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UNIVERSIDAD DE ALCALÁ DE H E N A R E
FACULTAD DE CIENQAS ECONÓMICAS Y EMPRESAIUALLS
CÁTEDRA DE POLITiCA ECONÓMICA M LA EMTRESA
FROF. DR. SANTIAGO GAROA BCHEVARBIA
^ Working Papers n^ 11 Autor: Prof. Dr. E. Dürr Título : Las diferentes concep
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Cátedra de Política Económica de la Empresa Universidad Complutense
Campus de Alcalá Alcalá de Henares
Madrid
' Working Papers ne 11 Autor; Prof. Dr. E. Dürr Título : Las diferentes concep
ciones de Política Económica en la Comunidad Económica Europea
Working Papers n° 11 Autor: Prof. Dr. E. Dürr
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Título Xas diferentes concepciones de Política Económica en la Comunidad Económica Europea Junio 1977
Dr. Santiago García Echevarría Se prohibe la reproducción total o parcial por cualquier método del contenido de este trabajo sin previa autorización escrita. Se trata de trabajos de investigación internos de la cátedra
0-Las diferentes concepciones de Política
Económica en la Comunidad Económica Europea
Prof. Dr. Ernst Dílrr Catedrático de la Universidad de Nurembe.rg
Fundamentación teórica
Conviene distinguir el orden económico del sistema jurídico de propiedad. Mientras el orden económico significa el sistema de decisión y coordinación de una economía, el sistema jurídico nos dice si se admite la propiedad privada de los medios de producción en un sistema económico o si sólo existe propiedad estatal. Walter Eucken consideró como sistemas económicos puros (utilizando el concepto de "orden económico" al referirse a la organización concreta de una economía) la economía de cambio (economía de mercado) y la economía centralmente dirigida (economía centralmente administrada). Una economía en la que predomine la propiedad privada de los medios de producción, se considera capitalista y cuando lo dominante es la propiedad estatal tenemos la economía socialista. Es verdad que, por lo general, la economía capitalista se organiza según el mercado y la socialista tiende a la dirección centralizada; sin embargo, en la historia de la economía se pueden encontrar otras combinaciones de orden económico y de orden jurídico de la propiedad: en la Alemania nacional-socialista había propiedad privada de los medios de producción y, sin embargo, desde mediados de la década de los treinta fué aumentando la dirección centralizada y la economía de guerra del Reich alemán de 1939 a 1945 puede considerarse como una economía centralmente administrada en su totalidad, pues incluso fueron suprimidos la libertad de consumo y en algunos sectores (v. gr. en el de la vivienda) hasta la libertad de intercambio. Por otra' parte, hay países socialistas en los que la coordinación en algunos sectores no se realiza por una planificación central, sino mediante el mercado (por ejemplo, en Yugoslavia y en Hungria).
Lo mismo se tiene en la distinción fundamental entre economía de mercado y economía centralmente administrada que la que existe entre las distintas formas de economía de mercado, lo que se pueden explicar por los siguientes criterios: 1. ¿quién planifica? (responsable de la planificación); 2. ¿qué es lo que se planifica? (área o contenido de la planificación); 3. ¿cómo se coordinan los planes? (coordinación de'la planificación). Como en la Comunidad Económica Europea
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nes de la política económica del Estado no perturben el mecanismo del mercado o incluso lo eliminen todas las medidas que se tomen han de ser conformes con el mercado. Esta organización económica corresponde al programa de la Economía Social de Mercado.
3. La Economía de Mercado con dirección sectorial de las inversiones
En la economía de mercado con dirección sectorial de las inversiones el Estado li nterviene además en la actividad inversora de algunas o de todas las ramas de actividad económica. Esta dirección de las inversiones puede realizarse de un modo esporádico sin una concepción global de la economía o según un plan sobre la deseable estructura de la producción. En la programación macroeconómica el Estado parte del supuesto de que el mercado no es capaz de dirigir las inversiones de manera que se garantice que en el futuro se satisfará la estructura de demanda. El Estado hace pronósticos sobre la futura estructura que tendrá la demanda cuando se haya conseguido un determinado objetivo de crecimiento macroe-conómico. Con ayuda de coeficientes input-output y de los coeficientes de capital de las distintas ramas de producción o con estimaciones más simples en las que participan también las Empresas afectadas, se calcula la distribución de las inversiones en los diversos sectores para conocer cual deberá ser la capacidad de producción que satisfaga la demanda futura.
Como en la programación macroeconómica, lo mismo las Empresas que el Estado, hacen planes de inversión, se plantea un problema de coordinación sobre si la suma de los planes de inversión de las Empresas de un sector no coinciden con los objetivos de inversión del Estado en ese sector. En este caso frecuente puede el Estado intentar convencer a las Empresas en una acción concertada a modificar sus planes de inversión. El Estado puede hacer más convincentes sus pronósticos dirigiendo las inversiones con medidas indirectas o directas. Como medidas indirectas puede considerarse la política crediticia y financiera (diferenciación según sectores de las condiciones de crédito, bonificaciones tributarias y subvenciones). Las medidas directas de dirección de inversiones consistirían en exigir la aprobación previa del Estado de las inversiones a realizar. Con estas medidas . directas se impide que las Empresas puedan decidir en el área de inversiones de manera que prácticamente no se puede hablar de una economía de mercado. Imponer las inversiones que se han de hacer es difícil de conseguir en una economía con propiedad privada de los medios de producción puesto que entonces el Estado debería asumir también el riesgo de las Inversiones fallidas. Es verdad que el Estado puede intentar crear competencia aún con programación macroeconómica; sin embargo existe el riesgo de que surjan conflictos entre la competencia y una dirección sectorial de inversiones:
a) Con la dirección sectorial de inversiones se crea una transparencia de mercado que en mercados oligopolísticos lleva a un comportamiento que reduce la competencia. Los objetivos estatales sobre los sectores o sus pronósticos sustituyen los sistemas de información de las estadísticas del mercado que sirven de base a los oligopolis-tas para poder maximizar colectivamente sus beneficios. "Hoy no hay ninguna duda de que las desviaciones que se realizan cuando hay una rigurosa política anticartell sólo son posibles en la callada disciplina de los grupos cuando se da un suficiente grado de transperancia de mercado" (1) .
b) Cuando las Empresas colaboran, como en Francia, en la elaboración de planes de los sectores económicos y el Estado intenta coordinar ex ante los planes parciales de manera que se consiga para cada sector el volumen de inversiones y producción que se desea, no queda lugar para la competencia que precisamente supone una coordinación ex post de los planes singulares: desaparece la lucha por la participación en el mercado, que es la esencia de la competencia dinámica puesto que los planes singulares no se han de realizar en un enfrentamiento entre sí, sino en colaboración. Con la coordinación de los planes singulares mediante la negociación se determinan simultáneamente las participaciones en el mercado. Sólo se darán modificaciones posteriores en las participaciones en el mercado si las Empresas modifican después los planes que han servido de base a la planificación sectorial o si la demanda centralmente prevista o planeada en relación con los productos de determinado sector resulta diferente de 1Q que se da en la realidad, "Como una disminución de la presión de la concurrencia debilita de ordinario los estímulos de rendimiento, los objetivos indicativos de los sectores se quedan posiblemente por debajo de los resultados reales de los planes singulares independientes» propios de la competencia, lo cual supone una disminución del bienestar frente a la economía de la competencia" (2). En Francia parece que se han suavizado los efectos de la planificación sectorial contra la competencia gracias a que las Empresas no han respetado los planes de la planificación de su rama (3).
c) En el trabajo en común de las Comisiones francesas de modernización surgen impulsos y oportunidades para formar cárteles de inversiones, de cuotas de participación en el mercado, de distribución por zonas y de precios. En los sectores en los que el periodo de redacción de la oferta y de maduración de las inversiones es muy largo, las mismas Empresas armonizan los planes de producción e inversión con autorización del Estado, porque se desconfía que el mecanismo de mercado sea capaz de lograrlo "y esto precisamente en la fase de elaboración del plan. Se podría
5-
hablar, por tanto, de un sistema de cárteles regulados estatalrnente, ya que no falta el influjo directo del Estado" (4). "El Comisario del Plan ha intentado disipar estos temores. Su argumentación de que la negociación entre las Firmas se daría aunque no hubiera Plan y que en este caso es preferible que se realicen en el contexto del desarrollo económico y vigilados por las autoridades de la planificación es irrelevante si ocurre que el sistema de planificación lleva a la formación de cárteles que no se habrían formado de otra forma" (5).
d) La estrecha colaboración entre Estado y Empresas en la elaboración de los Planes sectoriales es tanto más fácil cuanto menor es el número de Empresas de un sector; la planificación económica concertada es en cambio más difícil si el Estado se encuentra frente a una multitud de Empresas pequeñas y medianas. "Como colaboradoras del Estado y sujetos de un dirigismo económico a nivel sectorial sólo son apropiadas grandes Empresas y Asociaciones empresariales que pueden favorecer de un modo decisivo con su comportamiento la realización del plan en cada uno de los sectores económicos" (6). De aquí se deduce que el Estado fomente la concentración. "El criterio de la permisibilidad jurídica de un acuerdo restrictivo de la competencia no será ya atender a su influjo en la formación de los precios, sino a su coherencia con el "Plan"" (7).
e) Los estrechos contactos entre Gobierno y Empresas y la pluralidad de métodos con los que el Gobierno intenta mover las Empresas a un comportamiento conforme con e] Plan llevan a que las Empresas no quieran exponerse al riesgo del mercado y prefieren entenderse con los Minis terios. Las Empresas no quieren ya afrontar solas la responsabilidad de sus decisiones y buscan la decisión co-lectiva. El espíritu de la competencia se ha perdido e incluso llega a ser considerado casi como inmoral ^ se tiende más y más a una mentalidad que lleva a los almuerzos de trabajo con algún Ministerio y con la competencia como medio de entenderse mejor" (8).
II. Sistemas de orden económico que existen en la Comunidad Económica Europea
1. Responsables de la Planificación, sectores y coordinación de los Planes
No existe en la Comunidad Económica Europea una economía liberal de mercado en el sentido de que no haya una política económica estatal o de que esta reduzca sus competencias al Banco Central. Todos los estados de la CEE practican una política económica.
La Economía Social de Mercado, con sus características específicas (organización de la competencia, política coyuntura! y social, conformidad con el mercado) solamente se realiza de un modo importante en la República Federal Alemana. La República Federal Alemana es uno de los pocos países en los que no ha existido ninguna planificación del proceso de desarrollo limitándose solamente a crear condiciones favorables, lo cual ha sido calificado por Shonfield (9) como ideología de mercado.
Francia es el clásico país de la programación macroeconómica dentro de la CEE, al menos desde final de la segunda guerra mundial hasta la mitad de la década de los sesenta. Es verdad que los objetivos de producción e inversión para cada sector tienen primariamente el carácter de pronósticos que se elaboran en colaboración con cada uno de los sectores y en base a la tasa de crecimiento de-sea-ble , pero el Estado francés dispone de una multitud de posibilidades jurídicas para inducir indirectamente un comportamiento conforme al "Plan" a las Empresas, especialmente en las áreas de la política crediticia y del mercado de capitales, de la política fiscal, mediante los pedidos públicos y también por los acuerdos individuales con Empresas particulares (quasi-contratos, por ejemplo, con la industria del acero en 1966 y con la de informática en 1970) (10).
A pesar de la aplicación de instrumentos de dirección sectorial sólo por casualidad se alcanzaron los objetivos sectoriales en los distintos sectores. Podemos encontrar ade ^ más sectores en los que el crecimiento de la producción fué más del doble de lo que se había previsto en el Plan y otros en los que apenas se llegó a una cuarta parte del objetivo planeado (11).
Tampoco macroeconómicamente ha tenido la planificación francesa un éxito que corresponda a su coste. En los años de una planificación sectorial muy intensiva, es decir, durante la duración de los cuatro primeros planes, con una tasa media del 5% del crecimiento del producto social bruto, Francia no ha superado de un modo notable a Tos- países de la OCDE que llegaron a un 4'5%, mientras la República Federal de Alemania consiguió 6'9%. La tasa de inflación en este periodo fué en Francia de un promedio anual de 5'7% bastan- . te más alta que la de Alemania con un 3'2% e incluso que la media de todos los países de la OCDE con 4'4%. La distribución de la Renta, según estadísticas de la ONU, es peor en Francia que en la República Federal de Alemania: en 1956 el 4o% de los niveles más bajos de perceptores de renta participaron solamente en el 11'6% de la Renta nacional frente al 13'5% en la República Federal de Alemania. En este último país mejoró la distribución de la renta aumentando .la participación del 4o% de los niveles más bajos de población hasta un 15'4% de la Renta nacional en 1964. En cambio empeoró la distribución en Francia al reducirse la participación de ese 40% al 9'5% (12).
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A pesar del poco éxito de la planificación francesa en relación con la economía social de mercado se sigue prefiriendo en Francia actualmente la dirección sectorial de las inversiones (14). Además, el sistema económico francés tiene más fuerza de atracción que el de la República Federal de Alemania. No sólo España ha adoptado, después de unos intentos y más bien programáticos de economía social de mercado desde 1959 hasta mediados de la década de los sesenta (con los éxitos correspondientes), partes importantes de la planificación francesa incluyendo la planificación concertada de las inversiones. También Gran Bretaña en los años sesenta intentó elevar su bajo crecimiento para cada sector. La influencia de la planificación francesa es indiscutible. En 1963 fué elaborado un primer plan quinquenal con efectos retroactivos desde 1961 en el que se previo un aumento anual medio del 4% para el período 1961-1966. En colaboración con la industria se extendieron los efectos esperados del crecimiento macroeconómico que se pretendía a 17 ramas de producción industrial. La planificación era puramente indicativa; se esperaba que al ofrecer a los empresarios una mayor seguridad como consecuencia de los pronósticos sobre la futura evolución de la demanda se animarían (16) a las correspondientes inversiones.
El primer plan resultó, sin embargo, un fracaso. En vez del objetivo establecido de un 4% de crecimiento anual del producto social las realizaciones se quedaron por debajo del 3%. En los sectores industriales las desviaciones respecto del plan fueron también muy altas, (17).
8.
A pesar de las fuertes divergencias entre plan y realidad se hizo público antes de que terminara el periodo del primer plan otro segundo plan en septiembre de 1965 "The National Plan" (18) . En el prólogo se afirmaba que el plan suponía un importante progreso en la política económica de la Gran Bretaña y obligaba por vez primera al Gobierno a intervenir (19). De nuevo retrociendo hasta 19 64 se fijó un crecimiento hasta 1970 del 25% que supone un incremento anual medio del 3'8%. Las exigencias respecto a los sectores de esta tasa de crecimiento global se extendieron esta vez, al contrario de lo que ocurrió en el primer plan, a casi todas las ramas de actividad.
Pasado un año empezaron a desviarse siempre más y más los datos del plan y la realidad. En el periodo de duración del segundo plan el incremento anual medio del producto social bruto en términos reales fué de un 2'4% frente al objetivo del 3'8% (20). En febrero de 1968 se publicó un tercer plan "The Task Ahead" que se limitó a dar datos sobre los gastos estatales y las inversiones en los sectores nacionalizados y en vez de un único objetivo de crecimiento se establecieron varias alternativas posibles. No se hicieron pronósticos ni se fijaron objetivos para los sectores de la economía privada (21).
También los restantes países de la OCOE han tenido al menos eventualmente una dirección de inversiones sectorial porque se sentían más o menos escépticos (22) sobre la capacidad del mercado para coordinar no sólo la producción sino también las inversiones. En 1952 el Ministro de Comercio de Noruega,Brofoss afirmaba: "Es necesario que se empleen los recursos escasos para aquellas inversiones que de urta manera más rápida contribuyan a aumentar la producción. El Gobierno era de la opinión que para conseguir este objetivo no se podían confiar estas inversiones al mecanismo del mercado" (23).
A pesar de toda la programación macroeconómica no se ha realizado de un modo tan amplio como en Francia en ningún otro país de la Comunidad Económica Europea pero Incluso en Francia desde el quinto Plan se ha ido suavizando la dirección sectorial de un modo creciente (24). Por esto no se puede considerar la dirección de inversiones por parte del Estado o la dirección de las magnitudes macroeconóroicas . globales como una respuesta adecuada para diferenciar los sistemas económicos de los países de la CEE.
2. El principio de la conformidad con el mercado de las medidas de política económica
Las diferencias de los sistemas económicos de los países de la CEE se manifiestan continuamente en la manera de reconocer y practicar el principio fundamental de la conformidad con el mercado en las medidas de política económica. La elaboración del concepto de la conformidad con el mercado se debe a la investigación de los economistas alemanes. Basándose en la teoría del intervencionismo estatal acumulativo
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También los más recientes programas de estabilización fuera de la República Federal, sobre todo en Francia y Dinamarca, utilizan la congelación de precios y los controles como medio para combatir la inflación, sin que prevean una limitación de la expansión de la cantidad de dinero o la practiquen. De nuevo nos encontramos con la referencia a algunos economistas que se considera han aportado algo a esta problemática. La creencia en una curva de Phillips constante, es decir, el inevitable conflicto entre los objetivos de pleno empleo y estabilidad de precios cuando se toman medidas que restringen la demanda, lleva a que o se deje libre el terreno a la inflación o a que se combata interviniendo directamente en salarios y precios. Las más recientes investigaciones han demostrado, sin embargo, que las curvas de Phillips no son estables, sino que se desvian hacia la derecha cuando hay una expansión inf1acionista de la demanda: el mantenimiento de la propensión a una demanda inf1acionista sólo puede reducir el paro de un modo eventual, porque los Sindicatos incorporan las expectativas de inflación a sus exigencias salariales con lo que se pierde el efecto sobre la ocupación del aumento de la demanda.
La renuncia a una política monetaria restrictiva como medio de combatir la inflación aparece en las elevadas tasas de crecimiento del volumen monetario (dinero + quasidinerb) en Francia, Italia y Gran Bretaña y va unida a las correspondientes elevadas tasas de inflación.
Tasa media anual del aumento de la cantidad de dinero
1969-1973
Tasa media anual del aumento del índice del coste de vida
1970-1974
República Federal de Alemania 13,3% Francia 16,7% Italia 19 % Gran Bretaña 19,2%
6,2% 8,1% 10 % 10.4%
Fuentes: International Monetary Fund (editor), International Financial Statistics, vol. XXVII. n* 12, diciembre 1974.- Anuario Estadístico de la República Federal de Alemania, 1976. Stuttgart-Mainz. p. 676
La aceleración de la inflación en Gran Bretaña hasta un 24% en el segundo trimestre de 1975 en relación al mismo trimestre del año anterior no fué acompañada de una disminución, sino de un aumento de la proporción de parados
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El I Programa de una Política Económica a medio plazo (1966-1970) contiene, junto a proyecciones cuantitativas, propuestas para mejorar el sistema de economía de mercado (garantizar la flexibilidad de los factores de producción y de la capacidad de adaptación de la economía sobre las que pretendan más bien mantener situaciones anteriores) recomendaciones cualitativas para mejorar la política financiera. Las propuestas para perfeccionar la política de rentas son, por lo demás, problemáticas desde el punto de vista de organización económica porque llevan a menospreciar la lucha contra la inflación con la política monetaria. Consiguientemente el Primer Programa dedicó a la política.monetaria mucho menos espacio que a la política de rentas.
El n Programa de la Política Económica a .medio plazo se limito a propuestas de política estructural que son relativamente neutrales desde el punto de vista de la organización de la economía.
El III Programa (1970-1975) dio criterios cuantitativos para que cada país coordinara su política económica. A cada país se le señaló incluso con decimales la cuota de inflación y la tasa de crecimiento del Producto social que debía pretender conseguir. Prescindiendo de lo poco fundada teóricamente que resulta la cuantificación de los objetivos y, por tanto, de su falta de sentido (ningún economista o responsable de la política económica puede precisar las medidas que conducirán a esas tasas de inflación y crecimiento), se puede interpretar este fijar una tasa de inflación moderada como la tendencia de querer conseguir dentro de la CEE una relativa estabilidad de precios de forma que se logre más fácilmente el equilibrio de la Balanza de Pagos, lo cual es una política conforme con el mercado, haciéndose así innecesarias las intervenciones del Estado mediante medidas de política de competencia, dar preferencia a las intervenciones de adaptación sobre los precios que serían no conformes con el mercado. Comparando con la tasa real de inflación del período del III Programa hay que admitir que el resultado ha sido un fracaso total. Los datos cuantitativos sobre objetivos de crecimiento aparte de que no se han realizado son discutibles desde el punto de vista de la política de orden económico, porque la mayor parte de los Estados y de los economistas que se fian de los modelos económicos se inclinan demasiado fácil' mente a pretender conseguir esos objetivos cuantitativos de crecimiento mediante programaciones que en los modelos de crecimiento resultan fáciles, pero en la realidad . son inalcanzables. El que los autores del III Programa propendían a alcanzar los objetivos de crecimiento cuan-tificados mediante una Programación macroeconómica aparece claro en la siguiente advertencia del grupo de expertos de la Política Económica a medio plazo: "Por la gran prioridad de los restantes problemas enumerados en este párrafo no era posible a nivel de Comunidad avanzar en el terreno de las proyecciones,sectoriales que pueden ser
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La Comunidad Europea ha de seguir adelante, por tanto, sin un sistema económico uniforme y sin coordinación de sus políticas económicas en un tiempo previsible. Estas diferencias pueden ser superadas en alguna forma si un cambio flexible equilibra al menos las diferentes tasas de inflación y no se siente la urgente necesidad de recurrir a medidas no conformes con el mercado para equilibrar las balanzas de pagos. Debería, por tanto, acomodarse la ordenación del mercado agrario al sistema de cambios flexibles. Antes se ha de sacrificar la unión monetaria europea que la unión aduanera o la estabilidad de la moneda de la República Federal de Alemania.
(*) La traducción del original alemán ha sido realizada por el Dr. Eugenio Recio Figueras
