TULEVAISUUDEN KUNTA

Pirkanmaan liiton toteuttaman Pirkanmaan kuntakehityshankkeen tavoitteena on tarkastella

kuntatoimintojen uudistamista. Hankkeessa aiemmin julkaistussa raportissa esitettiin kuntatoimintojen

keskeisimpinä kehittämisideoina aktiivisen kuntalaisen ja yhteisöllisyyden mahdollistamista,

palveluprosessien kehittämistä ja kuntien oman innovaatiotoiminnan organisointia. Samassa raportissa

esitettiin neljäntenä kehittämiskokonaisuutena maakuntatasoa kuntien yhteisten toimintojen tukena.

Kuntakehityshanke on tilannut asiantuntija-artikkeleita tulevaisuuden kunnasta Tampereen yliopiston

Johtamiskorkeakoululta. Artikkelin ’Kuntien tulevaisuus – miten kunnallishallintoa tulisi kehittää?’ ovat

työstäneet professori Arto Haveri, yliopistonlehtori Jenni Airaksinen ja yliopistonopettaja Anni Jäntti.

Artikkeli perustuu tehtyihin tutkimuksiin ja haastatteluihin. Tähän artikkeliin liittyy myös Haverin ja

Airaksisen esittelydiasarja Ideaali kunta. Nämä molemmat on tarkoitettu ajankohtaisen keskustelun tueksi

ja aineistoksi.

Myöhemmin julkaistaan artikkeli otsikolla ’Miten kuntien rooli muuttuu sosiaali- ja terveydenhuollon

palvelujen siirtyessä maakunnalliselle vastuulle?’.

Tutkimuksen ohella ja lähempänä käytäntöä jäsennetään kuntakehittämishankkeessa tulevaisuuden

kunnan tehtäviä avoimella ja uutta luovalla tavalla käyttäen Pirkkalaa esimerkkikuntana. Vastaavalla tavalla

hankkeessa aloitetaan sosiaali- ja terveydenhuollon tuotteistusselvitystä. Tässä esimerkkikuntina ovat

Ikaalinen ja Nokia. Näiltä osin raportit julkistetaan myöhemmin.

Artikkelit samoin kuin toukokuussa 2013 julkaistu Pirkanmaan kuntatoimintojen kehittämisen idearaportti

kuntakehittämishankkeen tutkimusosiosta ovat ladattavissa myös Pirkanmaan liiton nettisivuilta

osoitteessa www.pirkanmaa.fi/aluekehitys/kuntakehityshanke.

1

Arto Haveri, Jenni Airaksinen, Anni Jäntti

Kuntien tulevaisuus – miten kunnallishallintoa tulisi kehittää?

Johdanto

Artikkelimme aiheena on kuntien tulevaisuus. Etsimme vastausta kysymykseen: miten kunnallishal-

lintoa tulisi kehittää? Mitä muutoksia tarvitaan ja millaisia uusia toimintatapoja edellytetään valtiol-

ta ja kunnilta itseltään, jotta kunnallishallinto voisi parhaalla mahdollisella tavalla tukea suomalai-

sen yhteiskunnan kehitystä? Lähtökohtana on ajatus, jonka mukaan kunnallishallinnon kapasiteetti

– potentiaalinen kyky vaikuttaa yhteiskuntaan myönteisesti – on ollut jo pitkään vajaakäytössä.1

Suomen tasavallan täyttäessä pian sata vuotta kunnallishallinto painii ennennäkemättömien vaike-

uksien kanssa ja sen tulevaisuus on monella tavalla epävarma. Kysymys ei ole vain pienistä, syrjäi-

sistä ja työikäistä väestöään menettäneistä kunnista, vaan ongelmat koskettavat koko kuntakenttää.

Kysymys ei myöskään ole pelkästään valtion toteuttamista, kaavailemista tai epäonnistuneista hal-

linnon uudistuksista, vaikka ainakin kuntakentän näkemyksissä tulevaisuuden haasteet konkretisoi-

tuvat usein juuri näissä uudistuksissa.

Toimiva kunnallishallinto on ollut suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan peruspilari. Tämä on sel-

västi näkyvissä monissa kansainvälisissä kilpailukykyä, onnellisuutta ja hyvinvointia sekä koulutus-

ta mittaavissa vertailuissa (ks. esim. Euroopan Komission Eurobarometri 2012; OECD Government

at Glance 2013; Transparency International Corruptions Perceptions Index 2013). Vielä vuonna

2011 maailmanpankin mittauksessa suomalaista julkista hallintoa pidettiin Euroopan tehokkaimpa-

na (Worldwide Governance Indicators of the World Bank 2011). Kehittämismielessä kuntien ala-

mäki on alkanut jo paljon aiemmin. Kuntapolitiikka on ollut monin tavoin epäonnistunutta koko

kuluvan vuosituhannen ajan, mikä on kokonaisuudessaan heikentänyt kuntien mahdollisuuksia toi-

mia yhteiskunnallisen kehityksen ja paikallisen elinvoiman edistäjinä.

Eräänä kuntapolitiikan ja sitä kautta kuntauudistamisen ongelmana on ollut se, että hallitseva kun-

takuva on korostanut kunnan tehtävää palvelukoneena, teknisesti tehokkaana palveluja järjestävänä

organisaationa. Viime aikojen uudistuksissa on kiinnitetty huomiota ensisijaisesti joidenkin keskeis-

1 Työssä on hyödynnetty Pirkanmaan kuntaviisaat- työryhmän työskentelyä, mutta artikkelin kirjoittajat ovat vastuussa

esitetyistä teeseistä ja näkemyksistä.

2

ten palvelujen uudelleenjärjestämiseen. Uudistusten lähtökohtana on ollut suuruuden ekonomian

tavoittelu.

Entä jos kuntaa ei tulisikaan lähestyä vain teknisesti tehokkaana palvelujen järjestäjänä, kakun jaka-

jana? Entä jos kunnan toiminnan ydin onkin elinvoimaisuudessa; työn, toimeliaisuuden ja vireyden,

ympäristön, yhteisöjen ja hyvinvoinnin kokonaisuudessa? Entä jos kunnat voivat toimillaan merkit-

tävästi vaikuttaa eri alueiden elinvoimaan, ja sitä kautta koko Suomen hyvinvointiin ja talouden

uudistamiseen? Entä jos koko ei olekaan oleellisin muuttuja kunnan elinvoiman näkökulmasta?

Jos asia on näin, kunnallishallinnon uudistaminen on todennäköisesti ollut viime vuosina pahasti

harhateillä. Vinoutunut kuntakäsitys sekä valtakunnan tasolla että kunnissa on estänyt näkemästä

kunnallishallinnon potentiaalisia voimavaroja, joilla voidaan vaikuttaa myönteisesti yhteiskuntaan

monilla eri elämän alueilla. Itsehallinnon rapautuminen ja usko siihen, että yhteiskunnallinen kehi-

tys tapahtuu ensisijaisesti ylhäältä-alas johdettuna prosessina, on jäykistänyt ja estänyt paikallista

aloitteellisuutta ja toimintaa. Valtion ja kuntien keskinäinen vastakkainasettelu ja viime vuosien

suoranainen riitely ovat heikentäneet mahdollisuuksia kehittää toimintaa järkevällä tavalla sekä

kansallisesta että paikallisesta näkökulmasta. Monille kunnille tyypillinen kädestä suuhun -asenne

ja kyvyttömyys uudistua ovat vähentäneet niiden uskottavuutta ja legitimiteettiä suomalaisen yh-

teiskunnan keskeisinä instituutioina.

Tarkastelemme aluksi kunnallishallinnon keskeisiä ongelmia. Pohdimme sitä, miten nykytilantee-

seen on tultu. Tulkitsemme, että ongelmat sisältävät myös ratkaisun siemenet. Tämän jälkeen esi-

tämme teesejä siitä, miten kunnat saadaan parhaalla mahdollisella tavalla palvelemaan suomalaista

yhteiskuntaa. Lähtökohtana on näkemys, jonka mukaan kunnallishallinnon suorituskyky ja legitimi-

teetti on rakennettava uudelleen, jotta kunnat voivat yhdessä muiden keskeisten toimijoiden kanssa

huolehtia infrastruktuurista, alueiden elinvoimasta ja kansalaisten osallisuudesta ja vaikutusmahdol-

lisuuksista. Kuntien itsehallinnon tekee arvokkaaksi kunnan asema paikallisyhteisönä, jossa asuk-

kaat itse hoitavat omia asioitaan, päättävät paikallisista kysymyksistä, hankkivat resursseja ja toimi-

vat aktiivisesti yhteisten asioiden eteen.

Mikä määrittää kunnallishallinnon yhteiskunnallista merkitystä?

Perustehtävä ja legitimiteetti ovat ensiarvoisen tärkeitä sosiaalisen järjestelmän toimivuudessa. Pe-

rustehtävä kertoo, mitä varten tuo järjestelmä on olemassa. Mitkä ovat sen tärkeimmät toiminnot ja

keitä se palvelee toteuttaessaan näitä tehtäviä? Jokaisella sosiaalisella järjestelmällä on myös omat

erityiset sidosryhmänsä, eli henkilöt ja yhteisöt, joille nämä tehtävät ovat merkittäviä ja joiden

3

kanssa on toimittava tehtäviä toteutettaessa. Jotkut kuntien tehtävistä koskettavat kaikkia kuntalai-

sia, toiset vain rajattuja ryhmiä, kuten yrityksiä tai järjestöjä.

Legitimiteetti puolestaan on olennainen asia jokaisen sosiaalisen järjestelmän pitkän aikavälin toi-

mivuuden ja menestymisen näkökulmasta. Legitimiteetti tarkoittaa järjestelmän oikeutusta sitä tar-

kastelevien kansalaisten silmissä. Sitä kuinka merkittävänä kansalaiset ja sidosryhmät näkevät toi-

minnan ja miten he luottavat siihen. Määrittämällä jonkin instituution hyväksyttävyyden eli sen,

pidetäänkö sitä ennemmin kannatettavana kuin vastustettavana, legitimiteetti kytkeytyy erityisesti

demokratian ja vallan käsitteisiin. Legitimiteettiin sisältyy ajatus epäsymmetrisestä vallasta. Kansa-

laiset ja muut toimijat alistuvat julkisen vallan valtaan, koska sen asema perustuu hyväksyttyihin

normeihin ja vallan ja auktoriteetin demokraattisesti tapahtuneeseen luovuttamiseen (Weber 1978).

Käsitys demokratiasta on hitaasti muuttumassa siten, että edustuksellisen demokratian rinnalle ke-

hittyy yhä enemmän muita välittömämmän demokratian muotoja samalla, kun sähköiset vaikutta-

miskanavat yleistyvät ja arkipäiväistyvät. Edustuksellinen demokratia tulee kuitenkin näillä näky-

min säilymään legitiimin hallinnon perusedellytyksenä. Uudet demokratian muodot eivät ole aina-

kaan vielä osoittaneet kykenevänsä korvaamaan edustuksellisuutta demokratian pääasiallisena muo-

tona. Niitä hyödynnetään lähinnä edustuksellista järjestelmää täydentävinä elementteinä. Legitimi-

teetin määritelmissäkin korostuu edelleen edustuksellinen demokratia, jossa vallan luovuttaminen

on tapahtunut vaalien kautta, säädellyin kriteerein ja välinein (ks. Thornhill 2011).

Perinteisesti legitimiteetti kiinnittyy syötepuoleen: siihen, miten, keitä ja millä menetelmillä vali-

taan ihmiset, jotka hoitavat yhteisiä asioita. Legitimiteetin muutoksen näkökulmasta kiinnostavaa

on, että ns. tuotospuolen legitimiteetillä arvioidaan olevan yhä suurempi merkitys. Kansalaiset ar-

vioivat julkista hallintoa aiempaa enemmän sen aikaansaannosten kautta.

Kuntien rooli muodostuu ensisijaisesti siitä, mitä se tekee ja miten se tehtävässään onnistuu. Kysy-

mys on vaikuttamisesta yhteiskuntaan sekä eri ryhmiin yhteiskunnan sisällä. Legitimiteetti vaatii

kuitenkin vielä enemmän. Kunnan legitimiteetti syntyy yhtäältä osallisuuden tunteesta, siitä että

kansalainen tuntee voivansa vaikuttaa kyseisen järjestelmän toimintaan. Toisaalta legitimiteetti pe-

rustuu tuotoksien hyväksymiseen eli siihen, mitä kunta saa aikaan. Tuotospuolen legitimiteetin ko-

rostuminen näkyykin kuntien toiminnassa juuri siinä, että kuntien legitimiteetti on tullut yhä riippu-

vaisemmaksi palvelutehtävässä, erityisesti hyvinvointipalveluissa onnistumisesta. Kun odotukset

palveluja kohtaan ovat jatkuvasti kasvaneet ja vastaavasti käytettävissä olevat resurssit heikenty-

4

neet, odotettavissa on yhä suurempia legitimaatio-ongelmia. Kuntien kannalta onkin varsin ratkai-

sevaa, mitä ovat ne asiat, joihin kuntainstituution legitimiteetti voi tulevaisuudessa perustua.

Kunnan olemus ja tehtävät

Seuraavassa tarkastelemme kunnallishallinnon keskeisiä tehtäviä yhteiskunnassa. Perustamme tar-

kastelun yhtäältä vanhempiin kuntatutkimuksen klassikoihin (Maas 1959; Sharpe 1970; Burns &

Hambleton & Hoggett 1994; Wolman 1995) ja toisaalta eräisiin uudempiin näkemyksiin, joista mie-

lenkiintoisinta kärkeä edustaa Gerry Stokerin (2011) esittämä typologia kunnan tehtävistä.

Stoker jakaa kuntien tehtävät neljään kokonaisuuteen: identiteetin osoittamiseen, sosiaaliseen inves-

tointiin (taloudellinen kehittäminen, elinkeinopolitiikka), sosiaaliseen kulutukseen (hyvinvointiteh-

tävä) ja post-materiaalisiin asioihin (elämäntapa ja -tyyli, yhteisön hallinta). Määritelmässä jokainen

näistä tehtävistä ymmärretään laajasti ja ne voivat näkyä eri maissa erilaisina käytäntöinä. Jokainen

tehtävä on uhattuna yhteiskunnallisten ja taloudellisten rakenteiden muuttuessa. Vahvimpina kun-

nallishallintoina Stoker pitää niitä demokratioita, joissa kunnilla on useita eri funktioita, koska yh-

dessä tai kahdessa tehtävässä epäonnistuminen ei vielä välttämättä kaada koko järjestelmää.

Kunta syntymä- tai asuinpaikkana tarjoaa perustan identiteetille, myös poliittiselle identiteetille.

Identiteettirooli on merkittävin sellaisissa maissa kuin Ranska ja Italia, joissa historialliset siteet

ulottuvat pitkälle ja kunnilla on vähän palvelutehtäviä. Kuntien merkitys identiteetin perustana on

vähentymässä uuden informaatio- ja viestintäteknologian myötä, kun tärkeät yhteisöt siirtyvät entis-

tä enemmän paikattomaan todellisuuteen.

Kuntien rooli elinkeinopolitiikassa ilmenee useina erilaisina toimintoina maankäytön suunnittelusta

innovaatiopolitiikkaan. Elinkeinojen kehittäjän rooli on nähty uhattuna esimerkiksi talouden globa-

lisoitumisen vuoksi. Toisaalta Suomessa on näkyvissä merkkejä siitä, että kuntien rooli elinvoimas-

ta vastaavana instituutiona on vahvistumassa. Valtion ja kuntien välistä suhdetta määrittää tiukke-

neva valtion kontrolli ja samanaikaisesti vetäytyminen vastuusta paikallisen elinvoiman ja hyvin-

voinnin osalta. Esimerkiksi työllisyyden hoidossa valtio siirtää kunnille tehtäviä ja pyrkii ohjaile-

maan niiden suorittamista, mutta ei kanna entiseen tapaan vastuuta alueiden kehityksestä. Kuntien

osaksi jää vastuun lisääntyminen ilman valtaa.

Pohjoismaissa, Saksassa ja Hollannissa kuntien hyvinvointirooli on vahva. Pohjoismaissa kunnilla

on ollut keskeinen rooli koulutuksen, terveydenhuollon ja sosiaaliturvan järjestämisessä. Hyvin-

vointifunktio on joutunut monissa maissa ongelmiin siihen kohdistuvien odotusten kasvaessa, väes-

5

tön ikääntyessä sekä etenkin terveydenhuollon kallistuessa uusien hoitomenetelmien myötä. Ikään-

tyminen on paradoksaalinen ongelma, jonka taustalla on toimiva hyvinvointi-, valistus- ja terveys-

palveluverkosto. Tuloksena on ollut varsin nopea eliniänodotteen kasvu, josta on seurannut ikään-

tymisongelma.

Neljäs tehtävä eli yhteisön hallinta verkostojen koordinoijana, eräänlaisena kuntalaisten elämänti-

lanteisiin ja elintapoihin liittyvien valintojen tukijana, on toistaiseksi epäselvin kunnan tehtävistä.

Se on kuitenkin monien tutkijoiden näkemyksen mukaan kuntahallinnon yksi keskeisimmistä tule-

vaisuuden funktioista.

Stokerin viitekehyksessä on heikkouksia. Katsomme kuitenkin, että typologia on hyvä tapa lähestyä

kuntien yhteiskunnallista roolia. Mutta onko se suomalaisessa kontekstissa riittävän kattava luo-

maan ymmärrystä paikallishallinnon olennaisista tehtävistä nyky-yhteiskunnassa? Mielestämme sitä

on täydennettävä kahdella seikalla: demokratiaa vahvistavalla tehtävällä ja ympäristötehtävällä.

Ensimmäinen huomautus koskee kunnan roolia demokratian edistäjänä. Roolia, joka kyllä liittyy

identiteettifunktioon, mutta joka pitäisi huomioida omana selkeänä tehtävänään. Kuntahallinto voi

edelleenkin tarjota selkeimmän foorumin paikallisiin asioihin vaikuttamiselle. Myös ”demokratian

koulu” - näkökohdalla on edelleen merkitystä. Kunta antaa mahdollisuuden harjoitella yhteiskun-

nallista vaikuttamista ja poliittisia taitoja tarjoamalla tien vaikuttavaan tehtävään ilman, että on tar-

peen tehdä uraa poliitikkona tai kuulua puolueeseen. Toisin kuin monissa muissa maissa, Suomessa

paikallistaso on ollut jo kauan merkittävä poliittisten puolueiden toiminnassa. Puolueet ovat mobili-

soineet kannatusta ja rekrytoineet poliittisia johtajia kuntatasolta aina viime vuosisadan alusta lähti-

en. Kaikkialla paikallistason poliittinen merkitys ei ole yhtä tunnustettua. Lisäksi kuntahallinto

maassamme antaa poikkeuksellisen monipuolisen ikkunan yhteiskunnallisiin asioihin. Paikallinen

demokratia myös vähentää itsevaltiuden riskiä ja absoluuttista valtaa. Tämä tehtävä ei ole kovin

näkyvä pitkälle kehittyneissä ja vakaissa demokratioissa, mutta on merkittävä etenkin kehittyvissä

valtioissa sekä epävakaudessa ja kriisiaikoina.

Demokratiatehtävän lisäksi toinen keskeinen Stokerin viitekehyksestä puuttuva tehtävä on kunnan

rooli ympäristöasioissa. Valtaosa ympäristön kannalta tärkeistä päätöksistä tehdään lopulta paikal-

listasolla. Kunnat voivat vaikuttaa siihen mihin ja mitä rakennetaan, millaista energiaa kunnassa

käytetään, miten liikkuminen kunnan alueella järjestetään, millaisia tapoja ja periaatteita lapset op-

pivat, miten vesihuolto organisoidaan tai millaista yritystoimintaa tuetaan erityistoimenpiteillä. Mitä

6

enemmän ympäristöön liittyvät ongelmat kasvavat esimerkiksi ilmaston lämpenemisen kautta, sitä

enemmän ympäristöön liittyvät kysymykset tulevat näkyviin kuntien tehtäväkentässä.

Kuntakäsityksen kutistuminen ja valtion intervention voimistuminen

Suomalaisilla kunnilla on monia tehtäviä. Kunnat vastaavat laajasta kirjosta hyvinvointipalveluita.

Kunnat ja kaupungit vaikuttavat merkittävästi paikallisen yhteisön ja ympäröivän alueen elinvoi-

maan. Myös demokratiatehtävä ja ympäristötehtävä ovat tärkeitä. Voidaankin sanoa että suomalai-

selle kunnallishallinnolle on ollut – ja on edelleen – tyypillistä tehtävien moninaisuus.

Tehtävien keskinäiset painotukset ovat vaihdelleet historian kuluessa. Demokratiatehtävä korostui

kunnallishallinnon synnyn jälkeisinä vuosikymmeninä ja itsenäisyyden alussa. Voidaan sanoa, että

kunnallishallinto teki tärkeää työtä Suomen itsenäisyyden eteen kouluttamalla kansalaisia demo-

kraattisen yhteiskunnan toimintatapoihin ja luomalla ihmisille mahdollisuuden sivistyä paikallisesti,

jotta he kykenisivät hoitamaan valtiollisesti tärkeitä tehtäviä. Kunnan roolilla on myös ollut yhteys

kansallisen identiteetin ja itsetunnon syntyyn. Paikallisten identiteettien rakentumisessa kuntien

roolia on aikaisemmin pidetty merkittävämpänä kuin nykyään. Elinvoimaroolin merkitys on vaih-

dellut enemmän ajassa ja paikassa, esimerkiksi 1990-luvun laman aikana elinvoiman luomisen ja

ylläpitämisen tehtävä oli hyvin tärkeä. Ympäristötehtävä ja elämäntapojen mahdollistajan rooli ovat

puolestaan nostaneet merkitystään viime aikoina.

On merkillepantavaa, että viimeisten vuosikymmenien aikana hyvinvointipalvelutehtävä on koros-

tunut muiden roolien kustannuksella. Sama kehitys on tapahtunut kaikissa Pohjoismaissa, jotka

eroavat muista hajautetun yhteiskuntakehityksen maista juuri siinä, että yhteiskunnallista hyvin-

vointitehtävää pyritään hallitsemaan paikallisten poliittisten toimielinten kautta.

Kuntien palveluroolin kasvussa valtio ja kunnat ovat itse asiassa ajaneet samansuuntaista politiik-

kaa: valtio on jatkuvasti delegoinut kunnille uusia tehtäviä (kuva 1) ja kunnat ovat yleensä toivotta-

neet ne tervetulleeksi, koska laajentuvien tehtävien on nähty lisäävän kuntien yhteiskunnallista pai-

noarvoa, eli vahvistavan niiden roolia ja sitä kautta lisäävän valtaa. Nyt voidaan yhä selvemmin

todeta, että tämä on ollut kunnallishallinnon näkökulmasta vakava virhe kahdestakin syystä. Ensin-

näkin yhä lisääntyvistä palvelutehtävistä on tullut kunnille taloudellinen taakka lisääntyvien tarpei-

den ja vähentyvien valtionapujen yhteisvaikutuksen seurauksena. Toinen syy on se, että rooli valti-

on alulle panemien tehtävien toimeenpanijana on tehnyt kunnat alttiiksi valtion interventioille ja

reformeille.

7

KUVA 1. Kunnille säädetyt uudet tehtävät vuosina 1930–2012. Lähde: Valtiovarainministeriö 2013

Kuntien tehtäväkentän laajenemisesta voidaan perustellusti puhua ylikuormittumisena. Kysymys on

ensisijaisesti taloudellinen, mutta tilanne on kuormittunut myös inhimillisten resurssien osalta var-

sinkin pienemmissä kunnissa ja niiden on aina vain vaikeampaa selviytyä tehtävistään. Tehtävien

lisääntyminen ei ole valtakunnallisessa kuntapolitiikassa mikään uusi ilmiö. Se on ollut tyypillistä

kunnallishallinnon kehitykselle aina hyvinvointivaltion rakentamisen alkuvaiheesta 1960- luvulta

lähtien joitakin lyhyitä poikkeuksia, kuten vapaakuntakokeilua ja 1990 -luvun lamavuosia lukuun

ottamatta. Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana tehtävien lisääntyminen on kuitenkin ollut

erittäin voimakasta.

Muissakin Pohjoismaissa on ollut näkyvissä samansuuntainen kehitys, vaikka Suomessa ongelmat

ovat kärjistyneempiä esimerkiksi yksitasoisen paikallishallinnon takia ja siksi, että kuntien velvoit-

teet koskevat hyvin erilaisia kuntia. Euroopan neuvosto kritisoi Ruotsia keskushallinnon lisäänty-

neestä interventiosta maaraportissaan vuonna 2005. Raportissa kyseenalaistetaan valtion kunnille

määräämien tehtävien ja velvoitteiden yhteensopivuus ns. rahoitusperiaatteen kanssa, jonka mukaan

valtion määrätessä kunnille uusia tehtäviä niiden tulisi saada myös riittävät taloudelliset resurssit

tehtävien toteuttamiseen. (Council of Europe 2005.)

Samaan aikaan, kun valtio on säätänyt kunnille uusia tehtäviä, se on lisännyt kontrollia siitä, miten

tehtävät toteutetaan. Pohjoismainen kuntamalli onkin merkinnyt kuntien yhteiskunnallisen roolin

4056 59

86

114

176

265

399

506535

0

100

200

300

400

500

600

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2012

8

lisääntymistä niiden toimiessa yhä useampien palvelujen järjestäjinä, mutta se on myös johtanut

keskushallinnon sääntelyyn, kontrolliin ja reformeihin. Seitsemäätoista maata vertailevassa tutki-

muksessa Camões & Tavares (2008) osoittavat, että eri hallintotraditioita edustavien kansakuntien

välillä on huomattavia eroja reformialttiudessa. Pohjoismainen malli altistaa kunnat erityisen vah-

vasti rakenteellisille uudistuksille (ks. myös Blom-Hansen & Heeager 2011, 232). Mitä enemmän

pohjoismaiset ja suomalaiset kunnat ovat järjestäneet palveluja, sitä herkemmin keskushallinto on

puuttunut niiden toimintaan poliittisin interventioin.

Rakenteelliset uudistukset, samoin kuin erilaiset NPM -doktriinin mukaiset palvelujärjestelmiin

kohdistuvat uudistusohjelmat ovat olleet tyypillisempiä Pohjoismaissa kuin Keski-Euroopassa tai

ns. napoleonilaisen hallintotradition maissa, jotka ovat osoittaneet huomattavaa vastustusta kes-

kushallinnon uudistuksille. Tämä on paradoksi, kun huomioidaan että juuri napoleonilaisen hallin-

totradition maita pidetään Euroopassa kaikkein hierarkkisimpina ja keskusjohtoisimpina. Asiaan on

kiinnittänyt huomiota Erkki Mennola (1999, 35), jonka mukaan ”Pohjola kokonaisuudessaan on

esimerkki valtiokeskeisen hierarkian umpikujasta.”

Ilmiötä voidaan toki selittää monilla eri tekijöillä, kuten hallintokulttuurilla tai poliitikkojen ja joh-

tavien virkamiesten roolilla muutoksen agentteina. Palvelujen korostunut merkitys kuntien tehtävis-

sä lienee kuitenkin suurin selittävä tekijä: palvelukunnassa valtio haluaa ulottaa valtansa kuntakent-

tään ja kunta puolestaan tulee helposti riippuvaiseksi valtiosta. Lisäksi palveluorganisaatiot tarjoa-

vat reformeille muita kuntatyyppejä paremman kasvualustan ja mittakaavaetuihin, rakenteisiin ja

johtamistekniikkoihin liittyvät kysymykset nousevat helpommin esille. Identiteettikunnissa tai elin-

voimaan keskittyvissä kunnissa ne eivät ole yhtä olennaisia.

Mitä tämä reformialttius on merkinnyt suomalaiselle kuntajärjestelmälle? Uusilla toimintamalleilla,

kuntien yhteistyöllä ja kuntaliitoksilla on ollut epäilemättä myönteisiä vaikutuksia tuottavuuteen ja

palvelujen laatuun. Samaan aikaan ne ovat kuitenkin vaikuttaneet kuntien rooliin korostaen hyvin-

vointipalvelutehtävän merkitystä ja vähentäen muiden osa-alueiden relevanssia. Idea kunnasta on

kaventunut. Norjassa Baldersheim & Rose (2011, 296) kuvaavat tilannetta niin, että kansalaiset

näkevät kunnat ensisijaisesti palveluorganisaatioina ja vasta toissijaisesti poliittisina yhteisöinä,

joissa kuntalaiset osallistuvat kollektiiviseen päätöksentekoon.

Kuntaliitoksista johtuva kuntakoon kasvu on todennäköisesti vaikuttanut identiteetti- ja demokra-

tiatehtävään kielteisesti muuttamalla kunnan ja kuntalaisen välistä suhdetta. Pienempi kuntakoko

tukee demokratian, perinteiden ja identiteetin kaltaisia arvoja, kun kuntalaisen suhde kuntaansa on

9

etäisempi suurissa kunnissa (Haveri & Laamanen 2006). Pienessä kunnassa valtaetäisyydet ovat

lyhyemmät. Ihmiset tuntevat päätöksentekijät ja kunnalla on enemmän yhteisöllistä merkitystä, Tä-

mä läheisyys päätöksentekoon ja valtaan näkyy myös äänestysaktiivisuudessa (Koho & Airaksinen

2014, 474). Suurempien kuntien asukkaat näkevät kuntansa ennemmin palveluorganisaatioina kuin

sosiaalisina ja poliittisina yhteisöinä.

NPM-opin leviäminen on entisestään korostanut kuntien luonnetta teknisesti tehokkaina palveluko-

neina. Orientaatio näkyy jo terminologiassa. Kuntalainen on NPM:n kontekstissa vaihtunut asiak-

kaaksi, joskus käyttäjäksi tai kuluttajaksi. Palvelujen järjestäjistä on puolestaan tullut tilaajia. Muu-

tosta voidaan kuvata riippuvuusparadoksin käsitteen avulla. Riippuvuusparadoksissa kuntien riip-

puvuus ulkopuolisista toimijoista, kuten kuntien yhteistyöelimistä ja yksityisestä sektorista kasvaa

palvelujen järjestämisessä. Samaan aikaan kuntalaiset etääntyvät omasta kunnastaan, suhde muuttuu

aiempaa muodollisemmaksi ja asiakkuus korostuu kuntalaisuuden kustannuksella. Kuntalaisen roo-

lin muutos on erityisen kiinnostava, jos sitä vertaa Vom Steinin 1800 -luvun alussa esittämään aja-

tukseen, jolla on ollut suuri merkitys myös suomalaisen mallin muotoutumisessa. Vom Steinin mu-

kaan kunnallisessa itsehallinnossa kuntalaisen roolissa olennaisinta ovat kansalaisvelvollisuudet,

eivät niinkään oikeudet. Kuntalaiset palvelevat valtiota ja paikallisyhteisöä huolehtimalla palkatto-

mana luottamustehtävänä oman paikkakuntansa hallinnollisista, sosiaalista ja taloudellisista kysy-

myksistä (Will 2008).

Legitimiteetin näkökulmasta ylikuorman perusongelma on se, että uudet tehtävät luovat uudenlaisia

odotuksia siitä, mitä ja kuinka paljon kuntien odotetaan tekevän. Palvelukunta legitimoidaan suurel-

ta osin yksilön valinnan kautta. Legitimaatio syntyy odotusten ja toteutuneiden tulosten välisestä

suhteesta eli siitä, miten kunnat pystyvät vastaamaan kansalaisten lisääntyneisiin palveluodotuksiin.

Mitä useammin kunnat joutuvat viestittämään asukkailleen, etteivät ne ole pystyneet vastaamaan

niille asetettuihin odotuksiin, sitä enemmän kuntien legitimiteetti on vaarassa rapautua.

Pahimmillaan kuntien ylikuorma, valtion interventiot ja reformialttius luovat negatiivisen kierteen,

joka voi johtaa kuntien legitimiteetin rapautumiseen. Tässä kierteessä kunnat tulevat yhä riippuvai-

semmaksi onnistumisesta palvelutehtävässä, vaikka samaan aikaan sääntelyn ja uudistamisen myötä

onnistumisen mahdollisuudet jatkuvasti heikkenevät. Julkisessa keskustelussa kuntien ulkoisen ku-

van ja legitimiteetin heikkeneminen on ollut jo jonkin aikaa näkyvissä, joskin suomalaisten luotta-

mus kuntiin on edelleen hyvä.

10

Kuntien tulevaisuuden ”nykymenolla-skenaario” tarkoittaa todennäköisesti nykyisenkaltaisen kun-

nallishallinnon rapautumista. Rapautuminen voi tapahtua kahta kautta. Kuntamäärän voimakas su-

pistuminen vaarantaa kunnan roolin lähidemokratian toteuttajana. Toinen tie kunnallishallinnon

surkastumiseen kulkee ylhäältä ohjattujen ylikunnallisten, välillisesti hallittujen rakenteiden kautta.

Tällöin palvelut ohjataan kuntien kautta, mutta paikallisia päätöksiä asioiden toteuttamisesta ei kui-

tenkaan pystytä tekemään. Kuntien nykykehitykseen liittyvässä kauhukuvassa kuntien kautta hoi-

dettavien tehtävien ylikuorma pahenee ja valtion ohjaus tiivistyy. Tämä kehitys johtaa vähäiseen

paikallisiin vapauteen sekä hiipuvaan osallisuuteen ja aktiivisuuteen.

Suuremmat kunnat tai ylhäältä ohjatut suuret palvelurakenteet eivät kuitenkaan välttämättä johda

parempiin palveluihin, suurempaan tehokkuuteen tai julkisen talouden säästöihin. Voi käydä myös

päinvastoin. Palveluja keskitetään voimakkaasti, kun pienempiä kuntia ei enää ole tai niillä ei ole

riittävää painoarvoa asukkaiden edunvalvojina. Samalla kunnat menettävät suuren osan legitimitee-

tistään. Valtion ja kunnan toiminnot integroituvat palvelupisteinä ja sähköisinä palveluina ja poliit-

tisen ohjauksen merkitys palveluissa vähenee. Ero kaupunkikeskuksissa ja maaseudulla asuvien

palvelujen välillä kasvaa. Kuntakoon suurentuessa tai palveluita ylikunnallistettaessa paikallinen

hallinto irtaantuu paikallisyhteisöistä ja lähidemokratiasta eikä pysty kanavoimaan kansalaisten

vapaata liikehdintää. Muutamien karujen kokemusten kautta kansalaisyhteiskunta voi kokea uuden

nousun eräänlaisena vastavoimana keskittämiselle ja konemaiselle yhteiskunnalle, mutta yhteisöt

eivät tässä uudessa mallissa perustu kuntiin. Riskinä on kasautuminen ja eriytyminen: aktiivisuus

kasautuu yhtäälle ja totaalinen passivoituminen toisaalle.

Teesit asukaslähtöisen itsehallinnollisen kunnan rakentamiselle

Edellä on käsitelty nykytilanteen haasteita ja sitä, miten tähän tilanteeseen on tultu. Kuinka kunnal-

lishallinto sitten saataisiin toimivaksi? Miten tulevaisuuden kuntaa tulisi rakentaa, jotta kunnat voi-

vat jatkossa toimia merkittävinä demokratian, elinvoiman ja palvelujen tekijöinä? Kysymys on

haastava, sillä on pidettävä huolta kuntien kyvystä luoda ja ylläpitää elinvoimaa ja kehittää entistä

tehokkaampia lähipalvelujen järjestämistapoja. Samalla on pidettävä kiinni julkisesta intressistä eli

kuntien kyvystä ohjata ja säännellä palvelujen järjestämistä sekä tuettava kuntalaisten aktiivisuutta,

osallistumista ja paikallista uudistumista. Tavoitteet eivät ole vaihtoehtoisia, vaan ne ovat kaikki

välttämättömiä ja toisiinsa limittyviä.

Uuden kunnan rakentamisessa on eittämättä tekemistä sekä valtiolle että kunnille. Itsehallinnon

kriisissäkään ei ole kysymys pelkästään valtion tekemisistä tai tekemättä jättämisistä. Kunnat ovat

11

kokonaisuutena olleet liian hitaita edistämään kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia ja muutoin

uudistamaan toimintatapojaan. Se, että osa kunnista uudistaa ja kehittää, ei koko yhteiskunnan ke-

hittymiseen riitä. Kaiken uudistamisen yhteydessä on hyvä muistaa, että itsehallinnossa on pohjim-

miltaan kysymys asukkaiden itsehallinnosta; siitä että kuntalaiset itse huolehtivat omista asioistaan.

Kuntien yhteiskunnallista roolia koskeva tutkimus onkin ensisijaisesti kunta-valtio suhteen ja val-

tio-kunta-kansalainen suhteen tarkastelua, toki tärkeitä ovat myös kuntien ja muiden sidosryhmien,

kuten yritysten ja kolmannen sektorin väliset suhteet.

Tärkeä lähtökohta onkin valtion ja kuntien yhteistyön merkityksen korostaminen. Vaikka kuntien ja

valtion näkökulma yhteiskunnan kehittymiseen on erilainen, on kummankin tahon tavoite pohjim-

miltaan sama: toiminta Suomen ja kansalaisten parhaaksi. Kunnissa se tarkoittaa paikallisista lähtö-

kohdista ja tarpeista tehtävää työtä, kun valtiotasolla kyse on kokonaisuuden johtamisesta ja koko

maan toimintaedellytysten rakentamisesta. Huonosti toimiva, näivettyvä kunnallishallinto on valti-

on näkökulmasta yhtä huono vaihtoehto kuin heikko ja toimintakyvytön valtio kunnille. Lisäksi on

huomattava, että kansalaisille on yhä vaikeampaa perustella kuntien ja valtion vastakkaisuutta. Hei-

dän näkökulmastaan toimivat palvelut, elinvoimainen alue, toimiva demokratia ja viihtyisä asuin-

ympäristö ovat tärkeitä. Koko julkisen hallinnon legitimiteetin säilyminen edellyttää tähänastista

parempaa yhteistyötä eri hallinnon aloilla sekä kuntien ja valtion välillä.

Uuden, asukaslähtöisen ja itsehallinnollisen kunnan edellytyksenä on kuntien toimintakyvyn palaut-

taminen ja legitimaation vahvistaminen. Kuntien tehtävissä painottuvat erityisesti asukkaiden valin-

tojen toteuttaminen, kuntalaisten edun valvominen sekä perustason palveluista ja elinvoimasta huo-

lehtiminen.

Teesi 1: Kuntien itsehallintoa vahvistetaan vähentämällä sääntelyä ja kuntien tehtäviä

Kunnallishallinnon kriisi johtuu pitkälti ylläkuvatusta palveluiden ja niiden valvonnan ylikuormasta

sekä ylimitoitetusta, vapautta rajoittavasta sääntelystä. Kuntien vahvuus yhteiskunnallisina toimi-

joina kumpuaa paikallisuudesta, erilaisuudesta ja näkökulmasta, jota ei ole sidottu palvelu- ja toi-

mintasektoreihin.

Itsehallinnon merkitys kiteytyy seuraaviin asioihin

• Itsehallinto luo kasvua ja taloudellista aktiivisuutta. Idea on siinä että vapauden ja vastuun

kohdatessa asukkailla on intressi hoitaa itse omaan kuntaansa liittyviä asioita ja kehittää olo-

suhteisiin sopivia ratkaisuja. Itsehallinnon ansiosta kansalaiset voivat ymmärtää, että palve-

12

lutehtävä ei ole irrallaan talouden kehityksestä, vaan palveluihin tarvittavia voimavaroja

syntyy parhaiten elinvoimaisissa paikallistalouksissa.

• Globalisaatiosta huolimatta ihmisten asuminen ja päivittäinen liikkuminen tapahtuu edelleen

alueella tai paikassa, joka muodostaa ihmisen jokapäiväisen elämän lähiympäristön. Paikal-

liset asiat ovat konkreettisia, muovaavat asukkaiden arvopohjaa ja itsehallinto mahdollistaa

niihin vaikuttamisen.

• Itsehallinto mahdollistaa paikallisen tiedon hyödyntämisen.

• Itsehallinto mahdollistaa innovaatiot ja vähentää riskejä. Mitä enemmän on kuntia ja mitä

enemmän niillä on itsehallintoa, sitä enemmän erilaisia variaatioita esimerkiksi palvelujen

järjestämisestä syntyy. Kuntakenttä on näin eräänlainen innovaatioiden synnytys- ja testaus-

laboratorio. Epäonnistumisetkin pysyvät tässä laboratoriossa pienen piirin riskinä.

Kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen tuottaa siis paikallisiin voimiin, ideoihin ja aloitteellisuu-

teen perustuvaa kasvua ja uudistamista, kipinää koko yhteiskunnan kehittymiseen. Jos kunnille an-

netaan enemmän vapautta ja paikallisen valinnan mahdollisuuksia, siitä seuraa myös kiinnostuksen

kasvaminen paikallista politiikkaa ja osallistumista kohtaan. Jos asioita ei ohjata ylhäältä ja resurs-

sien ja tehtävien suhde on tasapainossa, kunnat voivat paremmin hyödyntää paikallista osaamista ja

tietoa sekä keskittyä kuntalaisten tärkeinä kokemiin asioihin.

Teesi 2: Kunnat ja valtio panostavat yhteistyösuhteeseensa ja yhteiseen palvelujen järjestämiseen

Etenkin maaseudulla ja pitkien etäisyyksien alueilla palvelujen järjestämisessä on vaikea perustella

eroa valtion ja kunnan palveluihin. Perinteinen vastakkainasettelu valtionhallinnon ja kunnallishal-

linnon välillä ei kansalaisten mielestä ole välttämättä tärkeä asia. Tässä mielessä kunnat ja valtio

ovat yhä enemmän toisistaan riippuvaisia.

On paradoksaalista, mutta epäilemättä totta, että kuntien itsehallinto toimii parhaiten silloin, kun

myös valtio on vahva. Pohjoismaisia yhteiskuntia pidetään maailmalla esikuvina hyvinvoinnin luo-

misessa ja ylläpitämisessä. Mallia on kutsuttu hyvinvointivaltioksi, vaikka toiset nostavat juuri kun-

tien roolin keskeiseksi tässä menestystarinassa. Totuus on jossain näiden näkökulmien välillä. Paras

selitys onnistumiseen löytyy valtion ja kuntien yhteisvaikutuksesta. Hyvinvointiyhteiskuntaa raken-

nettaessa kuntien ja valtion yhteistyö saatiin toimimaan Pohjoismaissa ennennäkemättömän hyvin.

Valtio tarjosi kunnille selkeän raamin ja asiantuntemusta, kunnat taas huolehtivat elinvoimasta ja

kehittelivät itsehallintonsa nojalla paikallisiin olosuhteisiin sopivia toteuttamistapoja, joista osa

13

nousi valtakunnallisiksi innovaatioiksi. Maailma on nyt erilainen kuin 1970 -luvulla, mutta valtion

ja kuntien toimiva yhteistyö on edelleen avain tehokkaaseen yhteiskuntapolitiikkaan. Tällä hetkellä

näyttää siltä, että ensimmäinen askel olisikin kuntien ja valtion suhteen parantaminen.

Teesi 3: Aktiivinen kuntalaisuus; kansalaisten näkemys kunnista rakennetaan uudelleen

Itsehallinnollisen ja asukaslähtöisen kunnan rakentaminen edellyttää kuntalaisen roolin muuttumista

passiivisesta omistajasta tai oikeuksistaan huolehtivasta asiakkaasta aktiiviseksi toimijaksi. Aivan

kuten kunnat tulisi nähdä yhteiskunnan kehityksen moottoreina, pitäisi asukkaat ymmärtää uudis-

tamisen voimavaroina, kipinöinä. Tavoitetilana on kuntalaisen näkeminen kumppanina, omistajana

ja palvelujen suunnittelijana ja kehittäjänä. Kuntalaisen pitää päästä osallistumaan kokeakseen osal-

lisuutta, mitä kautta hän voi sisäistää paikallisen itsehallinnon arvon ja ymmärtää paremmin palve-

lutarpeiden ja resurssien välisen tasapainon tarpeellisuuden.

Tämä on erittäin haastava tehtävä, koska sen onnistuminen ei riipu yksin kunnista tai edes valtiosta,

vaan se on kytköksissä käyttäytymiseen, arvoihin, mediaan ja osallistumisen ja tietämisen kulttuu-

riin. Kunnalla on kuitenkin käytettävissään nippu työkaluja. Se voi käyttäjälähtöisyyden, vuorovai-

kutuksen sekä uudenlaisten monimuotoisten demokraattisten toimintatapojen avulla herättää kunta-

laisten kiinnostusta ja omatoimisuutta. Käyttäjäkokemuksiin perustuva toimintojen suunnittelu vah-

vistaa kuntalaisten aktiivista tekemistä. Myös sosiaalisen median sovellukset, byrokratian keventä-

minen luvista ilmoituksiin sekä kuntalaisten valinnanvapautta tukevat ratkaisut, kuten palvelusetelit,

monimuotoistavat osallistumista ja vahvistavat osallisuutta.

Kuntajohdolta puolestaan edellytetään asennetta ja toimintatapaa, joka antaa mahdollisuudet tälle

roolin muutokselle. Kuntajohtaminen on tiedolla operointia ja tiedon ja tietämisen muutos on osalli-

suusajattelun muutoksessa keskeisessä asemassa. Aito käyttäjälähtöisyys edellyttää sitä, että muu-

tosten johtamisen ja päätöksenteon taustalla olevan tiedon käsitystä lavennetaan kattamaan asian-

tuntijatiedon lisäksi myös pirstaleista kokemustietoa. Kuntajohdon tehtäväksi jää edellytysten luo-

minen tiedon soveltamiselle, käyttämiselle ja jakamiselle kunnan toimintojen ennakkoluulottomaksi

uudistamiseksi ja kehittämiseksi.

Aktiivista kuntalaisuutta tukee uudenlaisten, mm. verkkopohjaisten tai aihekohtaisten yhteisöjen

tukeminen, pop-up demokratia sekä vuorovaikutteisten vaikuttamiskanavien yleistyminen. Kunta-

laisosallistumista tukee suoraan myös edellä esitetty itsehallinnon lisääminen. Jos kuntia koskeva

sääntely vähenee, kuntalaisilla on entistä vahvemmat mahdollisuudet osallistua.

14

Teesi 4. Elinvoimajohtaminen otetaan kunnissa kehittämisen lähtökohdaksi

Kuntien toiminnan lähtökohtana on paikallisuus, sillä niiden tehtävänä on ensisijaisesti huolehtia

alueen asukkaiden, yritysten ja yhteisöjen elämisen mahdollisuuksista. Strategisen johtamisen ter-

mein ilmaistuna kunnan missio on mahdollistaa hyvä elämä kunnan alueella asuville ihmisille ja

siellä toimiville yrityksille. Elinvoimanäkökulma liittyy käytännössä kaikkeen, mitä kunnissa teh-

dään. Lähes jokaiseen valtuuston päätökseen myös liittyy elinvoimavaikutuksia. Elinvoimanäkö-

kulma ei tarkoita vain elinkeinopolitiikkaa ja yritysten toiminnan edistämistä, vaikka tämä onkin

keskeinen osa uuden luomista. Elinvoimanäkökulma liittyy myös vuorovaikutussuhteisiin, järjes-

töihin ja kuntalaisiin, se kytkeytyy kulttuuriin, vapaa-aikaan, yhteisöjen toimintaan, sosiaaliseen

pääomaan, koulutukseen, osallisuuteen, jne.

Valtio voi edistää elinvoimajohtamista monin tavoin, esimerkiksi edellä mainitun sääntelyn purka-

misen kautta ja vaikuttamalla luottamuksellisen yhteistyöilmapiirin vahvistumiseen kuntien ja valti-

on välillä. Yksittäisten kuntien tasolla elinvoimanäkökulma merkitsee kysymystä; ”mitä ovat ne

asiat ja ilmiöt joiden varaan voimme rakentaa kunnan tulevaisuutta?”. ”Mikä on se yhteinen näke-

mys suunnasta ja toimintatavoista, joilla lisäämme elinvoimaisuutta?” Elinvoimajohtamista on ku-

vattu tarkemmin teoksessa ”Kunta elinvoiman johtajana” (Paananen, Haveri, Airaksinen 2014),

jossa jäsennetään elinvoimajohtaminen kolmeen osa-alueeseen; resursseihin, vuorovaikutukseen ja

uuden luomiseen.

Resurssiajattelussa kunta rakentaa elinvoimaa väestörakenteestaan, taloudestaan, elinkeinopolitii-

kastaan, yhdyskuntarakenteestaan ja työllisyydestään käsin ja toimii aktiivisesti siten, että resurssien

kehittyminen on tulevaisuudessakin mahdollista. Uuden luominen edellyttää voimaa ja rohkeutta

keksiä itsensä uudelleen hyödyntäen paikallisia erityispiirteitä. Kunnan tulee asemoida itsensä tule-

vaisuuteen, investoida ja käyttää resurssejaan ja sosiaalista pääomaansa niin, ettei kaikkea käytetä

hetkessä tai kuluteta loppuun lyhytjänteisesti jonkin ajankohtaisen, tärkeältä näyttävän asian vuoksi.

Se merkitsee myös jatkuvaa uuden luomista, kunnan toiminnan ”perusidean” ja vakiintuneiden käy-

täntöjen haastamista, innovointia ja kasvun tukemista. Uuden luominen on mahdotonta jatkuvien

konfliktien ja tempoilevan päätöksenteon ilmapiirissä. Hyödyntääkseen vuorovaikutusta ja verkos-

tojaan elinvoiman generoimisessa, on kunnan kurotuttava uudenlaisella intensiteetillä kohti yhteisö-

jään ja toimijoitaan sekä annettava mahdollisuus rajapinnoilla tapahtuvien oivallusten syntymiseen.

15

Teesi 5. Kunnat vahvistavat rooliaan ympäristöasioissa ja kestävässä kehityksessä

Ilmastonmuutos, energiakysymys ja ympäristöasiat ovat luonteeltaan sekä globaaleja että paikalli-

sia. Kunnilla on yhä keskeisempi merkitys siinä, miten näistä asioista kyetään huolehtimaan vas-

tuullisella tavalla. Kysymys on yhtäältä yhdyskuntien suunnittelusta, liikenteestä, teollisen toimin-

nan ja palvelujen järjestämisestä, kouluissa ja päiväkodeissa annettavasta kasvatuksesta ja toisaalta

ihmisten arkipäivässä tekemien valintojen tukemisesta.

Nykyinen elämäntapa, jossa luonnonvaroja käytetään merkittävästi enemmän kuin ekosysteemi

tuottaa edellyttää suunnanmuutosta. Tässä kunnilla on tärkeä rooli. Ympäristökysymykset ovat yh-

täältä keskeisiä paikallisen ympäristönsuojelun näkökulmasta, jolla tarkoitamme kuntien vastuuta

kestävästä ympäristön käytöstä huolehtimisesta, jossa luontoympäristöllä on itseisarvonsa. Ympä-

ristökysymykset liittyvät myös kuntalaisten asuin- ja elinoloihin kunnan alueella, jolloin kunnan

näkökulmasta painotus on turvallisen ja terveellisen, arvopohjaltaan kestävän elinympäristön luomi-

sessa.

Kuntien ympäristötehtävällä on normatiivinen perusta kuntalaissa (365/99). Sen mukaan kunnan on

pyrittävä edistämään kestävää kehitystä alueellaan. Kestävä kehitys kattaa niin ekologisen, sosiaali-

sen kuin taloudellisen kestävyyden. Kestävän kehityksen säädösperusta pitää sisällään sekä luonto-

ympäristön vaalimisen että kestävän asuinympäristön näkökulmat, mikä tuo kunnan toimintaan

myös ajallisen ulottuvuuden, kun kunnan velvollisuutena on huolehtia paitsi nykyisten, myös tule-

vien kuntalaisten hyvän elämisen mahdollisuuksista. Kestävään kehitykseen sisältyy myös ylikun-

nallisuus: kunnan toiminta ympäristöasioissa ei rajoitu kunnan rajojen sisäpuolelle, vaan kunnan

tulee kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti huomioida toiminnassaan myös rajat ylittävät

ympäristövaikutukset.

Vaikka ympäristökysymykset ovatkin rajattomia, osin jopa globaaleja, suuri osa ympäristön kannal-

ta tärkeistä päätöksistä tehdään kuitenkin paikallistasolla. Kestävän kehityksen periaatteiden mukai-

sesti ihmisen tulisi toimia siten, etteivät ekosysteemien toiminta ja luonnon monimuotoisuus vaa-

rannu. Kuntien näkökulmasta tämä tarkoittaa energiaratkaisujen, yhdyskuntarakenteen, liikennejär-

jestelyjen, rakentamisen, elinkeinopolitiikan ja asuinympäristön terveellisyyteen, turvallisuuteen ja

viihtyisyyteen liittyvien kysymysten ratkaisemista kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti.

Kuntien energiaratkaisuilla on suuri merkitys energian säästön ja päästökehityksen kannalta. Uusiu-

tumattomien ja uusiutuvien luonnonvarojen käytöstä säästämisestä tehtävillä valinnoilla kunnat

osaltaan vaikuttavat ilmastonmuutokseen ja nykyisten ja tulevien sukupolvien elinoloihin. Ympäris-

16

tönäkökulmasta merkittäviä ovat myös maankäytön, asumisen ja liikenteen toteutustavat. Kaavoit-

tamisen kautta kunnat päättävät hyvin konkreettisesti, minkälaisia yhdyskuntarakenne ja asuinym-

päristö kunnan alueella ovat ja millaisia elämäntapavalintoja tuetaan. Ympäristöön niin ikään vai-

kuttavat liikennejärjestelyt kytkeytyvät kiinteästi kaavoitusratkaisuihin. Tiiviillä yhdyskuntaraken-

teella sekä joukko- ja kevyen liikenteen lisäämisellä voidaan vähentää päästöjä ja lisätä elinympä-

ristön terveellisyyttä ja turvallisuutta.

Kunnat voivat päätöksenteossaan ja toiminnassaan edistää ympäristöä vähemmän kuormittavia ku-

lutus- ja tuotantotottumuksia mm. julkisten hankintojen, konkreettisten toimintatapojen ja elinkei-

nopoliittisten toimenpiteiden kautta. Kestävää kehitystä edistääkseen kunta voi painottaa ympäris-

tönäkökulmaa hankinnoissaan, ottaa käyttöön energiaa ja luonnonvaroja säästäviä työskentelytapoja

tai vaikkapa tukea vihreää taloutta savupiipputeollisuuden sijaan.

Kuntaorganisaation toimintaan suoranaisesti sisältyvien ratkaisujen lisäksi kunnan tulee edistää

kestävää kehitystä myös kuntayhteisössä. Kunnan tehtävänä on luoda edellytyksiä sille, että kunta-

laiset ja kunnan alueella toimivat tahot voivat elää ja toimia kestävällä tavalla. Hyvä esimerkki on

kierrättämisen ja jätteiden lajittelun helpottaminen. Kaikessa kunnan toiminnassa voidaan vaikuttaa

ympäristöä kunnioittavan asenteen ja ilmapiirin vahvistumiseen.

Kunnan rooli ympäristöasioissa korostuu entistä voimallisemmin kaupungistumisen, ilmastonmuu-

toksen, luonnonvarojen riittämättömyyden ja muiden ympäristöuhkien kiihtyessä. Mitä enemmän

ympäristöön liittyvät ongelmat kasvavat, sitä enemmän ympäristökysymys tulee näkyviin kuntien

tehtäväkentässä. Tämä vaikuttaa kunnan toiminnan painopisteisiin ja se tulee ottaa huomioon myös

kunnan johtamistavoissa: ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävä kehitys edellyttää mo-

nitoimijaista yhteistyötä, jossa kunta tekee tiivistä yhteistyötä muiden julkisen sektorin toimijoiden,

kansalaisyhteiskunnan ja liike-elämän kanssa.

Ympäristötietoisuuden ja ympäristöasioiden painoarvon kasvaminen voi merkittävästi vahvistaa

kuntien legitimiteettiä, jos ne kasvattavat rooliaan turvallisen ja terveellisen elinympäristön luomi-

seksi nykyisille ja tuleville sukupolville. Ekologisten näkökohtien yhteensovittaminen taloudellisen

ja sosiaalisen kestävyyden kanssa muodostaa näin elinvoimapolitiikan tärkeän ulottuvuuden, joka

onnistuessaan vähentää myös sukupolvien välistä vastakkainasettelua.

17

Teesi 6: Aluehallinto uudistetaan ja kuntien yhteistyönä toteutettavia tehtäviä kootaan yhden kan-

sanvaltaisen aluehallinnon alle

Suomen aluehallinto on lukuisten uudistusten jäljiltä edelleen sekava, ellei peräti sekavampi kuin

aiemmin. Maakuntien liitoilla on lainsäädännön mukaan ensisijainen strateginen vastuu alueidensa

kehityksestä, mutta suuri osa resursseista ja päätösvallasta on sektoreittain organisoituneella valtiol-

la.

Toisaalta samaan aikaan kuntien yläpuolella toimiva kuntien yhteistyöelimistä muodostuva ”harmaa

vyöhyke” on jatkuvasti laajentunut. Vireillä olevan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen esi-

tyksen lisäksi yhä useampia kuntien tehtäviä on siirtynyt tai esitetään siirrettäväksi yhtä kuntaa laa-

jemmille alueille. Monia tehtäviä onkin järkevää toteuttaa kuntien yhteistyönä mittakaavaetujen

vuoksi. Käytännön ongelmia syntyy kuitenkin koordinoinnissa ja oikeudenmukaisten ja toimivien

rahoitusjärjestelmien rakentamisessa. Legitimaatioon ja hallinnon hämärtymiseen liittyviä ongelmia

taas syntyy siitä, että toiminnan kansanvaltainen perusta on epäsuora.

Kuntien roolia selkiyttäisi ja niiden toimintakykyä vahvistaisi kehittävän aluehallinnon kokoaminen

yhden kansanvaltaisen toimijan haltuun, esimerkiksi maakunnalliseen kuntayhtymään. Samalla tä-

mä maakunta tarjoaisi alustan mahdollisesti myöhemmin maakuntaan koottaville erilaisille toimin-

noille, liittyivät ne sitten koulutukseen, sosiaali- ja terveydenhuoltoon tai valtion ja kuntien yhteisiin

palveluihin.

Monitasoisessa hallintomallissa kuntien ja maakunnan väliseen rajapintaan on syytä synnyttää mah-

dollisimman monia ”rihmastoja” eli vuorovaikutuskanavia, jonka kautta kehittämiselle ja palveluille

tärkeä informaatio kulkee. Yhtäältä on kehitettävä maakunnan ja kunnan olemassa olevia yhteyksiä,

toisaalta luotava myös uusia toimintamalleja esimerkiksi monipuolistamalla kuulemisia ja vaikutus-

ten arviointimenetelmiä.

Loppupohdinta

Laaja kunnallinen itsehallinto on yleensä nähty nimenomaan Suomen ja muiden pohjoismaiden

erityispiirteenä. Tämä on eittämättä totta, jos mittaamme sitä kuntien tehtävien määrällä tai kat-

somme sellaisia asioita kuin kaavoitusmonopoli tai yleinen toimivalta, jotka merkitsevät sitä, että

kunnilla on laaja valta omaa aluettaan koskevissa asioissa. Toisaalta itsehallinnon korostaminen ei

välttämättä kuvaa hyvin todellisuutta, jossa kunnat toimivat tehdessään päätöksiä, joiden reunaehdot

tai jopa yksityiskohdat on usein tarkkaan määritelty. Olemme lähempänä kunnallishallinnon todelli-

18

suutta, jos toteamme että kunnat ovat yhtäältä autonomisia, mutta myös tiukasti integroitu osaksi

kansallista julkista hallintojärjestelmää (Dente & Kjellberg 1988; Sellers & Lidström 2007). Poh-

joismainen hyvinvointijärjestelmä on toimeenpantu kuntien ja valtion läheisessä yhteistyössä, joten

pohjoismaisen kunnallishallinnon muista eurooppalaisista paikallishallinnoista erottava itsehallinto

– silloin kun se ymmärretään vapautena jostakin – on ainakin osittain myytti.

Kuntahallinto on parhaimmillaan demokraattinen ja tehokas hallinnan väline, joka mahdollistaa

kansalaisten osallisuuden, palvelujen ja elinvoimaa luovien aktiviteettien synergian ja paikallisen

koordinaation ja integraation sekä vastuullisen taloudenpidon. Kunnallishallinnon avulla kansalaiset

voivat päättää lähellä olevista asioista, toteuttaa omaehtoisia kehityspyrkimyksiään, kokea osalli-

suutta ja torjua yhteisön voimin syrjäytymistä. Vahvaan kunnalliseen itsehallintoon perustuva Suo-

mi on innovatiivinen ja sopeutuvampi muutoksiin kuin jäykkä ja keskitetty järjestelmä.

Kunnallishallinto ei kuitenkaan voi toimia kunnolla, jos sillä ei ole riittävästi vapautta päättää tehtä-

vistään ja niiden järjestämistavoista. Pahimmillaan kunnat irtautuvat kansalaisista byrokraattisiksi ja

etäisiksi jättiorganisaatioiksi, joiden yhteys ihmisten arkeen ja paikalliseen demokratiaan on ohut.

Olennainen lähtökohta viime aikojen kuntapolitiikan ja koko maan kattavan kuntauudistamisen

epäonnistumisessa on ollut vinoutunut kuntakäsitys. Kunnat on nähty lähinnä palvelukoneena ja

kulueränä, ei niinkään yhteiskunnan sosiaalista rakennetta koossapitävänä voimana, yhteisöjen toi-

minta-alustoina ja elinvoiman generaattoreina. Hallitseva kuntakäsityskin on ollut näkyvissä lähinnä

implisiittisesti, sitä ei ole tietoisesti tai ainakaan näkyvästi valittu. Kuntapolitiikan strategisia valin-

toja on leimannut ajautuminen ja asteittainen sopeutuminen, ei proaktiivinen ja kokonaisvaltainen

strategisuus.

Esittämämme teesit määrittävät suuntaa kuntien ja sitä kautta koko Suomen kehittämiselle. Säänte-

lyn ja tehtävien vähentäminen, valtion ja kuntien yhteistyön parantaminen, aktiivinen kuntalaisuus,

kokonaisvaltainen elinvoima- ja ympäristöajattelu kunnan toiminnan lähtökohtina sekä aluehallin-

non uudistaminen mahdollistavat sen, että kunnallishallinnon kapasiteetti otetaan käyttöön.

19

Lähteet

Baldersheim, H. and Rose, L. (2011), Norway: The Decline of Subnational Democracy? In Lough-

lin, J.; Hendriks, F. & Lidström, A. (eds.) Local and Regional Democracy in Europe. Oxford

University Press.

Blom-Hansen, J. and Heeager, A. (2011), Denmark: Between Local Democracy and Implementing

Agency of the Welfare State. In Loughlin, J.; Hendriks, F. and Lidström, A. (eds.) Local and

Regional Democracy in Europe. Oxford University Press.

Burns, Danny & Hambleton, Robin & Hoggett, Paul (1994). The Politics of Decentralisation – Re-

vitalising Local Democracy. Basingstoke

Camões P, J. and Tavares A. F. (2008), The Dynamics of Local Government Scale: Territorial Re-

forms in European Countries, 1950-1992.” 4th TransAtlantic Dialogue on “The Status of In-

tergovernmental Relations and Multi-Level Governance in Europe and the US”.

Council of Europe, the Congress of Local and Regional Authorities (2005), Local and Regional

Democracy in Sweden.

Euroopan komissio (2012), Eurobarometer survey of broad social trust.

http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm

Gomez, Juan L. (2010) Essays on Optimal Jurisdictional Size for Local Service Delivery. Disserta-

tion, Georgia State University, 2010. http://scholarworks.gsu.edu/pmap_diss/43

Haveri, A. and Laamanen, E. (2006), ‘Boundaries, Size and Performance – A Delphi Study on the

Development of Local Government Structure in Finland.’ Kunnallistieteellinen aikakauskirja,

Local Government Studies. 3/2006.

Koho, J. & Airaksinen, J. (2014) Kuntakoon kasvattaminen kuntademokratian heikentäjänä? Tut-

kimus asukasmäärän vaikutuksesta äänestysaktiivisuuteen vuoden 2012 kuntavaaleissa. Kun-

nallistieteellinen aikakauskirja 4/2014.

Maas, Arthur (1959). Area and Power. Illinois.

Mennola Erkki (1999). Idea maakunnasta. Polemia-sarjan julkaisu nro 33. Kunnallisalan kehittä-

missäätiö.

20

OECD (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing.

doi: 10.1787/gov_glance-2013-en

Sharpe, L. J (1970). Theories and Values of Local Government. Political Studies, 18(2): 1970, s.

153–174

Thornhill, Chris (2011). Political Legitimacy: A Theoretical Approach Between Facts and Norms.

Constellations Volume 18, No 2, 2011. Blackwell Publishing Ltd.

Transparency International (2013) Corruption Perceptions Index 2013.

http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/

Weber, M. (1978). Economy and Society: an Outline of Interpretative Sosiology. 2 vol. Edited by

G. Roth and C. Wittich. Berkeley, CA. University of California Press.

Will, Martin. (2008). Baron vom Stein, the Prussian Law on Municipal Government of 1808 and

the Creation of the German Tradition of Participative Self-Government. Lex Localis. Vol 6.

Nr3.

Wolman, Harold (1995). Local Government Institutions and Democratic Governance. Teoksessa:

Theories of urban politics. Toim. David Judge, Gerry Stoker & Harold Wolman London.

World Bank (2011) Worldwide Governance Indicators of the World Bank 2011

Ideaali kunta

Arto Haveri & Jenni Airaksinen

Johtamiskorkeakoulu

arto.haveri@uta.fi

03.06.2015

LÄHTÖKOHTA

Mitä muutoksia tarvitaan ja millaisia uusia

toimintatapoja edellytetään valtiolta ja kunnilta

itseltään, jotta kunnallishallinto voisi parhaalla

mahdollisella tavalla tukea suomalaisen

yhteiskunnan kehitystä?

MITEN TÄHÄN ON TULTU?

Jokaisen sosiaalisen järjestelmän kaksi

avainkysymystä ovat missio ja legitimaatio

Missio

• Mitä tarkoitusta kunnallishallinto täyttää suomalaisessa

yhteiskunnassa?

Legitimiteetti

• Onko toiminta legitiimiä (hyväksymisenarvoista)

asukkaiden ja muiden sidosryhmien näkökulmasta?

Kuntien tehtävät Gerry Stokerin (2011)

mukaan

Identiteetti- ja demokratiatehtävä

Sosiaalinen investointi l. elinvoimatehtävä

Sosiaalinen kulutus l. hyvinvointitehtävä

Yhteisöllinen hallinta, Koordinaatio ja tuki

Palvelutehtävän ylikorostuminen

• Viimeisten vuosikymmenien aikana palvelutehtävä on jatkuvasti

korostunut ohi muiden roolien

• Näkyy myös kuntalaisen rooliin liittyvissä odotuksissa, jossa

kuntalaisesta on tullut enenevissä määrin palveluita kuluttava

asiakas

4056 59

86

114

176

265

399

506535

0

100

200

300

400

500

600

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2012

KUVA 1. Kunnille säädetyt uudet tehtävät vuosina 1930–2012. Lähde: Valtiovarainministeriö 2013

Palvelutehtävän ylikorostumisen

seuraukset

• Kasvavista palvelutehtävistä on tullut kunnille taloudellinen taakka

lisääntyvien tarpeiden, odotusten ja vähentyvien valtionapujen

yhteisvaikutuksen seurauksena

• Rooli valtion alulle panemien tehtävien toimeenpanijana on tehnyt

kunnat alttiiksi valtion interventioille ja reformeille

• Palveluorganisaatiot tarjoavat reformeille muita kuntatyyppejä

paremman kasvualustan ja mittakaavaetuihin, rakenteisiin ja

johtamistekniikkoihin liittyvät kysymykset nousevat luontevasti esille

• Kuntakoon kasvu, managerialistiset johtamistekniikat, kaventunut

käsitys kuntalaisesta vahvistavat kunnan palveluroolia edelleen ja

heikentävät muita rooleja

Palvelukunnan rooli vahvistuu kumulatiivisena

prosessina ja myös kansalaisten kunnille

antama legitimiteetti rakentuu yhä enemmän

sen mukaan, kuinka kunta onnistuu

palveluroolissaan

Teesi 1:

Kuntien itsehallintoa vahvistetaan

vähentämällä sääntelyä ja kuntien

tehtäviä

§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§

Teesi 2:

Kunnat ja valtio panostavat

yhteistyösuhteeseensa ja yhteiseen

palvelujen järjestämiseen

Teesi 3:

Aktiivinen kuntalaisuus;

kansalaisten näkemys kunnista

rakennetaan uudelleen

Kuva: http://www.demokraatti.fi

RESURSSIT

UUDEN LUOMINEN

VUORO-VAIKUTUS

Teesi 4.

Elinvoimajohtaminen otetaan

kunnissa kehittämisen

lähtökohdaksi

Teesi 5.

Kunnat vahvistavat

rooliaan

ympäristöasioissa

ja kestävässä kehityksessä

Kuva: http://retro.tek.fi/index.php?id=4924

Teesi 6:

Aluehallinto uudistetaan ja kuntien

yhteistyönä toteutettavia tehtäviä

kootaan yhden kansanvaltaisen

aluehallinnon alle

Lopuksi

• Kuntien missio on rakennettava uudelleen – ei

palveluiden vaan laajasti elinvoiman perustalle

• Vahva asukkaiden itsehallintoon perustuva

kuntahallinto auttaa sopeutumaan muutoksiin –

tuo ketteryyttä ja innovatiivisuutta

• Kuntien kokonaiskehittämisessä tarvitaan

proaktiivista otetta – ei sopeutumista

• Pois vinoutuneesta kuntakäsityksestä – kohti

kunnallishallinnon kapasiteetin hyödyntämistä