UNAM HFL Modulo 5 - Gestion de Programas y Proyectos

8/14/2019 UNAM HFL Modulo 5 - Gestion de Programas y Proyectos

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MDULO 5Gestin de programas y proyectos

Gestin para resultados en el desarrollo

en gobiernos subnacionales


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Mdulo 5: Gestin de programas y proyectos

Mdulo 5

Gestin de programas y proyectos

Autores:

Marco Varea (unidad 1)

Albert Serra (unidades 2 y 3)

Equipo INDES:

Juan Cristbal Bonnefoy, Jefe INDES

Edgar Gonzlez, Coordinador General del curso GpRD

Nydia Daz, Coordinadora AcadmicaCynthia Smith, Coordinadora del aula virtual

Josu Mendoza y Diego Belavn, administracin y apoyo

operativo del aula virtual

Equipo PRODEV

Roberto Garca Lpez, Coordinador PRODEV

Mauricio Garca Moreno, Coordinador del curso GpRD

ColaboradoresCecilia Ortiz B., edicin y correccin orto-tipogrfica

Diseo grfico:

Manthra Editores [email protected]

Las opiniones incluidas en este documento

corresponden y son responsabilidad del autor o los

autores; no reflejan necesariamente la opinin del BID,

el INDES o el PRODEV.

Copyright 2011 Banco Interamericano de Desarrollo.

Todos los derechos reservados.

Cualquier reproduccin parcial o total de este

documento debe ser solicitada a la direccin

[email protected] y debe ser autorizada

por el INDES.


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NDICE

Presentacin ....................................................................................................................................................8

Objetivos del mdulo...................................................................................................................................8

Preguntas orientadoras del aprendizaje .............................................................................................8

Unidad 1. Sistemas nacionales de inversin pblica ...............................................10

1.1 Conceptos bsicos .............................................................................................................................10

1.2 Los determinantes de la inversin ............................................................................................18

1.3 Qu es un sistema nacional de inversin pblica o SNIP? ............................................19

1.4 Banco de proyectos de inversin (BPI) .....................................................................................241.5 Ciclo de proyectos de IP ..................................................................................................................25

1.6 Sntesis de la unidad ........................................................................................................................37

1.7 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................40

Unidad 2. Gestin de servicios pblicos ..................................................................42

2.1 Servicios pblicos y creacin de valor pblico .....................................................................42

2.2 Integracin de la poltica y la produccin de servicios .....................................................43

2.3 Niveles de trabajo en la gestin de servicios .........................................................................44

2.4 La estructuracin de servicios y productos. ...........................................................................472.5 La gestin de los servicios pblicos. ..........................................................................................51

2.6 Conceptualizacin del servicio.....................................................................................................53

2.7 Planificacin del servicio. ...............................................................................................................59

2.8 Posicionamiento y segmentacin. ..............................................................................................64

2.9 Estructuracin: mix del servicio...................................................................................................68

2.10 Evaluacin y control de gestin. .................................................................................................72

2.11 Componentes del servicio: el mixde servicio. .......................................................................76

2.12 Sntesis de la unidad. .......................................................................................................................872.13 Bibliografa de la unidad ................................................................................................................89


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Unidad 3. Herramientas de gestin ..........................................................................91

3.1 Modelo de gestin unitaria del servicio...................................................................................91

3.2 Ficha bsica del servicio ..................................................................................................................92

3.3 Manual de gestin operativa ........................................................................................................943.4 La integracin de la oferta: la cartera de servicios pblicos ..........................................96

3.5 La gestin de la calidad en los servicios pblicos ...............................................................106

3.6 Estado, mercado y cooperacin pblico-privada en la produccinde servicios pblicos ...................................................................................................................... 1116

3.7 Requerimientos para una cooperacin pblico-privada de calidad ........................ 125

3.8 Sistemas de informacin y gestin de servicios y productos ..................................... 128

3.9 Sntesis de la unidad ..................................................................................................................... 128

3.10 Bibliografa de la unidad ............................................................................................................. 129

ndice de grficos

5.1 Correlacin simple entre inversin y crecimiento ............................................................ 11

5.2 Formacin bruta de capital fijo/PIB, 1980-2006 (%) ...................................................... 12

5.3 Integracin del SNIP con los otros sistemas de informacin .................................... 24

5.4 Ciclo de proyecto en el marco del SNIP ................................................................................ 29

5.5 Creacin del valor pblico .......................................................................................................... 43

5.6 Aportacin de los servicios a la creacin de valor ........................................................... 44

5.7 Niveles de trabajo ........................................................................................................................... 455.8 Componentes del ciclo de la gestin del servicio ............................................................. 51

5.9 La gestin de servicio .................................................................................................................... 52

5.10 Etapas del proceso de conceptualizacin ........................................................................... 55

5.11 La cartera de servicios y ciclo de vida - Boston Consulting Group .......................... 58

5.12 Fases de la planificacin del servicio ..................................................................................... 60

5.13 Posicionamiento y segmentacin ............................................................................................ 66

5.14 El mixde los servicios pblicos .............................................................................................. 76

5.15 Posibles situaciones derivadas de la asignacin de recursos ...................................... 815.16 Elementos clave en el equipamiento y entorno de la prestacin

de servicios pblicos ......................................................................................................................84

5.17 El Manual de procedimientos del servicio ......................................................................... 92

5.18 Integracin de la gestin de servicios ................................................................................... 105


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ndice de recuadros

5.1 Componentes de un sistema nacional de inversin pblica ..........................................20

5.2 Funciones de un sistema nacional de inversin pblica .................................................21

5.3 Objetivos de un sistema nacional de inversin pblica ...................................................225.4 Metodologas de evaluacin de proyectos .............................................................................23

5.5 Fase de ejecucin de la inversin ...............................................................................................27

5.6 Niveles de integracin de los presupuestos corrientes y de capital............................30

5.7 Estado de los sistemas nacionales de inversin pblica enAmrica Latina al finalizar el Siglo XX ......................................................................................31

5.8 Consideraciones de los proyectos de capital .........................................................................36

5.9 Restricciones inherentes a los servicios...................................................................................50

5.10 Componentes de la gestin de servicio y su respectiva funcin ..................................53

5.11 Principales elementos de gestin que aporta el ciclo de vida .......................................57

5.12 Implicaciones de la matriz del Boston Consulting Group para la gestin ...............58

5.13 Objetivos bsicos del anlisis de demanda.............................................................................61

5.14 Escenarios que definen la accin poltica ...............................................................................64

5.15 Elementos fundamentales para la gestin de la segmentacin ...................................68

5.16 Las cuatro P ......................................................................................................................................70

5.17 Aspectos que se tendrn en cuenta al considerarse los servicios pblicos .............70

5.18 Indicadores para los objetivos operativos...............................................................................72

5.19 Requisitos para llevar a cabo el proceso de evaluacin ...................................................73

5.20 Elementos que se tendrn en cuenta al desarrollar indicadores de evaluacin ....75

5.21 Razones para el establecimiento de precios en los servicios pblicos .......................83

5.22 Elementos de la comunicacin del servicio ...........................................................................86

5.23 Elementos necesarios para la buena gestin de un servicio ..........................................92

5.24 Elementos constitutivos del Manual de gestin del servicio .........................................95

5.25 Las ventajas de tener pocos niveles de agregacin entre los mbitoscorporativo y de servicio ................................................................................................................101

5.26 Principales niveles en la cadena de agregacin ...................................................................102

5.27 Elementos que se deben resaltar en la gestin de la calidaden los servicios pblicos .................................................................................................................106

5.28 Caractersticas bsicas en las que se han apoyado los sistemas de calidad ...........110


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5.29 Consideraciones para la elaboracin de una estrategiade calidad total en el campo de los servicios pblicos ..................................111

5.30 Los principios de Deming ............................................................................................113

5.31 Pasos para promover la calidad propuestos por J. Juran ..............................113

5.32 Principios de Feigenbaum ...........................................................................................114

5.33 Fuentes de la no calidad ..............................................................................................115

5.34 Qu elementos se necesitan para la provisinde servicios pblicos? ...................................................................................................119

5.35 Definicin de produccin de servicios pblicos ................................................120

5.36 Principales objetivos de la cooperacin pblico-privada ..............................121

5.37 Elementos que se tendrn en cuenta para lograr una mayor eficienciaen la cooperacin pblico-privada .........................................................................122

5.38 Beneficios aportados por la cooperacin pblico-privada .........................1225.39 Costes asociados a la cooperacin pblico-privada ......................................123

5.40 Factores de riesgo de la cooperacin pblico-privada...................................124

5.41 Consideraciones para la gestin de la cooperacinpblico-privada ...............................................................................................................126

ndice de cuadros

5.1 Evolucin del gasto pblico subnacional como %del gasto del SPNF ..........................................................................................................14

5.2 Avances en los problemas de los SNIP identificados hace 10 aos

y perspectivas futuras ..................................................................................................335.3 Matriz de niveles de trabajo en la oferta de servicios pblicos..................46

5.4 Ficha bsica del servicio ...............................................................................................93

5.5 Modelo de cartera de servicios .................................................................................104


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Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

GLOSARIO DE SIGLAS

BCG Boston Consulting Group

BID Banco Interamericano de DesarrolloBPI Banco de Proyectos de InversinCPP Cooperacin pblico-privadaGpR Gestin por/para resultadosGpRD Gestin para resultados en el desarrolloGPS Global Positioning SystemICF Departamento de Capacidad Institucional y FinanciamientoIP Inversin pblicaISO International Organization for StandardizationMFMP Marcos fiscales de mediano plazoMGMP Marco de gasto a mediano plazoMH Ministerio de HaciendaMP Ministerio de PlanificacinMEPYD Ministerio de Planificacin Econmica y Desarrollo

(Repblica Dominicana)PD Planes de desarrolloPIP Plan o programa de inversiones pblicas

PPP Public Private Partnership (Asociacin Pblico-Privada)PpR Presupuesto por resultadosSENPLADES Secretara de Planificacin (Ecuador)SEP Sistema de Evaluacin PRODEVSIF Sistema de informacin financieraSIP Sistema de inversin pblicaSIPL Sistema de inversin pblica localSNIP Sistema nacional de inversin pblica

SPNF Sector pblico no financieroTIC Tecnologa de la Informacin y la ComunicacinTIR Tasa interna de retornoVAN Valor actual neto


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Presentacin

Este Mdulo se orienta a revisar, entre otros temas, los principios bsicos de los procesos de decisin delos proyectos de inversin pblica en el contexto de las finanzas pblicas del Estado y, ms concretamente,en el contexto de la gestin para resultados en el desarrollo (GpRD) a nivel de gobierno central, pero conmayor nfasis en el mbito de gobiernos locales. Asimismo, aborda los elementos conceptuales, operativos einstrumentales adecuados a la gestin de los bienes y servicios de naturaleza pblica.

El mdulo est estructurado en tres grandes unidades de aprendizaje. La primera se centra en una revisinde los diferentes componentes que forman parte de todo el ciclo de proyectos: vigencia de los sistemas na-cionales de inversin pblica (SNIP), procesos de identificacin en los bancos de proyectos y filtros de selec-cin, formulacin y evaluacin. Asimismo, revisa la institucionalidad y gobernabilidad que deben sustentarlos procesos de decisin. Al finalizar, la unidad expone los principios bsicos de la gestin por resultados(GpR) en el sector pblico en el contexto de las finanzas pblicas, teniendo como base la creacin de valorpblico de los proyectos de inversin pblica.

La segunda unidad establece la naturaleza especfica de los servicios pblicos y su funcin en los procesos decreacin de valor pblico para lo cual se apoya en los aportes conceptuales y metodolgicos provenientesde distintas reas de conocimiento, entre otras, las de gestin pblica, gestin yManagement (adminis-tracin) generales, gestin por resultados en el sector pblico, gestin de servicios, marketing (mercadeo)

general ymarketing de servicios, gestin de procesos y calidad. En este marco de conocimiento, la unidad searticula alrededor de los elementos de capacitacin para la gestin eficiente de los servicios pblicos.

La tercera unidad se centra en el tema de las herramientas de gestin que facilitan procesos y procedimien-tos apropiados para la gestin de servicios con calidad y oportunidad, orientada a la generacin de valorpblico y a la GpRD.

Objetivo del mdulo

Analizar e investigar en torno a procesos de decisin en el marco de proyectos de inversin pblica (IP),a partir del conocimiento de los principios y metodologas que regulan dichos procesos. Con ello se buscacomprender que los proyectos de inversin son rentables en trminos sociales y econmicos a travs de lagestin de servicios pblicos con herramientas, procesos y procedimientos apropiados en trminos de lamejor calidad, y orientados a la generacin de valor pblico, en el marco de la GpRD.

Preguntas orientadoras del aprendizaje

En dnde radica la importancia de la IP y su relacin con la creacin de valor pblico?

Por qu la IP constituye uno de los pilares fundamentales de la gobernabilidad democrtica?

A qu contribuye tener un sistema de IP? Cules son los mecanismos para evaluar las prioridades deIP? Es viable un SIP local separado del SIP nacional?

Es posible establecer objetivos para los servicios pblicos sin consideracin explcita de los cambiossociales (outcomes)que se pretenden realizar?

Qu alternativas se podran utilizar para la definicin de los objetivos de gestin de los servicios pbli-cos en situacin de dificultad de identificacin y medicin del outcome?

Son aplicables y necesarios la segmentacin y el posicionamiento en la gestin de los serviciospblicos?

Qu aportes y qu riesgos puede representar la utilizacin del concepto de posicionamiento en lagestin de los servicios pblicos?


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Gobiernos subnacionales, descentralizacin y gestin para resultados

Mdulo 5

Gestin de programas y proyectos

Unidad 1. Sistemas nacionalesde inversin pblica

Unidad 2. Gestin de servicios pbl

Unidad 3. Herramientas de gestin


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Sistemas nacionales de inversin pblica

dcada de 1990, la discusin del rol de las finanzas del sector pblico y enparticular de la IP ha tomado mayor relevancia en los ltimos aos en to-dos los pases de la regin, con respecto a lo sucedido en la dcada de 1980.En general, existe un consenso sobre la necesidad de fortalecer todos los

procesos alrededor de la IP, puesto que juega un papel determinante cuandode asegurar la estabilidad econmica se trata. De la misma forma, por mediodel presupuesto, se persigue que la IP refleje una asignacin eficiente de re-cursos para mejorar la calidad del gasto pblico. Esto es acertado para todoslos niveles de gobierno, es decir, tanto central, como local.

La importancia de la IP radica en que es el principal elemento de creacinde valor pblico y es determinante del crecimiento econmico. Como se co-noce, ms all de la perspectiva coyuntural, en el mediano plazo, la reflexinsobre el comportamiento del crecimiento econmico de los pases est alta-mente correlacionada con el comportamiento de la inversin pblica, comose puede ver en el caso de pases emergentes y en particular los de AmricaLatina en las ltimas dos dcadas y media (grfico 5.1).

Grfico 5.1. Correlacin simple entre inversin y crecimiento

4

3

2

1

0

-1

-2

-3

-4

-4 -2 -1 0 2 4 6 8

Crecimiento de la formacin bruta de capitalfijo y del PIB en Amrica Latina,

1984 - 2006 (%)

Formacinbrutadecapitalfijo

PIB

Fuente: Jaramillo, F., 2009


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Por otro lado, y como se conoce, cuando existen problemas de iliquidez o es-trechez fiscal, la IP acta en el financiamiento del presupuesto y en su ejecu-cin, como variable residual o de ajuste. Esto significa que es la variable queprimero se recorta en casos de choques internos o externos en la economa.Es decir, esto implica que el debate vaya ms all de lo puramente tcnico,ya que al momento de realizar ajustes en la economa (lase en los proyectosde inversin), en lugar de tomar en cuenta las consideraciones de impactoen el crecimiento o en la pobreza, en muchos casos las decisiones son pura-mente polticas. Esto podra explicar, en parte, los cambios permanentes dela participacin de la IP en el producto, y de la volatilidad del crecimientoeconmico en Amrica Latina y Asia (grfico 5.2).

Grfico 5.2. Formacin bruta de capital fijo/PIB, 1980-2006 (%)

40.0

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

AoAsia Oriental Amrica Latina y el Caribe

Fuente: World Development Indicators (WDI)

Elaboracin del el autor con base en Jaramillo, F. (2009)


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Por este motivo, se puede decir que el funcionamiento de la inversin pbli-ca constituye uno de los pilares fundamentales de la gobernabilidad demo-crtica, no slo porque este proceso define las prioridades y asignacin derecursos pblicos, sino tambin porque permite entender una parte de sus

restricciones econmicas y polticas.

En Amrica Latina se plantea como un desafo la interrogante de cmo de-ben definir sus prioridades de inversin las provincias y las alcaldas, no sediga las prioridades de gasto. Varios pases llevan aos avanzando por lasenda de la descentralizacin, de desconcentrar y delegar un conjunto decompetencias a los niveles seccionales. Este avance no ha sido consistentecon la demanda de recursos que la asuncin de las nuevas competenciasrequiere, ni con la capacidad institucional que exigen estos procesos. Portanto, el desafo se plantea en lo institucional en todo el conjunto de fasesdel ciclo del proyecto, desde cmo formular proyectos, evaluar ex ante, eje-cutar y evaluar ex post.

En teora, en el nivel subnacional, las decisiones de proyectos de IP se so-meten, en la mayora de pases, a la poltica nacional; es decir, al SNIP queradica en el sistema del gobierno central segn la cantidad que este financie,el grado de descentralizacin del pas y el nivel de autonoma financiera quetenga cada regin. Lo ideal sera que existan SNIP acordes con la capacidadde autofinanciamiento que tienen las provincias y los municipios. En este

campo, los gobiernos nacionales tienen la gran responsabilidad de dotara los gobiernos locales de polticas y herramientas para que stos puedandefinir el orden de prioridades de los proyectos por sus propios medios, ydeterminar las inversiones que resulten de calidad y prioridad de acuerdoa principios de subsidariedad. Por lo tanto, se puede decir que definir lacalidad del gasto en el nivel local, comienza por contar con la capacidad depriorizar proyectos.

Existe evidencia suficiente para justificar el avance de construir sistemas deinversin pblica local (SIPL), ya que la participacin en la toma de decisio-

nes de inversin de los gobiernos locales y regionales es cada vez mayor. Porejemplo, en el Per en el 2001, el gobierno nacional decida sobre el 71% delos recursos de inversin; en el 2009 lo hizo sobre el 26%, lo cual constituyeun claro indicador de los avances en la descentralizacin. El siguiente cua-dro muestra la evolucin del gasto pblico subnacional en las ltimas dosdcadas, como porcentaje del gasto del sector pblico no financiero (SPNF).



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Cuadro 5.1. Evolucin del gasto pblico subnacional comoporcentaje del gasto del sector pblico no financiero

1991 - 1995 1996 - 2000 2011 - 2005

Argentina 44.7 44.8 44.6Bolivia 15.6 21.6 26.7

Chile* 7.5 9.5 9.0

Colombia 23.3 22.6 22.5

Costa Rica** 3.0 2.9

Ecuador 8.2 10.3 16.8

Mxico 24.0 28.1 32.8

Paraguay 1.0 0.9 1.1

Per 10.0 11.3

*Promerdio 1991 - 1995 corresponde a 1992 - 1995

** Promedio 1996 - 2000 corresponde a 1997 - 2000

Fuente: Jimnez, 2007: 17

Con todo lo indicado, se puede llegar a las siguientes conclusiones: en primerlugar, la importancia de la inversin para el crecimiento econmico en los ni-veles tanto nacional como subnacional, y en segundo lugar, la relevancia deconstruir una estructura institucional para dotar de capacidad de evaluacinde proyectos de inversin a los gobiernos locales. Se puede lanzar una hip-tesis no comprobada, cual es la de asumir que mientras ms descentralizado

es un pas, los gobiernos locales tienen ms autonoma y mayor capacidadde autofinanciamiento; de esta forma, la mayor descentralizacin tendera adotar a estos organismos de mayor capacidad de priorizacin, evaluacin ygestin del gasto pblico local. De una revisin somera de los marcos legalesde la inversin pblica, esta hiptesis es comprobable en los pases federales(Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela), y en pases que han avanzado ensus procesos de desconcentracin fiscal y poltica como Colombia y Per,donde inclusive a nivel departamental pueden recurrir al endeudamiento ex-terno sin garanta soberana2,3. Por este evento, estos gobiernos locales estn

2 Como ejemplo, se pueden ver los artculos 214 y 216 del Cdigo de Rgimen Departamentalde Colombia que establecen la autonoma de los gobiernos locales para adelantar operaciones deendeudamiento sin el aval de la nacin.

3 En el caso de Per, los municipios tienen autonoma para endeudarse sin garanta del gobierno cen-tral de acuerdo al Ttulo IV de la Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento 28563 de 2005.


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sujetos a someterse a una evaluacin de riesgo, local o internacional, lo queimplica una revisin exhaustiva, no solamente de sus cuentas para evaluarsu capacidad de pago, sino tambin de su capacidad institucional. Como sepuede observar, la tarea relevante de construir una estructura institucional

para dotar de capacidad de evaluacin de proyectos de inversin a gobiernoslocales, es compleja y est relacionada con el contexto institucional del pas4.

1.1.2. Evolucin de la institucionalidad de la IP

Para entender el funcionamiento de la institucionalidad de la IP es importan-te realizar primeramente una breve revisin de la evolucin histrica que hatenido el tratamiento del tema. En los aos cincuenta y sesenta inician losintentos de planificacin con la elaboracin de planes para los sectores clave

(transporte, energa). A finales de la dcada de los cincuenta, comenzaron acrearse entes planificadores con el objetivo de programar y administrar la IP.

Luego, en los aos setenta y ochenta, se observ en varios pases de la reginque las responsabilidades asignadas a la planificacin eran desmedidas; quela poltica econmica y social estaba basada en intenciones, donde el diag-nstico prevaleca sobre las medidas, los instrumentos y los recursos. Estofue resultado, en cierta forma, de un desprestigio de la planificacin. Poste-riormente, durante la dcada de 1980 hasta mediados de los aos noventa,se redujeron funciones o se eliminaron los Ministerios de Planificacin (MP)

y los SNIP se debilitaron. Adems, el concepto de Bancos de Proyectos deInversin (BPI) perdi su alcance respecto al ciclo completo de la inversin;desapareci el horizonte de mediano y largo plazo, por la crisis de la deuday la cultura del corto plazo.

Hacia fines de los aos noventa se revalorizaron los SNIP, adquirieron msprotagonismo en la programacin de la inversin pblica, con mayor con-trol por los Ministerios de Hacienda (MH) o de los MP. No obstante lo se-alado, el seguimiento y evaluacin ex post continu siendo dbil. Entra-do el milenio, la IP comenz a ser el eje integrador del Plan de Desarrollo(PD) y del presupuesto; los programas de inversin pblica (PIP) iniciaron la

4 Para entender mejor la realidad financiera de los gobiernos generales, se puede referir a la seriePublic Sector Governance and Accountability Series del Banco Mundial, editada por Anwar Shah.En particular se sugiere Macro Federalism and Local Finance y Local Public Financial Management.



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pelea por espacios fiscales y resurgi el debate en el marco de las leyes deresponsabilidad fiscal, la incorporacin de los marcos de gasto de medianoplazo (MGMP) y los sistemas integrados de administracin financiera (SIAF).Concomitantemente, se prest ms atencin a la inversin de los gobier-nos subnacionales, y a la participacin de sta en la IP total. Tambin seincorporaron elementos de costos, se realiz mayor anlisis institucional yel anlisis de riesgo se refin al contar con fuerte apoyo de las plataformastecnolgicas.

A estos breves antecedentes hay que sumar el avance importante registradoentre los diferentes niveles de gobierno, con la introduccin entre ellos dela gestin por resultados (GpR). Lo que hizo la GpR fue agregar, consolidartodo lo sealado en el prrafo anterior y dar consistencia a lo que se puede

denominar el sistema operativo de la economa. En otras palabras, median-te un conjunto de principios y mecanismos, la GpR vincula los diferentespilares de la gestin pblica de forma relacionada con el ciclo del proyecto,para que el proceso de toma de decisiones se fundamente en la evidencia.De ah el trmino acuado del ingls, proceso de toma de decisiones basadoen evidencia (o en realidades, evidence-decision making process). Lo quesugiere directamente la GpR es asignar recursos a los programas que rindenlos resultados esperados, y no hacerlo con respecto a aquellos que no hanfuncionado. Con la GpR el dilema no radica en gastar ms sino en gastarmejor. La GpR gesta la Nueva Gestin Pblica (NGP), que es una corrienteque se inicia en los pases desarrollados en la dcada de los aos setenta quepromueve la incorporacin de una perspectiva gerencial en la administra-cin del Estado. Propone remplazar el modelo tradicional de organizaciny entrega de servicios pblicos, basado en los principios de la jerarqua bu-rocrtica, planificacin, centralizacin y control directo, por una gerenciapblica cimentada en una racionalidad econmica que busca eficiencia yeficacia. En otras palabras, promueve ir de la administracin pblica a lagerencia pblica (Garca Lpez y Garca Moreno, 2010).

Por tanto, estos principios de aplicacin de la gerencia pblica a nivel de losgobiernos centrales tambin son aplicables en el mbito de los gobiernoslocales. As, por medio de mecanismos gerenciales de capacitacin y gestin


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de conocimiento, se pretende instruir a los tecncratas de gobiernos locales,para asegurar que la demanda de los ciudadanos sea ejecutada de la mejormanera posible. Es decir, que los recursos de la provincia, departamento, es-tado o municipio, se inviertan con base en criterios de priorizacin; de ah la

importancia de poner en marcha tanto sistemas de gerencia como procesosque conduzcan a resultados. Los SIP se inscriben en estos procesos.

Con estos antecedentes, se revisan a continuacin los conceptos bsicos deIP y todo lo relativo a la composicin de los sistemas de IP. Se busca ofrecerlos elementos para que los tecncratas de gobiernos locales que estn enproceso de capacitacin, cuenten con los elementos conceptuales bsicospara replicar lo revisado y puedan implementarlos en sus circunscripciones.

1.1.3. Qu es inversin pblica?Es lo que se conoce en la jerga econmica como la formacin bruta decapital fijo, que no es otra cosa que el conjunto de gastos (erogaciones)que se realizan del presupuesto hacia los sectores econmicos como obravial, educacin, salud, entre otros, para la construccin, ampliacin, man-tenimiento y conservacin de obras pblicas y en general, a todos aquellosgastos destinados a aumentar, conservar y mejorar el patrimonio nacional.

Tambin es un concepto que se puede definir como la actividad econmica

por la cual se renuncia a consumir hoy con la idea de aumentar la produc-cin a futuro. Est formada por bienes previamente elaborados que se uti-lizan para obtener nuevos productos y comprende equipos como los telareselctricos, las estructuras, las viviendas o las fbricas y la existencia, comolos automviles que tienen los concesionarios en exposicin.



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1.2. Los determinantes de la inversin

Las empresas pblicas y privadas invierten cuando esperan que la construc-cin de una nueva fbrica o la compra de una nueva mquina les reporteun beneficio, es decir, unos ingresos mayores que los costos de la inversin.Esta sencilla afirmacin contiene tres elementos esenciales para comprenderla inversin:

Los ingresos: una inversin genera a la empresa unos ingresos adicionalesslo si le permite vender ms. La inversin depende de los ingresos que ge-nere la situacin de la actividad econmica global.

Los costos. Cuando se examinan los costos de la inversin, se evidencia questos son ms complicados que los costos de otras mercancas. Esta mayor

complejidad se debe a que los bienes de inversin duran muchos aos.

Las expectativas. La inversin es sobre todo una apuesta por el futuro, unaapuesta porque los ingresos actuales y futuros sean mayores que los costosactuales y futuros.

Hasta aqu se han descrito la lgica y la racionalidad bsica para decidir la eje-cucin de un proyecto de inversin, cualquiera sea el origen de los fondos parasu financiamiento. Ahora bien, existen dos discusiones al respecto: i) Debe laracionalidad pblica ser la misma, en virtud de que los proyectos de inversin

son para el mantenimiento del bienestar de toda la poblacin de un pas? Enrealidad, los proyectos de inversin pblica deben seguir los mismos princi-pios, ya que de no hacerlo, el financiamiento queda comprometido y se debenbuscar recursos de otros sectores para conseguir su sostenibilidad. ii) Debenlos proyectos sociales seguir esta lgica de recuperacin de costos y bene-ficios? En los ltimos 20 aos, la evaluacin de proyectos se ha sofisticadomucho, pasando de lo que se conceba como proyectos de prestacin de servi-cios sociales al desarrollo de sofisticadas tcnicas de evaluacin de proyectossociales, que buscan explicar el retorno socioeconmico que stos provocan.

Si se entiende que los proyectos de inversin pblica surgen de la necesidadde los ciudadanos, se puede concebir que, en los niveles tanto nacional comolocal, la decisin de impulsar un proyecto de inversin es esencialmente po-ltica. Sin embargo, pese a ser una decisin de este tipo, igualmente debe

justificarse tcnicamente, para su puesta en marcha.


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Por tanto, si bien las decisiones de proyectos de inversin privada debenser totalmente tcnicas, la decisin de impulsar un proyecto pblico noes necesaria ni totalmente tcnica. En consecuencia, con la revisin de losconceptos bsicos, se cuenta con los elementos para entender cmo se crea

toda una institucionalidad alrededor de lo que se denomina sistema de in-versin pblica (SIP), que sirve para minimizar la discrecionalidad en el pro-ceso de toma de decisiones de una decisin poltica y al mismo tiempo,emplear un conjunto de filtros que garanticen cierta calidad y eficiencia enel uso de los recursos pblicos.

1.3 Qu es un sistema nacional de inversin pblicao SNIP?

Un SNIP es un conjunto de normas, instrumentos y procedimientos parapreparar, evaluar, priorizar, financiar, ejecutar y dar seguimiento a los pro-yectos de inversin pblica en el marco de las polticas, programas y planesde desarrollo y crecimiento. Un SNIP tambin es un conjunto de principios,objetivos, procesos y metodologas, todos relacionados con las diversas fasesdel ciclo de proyectos de IP, que los pases establecen con el objeto de opti-mizar el uso de los recursos pblicos destinados a la inversin5.

1.3.1. Estructura de un SNIP:

Los sistemas nacionales de inversin pblica generalmente se componen delos siguientes elementos (recuadro 5.1.)

5 El Mideplan de Chile lo define de la siguiente manera: El Sistema Nacional de Inversiones esla entidad que norma y rige el proceso de inversin pblica de Chile. Rene todos los principios,

metodologas, normas, instrucciones y procedimientos que orientan la formulacin, ejecucin yevaluacin de los estudios bsicos, los programas y proyectos de inversin que postulan a fondospblicos, con el objeto de impulsar aquellos que sean ms rentables para la sociedad y que respon-dan a las estrategias y polticas de crecimiento y desarrollo econmico y social de la nacin. http://www.mideplan.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=14&Itemid=18. Fecha deacceso: junio 29, 2011.



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Recuadro 5.1. Componentes de un sistema nacionalde inversin pblica

a. Normas, lineamientos y procedimientos de inversin pblica.b. Metodologas de evaluacin de proyectos.

c. Un plan o programa de inversin pblica (PIP).

d.Un Banco de Proyectos de Inversin (BPI) y un sistema de informa-cin que lo materializa.

e. Un sistema de capacitacin en evaluacin y gestin de proyectos.

1.3.2. Principios de un SNIPLa Ley del Sistema Nacional de Inversin Pblica del Per, define estos prin-cipios como Todos los proyectos que se ejecutan en el marco de un SNIP serigen por las prioridades que establecen los planes estratgicos nacionales,sectoriales, regionales y locales, por los principios de economa, eficacia yeficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en elcaso de la infraestructura fsica para asegurar su utilidad en el tiempo6.

1.3.3. Quin lo utiliza y debe aplicarlo?Normalmente en los pases latinoamericanos, los tres niveles de gobiernoque ejecutan proyectos de inversin con recursos pblicos son las entidadesdel gobierno central, empresas pblicas y gobiernos locales o subnacionales.Son stos los que deben aplicar el SNIP.

Como se seala, los gobiernos locales tambin someten sus proyectos deinversin pblica a los sistemas nacionales. Este proceso es comn y novara mayormente entre los distintos pases de la regin. Se podra pensarque elementos como el sistema poltico de los pases, el nivel de descentra-

lizacin y el grado de autonoma financiera del gobierno local, podran serdeterminantes en la capacidad de evaluacin. Sin embargo, de acuerdo a

6 Ley No. 27293, en http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/normas/normasv/snip/ley_SNIP_julio08.pdf. Fecha de acceso: junio 29, 2011


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una primera observacin tomada de los sistemas de evaluacin del PRODEV(SEP), se observa que, a excepcin de Brasil7y otros pases federales, el restode pases est obligado por la normativa nacional a someter los proyectosde inversin pblica al respectivo sistema nacional, en tanto cuentan con fi-

nanciamiento del gobierno central. Sin embargo, lo que es notorio es que, enalgunos casos, como en el de Lima (Per) o en el de Mxico (D.F.), se refuer-zan la formulacin y evaluacin de los proyectos locales como paso previo asometerlos al nivel nacional.

Como anexo, se adjunta un listado de las principales normas que rigen enalgunos pases y en algunos estados, como es el caso de pases federales, enlos que se puede observar el proceso que siguen los gobiernos subnacionalespara someter proyectos de IP a la normativa nacional.

1.3.4. Funciones y objetivos de un SNIP

Recuadro 5.2. Funciones de un sistema nacionalde inversin pblica

Produccin: consiste bsicamente en transformar ideas en proyec-tos. En todos los niveles de gobierno hay desconocimiento de cmose debe presentar y formular un proyecto para que ste sea financiadoy luego ejecutado.

Direccin y coordinacin: esta funcin tiene como propsito dictarnormas, establecer procedimientos, definir metodologas, capacitar,asesorar, centralizar la informacin.

Control: tiene por objeto verificar que la inversin se ajuste a laspolticas de gobierno y se ejecute segn lo planeado.

Evaluacin: consiste en verificar ex ante que los proyectos de inver-sin cumplan con las directrices dictadas, y verificar ex post que lainversin est produciendo (o hubiera producido) los beneficios quese esperaban, al costo proyectado.

Informacin: busca crear un inventario de proyectos (va los bancosde proyectos) para apoyar el proceso de anlisis y toma de decisiones.

7 Para el caso de Brasil, se puede ver la - Lei N 12.237/1996, y la Lei n 49/2003



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La aplicacin adecuada y oportuna de estas funciones, debidamente norma-das, sirve para buscar y lograr los siguientes objetivos (recuadro 5.3.):

Recuadro 5.3. Objetivos de un sistema nacionalde inversin pblica

Apoyar la toma de decisiones sobre los proyectos de inversin pblica.

Salvaguardar la asignacin eficiente de recursos del presupuesto enforma anual y plurianual.

Transparentar el proceso de IP y servir de instrumento para la rendi-cin de cuentas.

Ordenar y fortalecer la capacidad de planificacin del sector pblico, atravs de los planes de inversin pblica (PIP) por perodos multianua-les no menores a tres aos.

Finalmente, se considera de manera ms amplia que un SNIP deber propi-ciar la aplicacin del ciclo del proyecto de IP: perfil prefactibilidad - factibi-lidad expediente tcnico - ejecucin - evaluacin ex post.

1.3.5. Marco legal e institucional

Se puede observar que en la regin existen tres tendencias respecto a lainstitucionalizacin y funcionamiento de los SIP. La primera, en la que lanormativa de la IP hace parte de la Ley de Administracin Financiera o dela Ley Orgnica de Presupuesto. En este caso se encuentra un importantenmero de pases de la regin.

Una segunda tendencia se observa en varios pases en los que el desarrollode marcos legales especficos incluye conceptos bsicos, mbito de aplica-cin, objetivos, funciones y entidad rectora. Este es el caso del Per, por

ejemplo, que acaba de celebrar en julio pasado diez aos del SNIP. Tantode Per como tambin Colombia, Chile, Brasil y Mxico, se podra decir quese encuentran ya en una etapa de consolidacin del uso del sistema comomecanismo de priorizacin de proyectos para el proceso de programacinpresupuestaria.


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Y, finalmente, una tercera tendencia incluye pases que cuentan con arre-glos institucionales ad hoc para seleccionar, financiar e implementar losproyectos de IP. Este es el caso de Honduras, cuyas decisiones se toman ensecretaras adscritas a las oficinas de la Presidencia, o hasta hace unos tres

aos, el de Repblica Dominicana.

1.3.6. Metodologas

Las metodologas son uno de los principales aspectos del sistema de IP.Constituyen el mecanismo a travs del cual se generan los indicadores, queluego permiten filtrar y priorizar la seleccin de los proyectos que entran ala programacin anual o plurianual de financiamiento de proyectos. Existeun conjunto de metodologas para evaluar proyectos. Inclusive se ha llegado

a desarrollar una metodologa para evaluar proyectos en conjunto. Algunasde ellas se enumeran en el siguiente recuadro:

Recuadro 5.4. Metodologas de evaluacin de proyectos

Anlisis costo beneficio (en sus versiones tradicional y ampliada).

Anlisis econmico de proyectos en los que se obtiene una tasa derendimiento o retorno econmico-social del proyecto.

Las siguientes metodologas clsicas de evaluacin de proyectos seimplementan en pases en los que el Estado entra a competir en reasatendidas generalmente por el sector privado: valor actual neto (VAN);tasa interna de retorno (TIR).

De existir un conjunto de proyectos por analizar, en lugar de hacerlouno por uno, en algunos casos se ha aplicado anlisis de grupos deproyectos (IIRSA, 2009: 9).

No est por dems sealar que para evaluar proyectos, segn su escala ycomplejidad, todos requieren ser presentados con un perfil, un anlisis deprefactibilidad, con la metodologa aplicada para evaluar la factibilidad y,por ende, para valorar en forma cuantificada los beneficios sociales y eco-nmicos de cada proyecto.



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1.4. Banco de proyectos de inversin

El banco de proyectos de inversin (BPI) es un registro de todos los proyec-tos de IP que tienen un perfil, un estudio de prefactibilidad o de factibili-dad y disponen de los mecanismos de calificacin requeridos en la fase depreinversin. Es importante mencionar que en el debate sobre la forma demejorar los BPI se considera de manera ms acentuada, su incorporacin alos sistemas integrados de administracin financiera, una vez que los pro-yectos son aprobados y pasan a la fase de ejecucin dentro del presupuesto.Lo indicado significa que los SIAF tienen un mecanismo de transferencia deinformacin con los BPI y SNIP, para capturar en forma electrnica los datosde los proyectos que ya contienen una evaluacin, un nmero y un registropara entrar a la programacin presupuestaria. El siguiente grfico describe

cmo la informacin que genera un SNIP puede integrarse, y lo har con eltiempo, con todos los otros sistemas de informacin pblica:

Grfico 5.3 Integracin del SNIP con los otros sistemasde informacin

PORTAL

GUBERNAMENTAL

TESORERA

TESORERACRDITO

PBLICO

CONTABILIDAD

COMPRASPBLICAS

PORTALES

TRASNPARENCIA

SISTEMAS

INDICADORESSOCIO

ECONMICOSSISTEMAS DE

PROYECCIONES

MACROECONMICAS

SISTEMAS DE

INFORMACIN

GEOGRFICA

SISTEMAS DE

AUDITORA Y

CONTROL

PRESUPUESTO

Y GESTINFINANCIERA

SNIP


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Es de fundamental importancia sealar la necesidad de establecer diferen-tes niveles de BPI. Para un diseo ptimo de BPI, debe existir uno en cadasector y un banco consolidado en la oficina de IP del ministerio encargado(sea ste de Economa y Finanzas, o de Planificacin) que agrupe a los ban-

cos sectoriales. Sobre stos, cada sector implementa y debe mantener ac-tualizado el banco sectorial de proyectos, a travs de un sistema de registroy calificacin de proyectos.

En la actualidad, los BPI cuentan con un banco de costos unitarios, con elobjeto de disear, construir y evaluar sobre una base homognea de costos.Adicionalmente, casi ningn BPI ofrece informacin sobre los costos totalesdel proyecto para cada ao. Hoy en da, estos dos factores son determinan-tes de la calidad de BPI. Brasil, Chile y Mxico tienen informacin respectoa costos unitarios. Colombia, por su parte, est en proceso de construccinde bancos de costos unitarios. El resto de pases se encuentran rezagadosrespecto a la implementacin de esta variable en la evaluacin de proyectos.

1.5. Ciclo de proyectos de inversin pblica

Existe consenso respecto a que los PIP se sujetan a dos grandes etapas, laprimera de preinversin y luego la de inversin propiamente dicha, cada unacompuesta por un conjunto de subetapas.

1.5.1. Fase de preinversin y evaluacin ex ante

En los niveles tanto del gobierno central como del gobierno local, un pro-yecto inicia su ciclo con su proceso de identificacin luego de detectar lasnecesidades de la comunidad. La diferencia entre los dos niveles de gobiernoradica en la velocidad ms que en el mecanismo a travs del cual los po-lticos, en cada nivel de gobierno, trasmiten o traducen esa necesidad enproyectos de inversin; luego viene la justificacin tcnica de la decisinpoltica. sta se traduce en la preinversin que comprende las siguientes

etapas: i) elaboracin del perfil, ii) estudio de prefactibilidad y iii) estudiode factibilidad. Este conjunto de etapas comprende la preparacin y for-mulacin de un proyecto. En este nivel se pueden evaluar las diferencias decapacidad institucional en las entidades de gobierno central, pero tambinentre los distintos niveles de gobierno.



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En muchos casos, a nivel de gobierno central (por ejemplo ministerios delnea) y en particular en el mbito de los gobiernos locales o subnaciona-les, esta fase requiere de mucha capacitacin para el cumplimiento de lasformalidades en la formulacin de proyectos, y su adecuada presentacina la instancia de aprobacin respectiva, generalmente una institucin delgobierno central. En otras palabras, esta fase requiere de una destreza parti-cular o curva de aprendizaje para su aprobacin y registro respectivos. Esteproceso de preparacin debe incluir exmenes independientes (o checks andbalances). De ah la importancia de que los SNIP cuenten con programas decapacitacin formales para todas las fases del ciclo del proyecto.

Todo lo anterior se conoce tambin como la etapa de evaluacin ex ante. Enesta etapa se recomienda disponer, adems, de metodologas por sectores,

como por ejemplo aquellas que sirven para evaluar proyectos de riesgo -deeducacin, de salud, entre otros-. De acuerdo con la escala del proyecto, enparticular cuando son programas que involucran ingentes montos de recur-sos, es recomendable definir cmo se van a establecer los beneficios difcilesde cuantificar como, por ejemplo, el caso de proyectos que consisten en noextraer el petrleo a cambio de recibir recursos de pases contribuyentes. Engeneral, en esta lnea se inscriben un conjunto de proyectos relacionadoscon el cambio climtico. En esta tendencia se deben tomar en cuenta asi-mismo las incertidumbres que involucran este tipo de programas en el largoplazo, tal como la estabilidad jurdica de los pases en los que se realizan lasinversiones. En muchos casos, es necesario cuantificar o corregir el sesgode optimismo, es decir, cuando la tasa de descuento del proyecto no captu-ra todos los riesgos inmersos en l.

En suma, en esta etapa se aplica la metodologa adecuada para cada tipode proyecto, con el apoyo de los siguientes anlisis: costobeneficio (ACBen sus versiones tradicional y ampliada); VAN y TIR, si el Estado participaen proyectos que pueden ser ejecutados por el sector privado; econmico;y, uno ltimo, referente a los grupos de proyectos (IIRSA, 2008). Existe, ade-

ms, un conjunto de metodologas para la evaluacin de proyectos sociales8

.

8 Para mayor detalle se puede ver la pgina del Sistema Nacional de Inversiones del MIDEPLANde Chile, que contiene un acpite completo de Metodologas de Evaluacin Social de Proyectos enhttp://sni.mideplan.cl/index.php?option=com_content&task=view&id=4&Itemid=9


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Es importante mencionar que desde hace varios aos, en la evaluacin exante ha ganado espacio la idea de que los proyectos deben tambin teneruna evaluacin del impacto ambiental del proyecto, realizada justamentepor los estudios de impacto ambiental; stos realizan aproximaciones para

determinar el deterioro del medio ambiente. Esto se aplica hoy en da a to-dos los proyectos, tanto a los de infraestructura, como a los de provisin deservicios pblicos.

1.5.2. Fase de inversin y evaluacin ex post

Una vez evaluado el diseo del proyecto, declarado elegible e identificadoel financiamiento que requiere, viene la fase de ejecucin de la inversin.sta comprende la elaboracin del expediente tcnico detallado y la puesta

en marcha o ejecucin del proyecto. En esta fase, ha cobrado vigencia laprctica de incluir una mejor gestin de riegos, la cual puede ser parte delseguimiento o monitoreo del proyecto. Consiste en ir evaluando la ejecucinfsica y financiera del proyecto, pero con una medicin de los factores ex-ternos positivos y negativos que puedan afectar dicha ejecucin. El recuadro5.5. muestra en qu consiste la fase de ejecucin.

Recuadro 5.5. Fase de ejecucin de la inversin

Disear un mecanismo de sano equilibrio entre el apoyo de capitalhumano y de tecnologa para el control y seguimiento de proyectos.

Establecer tableros de control y mecanismos de alertas tempranas.

Hacer un seguimiento fsico de los proyectos que vaya a la par con elcontrol financiero.

Corregir los desvos en forma oportuna.

Elaborar y justificar reportes de correccin o reformulacin.

Finalmente, cabe mencionar que antes se hablaba de seguimiento yevaluacin como un todo, hoy en da, existe una tendencia a ponerms nfasis en el control.



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La evaluacin o post inversin, comprende la evaluacin ex post, es decir,aquella que se realiza una vez finalizada la fase de ejecucin. En ella se di-ferencia la evaluacin de resultados, de la evaluacin de impactos (una vezcerrado el proyecto). Es interesante sealar algunos elementos que se des-prenden de la evidencia emprica en varios pases, tales como la inclusinde la evaluacin ex post en las normas legales, pese a que ha prevalecido latendencia a no implementarla. Esto se produce bsicamente por los elevadoscostos que implica la realizacin de las evaluaciones ex post. Asimismo, nose han considerado las lecciones aprendidas de proyectos previos; por ejem-plo, los temas transversales, como el anlisis de riesgos que debe formarparte de todas las fases de proyecto, as como los aspectos de orden regu-latorio, institucional y poltico.

Finalmente, cabe anotar que en la mayora de ministerios sectoriales se or-ganizan constantemente programas de capacitacin para la evaluacin deproyectos, pero ellos descuidan la capacitacin en gestin y seguimiento.Hoy en da, la capacitacin productiva se especializa sobre cada fase del ciclode proyecto y trabaja con ejemplos prcticos.

1.5.3. Fuentes de financiamiento de la IP

El financiamiento de los proyectos debe dividirse en dos partes: aquella quecontempla los recursos para la preinversin y la que lo hace con los de la

inversin. La disponibilidad de fondos de preinversin es til, pues las ac-tividades para esta etapa generalmente son costosas, de manera que estosfondos permiten afrontarlo. Hasta la dcada anterior se prescindi de estetipo de recursos, bajo el supuesto de que al ejecutar un proyecto, su importeinclua los recursos para preinversin. Hoy en da, se considera que es unaregla de oro para financiar inversiones pblicas y que adems es beneficiosapara preservar la estabilidad fiscal y contrarrestar el sesgo anti-inversin delos ajustes. En todos los casos, estos recursos son de origen pblico y, si losproyectos que se van evaluar son grandes proyectos de infraestructura, como

centrales hidroelctricas de ms de mil megavatios, o tramos de carreterasintercontinentales o interocenicas, se puede recurrir al endeudamiento p-blico debido a los elevados costos que implica la evaluacin de proyectos deestas dimensiones.


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Existen modalidades de financiamiento que cuentan con la participacin delsector privado. Estos modelos van desde la concesin, hasta la participacindirecta, con acciones, de este sector. Se podra decir que la expansin de losservicios pblicos y su financiamiento dependen de tres variables: la orienta-

cin poltica del gobierno, la capacidad de financiamiento u holgura fiscal y laeconoma poltica del pas en cuestin. Es decir, puede ser que un gobierno deorientacin liberal o de mercado, teniendo capacidad financiera, deba asumir laexpansin de proyectos de inversin pblica por presiones polticas. Otro casopuede ser el de un gobierno de tendencia estatista que, sin tener capacidadfinanciera, recurra a la participacin privada. Todas las combinaciones son posi-bles, sin embargo, la viabilidad de la decisin poltica final, depende del manejode la economa poltica. Esto es vlido para los gobiernos tanto centrales comolocales. En suma, la distribucin de incentivos entre reparto de beneficios y una

buena regulacin, garantizan la sostenibilidad de los proyectos.No obstante todo lo indicado, el financiamiento del sector privado alivia lapresin fiscal. Por ejemplo, en Chile y varios pases desarrollados, se estllegando a concesionar las crceles, lo cual est, sin duda, dando alivio fiscala las tesoreras de estos pases. El siguiente grfico describe en forma deta-llada cada una de las etapas del ciclo de proyectos:

Grfico 5.4. Ciclo de proyecto en el marco del sistema nacionalde inversin pblica

1. Reunin con lacomunidad eidentificacinde necesidad

10. Evaluacin deimpacto (variosaos despus) y

lecciones aprendidas

9. Evaluacinex post

(de resultados) ylecciones aprendidas

8. Monitoreo y

control de laejecucin de hitos

financieros y fsicos

7. Ejecucin porparte de la entidad

ejecutora

6. Identificacin definanciamiento

(espacio fiscal) ydefinicin de

prioridad/conexin con el

presupuesto

5. Contacto conautoridades delMH/PLA para

ingreso al bancode proyectos

4. Anlisis de laevaluacin / test de

sensibilidad ydeterminacin deviabilidad ex ante

(seleccin de mejoralternativa)

3. Formulacin deacuerdo con lanormativa del

banco de proyectos

2. Identificacin detcnicos del sector quesepan la formulacin

del proyecto(metodologa demarco lgico)



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1.5.4. Arreglos institucionales para la gestin de la IP

Es relevante contar con un sistema de filtros o salvaguardas para que los mi-nisterios de Hacienda, Economa o Planificacin, puedan frenar un proyecto

que no satisfaga requisitos de factibilidad y de sostenibilidad en ciertos mo-mentos del proceso. Cada vez hay mayor consenso respecto a que las IP de-ban desarrollarse dentro de marcos macroeconmicos y fiscales comprensi-vos y de mediano plazo, y por tanto que las inversiones tan slo se puedananalizar de forma significativa en una perspectiva de mediano plazo; quieredecir, entonces, que el calendario presupuestal debe ajustarse para permitirla incorporacin de la perspectiva plurianual.

Por otra parte, se debate acerca de que los presupuestos corriente y de capi-tal deben integrarse. Ello se requiere en al menos cuatro niveles, tal como lo

muestra el recuadro 5.6.

Recuadro 5.6. Niveles de integracin de los presupuestoscorrientes y de capital

Organizacional/institucional

En la preparacin del presupuesto

Documentacin y presentacin unificada

Ejecucin, contabilidad y reporte unificado (Sharraf, 2005)

Despus de observar la evolucin de la inversin a lo largo de algunas d-cadas, se reconoce que el establecimiento de techos de gasto de inversinasegura que los proyectos compitan entre s y genera incentivos para prepa-rar propuestas de alta calidad (techos por sector, ministerio y para gastos decapital y gasto corriente).

Desde una perspectiva ms institucional, y comparando la prctica de los

procesos, se puede observar que en Nicaragua y Guatemala, el SNIP tie-ne como entidad rectora al organismo de planificacin de la Presidencia,mientras que en pases con sistemas ms recientes, la entidad rectora es elMH. Cuando las responsabilidades respecto a una parte del presupuesto (lainversin) estn asignadas a un ente diferente al MH, la coordinacin debeser muy estrecha (por ejemplo en Colombia. Ecuador es un pas con cambiosinstitucionales recientes en IP).


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Hay pases que tienen unificados el presupuesto y la planificacin con locual no se plantea el dilema de cmo se decide, quin decide ni de dnde sefinancia la IP. Todo est concentrado en una institucin (es el caso de Brasily, entre los pases asiticos, Corea).

Un documento de la CEPAL (Pacheco et. al., 2009) da cuenta de la evaluacindel estado de los SNIP hace una dcada y en la actualidad, a la luz del fin delos primeros diez aos del milenio. Hace una dcada, la situacin se definapor cuatro etapas, sealadas en el recuadro 5.7.:

Recuadro 5.7. Estado de los sistemas nacionales de inversinpblica en Amrica Latina al finalizar el Siglo XX

En proceso de diseo: Argentina y Mxico. Recientemente implementados: Guatemala, Nicaragua y Per.

En funcionamiento, pero an en desarrollo: Honduras, Panam y Re-pblica Dominicana.

Con experiencia ms avanzada y mayor consolidacin: Colombia, Chi-le y Costa Rica.

En la actualidad, la CEPAL caracteriza el estado de los SNIP en Amrica Latina

como heterogneo. Segn las condiciones propias de sus distintos desa-rrollos, define tres estados: refundacin, consolidacin/profundizacin y, unltimo, de estabilidad con ajustes. El proceso de refundacin se caracterizaporque en algn momento se abandon, al menos parcialmente, la funciny el rol del SNIP, generalmente en relacin con un proceso tambin de aban-dono de la planificacin y esquemas de participacin del Estado. Al analizarlos casos de pases que la CEPAL incluye en esta categora, Repblica Domi-nicana y Ecuador, este enfoque tambin podra estar asociado con procesosde disrupcin de la democracia, al menos en el caso del ltimo de ellos9.

9 El anlisis es consistente con la realidad. Repblica Dominicana ha creado el Ministerio de Plani-ficacin Econmica y Desarrollo (MEPYD) y, dentro de ste, est revalorizando el SNIP y difundiendosu funcin con programas de capacitacin. En Ecuador, se traslad la Subsecretara de InversinPblica del Ministerio de Economa y Finanzas a la Secretara de Planificacin (SENPLADES), rganorector de la planificacin econmica.



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El proceso de consolidacin es aquel propio de pases en bsqueda de con-solidar sus sistemas, valindose para ello del apoyo poltico y de elementosque se alinean en una nueva concepcin de hacer polticas pblicas, comopor lo son: estructuras que propician la participacin ciudadana; elementosde seguimiento fsico y financiero; iniciativas -y en algunos casos recur-sos- para hacer evaluaciones ex post; estructuras y un marco normativogeneralmente aprobados por ley (por ejemplo Per). En algunos casos, sonpases que han llegado a consolidar programas de capacitacin permanentedirigidos a funcionarios pblicos, como es el caso de Per y Argentina.

El proceso definido como de estabilidad, concierne al caso de pases comoChile y Colombia que tienen los sistemas ms antiguos y estables de la re-gin, cuyos SNIP han ido incorporando nuevas tareas, orientadas funda-

mentalmente a avanzar en la capacitacin y en la tecnologa. De la mismaforma se puede considerar a pases como Mxico y Brasil, aunque en stosel debate ha avanzado para fortalecer los sistema de evaluacin a nivel local.

El caso colombiano es destacable por el hecho de incorporar modalidades dedescentralizacin y asignacin de recursos hasta el nivel local, con sistemastransparentes y de rendicin de cuentas. Lo es tambin Chile por integrar laevaluacin ex post de programas pblicos y rendicin de cuentas al Congreso.

Para que un gobierno local pueda tomar la decisin de implementar su pro-pio sistema de IP local o bancos de proyectos, a continuacin se presenta uncuadro que resume los principales problemas que se detectaban hace unadcada, segn lo enuncia el documento de CEPAL, y los avances alcanzadosen la actualidad. Hemos agregado una categora adicional: los retos que laspolticas pblicas deben enfrentar en la siguiente dcada del milenio. Estacategora se basar en las observaciones realizadas con el SEP y proyectosde prstamo de administracin financiera que estn demandando los pases.

En general, se observan avances sustanciales en varios campos como el de lacapacitacin, uso y conexin con otros sistemas como el de planificacin y

adquisiciones. Sin embargo, todava persiste la necesidad de avanzar en tresmbitos que son medulares de la GpR: la evaluacin ex post, la conexincon la programacin presupuestaria multianual y en el proceso de toma dedecisiones que favorezca los resultados y limite las decisiones discrecionalesy clientelares.


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Cuadro 5.2. Avances en los problemas de los SNIP identificadoshace diez aos y perspectivas futuras

POLTICA OPROCESO

Caractersticas /problemas identificados

hace 10 aos(fines 1999)

-1era. generacin-

Situacin actual(ao 2009/10)

-2da. generacin-

Retos y temasfuturos por

implementarse

-3era. generacin-

ARTICULACIN

CON POLTICASPBLICAS

Poca o ningunaarticulacin conplanes de desarrollo(PD) y otros sectorescomplementarios,como programacin

presupuestaria.Articulacin pblico-privada incipiente.

Articulacin intersectoriale interinstitucionaldeficiente.

Se ha avanzadoen evaluacin depolticas, perotodava subsistela falta de unainstancia que velepor la articulacinde prioridadesnacionales.

Subsiste la necesidadde mayor interaccinentre la planificaciny el presupuesto, conel SNIP de por medio,tanto entre los entesrespectivos, como conotros ministerios.

Existe suficienteespacio en variospases por vincular/conectar los SNIPcon los PD y con los

presupuestos. Seavanza lentamenteen entender el fondoy la forma de cmoestructurar alianzaspblico-privadas.

FINANCIAMIENTODE LAPREINVERSIN

Prcticamenteinexistente.

En el caso de proyectosde infraestructura,financiados porinstitucionesmultilaterales, stasprovean los fondos parahacer la prefactibilidadva cooperacionestcnicas reembolsables ono reembolsables.

Resurgimientode fondos depreinversin, y/ode recursos parahacer los estudiosde prefactibilidad yfactibilidad.

Deber consolidarse

la constitucin defondos especficos anivel de presupuestosinstitucionalespara implementarprefactibilidady factibilidad decalidad.

EXISTENCIA DESISTEMAS DESEGUIMIENTO

No existan sistemasformales de seguimientofsico ni financiero.

En general, losnuevos diseos delos SNIP incluyensistemas deseguimiento a laejecucin fsicay financiera deproyectos.

Vincular lainformacin deseguimientocon interfaceselectrnicas, al bancode datos, y generarinformacin entiempo real.



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NIVELES DECAPACITACIN

Inexistencia de procesos ymetodologas tcnicas entodos los niveles y etapasdel ciclo de proyecto. Porejemplo, cmo presentarproyectos para serevaluados ex ante.

Escasez de personalcapacitado. Lacapacitacin ydifusin del conceptointegral, incluyendo lainstitucionalidad, no eraparte de la agenda deinversin pblica.

Funcionarios capacitadoseran del gobierno central,y bsicamente de losministerios de Economa,Finanzas o Planificacin.

Capacidad defuncionarios para diseary formular proyectosdeficiente.

Capacidad parapresentar proyectosdebidamenteformulados para su

evaluacin ex ante.Bastantes SNIPen la regin hanincorporadoprogramas decapacitacin y existeconciencia de suimportancia comoproceso continuo.

Se ha incorporadoen la capacitacin afuncionarios de los

ministerios en lnea.Funcionarioscapacitados paraformular (lasepresentar) proyectos,siguiendo unametodologa.

Se ampliar la basede capacitacinpara integrar afuncionarios detodo el gobiernocentral, a ms de lospertenecientes a losgobiernos locales.

Se incorporar lacapacitacin virtual.

TECNOLOGA YPENETRACINDE GOBIERNOELECTRNICO

Se iniciaba el uso deInternet como plataformade operacin de sistemas.

En general, la penetracindel gobierno electrnicoen varios pases de laregin era todava dbil.

No estaba vinculado alos SIAF.

Inexistencia de SIAF

municipales.

Se observa:

avance de proyectoson-line.

En algunos pases,uso de informacingeo-referenciada(GIS) de proyectos.

Uso de TIC(tecnologa de lainformacin y lacomunicacin)para el tema deadquisiciones.

Va de la mano con losavances del gobierno

electrnico.

En pocos pases,algn grado deconexin SNIP-SIAF yde SIAF-municipios.

Uso de plataformaselectrnicasinterconectadas atodos los sistemas:de planificacin,presupuesto,adquisiciones,monitoreo yseguimiento,auditora, pero,fundamentalmente,a los SIAF nacionalesy municipales (o

locales).


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TRANSPARENCIAY RENDICIN DECUENTAS

La ciudadana no seinteresaba por acceder ala cartera de proyectosdel Estado.

Por ejemplo, nose publicaban lasevaluaciones ex antede los proyectos;no se conocan lasmetodologas utilizadaspara la evaluacin; losevaluadores, etc.

Existen los veedorespblicos quedemandan mayorinteraccin con lapoltica pblica, por

tanto, hay mayordemanda de acceso aesta informacin.

Mxico y Brasil sonlos nicos pases quepublican en su weblos resultados de lasevaluaciones ex ante.

Se deber publicaren lnea toda lainformacin relativa

a cada etapa de cadaproyecto de inversin,desde la evaluacin exante de un proyectonacional, hasta laevaluacin ex postde un proyecto dedesarrollo local.

USO DEL SIP ENCRISIS Y MANEJODEL MEDIANOPLAZO

La poltica tradicionaldurante crisis, consistaen recortar proyectosde inversin y sacrificarcrecimiento econmico.

Prcticamente no sedebata ni discutasobre PpR, ni MarcosFiscales de MedianoPlazo (MFMP). Recin

se empezaron a aprobarleyes de responsabilidadfiscal.

En la ltimacrisis se observuna tendencia aproteger la IP, comomecanismo contra-cclico para enfrentarla crisis.

Se ha tendido asalvaguardar losprogramas deproteccin social.

Las leyes deresponsabilidad fiscalestn aprobadasprcticamente entodos los pases de laregin.

Se empieza a plantearla necesidad deavanzar en PpR,MFMP a nivel degobierno central y, enmenor grado, a nivelde gobiernos locales.

Debera haber plenaconexin electrnica,operativa y poltica,entre los SIP, PD, PpRy MFMP en todos losniveles de gobierno.

EXISTENCIA DEEVALUACIN EXPOST

Escaso nivel deprofundidad.

Evaluaciones deresultados y de impacto,son objeto de escasodebate y son de costoelevado.

En general no se haavanzado mucho y,en los pases que se

ha hecho evaluacinex post, no est claroque la informacingenerada seautilizada para la tomade decisiones.

En general, se avanzahacia una GpR, donde

la evaluacin ex postes un insumo bsicopara la toma dedecisiones.

Fuente: PRODEV (BID, 2010) y CEPAL (2009).

Elaboracin del autor.



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1.5.5. Consideraciones macro para la gestin de la IPy marco de gasto de mediano plazo

Los objetivos de la gestin de la IP no deben ser diferentes de los de un

sistema de gestin financiera pblica en general, y tampoco de un marcode gasto de mediano plazo (MGMP). Esto significa que para la disciplinafiscal, se considera que el nivel de IP debe ser consistente con la estabilidadmacroeconmica en el mediano plazo. Significa, adems, que debe existireficiencia en la asignacin, o sea en la seleccin y financiamiento de proyec-tos individuales y que stos deben ser consistentes con las prioridades delgobierno para el sector y el gobierno local.

As mismo, se enfatiza cada vez ms en la eficiencia tcnica (productiva), enel marco de la GpR y en la integracin entre la planificacin y el presupues-to; todo ello contribuir a que los proyectos que se implementen proveanlos productos/resultados esperados.

Sin embargo, y de acuerdo con lo anterior, los proyectos de capital planteandesafos nicos. Veamos algunos casos en el recuadro 5.8:

Recuadro 5.8. Consideraciones de los proyectos de capital

Son plurianuales: es decir, requieren recursos presupuestales plu-rinanuales; sus costos deben ser planeados y gestionados bajo unhorizonte largo (como lo proponen los MGMP).

Requieren capacidades tcnicas especiales para evaluar y gestionarlos proyectos.

En muchas ocasiones, las responsabilidades institucionales estnms fragmentadas que en la gestin del gasto corriente. Ello deman-da un ente coordinador fuerte e incentivos para el cumplimiento desus directrices.

Implican un aumento de gastos corrientes presentes o futuros, ypor tanto deben ser planeados de forma integrada con el resto delpresupuesto.


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En otras palabras, lo que se sostiene en forma explcita es que los SNIP y losMGMP deben ser totalmente congruentes. Los SNIP, cuando son bien utiliza-dos, pueden constituirse en apoyo y componente de los MGMP. En algunospases, una forma de facilitar este anlisis consiste en tomar al PIP como

punto de partida de un MGMP. No obstante, debido a su carcter especfico,puede ser conveniente contar con SNIP por sectores, y un sistema de coordi-nacin a nivel del MH para asegurar la consistencia de las decisiones.

1.6. Sntesis de la unidad

A lo largo del trabajo realizado por el Departamento de Capacidad Institu-cional y Financiamiento (ICF), con el programa PRODEV del Banco Intera-mericano de Desarrollo (BID) durante los aos 2005-2010, y otros estudios

realizados principalmente por la Comisin Econmica para Amrica Latina(CEPAL), se han podido observar algunos avances positivos en el tratamientode la IP en Amrica Latina y el Caribe. Por ejemplo, en la regin hay variosSNIP bien reglamentados con normas que cubren todo el ciclo del proyec-to, como son los casos de Argentina, Brasil, Chile, Mxico y Colombia; noobstante, en la mayora de pases, el avance en el tratamiento de la IP, esreciente (ltima dcada).

Se han desarrollado manuales metodolgicos por sector y otros materiales

de apoyo y BPI. Cada vez hay una tendencia mayor a asegurar la integracinentre los gastos recurrentes y de capital y a adoptar una perspectiva de me-diano plazo; se est considerando, as mismo, hacer el seguimiento fsico delos proyectos para mejorar su ejecucin.

En varios pases hay programas de capacitacin en evaluacin de proyectos;sin embargo, stos requieren actualizarse permanentemente, conforme seproducen los cambios en los marcos normativos e institucionales. A pesar delos elementos positivos indicados anteriormente, tambin se debe recordarque muchos pases concentran las actividades de su SNIP en las dos prime-

ras etapas del ciclo de los proyectos, suponiendo implcitamente que, conformular y seleccionar adecuadamente un proyecto, se garantiza su correctaimplementacin.



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Desde el punto de vista de GpR o sin ella, la relacin entre las estrategiasnacionales y sectoriales debe ser muy estrecha; las estrategias sectorialesdeben reflejarse en las propuestas presupuestales y ser consistentes conellas. En este mbito, todava son tibios los avances. La planeacin sectorialno puede convertirse en una lista de deseos, sino que debe ser un conjuntodefinido de prioridades que refleje la interdependencia entre las diferentesreas de poltica y entre los proyectos individuales dentro de la misma reade poltica, bajo restricciones fiscales.

Los planes sectoriales deben vincularse al presupuesto y al MGMP a fin deproveer una gua creble de lo que se puede lograr, y proporcionar una ideaclara de la mejor secuencia. Adicionalmente, se deben incorporar anlisis delas opciones (de economa poltica), es decir, de las consecuencias econmi-

cas y sociales de optar por una y no por otra, para lograr los objetivos.A continuacin, y a partir de observaciones realizadas en varios pases re-flejadas en la literatura sobre la materia, se detallan puntualmente algunasreflexiones generales, propias de las etapas del ciclo de proyecto en el marcode la GpR que pueden constituirse elementos de reflexin para la implemen-tacin de mejores prcticas:

Desde el punto de vista de la planificacin, los BPI deben ser concebidoscomo un conjunto disperso de proyectos que responden a intereses, pre-ferencias y voluntades del ms diverso orden.

Pocos PIP se actualizan (generalmente para el ao que son presupuestados).

Los costos anuales durante el ciclo completo (etapas de identificacin,evaluacin, seleccin, construccin y operacin) se desconocen, o no secalculan.

Respecto a los controles de calidad, la revisin de la calidad de los planessectoriales y de los anlisis costo/beneficio por entes independientes, noes comn. En general, no se aplican los esquemas de revisin indepen-

diente en las etapas clave de los proyectos de mayor tamao. En cuanto a directrices sectoriales, se ha podido observar que, por lo ge-

neral, los proyectos no se sujetan a directrices sectoriales de inversin demediano plazo; por ello no se incentiva la priorizacin y la sostenibilidadno viene dada por defecto.


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En muchos pases, la seleccin de proyectos se basa en la persistenciade las reglas discrecionales de asignacin de recursos a los proyectos deinversin: se desconoce la rentabilidad de los proyectos, los criterios deseleccin de proyectos no son homogneos. No se entiende la seleccin

de proyectos como un proceso continuo, sino como un proceso que ocu-rre cuando se prepara el presupuesto.

La conexin con el presupuesto todava es vaga. En varios pases, los SNIPtodava son concebidos como procesos aislados y la conexin mecnicacon el presupuesto, todava es compleja.

En la gestin de proyectos, poco se consideran las estrategias de contra-tacin pblica y las medidas para mitigar riesgos de los proyectos, enlos SNIP.

En seguimiento y evaluacin ex post, los SNIP estn muy centrados enlas primeras fases del ciclo de los proyectos (identificacin, preinversin,evaluacin y seleccin) y todava se otorga poca importancia a la evalua-cin ex post.

En capacitacin, se requiere fortalecer la implementacin de los proyec-tos (Project Management), mediante capacidades tcnicas especiales.

Finalmente, y como se ha observado a lo largo de este documento, la efec-tividad en el desarrollo de un pas o una nacin, se da en gran parte porla intervencin de los gobiernos locales. Esto est demostrado por varioseventos que demuestran que gradualmente han ido adquiriendo mayorponderacin en esta agenda de progreso de las naciones. Esta intervencinefectiva se da por medio de la generacin de recursos tanto propios, comode otros transferidos por el gobierno central para disear y ejecutar pro-yectos de inversin que satisfagan las necesidades de sus distritos y cons-tituyentes. El futuro del nivel y calidad de vida de los ciudadanos resultar,finalmente, de la eleccin que realicen sus gobernantes sobre el destino delos recursos y la calidad de gasto. En tanto esta eleccin est apegada a

resultados y evidencias de proyectos pasados y a sistemas de priorizacin,su futuro tendr mejores augurios.



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1.7. Bibliografa de la unidad

BID (Banco Interamericano de Desarrollo) y CLAD (Centro Latinoame-ricano de Administracin para el Desarrollo) (2007).Modelo abierto degestin para resultados en el sector pblico. Washington, D.C.: BID.

Caicedo, Carlos (2008). Polticas e instituciones para el desarrollo econ-mico territorial en Amrica Latina y el Caribe. El caso de Colombia.Serie De-sarrollo Territorial N 3. Santiago de Chile: ILPES.

CEPAL (2003).Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia deproyectos y programas. Documentos de trabajo de la CEPAL, Serie ManualesNo. 24. Santiago de Chile: CEPAL.

Filc, Gabriel y Carlos Scartascini (2008). Los marcos de mediano plazoy el proceso presupuestario en Amrica Latina. Trabajo presentado en la IVReunin de Efectividad en el Desarrollo y Gestin Presupuestaria para Re-sultados. Mxico, D.F.

Garca Lpez, R., y M. Garca Moreno (2010). La gestin por resultadospara el desarrollo: avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe.Washing-ton, D.C.: BID (en prensa).

IIRSA (Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana)(2009). Anlisis de la Cartera de Proyectos, p. 9. En http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2009/03860a03.pdf - Fecha de acceso: mayo 16, 2011

ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planicacin Econ-mica y Social) (2002).La modernizacin de los sistemas nacional de inver-sin pblica: anlisis crtico y perspectiva.Series CEPAL. Santiago de Chile:Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones, ILPES. [En lnea] dis-ponible en http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/4/11864/P11864.xml&xsl=/ilpes/tpl/p9f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xslt: Fecha de acceso: mayo 9, 2011.

Jaramillo, F. (2009).Desafos del Crecimiento en Colombia: Polticas de-ficientes o insuficientes? Fedesarrollo, BID.

Jimnez, Juan Pablo (2007). Presentacin: Relaciones fiscales entre ni-veles de gobierno en Amrica Latina: temas pendientes y desafos. Mxico:CEPAL


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Ortegn, E., J.F. Pacheco, H. Roura (2005). Metodologa general deidentificacin, preparacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica.

Series CEPAL. Santiago de Chile: ILPES. [En lnea] disponible en http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/2/22622/P22622.xml&xsl=/ilpes/tpl/p9f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xslt: Fecha de acceso:mayo 17, 2011

Ortegn, E. y D. Dorado (2005). National Public Investment Systems inBarbados, Guyana, Jamaica and Trinidad and Tobago. ECLAC Series. Santiagode Chile: ILPES. [En lnea] disponible en http://www.cepal.org/cgi-bin/get-

Prod.asp?xml=/publicaciones/xml/3/25733/P25733.xml&xsl=/ilpes/tpl-i/p9f.xsl&base=/ilpes/tpl/top-bottom.xslt: fecha de acceso: mayo 18, 2011.

Ortegn, E., J.F. Pacheco y A. Prieto, (2005).Metodologa del marcolgico para la planificacin, el seguimiento y la evaluacin de proyectos y

programas.Series CEPAL. Santiago de Chile: ILPES.

Ortegn, E., y J.F. Pacheco, (2004). Los sistemas nacionales de inversinpblica en Centroamrica: marco terico y anlisis comparativo multivaria-

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Unidad 2. Gestin de servicios pblicos

Objetivos del aprendizaje

Conocer el marco general para la gestin de los servicios pblicos e iden-tificar los niveles de trabajo.

Desarrollar el concepto de servicio pblico, sus componentes y el ciclo degestin para su produccin.

Identificar los principales instrumentos conceptuales y operativos para lagestin de servicios pblicos y proponer una metodologa de trabajo parael diseo, planificacin produccin y evaluacin de los servicios pblicos.

2.1. Servicios pblicos y creacin de valor pblico

La creacin de valor pblico es el objetivo final de la actuacin de las ad-ministraciones pblicas. La especificidad de la gestin pblica se concretay se diferencia de la accin privada en este punto. Para el sector pblico, elobjetivo y el resultado de su actuacin, por tanto, se definen por la voluntadde producir cambios en la realidad social, econmica, poltica y territorial.

En la actual administracin pblica, pueden identificarse dos fuentes prin-cipales de creacin de valor pblico: garantizar la gobernanza global delsistema econmico y social y proveer de servicios pblicos a la sociedad, alsistema productivo y a la ciudadana. La produccin de servicios, normas,valores, modelos de comportamiento, culturas sociales y polticas slo ad-

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UNAM HFL Modulo 5 - Gestion de Programas y Proyectos