UMG.7.Ejemplo de PLAN DE DESARROLLO ECONySOC … · el comitÉ coordinador de asociaciones agrÍcolas, comerciales, industriales y financieras guatemala plan de desarrollo economico

EL COMITÉ COORDINADOR DE ASOCIACIONES

AGRÍCOLAS, COMERCIALES, INDUSTRIALES Y FINANCIERAS

GUATEMALA PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL

Visión y Propuesta

del Sector Privado Organizado 2000

“UNIDOS GENERAMOS EL DESARROLLO DE NUESTRA NACIÓN”

GABRIEL CASTELANOS GUATEMALA : PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL . Visión y Propuesta del Sector Privado Organizado

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PRESENTACIÓN El sector privado organizado tiene a bien presentar a la población guatemalteca, al nuevo Gobierno y a la Comunidad Internacional una propuesta en que se plasman sus aspiraciones, principios y valores fundamentales. Dicha propuesta implica también una interpretación de la historia reciente a fin de fundamentar con éxito el cambio en los campos político, económico y social mediante una estrategia y un plan de acción orientados a un horizonte principalmente de corto y mediano plazos. Lo anterior no responde a otro motivo que el de ofrecer un camino para promover un mejor nivel de vida de todos los guatemaltecos y guatemaltecas, particularmente de los más pobres. Esta meta es posible si, además de respetar los derechos fundamentales, como el derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad privada y la solidaridad, observamos también los valores morales y éticos de justicia, verdad, honestidad, igualdad y responsabilidad única forma de combatir y erradicar la “corrupción” que hoy por hoy constituye uno de los mayores impedimentos del desarrollo humano. Tiene vital importancia, como condición indispensable para alcanzar el objetivo indicado, la existencia de un clima de seguridad que garantice la certeza jurídica, la pronta y cumplida aplicación de la ley, el libre juego democrático, la participación de todos los ciudadanos y el respeto a las leyes fundamentales del mercado Sentadas las bases anteriores, el desarrollo integral de los guatemaltecos en el orden cultural, social, económico y político sólo se puede alcanzar si se obtiene un crecimiento económico acelerado y sostenible, basado a su vez en un ambiente de libre mercado y de un Estado subsidiario, de estabilidad macroeconómica, de inversión, de generación de empleo, de apertura económica, de promoción de nuestras exportaciones y de aprovechamiento de nuestras principales ventajas competitivas. Sin embargo, el cuadro no estará completo si el fruto del crecimiento no llega a toda la comunidad, particularmente a los marginados. Todos los guatemaltecos deben tener la oportunidad de participar en este crecimiento, no como quien acepta resignado una dádiva paternalista, sino como quien orgulloso ejerce un derecho. Sin una mayor participación de todos en la generación y distribución de los frutos del desarrollo económico, éste no será viable en el largo plazo. El fortalecimiento de las medidas encaminadas a desarrollar la educación y a preservar la salud es indispensable para hacer viable este proceso. Las consideraciones anteriores nos ha guiado y motivado para insistir en la importancia de los principios y valores, para proponer medidas concretas de corto y mediano plazos en las áreas económica, social y política, y para sugerir medidas racionales para la preservación y mejoramiento de nuestro medio ambiente. Confiamos en que esta contribución del sector privado organizado sirva para que todos juntos logremos generar el desarrollo integral de nuestro país. Dr. MARCO AUGUSTO GARCIA NORIEGA PRESIDENTE


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RECONOCIMIENTO

Queremos dejar constancia de nuestro agradecimiento a todas las personas e instituciones que pronta, profesional y desinteresadamente atendieron el llamado para colaborar en la elaboración de este trabajo. Merecen especial mención las Comisiones Económica, Política y Social del CACIF y el Licenciado Gabriel Castellanos, quien lo dirigió y elaboró. Entendemos que la valiosa colaboración de todos ellos fue para Guatemala, más que para el Sector Privado.


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ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE UN PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL

Contenido Página 1. Misión fundamental.......................................................................................................5 2. Visión de nación ................................................................................................................... 5 3. Introducción

3.1 Desempeño económico del país durante los últimos veinte años.......................................6 3.2 Crecimiento robusto, base fundamental del desarrollo.......................................................7 3.3 Organización social y lucha contra la pobreza................................................................... 8 3.4 Contenido de la propuesta................................................................................................... 9

4. Fundamentos 4.1 Principios y valores.......................................................................................................... 9

4.2 Filosofía y derechos fundamentales.................................................................................11 5. Medio ambiente para el desarrollo económico y social

5.1 Clima de democracia.......................................................................................................12 5.2 Clima de seguridad..........................................................................................................17 5.2.2.1 Seguridad física..................................................................................... 18 5.2.2.2 Seguridad jurídica..................................................................................19 5.3 Clima de productividad 5.3.1 Políticas macroeconómicas

5.3.1.1 Presupuesto fiscal equilibrado para financiamiento del desarrollo................................................................................................20

5.3.1.2 Política monetaria pro-activa para apoyo de la producción………………………………………………......................24

5.3.1.3 Política cambiaria neutral……………………………...........................27 5.3.1.4 Modernización del sistema financiero para ampliar y fortalecer la intermediación financiera………………...........................28 5.3.1.5 Promover y dinamizar el comercio exterior…………...........................29 5.3.1.6 El desarrollo del mercado de capitales y la inversión…........................35 5.3.1.7 Competitividad………………………………………….......................37

5.3.1.8 Política de empleo……………………………………….......................41 5.3.2 La ruta de la inversión integral 5.3.2.1 Inversión en recursos humanos...............................................................44 5.3.2.1.1 Educación………………………………...............................44 5.3.2.1.2 Salud……………………………………...............................46 5.3.2.1.3 Vivienda.................................................................................47

5.3.2.1.4 Seguridad social……………………….................................51 5.3.2.1.5 Cultura y deportes………………………...............................54

5.3.2.2. Inversión en recursos físicos ...................................................................54 5.4 Clima de fortalecimiento de las iniciativas empresariales..................................................57


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5.5 Modernización institucional 5.5.1 Modernización de la administración pública…………………..............................57 5.5.1.2 Organismo Ejecutivo………………………………….............................57 5.5.1.3. Sistema Legislativo……………………………………........................... 58 5.5.1.4 Sistema Judicial……………………………………….............................59 5.5.1.4 Descentralización y desconcentración………………...............................59

5.5.2 Eficiencia en la gestión pública y en la prestación de los servicios públicos……………………………………………................................62 5.6 Medio ambiente sostenible..………………………………………….................................63 6. La construcción de la paz requiere un nuevo enfoque sobre la tierra y del desarrollo rural........64 7. Proceso de inserción en la globalización

7.1 Globalización y principios de desarrollo nacional…..……………….................................66 7.2 Prioridades de acción……….………………………………………..................................67


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ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE UN PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL

1. M I S I O N F U N D A M E N T A L El desarrollo integral, sostenido y sustentable de toda la población guatemalteca, con especial atención a los marginados, de acuerdo con su dignidad de personas humanas. 2. V I S I O N D E N A C I O N El contenido de la visión de nación, que sirve de base para el plan económico y social que se propone, gira alrededor de ocho elementos: garantías fundamentales a la vida, libertad y justicia, respeto a la persona humana, mejoramiento del nivel de vida, solidaridad y tolerancia, productividad, oportunidades para todos, marco geográfico ecológicamente responsable y rol internacional de nuestro país, Dentro de ese marco, la visión de nación incluye las siguientes aspiraciones:

Que todos los guatemaltecos y guatemaltecas tengamos la oportunidad de mejorar nuestro nivel de vida en el orden cultural, económico, social, político y religioso, y en el corto plazo, que todos los guatemaltecos y guatemaltecas puedan cubrir sus necesidades básicas.

Que logremos alcanzar lo anterior, en un país en donde exista el respeto a la persona humana, principios y valores, seguridad, progreso, tolerancia y solidaridad.

Que todos los guatemaltecos y guatemaltecas nos sintamos orgullosos de pertenecer a un país donde se garantice y propicie la vida, la libertad, la igualdad, la justicia, las oportunidades, dentro de un marco geográfico limpio y ecológicamente responsable.

Que Guatemala sea un país integrado, unido, esforzado, que desempeñe un papel preponderante en el área Centroamericana y el Caribe y tenga una presencia digna y propia en el concierto de las naciones. Por más de treinta años Guatemala permaneció envuelta en un conflicto bélico interno que, gracias a la participación y apoyo de un amplio número de sectores y al reconocimiento generalizado de que la vía de la confrontación no resolvió y no resuelve nada, ha dejado el espacio para que en un ambiente de paz, libertad y democracia, todos los guatemaltecos podamos desarrollar equitativamente al país y erradicar la pobreza, modernizarlo, hacerlo competitivo y darle una personalidad propia en la esfera internacional. La integración nacional deber perseguirse y lograrse mediante un proceso donde todas las étnias y grupos sociales de Guatemala, sin discriminación de ningún tipo, trabajemos juntos para desarrollar nuestro país y transformarlo en una nación productiva, ejemplar y respetada. En el siglo XXI Guatemala deberá ser un país donde nacionales y extranjeros puedan disfrutarlo, invertir, hacer negocios y residir en él. Deberá ser un país de ciudadanos educados, sanos, esforzados, cultos, responsables y productivos. Deberá ser un país donde cada ciudadano esté tranquilo y se sienta libre, seguro, cómodo y con oportunidades. Lo anterior significa que la prosperidad no sea sólo material sino también implique ausencia de peligros del crimen organizado, de accidentes, de contaminación del medio ambiente y con una adecuada y eficiente red de seguridad social, pública o privada. Para hacer realidad esa Guatemala que visualizamos, es necesario alcanzar tres objetivos fundamentales: crecimiento económico, estabilidad económica y desarrollo social y cultural.


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3. I N T R O D U C C I O N 3.1 DESEMPEÑO ECONOMICO DEL PAIS DURANTE LOS ULTIMOS VEINTE AÑOS

Después de haber mantenido tasas de crecimiento del 5% anual en la década de los 60´s y del 6% en la década de los 70´s, Guatemala entró en un proceso de franca recesión y ausencia de crecimiento durante el primer quinquenio de los 80´s. Esto último se debió a los profundos desequilibrios económicos y financieros originados por la pérdida de la disciplina fiscal, el mantenimiento de un tipo de cambio irreal y el abuso del financiamiento público interno, para compensar los déficit fiscales, y externo, para sostener un tipo de cambio artificial.

El crecimiento promedio del primer quinquenio de los 80´s fue negativo y, unido a las altas tasas de inflación, trajo por tierra todos los esfuerzos que previamente se habían realizado para mejorar el ingreso per capita de la población guatemalteca. Asimismo, originó un debilitamiento de la clase media del país y reforzó el avance de la pobreza en general y de la pobreza extrema en particular. Finalmente, debilitó la productividad del país, trajo consigo la incertidumbre cambiaria que aún estamos padeciendo, inició el proceso de altas tasas de interés y favoreció un alto deterioro del medio ambiente.

Durante ese quinquenio quedaron claramente establecidos los efectos negativos producidos por altos déficit fiscales, a saber, deterioro del tipo de cambio, incremento de las tasas de interés, aumento de la tasa de inflación, y desaceleración de la economía. Asimismo, quedó evidenciada la interrelación que existe entre el déficit fiscal y el déficit en cuenta corriente de la Balanza de Pagos de tal suerte que, a medida que el déficit fiscal avanza o se reduce, en esa medida, el déficit en Cuenta Corriente de la Balanza de Pagos se incrementa o disminuye.

Durante el primer semestre de 1986, se diseñó, discutió e implementó el primer programa coherente de estabilización económica y financiera el cual tenía como puntos fundamentales reducir el déficit fiscal y la oferta monetaria, tener un tipo de cambio realista, desmantelar el control de precios, todo lo cual era necesario para establecer las bases de un crecimiento sólido de mediano plazo y fortalecer los mecanismos de una economía de mercado. Los resultados de este programa ayudaron a estabilizar al sistema económico y financiero y a darle una mayor certeza a los negocios en el ámbito nacional e internacional. Sin embargo, a mediados de 1989 y durante 1990, año eleccionario, prevalecieron los intereses políticos y se abandonaron las medidas fiscales y monetarias que el programa incluía, lo que hizo que los resultados positivos se desperdiciaran y fueran absorbidos de nuevo por los desequilibrios macroeconómicos, que se tradujeron en una alta tasa de inflación, una fuerte depreciación del tipo de cambio, aumento de la tasa de interés y el agotamiento de las reservas monetarias internacionales.

En esa década quedó ampliamente demostrado que la política monetaria no puede sola desempeñar un papel de compensador de los desequilibrios fiscales derivados del déficit y que, en consecuencia, se requiere de medidas fiscales apropiadas para solucionar en forma definitiva los desequilibrios. Por otra parte, se evidenció la interrelación que existe entre las expectativas de evolución del tipo de cambio y el comportamiento de la tasa de inflación.

Los desequilibrios macroeconómicos de 1990 hicieron necesario que en 1991 se implementara nuevamente un programa de estabilización económica que, en un ambiente de estabilidad, permitiera un crecimiento económico sostenido. No obstante que a partir de 1991 se reinició un crecimiento moderado del 4%, que en promedio perduró durante la recién pasada década, éste no ha permitido disminuir la pobreza ni afianzar al sector productivo. Las presiones inflacionarias se han ido reduciendo, pero el hecho de que no se haya dado una solución definitiva y estable al problema de desbalance entre ingresos y egresos del presupuesto nacional y se haya acudido a la política monetaria para compensar el referido desbalance a través de reducciones de la liquidez del sistema, basado en altas tasas de interés, ha acostumbrado al país a la ganancia fácil y no ha permitido la concreción de proyectos productivos que puedan favorecer el empleo y la productividad.


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Hay que reconocer que durante los últimos tres quinquenios, el funcionamiento de la economía ha ido acercándose cada vez más a los procedimientos de una economía de mercado. En ese sentido, se han eliminado los controles de precios, se ha flexibilizado el tipo de cambio, se han reducido rigideces del sector financiero permitiendo, en otros aspectos, que el mercado determine las tasas de interés, se ha prohibido al Banco Central financiar el déficit del Estado, y se han reducido o suprimido los subsidios en diferentes sectores de producción, comercio y prestación de servicios.

Por otra parte, hay que subrayar los serios daños, en algunos casos irreversibles, causados en los últimos meses de 1999 por los severos y erráticos cambios en la política monetaria, con períodos extremos de alta y baja liquidez, que han impulsado las tasas de interés de corto plazo a un comportamiento errático y de amplias oscilaciones, lo que a afectado a muchas empresas particularmente del sector financiero.

En otro orden de ideas, también cabe señalar como elemento positivo de la década, los esfuerzos institucionales que se han promovido – algunos sin mayores resultados - para mejorar la capacidad y credibilidad del poder Legislativo, hacer más eficiente la gestión del poder Ejecutivo, fortalecer los alcances y facultades del poder Judicial y hacer más efectiva la organización de los diferentes entes encargados de proveer los servicios de seguridad y orden en el país. Asimismo, hay que hacer notar las reformas encaminadas a darle solidez y transparencia a la administración tributaria a través del establecimiento de una Superintendencia en esa área.

Más recientemente, durante los años 1998 y 1999, han reaparecido altos déficit fiscales que, de no ser controlados, podrían tener consecuencias negativas sobre la inflación y el tipo de cambio y probablemente sobre la competitividad del país.

Indudablemente, durante los últimos 20 años se han obtenido logros importantes en el área de la inflación; asimismo, el sistema económico ha ido aproximándose cada vez más al funcionamiento de una economía de mercado y la organización institucional del país se ha parcialmente modernizado. Sin embargo, aún resta mucho por hacer para fortalecer la sostenibilidad del presupuesto del Gobierno, para generar empleo y disminuir el desempleo y para crear un ambiente de credibilidad y seguridad física y jurídica que favorezca la inversión productiva y la libre iniciativa de los agentes económicos. Finalmente, aún no se ha logrado establecer un programa monetario que, a la par que mantenga y favorezca condiciones de estabilidad, impulse financieramente la economía productiva del país.

3.2 CRECIMIENTO ROBUSTO, BASE FUNDAMENTAL DEL DESARROLLO Y DE LA ERRADICACION DE LA

POBREZA

El proceso de desarrollo del país requiere una amplia base de crecimiento que sea resultado de elevar la producción nacional dentro de una perspectiva de largo plazo. El crecimiento es un elemento indispensable para obtener los recursos que necesita un proceso de desarrollo sostenible y armonioso y, en especial, para erradicar la pobreza y la pobreza extrema.

Se han vertido diferentes puntos de vista y propuestas en lo que se refiere a cuál debería ser el nivel de crecimiento del país para los próximos años que asegure un proceso de desarrollo certero y duradero. Las bases cuantitativas en que se fundamenta el presente trabajo sugieren que este crecimiento debería de ser no menor del 6% anual, con lo cual, además, se podría obtener una reducción del desempleo de por lo menos el 1% anual. Esta tasa de crecimiento, aparte de mejorar sensiblemente el nivel de bienestar de la nación, haría viable un programa de disminución de la pobreza y, además, permitiría mejorar los niveles de distribución de riqueza del país.

El crecimiento económico, en consecuencia, debe darse dentro del contexto de un programa de acción integral de largo plazo que, a la par que asegure la estabilidad económica, tenga el suficiente dinamismo para crear empleo, reducir la pobreza, expandir y mejorar la calidad de los servicios básicos de educación, salud y vivienda, y capacidad para generar normas y procedimientos que faciliten hacer negocios, mejoren la seguridad ciudadana y protejan eficazmente el medio ambiente. Para todo lo anterior es necesario que el presupuesto del Gobierno cuente con una base sólida y suficiente de ingresos corrientes que permita el financiamiento de ese programa de acción integral.


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Por otra parte, es necesario que las tasas de inversión y ahorro se acrecienten y fortalezcan en porcentajes compatibles con la tasa meta de crecimiento del 6% y que el nivel de productividad total de país aumente en forma rápida y sostenida.

Se estima que para obtener la tasa de crecimiento antes mencionada será necesario que la inversión crezca una tasa de al menos 17% anual durante los próximos años y la productividad se incremente anualmente en 9%.

El crecimiento debe de estar apoyado por la vigencia efectiva de un Estado de Derecho, el funcionamiento de una economía de mercado, la presencia de una sana disciplina fiscal y la implementación de una política monetaria y crediticia pro-activa que a la vez que vele por la estabilidad del país, promueva la inversión y permita que el sistema bancario y financiero, sólido y líquido, pueda proporcionar recursos financieros al sector productivo a un costo y plazo internacionalmente comparables. Complementariamente, debe adoptarse una política cambiaria que sea neutral y realista. El diseño y aplicación de la política monetaria, cambiaria y crediticia debe dar certeza a los diferentes agentes económicos y permitirles, en consecuencia, una razonable previsión del comportamiento futuro del ambiente financiero del país.

3.3 ORGANIZACIÓN SOCIAL Y LUCHA CONTRA LA POBREZA

Aproximadamente el 80% de los guatemaltecos se encuentra en estado de pobreza y alrededor del 60% se encuentra en estado de extrema pobreza. La población indígena es la más afectada en términos de pobreza, ya que el 90% de esta población es pobre, mientras que en el caso del resto de la población el 66% de la misma se encuentra en situación de pobreza. A pesar de la poca disponibilidad de indicadores estadísticos en nuestro medio y de varias limitaciones que se manifiestan en los mismos, todos los indicadores económicos y sociales disponibles, especialmente los relacionados con educación, salud y nutrición, apuntan a que la mayor parte de la población guatemalteca se encuentra en situación de pobreza y extrema pobreza. En un rango a nivel internacional, el país se encuentra en una de las posiciones más altas en términos de pobreza. Sin embargo, lo más preocupante es que durante los últimos 20 años la pobreza ha avanzado muy rápidamente y los esfuerzos realizados para contenerla no han sido efectivos ni suficientes. En gran parte la ineficacia de los esfuerzos de algunas políticas explícitas para reducción de la pobreza nacional se debe al escaso crecimiento que el país ha experimentado durante las últimas dos décadas. Si bien durante la pasada década, el crecimiento promedio de la economía fue del 4% en términos reales, el acelerado aumento de la población hizo que el producto per cápita se incrementara únicamente en un 1.3%, en promedio. Este crecimiento es tan pequeño que, aún cuando se hubiese distribuido de forma neutral, la reducción de la pobreza hubiese sido mínima. Adicionalmente, los efectos en términos de inestabilidad que siguieron a las políticas de gasto expansivo, desordenado y deshonesto de finales de los 70´s y primeros dos años de los 80´s, trajeron consigo un retroceso en los niveles de bienestar de la población y un debilitamiento del poder adquisitivo de la moneda. Finalmente, los bajos niveles de inversión en recursos humanos durante esas dos décadas, acompañados de baja productividad interna y de una injusta e ineficiente asignación del gasto vinieron a complicar el panorama de la pobreza y a favorecer el crecimiento acelerado de la misma. La puesta en marcha de un programa para disminuir la pobreza no es atribución exclusiva del Gobierno, quien obviamente lo debe apoyar y facilitar, ni tampoco de grupos organizados del país, sino es una tarea de toda la sociedad guatemalteca. En consecuencia, la sociedad debe encontrar formas de organización social que le permitan, en forma efectiva –no populista ni demagógica-, luchar contra la pobreza para irla reduciendo progresivamente a un costo razonable y con un monto apropiado de recursos financieros.

Con base en este reenfoque de la atención a la pobreza, debe establecerse un programa estratégico que incluya metas específicas y cuantificadas de reducción de la misma, políticas e instrumentos a aplicar para tal efecto y mecanismos y


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formas de organización basados primordialmente en el concepto de una sociedad solidaria y productiva, y no paternalista-complaciente.

En términos generales, se considera que el programa de reducción de la pobreza debe de contener, al menos, los tres elementos que se mencionan a continuación:

a) Crecimiento vigoroso dentro de un ambiente de estabilidad macroeconómica que asegure la sostenibilidad y una mejor distribución del mismo;

b) Mayor acceso al empleo y un uso más eficiente de este último, a través de la elevación de la productividad o eficiencia de la economía, y;

c) Fortalecimiento de las finanzas públicas lo que permita al Gobierno aumentar la inversión pública en recursos humanos – educación, salud y vivienda –, seguridad y en infraestructura física.

Estos elementos reflejan la experiencia reciente de los países que han logrado con éxito aumentar su crecimiento y reducir sus niveles de pobreza. Es entonces necesario precisar la contribución de los diferentes sectores de la sociedad para hacer viable un programa de reducción de la pobreza. Indudablemente, el aporte del sector productivo deberá consistir primordialmente en invertir, producir y generar fuentes de trabajo, y el del Gobierno, por su parte, en mantener un marco jurídico con reglas claras, seguras y permanentes y en actuar fundamentalmente con un papel subsidiario, asignando prioritariamente los recursos a programas de educación, salud, seguridad e infraestructura básica. Lo anterior requiere de un nivel adecuado de tributación y de una política prioritaria, eficiente y honesta de gasto.

3.4 CONTENIDO DE LA PROPUESTA

En una primera parte, se presentan los fundamentos en que se basan las sugerencias y recomendaciones de la presente propuesta. Estos consisten en los principios y valores básicos de toda organización humana que es necesario rescatar, preservar y generalizar dentro del contexto de un plan de desarrollo económico y social, en los elementos filosóficos atinentes a los derechos fundamentales del hombre que deben transparentarse en ese plan de desarrollo, y en las bases de un sistema de economía social de mercado, que permita la interacción de libre mercado con la subsidiaridad del Estado dentro de un ambiente de igualdad de oportunidades.

En una segunda parte, se presentan sugerencias de políticas encaminadas a conformar y asegurar climas favorables de democracia, seguridad, productividad, equidad y modernización institucional, que promuevan el desarrollo económico y social dentro de un contexto de preservación del medio ambiente y de inserción del país en el proceso de globalización.

4. F U N D A M E N T O S

4.1 PRINCIPIOS Y VALORES

La Constitución de la República Establece la primacía de la persona como sujeto y fin del orden social, reconoce a la familia como origen primario y fundamental de los valores espirituales y morales de la sociedad y al Estado como responsable de la promoción del bien común, de la consolidación del régimen de legalidad, seguridad, justicia, igualdad, libertad y paz.

El orden social, por su parte, es la muestra más evidente de la buena salud de la sociedad, como el desorden social lo es de cualquiera de sus enfermedades o de todas ellas. El orden social no es producto de la coacción o el miedo, sino que es resultado de la actuación de cada uno de los sujetos ciudadanos quienes tienen que definirse, identificarse, afianzarse, hacerse oír, representar un papel, y responder con criterios de calidad al papel que representan.


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Este último desempeño es lo que le confiere al ciudadano el carácter de dignidad; por el contrario una actuación demeritada lo desmerece, lo puede recriminar e incluso lo puede hacer sujeto de sanciones penales. En conclusión, una conducta y comportamiento basados en principios y valores son la base fundamental de la construcción de un orden social digno de ser llamado humano. El trastocar o depravar esa conducta y comportamiento nos lleva a la corrupción. Esta lacra humana desafortunadamente ha avanzado en todos los órdenes y regiones y no sólo ha implicado la degeneración moral de las personas y la sociedad, sino se ha convertido en un obstáculo para el desarrollo económico y social. La corrupción debe atacarse y erradicarse de inmediato y sin tregua, como un objetivo primordial de toda la sociedad y sus estamentos, con la misma intensidad con que deben rescatarse, promoverse y cimentarse los principios y valores, que constituyen el reverso y antítesis de la corrupción misma. Esta tarea nos incumbe a todos: familia, educadores, iglesia, organizaciones sociales, Estado, etc. Nuestros principios y valores se identifican con:

4.1.1 Respeto al ser humano

El respeto al ser humano se basa en el principio de que el derecho de la otra persona es tan sagrado como el derecho de la propia persona y al mismo tiempo es el justo límite del derecho de la propia persona. La persona humana tiene tres derechos fundamentales que deben ser reconocidos y respetados por todos: el derecho a la vida e integridad personal, el derecho a la propiedad privada y el derecho a la libertad.

4.1.2 Libertad

La libertad, como facultad natural del ser humano para decidir por sí misma, es imprescindible para la realización de la sociedad. El hombre es libre para todo, menos para causar daño. La libertad es la base de la responsabilidad, y la raíz del mérito y el demérito. Así como un hombre sojuzgado no es un hombre a cabalidad, tampoco lo es un hombre que sojuzga o abusa de otro. La libertad de ideas y la libertad de actos es el marco fundamental para desarrollar al país e incrementar y fortalecer su productividad.

4.1.3 Justicia

La justicia es el fruto del derecho y la razón de ser de la ley. Si la justicia no se cumple, el derecho se frustra y la ley carece de sentido. La justicia es darle a cada uno lo que le corresponde, reconocerle a cada uno su derecho y reconocerle a cada uno su dignidad.

4.1.4 Veracidad

La veracidad es la verdad vista en la conducta del sujeto. La conducta veraz es aquella que no engaña y de la que uno puede fiarse, es aquella que no distorsiona la realidad de los hechos y es capaz de cumplir la palabra en cualquier circunstancia. En términos prácticos la verdad termina coincidiendo con la justicia.

4.1.5 Honradez

La honradez equivale a honestidad, probidad y rectitud. Involucra el total cumplimiento de lo pactado y el actuar a cabalidad y justicia, respetando el derecho de los demás.

4.1.6 Solidaridad

La solidaridad es una adhesión o identificación con las causas y objetivos de las demás; conlleva, una actuación común que acorta las distancias y multiplica los resultados. Es uno de los principios elementales de la convivencia, del progreso, del trabajo, y del bienestar para todos. La solidaridad requiere la aceptación implícita y explícita de la comunidad para trabajar para la comunidad.


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4.1.7 La familia

La familia es el clima básico de desarrollo del derecho, la autoridad, libertad y responsabilidad. El desarrollo humano de los miembros de la familia es el reflejo y resultado del desarrollo del país y del desarrollo del orden social. En ese sentido la familia es el germen y un elemento fundamental del desarrollo económico y social.

4.2 FILOSOFIA 4.2.1 Derechos fundamentales

La persona es la razón de ser y objeto del desarrollo económico y social y es sujeto y fin del orden social. En consecuencia es sujeto de derechos y obligaciones. Los derechos fundamentales de toda persona por el simple hecho de ser persona son: el derecho a la vida, derecho a la libertad, el derecho al trabajo y el derecho a la propiedad privada. 4.2.1.1 A la vida

El derecho más importante del ser humano es el respeto a la vida e integridad personal. En consecuencia, una de las principales obligaciones del Estado es garantizar este derecho a todos los ciudadanos y castigar a aquellos que están en contra o abusan de ese derecho fundamental. No tiene sentido exigir y reivindicar otros derechos, si no se reconoce, se respeta, y se ejerce el derecho a la vida, y a una vida específicamente humana.

La vida humana es sagrada ya que es mucho más que puramente biológica. Es la vida de la mente, de la voluntad, de los sentimientos y de las aspiraciones y excede y trasciende el tiempo, el espacio, la estadística, la arbitrariedad y el capricho.

4.2.1.2 A la libertad

El hombre como ser humano es libre, de tal suerte que ser humano y ser libre es prácticamente la misma cosa. El hombre se realiza como individuo y como ser social en la medida en que ejerce en forma responsable su libertad, respondiendo por sus actos y las consecuencias que se deriven de ellos. Aunque a medida que se crece la libertad individual se va perfeccionando, el hecho es que el hombre no se hace libre sino nace libre. Esto es reconocido por nuestra Constitución que en su Articulo 4º. indica que “En Guatemala, todos los seres humanos son libres”. El derecho a la libertad puede ejercerse o no, pero nadie, ni siquiera la autoridad, puede quitar ni limitar a alguien este derecho, a no ser que el ejercicio irresponsable de esta libertad ponga en peligro, niegue o coarte el ejercicio de la libertad a que otros también tienen derecho, lo que es objeto de normas a través del marco jurídico de un Estado de Derecho. Aunque la libertad, como la naturaleza de la persona, no es más que una, tiene matices y se despliega en acciones específicas como la libertad de acción, de locomoción, de asociación, de emisión del pensamiento, de religión, de trabajo, de empresa, de comercio e industria, etc. Esa libertad y sus matices son elemento fundamental de un programa de desarrollo económico social del país.

4.2.1.3 Al trabajo:

El derecho a trabajar es tan sagrado como el derecho a vivir, pues a fin de cuentas, es el medio que ayuda a sobrevivir y desarrollar al ser humano si no quiere convertirse en una carga o en un peligro para los otros. El derecho al trabajo debe ser respetado y se debe brindar la oportunidad para que todos los ciudadanos lo puedan ejercer. A medida que aumenta la producción y la productividad, las deficiencias y las necesidades disminuyen. A partir de esta base se podrá repartir, sencillamente porque antes se ha multiplicado.


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4.2.1.4 A la propiedad privada:

Uno de los resultados del trabajo es la propia capacidad adquisitiva y esta capacidad deviene en propiedad privada. Si bien el derecho a la propiedad se ejerce sólo sobre cosas, es en realidad, un derecho que nace del hombre mismo. En ese sentido es contradictorio que se reconozca el derecho a adquirir y se vede, se limite o amenace el derecho a poseer. El respeto al derecho de la propiedad privada es básico para mantener un orden social justo, preservar la armonía en la sociedad y para incentivar el trabajo eficiente. Si el derecho a poseer cosas es un derecho que nace dentro de la naturaleza del hombre, la propiedad legítimamente adquirida es como la prolongación de la intimidad del hombre y, por consiguiente, tan respetable como ella misma. Es por eso, que el Estado debe garantizar con mecanismos apropiados el derecho a la propiedad y el cumplimiento de los contratos.

5. M E D I O A M B I E N T E P A R A E L D E S A R R O L L O E C O N O M I C O Y S O C I A L 5.1 CLIMA DE DEMOCRACIA

Un programa de desarrollo económico y social requiere generar un clima democrático en las medidas tendientes al crecimiento económico, el goce generalizado de esos frutos, la participación ciudadana en los logros anteriores y en la contribución a una paz firme y duradera.

5.1.1 Las bases políticas del desarrollo: democracia y paz.

La historia del país y en particular su desarrollo político se ha reescrito, en los últimos quince años, fundamentalmente a través de dos episodios contemporáneos de vital trascendencia. El primero de ellos fue la apertura democrática de 1985 y la consecuente instalación del primer régimen civil surgido de elecciones en casi dos décadas; el segundo, sin lugar a dudas, lo constituyó la firma de los Acuerdos de Paz y el cese definitivo de hostilidades, a finales de 1996. Cada uno de estos dos logros ha dejado una huella imborrable en la Guatemala que acaba de iniciar el tercer milenio.

Con la apertura democrática se dio la oportunidad a los guatemaltecos para iniciar la "refundación" de su Estado de derecho. Nuevas instituciones, autónomas e independientes, tales como el Tribunal Supremo Electoral, la Corte de Constitucionalidad y la Procuraduría de Derechos Humanos fueron abriéndose espacio y ganando prestigio. Toda una generación nueva de organizaciones partidarias amplió también el espectro de opciones políticas para el ciudadano; surgieron asimismo nuevas formas de expresión social que permitieron canalizar las demandas de la población por distintas vías. En fin, hubo todo un proceso de maduración política del país que permitió, con el tiempo, reencontrar el sendero de la paz.

Posteriormente, con la firma de los Acuerdos de Paz, Guatemala sentó las bases para un cambio de época, que debiera caracterizarse por una nueva estrategia de desarrollo social y económico. El fin de las hostilidades abrió la oportunidad para redirigir los esfuerzos presupuestarios del Estado hacia las principales necesidades públicas: salud, educación, vivienda e infraestructura. Asimismo, se logró el efecto político de que todos los guatemaltecos, independientemente de su ideología o credo, respetaran las reglas de juego constitucionales, y midieran sus ideas y creencias en el marco de elecciones transparentes. Sumado a ello, una nueva imagen internacional y una incipiente estrategia de desarrollo competitivo han permitido abrir, de alguna manera, oportunidades para la inversión tanto nacional como extranjera.

También es importante mencionar que la consolidación de la paz ha favorecido el inicio del proceso de renovación de instituciones tales como las fuerzas de seguridad y toda una nueva doctrina de respeto a los derechos humanos.

Con este escenario, se puede afirmar que Guatemala ha asistido a cambios positivos durante los últimos quince años, que han representado un mejoramiento cualitativo en la calidad de nuestro ambiente social y político, aún cuando ha


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provocado muchas veces expectativas de población no satisfechas, un cierto agotamiento institucional y también resistencias al cambio. Por ello, la reflexión que se hace ahora, es la de apostar a la sostenibilidad de los cambios, siempre que estos estén fundamentados en las piedras angulares de una democracia moderna.

5.1.2 Las piedras angulares de la democracia

Una democracia auténtica no existe si no existen instituciones fuertes, liderazgos creativos, procesos electorales transparentes y legitimados y una vocación de la democracia hacia la equidad y el desarrollo de todos y cada uno de los guatemaltecos. Con este convencimiento se plantean a los actores políticos, sean estos Organizaciones Partidarias o cualquier otra expresión de similar naturaleza, determinados principios que garantizarían un mejor accionar político, una mayor confianza de la población hacia las instituciones y una adecuada distribución y disfrute de los beneficios que debe generar toda actividad pública sobre los ciudadanos. Estos pilares son:

5.1.2.1 Participación ciudadana

Es fundamental apoyar acciones que estimulen al ciudadano a participar de los procesos políticos. Una reforma electoral que tenga presente facilitar el ejercicio del voto es una primera estrategia. La democratización de los Partidos Políticos, la creación de escuelas de formación política dentro de ellos y el énfasis en la movilización de la juventud puede contribuir a fortalecer el papel de los partidos como canales legítimos de expresión popular. En el campo de la divulgación debe hacerse un esfuerzo para informar a la población sobre sus derechos políticos, sobre las opciones partidarias y sus respectivos programas de acción, sobre los beneficios de su participación activa, y sobre la posibilidad de organizarse a través de las instancias que establece la ley. Debe revalorarse la función del dirigente político en una sociedad, a través de acercar a los formadores de opinión, a los investigadores, a los hombres de empresa y a otros representantes de liderazgo ciudadano a la actividad política cotidiana. Por último, la canalización de los intereses cívicos a través de las redes locales u organizaciones comunitarias y un marco de adecuada descentralización política, permitirá fomentar el interés por los procesos de decisión pública y paulatinamente ayudará a que el ciudadano se acerque a éstos, no solo para ser testigo sino para ser actor de los mismos.

5.1.2.2 Responsabilidad dirigencial

Los líderes y dirigentes políticos del país deben tomar un formal compromiso de responsabilidad frente a los ciudadanos y a los gobernados, de manera que inequívocamente trasladen el mensaje de que ellos son, antes que nada, servidores y que siempre tendrán presente la búsqueda del bien común. Este compromiso de responsabilidad significa que el dirigente debe honrar sus compromisos así como la palabra empeñada, de manera que el ciudadano esté cierto y seguro de que la opción política que ha seleccionado, será congruente en discurso y acción. Este compromiso también implica tener voluntad de consenso y de privilegiar el beneficio de la colectividad por encima de intereses sectarios o partidarios. Asimismo, debe obligarle a respetar las acciones y medidas positivas adoptadas por funcionarios o dirigentes que le han precedido, aún cuando éstos no pertenezcan a su misma bandera, siempre que estas acciones hayan reportado beneficios concretos para la mayoría de la población. Por último, todo dirigente debe tomar el compromiso de formarse permanentemente en todo aquello que sea relativo a la disciplina política, de manera que pueda entender, discutir y proponer de manera inteligente, razonada y convincente sobre cualquier aspecto de interés para el ciudadano.

5.1.2.3 Vertebración política

Los cambios sociales y políticos del entorno externo e interno facilitan plantear un nuevo enfoque en lo relativo a las relaciones entre sectores sociales del país. Hoy los desafíos que se nos plantean son en términos nacionales y ya no sectoriales, por lo que las respuestas de la sociedad deben ser estructuradas de manera que orgánicamente unos sectores contribuyan juntamente con otros a la solución de los problemas. Esta vertebración política es una pieza fundamental para consolidar la democracia en nuestro país. En la práctica, este principio


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parte de la necesidad de que los sectores se perciban en relación de dependencia mutua. Así mantener un diálogo permanente entre instituciones y personas puede facilitar la búsqueda de consensos y el manejo razonable de las diferencias. Un segundo aspecto tiene que ver con un enfoque social solidario, donde las carencias y necesidades de un sector sean percibidos con interés y atención por los otros, aún cuando los intereses de estos no se vean inmediatamente afectados. Un efecto inmediato de la acción solidaria de la iniciativa privada es la de tener presente, al momento de invertir, la creación de empleo adecuadamente remunerado y en condiciones de realización personal digna y plena, para sus trabajadores. Un tercer elemento lo constituye una estrategia de subsidiaridad para las relaciones económicas, donde el Estado o las organizaciones sociales intermedias faciliten el desarrollo propio de los individuos y las comunidades por sí mismas antes de apoyarlas directamente. Esta estrategia es una fórmula adecuada para impulsar una interrelación positiva entre actores y sectores, que a la vez permite un crecimiento real de éstos, sobre la base de sus propias capacidades. Finalmente, contribuye a la vertebración política de la sociedad la creación de una visión de largo plazo con grandes objetivos nacionales, en los que cada sector se sienta particularmente involucrado sobre todo comprometido, en lo que corresponda, para conseguir dichos objetivos. En este tema, se entiende que los acuerdos de paz son un punto de partida y no una meta de llegada.

5.1.3 La democracia y el crecimiento económico

El Gobierno debe favorecer un ambiente propicio de certidumbre y de consulta permanente con los principales actores y grupos sociales tomando a la producción y el empleo productivo y estable como la dimensión relevante para el beneficio de los diferentes sectores de la población. Con una visión de largo plazo, sector productivo y Estado deben impulsar modelos de crecimiento económico como primera prioridad, sin dejar de velar por la estabilidad, y concentrarse en el aumento de la riqueza productiva intensificando de manera simultánea el perfil del empleo, la generación de ingresos y la calidad de vida del guatemalteco, particularmente el de los más pobres. Ello constituirá el reverso democrático de la adopción de un nuevo modelo de crecimiento económico.

Las políticas de empleo y generación de ingresos seguirán entonces la aceleración del crecimiento económico basado en la producción para consumo interno, las exportaciones tradicionales y no tradicionales, la maquila como plataforma inicial que permita de manera creciente mayores niveles tecnológicos y de productividad, agroindustria, turismo, la actividad forestal, vestuario y textiles y la incorporación de la economía informal a las tendencias centrales de producción de riqueza.

La agricultura no tradicional está cambiando favorablemente los patrones de conducta productiva de los recursos humanos y los niveles de vida del pequeño agricultor en diferentes áreas del país. Este fenómeno debe ser apoyado por programas financieros que hagan viable una mayor utilización de tierra por parte de esos agricultores y de disposiciones legales e institucionales que proporcionen certeza jurídica en cuanto a la propiedad de la tierra. Además es conveniente establecer programas específicos de adopción y uso de riegos, capacitación, asistencia técnica y otros que hagan posible extender la agricultura no tradicional en todas las direcciones del país. Por otra parte, se debe propiciar, en una mayor escala, el aprovechamiento de nuevos nichos para el café que permita la satisfacción de gustos más exigentes en una escala mundial, incorporando al pequeño productor a estas oportunidades. Así mismo, se debe ampliar la escala de los productos derivados del azúcar que posibilite una mayor generación de empleos e ingresos en la Costa Sur.

La apertura al exterior que ha iniciado el país debe traducirse ahora en dar a los inversionistas externos signos de la voluntad de Guatemala de crear condiciones estables y ciertas favorables a la inversión del exterior que promueva y facilite condiciones favorables para la absorción de mano de obra, mayores niveles tecnológicos y una mejor calificación de la mano de obra. En ese sentido, es necesario explotar la ventaja comparativa que representa tener una frontera con el mercado más grande del mundo representado por México, Estados Unidos y Canadá –NAFTA-.


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El turismo, como un clúster, está llamado a ser un instrumento de transformación de las áreas periféricas de Guatemala. También es ideal para maximizar los pasos dados por el país con relación a su apertura hacia el exterior. El mejoramiento de las condiciones de seguridad y su continuo perfeccionamiento, la capacitación de mano de obra, las mejores condiciones para la inversión externa y la identificación de temáticas atractivas, pueden crear abundantes oportunidades de empleos en esta área en corto tiempo. Las otras grandes oportunidades para Guatemala lo constituyen: Agroindustria Alimenticia, Actividad Forestal y Vestuario y Textiles.

Por último, las iniciativas de centenares de miles de familias involucradas en la economía informal deben recibir, por primera vez, la atención necesaria y la esperanza que existe “otro camino” a través del reconocimiento jurídico a estas empresas, la capacitación de la mano de obra y mecanismos adecuados de acceso al crédito. Esto último favorecerá el rompimiento de barreras que existen entre estos ciudadanos y el Estado ante el cual aquellos aparecen de manera invisible.

El sistema educativo debe acompañar este proceso a través de la incorporación universal de los guatemaltecos a la enseñanza primaria y de la diversificación de la secundaria y del bachillerato hacia nuevas oportunidades de empleo. Por otra parte, centros tecnológicos en todo el país deben enseñar las habilidades necesarias para hacer competitiva la mano de obra.

El empleo y la calidad de vida generados por la producción, deben convertirse en el eje democrático que alcance a la totalidad de la población y promueva un ambiente de confianza y favorables expectativas ante el futuro económico y financiero del país.

5.1.4 Hacia un beneficio para todos de los frutos del crecimiento económico. Guatemala debe apartarse de modelos que enfatizan polarizaciones de los frutos del crecimiento económico, a costa de marginalizaciones crecientes de las grandes mayorías. Un clima democrático en esta dimensión debe reconocer que crecimiento y distribución de la riqueza no se oponen; por el contrario, mutuamente se refuerzan y potencializan. En este sentido es deseable la puesta en ejecución de alternativas prácticas donde crecimiento y distribución puedan ser realizados para beneficio de todos.

Un corolario de esta afirmación es la necesidad de un consenso acerca de la imposibilidad de distribuir nada, excepto pobreza, si no se genera riqueza. En este sentido, los modelos asiáticos incluyendo Japón, a pesar de sus momentáneas crisis, aparecen como alternativas válidas que pueden ser tomadas en cuenta para la creación de un clima democrático en esta dimensión.

La consecuencia práctica de fundamentar en el empleo productivo estable y en sus correspondientes ingresos el clima democrático necesario para el crecimiento económico, es que la comunidad podrá satisfacer sus necesidades básicas en una mayor medida gracias al aumento del poder adquisitivo. De esta manera, las mejoras alimenticias y nutricionales, la educación, la salud, la vivienda, adquieren una dinámica distinta que en el pasado.

Conforme la población vaya mejorando la calidad productiva de su empleo, como consecuencia del modelo dinámico de crecimiento económico, los ingresos también aumentarán. El secreto es hacer la mano de obra escasa a través de horizontes de crecimiento que necesiten de abundantes contrataciones de mano de obra. Como consecuencia de lo anterior, el mismo mercado se encargará de subir el nivel de los salarios y de desconcentrar la utilización de mano de obra de ciertos sectores de producción.

Mientras el mercado, a través de la oferta y demanda de empleo, se encargue de traducir las políticas de crecimiento en un desarrollo con equidad, el Gobierno debe concentrarse en facilitar la obtención de los bienes universales que abran las puertas de la mano de obra a esas oportunidades, mediante su calificación a través de educación y entrenamiento y de su nivel de salud.


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La educación primaria y tecnológica y la salud primaria para todos, por una parte, deben constituir los ejes de la acción gubernamental. Por otra parte, la instauración de servicios privados y públicos más eficientes y personalizados de pensiones, pueden ofrecer perspectivas de largo plazo de bienestar, y movilizar capitales necesarios para dinamizar el modelo de crecimiento económico.

En síntesis, la existencia de un clima democrático enfatiza y facilita un acceso equitativo a la riqueza mediante mayores oportunidades de empleo y consiguientemente un mayor poder adquisitivo, para lo cual el Estado debe coordinar y facilitar metas universales de educación y salud.

5.1.5 El esfuerzo y contribución de todos para alcanzar metas

Han pasado ya los tiempos en los que el Gobierno interpretaba las necesidades de la población y proponía los lineamientos para llevar a cabo las metas nacionales. La tendencia actual es que todos los ciudadanos, ya sea a través de pactos sociales, concertaciones o encuentros, constituidos en la sociedad civil y sin dejar de representar intereses privados, colaboren con el Gobierno en metas nacionales que son esencialmente comunes a todos. La democracia es el sistema que se basa en el consenso ciudadano y, en consecuencia, debe recurrirse a los mecanismos antes enumerados para la legitimidad de las acciones gubernamentales y el fortalecimiento de la gobernabilidad. Guatemala, en su Constitución Política y en legislaciones anexas, tiene definidos canales de participación concretos que pueden plasmar esos anhelos en una forma ordenada. El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural es uno de ellos, pese a que en los últimos años esta estructura ha sufrido deformaciones y no ha servido para sus propósitos originales. En la actualidad, la acción de los Consejos de Desarrollo transcurre en los niveles departamentales alimentados por los Fondos Sociales. Los niveles nacionales, regionales, municipales y locales tienen poca participación. Incluso dentro de los departamentales, se deja ver poca presencia y representación de organizaciones de la sociedad civil. Los consensos necesarios pudieran construirse a cada nivel. Por otra parte, los Fondos Sociales serían el acompañamiento financiero a esas decisiones en todos los niveles. Estas decisiones deben responder a las demandas ciudadanas.

Particular importancia deben tener las acciones en los niveles municipales. El lazo inmediato de los ciudadanos con su Gobierno es el municipio. La vida democrática debe construirse desde estos cimientos. En el sistema político guatemalteco las únicas dos personas en el Ejecutivo electas son el alcalde y el Presidente de la República. En los próximos cuatro años, la participación se verá beneficiada si en la elección del gobernador departamental y en la selección por la comunidad del alcalde auxiliar, se toma en cuenta a las comunidades.

Para lograr la participación de todos, es imperativo que se avance en la descentralización del Estado y su modernización. No obstante, es necesario que los niveles centrales reconozcan que esta modernización necesariamente debe pasar por los municipios. Desde esta perspectiva, es necesario fortalecer los sistemas de apoyo de los gobiernos locales, mejorando los esfuerzos de capacitación, asistencia técnica y financiera y los incentivos para el personal que labora en estas dependencias.

Si se quiere llegar a los niveles locales y lograr la participación de todos, es necesario establecer un programa de acción que reconozca la diversidad cultural procurando no rebasar los marcos del Estado-nación guatemalteco y fomentando la pertenencia a un destino común nacional. La nueva administración puede comenzar a hacer una diferencia en este campo mediante políticas del sector público que acepten el marco de la interculturalidad. El objetivo central de estos cursos de acción sería la apertura de espacios conjuntos entre mayas y no mayas que crucen los ámbitos territoriales, políticos, económicos, sociales y culturales en la dirección hacia un solo Estado-nación multicultural.

Desde el punto de vista de la contribución financiera al desarrollo, también es necesaria la participación de todos. La inmensa mayoría de la población guatemalteca carece de una cultura tributaria, y la base de contribuyentes


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tradicionalmente ha sido muy pequeña. Cualquier tipo de esfuerzo dirigido a fortalecer la carga fiscal de la comunidad, no puede hacerse en forma caprichosa, sino que requiere la participación y colaboración de todos los agentes económicos para la obtención de un compromiso fiscal dentro de un marco de crecimiento económico razonable. 5.1.6 Contribuciones para la paz firme y duradera

Los compromisos contraidos con la firma de los Acuerdos de Paz constituyen un marco de orientación que va más allá de una administración. Constituyen en realidad una pauta de buen Gobierno. Metas como el 6% de crecimiento económico y porcentajes de gasto público en educación y salud así como en la carga fiscal deben de constituir guías hacia las cuales el nuevo Gobierno debe tender a través de programas realistas y factibles.

Dadas las especiales circunstancias en que estos compromisos fueron firmados, gran parte de sus contenidos no han llegado a la población con la precisión y nitidez deseada. Por otra parte, las dificultades del crecimiento económico, de la inseguridad ciudadana, así como las distintas visiones de cómo deben ser implementados tales acuerdos y mera indiferencia han hecho perder impulso a los referidos Acuerdos de Paz.

Ante esa situación, una sola medida se hace necesaria: relanzar los Acuerdos buscando el compromiso de todos para su efectivo cumplimiento. Esto repercutirá en el crecimiento económico, la búsqueda de la equidad y la participación de todos en este proceso, así como permitirá mejorar la aportación financiera de los donantes en el exterior. La actual administración deberá ir hacia los diferentes grupos de la sociedad civil guatemalteca, para hacer un compromiso global renovado con la paz.

5.2 CLIMA DE SEGURIDAD

5.2.1 La seguridad como desafío

Uno de los desafíos más importantes que tiene Guatemala en función de posibilitar su desarrollo social y económico es el de contar con un ambiente adecuado de seguridad. La finalización del conflicto armado, la renovación de las instituciones de seguridad pública y mejores niveles de inversión social son elementos que pueden contribuir significativamente a mejorar la seguridad ciudadana; sin embargo, el problema de la inseguridad es muy complejo y requiere de una estrategia integral que involucra a muchos actores e instituciones. Cuando se habla de seguridad, probablemente el mayor obstáculo a superar es el de una percepción ciudadana negativa acerca del ambiente en que se desplaza, un ambiente en el que percibe que sus derechos, patrimonio o inclusive su propia persona son o pueden ser objetos de atropello. No basta pues, reducir significativamente los índices de criminalidad en el país, si esta reducción no viene acompañada de una sensación generalizada de seguridad en los ciudadanos. Por lo tanto, debe hacerse un especial esfuerzo no solo en resolver el problema estructural sino también debe hacerse partícipe a la ciudadanía de ese proceso, para que en la medida en que se compartan los éxitos y logros obtenidos, pueda ir la población recobrando paulatinamente su confianza en el clima de seguridad pública, en las instituciones y en la administración de justicia. Sin lugar a dudas el instrumento más importante en el combate a la delincuencia es contar con una política económica y social que permita a todos los guatemaltecos acceder a la educación, a la salud, a un empleo estable, productivo y adecuadamente remunerado, y por ello es que se hace de particular importancia que las recomendaciones que presenta este documento sean acogidas en forma integral como política pública, permitiendo así enfrentar a la pobreza generadora de delincuencia, desde sus raíces mismas. Pero aparte de esto, es necesario identificar acciones concretas que se pueden promover en el marco de la seguridad pública y dentro de ese contexto se ofrecen seguidamente algunas ideas básicas.


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Es importante mencionar que dos amenazas se ciernen sobre cualquier esfuerzo que se pretenda hacer en esta materia: primero, no abatir la impunidad y luego, carecer de una adecuada presencia pública de la autoridad. En el primer caso, la falta de certeza en el pronto castigo, la sensación de que se puede obrar en contra de la ley sin ninguna consecuencia y los empantanamientos legales que se producen como consecuencia de una legislación procesal defectuosa pueden conducir a la desesperanza o a la sensación de que el problema de inseguridad materialmente no puede ser resuelto. Por otro lado, si no existe un adecuado despliegue de las fuerzas de seguridad que puedan ofrecer sensación de acompañamiento a la ciudadanía, que puedan reaccionar prontamente a las emergencias o que sean profesionales en el ejercicio de su tarea, difícilmente podrá transmitirse confianza al resto del sistema, y puede orillar a la población a pretender resolver el tema de la delincuencia por sí misma, con las consecuencias funestas que esto acarrea. Por ello cualquier propuesta que se formule en este ámbito, debe tener presente que es necesario contar siempre con una justicia pronta y cumplida, y con fuerzas de seguridad presentes y profesionales. 5.2.2 Los dos ámbitos de la seguridad Existen dos áreas claramente identificadas hacia donde deben apuntar los esfuerzos en materia de seguridad: la que está relacionada con la seguridad física de las personas, es decir, aquella que tiende a asegurar la vida e integridad personal de los individuos, y la seguridad jurídica, que tiene que ver con la certeza en los hechos y actos tanto públicos como privados.

5.2.2.1 Seguridad física. Para resolver el problema de la delincuencia que afecta directamente al individuo o su patrimonio es necesario diseñar una estrategia integral que incluya acciones de fortalecimiento a todos los actores que participan en el llamado "Ciclo de la Justicia", (prevención, persecución, investigación, juzgamiento, condena y rehabilitación) pues las deficiencias en uno inciden fatalmente en el desempeño de los otros. Las líneas de acción son las siguientes: 5.2.2.1.1 Organismos de inteligencia civil

Se debe crear un sistema civil de inteligencia que permita obtener, procesar, analizar y diseminar la información del entorno, permitiendo así detectar patrones delincuenciales, anticipar y prevenir acciones delictivas, ubicar redes de crimen organizado e identificar posibles focos de brote criminal. Para ello deberá crearse el servicio civil de inteligencia criminal a efecto de formar profesionales con un compromiso permanente con esta tarea. Asimismo, deberá promoverse la participación de la ciudadanía en las redes de información vecinal de manera que puedan detectarse y perseguirse aquellas acciones ilícitas que caen bajo el conocimiento de la ciudadanía.

5.2.2.1.2 Fuerzas de seguridad pública

Debe fortalecerse la Policía Nacional Civil, a través de dotarla de recursos y equipos adecuados. Es fundamental que la presencia de las Fuerzas Públicas sea permanente, profesional y honesta. Para ello, el mantenimiento de la calidad curricular de la Academia de la Policía Nacional Civil deberá ser prioridad en la agenda de las autoridades de gobierno. Un despliegue de efectivos en toda la República, permitirá fortalecer el poder civil y realizar una adecuada y exitosa transición de los esquemas convencionales de control ciudadano hacia un sistema más moderno y respetuoso de las garantías individuales. Por último, las tareas de la Policía Nacional Civil deben ser comprendidas, apoyadas y reconocidas por la comunidad.


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5.2.2.1.3 Organismos de investigación

Una de las grandes carencias del país, es precisamente la de no contar con organismos profesionales, científicamente dotados y con el personal adecuado y suficiente para responder a las necesidades de investigación. El Ministerio Público, por ello, debe contar con la asignación presupuestaria que le permita no solo la contratación de más y mejor personal sino también la adquisición de equipos que garanticen una preparación adecuada de la acusación. 5.2.2.1.4 Tribunales de la República

La ampliación de la cobertura de los tribunales en toda la República, la capacitación de funcionarios, jueces y trabajadores, el establecimiento de la carrera judicial y la asignación y ejecución adecuadas de recursos, así como, factores fundamentales para que los tribunales de la República, puedan operar en condiciones de administrar justicia pronta y cumplida.

5.2.2.1.5 Sistema penitenciario

El sistema carcelario del país es uno de los puntos más débiles y menos atendidos en el sector justicia, pues además de no cumplir con su labor rehabilitadora, no es lo suficientemente competente para asegurar el efectivo cumplimiento de las condenas. Por ello se requiere insistir en la preparación profesional del personal carcelario, reforzar las medidas de seguridad de los distintos centros de reclusión, concesionar los servicios de abastecimiento, reacondicionar locales para evitar el hacinamiento de los reclusos y un mejoramiento en el sistema de información y estadística penal que permita tener un efectivo control de los ingresos y condenas.

5.2.2.1.6 Ciudadanía

Como elemento clave para el combate a la delincuencia, se debe contar con la participación activa de la ciudadanía. El ciudadano no solo tiene la oportunidad de poder ofrecer a las autoridades información oportuna sobre hechos delictivos, sino que también debe ofrecer su colaboración a través de su participación testimonial en los distintos procesos. Esta colaboración puede asegurarse no solo a través de un efectivo cumplimiento a la ley de protección a testigos, sino que también a través del ejemplo que los propios tribunales ofrezcan, cuando aplican justicia tomando en cuenta, en su valoración, las pruebas testimoniales que se rindan en los distintos procesos.

5.2.2.1.7 Medios de comunicación y gremios profesionales

En el ciclo de la justicia, no es posible dejar de lado el papel que desempeñan los medios de comunicación, en su función fiscalizadora de la celeridad, probidad y transparencia de los procesos penales, ni tampoco el de los gremios profesionales que son responsables mediatos de velar porque los principios de búsqueda de la justicia, servicio al patrocinado y honradez profesional sean resguardados por sus agremiados.

5.2.2.2 Seguridad jurídica

La seguridad en los actos entre particulares y también la relacionada con la esfera pública es fundamental para asegurar un verdadero Estado de Derecho. No es posible crear una atmósfera de cumplimiento de la ley ni tampoco propicia para atraer las inversiones productivas, si no existe un marco que permita asegurar los derechos inherentes a la persona humana y las leyes fundamentales del mercado. el marco jurídico que debe ser integrado por leyes positivas, simples, claras y estables, así como las leyes fundamentales del mercado, deben ser respetadas por todos, primordialmente el Estado, y su observación y aplicación debe ser pronta y cumplida. Por ello se hace de particular interés promover una estrategia que tome en cuenta cuatro aspectos:


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5.2.2.2.1 Readecuación del Marco Legal del país

Esto implica necesariamente replantearse la utilidad de ciertos instrumentos legales sobre-regulatorios o no positivos, que puedan ser obsoletos. Los gremios profesionales, las organizaciones empresariales y el Organismo Legislativo pueden establecer de manera conjunta, por ejemplo, una investigación que dé como resultado establecer un diagnóstico sobre el tema.

5.2.2.2.2 Reingeniería de procesos administrativos del Estado

Los trámites y gestiones de particulares frente a la administración deben ser diseñados de manera tal que en el corto plazo pueda darse respuesta a sus peticiones, pues la demora innecesaria en la resolución de los asuntos o la exigencia de requisitos burocráticos improcedentes dan lugar a una sensación de impunidad administrativa, cuando no dan lugar a actos de corrupción.

5.2.2.2.3 Agilización de procedimientos judiciales

Es imperativo que los derechos de los ciudadanos puedan hacerse efectivos y ser resguardados a través de un sistema judicial expedito y coercitivo. Para ello, se recomienda revisar el cuerpo jurídico procesal del país a fin de facilitar a los juzgadores resolver, en forma pronta y de conformidad a derecho, los litigios o asuntos que le son sometidos a su consideración. Esta revisión debe alcanzar, entre otros, los ámbitos civil, penal, mercantil y otros.

5.2.2.2.4 Modernización y seguridad registral

Debe apoyarse la modernización de todos los Registros del país, desde el Registro Civil hasta el Registro de la Propiedad. Para ello deberá buscarse introducir nueva tecnología que proteja en forma permanente los datos y la información registrada, pero también debe ponerse especial énfasis en los procedimientos y trámites respectivos pues la tecnificación y protección física no debe ser excusa para la demora administrativa. Debe también permitirse la fiscalización ciudadana y la participación de los agentes interesados en esos procesos de modernización, a efecto de contrastar las necesidades del usuario del registro con las posibilidades físicas de dicha institución. Otras estrategias que pueden implementarse en el marco de la modernización registral son la simplificación de registros y la homogeneización de datos, para evitar duplicidad de esfuerzos y permitirle al ciudadano un mejor control de su información personal o de sus bienes.

5.3 CLIMA DE PRODUCTIVIDAD 5.3.1 Políticas macroeconómicas

5.3.1.1 Presupuesto fiscal equilibrado para financiamiento del

desarrollo.

El fortalecimiento de las finanzas públicas es un componente fundamental para alcanzar el desarrollo integral y sostenido del país, tanto en el ámbito económico como social y cultural. El país tiene potencialidad y en la actualidad una oportunidad para aumentar la recaudación fiscal y con ello proveer de recursos al Estado para el cumplimiento de sus fines. Además, en los Acuerdos de Paz se incluyó la meta de alcanzar una carga tributaria del 12% del PIB.

Al inicio de la década de los 80´s el excesivo gasto público sin el aumento de los ingresos, provocó grandes desequilibrios macroeconómicos que impidieron el desarrollo del país. Para corregir estos desequilibrios, cada uno de los último seis Gobiernos implementó sendas reformas tributarias, sin que con ello haya logrado la


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estabilización de las finanzas públicas y por ende la estabilización económica del país. Se han hecho siete reformas tributarias que modificaron sustancialmente el Impuesto Sobre la Renta y el Impuesto al Valor Agregado.

En igual forma se han emitido más de una docena de disposiciones legales relacionadas con el Impuesto Unico Sobre Inmuebles, la emisión del Código Tributario y sus modificaciones, las leyes de suspensión de privilegios, la creación del Fondo Vial, el Delito Fiscal, el Impuesto a las Empresas Mercantiles, la Superintendencia de Administración Tributaria, etc. Las deficiencias de las leyes fiscales y su complicada aplicación han generado en Guatemala un sistema tributario, que lejos de estimular el cumplimiento de las obligaciones tributarias permite la evasión e invita a la “economía subterránea” y a la “economía informal”. De conformidad con la Constitución Política de la República es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la utilización de los recursos naturales y humanos, de tal manera que permitan incrementar la riqueza, el pleno empleo y la equitativa distribución del ingreso nacional. En este sentido, la política fiscal debe enmarcarse dentro de este objetivo o principio fundamental. Conteste con lo anterior, la misma Carta Magna señala al Estado la obligación de promover el desarrollo económico de las diferentes actividades productivas; la protección de la formación de capital, el ahorro y la inversión; y crear las condiciones adecuadas para promover la inversión de capitales nacionales y extranjeros

En lo que respecta directamente a lo fiscal, la Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 243 que “el sistema tributario debe ser justo y equitativo”. Esta norma, y sobre todo, el anterior principio fundamental no han sido cumplidos a cabalidad por los legisladores y, en consecuencia, se han emitido en algunos casos, leyes contrarias a la realidad económica nacional y a la de los contribuyentes. Como ejemplo se puede citar el IVA sobre el traspaso de dominio de los vehículos automotores y sobre los inmuebles. El resultado ha sido una resistencia de los contribuyentes a su pago y una falta de transparencia que ha erosionado los datos registrales.

Independientemente de lo expresado en el párrafo anterior, hay que reconocer y valorizar los avances que se han efectuado para definir una estructura tributaria más simple y tratar de fortalecer, aunque con resultados infructuosos hasta ahora, el impuesto sobre los bienes inmuebles. Actualmente, la recaudación total se concentra en un 93% en los cuatro impuestos siguientes: a) Impuesto al Valor Agregado (IVA), b) Impuesto Sobre la Renta (ISR) - conjuntamente con los gravámenes sobre los ingresos y el capital -, c) los derechos arancelarios, y d) los impuestos sobre los productos industriales, como los derivados del petróleo, cigarrillos y bebidas.

A pesar de lo anterior, el rendimiento del sistema tributario ha continuado siendo bajo debido a los altos niveles de incumplimiento de las leyes vigentes (el impuesto del IVA se evade en un 40% y el ISR en un 66% para las personas naturales y un 53% para las personas jurídicas), a la gran cantidad de exenciones, deducciones y tratos privilegiados que reducen en forma importante las bases tributarias.

En cuanto a las asignaciones de recursos de las finanzas públicas, la política fiscal tiene disminuidos grados de libertad para asignar los recursos de acuerdo a las prioridades de cada periodo fiscal, debido a las asignaciones pre-establecidas de gasto y a los ingresos tributarios con destino específico. De acuerdo con la Constitución Política de la República, el 21% de los ingresos ordinarios del Estado debe ser destinado a diversos organismos y actividades. Adicionalmente, el 2% de la recaudación se destina a la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT). Por otra parte, los ingresos de otros impuestos como los del IVA, en forma parcial, los del Impuesto a la Circulación de Vehículos, los del Impuesto a los de Derivados de Petróleo, los del Impuestos sobre Bebidas Alcohólicas y Gaseosas y los del Impuesto de Salida del País, tienen un destino específico.

Existen además otros dos problemas. El primero es de orden cualitativo y consiste en que, si bien han aumentado las transferencias del Gobierno Central hacia los municipios, no se han hecho las reformas necesarias para mejorar la capacidad de gestión de las municipalidades. El segundo está relacionado con el hecho de que cada día aumentan significativamente las actividades económicas informales que se desempeñan fuera del sistema


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tributario, con lo cual se debilita la eficiencia de este último. La dualidad entre empresas formales y empresas informales provoca, además, que las primeras se orienten también hacia la informalidad por razones de competencia y en algunos casos de sobrevivencia. Aunque no se tienen cifras estadísticas debidamente validadas, especialistas en la materia estiman cerca de un 35% la contribución de la economía informal y subterránea al PIB, mientras que el número de las empresas de ese sector constituye un poco más del 65%.

La situación actual, sin embargo, presenta una gran oportunidad para mejorar en forma consistente, equitativa y eficiente la captación de recursos económicos, para darle estabilidad y sostenibilidad a las finanzas públicas, sin desestimular la inversión. Las posibilidades de alcanzar las metas establecidas en los Acuerdos de Paz e incluso sobrepasarlas son altas. En consecuencia, el nuevo Gobierno, a partir del presente año 2000, puede iniciar un proceso sostenido y consistente para sanear y fortalecer el sistema tributario.

Dentro del contexto anterior, se proponen a continuación reformas adicionales para modernizar el sistema tributario a través de criterios de eficiencia, simplicidad, neutralidad y equidad. Dichas propuestas se enmarcan dentro de los principios de una sana y positiva política económica y que además, están establecidos en nuestra Constitución. En forma resumida, se señalan a continuación: Principio básico

La política fiscal debe enmarcarse dentro de una política económica que promueva el desarrollo económico, estimulando las actividades productivas, particularmente a través del estímulo y protección del ahorro y la inversión, tanto nacionales como extranjeros.

Principios Generales

1. Legalidad 2. Capacidad de pago 3. Prohibición de doble o múltiple tributación 4. Igualdad 5. Generalidad

5.3.1.1.1 Estructura del sistema tributario

En el corto plazo se pueden poner en marcha las siguientes medidas:

A) Impuesto Sobre la Renta

1. Establecer un sistema de renta y gasto que permita a los contribuyentes declarar la totalidad de sus

rentas y deducir la totalidad de sus gastos. Este mecanismo evita la discrecionalidad y la complejidad, y puede simplificar la fiscalización y el pago del impuesto y, además, darle potencialidad y consistencia al Impuesto al Valor Agregado.

2. Eliminar exenciones y exoneraciones. El objeto de esto último es el de eliminar reducciones no

razonables de las obligaciones fiscales y facilitar la administración tributaria, sin afectar aquellas relacionadas con la promoción y competitividad de nuestras exportaciones. En principio, para lograr una imposición eficiente del Impuesto Sobre la Renta, es necesario contar con un sistema tributario equitativo. Los regímenes especiales para la promoción de exportaciones, inversión extranjera y zonas francas deben establecerse con reglas claras y permanentes.


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B) Impuesto al Valor Agregado

1. Eliminar exenciones para facilitar la administración tributaria y evitar el fomento artificial de algunas actividades en detrimento de otras, salvo en materia de exportaciones.

2. Gravar moderadamente con un impuesto especial sobre ventas, en vez del actual impuesto sobre el

I.V.A., las transacciones de vehículos y de inmuebles sean nuevos o usados.

3. Generalizar el uso de facturas autorizadas por parte del vendedor suprimiendo las facturas especiales. Esto facilitaría el proceso de inscripción y formalización de todos los proveedores.

4. Reajustar el régimen de pequeños contribuyentes a través de un sistema más simple y transparente

con el objeto de evitar la evasión y mejorar el control.

5. Suprimir el IVA y cualquier otro impuesto en las adjudicaciones bancarias y en la compra-venta de cartera bancaria.

C) Otros Impuestos

1. Impuesto Unico Sobre Inmuebles. El desarrollo y la puesta en práctica de este impuesto requiere

llegar a un resultado satisfactorio en lo relacionado con el establecimiento y mantenimiento de un registro catastral seguro y objetivo el cual será de gran ayuda para la identificación y valoración de las propiedades y la recolección del impuesto respectivo. En consecuencia, las reformas registral y catastral deben continuarse y finalizarse. Esto último, aparte de fortalecer las finanzas públicas y municipales, es un elemento para promover el proceso de descentralización.

2. Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias. Con respecto a este impuesto, se

recomienda que no se le dé una vigencia adicional a la establecida en el Decreto 99-98 del Congreso de la República de Guatemala. Este impuesto atenta contra la equidad, justicia y la capacidad de pago de los contribuyentes, ya que la obligación tributaria se genera tanto para las empresas que obtienen ganancias, como para las que nos las obtienen e incluso para las empresas que tienen pérdidas.

3. Impuestos Sobre Herencias, Legados y Donaciones. Este impuesto debe ser eliminado trasladando

esas transacciones al impuesto personal sobre la renta, para cuyo efecto podría establecerse que el pago fuese equivalente a un 5%, por ejemplo, del Impuesto Sobre la Renta generado por dicha transacción.

5.3.1.1.2 Administración tributaria

La administración tributaria debe ser fortalecida, simplificada e integrada por personas de reconocida honestidad y capacidad. Esto requiere de una manifiesta decisión política pero también de un fortalecimiento en la capacidad de valuación y control para reducir la evasión fiscal, lo cual depende de una apropiada y eficiente organización y gestión, y de una modernización y amplio uso de la tecnología de informática.

Asimismo, se debe de continuar con los esfuerzos para desarrollar y poner en práctica un número de identificación universal para uso de identificación personal (cédula), pasaporte, identificación tributaria, seguro social, empadronamiento electoral, licencia de conducir, patente de comercio, identificación de usuario de


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servicios de teléfonos, electricidad y agua, y otros. Este número de identificación universal, a la par que mejorará el control de todos los contribuyentes, también hará posible tener un control cruzado sobre los diversos registros como en el caso del Registro Mercantil, Registro de la Propiedad Inmueble, Archivo General de Protocolos, Registro de la Propiedad Industrial, DICABI, Registro del I.V.A., Registro del I.S.R., del Impuesto de Circulación de Vehículos, de profesionales activos, de usuarios de la Empresa Eléctrica de Guatemala, TELGUA, INDE, EMPAGUA, Migración, empresas de cable, etc.

Un amplio programa de simplificación tributaria debe comprender desde la modificación de las leyes y reglamentos hasta la reingeniería de los procedimientos administrativos, pasando por la modernización en el diseño de los formularios, registro e inscripción de los contribuyentes, sistemas de información y otros. Por otra parte, se requiere el inicio de un programa que revierta la inercia de la informalidad y de la economía subterránea, incorporando al sistema a los contribuyentes que se encuentran al margen del mismo, y la modificación y modernización de los mecanismos de cobro y recaudación. Este proceso puede iniciarse de abajo hacia arriba, estableciendo inicialmente un registro y control de los pequeños contribuyentes para luego extenderlo a los medianos y grandes negocios que actúan de manera subterránea

Es necesario avanzar en el proceso de descentralización fiscal, asegurando que vaya acompañado de una transferencia de responsabilidades equivalentes en materia de gasto, así como de un adecuado apoyo técnico y financiero para mejorar la capacidad de gestión de los municipios. Asimismo, debe fortalecerse la previsibilidad de la política fiscal y afianzar la moral de los contribuyentes.

En cuanto a los derechos arancelarios, las autoridades competentes deben fortalecer las medidas y mecanismos para evitar la subvaluación y el contrabando, con el objeto de reducir la competencia desleal que ello involucra y hacer más eficiente la captación de esos derechos.

Dentro del marco de una administración tributaria eficiente, el apoyo y consolidación de la Superintendencia de Administración Tributaria son imprescindibles y debe fortalecerse el ataque frontal y persistente contra la corrupción.

La disciplina fiscal y el equilibrio presupuestal deben ser objetivos de primer orden con el propósito de reducir al mínimo el déficit fiscal. Conjuntamente con el afianzamiento de la recaudación tributaria es necesario racionalizar y optimizar el gasto público orientándolo a áreas prioritarias de desarrollo. El Pacto Fiscal puede constituir una valiosa oportunidad para consolidar las Finanzas Públicas. Este Pacto, que debe enmarcarse dentro de los principios de una sana y positiva política económica y de los preceptos constitucionales arriba mencionados, no se circunscribe únicamente a la recaudación impositiva sino que abarca la temática macroeconómica y especialmente el destino del gasto público y la administración tributaria. Si se logra incorporar al mismo a los diferentes actores económicos, se generan apropiados mecanismos de discusión y negociación, y se obtienen consensos, los resultados pueden ser sumamente alentadores.

5.3.1.2 Política monetaria pro-activa para apoyo de la producción

De acuerdo con la Constitución Política de la República y la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, es función sustantiva de este último, mantener las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias más favorables al desarrollo ordenado de la economía del país. En este sentido, al Banco de Guatemala le corresponde garantizar la estabilidad financiera y la disponibilidad apropiada de fondos para que pueda darse un crecimiento económico sostenido en el mediano y largo plazos. Para este propósito, el banco central debe “ adaptar los medios de pago y la política de crédito a las legítimas necesidades del país y al desarrollo de las actividades productivas y prevenir las tendencias inflacionistas, especulativas y deflacionistas que sean perjudiciales a los intereses colectivos” es


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decir, mantener la oferta monetaria en niveles tales que no causen presiones inflacionarias, pero que faciliten y promuevan el crecimiento económico por medio del funcionamiento apropiado de un sistema de pagos.

El carácter genuino de hacer política monetaria debe verse a la luz de la generación del poder adquisitivo de la moneda para mantener un adecuado sistema de pagos. La moneda adquiere su valor intrínseco al momento de ser repartida a los factores de la producción como contrapartida (remuneración) a la aportación de estos últimos al proceso productivo. Mediante lo anterior, la moneda obtiene un determinado poder adquisitivo que expresado en términos reales es equivalente al volumen de bienes y servicios producidos por los factores a quieres se remuneró a través de la misma, y, en términos nominales, al equivalente del total de unidades monetarias distribuidas con ocasión de dicha remuneración. En el caso de que ingrese a la circulación moneda que no responde a remuneraciones de factores, o bien, en el caso de que se asignen precios de venta de la producción por encima del monto de remuneraciones, el poder adquisitivo de la masa monetaria tiende a deteriorarse en cada una de las transacciones comerciales. En consecuencia, en el orden interno la moneda tiene un determinado poder adquisitivo en términos de bienes y servicios, que está asociado inmediatamente a los niveles de precios domésticos.

Obviamente, las tareas del Banco de Guatemala para mantener en funcionamiento un apropiado sistema de pagos no pueden realizarse en forma aislada del desarrollo de la economía general del país y de los diferentes centros de decisiones relacionados con política económica y financiera. En ese sentido, un aspecto particularmente importante de la coordinación de la política monetaria con otras políticas se refiere a la posibilidad de poner en práctica una combinación apropiada de políticas macroeconómicas que permitan el mantenimiento de una política fiscal balanceada y de una posición monetaria flexible para apoyo de la producción. Sin embargo, el Banco de Guatemala debe tener siempre como prioridad principal su función de mantener un ambiente favorable para un crecimiento económico sostenido y saludable, dentro de un ambiente de estabilidad en el mediano y largo plazos. Para esto precisamente es que tanto la Constitución Política de la República como su Ley Orgánica le confieren un carácter de institución autónoma.

Por otra parte, debe quedar claro que las funciones de estabilización que el Banco de Guatemala pueda realizar a través de la reducción de niveles de liquidez creados previamente, que estén por encima de las necesidades de un sistema adecuado de pagos, no pueden ser sino temporales y, finalmente en el mediano plazo, será necesario aumentar la producción y productividad del país para asimilar, sin distorsiones de precios, esos niveles excedentarios de liquidez. Además debe tenerse en cuenta que dichas operaciones tienen un costo que debe ser transparentado y compensado.

En términos metodológicos, la política monetaria ha estado diseñada de acuerdo con ejercicios de programación financiera tradicional. Esta metodología debe sustituirse por otra más pro-activa que consiste en diseñar la política monetaria con base en metas de crecimiento y metas de inflación. Esto requiere adecuar el diseño de la política monetaria, que es de corto plazo, a proyecciones de largo de plazo de la economía nacional, dentro del contexto de perspectivas futuras de la economía real. Asimismo, requiere hacer los esfuerzos necesarios para darle una mayor confiabilidad al cálculo de la tasa de inflación, mediante la revisión de la canasta básica para la estimación de los índices de precios al consumidor y una mayor labor de captación y tratamiento estadístico para la elaboración de los índices de costos del productor.

En los últimos tres quinquenios, el Banco Central ha tenido que reaccionar dos veces ante expansiones monetarias excesivas que dieron lugar a inflaciones récord, 1985 y 1990, haciéndose necesario diseñar e implementar programas de estabilización en los años subsiguientes, 1986 y 1991. A raíz de estas dos experiencias, si bien el Banco de Guatemala ha sido más consciente y prudente y su política monetaria ha propiciado una reducción, con altibajos, en la tasa de inflación, aparentemente en los últimos 18 meses ha dejado a un lado los objetivos de crecimiento y desarrollo económico.


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Recientemente, las medidas monetarias y cambiarias adoptadas han causado problemas sucesivos de expansiones y contracciones severas de liquidez, que se han traducido en amplias variaciones de la tasa de interés de corto plazo, con efectos nocivos en el sector productivo y nefastas consecuencias en el sector financiero.

Para que el país pueda contar con una política monetaria que propicie un desarrollo económico sostenido dentro de un marco de estabilidad se requiere:

5.3.1.2.1 A nivel institucional

a) Que los actuales miembros de la Junta Monetaria puedan actuar con total independencia, de manera

que ésta sea realmente autónoma. El Gobierno Central debe respetar esta condición y el Presidente de la Junta Monetaria y los miembros de ésta defenderla y hacerla respetar. Estos últimos deben de llenar las calidades de reconocida honorabilidad y competencia exigidas por la ley .

b) Que exista una efectiva coordinación entre la política monetaria y la política fiscal y no una

subordinación de la primera a la segunda. Esto último permitirá que, desde una perspectiva de crecimiento, se mantenga una combinación en donde la política fiscal sea más balanceada y la posición de la política monetaria más flexible para apoyo a la producción.

c) Que, tal como se ha prometido y divulgado, por lo menos el 50% del producto de la venta de los

activos del estado se destine a fortalecer al Fondo de Estabilización de Banco de Guatemala, para reponer las pérdidas en que éste ha incurrido con el objeto de contrarrestar los efectos indeseables de los desequilibrios fiscales.

d) Que el personal técnico y especialmente los cuadros ejecutivos del Banco de Guatemala sean técnicos de reconocida honorabilidad y de notoria preparación y competencia en materias económicas y financieras.

5.3.1.2.2 A nivel de política monetaria

a) Definir y adoptar como objetivos fundamentales:

1. Un crecimiento de la economía real a una tasa promedio del 6% durante los próximos cuatro años;

2. La reducción gradual de la tasa de inflación en los próximos cuatro años hasta llevarla a niveles de entre 1% y 3%.

Lo anterior requerirá que se adopte en el programa monetario anual una meta determinada de crecimiento y una determinada tasa de inflación.

b) Mantener un nivel apropiado de liquidez que facilite el funcionamiento oportuno de un adecuado

sistema de pagos, que permita la producción e intercambio de bienes y servicios y propicie el mantenimiento de tasas activas y pasivas competitivas.

c) Utilizar como principal instrumento de política monetaria las operaciones de mercado abierto a través de las bolsas de valores y de la mesa electrónica de dinero.


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d) Dejar al encaje bancario o reserva bancaria sólo como un instrumento de resguardo de liquidez, a niveles internacionales, y permitiendo la inversión de un porcentaje de éste en valores líquidos y seguros, nacionales o extranjeros.

e) Que dentro de un Programa Monetario de mediano plazo, los Programas y Políticas Monetarias

sobre bases anuales se revisen y actualicen por lo menos cada tres meses y se den a conocer.

f) Que dentro de los indicadores principales del nivel de oferta monetaria se incluyan las tasas de interés, particularmente las de corto plazo.

g) Que se establezca un Comité Técnico Ejecutivo para que, en estrecho contacto y colaboración con

los principales agentes financieros, dé seguimiento y analice el comportamiento de las principales variables financieras y económicas y actúe de acuerdo con las instrucciones de la Junta Monetaria.

5.3.1.3 Política cambiaria neutral

De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico, es también responsabilidad fundamental del Banco de Guatemala mantener las condiciones cambiarias que favorezcan un crecimiento ordenado de la economía. En este sentido, el Banco Central deberá adoptar la política y el régimen apropiados que favorezcan una política cambiaria neutral para fortalecer al Sector Externo y la Estabilidad. En las circunstancias actuales, dos regímenes se presentan como viables para nuestro país: el de tipo de cambio fijo y el de tipo de cambio flexible. El primero presenta dos variantes: una que se conoce como “currency board” o caja de convertibilidad y la otra conocida como “dolarización”. Por su parte, el régimen de cambio flexible o variable, puede funcionar “con o sin” la intervención del Banco Central. Existen otras formas intermedias que hoy por hoy, y al menos en nuestro país, no serían aconsejables.

5.3.1.3.1 Estrategia en el corto plazo

En los momentos actuales lo más aconsejable es mantener el “tipo de cambio flexible” que permite, no sólo ajustar las variaciones de los precios relativos, sino compensar los impactos derivados de fenómenos internos o externos y de carácter económico o de cualquier otra índole. Ahora bien, para que este sistema funcione es necesario respetar lo siguiente:

a) El tipo de cambio debe ser determinado por la oferta y demanda de divisas del mercado total; el Banco

Central únicamente debiera intervenir en este mercado, directa o indirectamente, para evitar claros movimientos especulativos o estacionales de corto plazo, pero nunca para contrarrestar la tendencia.

b) La política anterior debe ser anunciada y cumplirse cabalmente para evitar incertidumbre. c) La configuración del SINEDI debe ampliarse con el objeto de que comprenda la información cambiaria

del mercado total. d) Conviene implementar el mercado de futuro de divisas. e) Permitir que los bancos del sistema puedan realizar operaciones pasivas y activas en divisas. Las

condiciones deben ser tales que puedan competir con la banca internacional y las off-shore, particularmente en lo que respecta a encajes.

f) El Proyecto de Ley de Desconcentración de Divisas actualmente en el Congreso debe ser aprobado.

5.3.1.3.2 Estrategia para el futuro próximo

Las autoridades monetarias deben abocarse al estudio, diseño y eventual implementación de un plan que permita al país poder adoptar un régimen de tipo de cambio fijo bajo la modalidad de “caja de convertibilidad” o de “dolarización”. El proceso se facilitaría si pudiese concertarse a nivel centroamericano.


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La dolarización, que supone la sustitución de la moneda nacional por el dólar, da una mayor certeza y confianza que la modalidad de “caja de convertibilidad” en la que toda la emisión de quetzales estaría respaldada por una determinada cantidad de reservas monetarias internacionales. La caja de convertibilidad, sin embargo, se presenta como políticamente más viable que la dolarización y puede ser un primer paso en dirección de esta última. Cualquiera de las dos, sin embargo, conllevaría al país una serie de beneficios tales como una mayor estabilidad de la economía en general, bajas tasas de inflación y de tasas de interés, un mayor incentivo para la inversión extranjera real –no especulativa -, reducción de los riesgos y costos de las transacciones económicas, facilidad para las estimaciones a mediano y largo plazos. En fin, le puede dar más estabilidad, certeza y confianza al sistema económico. Claro está que tiene contrapartidas no deseables tales como la falta de flexibilidad para adaptarse a cambios de precios relativos, a perturbaciones externas y a cambios en la percepción de riesgo de país; implica además la renuncia del manejo de una política monetaria propia y, en el caso de la dolarización, pérdida del señoriaje, además, se reduce el margen de maniobra para apoyar al sistema bancario cuando éste necesita de recursos de Banca Central. Sin embargo, las ventajas superan las inconveniencias si se toman las precauciones y medidas adecuadas, de las cuales la más importante es que la medida se adopte de tal manera que dé certeza jurídica, económica y política, en el espacio y en el tiempo para lo cual, entre otros, es necesario lo siguiente:

a) Una política fiscal de equilibrio presupuestal. b) Un monto adecuado de reservas internacionales y de financiamiento externo, si necesario. c) Obtención de niveles de productividad competitivos con estándares internacionales. d) Modernización de los mercados de trabajo. e) Un sistema financiero solvente y líquido que le permita absorber las perturbaciones inherentes al negocio

financiero. f) Eliminación de todo tipo de barreras a los movimientos internacionales de capitales, bienes y servicios. g) Faciltaría su adopción y evitaría la mayoría de inconvenientes, si la medida se adoptara a nivel regional,

al menos centroamericano.

5.3.1.4 Modernización del sistema financiero para ampliar y fortalecer la intermediación financiera.

El sistema financiero guatemalteco comprende dos grandes sectores: el regulado y el no regulado. El primero comprende a todas las instituciones financieras que están reguladas y supervisadas por las Autoridades Monetarias (Junta Monetaria, Banco de Guatemala y Superintendencia de Bancos). Las instituciones no reguladas son aquellas que no dependen de la Autoridad Monetaria y normalmente operan basadas en el Código de Comercio.

El sistema financiero guatemalteco, principalmente el regulado, entró al proceso de modernización financiera a partir del último quinquenio de los 80 y durante la década de los 90. Es en este último período cuando se puede hablar propiamente de modernización financiera, con la liberación de la tasa de interés y del tipo de cambio, la libre concertación de comisiones bancarias, libertad para que la banca guatemalteca pueda realizar todas aquellas operaciones típicamente bancarias, simplificación de los procedimientos para fortalecer la capitalización del sistema financiero y lineamientos para el establecimiento de acuerdos estratégicos o fusiones dentro del sistema. Además, se facilitó, al menos haciendo más expedito, el procedimiento para la aprobación de nuevas instituciones bancarias. Como resultado de estas medidas, el sistema bancario guatemalteco en la última década vio crecer en más de un 50% el número de instituciones bancarias y en más de 300% el número de agencias. Actualmente el sistema bancario cuenta con 35 bancos y 20 sociedades financieras o bancos de inversión. La positiva liberalización financiera y el rápido crecimiento de instituciones bancarias, sin embargo, ha traído consigo algunos inconvenientes y deficiencias:

a) La regulación y supervisión financieras no fueron “pari passu” con el proceso de liberación. b) El sistema bancario continuó descansando en criterios tradicionales basados en el conocimiento y confianza


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de personas y empresas. c) La plaza bancaria guatemalteca se encuentra bastante saturada y con una severa y cerrada competencia que

ha elevado significativa e innecesariamente los costos operativos. A los problemas anteriores de carácter estructural, habría que agregar el ya indicado impacto negativo que causaron en el sistema financiero guatemalteco los bruscos y severos cambios en la dirección de la política monetaria en los últimos dieciocho meses que, además de afectar seriamente a varias empresas, de todo tamaño en todos los sectores, ocasionaron serios problemas de liquidez en el sistema bancario. Esta política vino a exacerbar los efectos en la economía de la caída de los precios de los principales productos de exportación, los efectos de las crisis financieras en Asia y Rusia y los negativos efectos de la corriente del niño y del huracán Mitch. Todo lo anterior ha provocado que la cartera vencida del sistema se haya prácticamente duplicado, que los márgenes de holgura de liquidez bancarios hayan casi desaparecido y que varios bancos hayan tenido que recurrir al financiamiento de última instancia del Banco de Guatemala. Las modificaciones a la Ley de Bancos que entraron en vigencia en septiembre próximo pasado, contienen disposiciones positivas que fortalecen el sistema bancario. Dentro de ellas las principales son:

i) Regulación de las operaciones bancarias vinculadas o relacionadas, por razones de propiedad,

administración o de cualquier otra índole debidamente razonada por la Superintendencia de Bancos. ii) Aumento del 8% al 10% del patrimonio requerido con relación a los activos y contingencias. Asimismo, se

hace más expedito el procedimiento para subsanar deficiencias. iii) Límites a la concentración crediticia, mediante una definición más amplia del crédito y la introducción de la

unidad de riesgo. iv) Expeditar los procesos ejecutivos bancarios.

Adicionalmente a la medidas anteriores, se estima necesario implementar las siguientes:

a) Se reitera la necesidad de que la Junta Monetaria y el Banco de Guatemala tengan una real autonomía y que

bajo su dirección exista una mejor supervisión bancaria, la cual debe abocarse a aspectos fundamentales y de sustancia, más bien que a aspectos de detalle y casuística.

b) Que el cuerpo de reglas contenido en reglamentos, instructivos y otras disposiciones esté claramente definido y sea permanente, con el objeto de facilitar las tareas de previsión y programación.

c) Que la información y divulgación de la situación financiera de las entidades bancarias sea clara, suficiente y simple, para promover la confianza en el sistema y para que los agentes económicos puedan tomar mejores decisiones.

d) Que se integre un sistema de información, en forma consolidada, sobre la situación de los grupos financieros. e) Que entre en vigencia el seguro para pequeños depósitos.

Pese a las disposiciones incluidas en la reciente modificación de la Ley de Bancos, debe examinarse de nuevo la conveniencia de la existencia y funcionamiento de las instituciones financieras actualmente denominadas “no reguladas”, con el objeto de que la intermediación financiera efectivamente pueda cubrir todos los estratos del mercado y se evite el posible surguimiento de un mercado paralelo de intermediación financiera.

5.3.1.5 Promover y dinamizar el comercio exterior.

5.3.1.5.1 Objetivo de la promoción del comercio exterior

A través del comercio exterior se facilita y promueve la participación internacional del país como oferente y demandante de bienes y servicios en el mercado internacional, para fortalecer la capacidad productiva a través de las exportaciones y complementar el consumo interno con importaciones, bajo el principio de las ventajas comparativas. En términos generales, la apertura realista del país al exterior provee un marco de


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referencia dinámico y saludable tanto para la actividad exportadora como para la actividad importadora. Sin embargo, la primera actividad requiere también de un proceso de promoción del comercio exterior. El objetivo de la promoción del comercio exterior es sostener e incrementar la participación de los productos nacionales en el mercado mundial y, a la vez, lograr que la producción nacional participe competitivamente en el mercado interno con la producción de otros países mediante el aumento de la eficiencia y la productividad. La promoción del Comercio Exterior debe estar acompañada de programas de desarrollo de oferta exportable, planes de reconversión productiva, la diversificación de los mercados para la producción guatemalteca, la diversificación del número de productos que se exportan y la negociación de tratados de libre comercio que faciliten el acceso de productos guatemaltecos a mercados externos.

Para un país como Guatemala que tiene un mercado interno limitado, el desarrollo del comercio exterior tiene una enorme importancia económica. Es deseable que la política de Comercio Exterior sea dirigida por CONAPEX.

5.3.1.5.2 Areas de trabajo de la política de comercio exterior

5.3.1.5.2.1 Desarrollo de la competitividad del país

a. Infraestructura y servicios eficientes. En adición a un ambiente macroeconómico que dé

estabilidad, certeza, trasparencia e información para planificar a largo plazo, la actividad del comercio exterior requiere también de una adecuada infraestructura y de un sistema de servicios eficientes, con el objeto de facilitar las actividades de la exportación e importación. En ese sentido, se requieren acciones inmediatas para hacer más eficiente la estructura de puertos, aeropuertos y carreteras en el país y hacerlos más modernos y funcionales, en relación a nuestros principales y más cercanos competidores. Asimismo, se considera necesario extender los servicios de energía y telecomunicaciones que faciliten las operaciones del comercio exterior y, más específicamente, permitan a los inversionistas exportadores ubicar plantas de procesos en regiones de alto potencial.

b. Facilitación de trámites y desburocratización. Guatemala se caracteriza por ser un país con

procedimientos engorrosos en las áreas de trámites aduanales, extensión de permisos de trabajo, y exigencias de visas consulares en documentos comerciales, que se han convertido en una carga que ocasiona retrasos, altos costos y disgustos a los clientes del país en el exterior. La mayoría de países Centroamericanos y del Caribe las han eliminado. Asimismo, la era del comercio electrónico y de operaciones ágiles y veloces requiere de acciones que simplifiquen los trámites de exportación e importación vía electrónica.

c. Estrategia nacional de transporte. El transporte de carga internacional tanto aéreo, marítimo y

terrestre se ha convertido en un verdadero reto. En Guatemala los costos de transporte son mayores que los que obtienen nuestros competidores, ya que no sólo las tarifas son más altas, sino que están sujetas a sobrecargos injustificados y discriminatorios.

Se requiere de una estrategia nacional de abaratamiento de los costos de transporte que contemple aspectos relativos a legislación, fomento de la competencia, eficiencia y seguridad de carreteras, puertos y aeropuertos y fortalecimiento del Consejo de Usuarios. Este es un tema que requerirá de especial atención.

d. Política fiscal. La existencia de una política fiscal apropiada es necesaria para dar permanencia a

las actividades de exportación e importación. Adicionalmente, para mantener la competitividad de las exportaciones se deben crear programas que incentiven y promuevan a las empresas exportadoras con mecanismos mundialmente aceptados y que están relacionados con apoyos


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directos a las empresas para la adquisición de tecnología, desarrollo de informática, certificación de calidad, inteligencia de mercados, participación en ferias, capacitación de su recurso humano, organización de clusters y la existencia de oficinas comerciales en el exterior que ayuden en la búsqueda de oportunidades comerciales y permitan la incorporación de pequeñas y medianas empresas a la actividad exportadora.

e. Financiamiento. Las actividades del comercio exterior requieren de un financiamiento apropiado

que esté a disposición de las empresas a tasas competitivas internacionalmente y a plazos adecuados.

f. Seguridad. La seguridad del tránsito de mercancías de exportación e importación es un área que

demanda atención especial y urgente dentro del plan nacional de combate a la inseguridad.

g. Política de zonas francas. Un instrumento utilizado a nivel mundial para atraer inversión extranjera, es la Ley de Zonas Francas. En Guatemala, la Ley de Zonas Francas promulgada en 1989 ya se encuentra obsoleta en relación con la legislación existente en el resto de países centroamericanos y el Caribe con los cuales nuestro país compite en el mercado mundial. Se hace necesario entonces la aprobación de una nueva ley de Zonas Francas que brinde opciones innovadoras al inversionista. Si Estados Unidos aprueba la Ley de Paridad NAFTA, se prevé un flujo de inversión bastante grande hacia los países de la Cuenca del Caribe, razón por la cual se hace aún más necesario una nueva Ley de Zonas Francas que sirva de punta de lanza para captar estos nuevos flujos de inversión.

h. Legislación. Para eliminar los obstáculos a las exportaciones, se requiere de legislación apropiada

tal como la Nueva Ley de Zonas Francas, Ley de Complementación en Materia Aduanera, Ley de Creación del Sistema Nacional de Calidad, Ratificación de Tratados de Libre Comercio, Flexibilización del Código Laboral, Leyes relacionadas con el Respeto a la Propiedad Intelectual y otras relacionadas con la actividad exportadora.

i. Recursos Humanos. La inserción del país en el proceso de globalización requiere internacionalizar

su recurso humano. La política educativa debe formar profesionales, técnicos y operarios bajo estándares de competitividad mundial. Ello incluye el manejo de tecnología moderna, uso de la informática y conocimientos de idiomas extranjeros, entre otros.

5.3.1.5.2.2 Competitividad de las empresas exportadoras.

En Guatemala existe un universo aproximado de 22,000 empresas. De estas aproximadamente 6,000 se dedican a la exportación a Centroamérica y resto del mundo y generaron en 1998 US$ 2,561 millones, de los cuales la mitad provino de exportaciones de café, azúcar, banano y cardamomo y la otra mitad de exportaciones de productos no tradicionales en general.

En consecuencia, existe un amplio potencial para incorporar un mayor número de empresas a la actividad exportadora, lo que requiere de un esfuerzo nacional serio, no solo para crear una oferta de productos para el mercado mundial, sino para afianzar su sobrevivencia en el mercado interno, el cual es altamente competitivo por el proceso de apertura.

Para fomentar la modernización productiva se recomiendan los siguientes programas:

a. Fortalecimiento de las cadenas productivas: Se debe fomentar la cooperación productiva y

comercial que facilite el establecimiento de redes de empresas proveedoras y de subcontratación, así como los acuerdos interempresariales, fortaleciendo en esta forma, los servicios periféricos de


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apoyo y facilitando la formación de empresas interrelacionadas horizontalmente –conglomerados de empresas (clusters) con enlaces hacia atrás, a través de la demanda agregada de insumos. El Programa Nacional de Competitividad - PRONACOM - es un programa modelo en esta área.

b. Apoyo al desarrollo productivo: Guatemala debe desarrollar una estrategia conjunta entre

universidades, sector empresarial, Consejo de Ciencia y Tecnología -CONCYT-, Instituto Técnico de Capacitación y Productividad – INTECAP -, y la cooperación internacional para establecer programas en donde las empresas grandes medianas y pequeñas puedan proveerse de los servicios siguientes: institutos de diseño y desarrollo de productos, desarrollo, adquisición, manejo y gestión de tecnología, formación de capital humano, institutos de gestión ambiental, servicios y programas de comercio electrónico para todas las empresas, servicios y programas de gerencia y mercadeo internacional, inteligencia de mercados y servicios de consultoría en comercio exterior

c. Sistema nacional de calidad: El crecimiento de las exportaciones a futuro depende de que los

productores nacionales cumplan y certifiquen sus producciones bajo normativas internacionalmente aceptadas. Para ello, la puesta en práctica del Sistema Nacional de Calidad es de extrema importancia.

5.3.1.5.2.3 Negociación y administración de tratados de libre comercio

a. Negociaciones

- La negociación de tratados o acuerdos comerciales tiene como propósito asegurar el acceso de

los productos guatemaltecos a los mercados internacionales y evitar la competencia desleal en el mercado nacional.

- Se debe continuar con los procesos de acceso a mercados a través de negociación de los tratados de libre comercio u otros mecanismos, en los frentes siguientes: perfeccionamiento de la integración centroamericana, conservar los beneficios del Sistema Generalizado de Preferencias a nivel mundial y los de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, paridad con el NAFTA, Régimen Preferencial especial de la Unión Europea, negociaciones con México, ratificación por el Congreso de los Tratados de Libre Comercio con países del caribe y Chile.

- Iniciar mejor acceso a los países de Asia y Europa del Este, convenios con Sudamérica, presencia del País ante la OMC, participación activa en el proceso del ALCA.

- Asimismo, es imperativo que se acelere el proceso de la Unión Aduanera Guatemala-El Salvador, considerando que es el principal socio comercial de Guatemala en Centro América.

- La negociación de los instrumentos comerciales anteriormente listados se deben llevar a cabo en diálogo con el sector empresarial y debe ser apoyada con el fortalecimiento de las instancias siguientes: Comisión Nacional de Negociaciones Internacionales – CONEI -, Comisión Empresarial de Negociaciones Comerciales Internacionales – CENCIT-.

- Asimismo, se debe fortalecer el equipo de negociadores del país, difundir a nivel nacional la importancia de las reglas del comercio internacional e involucrar a las universidades en el proceso.

b. Administración de los tratados

La administración de los tratados debe estar orientada a propiciar el cumplimiento de los compromisos adquiridos y a hacer uso de los instrumentos que eviten daño por comercio desleal, prácticas de "dumping" o barreras no arancelarias.

Se debe fortalecer el área de solución de conflictos o discrepancias, aplicación de cláusulas de salvaguardia, mecanismos de verificación de origen, instrumentos aduanales ágiles y eficientes en el


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área de exportación e importación de mercancías y mecanismos para contrarrestar el comercio desleal. Asimismo se debe propiciar la certeza en lo negociado. Establecer una estructura de administración ágil, coordinar estrechamente con el sector empresarial y con los entes gubernamentales relacionados y, finalmente, apoyarse en un sistema estadístico del comercio sofisticado.

c. Capacitación en negociaciones

Se deben fortalecer los programas de capacitación en negociaciones así como un programa de divulgación de los tratados a la comunidad en general.

5.3.1.5.2.4 Promoción de las exportaciones

En un programa de promoción de exportaciones e inversiones juega un rol predominante el sector

empresarial con sus acciones de mercadeo y promoción ejecutados por las propias empresas o por programas de las organizaciones empresariales interesadas en apoyar a sus miembros para que exporten. Por su parte, el Gobierno actúa como facilitador en las relaciones con otros países, en la canalización de la cooperación y asistencia técnica internacional y en la formulación de programas de apoyo a la pequeña y mediana empresa.

Los instrumentos de promoción aplicados por todos aquellos países que buscan incrementar esos sectores, son los siguientes:

1. Participación en ferias internacionales, como instrumento que ha mostrado su eficacia para reunir a

compradores, vendedores e inversionistas para conocer los avances tecnológicos en materia de presentación y mercadeo, y para conocer la competencia.

2. Participación en convenciones internacionales, con los mismos propósitos que el de las ferias con excepción de que se realizan ventas.

3. Material promocional. Elaboración de folletería y videos o material de informática en los idiomas de los mercados de interés sobre la oferta exportable y las posibilidades de inversión en el país.

4. Convenciones internacionales locales. Estos eventos permiten al comprador o inversionista internacional, conocer el país, al empresario, las instalaciones, los servicios y la legislación.

5. Organización de grupos de exportadores. La formación de grupos de exportadores dentro de las organizaciones empresariales es un instrumento de gran impacto para inducirlos a participar y organizar acciones de mercadeo y promoción. Asimismo, constituyen un importante instrumento para conocer cuáles son los problemas y obstáculos que encuentran para incrementar su producción y sus exportaciones, así como para generar propuestas de acciones a los problemas.

6. Promoción de empresas de exportación conjunta y comercializadoras. Para empresas medianas y pequeñas, la exportación conjunta constituye una vía para poder accesar con éxito al mercado internacional. Asimismo, la promoción para la creación de comercializadoras especializadas constituye una solución eficiente para aquellas empresas que no deseen involucrarse directamente en el mercado internacional o cuyos volúmenes de producción son muy bajos.

7. Desarrollo de la oferta exportable. Existen mecanismos que incentivan a productores que trabajan en el mercado local o que ya incursionan en la exportación con algunos productos competitivos, principalmente los relacionados con los procedimientos de exportación, y encontrar los contactos en el exterior que los lleven a incrementar su oferta exportable.

8. Información comercial: Este es un instrumento vital para la toma de decisiones y para el conocimiento de las tendencias del mercado.

9. Creación y fortalecimiento de zonas francas y leyes de fomento. Las zonas francas constituyen un instrumento eficaz para atraer la inversión extranjera, por las facilidades e incentivos que otorga a los inversionistas.


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10. Canalización de programas de asistencia técnica para transferir tecnología del exterior, son un instrumento vital en la labor de promoción de las exportaciones pues permiten al empresario conocer los avances tecnológicos y a la vez, adaptar sus productos o crear nuevos de acuerdo a los requerimientos del mercado.

11. El fortalecimiento del Programa de Agregados Comerciales y su vinculación con las organizaciones de pequeña y mediana empresa. La ubicación de los agregados comerciales deberá ser estratégica en función de la política comercial, con prioridad en aquellos países con los que Guatemala ha firmado un tratado de libre comercio, o esté en proceso de negociación. Además deberá coordinarse con las embajadas para identificar los productos de los cuales Guatemala puede ser proveedor en condiciones competitivas. Para darle mayor participación a todos los usuarios, este programa debe ser coordinado en forma mixta -sector público y privado-.

12. Bolsa de subcontratación. Las bolsas de subcontratación constituyen instrumentos útiles para poner en contacto a inversionistas nacionales y extranjeros, aprovechar economías de escala y la capacidad instalada en el país. Brindan nuevas oportunidades a la pequeña y mediana empresa.

5.3.1.5.2.5 Organismos de coordinación

En Guatemala, el Consejo Nacional de Promoción de las Exportaciones –CONAPEX- es el foro sobre comercio exterior más importante que existe en Guatemala. Fue creado en 1986 con el objeto de proponer al Presidente de la República la política nacional de promoción, diversificación e incremento de las exportaciones, el turismo y las inversiones, así como velar por la instrumentalización y ejecución de la misma. Está integrado por 6 ministros y representantes de cámaras y asociaciones del sector empresarial del país. Bajo la sombrilla de CONAPEX se desarrollaron e impulsaron la Ley de Fomento a la Actividad Exportadora y de Maquila, la Ley de Zonas Francas, la Ventanilla Unica para las Exportaciones y el Programa de Agregados Comerciales, Inversión y Turismo.

En 1997 CONAPEX elaboró y aprobó la Política Integrada de Comercio Exterior de Guatemala la cual tiene como propósito sostener y expandir la participación de los productos nacionales en el mercado mundial, y a la vez, lograr que la producción nacional participe competitivamente en el mercado interno con las producciones de otros países mediante el aumento de la eficiencia y la productividad.

5.3.1.5.2.6 Principios generales del área de comercio exterior:

El éxito de la Política y Programas de Fomento al Comercio Exterior, está sustentado en los siguientes principios:

a) Integralidad es la interrelación entre las acciones de carácter global que establecen el ambiente

apropiado para las inversiones y el comercio con la labor empresarial de producir competitivamente y los objetivos de la negociación de tratados de libre comercio.

b) Esfuerzo conjunto entre sector público y privado a través de órganos mixtos de coordinación y

órganos públicos o privados de ejecución según corresponda a uno u otro sector. c) Facilitación de todos lo temas de comercio exterior, privilegiando la desconcentración de la

ejecución en agentes operadores privados d) Tomar como punto de referencia (Benchmarking) las prácticas internacionales de alta calidad

(best practices) en la ejecución de todas las acciones que se desarrollen para lograr el objetivo del comercio exterior.

e) Asignación de recursos financieros públicos de apoyo al sector exportador.


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5.3.1.6 El Desarrollo del mercado de capitales y la inversión

Es necesario y oportuno definir una política de Gobierno que propicie el crecimiento y desarrollo del mercado de valores, visualizado tanto desde la perspectiva de creación de nuevas opciones de inversión y ahorro, como del establecimiento de nuevos escenarios de financiamiento y capitalización que permiten el crecimiento de la infraestructura productiva del país, y un ambiente propicio para la creación de nuevos proyectos empresariales que son viables únicamente a través del mercado de capitales.

Para tal propósito, a continuación se resumen y agrupan ideas y propuestas en tres áreas fundamentales:

a) El conglomerado empresarial del país: Propuestas tendientes a facilitar y agilizar el acceso de la iniciativa privada del país a nuevas oportunidades de financiamiento, nuevas fuentes de capital a través del mercado bursátil, lo que promueve un sano desarrollo de la fuerza productiva de Guatemala, la inversión privada, la creación de nuevas fuentes de empleo y el incremento de los ingresos tributarios en el largo plazo.

b) El mercado de valores: Propuestas tendientes a fortalecer, profundizar y desarrollar el mercado bursátil,

propiciando la liquidez en el mismo y la concurrencia de una mayor cantidad de oferentes y demandantes de recursos financieros y de capital, facilitando la canalización, con la mayor seguridad y transparencia, del ahorro hacia la inversión de largo plazo y atrayendo la inversión extranjera.

c) El entorno macroeconómico: Propuestas tendientes a lograr la estabilidad de las variables

macroeconómicas del país, con el fin de brindar confianza y certeza a la inversión, tanto nacional como extranjera, y el desarrollo económico sustentado sobre bases sólidas.

5.3.1.6.1 El Conglomerado empresarial del país

a) Régimen legal para empresas “holding” o tenedoras de acciones: Reformas legislativas que permitan dar certeza jurídica y fiscal al surguimiento de empresas “holding” o tenedoras de acciones en el país, facilitando su estructuración localmente, con un régimen legal y fiscal que evite los impuestos “en

cascada” y facilite así su eventual salida al mercado de capitales. b) Régimen legal y fiscal para sociedades de “accionariado difundido”: Reformas legislativas que

permitan a las sociedades anónimas tener un marco adecuado para la promoción de nuevos esquemas de captación de recursos de capital, canalización de inversiones de pequeños inversionistas y difusión de la propiedad empresarial. El Código de Comercio actual no establece un marco adecuado para la promoción del accionariado difundido, pues dicta normas y requisitos propios de empresas con alta concentración de titularidad sobre el capital, convirtiendo en poco atractivas e inviables las estructuras societarias basadas total o parcialmente en accionariado difundido. Algunas de estas reformas pueden ser, por ejemplo, la creación de acciones preferentes sin dividendo mínimo, la creación de acciones

comunes sin voto, etc. c) Modernización financiera: Nuevas leyes o modificación de las existentes en el ámbito financiero que

otorguen certeza a actividades tales como el arrendamiento financiero o “leasing” y otras. 5.3.1.6.2 El mercado de valores

a) Sistema de participación ciudadana: A través de los procesos de privatización de empresas estatales, inversionistas nacionales y extranjeros han comprado parte de dichas empresas, lo que les otorga la facultad de administrarlas y asumir un compromiso de inversión que garantiza el futuro de las empresas. El Sistema de Participación Ciudadana permite profundizar los procesos de privatización, ampliando las


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oportunidades de inversión a todos los guatemaltecos, a través de mecanismos de “capitalismo popular” que logren que más guatemaltecos puedan ser accionistas de empresas con futuro, creando cultura de inversión en el mercado de capitales. Algunos de los procesos de privatización ya iniciados contemplan el desarrollo de esquemas de esta naturaleza. Es importante que el Gobierno los implemente como un catalizador de lanzamiento del mercado accionario en Guatemala.

b) Reforma del sistema previsional: Uno de los principales problemas en nuestro incipiente mercado de

valores es la ausencia de recursos de inversión de largo plazo. Esta problemática ha sido solucionada en otros países con las reformas realizadas en los sistemas de previsión social. Mediante dichas reformas se propicia una estructura de inversión institucional que cuenta con recursos de largo plazo para invertir y naturalmente demanda instrumentos de largo plazo. El sector productivo del país tiene entonces inversionistas institucionales que están en la disposición de financiarlo con recursos de largo plazo, reduciendo de esta manera las estructuras financieramente vulnerables en períodos de iliquidez. Se desarrolla de esta forma la demanda por instrumentos de capital.

Por otra parte, estas reformas permiten ampliar la democratización en la obtención de crédito, ya que abre las puertas a financiamiento adicional a los agentes económicos de una forma más amplia y facilita la participación de los mismos en el mercado financiero para la obtención de recursos.

c) Tratamiento fiscal de la inversión en acciones y de la capitalización: Para poder competir en la

atracción de inversión extranjera debe contarse con tratamientos fiscales similares a los que existen en los mercados emergentes. Un mecanismo que ha tenido mucho éxito en otros países de Latinoamérica y el mundo para propiciar el desarrollo del mercado de capitales es incentivar la inversión en acciones que se cotizan en el mercado bursátil mediante un tratamiento fiscal favorable. Así, por ejemplo, en muchos de estos mercados no existen impuestos sobre ganancias de capital en las inversiones realizadas por personas físicas en acciones de compañías que se cotizan en bolsa. De igual manera existen tratamientos fiscales especiales para las empresas que se cotizan en bolsa, especialmente en lo relacionado con el Impuesto sobre la Renta. Este régimen especial tiene dos justificaciones principales. En primer término, la cotización e inscripción en bolsa representa para las empresas que así lo deciden, costos adicionales debido al nivel y continuidad de revelación de información al público y la supervisión de las mismas. Por otro lado, desde el punto de vista fiscal, la transparencia generada por la divulgación de información y la organización y disciplina que debe mantenerse para cotizar en bolsa, promueve una sana administración desincentivando la evasión fiscal, teniendo un efecto positivo en la cultura e ingresos fiscales.

d) Estandarización y homogenización de valores públicos: Mecanismos de emisión y colocación de

instrumentos gubernamentales que permitan la estandarización y homogenización de los mismos. De esta manera se propiciará un mercado secundario líquido y vigoroso que de profundidad al mercado de valores y promueve una eficiente traslación de riesgos y expectativas, con mayor transparencia e información.

e) Modificación del régimen legal de emisión de obligaciones sociales o “Debentures”: Modificaciones

al Código de Comercio que permitan agilizar y facilitar la emisión de “Debentures” (único título de crédito seriado previsto por el Código de Comercio) eliminando la limitación de emitirlos en función del capital contable de la compañía.

f) Promoción de mecanismos de titularización: Reformas legislativas que permitan agilizar y dar certeza

a mecanismos de titularización de activos, de tal forma que pueda desarrollarse un eficiente mercado secundario de valores provenientes de estos procesos, y nuevas formas de financiamiento de proyectos empresariales con valores de largo plazo.


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5.3.1.6.3 El entorno macroeconómico Por último, pero no por ello menos importante, los mercados de capitales se desarrollan bajo condiciones de estabilidad fiscal, monetaria y cambiaria, con una estrategia de largo plazo que transmita al mercado sensación de continuidad y certeza. La disciplina fiscal es fundamental para el adecuado manejo de la política monetaria y cambiaria. De igual manera, la política fiscal a través de las licitaciones de valores públicos tiene un efecto en el nivel de tasas de interés que incentiva o desincentiva la inversión productiva.

Uno de los principales obstáculos para el desarrollo del mercado de capitales es la revelación de información financiera, la cual puede ser favorecida y promovida a través del fortalecimiento de la seguridad física y jurídica, y mediante disposiciones fiscales, de estructura o administrativas, acordes con la realidad del país.

Los mercados de capitales se desarrollan también cuando existen condiciones que promueven la competencia local y extranjera, dadas por la apertura comercial. La eliminación de barreras arancelarias impone retos de crecimiento y competitividad que generalmente son enfrentados acudiendo al mercado bursátil.

5.3.1.6.4 Atraer inversión extranjera.

La experiencia reciente nos muestra que los países que durante los últimos cuarenta años han logrado desarrollarse rápidamente aumentando su producción, sus exportaciones, el nivel de empleo y el mejoramiento en la calidad de vida han contado con cuantiosos montos de inversión extranjera. En consecuencia, dicha inversión debe fomentarse y sobre todo facilitarse, haciendo del país un atractivo lugar para inversión real y financiera que asegure flujos estables y permanentes para el desarrollo.

Indudablemente para lograr lo anterior, es necesario mantener una programación macroeconómica coherente, positiva y estable y continuar con las políticas de apertura comercial, fortalecimiento del sistema financiero, respecto a los principios fundamentales de la economía al mercado, mantenimiento de un marco jurídico simple, cierto y seguro y modernización institucional y de gerenciación del Estado.

Por otra parte es necesario un programa específico dirigido a la promoción y búsqueda de inversiones extranjeras en Guatemala, en el cual participen tanto el sector público como el sector privado. En dicho programa deben incluirse acciones bien definidas de promoción por entidades y personas especializadas, así como el desarrollo de un sistema informativo, que permita proporcionar una información oportuna, adecuada y práctica a los potenciales inversionistas. Este sistema de información puede estar apoyado por la red de representaciones diplomáticas de nuestro país en el exterior que deben de contar, obviamente, con personal capacitado para los fines de promoción de inversión extranjera, así como mediante el establecimiento de filiales en el exterior que promuevan internacionalmente proyectos de inversión en nuestro país. Asimismo, ese programa debe incluir la promoción de las zonas francas, creación del Fondo de Internacionalización para la pequeña y mediana empresa, apoyo al establecimiento y de filiales de venta en el exterior, asesoría legal a empresas guatemaltecas interesadas en promover internacionalmente su proyecto de inversión o exportación.

5.3.1.7 Competitividad

Guatemala requiere de un esfuerzo coordinado y focalizado de todos los sectores, pero especialmente del Gobierno, sector empresarial, sector académico y sector laboral, para crecer rápidamente y mejorar el bienestar social de su población, proteger su diversidad ambiental y posicionarse de manera única ante el mercado internacional.


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Este esfuerzo debe ser apoyado en una agenda nacional de competitividad, cuyos objetivos son mejorar el clima de negocios y mejorar la competitividad de “clusters” o sectores motores de la economía guatemalteca, a través de una activa interrelación entre el sector público y el sector empresarial.

Esta agenda debe impulsar el logro de una integración real de Guatemala a la economía mundial, promoviendo para tal efecto una orientación de la economía hacia fuera, incrementando el comercio, liberalizando los regímenes de inversión y mejorando la posición competitiva de la industria nacional para hacer frente al proceso de apertura económica. El programa de la referida agenda debe apoyar también el fortalecimiento de los sectores motores de la economía -“clusters”- con mayor potencial y la inversión en actividades que promuevan la transferencia tecnológica, la investigación y desarrollo humano, para fortalecer de esta manera el valor agregado nacional y el inventario de habilidades presentes y futuras con que el país puede contar.

Para fortalecer el clima de negocios se considera prioritario fortalecer las siguientes áreas:

5.3.1.7.1 Inversión en recursos humanos La nación debe de gastar más y más eficientemente en la educación, especialmente la primaria. Esto requiere de cambios en las prioridades del gasto, mayor eficiencia y mejor eficacia de los gastos y una mayor movilización de recursos para este sector.

5.3.1.7.2 Sistema de capacitación técnica

La estrategia y programas encaminados a aumentar el nivel de capacitación de los trabajadores guatemaltecos es indispensable para mejorar la posición competitiva de las empresas. En ese sentido, es necesario que de común acuerdo entre el sector publico y privado se elabore una propuesta de programa que contenga los pasos a seguir para mejorar la calidad y cobertura de capacitación para los trabajadores. El INTECAP debiera jugar un papel importante en esta área.

5.3.1.7.3. Sistema estadístico nacional

Indudablemente es necesario ampliar el acceso a la información estadística, tanto del área económica como del área social, y mejorar la calidad y oportunidad del proceso de generación de dicha información. Se tiene conocimiento que al presente se ha realizado un diagnóstico y establecido un conjunto de metas que deberán obtenerse durante los próximos años para mejorar los aspectos cualitativos y cuantitativos del sistema estadístico nacional, incluyendo la preparación y aprobación de un proyecto de ley que fortalezca la autonomía y eficiencia de la gestión de dicho sistema. Lo anterior, se considera de vital importancia para que el sector productivo pueda desarrollarse con mayor previsión y certeza.

5.3.1.7.4. Sistema nacional de calidad

Para competir exitosamente en la economía global, se deben conocer los estándares de los mercados hacia los cuales se está exportando, tener acceso a organizaciones de evaluación y certificación de productos y mantener el compromiso de calidad de nuestros productos. Para ello, es oportuno que se facilite el proceso para la creación del marco legal e institucional de un Sistema Nacional de la Calidad, el cual estaría encargado de las actividades de acreditación, certificación, metrología y pruebas, para cumplir competitivamente con estándares internacionales.

5.3.1.7.5. Promoción de inversiones

La única forma de lograr el crecimiento de nuestra economía y elevar los niveles de generación de empleo tanto en cantidad como en calidad depende de nuestra capacidad de atraer más inversión, tanto extranjera


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como nacional. Dentro de este contexto, la puesta en marcha de una agencia de promoción de inversiones coordinada por el sector publico y privado, con enfoque especializado en sectores específicos y con alto potencial como los de agroindustria alimenticia, forestal, manufactura y turismo podría ser de gran utilidad. Asimismo, es conveniente adecuar el régimen de zonas francas a la situación de globalización y competitividad que se está dando en el resto del mundo.

5.3.1.7.6. Manejo de la cadena productiva/transporte

Los cuellos de botella causados por el sistema de transporte multimodal, deben ser identificados, ya que estos afectan considerablemente la competitividad de las empresas. La creación de un marco legal y organizacional a nivel de sector publico y sector empresarial, adecuado a los estándares internacionales de transporte marítimo será de gran utilidad para apoyar los esfuerzos nacionales de competitividad.

5.3.1.7.7. Competencia doméstica

Adicionalmente a impulsar la competitividad de las industrias, es necesario proveer al sector empresarial de condiciones adecuadas y de un buen clima de negocios que incluya un marco regulatorio apropiado que incentive y estimule la competencia doméstica y que sirva de instrumento en las negociaciones comerciales internacionales.

5.3.1.7.8. Consejo de Desarrollo Económico de Guatemala -CONDECO-

La creación del Consejo de Desarrollo Económico de Guatemala para poner en práctica, apoyar y supervisar un programa de desarrollo debiera de realizarse en el menor tiempo posible. Este consejo como se ha propuesto estaría integrado por el sector público y sector empresarial al más alto nivel para deliberar y determinar la visión y misión de Guatemala en las áreas de comercio exterior, competitividad y promoción de inversiones.

El Proyecto de la Agenda Nacional de Competitividad de Guatemala –PRONACOM- en el cual participa el Gabinete Económico y el Sector Empresarial Organizado, debe continuar recibiendo todo el apoyo necesario para mejorar el clima de los negocios y mejorar la competitividad de los sectores motores de la economía guatemalteca.

5.3.1.7.9 “Clusters” con potencial de clase mundial

Entre estos sectores motores de crecimiento se consideran prioritarios el turismo natural y cultural, la agricultura orientada hacia las exportaciones, la agroindustria de alto valor agregado, los productos forestales y la maquila de productos textiles, entre otros. Estas actividades económicas tienen un alto potencial de desarrollo y previamente han mostrado niveles adecuados de desempeño compitiendo a nivel internacional. En síntesis, se considera que los “clusters” con potencial de clase mundial son: 1) Agroindustria Alimenticia; 2) Actividad forestal; 3) Turismo natural y cultural y; 4) Vestuario y textiles.

5.3.1.7.9.1 Agroindustria alimenticia

En Guatemala, un país con una economía basada en la agricultura, existe una mejor oportunidad para promocionar actividades que incluyan a toda la cadena de valor agregado. Durante décadas, la agricultura ha sido el eje de la economía y con su enorme potencial se encuentra entre los clusters más importantes. Se aspira a un sector agrícola renovado, de alta productividad, generador de divisas y productos agroindustriales de valor agregado. Por ser este un sector tan amplio, se debe adoptar la estrategia de trabajar por sub-sectores -frijol, papa y frutales, pera, manzana y melocotón-.


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5.3.1.7.9.2 Forestal

Este es un sector de gran potencial ya que Guatemala cuenta con una extensión de 108,889 km2, de los cuales 51% tienen vocación forestal. Se estima que la cobertura forestal es de 30,754 km2. -55.3% del área con vocación forestal-. Existen cinco Departamentos en los que se concentra el 88% de la cobertura boscosa: El Petén, Quiché, Izabal, Huehuetenango y Alta Verapaz. El aprovechamiento en estas zonas se ha basado principalmente en bosque natural existiendo una gran cantidad de especies -20 de coníferas y 400 latifoliadas- que actualmente no son comercializadas.

Para el apoyo de esta actividad se proponen las siguientes acciones prioritarias:

A) A nivel macro:

1. Orientar los esfuerzos hacia la resolución de los obstáculos resultantes del marco legal, principalmente los relacionados con la certeza jurídica sobre la propiedad de la tierra y la declaración de Areas Protegidas.

2. Buscar la institucionalización de la coordinación entre las instituciones públicas y especialmente limitar los campos de trabajo del INAB y CONAP.

3. Promover la generación de alternativas que promuevan el aumento de la cobertura boscosa, desde programas de incentivos integrales hasta la aplicación adecuada de los planes de manejo.

4. Buscar el desarrollo de un adecuado financiamiento para el sector (silvicultura –largo plazo, industria –líneas de crédito para la exportación).

5. Buscar y promover la generación y el intercambio sistemático de información de tal forma de contar con un buen sistema de Cuentas Nacionales y registros oficiales.

B) A nivel meso:

1. Fortalecer el desarrollo empresarial en el sub-sector de la industria primaria, como vínculo entre el bosque y el valor agregado que se le da a los productos finales.

2. Incentivar la disminución de desperdicios (uso integral de los recursos forestales) mediante la actualización tecnológica de la maquinaria y los procesos de producción utilizados.

3. Promover la generación de la información relacionada con la industria. 4. Promover la innovación y el establecimiento de normas de calidad que permitan la

estandarización de la producción.

C) A nivel micro: Separar y enfocar las acciones requeridas en el "cluster" por tipos de productos. Por ejemplo se deberá considerar la formación de al menos tres tipos de grupos de trabajo diferentes:

i) Los muebles y otros artículos para el hogar; ii) Los productos dirigidos al mercado de la construcción; iii) Otros productos, cada uno de los cuales contará con una estrategia competitiva particular.

Promover la vinculación de los sectores conexos directamente relacionados, especialmente con la industria. Enfocar los lineamientos de la estrategia para promover y elevar el nivel de innovación de productos y la actualización tecnológica de las industrias del sector que permita la disminución de los costos de producción.

5.3.1.7.9.3 Turismo

A nivel mundial el turismo ha tenido una tasa de crecimiento del 5% durante los últimos diez años y el 10.5% del total de la población económicamente activa tiene un puesto de trabajo en este sector. La industria turística en Guatemala se ha caracterizado por una tendencia de crecimiento sostenida, tanto en el ingreso de divisas que genera, como en el número de visitantes que ingresan al país.


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Las tendencias mundiales de la industria turística se orientan a que los turistas demandan cada vez más una experiencia más compenetrada con la cultura local, vivencias con gente y actividades del lugar y, en términos más generales, productos más compenetrados con cultura local. Obviamente, las facilidades de acceso aéreo, marítimo y terrestre, así como un ambiente confortable e higiénico son requisitos también indispensables.

El producto guatemalteco de turismo se adapta a esas nuevas tendencias. Guatemala es el país de la cultura viva. Un país pluricultural, multiétnico y plurilingüe. Las ventajas comparativas de Guatemala le permiten ofrecer categorías de productos turísticos que la diferencian de otras regiones. La más importante es la naturaleza, la cual caracteriza al segmento turístico de mayor crecimiento en el mundo. Las otras categorías resultan ser un fantástico complemento de la naturaleza: arqueología, ciudades coloniales y culturas vivas. Este "cluster" presenta el mayor potencial de crecimiento y puede llegar a ser el mayor generador de divisas dentro del país. Además el ingreso que genera se derrama a todos los estratos de la sociedad.

Para que esto sea posible, en el marco del "cluster" de turismo se debe elaborar un plan de desarrollo de producto orientado al mercado (estrategia de posicionamiento y mercadeo). El segundo proyecto necesario es hacer una reforma institucional del sector turismo, tanto en el sector público (INGUAT), como en el sector empresarial (CAMTUR), entre otros. Para cada uno de estos proyectos, debe elaborarse un plan de trabajo con acciones a nivel macro, meso y micro, además de formular los respectivos presupuestos de los proyectos.

5.3.1.7.9.4. Vestuario y textiles

Este sector se presenta como una industria de transformación liviana, idónea para generar grandes cantidades de empleo para personas con poca educación. La industria de prendas de vestir está haciendo la transición de vender capacidad de producción a vender “paquetes completos” que incluyen servicios de abastecimiento y diseños básicos. Esto representa un cambio conceptual, al pasar de factores que impulsan la competencia de bajos costos de mano de obra, a una mezcla de servicios más compleja. Un elemento crucial son las industrias relacionadas y de apoyo, tales como textiles, accesorios, diseño y logística. Por tal razón, Guatemala desea posicionarse como el centro regional para la contratación, producción y mercadeo para la industria.

a) Los temas prioritarios para este sector son Educación y Capacitación, Información y Mercadeo,

Fortalecimiento de los Regímenes de Producción, Apertura Comercial y estándares laborales adecuados.

b) Los esfuerzos del programa de competitividad deben enfocarse a que Guatemala logre en el siglo

XXI posicionarse como un país más competitivo que al presente, logrando con ello que todos los habitantes del país mejoren de esa forma su calidad de vida. Para ello, es de suma importancia que la agenda nacional de competitividad sea sostenible y trascienda las administraciones de gobiernos. El sector privado continuará participando y apoyando proactivamente este programa, en el marco del Proyecto Regional de la Alianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible.

5.3.1.8 Política de empleo

Si existe alguna actividad profundamente impactada por los cambios globales es justamente la del mercado de trabajo. En un escenario donde ya no existen mercados locales protegidos, donde la eficiencia y la productividad son elementos claves para el crecimiento de la empresa, es indispensable que se adecuen y modernicen las instituciones relacionadas con el mundo del trabajo, pues solo así podrá disponerse de un entorno saludable,


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donde la inversión y la mano de obra estén armónicamente conjugadas en torno al gran objetivo de generar, en forma sostenible, empleo productivo.

El punto de partida de una política de empleo para Guatemala, debe ser la de superar el desafío de la economía informal. Más del 50 % de la mano de obra está ubicada en actividades económicas caracterizadas por la informalidad legal y registral, provocando con ello un mercado de trabajo precario, inestable y poco productivo. Por ende debe hacerse un esfuerzo por estimular un crecimiento sano de la economía, sobre la base de una estructura competitiva de su aparato productivo.

Dentro de la estrategia de competitividad de nuestro país, el capital humano es sin duda una pieza vital. Para fortalecerlo, aparte de un adecuado marco de satisfacción de necesidades sociales básicas, existen ciertos componentes que es preciso apuntalar: la movilidad laboral ascendente, la formación de habilidades y una red de protección social digna y eficiente. Para ello, se propone dentro de la estrategia de fortalecimiento del capital humano, la atención inmediata a cuatro grandes ejes que constituyen la espina dorsal de cualquier mercado de trabajo y con la base de la existencia de una paz social en un ambiente de competitividad, de los cuales, por la estructura del presente documento solo se desarrollan, en este capítulo, los primeros dos: 1) Legislación laboral; 2) Sistema de formación profesional; 3) Red de protección social y 4) Esquema de retiro y pensionamiento.

5.3.1.8.1 Las modificaciones al marco legal laboral.

El modelo de relaciones laborales que contempla nuestra legislación está calcado en el antiguo sistema de relaciones de producción convencionales, caracterizado por una economía cerrada, trabajadores de línea con horarios establecidos y centros de trabajo perfectamente identificados. Asimismo, el concepto que se recoge en este instrumento legal acerca de las relaciones entre trabajadores y empleadores ha sido uno inspirado en las ideas de la época, que privilegiaban las relaciones conflictivas y reivindicatorias, que desplegaban una interpretación ideológica de las relaciones entre capital y trabajo y por último, una sobreregulación.

Es evidente que ahora existen, tanto a nivel mundial como local, nuevas tendencias económicas y fuerzas sociales que ponen al descubierto la poca utilidad que tiene nuestra legislación laboral para responder a los retos del entorno. Por ello, debe abrirse en el ambiente del trabajo, un debate que resulte en una revisión del rol del Estado, que hasta la fecha ha desempeñado un papel de Juez y Parte en las relaciones laborales, para que se convierta más bien en un facilitador del dialogo y la cooperación entre actores del sector productivo y en un promotor de condiciones que coadyuven a la atracción de inversiones estables y productivas. Asimismo, debe darse un nuevo enfoque a la legislación laboral para que permita rescatar la autonomía de la voluntad de las partes y que sobre la base del consenso y el respeto, se puedan pactar libremente condiciones laborales, que permitan a unos y otros satisfacer sus necesidades e intereses. Por último, una actitud crítica hacia la sobreregulación debería conducirnos a reexaminar todas aquellas normas que son obsoletas o inviables, para dejar así un marco mínimo legal que garantice los derechos laborales pero que a su vez promueva la inversión.

Para la legislación se proponen los siguientes reformas:

5.3.1.8.1.1 Autocomposición

Para mejorar sustancialmente el dialogo social y hacer expedita, pronta y cumplida la justicia laboral, debe promoverse la posibilidad de que las partes puedan resolver sus diferencias por vías alternativas a la judicial. En este orden de ideas, la conciliación y el arbitraje laboral, la reforma de los procedimientos conciliatorios establecidos en nuestra legislación tanto para el ámbito judicial como el administrativo y una aproximación tripartita para la solución de los conflictos puede ayudar significativamente a reducir el


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índice de conflictividad, a agilizar la búsqueda de soluciones y a descargar la alta concentración de trabajo en los tribunales.

5.3.1.8.1.2 Movilidad laboral

Es necesario facilitar los procedimientos de contratación, eliminando requisitos engorrosos así como las restricciones para la contratación de mano de obra extranjera, en aquellos casos ésta sea necesaria. Asimismo deben identificarse y eliminarse los abusos de la inamovilidad, que inhiben el despido de malos trabajadores y por consiguiente inhiben la contratación de trabajadores eficientes. Estas prácticas de inamovilidad, generan costos y eventualmente el cierre de las empresas, por lo que no debe permitirse que el trabajador ineficiente, incida sobre el resto de las fuentes de empleo en una empresa.

5.3.1.8.1.3 Nuevas formas de empleo

Existen nuevas formas de trabajo, que han hecho su aparición como consecuencia de los cambios en la forma de producir. Es preciso abrir la legislación a su reconocimiento, para dar cobertura legal a una práctica necesaria y actual. Entre las nuevas formas de empleo están el trabajo a tiempo parcial, el trabajo polivalente o el teletrabajo. Con ello, se obtiene mayor eficiencia en la empresa y se mejoran las capacidades y habilidades de los trabajadores. 5.3.1.8.1.4 Libre estipulación de condiciones de trabajo

Debe restituirse la posibilidad de pactar libremente las condiciones de trabajo, de manera que, garantizándose los derechos de los trabajadores, puedan hacerse los ajustes necesarios para ser más productivos a nivel de la empresa. En este ámbito, las posibilidades de readecuar el goce de las prestaciones debería tener como límite únicamente la estricta bilateralidad, el consenso obtenido sin coacción alguna y el interés social.

5.3.1.8.1.5 Esquema de productividad

Aunque ya existen muchas herramientas que ayudan a las empresas a incorporar prácticas productivas dentro de sus procesos, es necesario asumir ese compromiso a nivel de la legislación. Por ello, el pactar la remuneración sobre bases de productividad, la posibilidad de horarios más flexibles y otras prácticas gerenciales asociadas a esquemas flexibles de producción deben quedar consignadas en nuestra legislación.

5.3.1.8.2 Sistemas de Capacitación y Formación Profesional.

La brecha tecnológica entre los países del hemisferio norte y el hemisferio sur, se ve atizada por la brecha de conocimientos que existe entre los trabajadores de unas y otras sociedades. No hay posibilidad de apostar a una estrategia de competitividad si no se resuelve el desafío de capacitar a la mano de obra. Pero cualquier esfuerzo de calificación no debe hacerse solo porque el hecho mismo de superarse en conocimientos sea moralmente adecuado o socialmente estratégico, sino que debe tenerse presente que la sostenibilidad del esfuerzo de formación se mide solamente en términos de cómo ésta puede adaptarse a las necesidades del entorno. Por ello, la estrategia de formación profesional está vinculada estrechamente al sector productivo.

Al respecto, y con el objetivo de fortalecer los actuales esquemas de capacitación, se proponen las siguientes líneas de acción:


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5.3.1.8.2.1 Compatibilidad entre oferta de capacitación y demanda de mercado.

Es necesario en este tema, identificar las necesidades puntuales del mercado de trabajo, para permitir que las instituciones que programan esquemas de formación puedan ajustarse al nivel de la demanda del entorno. Para esto se hace indispensable una mayor y mejor comunicación con las organizaciones empresariales, a efecto de que éstas puedan censar periódicamente los requerimientos de su base gremial en términos de formación al trabajador.

5.3.1.8.2.2 Despolitización del ente rector de la capacitación en el país.

Para poder asegurar una orientación estratégica de largo plazo para el INTECAP, es necesario eliminar la distorsión que introduce el hecho de que el Ministerio de Trabajo ejerza la presidencia del Instituto, pues la alta rotación de titulares de esta cartera, combinado con la palpable falta de compromiso a largo plazo por parte de funcionarios políticos, impide que pueda tenerse un adecuado seguimiento a las estrategias institucionales y una dirección adecuada y coherente en el tiempo.

5.3.1.8.2.3 Autonomía presupuestaria del Instituto de Capacitación

Es necesario dotar al INTECAP de una mayor agilidad para la ejecución de sus recursos, pues esto le permite ubicar necesidades y responder a ellas en el corto plazo. Para ello se propone revisar los esquemas que ya funcionan en otras instituciones autónomas del Estado en materia de libertad de contratación para ajustarla a las posibilidades del INTECAP.

5.3.2 La Ruta de la Inversión Integral

5.3.2.1 Inversión en Recursos Humanos

5.3.2.1.1 Educación

La educación, uno de los objetivos primarios de un gobierno democrático, es indispensable no sólo para la formación integral de la persona, sino directamente para el crecimiento económico. Según una evaluación realizada en 192 países, se encontró que el capital físico representa el 16% de la riqueza productiva. El capital natural resultó ser más importante, al representar un 20%. Más importante aún es el capital humano: 64% del total de la riqueza productiva

Según el Comité Nacional de Alfabetización, CONALFA, en 1998 una tercera parte de la población de 15 años y más no sabía leer ni escribir. El problema es más crítico en el área rural y entre la población indígena.

La educación tiene incidencia directa en la remuneración de las personas y está comprobado que en un sistema económico que responde a la productividad, la remuneración de las personas mejora en función de un mayor conocimiento, capacitación y estudios.

A pesar de los esfuerzos realizados en los últimos años, actualmente más de medio millón de niños guatemaltecos no están asistiendo a la escuela primaria. La cobertura de la educación secundaria es muy baja, pues tan sólo 2 de cada 10 jóvenes asisten a la escuela. Es probable que exista un gran número de jóvenes con educación incompleta que, con los programas adecuados, podrían reincorporarse al sistema educacional y mejores oportunidades de trabajo.

El problema más grave radica en el marco legal de la Educación. Aún cuando se han realizado cambios, como la creación de las Direcciones Departamentales de Educación y la distribución descentralizada de los


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servicios de apoyo -refacciones y útiles escolares-, aún persiste la centralización de la toma de decisiones. La ley de Educación Nacional -Decreto12-91- no promueve la descentralización. Esta se contradice con la ley del Organismo Ejecutivo y con la Constitución Política de la República.

En los últimos años se ha promovido mayor participación de la comunidad. En 1998 se inició la creación y organización de las juntas escolares como un instrumento básico para asegurar la participación de docentes y padres de familia. Asimismo, el Programa Nacional de Autogestión Educativa, PRONADE, ha demostrado ser una estrategia eficiente en la ampliación de la cobertura de la preprimaria y primaria en el área rural. Estos dos proyectos son una clara evidencia que la participación de los padres es importante para un buen desempeño del sistema educativo.

Por las características de la población de Guatemala, cuya población indígena habla más de 20 lenguas mayas distintas, se requiere un sistema educativo que se adapte a las necesidades de esta población. En los departamentos con alta población indígena la asistencia es menor que en el resto de departamentos. Por ejemplo, en Alta Verapaz, de cada 10 niños tan sólo cuatro asisten a la escuela primaria.

En forma resumida, los problemas de la educación en Guatemala son los siguientes: 1) Centralización de recursos financieros y de toma de decisiones; 2) Escasa cobertura (solamente 7 de cada 10 niños entre 7 y 14 años asisten a la escuela). 3) Contenidos curriculares inadecuados y poco prácticos y calidad deficiente de la educación que no motivan a los padres de familia a que sus hijos asistan y permanezcan en las aulas aprendiendo habilidades y destrezas y promueven altas tasas de deserción y repitencia, solamente 3 de cada 10 niños que se inscriben en el primer grado de primaria logran terminar el sexto grado). Para atender los problemas mencionados es necesario continuar aumentando el porcentaje de recursos asignados en el presupuesto de la nación para la educación, especialmente la primaria, así como, descentralizar el sistema educativo. La descentralización del sistema educativo producirá cambios significativos en la calidad de la educación. Los maestros deben ser seleccionados, con alguna orientación, por su comunidad. Debe existir flexibilidad en los calendarios y programas, con el fin de que se puedan adaptar a las necesidades de la localidad. Además, debe crearse la competencia.

Respecto a los programas, es necesario revisar y mejorar el nivel cualitativo de los mismos y hacerlos más prácticos. Específicamente en lo que se refiere al programa de alfabetización, se recomienda continuar con el esquema que utiliza actualmente CONALFA, subcontratando organizaciones de las comunidades y ONG´s para la alfabetización.

A nivel administrativo, es importante avanzar en la discusión de la reforma administrativa y reformar tanto la ley como su reglamento. También se recomienda fortalecer el PRONADE, e impulsar las juntas escolares.

Es necesario establecer estándares de calidad y pruebas de desempeño escolar de aplicación universal y de conocimiento público. Este sistema puede proporcionar herramientas para mejorar la calidad educativa.

Es importante que los profesores cuenten con los incentivos correctos para impartir educación de calidad. Para ello se requiere mejorar la preparación de los maestros y generar un sistema de incentivos que premien la calidad educativa.

La educación secundaria orientada al trabajo suele ser un gran incentivo para que los jóvenes asistan a clases. Es recomendable promover opciones de formación técnica asociadas al sector productivo bajo administración privada, para ofrecer oportunidades a una gran cantidad de jóvenes que trabajan carente de


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una formación mínima. Asimismo, es urgente una estrategia de país para orientar la capacitación del recurso humano en función de la productividad que exige la globalización.

5.3.2.1.2 Salud

La mortalidad infantil en Guatemala fluctúa entre 40 y 50 defunciones por cada 1,000 nacidos vivos, según fuentes diversas. La mayor incidencia ocurre en áreas rurales entre la población indígena o entre los hijos de mujeres con menor nivel de instrucción. Más de la mitad de las muertes se debe a malas condiciones higiénicas de las viviendas, insuficiente disponibilidad de agua, bajos niveles de educación e ingreso.

La esperanza de vida ha mejorado, pues en 1997 ya era de 67 años. Las principales causas de enfermedad continúan siendo las enfermedades respiratorias y las diarreas.

En los años recientes se inició un programa de extensión de servicios a través del Sistema Integral de Atención en Salud –SIAS-, por medio del cual se provee un paquete básico de servicios de salud en lugares donde no existía atención médica. Este programa aunque puede calificarse como positivo, tiene ciertos problemas y deficiencias que deberán ser resueltos.

Progresos importantes han sido la aprobación del Código de Salud, que tiene por finalidad modernizar el sector y las acciones para mejorar la administración de los hospitales públicos, como un distinto sistema de compras. Un problema serio es la falta de estadísticas e información que permitan evaluar claramente al sector salud. Al revisar las acciones se puede concluir que el proceso de modernización se inició, pero ha sido lento y aún hace falta un plan de largo plazo para la salud pública.

Los problemas del área de salud se pueden resumir así: 1) baja cobertura de los servicios (el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social cubre efectivamente al 25% de la población, el Instituto de Seguridad Social abarca el 8% y el sector particular cubre al 25%); 2) centralismo e ineficiencia, ya que aún se toman muchas decisiones en la ciudad capital y la mayor parte del gasto se realiza en esta área; 3) existe una distribución inadecuada de los recursos entre los servicios preventivos y curativos (80% del presupuesto de salud se ha destinado a los hospitales públicos) y entre el área urbana y rural; 4) desnutrición; y 5) saneamiento básico insuficiente, 6) falta de datos e información, 7) Carencia de un plan de largo plazo, que permita dar seguimiento a la modernización iniciada.

Para superar los problemas del sector salud, en el corto plazo, se sugiere avanzar hacia la descentralización del sector. En cuanto al Ministerio de Salud Pública, éste debe tener claro su papel de rector y normador, pero debe compartir la responsabilidad de delegar la prestación de los servicios en organizaciones comunitarias que se encarguen de la administración de las unidades oferentes de servicios de salud (hospitales, centros y puestos de salud). Se proporcionaría parte de los fondos y cada institución administraría los recursos humanos, físicos y financieros. Su junta directiva estaría integrada por personas honorables, preferiblemente de la localidad o del departamento al cual pertenece la unidad oferente de servicios de salud. Con el fin de que los fondos públicos destinados a salud curativa se orienten hacia los más pobres, se debería examinar la posibilidad de realizar cobros o solicitar donaciones a los usuarios que sí cuentan con la capacidad económica de cada uno de ellos. Para proteger a los más pobres, se contaría con un método técnico, objetivo y simple de evaluación socioeconómica para que sea el Estado quien subsidie de forma directa a las personas que no puedan pagar sus gastos en salud. Las organizaciones referidas estarían supervisadas y fiscalizadas por el MSPAS y por la Contraloría de Cuentas.

Esta nueva forma de administración permitiría que el MSPAS centre su acción en el fomento y prevención de la salud. Tal y como lo ha establecido el SIAS, será conveniente centrar los esfuerzos en las siguientes áreas:


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saneamiento ambiental, inmunización, atención materno-infantil, educación en salud, control del niño sano y programas dirigidos al niño enfermo. En un estudio realizado en distintos países se demostró que, con este tipo de programas, la morbilidad de la población disminuyó un 30%. El SIAS debe ser evaluado y fortalecido para poder cumplir con sus metas. Los fondos sociales deben priorizar efectivamente, la introducción de agua potable y saneamiento.

El MSPAS debe desconcentrar la prestación de los servicios de salud en las jefaturas de área, dando la posibilidad de que la contratación de personal se realice a nivel departamental. Esto llevará a una mayor eficiencia y calidad en la prestación de servicios. También debe enfatizarse el mejoramiento de la capacidad gerencial de las jefaturas de área, para lo que se requieren los incentivos correctos y capacitación. Debe reorientarse la administración de los recursos humanos, físicos y financieros hacia las poblaciones más necesitadas.

También es importante encaminarse urgentemente a la desmonopolización del IGGS, a través de la implementación de un sistema competitivo, permitiendo que los trabajadores escojan libremente el seguro público o privado de salud que más les convenga. Para promover el desarrollo de los seguros de salud y de la oferta de atenciones se necesita un marco legal que genere certeza jurídica para los participantes y establezca las normas que deben cumplir tanto las entidades aseguradoras como las prestadoras de servicios en este campo.

Es vital la generación de más información sobre la situación de salud en el país, para lo cual el Ministerio de Salud deberá coordinarse con el INE. Las estadísticas deben generarse anualmente para poder así determinar la situación real y determinar los avances en el sector. Las clínicas empresariales también pueden jugar un papel importante

En cuanto al IGSS, en el corto plazo se sugiere extender la modalidad de convenio mediante el cual el IGSS y los centros de salud y hospitales convengan la compraventa de servicios de salud para atender la demanda de los afiliados. En estos convenios se debe definir la forma en que el IGSS transferirá el financiamiento y otras condiciones para dar el servicio con calidad y eficiencia.

5.3.2.1.3 Vivienda

El sector vivienda es uno de los más importantes sub-sectores del sector construcción. Durante el último año, este sector representó el 2.4% del Producto Interno Bruto y el 2.5% del total del empleo directo formal en la economía. En adición al significativo número de empleos informales que este sector genera, también es de considerable importancia el número de empleos indirectos derivados de dicha actividad, debido a la gran cantidad de servicios e insumos que demanda.

La vivienda además es un importante satisfactor social. La carencia de vivienda adecuada es un factor que limita el desarrollo del país. Tanto el ocupar un empleo como el poseer una vivienda constituyen el punto de apoyo en el desarrollo del núcleo familiar.

En Guatemala el déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda se ha calculado en más de un millón de unidades. Sólo para no aumentar el déficit cuantitativo se requería producir 50,000 viviendas anuales en 1994.

La capacidad de las familias para adquirir vivienda es muy limitada si se considera que, de acuerdo con el Informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, en 1991 el 66% de la población se calificaba como en estado de pobreza en el área urbana y el 73% en el área rural.


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La problemática habitacional depende de al menos tres factores: el estándar de la solución mínima, el costo de la solución mínima y la disponibilidad de ingresos de las familias guatemaltecas. Este último está íntimamente interconectado con los aspectos de financiamiento de la vivienda.

El aspecto financiero de la vivienda, a su vez, requiere de la certeza y confianza derivadas de una buena gestión macroeconómica que permita que inversionistas institucionales y personales estén dispuestos a participar en operaciones de largo plazo. Adicionalmente, involucra tres elementos que van de la mano para poder mantener una actividad económica sostenible en este sector, a saber, disponibilidad de recursos financieros, plazo, costo y otras condiciones de esos recursos, y capacidad de pago de los usuarios. Dentro de este marco a continuación se presentan las siguientes sugerencias:

5.3.2.1.3.1 Sistema financiero

a) Modernización de sistema de pensiones

En un amplio número de países, el sector vivienda depende en gran parte de los fondos previsionales. Estos fondos por estar constituidos con recursos de largo plazo, puedan proveer al sector de un flujo de fondos continuo que permite el financiamiento de soluciones habitacionales en el mediano y largo plazos, de acuerdo con la capacidad de pago de los usuarios y con la seguridad y rentabilidad adecuadas de los títulos de inversión.

Los fondos previsionales más importantes en Guatemala son los del Plan IVS del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social y los programas de pensiones, especialmente por retiro, establecidos en forma complementaria en el Gobierno Central y las entidades autónomas y descentralizadas del Estado. Los planes privados de pensiones son aún muy limitados. Actualmente se requiere de modificaciones en los sistemas de previsión públicos y privados que permitan y faciliten el financiamiento de actividades productivas de largo plazo, como es el caso de la construcción. b) Promoción del mercado secundario de hipotecas

Para este propósito se propone los siguiente: i) Fortalecer los instrumentos actualmente existentes para acelerar la disponibilidad de recursos para la

vivienda. Esto requiere que los fideicomisos constituidos por FHA y FOGUAVI se hagan operativos en el corto plazo.

ii) Promover la titularización de activos hipotecarios. Para lo anterior se requiere de un entorno

macroeconómico estable y de legislación moderna, segura y técnicamente elaborada, relacionada con la emisión, negociación, calificación, garantías y otros aspectos vinculados con la comercialización de los títulos valores representativos de crédito habitacional a través de fideicomisos u otros vehículos de inversión apropiados. Todo lo anterior es indispensable para incentivar la amplia participación de inversionistas públicos y/o privados, individuales y/o institucionales en el apoyo al crédito habitacional de largo plazo.

iii) Dinamizar la actividad de las administradoras de cartera hipotecaria y de la banca especializada en

vivienda. Esto permitiría incrementar la especialización de funciones en el sector financiero y ampliar la colocación de créditos. Estas empresas, además de sus operaciones propias, podrían administrar carteras de terceros, mediante actividades tales como: identificar clientes, procesar solicitudes, evaluar sujetos de crédito, prestar servicios jurídicos y administrativos vinculados a la emisión de la cédula y administrar el cobro.


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c) Flexibilizar los sistemas de repago de créditos

Dada la alta sensibilidad de los usuarios del crédito hacia el monto de las cuotas que deben pagar por los créditos que se les otorgan, es importante buscar nuevas modalidades de repago, que permitan que las cuotas varíen en rangos muy reducidos. La rigidez de cuotas también afecta la calificación de las carteras crediticias, ya que sin mecanismos aprobados para flexibilizar las cuotas para que se adapten mejor a las necesidades de los clientes, existe mayor probabilidad de mora y consecuentemente de una cartera con más créditos riesgosos o en incumplimiento de pago.

Dentro del anterior contexto, se sugieren los siguientes mecanismos y opciones: 1) Cuotas escalonadas; 2) Plazos variables y 3) Amortización variable de capital e intereses.

d) Ampliar la disponibilidad de recursos financieros de los bancos para financiar vivienda

Es necesario evaluar y en su caso implementar todas las opciones disponibles para llevar recursos adicionales a los bancos para que aquellos que lo decidan, puedan destinar más recursos a la vivienda. La adopción de esas opciones debe ser cuidadosamente programada a fin de no afectar negativamente los objetivos de la política monetaria.

e) Fomentar la inversión en instrumentos financieros “calificados”

Para esto se sugiere promover el uso del servicio de “calificación” de valores, cédulas y otros títulos hipotecarios, carteras, etc. Esta práctica es común a nivel internacional. La calificación se realiza por entidades ampliamente reconocidas, con experiencia y especialización, que previenen que los inversionistas sean sorprendidos por ofertas que no tienen la solidez y garantía suficiente.

f) Promover el ingreso de financiamiento y capital externo para vivienda

El financiamiento internacional puede ser una importante alternativa para la obtención de recursos destinados al otorgamiento de créditos para vivienda. Para esto es necesario la utilización de mecanismos financieros que minimicen el riesgo cambiario. Asimismo, la aprobación de la legislación de desconcentración de divisas, permitiría más fácilmente atraer recursos internacionales para financiamiento de la vivienda. Se debe apoyar la iniciativa de formación de un fondo de liquidez a nivel regional, la cual está tramitándose ante BCIE y que constituiría una instancia de segundo piso para descuento de carteras hipotecarias garantizadas. 5.3.2.1.3.2. Propuestas con relación a FOGUAVI El sistema de subsidios directos para vivienda popular otorgados a través de FOGUAVI ha permitido que núcleos familiares de los más bajos ingresos puedan tener acceso a vivienda. Los subsidios a la vivienda deben orientarse a las familias de más bajos ingresos que no tienen otra forma de acceder a una vivienda digna si no es con la ayuda estatal. Debe establecerse un subsidio directo a la demanda y que el propio beneficiario decida su solución habitacional entre múltiples ofertas. El acceso a los subsidios directos debe ser abierto, competitivo, con reglas claras y transparentes para todos. Además, debe establecerse un mecanismo de priorización de las familias postulantes para que los subsidios realmente los reciban las familias más necesitadas. También debe agilizarse el desembolso del subsidio.

Para continuar con este programa se requiere del compromiso por parte del nuevo Gobierno de asignar los recursos necesarios para subsidios durante los próximos cuatro años, ya que FOGUAVI depende


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enteramente de las asignaciones presupuestarias del Gobierno Central y de préstamos contratados por éste.

En adición a lo anterior, se debe promover y divulgar el sistema FOGUAVI, mantener la focalización y buena calificación de proyectos dentro de este esquema, establecer con claridad los requisitos y su aplicación, contar con una base de datos y centro de información y depurar oportunamente los subsidios autorizados.

5.3.2.1.3.3 Marco regulatorio

El mercado de la vivienda requiere de la revisión integral del marco legal aplicable a ese sector. Para esto es necesario realizar la recopilación, análisis, replanteamiento conceptual y reformulación de las normas legales y reglamentaria que se aplican actualmente al sector. Dentro de este contexto se sugiere lo siguiente: 1) Análisis de las propuestas de modificación a las leyes financieras; 2) Reglamento único para la emisión de licencias; 3) Revisión de la Ley del Inquilinato (Decreto No. 1468 del Congreso); 4) Revisión integral del marco legal aplicable al sector vivienda; 5) Fortalecimiento del sistema de justicia para la solución de conflictos y 6) Ordenamiento territorial.

5.3.2.1.3.4 Marco institucional

El desarrollo de la actividad económica de la vivienda, requiere también la modernización de su marco institucional para fortalecer aspectos de registro, promover la reingeniería de procesos, introducir medidas que incrementen la transparencia, credibilidad y seguridad en las operaciones y la eficiencia administrativa. Para lo anterior se sugieren las siguientes medidas: 1) Desburocratización; 2) Evaluación estadística de las necesidades de vivienda; 3) Fortalecer la entidad rectora de la vivienda y 4) Fortalecer y modernizar el Registro de la Propiedad.

5.3.2.1.3.5 Política de vivienda de largo plazo

Debe definirse una política de vivienda de largo plazo, estable y con reglas claras, que priorice los recursos en programas que tengan un mayor impacto para solucionar el déficit habitacional del país. En ese sentido, se recomienda que las acciones públicas en vivienda se concentren, en vez de estar dispersas en varios organismos públicos y se coordinen entre sí.

Se considera prioritario que se ubique la función rectora de la vivienda y los asentamientos humanos en una dependencia dentro del Ministerio de Comunicaciones, Transporte, Obras Públicas y Vivienda que asuma todas las labores normativas y de formulación de las políticas relativas al sector. La política de vivienda debe contemplar no sólo la entrega de subsidios para nuevas viviendas, sino también para inversión en mejoramiento y ampliación de viviendas y dotación de servicios a viviendas en buen estado. La entidad rectora de la política de vivienda deberá entregar las prioridades (programas prioritarios que tienen mayor impacto en reducir el déficit habitacional que afecta mayoritariamente a las familias más pobres) a todas las entidades que desarrollan programas en el sector, a fin de coordinar y complementar dichos esfuerzos.

Como al Estado le corresponde facilitar el desarrollo del mercado de la vivienda, se sugiere que las normas de urbanización y de vivienda, sean objetivas, no discriminatorias y de amplio conocimiento entre las empresas y entidades que participan en el mercado inmobiliario y de la construcción. Dichas normas deben resguardar las condiciones básicas de calidad de las construcciones y sus entornos.


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5.3.2.1.4 Seguridad social

Desde la creación del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social -IGSS- en 1946, que fue creado como un sistema nacional obligatorio, la previsión y seguridad social en nuestro país ha descansado principalmente sobre éste. A finales de1999 el Instituto contaba con 906,860 afiliados, que corresponden al 25.9% del total de la fuerza laboral con empleo permanente. Esto significa que su cobertura es deficiente, ya que de acuerdo a su objetivo establecido hace 53 años, la cobertura debiera ser universal en el territorio nacional; por el contrario, a la fecha solamente 26 trabajadores de cada 100 están afiliados al IGSS.

El Programa de Accidentes y el de IVS tienen cobertura a nivel nacional, pero el de enfermedad sólo cubre a los afiliados en 11 departamentos de los 22 que conforman el territorio nacional. Por otro lado, cerca de la mitad de los afiliados son población urbana.

La mayoría de los sistemas de seguro social de tipo nacional han tenido en una u otra época serios problemas. Como consecuencia de esto, en varios países latinoamericanos se han llevado a cabo reformas en el campo de la seguridad social, incluyendo la atención médica y la previsión social. Entre estos se puede mencionar a El Salvador, Argentina, Chile, Colombia, Perú, México, y Bolivia. Los procesos se encuentran avanzando y consolidando los nuevos modelos, especialmente en el campo de la previsión social.

A mitad de la década de los 90's, el Instituto enfrentó problemas como una estructura organizacional obsoleta, una maraña de leyes contradictorias entre sí, deficiencias de información y carencia de un sistema apropiado de información, sistemas administrativos centralizados, asignaciones presupuestarias históricas y arbitrarias, inadecuados métodos de administración de recursos humanos y financieros, deterioro en la infraestructura y el equipo médico, procesos de compra viciados e ineficientes y la inexistencia de un plan de desarrollo de largo plazo, entre otros.

A partir de ese diagnóstico se ha iniciado un proceso interno que tiene como objetivo llegar a un modelo de atención que optimice la calidad del servicio al cliente y que permita una población trabajadora, sana y cubierta en su previsión social. El nuevo modelo de atención se basa en la externalización de los servicios, incluyendo un proceso de equipamiento y mejoramiento de la infraestructura, renovación de vehículos y ambulancias, reducción en las presas de atención de pacientes, así como también de expedientes en trámite, una nueva estructura organizacional y una legislación más ordenada. Además, se ha trabajado en mejorar la administración del personal con una reclasificación de puestos y salarios, el sistema de abastecimientos y la implementación de un sistema de información

Si bien los cambios realizados van dirigidos hacia una mayor eficiencia en la labor del IGSS, sin embargo, persisten algunos problemas que impiden contar con un adecuado sistema de salud y previsión social. Por ejemplo, aún persiste el sistema de centralización coercitiva de recursos y servicios, que limita al trabajador en sus posibilidades de obtener un servicio de calidad. Entre las anomalías que se perciben pueden citarse las más relevantes:

5.3.2.1.4.1 Pérdida de autonomía del IGSS

Según su Ley Orgánica, el IGSS es una entidad autónoma, gobernada por una Junta Directiva en la que están representados los sectores contribuyentes, el laboral y el patronal, y como agregado el Gobierno. Esto no es así en la práctica, porque el Ejecutivo nombra el presidente y gerente de la institución y distintos gremios de los que financian el funcionamiento del instituto integran la junta directiva. Esta situación no ha permitido que las políticas institucionales reflejen los intereses legítimos de los sectores representados.


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En el pasado se han dado casos de nepotismo y corrupción, derivando en una secuela de creciente incapacidad administrativa, deshonestidad operativa, deficiencia e insuficiencia en los servicios médicos y hospitalarios, escasez de medicinas y un pésimo servicio a los usuarios, quienes optan por ir con médicos particulares a pesar de pagar sus cuotas.

5.3.2.1.4.2 Renuencia del Estado a cumplir sus obligaciones

En forma similar a lo que ocurre en otras áreas, el mismo Gobierno que se muestra exigente en el cumplimiento a los contribuyentes, incumple con sus propias obligaciones. La deuda del Estado, (como patrono y como Estado), incluyendo la de las entidades autónomas y descentralizadas, alcanzaba Q. 3,411.0 millones al 31 de diciembre de 1998. Esta situación pone en evidencia la debilidad financiera del sistema de seguro social. Resulta preocupante que el propio Gobierno, en su calidad de patrono, deje de realizar sus pagos al Instituto socavando la estabilidad financiera del sistema y recargando el sostenimiento de los servicios en las cuotas de los patronos privados y de los propios trabajadores. Adicionalmente, si la deuda del Estado como aporte constitucional hacia el sistema de IVS fuera cancelada, la misma sería una transferencia de recursos de las personas más pobres y sin acceso a previsión social hacia las personas formalmente empleadas que contribuyen a un sistema de previsión social. El Estado actualmente destina recursos a los sectores más necesitados de la población a través del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social. Mientras el programa de IVS no sea universal no sería justo que existiera este tipo de transferencias que al contrario de ser solidarias van en contra de los beneficios generales de la población.

5.3.2.1.4.3 Desequilibrio financiero estructural

El incremento de los privilegios otorgados a través de “exoneraciones constitucionales” a universidades, entes autónomos o descentralizados, etc., hacen crecer la proporción de personas con derecho a recibir servicios sin que éstas hagan contribuciones que compensen esas erogaciones. Consecuentemente, y tomando en cuenta no sólo a los sectores exonerados, sino la ya mencionada renuencia del Estado a cumplir sus obligaciones, la contribución obrero - patronal se convierte en una especie de impuesto para sufragar gastos que corresponden al Gobierno Central (pensionados) o a entes autónomos o descentralizados (universidades).

La evolución demográfica del país permite aseverar que en el futuro previsible, los gastos y las reservas del programa IVS sobrepasarán considerablemente a las cuotas contributivas, ocasionando la quiebra del sistema al faltar las contribuciones que compensen esas erogaciones. En diciembre de 1999 los ingreso corrientes tuvieron un déficit de Q. 32.1 millones, puesto que los mismos no fueron suficientes para cubrir los egresos en concepto de pago de prestaciones y los gastos administrativos del programa.

Consecuentemente, y por todo lo anterior, se sugiere que se tomen por lo menos las siguientes acciones:

a) Que se restituya la plena autonomía del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, y que se

maneje con la exclusiva representación de los sectores contribuyentes: los patronos y los trabajadores. Para ello se hace necesario reformar la Ley Orgánica del IGSS.

b) Que se elimine la obligatoriedad de pago del Gobierno como Estado, debiendo éste cumplir con sus

cuotas como patrono, eliminándose así toda justificación para la tutela del Estado sobre el Seguro Social.

c) Que se separen los programas con los que cuenta el IGSS, ya que los problemas relacionados con

la atención médica son de naturaleza distinta a los problemas de tipo financiero que presenta el programa IVS. En este último caso, entidades especializadas en administración de recursos


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financieros son una mejor opción para que los trabajadores cuenten con pensiones dignas al momento en que ocurra alguna de las eventualidades previstas. Es vital la aprobación de una ley que ampare la administración privada de los fondos de pensiones.

d) Que la Junta Directiva del IGSS emita un acuerdo general y permanente para dar sustento legal a la

contratación de servicios médicos privados. Como ya se inició de manera positiva el proceso de externalización de servicios y contratación de cierta atención médica, es fundamental continuar con dicho proceso, para lo cual se requiere un procedimiento claro y certero.

e) Que el Organismo Legislativo emita una ley que regule la prestación de los servicios médicos que se

mencionan en el inciso anterior, por entidades privadas. f) Que se desmonopolice la obligatoriedad de entregar las cuotas al IGSS, para que el trabajador

pueda optar por la institución que le preste el servicio médico y previsional. De acuerdo con el artículo 100 de la Constitución, el IGSS deberá ser el rector de las políticas de seguridad social, pero no necesariamente debe prestar los servicios, ya que los monopolios están prohibidos según la misma Constitución, en el artículo 130. Es importante avanzar hacia la libertad de contratación de los servicios sociales.

Para resolver los problemas de cobertura y calidad en el servicio deberá recurrirse al mercado para una provisión más eficiente de los mismos. La revisión de la estrategia general que ha de seguirse en el ramo de Previsión y Seguridad Social debe hacerse a la luz de la creciente insatisfacción pública con los resultados del servicio que ahora se presta en un sistema totalmente intervenido por el Estado. El IGSS ha confundido su verdadera función, que es velar porque se preste el servicio en forma eficiente y con calidad, y no la prestación de éste en forma exclusiva y monopólica.

Se reconocen los pasos hacia la modernización de la institución que se han dado, sin embargo, las acciones resultan aún insuficientes para resolver los graves problemas de la seguridad social. Por ello, se hace imprescindible continuar con paso firme las reformas iniciadas. La desmonopolización del IGSS es un requisito para que los trabajadores tengan mejores servicios en el siglo venidero.

5.3.2.1.4.4. Reforma del sistema previsional

La cobertura de los tres regímenes básicos de pensiones -programa de Invalidez, Vejez y Sobrevivencia (IVS), el régimen de Clases Pasivas Civiles del Estados (C.P.C.E.) y el Instituto de Previsión Militar (I.P.M.)- y de los subsistemas descentralizados autónomos del Estado cubre a menos del 30% de la población económicamente activa. Esta baja cobertura de la población tiene como resultado un gran porcentaje de la población de avanzada edad con serios problemas económicos que no puede contar con una vejez adecuada. Lo mismo ocurre con el pequeño porcentaje de población que cuenta con algún tipo de cobertura, debido a lo pequeño y limitado de la misma. El sistema previsional existente, que funciona bajo el método de reparto, es un sistema con deficiencias desde su concepción. Este tipo de sistemas se basa en la premisa que los cotizantes activos subsidian las pensiones de los cotizantes pasivos, por eso cada cierto número de años es necesario un aumento en la tasa de cotización para cubrir los egresos. Las principales causas del desequilibrio actuarial son: disminución de la relación activos/pasivos, la extensión de beneficios a personas que por los privilegios del mismo sistema no aportan y altos costos de administración. En 1999 para subsanar el déficit actuarial y darle un par de años de vida al sistema fue necesario incrementar la tasa de cotización de un 4.5% a un 5.5%, y adicionalmente incrementar la edad a los 65 años.


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En consecuencia, es necesario reformar el sistema previsional del país transformándolo al modelo de capitalización individual. Es importante hacer la reforma con una visión de largo plazo que solucione definitivamente el problema y no solamente se refiera a cambios parciales que desatiendan el problema estructural. Por otra parte, es imprescindible universalizar el sistema de Previsión Social y establecer un procedimiento de actualización de las pensiones y prestaciones que otorgue. Finalmente, el Estado debe asumir y mantener su rol subsidiario y su función debe ser especialmente normativa y supervisora, si bien también le corresponde actuar de manera solidaria en aquellos casos en los cuales el ahorro individual no permita el acceso a una pensión mínima. Asimismo, el Estado no debe otorgar privilegios a ningún sector de la sociedad.

5.3.2.1.5 Cultura y deportes

La cultura y el deporte son parte básica de la formación humana de los individuos, con el objeto de que funcionen mejor en la sociedad y tengan una mejor compresión y posibilidad de poner en práctica elementos de solidaridad y cooperación que complementen la formación personal que proviene de la familia, la escuela y otros establecimientos de educación media y superior. Asimismo, la cultura y el deporte estrechan los nexos nacionales y fomentan la protección y desarrollo de una cultura propia que fortalece la identidad nacional.

El sector privado reconoce la riqueza de nuestra diversidad cultural, étnica y lingüística y se une en participación creativa a la tarea de todos los sectores en la construcción del futuro de la nación guatemalteca. Nuestra diversidad natural y cultural es un gran potencial para fortalecer nuestra presencia única ante el mundo y ante la globalización. Asimismo, apoya la investigación que plantee plataformas más amplias para la observación y la compresión de la diversidad de nuestra realidad y la apertura de espacios y promoción del diálogo intercultural, sobre bases justas y equitativas, así como la interacción con la dinámica mundial, los avances de la tecnología y las propuestas culturales de otras esferas, todo lo cual garantice la dinámica de nuestro proceso de desarrollo. Por otra parte, el sector privado reconoce a los artistas en todas sus manifestaciones y a los deportistas de las diferentes ramas del deporte como la vanguardia del espíritu de nuestro pueblo y como tales les otorga su respeto y admiración, ofreciendo un especial interés en apreciar y estimular el desarrollo de sus talentos y la difusión de sus manifestaciones y actividades. En consecuencia sin ser necesariamente específicos, se sugiere la conveniencia de impulsar programas para apoyar las tareas de cultura y deportes, para lo cual el sector privado también ofrece su colaboración.

5.3.2.2. Inversión en recursos físicos

5.3.2.2.1 Infraestructura en general moderna y eficiente

La inversión en infraestructura aporta grandes beneficios en términos de crecimiento económico, alivio de la pobreza y sostenibilidad ambiental, especialmente cuando proporciona servicios que responden adecuadamente a la demanda real. En ese sentido, el servicio es la meta y la medida del desarrollo en la esfera de la infraestructura.

La infraestructura debe administrarse en términos de eficiencia, acompañados de elementos de competencia sea de forma directa o indirecta. La rentabilidad de las inversiones en la infraestructura es alta y tiene un efecto positivo directo en el crecimiento y desarrollo del país.

Por otra parte, los gastos en infraestructura deben estar debidamente priorizados con el objeto de establecer, desde el inicio, una cadena de eficiencia y de ordenada intensificación de esos gastos. La asociación entre


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los sectores público y privado en este campo es una tendencia creciente que ha venido a mejorar sensiblemente los resultados de las políticas de inversión en infraestructura.

5.3.2.2.2 Electricidad

El aumento en la cobertura eléctrica y el mejoramiento de la calidad del servicio a precios eficientes y de mercado deben ser los objetivos prioritarios de este sector. La actual Ley General de Electricidad establece el marco regulatorio para el sector eléctrico, basado en la libre competencia y en la separación de las funciones de generación, transmisión y distribución. Esa ley, incluye la creación de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE.) y el Mercado Mayorista (MM). Los contratos vigentes con base en la Ley General de Electricidad tienen ciertos problemas relacionados con las condiciones sobre precio de energía y potencia que es necesario resolver. Por otra parte, un número importante de Empresas Eléctricas Municipales todavía están en manos de los municipios, quienes por su tamaño y posición financiera tienen dificultades de efectuar inversiones en el sector.

De acuerdo con lo anterior, las sugerencias que se presentan son las siguientes:

a) Ampliar la cobertura de la electrificación a nivel nacional, especialmente en el área rural, y promover

el desarrollo de nuevas fuentes de energía. b) Fortalecer el sistema de precios de mercado que garantice la adecuada provisión de los servicios de

electrificación y la amplia inversión que requiere este sector. c) Otorgar la autonomía formal a la Comisión Nacional de Energía Eléctrica (CNEE) para que pueda

realizar en mejor forma sus actividades. d) Aclarar y divulgar el marco legal del sector.

5.3.2.2.3 Telecomunicaciones

Guatemala es uno de los países latinoamericanos que cuenta con menos teléfonos por cada cien habitantes, a pesar de que durante los últimos años se han efectuado esfuerzos para contrarrestar esa situación, a través de fortalecer la competencia en la prestación de servicios y en los precios de los mismos. Por otra parte, se ha creado la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT) como ente regulador y se ha destinado un fondo de recursos para subsidiar servicios de telefonía en áreas de bajos ingresos.

Dentro del anterior contexto, se sugiere lo siguiente:

a) Continuar apoyando con transparencia el proceso de desmonopolización del sector. b) Fortalecer la capacidad de la SIT. con el objeto de fortalecer el régimen de competencia, promover la

participación de nuevas empresas y proteger a los usuarios del servicio.

5.3.2.2.4 Carreteras y caminos

La densidad de carreteras por habitante aún continua siendo muy baja. Se estima que en promedio existen 0.16 kms. de carreteras por cada 100 habitantes. En consecuencia, es innegable que se requiere acelerar el programa de construcciones viales y de mantenimiento.

Para lo anterior es necesario: a) Contar con mayores niveles de inversión; b) Mejorar los niveles de eficiencia en la construcción y rehabilitación de nuevas carreteras; c) Resolver problemas institucionales dentro la gestión del Gobierno Central; d) Ordenar y unificar el marco legal y reglamentario; e) Integrar modernamente los componentes del sistema vial y; f) Institucionalizar el nuevo sistema.


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La experiencia obtenida a través de la contratación con el sector privado ha demostrado que aumenta la eficacia y reduce los costos de mantener y construir las carreteras.

La propuesta que se presenta con respecto a este sector tiene tres componentes: a) Institucionalizar la actual Unidad de Conservación Vial -CONVIAL-; b) Institucionalizar un nuevo sistema que integre el planeamiento, el diseño, la contratación, la supervisión y la construcción de obras viales y; c) Consolidar el papel rector del Ministerio de Comunicaciones, Transporte y Obras Públicas y Vivienda.

Asimismo, se propone la creación del Consejo Nacional de Infraestructura Vial -CONAVIAL-, con participación del sector público y sector privado, como una entidad de gobierno descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio propio y duración indefinida. Su objetivo es la gestión del Sistema Vial Nacional, lo que involucra el planeamiento, la programación, la gestión, la administración, la contratación, el financiamiento y el control de las obras de construcción y de los servicios de conservación de la red vial del país.

5.3.2.2.5 Puertos y aeropuertos

Las relaciones comerciales y de servicios con el exterior requieren de la infraestructura apropiada en lo que se refiere a puertos y aeropuertos.

En lo que a puertos se refiere, los dos más importantes: Santo Tomás de Castilla y Puerto Quetzal manejaron en 1998 4.8 y 4.0 millones de toneladas métricas, respectivamente.

El principal problema de los puertos es la escasa eficiencia con que proporcionan sus servicios, debido a aspectos de inadecuada organización, exceso de personal, equipo muy antiguo y bajo nivel de mecanización y carencia de equipo moderno, lo que tiene como resultado que las instalaciones de los muelles son ineficientes y poco productivas. Asimismo, la legislación es dispersa y anticuada. Todo lo anterior, obviamente, crea serios obstáculos para el comercio exterior de importación y exportación

En el caso de los aeropuertos, los 39 aeropuertos públicos, de los cuales los aeropuertos La Aurora y Santa Elena son internacionales, se encuentran en mal estado. En el caso específico del Aeropuerto Internacional de La Aurora, la capacidad de su terminal es insuficiente y poco apropiada y, en general, sus instalaciones y equipos, pese a recientes remodelaciones, no tienen las normas de calidad propias de un aeropuerto internacional. Durante los últimos años, las operaciones de este aeropuerto han crecido rápidamente, lo que ha venido a complicar los problemas derivados de su poca capacidad y ha intensificado el tráfico aéreo próximo a la ciudad capital.

La nueva Ley de Aviación Civil emitida hace dos años no ha permitido aún el fortalecimiento institucional de la Dirección General de Aviación Civil (DGAC) con lo cual, el proceso de modernización del sector ha sido hasta el momento lento. Asimismo, aún está pendiente la toma de decisiones en cuanto a las alternativas de gestión de los aeropuertos del país y los correspondientes procesos que deberán acompañar a esas alternativas.

De acuerdo a lo anterior, se presentan las sugerencias siguientes:

5.3.2.2.5.1 En el caso de los puertos

a) Establecer un marco legal general para el sector que especifique la política del Gobierno, las

responsabilidades de las partes y establezca las bases y normas para la participación privada. b) Crear una entidad autónoma que supervise y provea las regulaciones para el sector. c) Continuar con el proceso de concesionamiento y de desincorporación de puertos.


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d) Establecer una política de largo plazo de inversiones en infraestructura de puertos que contemple la coparticipación de los sectores público y privado

5.3.2.2.5.2 En el caso de los aeropuertos:

a) Fortalecer a la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC). b) Elaborar una estrategia integral de gestión de aeropuertos, que incluya alternativas de

concesionamiento y desincorporación. c) Continuar con el proceso de concesionamiento de los aeropuertos internacionales de La Aurora

y Santa Elena. 5.4 CLIMA DE FORTALECIMIENTO DE LAS INICIATIVAS EMPRESARIALES

La actividad de la pequeña y mediana empresa (PYME) es una de los bastiones de nuestro sistema productivo, tanto en términos de su participación en la formación del producto nacional, como en las oportunidades de empleo que proporciona.

El fortalecimiento de la actividad de las PYMES requiere de acceso adecuado a crédito y de una cada vez mejor utilización de las complementariedades que ofrece el mercado en términos de producción de bienes y servicios. En consecuencia, la elaboración y puesta en práctica de un programa de apoyo a este sector, requiere que tome en cuenta elementos de financiamiento y de eslabonamiento productivo, el cual esta íntimamente vinculado con aspectos de promoción.

Acorde con lo anterior, a continuación se presentan las siguientes sugerencias:

5.4.1 Apoyo financiero

a) Fortalecer y diversificar mecanismos de acceso al crédito apropiados en términos de plazo, costo y garantías. b) Promover y concretar la negociación y obtención de financiamiento externo para apoyo de este sector. c) Promover la aprobación de la Ley de Garantías Reales Mobiliarias.

5.4.2 Apoyo promocional y de información

a) Promover y facilitar los eslabonamientos productivos entre las PYMES y las empresas grandes, y viceversa, para

que ambas puedan aprovechar de una forma más eficiente y articulada las oportunidades de complementariedad en la producción de bienes y servicios que ofrece el mercado

b) Promover la formación de la bolsa de subcontratación. 5.5 MODERNIZACION INSTITUCIONAL

5.5.1 Modernización de la Administración Pública

La estrategia general y políticas de un gobierno requieren de una adecuada capacidad institucional que permita y facilite los procesos de toma de decisiones y haga posible la puesta en práctica y gerenciación de todas las medidas necesarias para hacer realidad el cumplimiento de los objetivos y metas contenidas en esas estrategias y políticas. En consecuencia, una moderna conducción gubernamental de la cosa pública requiere una revisión, mejoramiento y modernización de la capacidad instalada institucional del gobierno, la cual se concretiza en los Organismos Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

5.5.1.1 Organismo Ejecutivo

Desde 1986 se vienen dando pasos para modernizar y hacer más operativo el Organismo Ejecutivo. No puede pasarse por alto algunos logros que hasta la fecha se han obtenido como son la consolidación del proceso democrático, una reducción de la intervención en los mecanismos de mercado, la intención de descentralizar la


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propiedad de las empresas del Estado, los esfuerzos para lograr y consolidar el proceso de paz y la presentación de propuestas de reorganización y modernización de ese organismo.

Por otro lado, aunque los resultados han sido menores que los esperados, durante los últimos catorce años se han venido haciendo esfuerzos para establecer mecanismos más eficientes para prevenir la inflación y para hacer más razonables los criterios de gasto público.

Sin embargo, continúa siendo necesario que se tomen las medidas apropiadas para poner en práctica un proceso intenso y sostenido de modernización de los procesos de toma de decisiones y gestión del Organismo Ejecutivo. Esta modernización debiera de basarse sobre algunos criterios fundamentales como son los siguientes: a) La certeza sobre las reglas de juego de la política gubernamental con el objeto de que exista la seguridad necesaria para producir, trabajar y desarrollar al país y, además, sea posible establecer previsiones razonables sobre el acontecer de la nación; b) El establecimiento de programas reales y coherentes a nivel de todo el mecanismo estatal, que estimule la producción, el empleo y den solución a los más urgentes problemas sociales; c) La atención de las actividades que son de su legítima competencia y responsabilidad, entre las que destacan las actividades destinadas a la inversión en recursos humanos - educación, salud y vivienda - , a la creación de una infraestructura física equilibrada y moderna, a proporcionar la seguridad necesaria para prevenir la actividad delincuencial, y a dar el apoyo necesario y acompañarlo de decisiones ejecutivas a los acuerdos efectuados y que se efectúen con los diferentes sectores del país.

Asimismo, sigue siendo necesario establecer criterios más adecuados y razonables en lo concerniente a la distribución del gasto público, con el objeto de que éste abarque todas las zonas y áreas del país y contenga los suficientes grados de prioridad para dar solución a los más importantes problemas de la comunidad guatemalteca, con especial atención a los más pobres.

El proceso de desconcentración de las empresas propiedad del Estado debe continuar, pero tratando de hacerlo más transparente, acorde con la legislación, financieramente viable y con el objetivo de mejorar los servicios y fortalecer la competencia en el mercado y no sólo de “privatizar” monopolios estatales.

La corrupción administrativa debe combatirse y eliminarse frontalmente ya que aparte de fomentar competencia desleal y el surguimiento de la economía subterránea e informal, reduce el monto y rendimiento de los recursos públicos captados a través del pago de los impuestos de los guatemaltecos que tributan y genera un debilitamiento del liderazgo y de la moralidad dentro de la gestión del Gobierno.

Finalmente, se debe continuar con la revisión y presentación de propuestas para mejorar los organigramas y diagramas del Organismo Ejecutivo con el objeto de que el proceso de toma de decisiones y su puesta en práctica sea lo más eficiente posible en términos de costos y de resultados. Debe tenerse en cuenta que los costos económicos en que se hace incurrir a la población y especialmente al sector productivo, por no tomar decisiones oportunas o dilatar innecesariamente la puesta en práctica de las mismas, pueden ser muy elevados y, en caso extremo, propiciar un desestimulo generalizado en el apoyo productivo para el desarrollo del país.

5.5.1.2 Sistema Legislativo

En una sociedad democrática moderna, la fortaleza de una gestión equilibrada del Estado con respecto a todos sus miembros se fundamenta en la efectiva separación de los poderes del mismo, con el objeto de garantizar a cada individuo ciudadano el pleno goce de sus derechos como tal y prevenirlo del riesgo de un poder omnímodo de parte de los gobernantes.

El desempeño del Organismo Legislativo debe ser también medido en términos de costos y resultados, especialmente en lo relacionado con su visión práctica y capacidad de adopción de disposiciones que promuevan el desarrollo, estructuración y organización de la sociedad, la libertad y garantía de los derechos de cada uno de


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los ciudadanos y un marco de oportunidades que permita a aquellos desarrollarse y dedicarse a sus labores productivas en la mejor forma posible.

El poder Legislativo debe mostrar una independencia efectiva del Organismo Ejecutivo y una amplia capacidad de fiscalización de la actividad de los otros dos poderes del Estado. Asimismo, la politización del Congreso debe de ser sustituida por una amplia capacidad de negociación que haga viable concretar en resultados positivos la representatividad y responsabilidades que los electores le han otorgado a cada uno de los miembros del Organismo Legislativo.

El Organismo Legislativo debe simplificar nuestro sistema jurídico derogando todas aquellas leyes que sean obsoletas, casuísticas o restrictivas de la libertad individual y respetar un ordenamiento fundamentado en leyes de carácter general positivas que propicien la acción creadora de cada uno de los ciudadanos. Esto último es de trascendental importancia para eliminar obstáculos para el desarrollo del país y para la promulgación de leyes modernas, de beneficio nacional, encaminadas a la recuperación económica y social del país.

5.5.1.3 Sistema Judicial

La consolidación de un régimen de derecho depende, en gran medida, de la recta y expedita aplicación de la justicia. Esto último requiere de procedimientos modernos y rápidos basados en normas objetivas, claras, ciertas, equitativas y permanentes que agilicen los procesos y otros procedimientos y actividades jurídicas que deben realizarse para asegurar, garantizar y hacer operativo un marco de seguridad y confianza que permita actuar individual o colectivamente, hacer negocios y en términos más generales desarrollar al país.

Dentro del anterior contexto, los procedimientos para resolver litigios y controversias deben reducirse y resolverse en forma equitativa conforme el sentido objetivo de las normas establecidas. La aplicación de la justicia debe implicar seguridad pero también rapidez. La elección de los jueces y magistrados debe estar basada en características de experiencia, capacidad, honestidad y dedicación y a éstos últimos debe dárseles y reconocérceles la categoría y respeto que les corresponde. Asimismo, deben establecerse los procedimientos que permitan la aplicación correcta de la justicia, con la garantía del debido proceso, lo cual indiscutiblemente es un elemento básico para obtener la paz y la concordia nacionales. A la Corte Suprema de Justicia le corresponde presentar las iniciativas de ley y otras que permitan fortalecer y restablecer la confianza en el Sistema Judicial.

Los fallos de las cortes deben dictarse con estricto apego a la ley, erradicando favoritismos individuales y/o colectivos y eliminando criterios o conveniencias de relación entre los poderes del Estado. Es precisamente en la Corte Suprema de Justicia y en la Corte de Constitucionalidad donde los ciudadanos deben encontrar su defensa y apoyo ante los otros dos poderes, y de su rapidez en resolver depende, en gran parte, la paz social. En ese sentido, las eventuales discrepancias entre la Corte de Constitucionalidad y la Corte Suprema de Justicia deben evitarse y resolverse con el objeto de que se fortalezca la confianza y credibilidad en las mismas y se evite el surguimiento de dudas acerca del poder real y efectivo de los órganos jurisdiccionales. La justicia debe alcanzar a todos por igual y ser accesible a todos sin discriminación.

5.5.1.4 Descentralización y desconcentración

El proceso de descentralización y desconcentración debe tener dimensiones territoriales, administrativas, financieras y políticas. Si se intenta abstraer una de sus dimensiones, la descentralización y desconcentración puede correr el riesgo de quedarse sólo en buenas intenciones.


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5.5.1.4.1 Descentralización efectiva Durante los próximos cuatro años la aproximación a la descentralización debe tener una prioridad máxima en la modernización del Estado. En términos generales, las bases que deben sustentar el proceso de descentralización son los siguientes:

a) La descentralización debe alcanzar los poderes del Estado, los departamentos, los municipios y la

participación ciudadana. b) La cesión a los municipios de la autoridad, facultades, normas, funciones y recursos debe efectuarse en

una forma similar al procedimiento mediante el cual, en la actualidad, se está administrando el impuesto sobre bienes inmuebles, de tal manera que se consagre al municipio como el eje del proceso descentralizador y el punto de encuentro entre el Gobierno Central y la ciudadanía. Sin embargo, los propios municipios son los llamados a gobernarse a sí mismos y demostrar capacidad operativa para asumir su propia autonomía (en la actualidad sólo 62 municipios cumplen esos requisitos respecto a los bienes inmuebles).

c) Los Gobernadores deben cumplir una función de gerencia ejecutiva del Gobierno Central. d) Las funciones de los gobiernos central y departamental deben ser fundamentalmente dirigidas a la

formulación de políticas y normativas de los procesos administrativos del funcionamiento de los niveles centrales, de las actividades de supervisión, evaluación y control, y de los programas de capacitación y de investigación.

e) Las funciones de ejecución deben desarrollarse en los niveles desagregados del nivel central,

preferentemente a través de las municipalidades. El Gobierno Central y los departamentos deben velar para amortiguar eventuales desarrollos desequilibrados y desiguales.

f) Con la excepción de las grandes obras nacionales o proyectos de cobertura nacional, la asignación y

captación de recursos y las prioridades de gasto, con la debida asesoría, cuando proceda, deben originarse del consenso de los ciudadanos obtenido y expresado en los niveles municipales y captado en estos niveles por los gobiernos locales.

g) El principio de subsidiaridad debe prevalecer en cualquier actividad susceptible de ser descentralizada.

Debe haber tanta iniciativa individual como sea posible y tanto Estado como sea necesario. h) Las competencias y funciones deben de realizarse preferentemente a nivel desagregado, evitando

duplicidades y teniendo en cuenta las limitaciones relacionadas con economías de escala

i) Debe fortalecerse la capacidad financiera de los municipios para que, de acuerdo con su real capacidad de pago, puedan contraer préstamos de mediano y largo plazo con la banca nacional e internacional, para el financiamiento de aquellas obras cuyo uso y utilización va más allá de una generación (alcantarillados, puentes, sistemas de agua potable, etc.)

5.5.1.4.2 Modernización del Estado: descentralización y desconcentración Los avances gerenciales realizados para colocar al Departamento como eje gerencial del Estado han sido meritorios, sin embargo el papel del Departamento debe estar en función del fortalecimiento municipal. De lo contrario, los esfuerzos previos corren el riesgo de quedarse en niveles muy agregados.


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El eje principal de la modernización del estado debe ser el municipio. De esta manera el Estado puede acercarse a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos sin construir superestructuras o esquemas despegados de la población y de sus mayores urgencias. La política del Estado debe basarse en la agenda ciudadana, la que surge de la íntima relación entre los niveles centrales, los municipios y la población.

5.5.1.4.3 Modernización del municipio El municipio debe ser fortalecido en su autonomía y para ello se le debe brindar asistencia técnica para su desarrollo institucional, así como apoyo financiero y asistencia para capacitación y fortalecimiento de las comunicaciones con su población, el resto de los municipios y el gobierno central.

5.5.1.4.3.1 Desarrollo integral de los municipios

El objetivo de esta política debe ir dirigido a graduar a los municipios para que puedan cumplir sus funciones sin necesidad de tutelas externas. El INFOM debe ser descentralizado hacia los departamentos del país con un personal especializado en áreas administrativas, financieras, de servicios públicos y desarrollo comunitario. En consecuencia, debe ser un organismo de apoyo más que un intermediario entre el nivel central y los organismos internacionales por una parte, y las municipalidades por la otra.

La Asociación Nacional de Municipalidades debe jugar un papel más dinámico hacia el futuro. Esta entidad debe convertirse en el portavoz de las legítimas demandas de los niveles locales independientemente de banderas políticas. Por esa razón, debe estar presente en las principales agendas nacionales relacionadas con el desarrollo local, la descentralización, la ley de aguas, los impuestos sobre inmuebles, los programas del nivel central con énfasis en la comunidad como PRONADE del Ministerio de Educación y los programas de atención integral del Ministerio de Salud.

Se debe tender a la creación de un cuerpo de funcionarios municipales que prometa un desarrollo en la carrera de los empleados en ese nivel, sin crear una excesiva burocracia y tomando en cuenta el grado de desarrollo municipal existente que pueda autofinanciar esta estructura. Como primer paso, se debe crear la carrera administrativa para los secretarios y tesoreros municipales.

Además, la voluntad política de descentralización debe otorgar credibilidad al deseo de los niveles centrales de colocar las responsabilidades de ejecución principales en los niveles municipales. Sólo de esa manera, los municipios serán capaces de atraer el talento necesario para sostener las transformaciones que deben llevarse a cabo.

Los niveles centrales en Guatemala han demostrado una voluntad de descentralización fiscal significativa, pero ello no ha ido acompañado de la necesaria capacitación del recurso humano, produciéndose verdaderos problemas de gobernabilidad y gestión por esa razón. Para subsanar lo anterior es recomendable la creación de cursos de capacitación específicos incorporando los esfuerzos hechos hasta ahora por la Red Nacional de Investigación y Capacitación -RENICAM- y ampliándolos hacia más organizaciones no gubernamentales y las universidades.

De aquí la necesidad que el municipio se abra a la ciudadanía y permita la participación de ésta en los niveles de decisión mediante los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural ya instituidos. La población además debe ejercer su derecho de pedir cuentas a sus autoridades elegidas respecto al uso de los fondos.


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5.5.1.4.3.2 Los Consejos de Desarrollo

A la luz del esfuerzo anterior, se debe ver a los Consejos de Desarrollo – CD´s - como canalizadores de las demandas ciudadanas desde los niveles locales y por lo tanto componente principal del esfuerzo descentralizador. En este sentido se deben tomar medidas para su fortalecimiento tales como:

a) Reactivar los niveles nacionales, municipales y locales que aparecen deficitarios de participación

social, sin descuidar los avances hechos en los niveles departamentales. b) Hacer responsables a los CD´s de los acuerdos de gobernabilidad hechos entre la sociedad civil y el

Gobierno. c) Hacer responsables a los CD´s de la coordinación del sector público y la sociedad civil en los niveles

correspondientes. d) Asignar a los fondos sociales el papel de instrumentos financieros de los Consejos de Desarrollo,

poniendo en práctica así un sistema alternativo de canalización de recursos.

e) Articular la asistencia técnica tanto del sector gubernamental como el no gubernamental en función de los niveles locales.

Lo anterior entonces, debe aplicarse a la modernización del municipio y del Estado. El proceso de descentralización y desconcentración debe partir de principios orientadores que se enlacen desde el nivel político con la sociedad civil a través de los Consejos de Desarrollo. Posteriormente, es necesario aplicar estas directivas al fortalecimiento municipal y a la modernización del estado en una forma que interprete las necesidades ciudadanas.

5.5.2 Eficiencia en la gestión pública y en la prestación de los servicios

públicos

A nivel mundial, la eficiencia de la gestión pública es un tema de fundamental atención. Durante las últimas cinco décadas han quedado de manifiesto los beneficios y limitaciones de la gestión pública especialmente en lo que se refiere a la promoción y ejecución de programas de crecimiento y desarrollo.

Lo que hace efectivo una gestión pública difiere enormemente de país a país y de los diferentes grados de desarrollo en que se encuentren los países. Inclusive en países que tienen situaciones semejantes de crecimiento y desarrollo, las diferencias de tamaño, étnicas, de cultura y de los sistemas políticos hacen que las gestión pública sea única para esos países. Sin embargo hay dos estrategias comunes y comparables entre los diferentes Estados que permiten que la gestión pública pueda ser catalogada de más eficiente o menos eficiente.

La primera estrategia se refiere a la necesidad de adecuar el rol del Estado a su capacidad. Cuando la capacidad del mismo es débil, es necesario fortalecerla lo más rápidamente posible para poder actuar. Un Estado más capaz puede tener una gestión pública más efectiva. Sin embargo, la efectividad y capacidad no son lo mismo. Esta última consiste en la capacidad institucional instalada que el Estado posee para tomar y promover acciones colectivas en forma eficiente, tales como el establecimiento de un marco legal operativo, que promueva y garantice el orden, la seguridad y la confianza, y permita posibilidades reales de proveer a la población de educación, salud e infraestructura física básica; en tanto que efectividad es el resultado de usar esta capacidad para satisfacer las demandas de la sociedad en los aspectos antes indicados. La modernización y fortalecimiento de la capacidad instalada del Estado requiere de la colaboración del sector productivo y de la sociedad civil.


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El segundo elemento de la estrategia es el de revitalizar las instituciones públicas. Para esto es necesario que esas instituciones estén organizadas y gerenciadas de tal forma que les permita actuar dentro de un ambiente de competencia y de mercado que incremente a su vez su eficiencia. Esto mejorará el comportamiento y funcionamiento de las mismas y además les dará una mayor capacidad de respuesta a las diferentes necesidades de la población, además de que acercará la gestión pública a la ciudadanía, a través de una mas amplia participación y descentralización.

Finalmente, para hacer más transparente la gestión pública se requiere que se refuercen los mecanismos de contabilización y contraloría financiera y administrativa a través de instituciones específicas y a través de un poder Legislativo con amplia y suficiente información sobre la gestión pública y un poder Judicial independiente, todo lo cual asegure que la gestión de las autoridades de los tres poderes estén sujetas a una permanente contraloría y al imperio de la ley.

5.6 MEDIO AMBIENTE SOSTENIBLE

5.6.1 Preservación y desarrollo de los recursos naturales

La protección y restauración del medio ambiente es parte esencial del proceso de desarrollo. Sin una protección y restauración ambiental adecuada se debilitan las posibilidades de desarrollo, y sin este último, no habrán recursos suficientes para las inversiones que se requieran y, por ende, no podrá protegerse el Medio Ambiente. En consecuencia, es necesario hacer compatible el desarrollo del país con el mantenimiento de un equilibrio ecológico para la obtención de un desarrollo sostenible.

En esta materia, la prioridad debe ser doble; por una parte, enfrentar el deterioro ambiental y la pérdida de patrimonio natural y, por la otra, prestar una atención adecuada y suficiente a los problemas ambientales que perjudican la salud de todos los ciudadanos.

Los costos de la protección y mejora del Medio Ambiente deben evaluarse en comparación con sus beneficios y con las ganancias que se pueden derivar de un crecimiento y desarrollo económicos sustentables.

La búsqueda de soluciones en esta materia requiere, en primer lugar, la obtención de acuerdos sobre la prioridad de los problemas ambientales y, seguidamente, es necesario diseñar y poner en práctica las políticas e instrumentos de la política ambiental, y un marco legal e institucional necesario para la solución de los principales problemas. La estrategia ambiental debe ser congruente con el conjunto de estrategias que apoyen el programa de crecimiento y desarrollo económico del país.

El actual proceso de globalización presenta una tendencia hacia la vinculación entre producción y comercio y la protección del Medio Ambiente. En ese sentido, la política ambiental tiene alcances que van más allá de la pura reducción de la degradación ambiental y se refieren al hecho de proveer al país de un instrumento y estrategia que le permita competir adecuadamente, de acuerdo con las normas en esta materia en los mercados internacionales.

5.6.2 Política ambiental

Sobre el particular, se proponen los siguientes lineamientos:

a) Políticas públicas sostenibles. Es necesario la participación de todos los sectores involucrados, en el marco de una acción integral, que les permita a todos los actores contribuir, en lo que les corresponda, a la consecución de objetivos comunes en materia ambiental.


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b) Rol facilitador de las municipalidades. Las corporaciones municipales, en adición a otras responsabilidades en esta materia, deberán ser facilitadores de la gestión ambiental a nivel de sus respectivas jurisdicciones por medio de las concesiones de servicios al sector privado y comunitario.

c) Participación ciudadana. Es fundamental abrir a la participación y consulta de los ciudadanos los procesos

de formulación de políticas e instrumentos legales en materia ambiental, de manera que aquéllos sean producto de efectivos consensos y así se garantice su respeto y cumplimiento.

d) Sostenibilidad. Deben apuntalarse esfuerzos para garantizar un uso cíclico, proporcionado y sostenido de

los recursos naturales, asegurando que la calidad de dichos recursos no se menoscabe por su uso continuado.

e) Responsabilidad ambiental. La política ambiental debe enfocarse hacia una estrategia que permita que los

responsables directos de la degradación ambiental reparen los daños sufridos y restauren el componente ambiental deteriorado. El que contamina, paga.

f) Realismo. La legislación ambiental debe tomar en cuenta la realidad del país, el grado de avance de la

tecnología y las prácticas culturales asociadas al medio ambiente.

g) Prevención. Se debe diseñar una estrategia nacional de prevención de daños ambientales, ya que la recuperación de los recursos castigados es mucho más costosa y menos eficaz.

h) Incentivos. Es imperativa la creación de un marco de estímulos para que las empresas realicen auditorías

ambientales propias.

i) Estabilidad y reglas claras. El ordenamiento jurídico ambiental debe ser transparente, sencillo, universal y estable, para crear certeza a los inversionistas locales y extranjeros.

j) Ordenamiento institucional. La jurisdicción ambiental debe estar claramente establecida, sin cruzamientos

institucionales ni traspaso de funciones. Debe contarse con instituciones eficientes, con regulaciones y procedimientos sencillos y con una jerarquía adecuadamente identificada.

k) Motivación y no solamente sanción. La política ambiental debe promover e incentivar la solución de la

problemática, por encima del enfoque único de castigo y sanción.

l) Seguridad en el derecho de propiedad. Es importante aclarar y dar mayor seguridad sobre los derechos tanto de propiedad privada, como públicos y comunales, sobre la tierra, agua y otros recursos naturales.

m) Tecnificación de la autoridad ambiental. Quienes tienen la responsabilidad de dirigir las instituciones

ambientales deben privilegiar el análisis y la toma de decisiones desde una perspectiva eminentemente técnica y no política.

6. LA CONSTRUCCION DE LA PAZ REQUIERE UN NUEVO ENFOQUE SOBRE LA TIERRA Y SOBRE EL DESARROLLO

RURAL Por décadas se sostuvo que la mera posesión de uno o varios de los medios de producción -la tierra, el capital, el trabajo o la maquinaria y el equipo- era suficiente para crear riqueza. De ahí que se diera una confusión, más política que real, entre la posesión de una cantidad de bienes y la calidad productiva de los mismos. Sin embargo, los agentes económicos siempre han sabido que la creación de riqueza no depende solamente de los factores de la producción y que, sin ciertas condiciones muy puntuales para el desenvolvimiento económico, no hay desarrollo. Dentro de este contexto, por ejemplo, la inversión va donde la promueven y no necesariamente donde la necesitan; donde los salarios están deprimidos el trabajo por cuenta propia no es


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necesariamente fuente de riqueza. En consecuencia, la posesión de la tierra sin las condiciones macroeconómicas apropiadas para la inversión no necesariamente genera beneficios. Así pues, se necesita establecer un cambio de enfoque sobre la tierra y el desarrollo. 6.1 UN CAMBIO EN EL ENFOQUE DE DESARROLLO Y EN LA PROPIEDAD DE LA TIERRA

Los objetivos y la estrategia que se establezcan para propiciar el desarrollo en el país deben partir del claro principio de que la tierra por sí sola no es fuente de riqueza. La tierra es un medio que puede redundar en la creación de riqueza solamente si se dan las condiciones adecuadas. Estas condiciones son, el acceso al crédito, la seguridad personal, la infraestructura adecuada, la suficiente información de mercados, las reglas claras y estables en la macroeconomía -especialmente en los aspectos monetarios, cambiarios y fiscales-, y en la certeza jurídica de la propiedad. Sin la existencia y la disponibilidad de estos elementos la tierra no puede producir, en consecuencia la política de desarrollo del país debe ser integral. Como ya se mencionó en otra parte del estudio, durante la década recién pasada el crecimiento promedio del PIB –4%- estuvo muy por debajo del 6% anual que el desarrollo del país y el crecimiento de población - 2.7% anual en promedio y en el área rural 3.5%- requerirían en el largo plazo. Por su parte, el PIB del sector agrícola, en un año de altibajos típico de la década, creció a un ritmo de solamente el 1.9%. Lo anterior patentiza que el ritmo de crecimiento económico no fue suficiente para absorber el crecimiento de la población rural ni para satisfacer las necesidades de bienestar de ese amplio segmento de población. Es importante, pues, enmarcar el desarrollo del área rural en el contexto un programa del desarrollo del país. En ese sentido, los Acuerdos de Paz necesitan complementarse entre sí y actualizarse en aquellas áreas donde la situación del país lo demande. La orientación de un programa de desarrollo debe atender lo siguiente: a) La coherencia de la política económica con el desarrollo rural; b) La promoción del desarrollo rural; c) La institucionalización del tema para ser manejado con criterios técnicos y; d) La política del manejo de la tierra. 6.2 LA COHERENCIA DE LA POLITICA ECONOMICA CON EL DESARROLLO RURAL El desarrollo rural tiene un amplio componente de inversión en varias áreas. Como ya se ha establecido en este documento, es importante concertar el desarrollo del país a través de un presupuesto fiscal equilibrado para financiar ese desarrollo rural. La política monetaria pro-activa para el apoyo de la producción debe buscar los niveles de competitividad del sector que produce empleo en el área rural. Eso implica, la modernización de los sistemas de crédito y de los mercados de capitales, la competitividad con un tipo de cambio neutral y la promoción y dinamización del comercio exterior. Estos cambios y políticas tienen también como objetivo favorecer y fomentar la inversión en el desarrollo humano rural.

6.3 LA PROMOCION DEL DESARROLLO RURAL El manejo de la ruralidad implica tener claridad en el impacto social y económico que tiene la inversión en el área rural. Una estrategia de desarrollo rural debe privilegiar la inversión en áreas tales como: 1. Educación, 2. Salud, 3. Infraestructura y 4. Política laboral. La inversión en educación y en salud fortalece a la familia rural estimulando en sus miembros la competitividad laboral sin la cual la distribución de la riqueza salarial es prácticamente imposible. Asimismo, la inversión en infraestructura reduce los costos e ineficiencias que ocasiona la falta de servicios en el interior del país. Simultáneamente, esta inversión mejora la calidad de vida del habitante rural ya que puede producir más y proyectar su esfuerzo hacia la mecanización o hacia los servicios. Finalmente la política laboral debe modernizarse y, además de orientarse a la productividad y la remuneración, debe acompañarse de la capacitación laboral para el trabajo y la modernización de la gestión empresarial. En consecuencia, la política de la administración agraria del país es un complemento del marco de desarrollo rural propuesto.


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6.4 LA INSTITUCIONALIZACION DE LA POLITICA AGRARIA Un objetivo claro de la institucionalización de la política agraria es que ésta deje de ser propiedad de grupos de interés para ubicarse en instituciones de Gobierno que le den un trato técnico, con miras al desarrollo social del país y en aras de la unidad nacional, buscando el bienestar efectivo de todos los guatemaltecos. Las instituciones que se proponen para este propósito son: La Comisión Nacional de la Tierra (CONTIERRA), que es una oficina presidencial para la resolución de conflictos sobre la tierra; el Fideicomiso Fondo de Tierras, cuyo propósito es asistir crediticia y técnicamente en la compra de tierra a las personas jurídicas que la soliciten, para implementar proyectos productivos y el Registro de la Propiedad Inmueble y el Catastro Nacional, que tiene como objetivo dar certeza jurídica de la propiedad. Esta institucionalidad debe de complementarse con la promoción de un mercado financiero rural para fortalecer el mercado de tierras. Las instituciones antes mencionadas deben ser objeto de políticas de descentralización y desconcentración para aumentar en el área rural la capacidad ejecutiva y no solamente mantenerla con una proyección operativa de sus funciones. 6.5 LA CONDUCCION DE LA POLITICA AGRARIA El objetivo de la política agraria es complementar el esfuerzo de desarrollo rural con medidas de sostenibilidad de los recursos y procesos productivos del área rural. Sus componentes son el manejo de la tierra, el ordenamiento territorial, la sostenibiilidad de los recursos naturales y el desarrollo productivo y comercial en el área rural.

6.5.1 El objetivo en el manejo de la tierra es lograr la transparencia en el mercado de tierras. Debe recordarse que sólo el hecho de que una propiedad este adecuadamente inscrita registral y catastralmente causa una enorme diferencia en su precio. 6.5.2 El ordenamiento territorial debe ser razonable ya que tiene implicaciones impositivas y en los servicios que se proporcionan a las propiedades. Los proyectos de ley del impuesto territorial que se han propuesto toman en cuenta criterios territoriales para la estructuración de los servicios que se le otorgan a una propiedad. La clase de propiedad y los servicios que presta el gobierno municipal o jurisdiccional, determinan la tasa impositiva. 6.5.3 La sostenibilidad de los recursos naturales busca empalmar el cuidado ambiental con el desarrollo social de la población. El objetivo debe ser el de conservar produciendo y producir conservando. Este componente es básico para el cuidado y mantenimiento de cuencas, bosques, lagos y ríos. 6.5.4 Todo este esfuerzo debe complementarse con el desarrollo productivo y comercial en el área rural. Su propósito es ampliar la accesibilidad de la población a bienes y servicios y fortalecer el mercado en sus diversas expresiones.

7. PROCESO DE INSERCION EN LA GLOBALIZACION 7.1 GLOBALIZACION Y PRINCIPIOS DE DESARROLLO NACIONAL

Para poder participar como país en el proceso de la globalización, Guatemala requiere de un plan y una estrategia como las sugeridas en este documento para asegurar que el país enfrente los desafíos de ese proceso con éxito. Un elemento fundamental de esa política es el de modernizar drásticamente las actuales instituciones políticas y socioeconómicas del país, para que sean más compatibles con los actuales cambios y desafíos, y los por venir en el siglo XXI.

Por otra parte, es necesario un serio esfuerzo para readaptar las normas sociales, actitudes y formas de pensar de los guatemaltecos. Hay que ser claro en afirmar que el desarrollo de la nación está íntimamente relacionado con los logros individuales de los ciudadanos. Por lo tanto, el desarrollo nacional debe forjarse con base en una igualdad de oportunidades, que permita a los ciudadanos perseguir y alcanzar su progreso individual y prosperidad hasta su total satisfacción y realización, a través del trabajo, organización, responsabilidad y productividad.


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Un programa para actuar en y aprovechar el proceso de globalización, al igual que la política de desarrollo, debe tener como objetivos garantizar un decente nivel mínimo de bienestar, relacionar este último con la productividad, reforzar el sentido de comunidad, elevar la eficiencia de la administración de los servicios sociales y fortalecer la estabilidad y seguridad de la sociedad.

En la configuración de los principios de desarrollo nacional e inserción en el proceso de globalización es necesario tener en cuenta, en primer lugar, que la sola iniciativa gubernamental no será suficiente para desarrollar al país, sino que será necesario acentuar el papel productivo de cada empresa y de cada ciudadano a nivel individual.

En segundo lugar, la estructuración, integración y organización de la sociedad, el aumento de la productividad, así como el nivel de riqueza del país y la calidad de vida dependerán de la amplitud del conocimiento, información y tecnología que posean los ciudadanos; de donde la tarea de educar y entrenar es fundamental dentro del contexto de un programa de desarrollo y globalización.

En tercer lugar, la existencia de un marco legal e institucional, positivo, simple, honesto y justo es un prerequisito fundamental para impulsar el potencial productivo del sector privado, de las comunidades locales y de las personas individuales.

En cuarto lugar, la preparación, visión y liderazgo de la clase dirigencial deben de estar a la altura de los retos que es necesario enfrentar y esta clase debe aportar un esfuerzo especial y una apertura amplia para la solución de los complejos problemas del país y para proyectarlo hacia la senda del desarrollo y crecimiento.

En quinto lugar, la cohesión política y social de la nación y la ausencia de polarización es crucial para desarrollar el país e insertarlo en la economía global.

Finalmente, el comportamiento consciente de la sociedad en lo que respecta al medio ambiente es básico para poder vivir bien y en armonía con la naturaleza y evitar los muy altos costo de la contaminación y degradación ambiental.

7.2 PRIORIDADES DE ACCION

El futuro de Guatemala está en las manos de los guatemaltecos y es necesario establecer o continuar con los programas de reformas, en las cinco áreas que se mencionan a continuación, que fortalezcan y aceleren el proceso de desarrollo y aseguren la obtención de los beneficios de la actual situación de globalización de la economía, comercio y finanzas mundiales.

7.2.1 Inversión en recursos humanos

La nación debe de gastar más y más eficientemente en la educación primaria. Esto requiere de cambios en las prioridades del gasto, mayor eficiencia y mejor eficacia de los gastos y una mayor movilización de recursos para este sector.

La reforma educativa debe tener por objetivos erradicar el analfabetismo, suprimir el sesgo del gasto en educación a favor de la educación superior, en desmedro de la educación primaria, y establecer un sistema educativo abierto que facilite la difusión de la tecnología y permita que cualquier ciudadano no importando su edad, pueda continuar con su educación y capacitación a lo largo de su vida para adquirir conocimientos prácticos y habilidades nuevas que mejoren su nivel de productividad y bienestar. Dentro de este marco, tienen especial significación los esfuerzos de la empresa privada para poner en práctica programas de formación de sus empleados. Asimismo, esa reforma debe de incluir la revisión a fondo de los programas y pénsums, así como de los sistemas de organización, administración y gerenciación de la educación, incluyendo la operación financiera, y garantizar la adecuada movilización de los recursos necesarios.


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7.2.2 Mejorar el clima para la empresa

La actividad empresarial debe ser apoyada a través de acciones encaminadas a mantener un Estado de Derecho, respetar los principios fundamentales de la economía de mercado, mejorar y ampliar la infraestructura física e institucional del país, incluyendo la seguridad, para elevar los niveles de productividad y las oportunidades de empleo productivo. Asimismo, se debe promover la revisión del marco legal con el objeto de obtener un sistema bien definido y permanente que facilite y promueva el hacer negocios en el país.

7.2.3 Apertura realista de la economía al comercio internacional y a la

inversión extranjera

El país debe de mejorar y fortalecer las políticas y estructuras que apoyen un crecimiento orientado hacia el sector externo. Asimismo, debe continuar con la política de reducir las restricciones al comercio y a la inversión internacional, manteniendo en reserva, pero a la mano, instrumentos de política económica aptos para amortiguar eventuales efectos indeseados de la apertura, especialmente en lo referente a la pequeña y mediana empresa. Además se debe fortalecer la economía real en términos de empleo y productividad para paliar la aparente relación negativa entre capital financiero y economía real. 7.2. 4 Poner en práctica y mantener una política económica acertada La política macroeconómica debe robustecer el área fiscal y garantizar que el déficit del sector público y la inflación estén bajo control. En consecuencia, las políticas monetaria y fiscal deben de continuar coordinadas. El fomento del ahorro doméstico y la inversión son esenciales para que los recursos internos tengan un papel preponderante en el financiamiento del desarrollo. Dentro de este contexto, la modernización y el fortalecimiento del sector financiero son esenciales.

6.2.5 Poner en práctica una estrategia social que abarque todos los

segmentos de la sociedad

El principio rector de dicha estrategia deberá ser el logro de un desarrollo integral equitativo, mediante un crecimiento compartido de base amplia.

En cada una de estas áreas el desafío para los encargados de la política económica nacional será la de explotar al máximo las complementariedades entre Gobierno y mercado. El proceso de desarrollo económico del país se dinamizará si el Gobierno interviene más en aquello en que debe hacerlo – por ejemplo, en el área de la educación, salud, infraestructura, seguridad, etc.- y menos en aquello en que no debe hacerlo – por ejemplo, en la producción -. El fortalecimiento y modernización de su capacidad institucional así como del control contable y cualitativo de sus ingresos y gastos deben ser actividades de alta prioridad, en igual forma que la búsqueda de alternativas de política económica y social que promuevan la equidad e integración en la sociedad.

7.2.6 Fortalecer la integración económica con Centroamérica y los TLC con México y con otras regiones

La experiencia muestra que existe una estrecha vinculación entre el tamaño del mercado, la productividad del trabajo, el ahorro productivo y la tasa de crecimiento económico. En el caso de los países centroamericanos, el solo mercado interno de cada uno no ofrece posibilidades de crecimiento y desarrollo acelerados en el mediano y largo plazo, debido al tamaño y fragmentación de sus economías. De allí la importancia de la integración económica de Centroamérica que permite incrementar el tamaño del mercado y obtener importantes ganancias en eficiencia a partir de la generación de economías de escala que permiten la reducción de costos de producción, administración y comercialización de las empresas.


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Sin embargo, el mercado centroamericano, aún considerado en su conjunto, es pequeño para lograr el objetivo de atraer inversiones productivas para el desarrollo regional y es por ello que la única integración que puede promover el crecimiento sostenido de la región y llevarla al desarrollo económico es aquella que impulse y acelere la integración con el resto del mundo.

Desde esa perspectiva, la inserción de Guatemala en el mercado globalizado debe impulsarse sobre la base de los tratados de libre comercio con terceros países y de la consolidación del Mercado Común Centroamericano, con base en las estrategias siguientes:

a. Los tratados de libre comercio deben negociarse para obtener acceso real para nuestra oferta exportable, bajo

condiciones de transparencia y no-discriminación. b. Se deben establecer prioridades de los países con los que se desea negociar, favoreciendo la complementariedad

de las economías entre los socios comerciales y valorando la oportunidad comercial de nuestra oferta exportable. c. Los tratados de libre comercio deben negociarse preferentemente en forma integrada y conjunta por los países

centroamericanos, a fin de que se aproveche la ventaja competitiva de la región.

d. En las negociaciones de los tratados de libre comercio debe darse participación a los sectores empresariales y la negociación debe realizarse con transparencia y acceso a la información.

e. Los aranceles deben de ser un instrumento de negociación de los tratados de libre comercio para obtener acceso

preferencial para nuestros productos. Los aranceles no se deben desgravar sin obtener a cambio acceso a los mercados externos. Asimismo, la política arancelaria debe de mantenerse armonizada con la de los países centroamericanos.

f. Se debe mejorar y fortalecer el proceso de integración centroamericana y la modernización de sus instrumentos,

principalmente enfocados a:

• La eliminación de obstáculos intraregionales al comercio, que reduzcan los costos internos de las transacciones comerciales, especialmente en lo relativo al transporte terrestre y las demoras en las distintas aduanas.

• Impulsar el fortalecimiento del marco legal de los esquemas de integración. • Incorporar los distintos sectores de servicios al libre comercio en la región y • Promover la libre movilidad de capitales en la región.

Guatemala de la Asunción, 1 de junio del 2000.

“UNIDOS GENERAMOS EL DESARROLLO DE NUESTRA NACIÓN”

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