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2010

La gobernanza en el sistema político internacional de la posguerra fría –el tema de la pobreza en México-

Enrique Chaires Ramírez

REFLEXIONES DE GRATITUD

Concluida la ardua tarea de investigación que ahora presento como argumento

para la obtención del grado académico de doctorado, deseo manifestar mi

profundo agradecimiento a quienes desde distintos reductos y formas de

expresión supieron brindarme su apoyo y estímulo para la consecución de una

nueva e importante meta académica.

Como siempre, a la Universidad de Colima, espacio universal a la cual me debo

profesionalmente. Institución en la que desde hace veinticinco años he podido

contribuir, desde la modestia de mi cátedra, al desarrollo de la sociedad.

Desde luego al M. en C. Miguel Ángel Aguayo López, con aprecio y estimación.

Por supuesto al Dr. Alberto Rocha Valencia, quien con profundo compromiso

académico, conocimientos y experiencia tuvo a bien dirigir nuestra investigación.

A los integrantes del sínodo que me examinó: Dr. Fernando Alfonso Rivas Mira,

Dra. María Elena Romero Ortiz, Dra. Ma. Gabriela Gildo de la Cruz, Dr. Alberto

Rocha Valencia, Dr. Aleksandro Palomo Garrido, Dra. Su Jin Lim y Dr. Jürgen

Haberleithner; a todos les estoy muy agradecido por la rigurosidad de sus

cuestionamientos y acertados comentarios que me ayudaron a profundizar en el

análisis y contribuyeron a enriquecer los contenidos del trabajo doctoral.



De manera muy especial es mi propósito dejar plena constancia de profunda

gratitud a mis padres José Chaires y Hermelinda Ramírez, quienes en el contexto

de su condición humilde tuvieron la claridad para entender que la educación, el

esfuerzo, trabajo permanente y la honestidad serán por siempre un patrimonio

posible e inagotable. Comparto con ellos en el Cobijo del Cielo, y con mis

hermanos, que no tuvieron la misma oportunidad para estudiar una carrera

universitaria, el privilegio de las metas académicas alcanzadas.

En silencio, como siempre, a mi familia y a Dios.



7

CONTENIDO

RESUMEN……………………………………………………………… ............................... 11

ABSTRACT…………………………………………………………….. ............................... 12

I.- INTRODUCCIÓN GENERAL……………………………………………………. ........... 13

II.- ORIGEN, CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DEL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL DE GUERRA FRÍA……………………………….. ............................ 37

Introducción…………………………………………………………….. ............................... 37

II.1.- Modelo de Westfalia……………………………………………… .............................. 40

II.2.- Modelo Sociedad de las Naciones……………………………… ............................. 51

II.3.- Sistema Político Internacional de Guerra Fría………………… .............................. 61

II.3.1.- Los acuerdos de paz……………………………………………. ............................ 62

II.3.2.- La Organización de las Naciones Unidas………………………… ....................... 66

II.3.3.- El Sistema Económico Financiero y la Cooperación para el Desarrollo ............. 84

II.3.4.- Principales acontecimientos del mundo bipolar……………. ............................... 93

II.4.- El fin de Guerra Fría y el tránsito hacia el SPIPGF..……………………………….99

Conclusiones……………………………………………………………… ......................... 106

III.- EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL DE POSGUERRA FRÍA ................. 108

Introducción…………………………………………………………….. ............................. 108

III.1.- Globalización, modelo económico, regionalización comercial y nuevos actores 110

III.1.1.- Globalización…………………………………………………… ........................... 116

III.1.2.- Modelo económico……………………………………………. ............................. 128

III.1.3.- Procesos de regionalización comercial…………………………… .................... 133

III.1.4.- Nuevos actores………………………………………………….. .......................... 141

III.2.- Instrumentos de vinculación……………………………………. ............................ 151

III.3.- Alcance político – jurídico de la ONU……………………………. ......................... 152

Conclusiones…………………………………………………………….. ........................... 158

IV.- LA GOBERNANZA…………………………………………………. .......................... 160

Introducción…………………………………………………………….. ............................. 160

IV.1.- ¿Qué es la gobernanza?........................................................ ............................ 162

IV.2.- Los componentes fundamentales de la gobernanza………… ........................... 174

IV.3.- Instituciones de la gobernanza………………………………….. .......................... 188

Conclusiones……………………………………………………………………. ................. 191



8

V.- LA POBREZA COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL EN LA CONCEPCIÓN DE GOBERNANZA GLOBAL…………………………………………….. ............................ 194

Introducción……………………………………………………………….. ......................... 194

V.1.- Distribución de la riqueza, desarrollo, desigualdad y pobreza en el mundo capitalista ……………………………………………………………….. ............................ 198

V. 2.- La pobreza como problema global…………………………………. ..................... 202

V.3.- El tema de la pobreza en la agenda internacional………………… ..................... 217

V.4.- Pobreza y gobernanza en el sistema político internacional de posguerra fría .... 226

Conclusiones…………………………………………………………… ............................. 231

VI.- EL TRATAMIENTO DE LA POBREZA EN MÉXICO…………. ............................ 233

Introducción………………………………………………………………. .......................... 233

VI.1.- La pobreza en la agenda nacional……………………………. ............................. 235

VI.2.- Diagnóstico del estado de la pobreza a nivel nacional………… ........................ 249

VI.3.- Los enfoques sobre el estado de la pobreza………………….. .......................... 254

VI.4.- Proyectos para el combate de la pobreza……………………. ............................ 259

VI. 4.1.- Programa Nacional de Solidaridad………………………… ............................. 260

VI.4.2.- El esquema Progresa – Oportunidades…………………………. ..................... 277

VI.5.- Prospectiva…………………………………………………………. ......................... 288

Conclusiones…………………………………………………………… ............................. 291

CONSIDERACIONES FINALES……………………………………… ........................... 293

BIBLIOGRAFÍA…………………………………………………………… ........................ 299



9

ÍNDICE DE ESQUEMAS

Esquema No. 1.- La gobernanza en la etapa Sociedad de las Naciones ........... 60

Esquema No. 2.- Cuadrante de la cooperación internacional al desarrollo ........ 91

Esquema No. 3.- Espacio de la gobernanza en el SPIPGF .............................. 111

Esquema No. 4.- Sistema político internacional de la posguerra fría ............... 115

Esquema No. 5.- Etapas evolutivas en el uso del concepto de gobernanza .... 173

Esquema No. 6.- Enfoque multidimensional de la agenda social ..................... 258

Esquema No. 7.- Estructura del Programa Nacional de Solidaridad ................ 263

Esquema No. 8.- Beneficiarios del Programa Nacional de Solidaridad ............ 264

Esquema No. 9.- Diseño operativo de Progresa ............................................... 279

Esquema No. 10.- Diseño operativo de Oportunidades .................................... 284

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro No. 1.- Etapas en el proceso de la cooperación para el desarrollo ....... 92

Cuadro No. 2.- Comparativo PIB mundial ……………………………. .............. 133

Cuadro No. 3.- Componentes de la Agenda Nacional 1962-1988 ................... 244

Cuadro No. 4.- Componentes de la Agenda Nacional 1989 – 2010 ................ 249

Cuadro No. 5.- Evolución de la pobreza en México 1996 – 2006 .................... 281

ÍNDICE DE MAPAS

Mapa No. 1.- Regiones económicas y comerciales en el mundo .................... 136

Mapa No. 2.- Población mundial en el umbral de pobreza……. ...................... 226

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica No. 1.- Distribución estimada del PIB mundial en 2009 ...................... 138

Gráfica No. 2.- Población mundial 2008………………………. ......................... 139

Gráfica No. 3.- Exportaciones mundiales……………………………………….. . 140

Gráfica No. 4.- Evolución de la deuda externa en África Subsahariana .......... 205

Gráfica No. 5.- Gasto militar (SIPRI 2001)…………………….. ........................ 214

Gráfica No. 6.- Población en edad de trabajar, que se encuentra empleada .. 224

Gráfica No. 7.- Población ocupada, con ingresos inferiores a 1 dólar ............. 225



10



11

RESUMEN

En el trabajo de investigación se estudia teóricamente el problema de la pobreza

en el mundo, su inclusión en la agenda internacional y cómo ésta forma parte de

la idea de gobernanza global, en el marco del sistema político internacional de la

posguerra fría. El desarrollo del trabajo parte de un amplio contexto histórico que

inicia con la consumación de la paz de Westfalia en 1648, coyuntura que nos

permite referenciar el objeto de estudio y vincularlo a las variables económicas

que fundamentan nuestra argumentación.

A partir de dicho referente histórico se tejen los hilos conductores que guían el

desarrollo del trabajo construido en seis apartados, en los cuales se analiza el

origen, construcción y desarrollo del sistema político internacional de Guerra Fría

y su proceso de tránsito a la etapa de la posguerra fría, que constituyen la base

contextual de la investigación, a partir de lo cual se abordan específicamente los

temas de gobernanza y pobreza, para concluir con el abordaje del tema de la

pobreza en México, enfatizando su inclusión a la agenda nacional y los proyectos

diseñados para su atención.



12

ABSTRACT

The thesis focuses on world poverty and the way it is included in the international

agenda becoming a main issue of global governance within the framework of the

international political system of the post - Cold War. The research begins with a

broad historical context starting with the Peace of Westphalia in 1648. This

reference period gave us the historical variables to argue our object of study and

link it with the economic variables that support our research.

From the construction of the State and the beginning of the new era of the

international system we can establish the reference threads that guide the present

thesis which is organized six chapters. We start in chapter one analyzing the

origins and development of the international political system of the Cold War and

the transition process to the post - Cold War period. This transition process

conforms the platform of the investigation, and address the international conditions

that deepen the poverty conditions around the world, as well as, promote a

governance condition. In the concluding remarks we emphasized the Mexican

poverty conditions and their inclusion into the national agenda and the projects

designed for its attention.



13

CAPITULO I INTRODUCCIÓN GENERAL

En el planteamiento teórico de nuestra investigación se encuentran inmersos dos

temas específicos, gobernanza y pobreza, que constituyen las variables

principales del objeto de estudio. Conceptos que son inherentes al desarrollo

social y político, pues tanto implícita, como explícitamente, han estado asociados

al origen y evolución del Estado y del sistema político internacional, como

explicamos en los desarrollos del segundo capítulo, de tal manera que si bien

analizamos un contexto muy amplio para ubicar el enraizamiento del problema,

acotamos el estudio al periodo específico que tiene lugar a partir de 1989, en que

se registra la caída del Muro de Berlín y llega a su fin el paradigma bipolar que

protagonizaron Estados Unidos (EEUU) y la Unión de Repúblicas Socialistas

Soviéticas (URSS).

Estos acontecimientos apuntan hacia la conformación de una nueva etapa

evolutiva del sistema internacional, teniendo como ambiente los procesos de

globalización, el afianzamiento del modelo económico neoliberal y el desarrollo de

nuevos actores que emergen de las estructuras sociales, recobrando importancia

un conjunto de problemas globales, entre ellos la pobreza, lo cual obliga a la

búsqueda de nuevos esquemas de gestión a partir de la aprehensión de valores,

como los de democracia y desarrollo, que se promueven institucionalmente desde

los organismos gubernamentales internacionales, enfatizando con ello el

contenido y significado de gobernanza.

Para el abordaje de nuestro objeto de estudio consideramos un amplio contexto,

que nos permite recuperar, a grandes rasgos, el origen, construcción y desarrollo

del sistema internacional, a partir de las etapas históricas que en su oportunidad

plantearon investigadores como David Held e Immanuel Wallerstain, ideas que

comparten también investigadores como Alberto Rocha, y que nosotros ajustamos

considerando coyunturas políticas, económicas y sociales que nos ayudan a

explicar cómo los temas de gobernanza y pobreza se presentan en el ámbito de

las instituciones dominantes del siglo XVI, como son en nuestra opinión el Estado

y la Iglesia Católica, pues a partir de ahí puede descubrirse la forma en que se



14

entretejen y arraigan al proceso evolutivo del sistema político, por lo que conviene

construir un marco teórico referencial en torno al objeto de estudio y su contexto,

con lo cual procuramos aportar claridad a la estructura, contenido conceptual y

desarrollo metodológico del trabajo.

En este sentido consideramos oportuno destacar que tras el fin de la Segunda

Guerra Mundial se materializaron un conjunto de intereses económicos, políticos y

militares, que cristalizaron en instituciones internacionales como la Organización

de las Naciones Unidas (ONU); el Fondo Monetario Internacional (FMI); el Banco

Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), hoy Banco Mundial

(BM); así como el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT),

convertido ahora en la Organización Mundial de Comercio (OMC), los cuales dan

forma al sistema económico y financiero internacional de la posguerra.

Paralelamente se conformó un sistema político internacional basado en la

bipolaridad, teniendo como sus referentes a los EEUU y a la URSS, modelo sobre

el cual se despliega, por una parte, el discurso de la democracia y el

neoliberalismo de la economía y; por otra, la ideología socialista.

Consideramos oportuno apuntar que ésta etapa, conocida como Guerra Fría,

estuvo marcada por el predominio del Estado como actor político, una tensa

relación entre los países hegemónicos, la carrera armamentista y la anarquía. Sin

embargo, a partir de 1980 se generaron una serie de transformaciones que

concluyeron con la reforma política de la URSS y el fin del socialismo europeo,

cuyo referente simbólico fue la caída del Muro de Berlín, acontecimiento

coyuntural que marcó el fin del mundo bipolar y el proceso de tránsito hacia el

sistema político internacional de la posguerra fría.

Estos hechos dieron paso a la profundización de procesos como los de

globalización, modelo económico, surgimiento de nuevos actores y la

conformación de bloques comerciales en regiones estratégicas de la geografía

mundial. En esta etapa también se acentúo el debilitamiento de las instituciones

gubernamentales internacionales, principalmente la ONU, originariamente

concebida desde el interés, concretamente de los EEUU, que en la configuración

del nuevo contexto resultó incapaz de responder a las exigencias de la dinámica



15

internacional, provista de crecientes problemas regionales y de orden global, que

a la vez que evidenciaron sus reducidos niveles de eficacia y alcances político

jurídicos, sugieren la necesidad de conformar una agenda internacional

incluyente.

En este contexto, antecedido por los compromisos para la Ayuda Oficial al

Desarrollo (AOD) pactados en 1970, recobran vigencia conceptos como el de

gobernanza, que pone atención en la necesidad de construir nuevos esquemas

de gestión para el abordaje de problemas globales relacionados con la salud,

educación, medio ambiente, seguridad y pobreza, entre otros, que son vistos

como ejes de la agenda internacional, particularmente este último tema, pues se

reconoce que una gran parte de la población en el mundo sobrevive en

condiciones de pobreza y pobreza extrema, de tal manera que se incorporó como

problemática a los objetivos del milenio a través de la resolución aprobada por la

Asamblea General de la ONU en su 8ª sesión plenaria el 08 de septiembre de

2000, en donde 192 países asumieron compromisos específicos, entre ellos

México.

Por otra parte, los organismos no gubernamentales trasnacionales cobran fuerza

y dejan escuchar sus voces a través de distintos foros, incorporándose así en el

proceso de toma de decisiones, promoviendo la incorporación de diversos temas

globales a la agenda internacional, con la argumentación de atender las

profundas necesidades de un amplio sector de la población mundial ubicada en

regiones como África, Asia y América, agobiadas por la intensidad de problemas

históricos, conflictos civiles y la incapacidad institucional interna que les impide

avanzar hacia mejores estadios de bienestar.

Sobre el problema de la pobreza en el mundo, la realidad indica, de acuerdo a

distintos estudios e informes de organismos internacionales, así como de

entidades no gubernamentales, que más de 2.6 millones de personas viven con

menos de dos dólares al día, aproximadamente un tercio de la población mundial,

concentrándose en las regiones de Asia Meridional y Oriental, África

Subsahariana y Centro América. Sobre el mismo tema el Índice de Desarrollo

Humano de la ONU 2006, informa que más de mil millones de personas no



16

disponen de agua limpia y 2.6 millones no cuentan con condiciones de

saneamiento adecuado.

Los organismos como el Banco Mundial, han desarrollado parámetros con

indicadores cuantitativos que les permiten definir como países pobres a aquellos

cuyo ingreso por habitante es de un dólar diario, señalando que en estos viven

más de la mitad de la población del mundo, esto significa poco más de 3 mil

millones de personas, que reciben aproximadamente el 7% del producto mundial,

en tanto que las principales economías albergan menos del 10% de la población

total en el mundo, pero poseen 70% del producto mundial y manejan el 80% del

comercio.1

Puede mencionarse que las políticas que han sido producto del modelo

económico neoliberal aplicadas a partir de las últimas dos décadas del siglo

pasado han contribuido al crecimiento de la pobreza y al deterioro de los niveles

de vida en amplias regiones del mundo. Sobre este tema el BM ha aceptado la

necesidad de diseñar políticas orientadas a la reducción de ese problema,

principalmente en los países de menor desarrollo, donde se ha agudizado el

impacto negativo del modelo económico neoliberal.

El problema de la pobreza es, en buena parte, atribuible también al tema de la

globalización, ya que de acuerdo con Carlos Vilas (1999), tanto oportunidades y

resultados o productos son afectados por factores de naturaleza económica,

política, social y cultural, de tal manera que en efecto, la inserción de la sociedad

en un contexto global la hace susceptible de compartir los efectos de dicho

proceso.

Contrario al discurso, globalización de ninguna manera genera condiciones de

igualdad, por el contrario, sus efectos negativos se reflejan en las condiciones de

pobreza y marginación social, pues ha profundizado el desequilibrio entre

producción y distribución de la riqueza generada en el contexto global de la

economía, lo cual permite afirmar que la globalización, es democrática en sus

1 Los datos fueron tomados de Indicadores. (s.f.). Recuperado el 25 de Noviembre de 2009, de Banco Mundial: http://datos.bancomundial.org/indicador



17

efectos negativos y jerárquica en la repartición de sus beneficios, por lo que hoy

las ideas de gobernanza y pobreza constituyen ejes centrales en la

argumentación del quehacer institucional, y que tienden a reconstruir la vigencia y

legitimidad en organizaciones como la ONU, sometida a severas críticas dado sus

estrechos vínculos a los intereses de los EEUU.

En este marco de referencia, el caso particular de México, el problema de la

pobreza se ha convertido ya en una cuestión de seguridad nacional,

independientemente de las distintas estrategias que fueron diseñadas para su

atención en el marco de la política social durante los últimos veinticinco años, toda

vez que su atención se registra en dos momentos históricos: primero, el que tiene

lugar en la etapa del populismo o Estado de bienestar, cuyo mayor énfasis se

registra en las décadas de los sesenta y setenta bajo el discurso del progreso y la

justicia social; el segundo momento aparece a partir de 1982, con el inicio del

gobierno tecnocrático que se inscribe en el modelo neoliberal de la economía,

como quedó registrado textualmente en el cuarto de los objetivos del Plan

Nacional de Desarrollo 1983 – 1988 “iniciar los cambios cualitativos que requiere

el país en sus estructuras económicas, políticas y sociales” 2.

Es a partir de este segundo momento que surge de manera explícita en México el

concepto de pobreza, incorporándose así al discurso político, sin embargo, como

política pública apareció hasta 1989 en el marco del Programa Nacional de

Solidaridad (PRONASOL), operado, entre otros propósitos, para erradicar la

pobreza extrema a partir de tres objetivos principales: solidaridad para el

bienestar social, con prioridad en aspectos como salud, alimentación, educación,

vivienda, servicios básicos y regulación de la tenencia de la tierra; solidaridad

para la producción, en la oportunidad de empleo y desarrollo de las capacidades y

recursos de las comunidades con apoyo a las actividades agropecuarias,

agroindustriales, microindustriales y piscícolas y; solidaridad para el desarrollo

regional, mediante programas de mejoramiento de la infraestructura física de

zonas específicas, además de que en la práctica el programa también se convirtió

2 Para abundar en el tema consultar PND 1983-1988. Poder Ejecutivo Federal



18

en un instrumento de política estratégica para subsanar el déficit de legitimidad

democrática del gobierno.

En la actualidad los datos más conservadores indican que la mitad de la población

en México vive en condiciones de pobreza y un tercio en pobreza extrema,

considerando los indicadores convencionales utilizados para su medición

sugeridos por organismos internacionales, en donde el ingreso diario es uno de

los criterios más importantes para su medición. Sin embargo, el problema de la

pobreza es aún de mayor profundidad, pues se trata de un tema que enfatiza un

estado de calidad, de condición de vida, de oportunidades, de expectativas

presentes y futuras que interesan a la esfera pública y por tanto a la

responsabilidad del Estado, de tal manera que su dimensión histórica, social y

económica justifican la atención de las estructuras gubernamentales y de actores

no gubernamentales y, desde luego de la academia, en el complejo contexto del

sistema político internacional, del modelo económico neoliberal en que tiene lugar

la política global, que desde nuestro punto de vista limitan la capacidad de

respuesta del Estado. Pero además, la asunción del tema de la pobreza a la

agenda nacional debe explicarse en el marco de la gobernanza, en dos

direcciones posibles del contenido conceptual, es decir, en el plano de los

compromisos internacionales para la gestión de los problemas globales y como

tarea del desarrollo.

Por otra parte, es pertinente mencionar que el estudio sobre el problema de la

pobreza en el marco del sistema político internacional de la posguerra fría

obedece, por una parte, al interés por explorar una área de conocimiento que

sugiere nuevos retos en el campo de la investigación, lo cual implica la definición

de un enfoque que se mueve desde el contexto específico del sistema político

como plataforma de análisis para la definición de nuevos esquemas de política

para su tratamiento institucional; por otra parte, el tema se concibe como

problema global, que si bien es cierto tiene un origen histórico, también lo es que

su atención se enfrenta a la complejidad del nuevo entramado político

internacional, provocando el análisis para explicar su abordaje e inclusión en la

agenda internacional, que se construye en un ambiente de intereses, procesos,



19

conceptos y debates que caracterizan al mundo de la globalización, del

neoliberalismo económico y del regionalismo comercial.

Así, desde la perspectiva académica, los temas de pobreza y gobernanza,

constituyen un compromiso de investigación que nos motiva a profundizar,

teóricamente, en el análisis y explicación de su proceso evolutivo en la agenda

internacional y cómo ha sido el abordaje de estos temas en el caso particular de

México, de tal manera que nuestro interés tiene como fundamento la necesidad

de la especialización profesional.

Igualmente, el objeto de estudio está provisto de una importancia que se define

por la magnitud del problema mismo, pues no sólo es tema de inclusión en la

agenda internacional, sino componente de la realidad social y política, que en las

últimas tres décadas ha logrado acrecentar el interés de la academia en torno a

su relevancia como asunto prioritario de la gobernanza y la seguridad global,

desde donde se cuestionan, cada vez con mayor fuerza, el proceso de

globalización y el modelo neoliberal de la economía mundial que impactan

negativamente en sociedades de menor desarrollo, de ahí que su abordaje como

objeto de estudio ocupe hoy un lugar preponderante en el campo de las ciencias

sociales.

No obstante, adoptar el problema de la pobreza como eje central de la

investigación pasa además por el compromiso de analizar el caso específico de

México, las causas, consecuencias y decisiones que en el marco de la

gobernanza han propiciado su asunción como política pública, de tal forma que

esperamos que el resultado del trabajo contribuya al enriquecimiento de la

discusión teórica.

Respecto a los referentes conceptuales y su discusión actual, podemos advertir la

existencia de una amplia bibliografía que da cuenta de las distintas perspectivas

desde las cuales se han abordado los temas objeto de estudio, sin embargo, su

tratamiento y significado también han experimentado cambios y cobrado un nuevo

interés a la luz de las transformaciones del propio sistema político. El concepto de



20

gobernanza surge desde la teoría de la ciencia política, en la etapa posterior a la

Segunda Guerra Mundial y

estaba orientada al análisis de la dirección política, la actividad pública de

diseño y modelo de estructuras y procesos socioeconómicos trasnacionales

(….) a medida que los intereses de desarrollo social y económico de los

Estados han ido variando la teoría de la gobernabilidad ha ido adaptando su

paradigma, trasladando su objeto de estudio de la acción misma de gobernar y

su procedimiento al análisis de nuevas formas de gestión de los asuntos

públicos que no giren en torno a la estructura jerarquizada estatal (Martín,

2005: 209).

Esta idea nos indica que en principio el concepto de gobernanza estuvo asociado

al de gobernabilidad, a garantizar el orden institucional, por lo que en su

interpretación y en la práctica tiene un sentido vertical, y esto es muy significativo

cuando tratamos de construir un concepto que responda a la nueva realidad

política, por ahora conviene destacar en la concepción de Martín (2005), por una

parte el antecedente próximo, pues permite diferenciar entre jerarquía del poder y

capacidad institucional, sin embargo “es a mediados de los 80´s cuando se va

diluyendo la fuerte carga de dirección política que implica el término gobernanza y

la elaboración teórica se centra en alternativas a la organización y control

jerárquicos” (p. 209).

Se desprende de esta apreciación que la evolución del concepto está ligada a

otros procesos de transformación que tuvieron lugar en la última década del

sistema político internacional de Guerra Fría, como la globalización por ejemplo,

la democratización y el neoliberalismo de la economía, lo cual es coincidente con

el nuevo rol asumido por el Estado como actor, que en el paradigma de

posguerra fría además de interactuar con otros actores que emergen de la

sociedad con renovada fuerza, como los organismos no gubernamentales

(ONG´s), cambia su visión y compromiso con el desarrollo social.



21

En el contexto del sistema político internacional, el concepto de gobernanza se

vincula ahora al discurso de una nueva disciplina, la de las Relaciones

Internacionales, siendo ahí en donde se cultiva con mayor énfasis su significado,

asociándose a partir de entonces a lo que son las dos ideas dominantes que

tratan de explicar el concepto: a) como proceso para la construcción de

instituciones y normas globales y; b) medio en la gestión de problemas de interés

global, principalmente en materia de derechos humanos, salud, educación y

pobreza.

Ante la ausencia de un concepto que genere consenso, como no lo hay hasta

hoy, tanto los estudiosos, como las instituciones que han tratado el tema

identifican elementos que están presentes en sus principales referencias, entre

ellos se pone

énfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperación para

incrementar la legitimidad y la eficiencia y la atención a nuevos procesos y

acuerdos público – privados. El éxito aparente del concepto parece ser que

reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la

realización de crecientes interdependencias sociales (Kooiman, 2005: 171)

de ahí las ideas de Held, que sugiere bajo un enfoque transformacionalista

reformar las estructuras de la Organización de las Naciones Unidas. A partir de

estos elementos el concepto de gobernanza parece abandonar el sentido vertical

(local) para situarse en la idea de lo horizontal, es decir de lo global y de la

cooperación.

Por otra parte, Isabel Vega (2006) enfatiza

la expresión “gobernanza” tal y como es definida por la Comisión europea en

su libro Blanco de la Gobernanza abarca en el caso de la UE el conjunto de

normas, procedimientos y prácticas relativos a la manera en que la Unión

Europea utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos: la buena



22

gobernanza reside en la formulación y aplicación de políticas públicas más

eficientes y coherentes que establecen vínculos entre las organizaciones de la

sociedad civil y las instituciones europeas (p. 14).

Pareciera que en el caso de la Unión Europea, que es a nuestro juicio la

organización que más enfatiza la importancia del concepto, se trata de la

organización quien aporta como elemento fundamental la idea de transparencia al

proceso de decisión política, en el cual concurren actores gubernamentales y

sociales en sus distintos espacios de participación, sean estos internacionales,

nacionales o regionales.

Sobre el estudio de la gobernanza en la región latinoamericana han coincidido

investigadores provenientes de la academia, así como instituciones

gubernamentales internacionales, como las Naciones Unidas a través de sus

órganos y agencias especializadas como Habitat y el PNUD; y el Banco Mundial,

pero puede observarse que el concepto y el tratamiento que se le da al tema está

más asociado con el término gobernabilidad, esto es con la búsqueda de

equilibrio entre conjunto de demandas sociales y capacidad de respuesta del

gobierno, en los términos explicados por Camou (1997).

En torno a esta idea convergen opiniones como las de Claudio Maggi, Kirk

Messner y Lucretia Landmann (2002), quienes afirman

conviene dejar constancia primero de que en América Latina no existe hasta la

fecha un discurso científico o político sobre la gobernanza global que sea

comparable al europeo –o al de la OCDE. En el debate sobre la gobernanza

global que se desarrolla en el ámbito de la OCDE predomina la percepción de

que la globalización conduce –en numerosas áreas de política- hacia una

transformación profunda de la política y al surgimiento de una arquitectura de

gobernanza global en la que los Estados nacionales tendrán que redescubrir su



23

rol en el contexto de una política conformada por varios niveles –locales,

nacionales, globales- entretejidos (p. 21).

La apreciación de estos autores llama la atención en dos aspectos que parecen

explicar la idea de gobernanza, por una parte, los desequilibrios de la

globalización económica que profundizan en la problemática social y, por otra, la

reorientación en la política del Estado, sin embargo, cabría cuestionarse la razón

por la que en el continente no se ha consolidado una postura homogénea sobre el

tema. La respuesta parece ser aparentemente sencilla, y a la vez controversial,

porque forma parte del discurso político.

En conclusión, el concepto de gobernanza que se discute desde la ciencia política

aproximadamente en 1950, ha evolucionado en su contenido a partir del proceso

de tránsito entre el sistema político de Guerra Fría y el sistema político

internacional de posguerra fría, transitando de un carácter vertical en términos de

la relación del gobierno nacional con la sociedad, a un sentido horizontal que

explica la relación del Estado nacional con un conjunto de actores

gubernamentales y no gubernamentales que tratan de colocar en la agenda

internacional problemas globales, sin embargo, no existe hasta hoy un concepto

unificador, pero sí una gran importancia en torno al objeto de estudio, en un

escenario dominado por la economía neoliberal y el proceso de globalización.

Por nuestra parte, definimos la idea de gobernanza global como un amplio

proceso de gestión política, que involucra la participación coordinada de los

organismos gubernamentales internacionales y el conjunto de actores emanados

desde los subsistemas político estatal, económico y social del sistema político

internacional, para la atención y tratamiento de los problemas globales, como el

de la pobreza. Conviene subrayar que una revisión más amplia sobre el contenido

conceptual lo realizamos en el IV capítulo de este trabajo, donde recogemos

además un conjunto de elementos que caracterizan el proceso.

Respecto al tema de la pobreza, también es objeto de una amplia literatura en la

cual se ha estudiado como problema desde distintos enfoques teóricos,



24

metodológicos y estadísticos, sin embargo, puede observarse que el principal

rasgo invariante tiene que ver con procesos de medición y formas de

caracterización, aunque algunos estudios han tratado de explicar las causas y

estrategias implementadas para su tratamiento, así como los impactos políticos y

jurídicos que tiene en el ciudadano. Víctor Manuel Durand (2006) sostiene que

la pobreza y la ciudadanía conforman una relación complicada, los términos

encierran la gran contradicción de las sociedades con un régimen político

democrático y basadas en el Estado de Derecho y una economía de mercado,

que dadas sus imperfecciones tiende a producir desigualdad, donde la

pobreza es un indicador; la pobreza es la evidencia concreta de la negación de

ese principio: la igualdad (p. 14).

Como puede observarse, se trata en principio de un enfoque que orienta la

reflexión hacia la desigualdad que genera en aquellos sectores de mayor

marginación como los indígenas, campesinos, quienes emigran del campo a la

ciudad y los desempleados.

Otros estudios, como el coordinado por Julio Boltvinik y Araceli Damián, La

pobreza en México y el mundo (2005) abordan la realidad del problema desde

una perspectiva eminentemente académica y multidimensional, procurando no

sólo exponer el estado sobre la cuestión, sino que indaga en torno a propuestas

concretas que procuran contribuir a un mejor abordaje institucional. En esta obra

colectiva adquieren relevancia las cuestiones en torno al crecimiento exponencial

de la pobreza durante el siglo XX, así como el debilitamiento del Estado

asistencial en los países de menor desarrollo en el mundo, enfatizando sobre los

distintos esfuerzos realizados en el ámbito regional y nacional, como es

particularmente el tema de México.

También los estudios de Boltvinik enfocan su análisis hacia sectores específicos,

explicando teóricamente las condiciones de la pobreza campesina y cómo ésta se

reciente con más intensidad en ésos núcleos sociales como producto del mercado



25

capitalista, incidiendo de manera importante en el ingreso de las familias por lo

que la teoría termina por estacionarse en la parte de los indicadores. Por su parte,

Fernando Cortés (et.al., 2002), recurren al uso de la metodología propia del

gobierno para medir la pobreza y de ésa manera explicar su evolución histórica

bajo un enfoque cuantitativo.

Existen otros estudiosos con una posición más crítica en torno al problema de la

pobreza que abordan el tema desde una metodología comparada, como Carlos

Vilas (1998) quien en el marco de la globalización y neoliberalismo estudia

distintas experiencias latinoamericanas para combatir la pobreza dedicando

atención a la forma en que los gobiernos ponen en práctica disposiciones de

organismos internacionales. En el mismo sentido otros trabajos como el

coordinado por Félix Vélez (1994) han dedicado su esfuerzo a la explicación, en el

caso de México, de las causas y políticas para su atención.

Por otra parte, Enrique V. Iglesias, en el prólogo de la obra coordinada por

Bernardo Kliksberg (2000), La lucha contra la pobreza en América Latina, afirma

que la

pobreza e inequidad son dos desafíos que nos convocan desde la ética, desde

la responsabilidad política por fortalecer y desarrollar el sistema democrático, y

desde el desarrollo mismo debe ser integral para tener las bases realmente

sólidas. La reforma social es la gran asignatura pendiente en América Latina

(...) encararla requiere concertar esfuerzos entre todos los sectores

responsables de nuestras sociedades. Los gobiernos tienen funciones muy

relevantes a cumplir al respecto, pero la sociedad civil puede realizar aportes

muy importantes (p. 7).

Entiende Iglesias que la pobreza es uno de los males más profundos de la

sociedad actual, pero también enfatiza la necesaria cooperación entre el Estado y

todas las expresiones sociales para enfrentarla, incluida desde luego la Iglesia,



26

independientemente de su doctrina, lo que coincide, implícitamente en la idea de

gobernanza que hemos adoptado, donde su componente central es el de la

gestión, pero además, en su conjunto el estudio coordinado por Kliksberg nos

muestra un enfoque humanista en su abordaje como problema global, e invita a la

cooperación y a la conciencia de corresponsabilidad como sus principales

aportaciones.

Los estudios sobre la pobreza son tantos como diversos sus enfoques analíticos,

la obra editada por Luis Carrizo (2007) Gestión local del desarrollo y lucha contra

la pobreza, desde una perspectiva regional analiza con el enfoque de política

pública los esfuerzos realizados en la lucha contra la pobreza, corroborando con

ello el destacado interés de instituciones y organismos gubernamentales que en

los últimos años han dado importante impulso a los estudios sobre el tema.

Existen otros trabajos que analizan el tema de la pobreza desde un enfoque

ideológico que va directamente al contenido de textos bíblicos, es el caso de

Carlos Calderón (2004),3 quien en su artículo ¿Quiénes son los pobres en Lucas

6:20? aborda las controversias, que como él señala, han generado los estudios

del Evangelio de Lucas, de tal manera que identifica al menos cuatro campos de

interpretación, una simbólica, que se asocia con aspectos socioeconómicos que

hacen del individuo una persona desgraciada; otra político social, la cual se

relaciona con la promesa del Reino de Dios; la tercera interpretación es por causa

de Jesús, es decir que la pobreza es consecuencia de la fe; y la última

interpretación es la espiritual y socioeconómica, los que padecen pobreza

espiritual.

Independientemente de las interpretaciones que los estudiosos hacen del texto

bíblico, la pregunta es si puede inferirse que el tema de la pobreza se justifica en

la doctrina como una forma de gobernanza dogmática, en el sentido de que se

trata de un medio de subordinación social, pero al mismo tiempo legítima desde la

perspectiva de los propios individuos que la padecen. En nuestra opinión, la

respuesta no puede ser independiente de las razones del Estado, que ejerce una

3 Calderón es Pastor asociado de la Iglesia Getsemaní.



27

forma de gobernanza explícita basada en el poder y protección, y en ese sentido,

tanto la Iglesia como el Estado premian y castigan, así es el origen institucional de

la gobernanza y pobreza, de tal manera que conceptualmente también forman

parte de un proceso evolutivo.

Desde otra perspectiva, a partir del año 2000 en que se formalizan los Objetivos

del Milenio, han sido los organismos internacionales como el Programa de

Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), el BM, la Comisión Económica Para

América Latina (CEPAL), así como Amnistía Internacional y otras ONG’s que se

han convertido en instancias con una mayor producción de información sobre el

tema de la pobreza, sobre todo en términos evaluativos, enfatizando los criterios

cuantitativos para su medición y clasificación, sin embargo no se trabaja en temas

relativos a los factores que determinan la inclusión de la pobreza como

componente de la gobernanza; o lo relevante de su inclusión en la agenda

internacional y nacional, pero sobre todo parecen quedar al margen propuestas

que expliquen cuáles son las decisiones que se han tomado para su tratamiento

en el marco de la gobernanza.

Por tal motivo, en nuestra investigación exploramos un enfoque centrado en la

evolución y profundización del problema de la pobreza en el contexto del sistema

político internacional y cómo éste tema accede a la agenda internacional

convirtiéndose en una prioridad de la gobernanza global, por lo que definimos que

la pobreza es un estado contextual del individuo, una condición de atraso y

marginación social, oportunidades y derechos humanos insatisfechos, que definen

un determinado nivel de bienestar, entre cuyos componentes más relevantes

están alimentación, salud, educación, justicia, libertad, integración, servicios

básicos, empleo digno, ingreso, vivienda y participación política.

En cuanto a la idea de sistema encontramos a David Held, que ha dedicado gran

espacio al estudio del Estado Moderno y al tema de la globalización, poniendo

atención en el orden de Westfalia como un elemento clave para entender el origen

y desarrollo en que se construye el sistema de Estados a partir de principios

fundamentales, como la soberanía, un reconocimiento entre los Estados respecto

al poder individual en torno a una unidad territorial y social.



28

Para Held (1997)

el elemento que acompaña al derecho a la autoridad suprema que todos y cada

uno de los Estados modernos reivindican es el reconocimiento de que esa

reivindicación confiere a los demás Estados el mismo derecho a la autonomía y

al respeto dentro de sus propias fronteras. En el contexto de la rápida erosión

de la <sociedad cristiana internacional> del siglo dieciséis, el desarrollo de la

soberanía se puede interpretar (…) como parte de un proceso de

reconocimiento mutuo por medio del cual los Estados se garantizaron unos a

otros los derechos de jurisdicción sobre sus respectivos territorios y

comunidades. De este modo, la soberanía implica la aceptación estatal de la

independencia; es decir, cada Estado afirma poseer derechos exclusivos de

jurisdicción sobre un territorio y una población particulares. Y en el mundo de

las relaciones entre Estados, el principio de la igualdad soberana de todos los

Estados fue gradualmente adoptada como el principio supremo para gobernar

la conducta formal de los Estados, independientemente de cuán

representativos fueran sus regímenes particulares (p. 101).

Por su parte, Immanuel Wallerstein, uno de los autores más persistentes en el

estudio de los sistemas mundo, comienza por decirnos que el sistema es una

creación social, por lo tanto registra un origen y un desarrollo, es decir, no se trata

de una producción ex profeso, por el contrario, proviene de un amplio proceso

histórico asociado al desarrollo de la misma sociedad, de tal manera que, como lo

hemos visto con Held, identifica distintas etapas en su evolución, desde una

perspectiva diferente. Para Wallerstein (2006) el sistema está asociado a la

economía como factor determinante, pues sostiene que



29

el mundo en el que vivimos, el sistema-mundo moderno, tuvo sus orígenes ene

el siglo XVI. Este sistema-mundo estaba entonces localizado en sólo una parte

del globo, principalmente en partes de Europa y de América. Con el tiempo, se

expandió hasta abarcar todo el mundo. Es y ha sido siempre una economía-

mundo. Es y ha sido siempre una economía-mundo capitalista (p. 40).

Al explicar el significado de economía-mundo alude al proceso mediante el cual la

dinámica comercial propicia la acumulación de capital, de tal manera que, si por

su parte Held identifica en el mismo contexto histórico el origen del sistema

político, pero asociado a la idea de soberanía estatal, Wallerstein ubica dicho

sistema con el auge del capitalismo como forma de producción, identificando

también etapas evolutivas, la primera que sirve para referir el viejo esquema

feudal y los inicios del capitalismo, con lo cual se sitúa en el contexto histórico

identificado por Held como origen del sistema político internacional, una segunda

etapa tiene como coyuntura 1815, y de ahí al final de la segunda década del siglo

XX, para definir posteriormente la etapa entre guerras y luego el período de

Guerra Fría, para que a partir de 1989 sitúa su análisis en el desarrollo del

sistema capitalista global.

Con Held y Wallerstein, encontramos los hilos conductores desde los cuales se

pueden explicar la gobernanza y la pobreza como realidades históricas, y es que

mientras el Estado como entidad soberana debió cumplir tareas de interés

político, el desarrollo capitalista mediante la acumulación desproporcionada de la

riqueza incidió en el crecimiento de la pobreza, de tal forma que la gobernanza se

construyó en torno a una doble responsabilidad estatal: una externa, relacionada

directamente con el aseguramiento de los intereses propios del Estado en el

contexto de las relaciones internacionales y; otra, interna, donde debió cumplir

una función de gobierno que legitimó la producción capitalista, lo cual demuestra

el vínculo histórico entre los dos componentes de nuestro objeto de estudio, y es

que en el pasado, como ahora, implícitamente la gobernanza es un medio de

gestión política concebida estratégicamente para hacer gobernable el sistema, de

acuerdo a las características y particularidades del contexto, independientemente



30

de que no resuelva en el fondo los problemas, en este caso el de la pobreza. En

torno a estos planteamientos se ubican otros estudiosos, como Alberto Rocha,

quien ha contribuido desde su campo de estudio a la discusión teórica, pues su

acuciosidad le permite desarrollar desde una perspectiva regional local, el

complicado entramado del sistema político internacional; así mismo es importante

subrayar que tomamos los planteamientos de Carlos Vilas (1999) en torno al

problema de la globalización, pues su aportación fortalece nuestra postura crítica

respecto a dicho proceso, toda vez que nos permite apuntalar la idea de que

globalización y modelo económico enfatizan el problema de la pobreza.

Conviene agregar además algunos apuntes en torno a tres variables

interdependientes que se desarrollan en la investigación: globalización,

capitalismo y modelo económico. Por globalización vamos a entender lo que

propone Ulrich Beck (2008): un proceso a través del cual “los Estados nacionales

soberanos se entremezclan e imbrincan mediante actores trasnacionales y sus

respectivas posibilidades de poder, orientaciones, identidades y entramados

varios” (p. 34), asumimos por lo tanto una postura crítica respecto a dicho

proceso, en los términos expuestos por Vilas (1999), particularmente por sus

efectos negativos en las condiciones de pobreza regional y mundial, aunque se

entiende que este problema no es producto como tal de la globalización, sino de

un proceso que incluye otros componentes, como se explica en los desarrollos

capitulares.

Además de Beck, consideramos los aportes teóricos de Bauman (1999), que en

su argumentación plantea la confrontación entre globalización y universalización,

señalando que el primer concepto “expresa el carácter indeterminado,

ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales; la ausencia de un

centro, una oficina de control, un directorio, una agencia general” (p. 80); en

cambio por universalización se refiere a un contexto posible que implica en su

perspectiva una mayor igualdad y justicia.

El planteamiento en torno a la globalización en nuestro trabajo se fortalece con las

ideas de Held, quien presta atención a los impactos que la globalización propicia

en el mundo, desde donde explica tres posicionamientos teóricos, el de los



31

globalistas, antiglobalistas y el de los transformalistas globales, discusión teórica

que permite entender como el proceso de globalización se hace presente en el

papel del Estado y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG´s) en proceso

de gobernanza global. En el desarrollo de nuestra investigación sumamos a las

ideas de Beck, Bauman y Held, los aportes de Vilas, que en su conjunto

constituyen la plataforma teórica para explicar el problema de la globalización,

tema que desarrollamos en el apartado III.1 del trabajo.

Respecto al capitalismo lo entendemos como un modo de producción en el que

convergen el capital y la fuerza de trabajo, un sistema de factores desiguales que

contribuyen a la desigualdad y diferenciación de estratos sociales. En cuanto a

modelo económico neoliberal, el concepto utilizado alude al paradigma actual en

el cual se desarrolla el mercado mundial y regional, en el que dominan las

grandes corporaciones trasnacionales, en torno a las cuales gira la economía, el

comercio y las finanzas internacionales. Este modelo se caracteriza por la

concentración de capitales, crecimiento de la pobreza y el achicamiento del

Estado. Por proyecto de nación aludimos en la investigación a los principios

sociales, políticos y económicos que dan fuerza y guían el gobierno nacional.

Como puede observarse a lo largo de nuestro planteamiento teórico, la paz de

Westafalia en 1648 constituye un referente que enfatiza el proceso de tránsito

hacia un sistema internacional que reconoce en el Estado a su actor principal, en

torno al cual se cultivan un conjunto de responsabilidades institucionales, entre

ellas la idea de gobernanza, concepto asociado en principio a la idea del orden y

la estabilidad, basado en reglas y principios, como lo resume el propio Held

(1997), quien sostiene que

el sistema internacional es un modelo de orden internacional que puede ser

llamado <westfaliano>, en alusión a la paz de Westfalia de 1648 que puso fin a

la fase alemana de la guerra de los treinta años y estableció, por primera vez,

el principio de la soberanía territorial en los asuntos interestatales. El modelo

cubre un período que se extiende de 1648 a 1945, aunque muchos de los

supuestos subyacentes todavía son operativos en las relaciones

internacionales contemporáneas (p. 104).



32

Conviene subrayar que en buena medida la construcción esquemática y teórica

del contexto de investigación tiene como referente los planteamientos de Held y

Wallerstein, a partir de lo cual procuramos el fortalecimiento de los ejes centrales

en el objeto de estudio, primero, porque desde nuestra perspectiva es a partir de

la coyuntura histórica de Westfalia en que se origina el complejo andamiaje del

sistema internacional, pues como señala Paul Kennedy (1997) “la esencia de la

paz de Westfalia era el reconocimiento del equilibrio religioso y político dentro del

Sacro Imperio Romano, con lo que se confirmaban las limitaciones de la autoridad

imperial” (p. 83), es por consiguiente la aparición del sistema de Estados y el

punto de partida de las relaciones internacionales, además ésta afirmación de

Kennedy confirma nuestra argumentación en el sentido de la gobernanza como

parte de la doble responsabilidad estatal; en segundo lugar, la adopción de Held

como referente teórico principal, obedece a que, quizás como ningún otro autor,

ha argumentado con mucha claridad las distintas etapas de desarrollo del sistema

internacional, criterios que adoptamos en la arquitectura de la investigación, con

la introducción de las variantes que consideramos oportunas para efectos de

nuestra propia argumentación, sin que ello suponga una discrepancia con el

planteamiento del autor.

Por otra parte, es el mismo marco histórico que permite recuperar una diversidad

de acontecimientos políticos, sociales y económicos que de acuerdo a nuestro

planteamiento teórico metodológico, permiten comprender la forma en que el

tema de la pobreza se asocia al desarrollo del sistema político, y cómo es su

evolución conceptual que le permite ubicarse como problema global y

componente de la gobernanza. Dicho contexto histórico del sistema político

internacional denominado modelo de Westfalia (capítulo II.1), tuvo en el proceso

de colonización del siglo XVI un antecedente muy importante que explica cómo el

sojuzgamiento y la explotación se convirtieron, junto con el desarrollo capitalista

del siglo XVIII, en factores decisivos en la configuración de la pobreza como

problema global y propósito de la gobernanza.

Consideramos oportuno advertir que en el desarrollo de la investigación referimos

la presencia de la iglesia como actor del sistema político, por lo que conviene

precisar que dicha alusión es exclusivamente a la iglesia católica, en principio por



33

su posicionamiento respecto al tema de la pobreza y la forma en que este

problema es interpretado desde dicha institución, lo que no significa desde ningún

punto de vista la intención de propiciar un debate en ese sentido.

Por lo que hace al objetivo de investigación nos proponemos profundizar,

teóricamente, en el análisis de la pobreza como elemento fundamental en la

concepción de gobernanza, su proceso evolutivo en el marco del sistema político

internacional, la adopción del tema como problema global, su inclusión en la

agenda internacional y el abordaje específico en el caso de México como eje de la

política social, destacando sus compromisos, decisiones y consecuencias.

Destacando que en nuestra hipótesis de investigación la pobreza es producto de

un amplio proceso vinculado al origen, construcción y desarrollo del sistema

político internacional y del capitalismo, que a partir de que profundizan la

globalización y el modelo económico neoliberal se asume como problema global

constituyéndose en un tema de la gobernanza entendida como un proceso de

gestión política, lo cual contribuyó a su abordaje como eje de la política social en

el caso específico de México.

Como se observa, nuestro planteamiento hipotético se construye a partir de dos

ideas: pobreza y gobernanza, que constituyen el eje problemático que guía la

investigación, en torno al cual los temas relativos a la globalización, capitalismo y

modelo económico neoliberal, actúan como variables independientes que se

desarrollan en la amplio contexto del sistema político internacional, por lo que

conviene explicar que la investigación se concibe en su parte medular como un

ejercicio que procura profundizar en el análisis teórico y evolución del objeto de

estudio, más no establecemos como meta la realización de un ejercicio

cuantitativo, pues se trata de explicar cómo la pobreza se convierte en un tema

relevante de la agenda internacional.

Específicamente en el caso de México, se analiza el tratamiento de la pobreza a

partir del sistema de planeación nacional, para lo cual se identifican dos

coyunturas, una que marca el compromiso del Estado con los organismos



34

internacionales en materia de planeación y; segunda, la que establece el tránsito

del Estado asistencial al modelo económico neoliberal.

En ese sentido, con el trabajo de investigación nos propusimos alcanzar dos

metas de carácter teórico académico: 1.- analizar el problema de la pobreza como

un tema de la gobernanza, vinculada al desarrollo y evolución del modelo

económico neoliberal en el contexto del sistema político internacional; 2.- explicar

la inclusión de la pobreza en la agenda internacional y el bordaje específico en el

caso de México, como eje de la política social.

Respecto al contenido del trabajo, se encuentra organizado en seis apartados, el

primero, que es el que nos ocupa, tiene como propósito proporcionar un marco

teórico referencial que recupera los principales elementos del proyecto de

investigación, de tal suerte que constituye la plataforma teórica general desde la

cual emprendemos los desarrollos del objeto de estudio.

En el segundo capítulo, denominado Origen, Construcción y Desarrollo del

Sistema Político Internacional de Guerra Fría, se recupera todo el contexto

histórico que refiere la evolución del sistema político a partir de 1648 que marca el

fin del conflicto religioso que tiene lugar al interior del Sacro Imperio Romano

Germánico, proceso conocido como la Paz de Westfalia, de donde toma su

nombre el modelo del sistema internacional que prevalece hasta mediados del

siglo XX; este amplio periodo lo hemos dividido para efectos de estudio en etapas

que nos permiten identificar factores coyunturales de naturaleza política,

económica y social que van de la mano con nuestras principales variables,

gobernanza y pobreza, así es como la primera de dichas etapas comprende de

1648 a 1918 que señala el final de la Primera Guerra Mundial, el surgimiento de

las instituciones gubernamentales internacionales, el posicionamiento de nuevos

actores estatales en la geopolítica mundial, como EEUU y la URSS.

Es importante esta coyuntura en el caso específico de México, porque entra en

una nueva etapa en su vida política y social, pues es el contexto en el que tiene

su origen el sistema político mexicano posrevolucionario, conformado por tres

pilares fundamentales: el Partido Revolucionario Institucional, la Iglesia Católica y



35

la Presidencia de la República, un esquema que prevalecerá hasta finales de los

ochenta, de tal manera que es clave su desarrollo para el análisis de los procesos

realizados en nombre de la gobernanza y las estrategias de atención a la

pobreza. En este sentido, el segundo capítulo trata además el modelo

denominado Sociedad de las Naciones, desde donde se entrelazan con mayor

fuerza los conceptos que guían la investigación; se hace un análisis amplio del

sistema político internacional de guerra fría, enfatizando en el papel que juegan la

ONU y los organismos económicos y financieros internacionales en los temas de

cooperación para el desarrollo, gobernanza y combate a la pobreza en el mundo.

El tercer capítulo se dedica al análisis del sistema político internacional de

posguerra fría, conformado una vez que concluye en 1989 la argumentación

ideológica que polarizó al mundo después de la Segunda Guerra Mundial. Se

abordan en este espacio las implicaciones de la globalización, modelo económico,

regionalización comercial y los nuevos actores que emergen de la estructura

social y participan en los nuevos esquemas de gobernanza mundial; en este

contexto se discute el alcance jurídico político de la ONU e introducimos

propuestas de reforma institucional a dicho organismo para fortalecer su

presencia como entidad gubernamental internacional en el marco de las

expectativas de gobernanza y combate a la pobreza.

Los capítulos cuarto y quinto dan forma a la segunda parte del trabajo, pues son

dedicados al análisis y discusión específica de gobernanza y pobreza como

componente fundamental en el concepto. La última parte que comprende el sexto

capítulo refiere al tratamiento de la pobreza en México, orientando nuestro

enfoque de análisis a partir de los programas institucionales que en su nombre

han sido implementados por el gobierno de la república, concretamente a partir de

1989 en que surge el Programa Nacional de Solidaridad, instrumento que se

inscribe en el nuevo contexto político económico internacional, por lo que en el

capítulo distinguimos dos etapas de análisis, una, la del Estado asistencial que

opera hasta finales de los setenta, y otra, la que acompaña al proceso de reforma

del Estado en el marco de la globalización y el modelo económico neoliberal.



36

El lector podrá encontrar finalmente, un conjunto de cometarios concluyentes

relacionados con el objetivo, planteamiento hipotético, metas académicas y los

hallazgos que nos permiten responder un conjunto de interrogantes teóricas

consideradas en el proyecto de investigación.



37

CAPÍTULO II ORIGEN, CONSTRUCCIÓN Y DESARROLLO DEL SISTEMA

POLÍTICO INTERNACIONAL DE GUERRA FRÍA

Introducción

Con el fin de la Segunda Guerra Mundial en 1945, el sistema político internacional

registró uno de sus pasos evolutivos de mayor significación histórica, pues fue

construido sobre un andamiaje institucional financiero y gubernamental inédito.

Pero además, el mundo se polarizó en torno a dos referentes políticos e

ideológicos que durante décadas sostuvieron una tensa relación política, conocida

como Guerra Fría.

Sin embargo, para entender a cabalidad la profundidad de los cambios y

dimensionar su trascendencia como proceso de tránsito hacia el sistema de la

economía neoliberal, es necesario comprender la complejidad de su origen,

construcción y desarrollo, de tal manera que para alcanzar dicho propósito

recuperamos un amplio marco de referencia histórica y contextual, que inicia con

la Paz de Westfalia en 1648, hasta la reforma política de la URSS y la caída del

Muro de Berlín en 1989.

En este amplio período, el sistema político internacional experimentó tres de sus

cuatro etapas de evolución y desarrollo, para dar paso al sistema político

internacional de posguerra fría, que se configuró en la década de los ochenta una

vez que el Estado asume su nuevo papel producto de la implementación del

modelo económico neoliberal, al finalizar formalmente la carrera armamentista y,

cuando se produce la transformación de la URSS.

Dicho sistema político constituye el contexto en el cual se centra nuestro objeto de

estudio, y está caracterizado por la profundización del proceso de globalización, el

modelo económico neoliberal, la conformación de grandes bloques comerciales

regionales y el desarrollo de nuevos actores que emergen desde las estructuras

sociales y toman parte en la gobernanza global. De tal manera que nos



38

proponemos dar cuenta de los principales componentes, características,

instituciones, propósitos, vínculos, proceso evolutivo y cambios que explican el

tránsito hacia una nueva forma de organización política, que es propiamente el

espacio en que se ubica el trabajo de investigación.

A partir de ésta aproximación escudriñamos en los acontecimientos sociales,

políticos y económicos, así como los vínculos conceptuales e institucionales en

torno al objeto de investigación, enfatizando los acontecimientos que desde el

enfoque de estudio dan cuenta del proceso evolutivo del sistema, pero de manera

específica, en este apartado procuramos recuperar los hilos conductores que

explican el tema de la gobernanza de la pobreza como problema global, de tal

forma que destacan en éste primer capítulo el análisis respecto a la Sociedad de

las Naciones, institución que “norma” el sistema durante la época entre guerras,

así como el papel desempeñado por la Organización de las Naciones Unidas;

además del conjunto de instituciones creadas en el marco de los acuerdos de

paz para dar forma al sistema económico y financiero internacional de la

posguerra, cuya importancia trasciende en virtud de los intereses de origen que

los ligan a las principales potencias capitalistas.

En nuestra opinión, es el contexto en que tienen lugar el conjunto de cambios

estructurales que dan cuenta del proceso de transición de la sociedad

internacional al sistema político internacional de la posguerra fría, recobrando

vigencia en el debate teórico conceptos como los de gobernanza y pobreza, que

constituyen las variables centrales de nuestro objeto de estudio, por lo que en

buena medida el propósito del capítulo es reconstruir el proceso evolutivo del

problema de investigación.

Bajo esta argumentación, el capítulo inicia con el análisis general de la serie de

acontecimientos que tuvieron lugar a partir del siglo XVII y que hemos definido

como Modelo de Westfalia; el modelo Sociedad de las Naciones ó periodo entre

guerras, donde se hace una recuperación de los principales acontecimientos que

anteceden a la etapa del sistema político internacional de Guerra Fría, pero que

además permiten una mejor explicación de dicho entramado político y la forma en



39

que se arman los intereses económicos, políticos e ideológicos directamente

asociados a la investigación.

Es importante subrayar que con los acuerdos de paz previos a la conclusión de la

Segunda Guerra Mundial en 1945, se dio paso a la construcción de un conjunto

institucional político y económico concebido desde los intereses particulares de

los EEUU, sobre el cual no sólo se montó la estructura del sistema político

internacional de Guerra Fría, sino la estrategia emprendida en nombre de la

gobernanza y combate a la pobreza global, de ahí la importancia de enfatizar el

estudio sobre sus instituciones políticas y económicas; así como los procesos que

en el marco del sistema tuvieron lugar, de tal forma que se procura explicar la

estructura orgánica y funcionamiento de la ONU. De la misma forma analizamos

la operación del Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico en el campo de la

cooperación para el desarrollo, pues definen los marcados intereses de las

potencias que los conciben institucionalmente.

El desarrollo del capítulo nos permite además abundar en el tema de la

bipolaridad y cómo en el juego de los intereses económicos e ideológicos se

registraron importantes acontecimientos, como el debilitamiento de sus

instituciones, el impulso de un nuevo modelo económico, así como los procesos

que dieron paso a la integración de bloques regionales de naturaleza económica y

comercial.



40

II.1.- Modelo de Westfalia

El dominio teórico sobre el actual sistema político internacional requiere

necesariamente de la recuperación histórica a partir de lo que la literatura

especializada coincide en denominar la Paz de Westfalia que tiene lugar en 1648,

que en esencia marcó el fin del conflicto religioso suscitado en el seno del Sacro

Imperio Romano Germánico, que por su propia naturaleza suponía el riesgo de

que la iglesia católica viera disminuido su vasto poder económico e ideológico que

la definía, junto con el imperio y principados, en los actores preponderantes en el

contexto histórico de los siglos XVI y XVII, de tal forma que la serie de tratados

suscritos en Münster y Osnabrück (región de Westfalia, Alemania) pusieron fin a

dos conflictos: la guerra de los treinta años protagonizada entre protestantes y la

iglesia católica alemana, cuyo antecedente es la Paz de Ausburgo, que frenó el

conflicto entre católicos y simpatizantes de las ideas de Martín Lutero; y la guerra

de los ochenta años (llamada también guerra de los Países Bajos) que como es

sabido enfrentó a las provincias de los Países Bajos y al Imperio Español,

concluyendo con la independencia de las primeras.

Desde nuestra perspectiva, la Paz de Westfalia constituye un importante punto de

referencia para escudriñar en el origen y evolución del sistema político, pues en

esa coyuntura se identifican una serie de sucesos sociales y políticos de

relevancia histórica que explican la conformación del actual orden internacional,

que de alguna manera está también en la tesis de Immanuel Wallerstein (1999),

quien en el análisis de los sistemas mundo desarrolla su argumento a partir de la

expansión de la economía, sitúa el origen del sistema en el siglo XVI,

concretamente a inicios del auge comercial de Francia e Inglaterra, de tal forma

que su propuesta teórica está relacionada con la economía como variable

explicativa por lo que afirma

a finales del siglo XV y principios del XVI, nació lo que podríamos llamar una

economía-mundo europea. No era un imperio, pero no obstante era espaciosa

como un gran imperio y compartía con él algunas características. Pero era algo

diferente y nuevo. Era un tipo de sistema social que el mundo en realidad no



41

había conocido anteriormente y que constituye el carácter distintivo del

moderno sistema mundial. Es una realidad económica pero no política, al

contrario que los imperios, las ciudades-Estado y las naciones-Estado (…) y es

una “economía-mundo” debido a que el vínculo básico entre las partes del

sistema es económico, aunque esté reforzado en cierta medida por vínculos

culturales y eventualmente, como veremos, por arreglos políticos e incluso

estructuras confederadas (p. 21).

Wallerstein (1999) subraya en su concepción histórica que se refiere al sistema

mundo moderno y no a las estructuras existentes hasta antes de la aparición del

sistema capitalista, las cuales sirvieron para explicar el modo de producción

feudal

he dicho ya que la economía-mundo es un invento del mundo moderno. Esto

no es del todo cierto. Existieron economías mundo anteriormente. Pero siempre

acabaron transformándose en imperios: China, Persia, Roma. La economía

mundo moderna podría haber ido en la misma dirección –de hecho

esporádicamente ha dado la impresión de que iba a hacerlo- pero las técnicas

del capitalismo moderno y la tecnología de la ciencia moderna, que como ya

sabemos están un tanto ligadas entre sí, permitieron que esta economía-

mundo creciera, produjera y se expandiera sin la emergencia de una estructura

política unificada (p. 22).

De acuerdo con el planteamiento de Wallerstein el sistema mundo moderno

reconoce dos ejes principales, que como él señala, están estrechamente

vinculados, por una parte el sistema económico y por la otra, los avances de la

técnica que apoyaron la producción y la acumulación como bases del sistema

capitalista, ésta es una lógica que sostiene la teoría del autor y explica la



42

configuración centro periferia del sistema mundo moderno. Es oportuno subrayar

que dicho proceso profundiza más tarde, concretamente en la etapa de la

segunda posguerra, específicamente al romperse el paradigma de la sociedad de

Guerra Fría, al arribar a su fin el socialismo europeo y, consecuentemente, al

instaurarse el neoliberalismo como modelo económico hegemónico, que desde

finales de los ochenta marcha en paralelo con el proceso de globalización,

privando como una de sus características la enorme brecha de pobreza y

marginación, tanto en relación a los individuos y familias como a las naciones y

regiones del mundo.

En cambio, como acontecimiento político social la Paz de Westfalia tiene sus

repercusiones de ésa misma naturaleza, y es ahí donde en nuestro argumento

encontramos los elementos significativos para reconstruir el proceso evolutivo del

actual sistema político, pues uno de sus principales aportes en dicho campo

tienen que ver con la recomposición de la geografía europea, la delimitación

territorial del Estado nación con igualdad jurídica y unidad de referencia política.

La etapa inmediata posterior a la Paz de Westfalia ofreció además el sentido de la

diplomacia y el surgimiento de nuevos actores al amparo de la teoría de las

relaciones internacionales; adicionalmente, en el marco de la reconfiguración

geopolítica de Europa, al evolucionar los imperios aparece como nuevo rasgo

distintivo la multipolaridad en el orden internacional, teniendo como epicentro del

sistema el corazón de Europa.

Los procesos de cooperación comercial y la búsqueda por la hegemonía son

también elementos que derivan del referente social y político que constituye la

Paz de Westfalia, con esto deseamos subrayar que si bien el siglo XVI es un

momento histórico determinante para la transnacionalización del comercio en el

mundo moderno como establece Wallerstein, no lo es menos que tuvieron que

registrarse acontecimientos políticos y sociales que contribuyeron a la

configuración de una nueva geopolítica en el contexto mundial que se encuentra

con el avance de la expansión comercial identificada por Wallerstein, lo cual

hubiera sido imposible sin la construcción del Estado nación como entidad

política.



43

Por lo tanto, cuando hablamos del Estado nacional es importante situarlo en un

contexto histórico en el que podemos ubicar su surgimiento como entidad, en los

términos que señala Held (1997)

la formación del estado moderno debe ser entendida en el contexto de las

divisiones políticas y los conflictos religiosos que siguieron al derrumbe del

mundo medieval, y las nuevas controversias en torno a la naturaleza de la

autoridad política que emergieron en aquella época (p. 53).

En la primera versión de este Estado moderno, evidentemente están los estados

nacionales, en los cuales emerge el problema de la soberanía como parte de la

división política.

Uno de los elementos importantes de las controversias en cuanto al origen y

ejercicio del poder legítimo que tiene lugar en ese contexto se situaron en torno a

la naturaleza de la autoridad política, que en ésta etapa del siglo VIII al siglo XIV,

básicamente la autoridad estaba situada en los monarcas, y estos ejercían en

mayor o menor medida una autoridad prácticamente absoluta que se construyó en

paralelo a la institución divina, como fue también uno de los rasgos distintivos,

aún cuando con posterioridad van surgieron las monarquías constitucionales y

parlamentarias, las cuales prevalecen hasta hoy, principalmente en Europa,

porque además, la discusión sobre la soberanía y el Estado se sitúan ahí y no en

otra región, porque el mundo de referencia conocido se situaba precisamente en

el continente europeo.

A partir de 1648 se identificaron cuatro grandes etapas de desarrollo en el

sistema político, cada una de ellas marcada por acontecimientos que aportaron en

su oportunidad elementos relevantes al proceso de configuración del sistema, lo

cual apuntala la tesis de que es a través de un proceso evolutivo como se

configura el sistema político internacional de posguerra fría, y no como puede

pensarse que se trata de un sistema nuevo.



44

En la primera etapa, que comprende de 1648 a 1918, tuvieron lugar seis sucesos

importantes que marcaron pautas para identificar el surgimiento de la pobreza

como tema de interés global, así como las incipientes bases de la gobernanza,

pues consideramos que estos temas aparecen estrechamente vinculados desde

el inicio de la etapa, particularmente la pobreza, que se asocia implícitamente al

papel desempeñado por los principales actores del sistema político en el siglo

XVII, el Estado y la Iglesia,4 con dos aspectos característicos: el sometimiento y la

protección que se realiza en nombre del Estado y; el dogmatismo religioso

cultivado desde el catolicismo, de tal manera que la iglesia justifica explícitamente

la pobreza al definirla como un don, de acuerdo al contenido bíblico,

concretamente en referencia al Evangelio de Lucas.

El tema de la gobernanza encuentra en dicho contexto antecedentes explicativos,

no como concepto en uso, sino como intencionalidad asociada a la idea de orden

social que desde la perspectiva interna definía los espacios y formas de

vinculación entre el conjunto social y las representaciones institucionales, a partir

de la configuración del Estado nacional, lo cual ha evolucionado, como lo ha

hecho el sistema mismo, incorporándose en su trayectoria evolutiva nuevos

actores sociales y económicos, como sucedió con el desarrollo capitalista de la

forma que lo concibe Wallerstein en términos de una economía mundo, lo cual

impactó en la generación de riqueza y pobreza, no solo en referencia a los

individuos como unidades y conjunto social, sino entre los estados, lo que dio

pauta a la definición teórica centro – periferia, en alusión a aquellos países con

mayor y menor grado de producción y comercialización, conforme al

planteamiento del propio Wallerstein.

a).- El proceso de colonización iniciado en el siglo XVI en América y

posteriormente extendido por el continente africano y una amplia región de Asia,

no sólo se tradujo en una forma de dominación y expansión territorial ejercida por

las principales potencias europeas de la época, sino en medio de explotación y

profundización de la pobreza en las regiones sojuzgadas, a las cuales también

4 La iglesia no forma parte de nuestro objeto de estudio, por lo que no se hace un desarrollo mayor sobre el tema.



45

introdujeron la religión católica,5 y con ello el adoctrinamiento que justificaba la

pobreza como condición humana, lo cual contribuyó al sometimiento de los

pueblos.

La colonización que surgió en paralelo a la actividad mercantilista y a la necesidad

de prestigio de quienes la emprendieron no se limitó sólo a la conquista y a la

explotación de las riquezas materiales, sino a la transculturización y práctica de

un nuevo esclavismo comercial, haciendo que el impacto de dicho proceso

adquiriera dimensiones históricas no resueltas con la posterior independencia

política de las naciones, pues prevalecen en términos generales los vínculos

económicos y comerciales que en el pasado acentuaron el tema de la

desigualdad, marginación y pobreza.

Por otra parte, la colonización contribuyó también a la extensión política del

Estado nacional bajo argumentos ideológicos de tipo proteccionista,

independientemente de la configuración geopolítica del mundo, como las ideas de

civilización y organización administrativa que se fueron arraigando en las distintas

regiones colonizadas, las mismas que emergen en la etapa de Guerra Fría y se

desarrollan extraordinariamente al amparo de un sistema político internacional

que ha sabido crear su propio andamiaje de legitimación para perpetuar el

coloniaje ideológico, ahora bajo el discurso esquemático de seguridad

internacional y democracia.

b). La independencia de las colonias norteamericanas en 1776, de donde

emergen los EEUU como Estado nacional, proceso que aporta al sistema la idea

de la democracia como forma de organización política y social, pero además,

como elemento central del discurso posteriormente hegemónico y dominante. En

términos de la configuración del Estado nacional la independencia de las colonias

y el surgimiento de los EEUU aporta además la idea del republicanismo que va

más allá del significado como organización institucional, sino que plantea un

marco de libertad, en el cual, los ciudadanos son el eje central de dicho principio;

la idea de libre determinación en los términos en que fue planteada teóricamente

5 Nos referimos concretamente a las naciones conquistadas por españoles y portugueses.



46

por Locke se inscribe en un plan donde los individuos son depositarios de la

potestad para constituir y modificar su forma de gobierno, pero además define el

espíritu de la independencia de la nación con respecto a otras naciones, de tal

manera que la democracia como forma y práctica de gobierno se constituye en

uno de los soportes de mayor relevancia. Son también principios que derivan del

surgimiento de la nación norteamericana, la soberanía, el federalismo y la

igualdad.

En su conjunto estos elementos representan un nuevo referente en la

consolidación del Estado nacional como actor fundamental del sistema,

específicamente los EEUU inmersos en la idea de progreso que habría de

alcanzar en el segundo tercio del siglo XX niveles de preponderancia política,

económica y militar que lo ha definido como país hegemónico, como lo refiere

Silva Herzog (1977)

en la Constitución norteamericana se advierte la influencia de la Constitución

inglesa de 1688, de las ideas de Locke y las de Montesquieu, pero sobre todo

de la realidad circundante y de los intereses y aspiraciones de la gran

burguesía industrial y comercial. Se habían establecido las bases políticas de

una nación en la que la sociedad capitalista andando el tiempo, había de

alcanzar su mayor empuje, enorme poderío y la más alta perfección (p. 35).

Por su parte, cita Paredes (2002) que

con el proceso independentista norteamericano se abrió la <<era de las

Revoluciones>>. Su ejemplo no tardaría en ser imitado en Europa y también en

la América española y portuguesa. En uno y otro continente Estados Unidos se

convirtió en el paradigma a imitar. Por otra parte, en el ámbito político, es

indudable la influencia del proceso democratizador en la formación y expansión



47

de partidos democráticos en el viejo continente, que, con el tiempo, trataron de

superar las limitaciones del liberalismo doctrinario (p. 50 y 51).

Conviene apuntar que la democracia constitucional enfatiza la trascendencia de

las instituciones en el entramado político, de tal forma que es posible asumir

desde ahí los primeros rasgos formales de la gobernanza, no como cualidad de

gobierno, sino como el conjunto de oportunidades y libertades ciudadanas, y en

este sentido surge, implícitamente, el problema de la desigualdad que conlleva la

existencia de acumulación y pobreza entre los miembros de la sociedad, por lo

que tanto oportunidades y libertades deberían ser garantizadas por la vía

institucional del Estado nacional.

c). La Revolución Francesa (1789–1799), fue un movimiento social y político

motivado por una serie de situaciones que derivaron en un severo debilitamiento

de las instituciones representantes de la monarquía, pero es además un ejemplo

de las capacidades que los actores no estatales, los que surgen de la estructura

de la sociedad, son capaces de propiciar en reacción a los arbitrios de la

autoridad que abandona su responsabilidad social, de tal manera que se

concretiza un cambio de régimen que habría de constituir un ejemplo en varias

naciones de Europa Occidental teniendo en el centro de su planteamiento las

ideas de libertad política, igualdad y separación de poderes.

Como se observa, la emergencia desde la sociedad tampoco es un fenómeno que

tiene sus orígenes en la etapa de la globalización imperialista desplegada a partir

de la última década del siglo XX, ya que desde el siglo XVIII la sociedad

organizada ha sido un actor importante en el marco del Estado nación y su

concurso ha servido para cambiar la estructura del régimen, como sucedió en

Francia y posteriormente en otras naciones, principalmente de Europa y América,

sin embargo debe subrayarse que dichos movimientos sociales no tuvieron como

finalidad instaurarse en el gobierno, sino el de buscar las condiciones políticas y

económicas respecto a sus propias expectativas e intereses, por lo que no

cambian en el fondo el concepto de élite gobernante y el proceso de interrelación

del sistema político, del que conviene abundar que estudiamos como proceso.



48

El movimiento social representado por la Revolución Francesa sirvió para

fortalecer las ideas de libertad, igualdad y separación de poderes que se

concretizaron institucionalmente con la independencia de los EEUU, de tal

manera que toma fuerza un nuevo concepto, el de la llamada sociedad civil,6 y;

por otra parte se incuban en Francia las primeras ideas de iniciativa y

organización social, así como la fuerza de regionalización de la vieja Europa a

partir de la autocapacidad de gobierno.

d). El Congreso de Viena (1814-1815) aporta al sistema la idea de equilibrio al

considerar que Europa debe evitar el desarrollo desigual de las potencias al

suponer que la existencia de unos estados más poderosos que otros podrían

conducir a un enfrentamiento entre las naciones y romper con ello la estabilidad y

el orden, lo que hace pensar en la necesidad de una distribución equitativa del

poder económico y militar principalmente, como vía para la gobernanza mundial.

Otra idea específica que se deriva de los acuerdos del Congreso de Viena, no

como parte del mismo, sino en reacción a, es el nacionalismo que se antepone a

las políticas expansionistas de las potencias en detrimento de la cultura de las

naciones, lo cual supera ideológicamente las ideas de soberanía territorial,

jurídica y política que el Estado nación había hecho suyas y que lucha por

preservar, aún en el contexto de la globalización. Sin embargo, el fenómeno del

desarrollo regional desequilibrado se expresa ahora en condiciones de pobreza, lo

que ha motivado la adopción de acuerdos internacionales como la Ayuda Oficial al

Desarrollo.

e). El posicionamiento de nuevos actores no estatales, que surgen como

expresiones desde el espacio de la esfera social dejando escuchar su voz en

torno a los acontecimientos que tienen lugar en el contexto mundial, como es el

caso de la iglesia católica, que a finales del siglo XIX se manifiesta respecto a las

condiciones de la clase obrera en el mundo que inmersa en la evolución y

desarrollo de la revolución industrial experimenta los efectos de un

posicionamiento desigual en la producción, poniendo atención en las nuevas

6 Para adentrarse en este tema consultar Fernández Santillán, J. (2003). El despertar de la sociedad civil. México: Océano



49

estructuras de la sociedad y en sus formas de articulación. El papel de la iglesia

en este momento histórico tiende a la gestión de mejores condiciones de trabajo y

de existencia de la clase trabajadora, de la que depende de su salario para

subsistir y que en buena medida enfrenta las condiciones de pobreza y

desigualdad.

Independientemente de su concurso como institución, lo verdaderamente

relevante de este suceso es el hecho de que coincide como actor internacional en

el abordaje de un nuevo paradigma histórico, el problema de la pobreza, no

porque se desconociera como realidad social del pasado, sino porque constituye

el momento coyuntural en el marco del sistema político internacional, es ahora un

tema que traspasa lo estrictamente espacial local para convertirse en una realidad

social global, de tal manera que con el inicio del siglo XX tiene lugar también la

pobreza como un objeto para la discusión social, política y económica.

Particularmente la figura de la iglesia católica procura a partir de entonces

posicionarse como actor de relevancia internacional en el debate social, político y

económico, por lo que a través del discurso y su capacidad política hace que su

presencia se manifieste en momentos estratégicos en el desarrollo del sistema

político internacional.

Pero además es en este momento en el que confluyen las ideas de libertad,

igualdad, derechos, que caracterizaron el marco social y político que produce la

revolución norteamericana, y que busca construir un nuevo tejido para la

vinculación social, es la búsqueda y aparición incipiente de formas de

organización social paralelas al Estado y a la economía cuyo proceso de

perfeccionamiento tiene lugar en el sistema internacional de la posguerra fría, en

el contexto de la globalización y del modelo económico neoliberal, es la

consolidación de los nuevos actores internacionales que desde distintas

nomenclaturas se posicionan en el ámbito de la sociedad en una actitud

emergente que convive con el subsistema dominante del mercado y busca

contribuir a la gobernanza global, es decir a la gestión de los problemas públicos.

f). La Primera Guerra Mundial (1914-1918), más allá de su significado como

enfrentamiento, es un eslabón que sirve para conectar dos etapas en el desarrollo



50

histórico del sistema político internacional, pues como acontecimiento

multinacional, la conflagración que enfrentó a los aliados occidentales

encabezados por Francia, Reino Unido y Rusia y a los imperios de la Europa

Central como Alemania y Austria – Hungría, además de Turquía y Bulgaria en una

abierta lucha por el poder mundial, fue la síntesis en dos grandes campos de

interés, uno el económico que como producto del desarrollo capitalista evidencia

las particularidades de las naciones con mayor grado de industrialización y

aquellas que por distintos factores hereditarios asumieron el rol como entidades

dependientes.

En este contexto se ubican las disputas entre el Reino Unido y Alemania, no en

términos de dependencia, sino de supremacía; segundo, el político, que se

convirtió en una lucha por la hegemonía comercial, industrial y militar, lo cual

había conducido desde finales del siglo XIX a la creación de alianzas como señala

Delgado Cantú (2006)

las alianzas que se crearon entre algunos países europeos a finales del siglo

XIX, en las cuales el canciller alemán Bismarck intervino de manera muy

importante, tenían como propósito la creación de ligas diplomáticas que

fortalecieran las relaciones entre potencias capitalistas situadas en posiciones

geográficas estratégicas, de modo que se comprometieran a defenderse, una a

otra, en caso de que cualquiera de ellas fuera agredida por alguna de las

naciones rivales (p. 190).

Analizada en el marco de nuestro objeto de estudio, la Primera Guerra Mundial

empujó la evolución del sistema político al campo de las instituciones

gubernamentales internacionales con el surgimiento de la Sociedad de las

Naciones, que define una nueva etapa del entramado internacional, y sirvió para

posicionar a la nueva potencia mundial, los EEUU, que a partir de la tercera

década del siglo XX se convertiría en el principal referente económico, político y

militar del mundo.



51

Además, con la conclusión del conflicto, aunque no producto del mismo, sino del

entorno histórico, surgió lo que más tarde se convertiría en un nuevo actor estatal

en el sistema internacional, nos referimos a la República Socialista Federativa

Soviética Rusa, que tuvo un papel preponderante en el desarrollo de la Segunda

Guerra Mundial al lado de los EEUU, con quien rivalizaría ideológica, económica y

militarmente a la conclusión del conflicto, convirtiéndose en una de las potencias

del sistema de Guerra Fría, estableciendo nuevos referentes en la balanza de

poder, y desde luego, retos para la gobernanza internacional.

La segunda etapa inicia con el surgimiento institucional de la Sociedad de las

Naciones en 1919, por lo que tiene lugar entre la Primera y Segunda Guerra

Mundial, tema que se aborda con detenimiento en el punto II.2 de este apartado;

lo mismo que la tercera etapa conocida como el periodo de Guerra Fría o mundo

bipolar, que por su relevancia en el marco del sistema político internacional le

dedicamos especial atención en el punto II.3.

La cuarta etapa que corresponde al actual contexto es definida en nuestro trabajo

como sistema político internacional de posguerra fría y tiene lugar a partir de 1989

con la caída del muro de Berlín, el fin del socialismo europeo y el impulso de la

globalización y del modelo económico neoliberal, constituye el tercer capítulo de

nuestra investigación.

II.2.- Modelo Sociedad de las Naciones

El sistema político internacional en la segunda etapa de su proceso evolutivo, se

desarrolló entre 1919 y 1939, periodo conocido como la época entre guerras,

donde tuvieron lugar diversas expresiones que pretendiendo encontrar un punto

de equilibrio entre las naciones del mundo y mantener la paz, se registran al

concluir la Primera Guerra Mundial. Para lograr ése propósito se llevaron a cabo

negociaciones bajo las cuales se inscribió la comunidad internacional, tal es el

caso de la Sociedad de Naciones, institución que tienen sus antecedentes en los

Tratados de Versalles, de lo cual fue precursor el presidente estadounidense

Woodrow Wilson en el marco de las propuestas que hace al congreso de su país



52

como un mecanismo para mantener el orden político y la paz social, de tal forma

que sus principios sustantivos fueron la cooperación, intermediación y seguridad.

En esta etapa del sistema político internacional, además del surgimiento

institucional de la Sociedad de las Naciones, tuvieron lugar otros acontecimientos

relevantes que marcaron cambios significativos en la evolución de dicho sistema

político, pero de manera específica, es en esta etapa en donde se inicia un nuevo

entramado en torno al tema de la gobernanza internacional orientada al

mantenimiento de la paz y la estabilidad mundial, proceso que aportó la

intencionalidad de la política institucionalizada como medio para dirimir conflictos

internacionales.

Entre dichos acontecimientos relevantes destacan el surgimiento de los EEUU

como potencia económica, política y militar que asume en la escena internacional

el liderazgo que históricamente habían ejercido naciones de Europa Occidental,

como Inglaterra y Francia; además del fortalecimiento del Estado como actor

principal del sistema político.

Además, con la nueva etapa cobró relevancia la institucionalización de la política

internacional, pues trasciende el vinculo comercial que distinguió las relaciones

internacionales del siglo XIX, para dar paso a un nuevo esquema que incorpora

procesos de gestión política, en tanto que implica un conjunto de acuerdos en

torno a los intereses de las principales potencias que se consolidan al amparo de

los organismos gubernamentales internacionales concebidos desde el núcleo del

poder, pero en lo concreto marca el inicio de un sistema político que gira en torno

a actores gubernamentales, de ahí que sostenemos la idea de que se construye

en esta etapa el enraizamiento de la nueva gobernanza global. Por otro lado, la

asunción de los EEUU al protagonismo internacional es el punto de partida hacia

la definición que nosotros desarrollamos cuando nos referimos a los Estados eje,

en substitución de los Estados hegemónicos, tema que abordamos en el capítulo

tercero.

Por lo que hace a la Sociedad de las Naciones, la organización tuvo por objetivo

comprometer a los países a dirimir sus conflictos por medio de la negociación,



53

evitando recurrir a las armas, lo que les permitiría tener seguridad internacional y

la cooperación entre los Estados nacionales. Como puede observarse, el proyecto

de Sociedad de las Naciones se convierte en el espacio propicio para referenciar

el surgimiento de una nueva potencia de orden mundial, los EEUU, que aparece

en un sentido paralelo al de las potencias tradicionales del viejo continente,

particularmente Gran Bretaña y; por otra parte, el presidente norteamericano

Woodrow Wilson emerge como uno de los principales actores políticos de la

época.

Éste acontecimiento sirve para explicar en su fundamento la posterior

conformación del sistema político internacional, ensamblado en torno a grandes

referentes institucionales del poder, por una parte, la sociedad internacional

organizada en el marco de la Sociedad de las Naciones como antecedente último

de la Organización de las Naciones Unidas, principal argumento legítimo para el

debate de la política internacional, a lo cual se suma el poder concentrado en un

Estado, marcando la pauta para la configuración de un nuevo sistema político

internacional.

Sin embargo, pese a que el surgimiento de la Sociedad de las Naciones

representó un nuevo entramado institucional del poder y al mismo tiempo una

reconfiguración para el ejercicio de la política internacional, conviene destacar que

desde su propia concepción significó una limitante en el cumplimiento de sus

objetivos institucionales, considerando al menos los siguientes aspectos: la

ausencia de su principal impulsor, los EEUU, que no se inscribieron formalmente

al contenido de la carta constitutiva, pero sí consideraron necesaria la inclusión de

resto de las naciones, lo cual demuestra cómo a partir de entonces se construye

la idea de una nueva hegemonía, por lo que la gobernanza depositada en el

recién creado organismo internacional se orienta al mantenimiento de la paz y la

estabilidad internacional, pero la capacidad de decisión política se reserva

principalmente a la nueva potencia (ver esquema número 1, p. 60).

Por otra parte, después del conflicto internacional se configuró un déficit financiero

que incidió directamente en el cumplimiento de los objetivos de desarrollo

derivados del contenido de la carta fundacional, cuya tarea correspondió



54

teóricamente impulsar a la Sociedad de las Naciones. Además, quedó claro que

potencias como los EEUU concretamente, no se someterían al marco normativo

de la Sociedad por la diferenciación de intereses, entendido esto en los términos

del poder hegemónico que habría de caracterizar a la nación norteamericana en

el contexto del nuevo sistema político internacional.

Formalmente, la Sociedad de las Naciones, fue un organismo creado con la

finalidad primordial de procurar la resolución pacífica de conflictos entre las

naciones del mundo, pero al mismo tiempo la iniciativa reflejó ya la presencia de

los EEUU como un importante actor en el contexto internacional. Más claramente,

la también conocida Liga de las Naciones no fue otra cosa que el primer

acercamiento a una organización de gobierno internacional surgida de la Primera

Guerra Mundial, en donde se insertaron aquellas naciones que habían resultado

vencedoras en el conflicto y que posteriormente tendrían la oportunidad de

refrendar su posición hegemónica en el sistema político internacional.

Este proceso que había iniciado en el siglo XVII con la firma de la “Paz de

Westfalia”, como un intento de evitar la guerra entre los Estados, dio paso al

derecho internacional y a la nueva relación entre las naciones al anteponer al

Estado como el actor principal en el naciente sistema. Aunque no estamos

hablando de una organización propiamente dicha, ya que se trataba básicamente

de dos acuerdos que desembocan en el principio de no intervención y la

importancia de todos los países por igual, la verdad es que este también generó

más beneficios para unos que para otros, evidenciando que como organismo

gubernamental fue producto de los intereses político dominantes, cuyas reglas

obligaban a todos los países firmantes, pero no a su promotor principal, los

EEUU, lo que explica que el sistema político se construye y opera en función de

intereses particulares.

Así que la Sociedad de las Naciones constituyó la concreción formal e inédita de

la serie de acuerdos del pasado, los cuales tuvieron influencia hasta el siglo XIX,

aún cuando entonces no se haya planteado como objetivo un organismo

propiamente conformado por países que regularan las relaciones entre ellos,



55

como fue en realidad el sistema de alianzas cultivado entre las antiguas

potencias.

En principio no resulta difícil el funcionamiento del organismo ya que los estados

que la conforman son en su mayoría europeos, por lo que se torna

geopolíticamente homogéneo y la base del Estado nación es su soberanía jurídica

y política. Por otra parte, la Sociedad de las Naciones implicó la necesidad de ser

replanteados conceptos como los de cooperación, orden, compromiso y

soberanía, porque al organismo internacional le resultaba necesario en el

cumplimiento de sus atribuciones, a fuerza de ser considerado realmente un

organismo con “perfil gubernamental” que necesariamente ocupaba del derecho

internacional para regir el orden social y político de la primera posguerra, de tal

forma que para los estados nacionales se convierte también en una realidad,

principalmente política, difícil de procesar.

En forma posterior al surgimiento de la Sociedad de Naciones tuvo lugar una serie

de acuerdos, encaminados todos, aunque abordados desde distintas perspectivas

y materias, a que no se repitiera el conflicto bélico de inicios del siglo, entre ellos

la Conferencia de Washington,7 realizada entre 1921 y 1922, la cual logró reunir a

nueve países: EEUU, China, Francia, Reino Unido, Italia, Japón, Países Bajos,

Portugal y Bélgica, orientada a la restricción del armamento naval y a persuadir

los conflictos existentes en el Océano Pacífico y en Asia Oriental.

Sucedieron a esta Conferencia otros acontecimientos relevantes, como en 1925

que tuvieron lugar los Tratados de Locarno,8 nombre que recibieron los siete

pactos firmados entre Bélgica, Checoslovaquia, Francia, Polonia, Alemania, Gran

Bretaña e Italia, que de manera general se referían al tema de las fronteras

territoriales de Alemania, Bélgica y Francia, así como al respeto de la región

denominada Renania, la cual extendía su territorio hacia estos tres países, por lo

que se decidió convertirla en una región neutral y por lo tanto desmilitarizada. Así

mismo, dichos tratados contemplaron el compromiso de que los conflictos entre

los países participantes se someterían al arbitraje de la Sociedad de Naciones.

7 Con información de Delgado de Cantú, G. (2006) Historia Universal. México: Pearson Educación. 8 Datos tomados de Encarta 2005



56

Conviene apuntar que fue precisamente la violación a este acuerdo en la década

de los treinta, lo que condujo con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial.

En 1928 se signó el Pacto Briand-Kellogg,9 denominado así en referencia a Frank

Billings Kellogg, ministro de Asuntos Exteriores de EEUU y su par francés,

Aristide Briand. Éste documento es conocido como el Tratado para la Renuncia a

la Guerra, en el cual se planteó la dimisión de resolver conflictos entre las

naciones por medio de la guerra, sobre todo en ese momento histórico en que se

corría el riesgo de un enfrentamiento entre dos potencias como Francia y EEUU.

Tanto los Tratados de Locarno, como el Pacto Briand-Kellogg formaron parte de

un mismo tema, relacionado con el sentido que en el período entre guerras

adquirió la idea implícita de gobernanza. Conviene señalar, sin embargo, que a

pesar de los esfuerzos por mantener la estabilidad política y social en el contexto

de las naciones, dicho propósito no se cumplió, debido a la crisis del sistema

económico y financiero mundial que se origina en los EEUU en 1929 con la caída

de la bolsa de valores de Nueva York, debido al súbito derrumbamiento en los

precios de las acciones, después de un periodo en que los rendimientos por la

compra de las mismas les generó ganancias millonarias, por lo que inesperada e

inevitablemente los bancos quebraron y cerca de 14 millones de personas, tan

solo en EEUU, quedaron desempleadas.

El rompimiento del sistema económico iniciado en ese año, conocido como la

Gran Depresión, afectó a las principales potencias del mundo, entre ellas a

Alemania, lo cual facilitó la construcción del antidiscurso de la democracia

norteamericana, que no había podido contener la catástrofe económica y la

expansión del nacionalsocialismo; sin embargo, el movimiento más radical es el

de la Alemania nazi, por su alto contenido racista. Esta crisis es la que influiría

decisivamente en el estallido de la Segunda Guerra Mundial, y al mismo tiempo

en un factor que podría servir para explicar la confrontación ideológica que

caracterizó la Guerra Fría, entre capitalismo y socialismo.

9 Con información de Delgado de Cantú, G. (2006) Historia Universal. México: Pearson Educación.



57

El proceso de conformación del sistema político internacional, por lo tanto, no se

concibe sin el deseo expansionista prevaleciente entre las potencias del mundo,

como una forma de acrecentar su poder, que en el nuevo contexto y desde sus

distintas áreas de influencia procuraron materializar, como el encabezado por

Alemania, con la ocupación de Austria, Japón, con la de Manchuria en China, y la

ayuda de Italia, mismo que había participado con éstas dos naciones en el apoyo

a las fuerzas rebeldes en la Guerra Española, es que deciden formar el eje Roma

– Berlín – Tokio y; por otra parte el bloque representado por EEUU, Inglaterra y la

URSS.

Conviene señalar que esas ideas expansionistas registradas en la primera mitad

del siglo XX, si bien no pueden equipararse al proceso de colonización de los

siglos XV y XVI, pueden en cambio explicar las condiciones de desigualdad

política y militar, así como la disputa por la supremacía mundial y por tanto el

espíritu de dominación prevaleciente entre las potencias de la época.

Es importante subrayar que no obstante la tensión política, económica y militar

que ya se hacía evidente en el escenario internacional de los años treinta, al seno

de la Sociedad de las Naciones se intentaba a toda costa evitar otro conflicto

armado de dimensiones internacionales, lo que justifica la serie de acuerdos

referidos, por lo que en 1938 al reclamar Alemania parte de territorio de

Checoslovaquia con habitantes de habla alemana y ante el riesgo de un conflicto,

es que tiene lugar el llamado Pacto de Munich, que signaron Alemania, Francia,

Gran Bretaña e Italia, en donde se cede la parte de los Sudetes (región

montañosa entre los dos países) comprometiéndola a que no reclamaría más

territorios europeos, en aras de la estabilidad mundial.

Sin embargo, como lo consigna la historia, dicho pacto fue roto por Adolfo Hitler

al invadir gran parte de Checoslovaquia y Polonia, pero a pesar de ello ni EEUU ni

la URSS pudieron confrontar a Alemania debido a la política de apaciguamiento

surgida del propio Pacto de Munich, aunque la URSS y Alemania comprometen

un nuevo acuerdo de paz conocido como el Pacto Germano – Soviético por medio

del cual ambas naciones se comprometían a no agredirse, a no negociar con

potencias contrarias a alguno de estos países y a delimitar los territorios de



58

Europa del Este, bajo los que tendrían influencia alemanes y rusos, este convenio

duraría de 1939 hasta 1941 cuando los germanos decidieron invadir a sus

aliados.

Aún durante el transcurso de la guerra se intentaron llevar a cabo acuerdos de

paz, prueba de ello es la Carta del Atlántico suscrita en agosto de 1941 por los

presidentes Franklin D. Roosevelt de EEUU y Winston Churchill de Gran Bretaña,

la cual se conformó de una serie de principios ideados por Woodrow Wilson, los

cuales señalaban:

Que ambos países no tendrían como finalidad el expansionismo territorial.

No modificar territorialmente a los países mientras no estén los implicados

de acuerdo.

El respeto a cada país de su soberanía y el logro de su independencia

frente a los que los han sometido.

La igualdad de todos los pueblos al comercio y materias primas necesarias

para su desarrollo económico.

Colaboración entre las naciones para resolver problemas comunes en

materia laboral, económica y social.

Una vez terminada la guerra reestablecer la paz y que cada Estado

proporcione la seguridad necesaria a sus ciudadanos.

El abandono del uso de la fuerza.10

Se planteó de igual manera la necesidad de establecer una cooperación colectiva

ya que la Sociedad de Naciones había quedado rebasada por la realidad, es

entonces que se crea un organismo más cercano a lo que, una vez concluida la

guerra, se convertiría en la Organización de las Naciones Unidas.

Como puede advertirse, la Sociedad de las Naciones fue responsable de

encabezar institucionalmente un nuevo proceso encaminado a construir una

forma de gobernanza internacional basada en la legitimidad de un organismo

gubernamental que se apoya en los tres principios que definen sus tareas

10 Historia del siglo 20. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de Carta del Atlántico: http://www.historiasiglo20.org/GLOS/cartaatlantico.htm



59

sustantivas: el arbitraje, que más allá de los argumentos ofrecidos por el derecho

internacional, hace uso de la gestión política como composición, sin embargo, a

partir del recuento que hemos realizado, queda establecida la complejidad para

crear un marco de gobernabilidad, como se define en esta etapa la idea de

gobernanza, dado que la relación entre los estados sólo reconoce la igualdad

como componente del discurso, lo que es a nuestro juicio, uno de los principales

elementos que limitan un proceso amplio y efectivo impulsado desde las

instituciones gubernamentales para construir escenarios de gobernanza, ya que el

sistema político, en cualquiera de sus etapas evolutivas se ha distinguido por la

diferencia entre los estados, por lo que aquí deseamos arraigar nuestras

propuestas de reforma a la Organización de las Naciones Unidas trabajadas en el

tercer capítulo.

El proceso de desarme no sólo constituyó un principio institucional de la Sociedad

de las Naciones, sino uno de los componentes de mayor complejidad cuando se

trata de construir escenarios de gobernanza internacional, independientemente de

etapas y momentos históricos, lo cual también demuestra que los organismos

gubernamentales internacionales no pueden cumplir una tarea tan compleja

cuando, por naturaleza jurídica e histórica, no pueden ejercer la potestad

soberana de los Estados nacionales, de tal manera que se explica cómo es

importante contar con instituciones ajenas a los intereses individuales, pues la

diferencia de intereses entre Estados poderosos evidencian las limitaciones del

organismo internacional en el cumplimiento de sus funciones sustantivas.

Es pertinente precisar, que en la etapa que hemos denominado Sociedad de las

Naciones, se construye el primer antecedente visible, real, que da cuenta de la

idea de gobernanza internacional, en donde confluyen una diversidad de factores,

actores e intereses, cuyo preámbulo fue el Tratado de Versalles, a la postre

convertido en el marco normativo de la Sociedad de las Naciones, institución a la

cual se le encomendó como tarea principal garantizar la paz y la estabilidad

mundial, sin embargo, en el contexto histórico se identifican un conjunto de

intereses económicos y políticos que radican en las principales potencias de la

época, concretamente los EEUU y sus socios europeos como Gran Bretaña y

Francia, quienes se auto reservan la capacidad de decisión política en torno al



60

logro de los mencionados objetivos institucionales, de tal manera que en esencia

el sentido de gestión para el tratamiento de los asuntos de interés global apunta al

concepto de gobernanza, como se explica en el esquema número uno.

Esquema No. 1

La gobernanza en la etapa Sociedad de las Naciones

Fuente: Construcción propia

Conviene subrayar que aunque el tema de la gobernanza no aparece

explícitamente en dicho contexto, en su parte medular se arraiga la idea de

gestión en torno a los asuntos de importancia global, los cuales constituyen

también el insumo principal de la agenda internacional; sin embargo, no todos los

problemas públicos son por definición objeto de la agenda, es el caso de la

pobreza que aún cuando representó para la época una realidad, no mereció el

compromiso institucional. Por otra parte, debe mencionarse que en el momento

histórico los temas de la gobernanza internacional no constituyen asuntos de la

agenda nacional.

Finalmente, la propia auto exclusión de los EEUU en el esquema formal de la

Sociedad de las Naciones deja en claro que los contextos deseables responden a

intereses concretos de los actores, por lo que es difícil la concreción de acuerdos

globales en torno a un propósito implícito, como es en este caso el tema de la

gobernanza, de tal forma que esta etapa es crucial en muchos aspectos para



61

explicar los procesos y las vías institucionales puestas en práctica a partir de la

década de los setenta en que se instituye el tema de la cooperación para el

desarrollo como argumento estratégico para la gobernanza al reconocer que por

encima de los intereses económicos y políticos de los estados existen un conjunto

de expectativas sociales insatisfechas, cuyo origen es histórico, entre ellos la

pobreza que entendemos como componente fundamental de la gobernanza.

La Sociedad de las Naciones es un referente obligado para comprender la

estructura del también llamado modelo de las Naciones Unidas, conformado a

partir de 1945 en que concluye la Segunda Guerra Mundial, dando paso a un

nuevo esquema, con nuevos actores, nuevas relaciones de poder, nuevas

estructuras gubernamentales, pero con las mismas limitaciones frente a la

necesidad de impulsar decisiones que respondan a la sociedad internacional en

comunidad con el conjunto de propuesta ideológicas y económicas que tienen

lugar en el sistema político internacional de posguerra fría, porque como

organismo gubernamental la ONU reservó buena parte de su poder a las

potencias dominantes representadas en el Consejo de Seguridad.

II.3.- Sistema Político Internacional de Guerra Fría

El sistema político internacional de Guerra Fría construido al final de la Segunda

Guerra Mundial tiene en la bipolaridad a uno de sus principales referentes, la

existencia de dos grandes naciones, EEUU y la URSS, que soportan su poderío

en la capacidad militar y económica, pero que al mismo tiempo hacen de sus

propuestas ideológicas el rasgo más relevante que define dicha etapa, sin

embargo, en su parte medular contaron con un conjunto de instituciones que

Attina (2001) define de dos tipos:

las de competencia política y seguridad, que tienen la forma de organizaciones

intergubernamentales; y las de competencia económica, que adoptan la forma,

más compleja, de regímenes. Tanto las unas como las otras se constituyen,

normalmente, mediante negociaciones formales, pero algunos regímenes



62

pueden nacer únicamente en virtud de la actividad desarrollada por un número

limitado de gobiernos y otros sujetos no estatales que se imponen a los otros

Estados porque disponen, de manera decisiva, de los recursos fundamentales

para el funcionamiento de dicho régimen (p. 110).

La importancia que esta etapa del sistema político internacional tiene para

explicar los temas de pobreza y gobernanza se sustenta en cuatro elementos: los

acuerdos de paz que tienen lugar en pleno conflicto bélico; el surgimiento de la

ONU como organismo internacional; el sistema económico y financiero mundial;

así como los principales acontecimientos que en forma transversal se registran en

dicho periodo, concretamente los que se refieren a la seguridad, como la OTAN y

el Pacto de Varsovia; y los de naturaleza política, tales como el proceso de

regionalización que se materializa en la Unión Europea y, el movimiento de los No

Alineados; además de manera general abordamos algunos movimientos

importantes para la evolución del sistema político, como el establecimiento de la

República Popular China, la Guerra de Vietnam y la Revolución Cubana.

II.3.1.- Los acuerdos de paz

La Segunda Guerra Mundial, iniciada en 1939, no sólo representó una lucha

armada entre un conjunto de naciones, sino que puso en contexto el debate

ideológico representado por el dominante capitalismo occidental, el socialismo

intramuros de la URSS y el nazismo alemán, todo, en el marco de una idea

central, la supremacía mundial, en donde, por una parte, los EEUU, Gran Bretaña

y la propia URSS concretizaron una alianza militar en defensa de los intereses

económico ideológicos que representaban la supremacía en juego11; por la otra,

Alemania, Italia y Japón que compartían propósitos expansionistas como vía para

la dominación ideológica y económica, todo al margen de la gobernanza

institucional que representó durante el período entre guerras la Sociedad de las

Naciones.

11 El punto de partida para la alianza fue la invasión alemana a la URSS y el bombardeo de Japón a Pearl Harbor en 1941.



63

La Segunda Guerra Mundial experimentó en su proceso de evolución dos fases:

“a) de 1939 a 1941, cuando se desarrolla fundamentalmente en Europa y muestra

una orientación favorable a las potencias del Eje; b) de 1942 a 1945, cuando

adquiere dimensiones mundiales y paulatinamente pasa a ser favorable a los

países aliados” (Delgado, 2006: 317), siendo precisamente en esta etapa, en

plena evolución del conflicto bélico, que tuvieron lugar una serie de negociaciones

conocidas como el proceso de acuerdos para la paz, en las cuales participaron los

países aliados que al mismo tiempo, discuten el orden internacional de la

posguerra, así, en octubre de 1943 se reúnen en Moscú, acordándose como

primer objetivo derrotar a Alemania; entre 1943 y 1944 se suceden reuniones en

El Cairo, Therán, nuevamente El Cairo y Moscú.

Es precisamente en la Conferencia de Therán, donde EEUU y Gran Bretaña

lograron incorporar a las negociaciones al líder de la URSS y del Partido

Comunista Soviético, José Stalin, de tal suerte que la importancia de esta reunión

radica en que logró unir a las tres potencias aliadas y en los acuerdos a los que

llegaron al final de esta, tales como el reconocimiento de parte de EEUU y Gran

Bretaña a Stalin como jefe político de la URSS, el pacto para la creación de la

ONU y la cooperación de las potencias aliadas para llevar a cabo la Operación

Overlord, consistente en la invasión en 1944 del noroeste de Francia ocupado por

la Alemania nazi y liberarla de su yugo.

Posteriormente, en julio de 1944 tuvo lugar una de las reuniones más importantes

en la idea de conformar el sistema político internacional de la posguerra, la

Conferencia de Bretton Woods, donde fue concebida la conformación de un

sistema económico y financiero global, con lo cual tuvo lugar la creación del

Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional para la

Reconstrucción y el Desarrollo (BIRD), posteriormente Banco Mundial (BM), así

como el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), organismo que

antecede a la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Cabe destacar que en dicha conferencia se discutió además la propuesta

apoyada por Gran Bretaña, la cual había sido diseñada bajo los criterios

económicos de John Maynard Keynes, un destacado economista inglés autor de



64

la obra Teoría general del empleo, el interés y el dinero, quien había puesto

atención en la intervención del Estado en la economía y en la creación de una

nueva moneda de circulación mundial, ajena a las existentes, la cual habría de

regir la economía internacional, sin embargo, los EEUU en base a su enorme

capacidad, terminaron por imponer un esquema económico internacional cuyo

propósito explícito fue el de garantizar el orden de la actividad comercial, para lo

cual se define al dólar como la moneda de curso para el comercio mundial.

El sistema monetario internacional de Bretton Woods ofreció en principio dos vías

de acceso al financiamiento internacional, una que operaba desde el FMI, a través

del cual los gobiernos de los países miembros tienen acceso a líneas de crédito

de corto y mediano plazo, principalmente para equilibrar su sistema financiero

interno; por otra parte, operó el BIRD, instancia, que a diferencia del FMI tenía

como finalidad otorgar líneas de crédito para impulsar el desarrollo de los países

con mayor atraso; sin embargo, este mecanismo financiero sirvió para profundizar

en las condiciones de dependencia y pobreza en importantes regiones del mundo,

pues los países beneficiados estaban obligados a invertir en renglones

específicos para facilitar la operación de las compañías extranjeras.

En el mismo año, 1944, tuvo lugar la Reunión de Dumbarton Oaks, en la cual las

principales potencias aliadas, encabezadas por los EEUU acordaron el

organigrama, funcionamiento y filosofía de lo que habría de ser la nueva

institución multinacional para la paz, la ONU, que sustituiría el viejo esquema de

la Sociedad de las Naciones. Inmediatamente después, durante la primera

semana de febrero de 1945 y previo a la rendición formal de Alemania en el

conflicto, tuvo lugar en Yalta la cumbre de los países aliados, EEUU, Gran

Bretaña y la URSS, en donde entre otros acuerdos, se registra el futuro de la

ONU, la creación del Consejo de Seguridad como uno de sus órganos principales,

la intención de impulsar el proceso de reconstrucción de Europa una vez

concluida la guerra, así como el desarme, desmilitarización y el reparto geográfico

de Alemania en cuatro grandes zonas. Sin embargo, es importante subrayar que

es en esta misma reunión que se enfatiza el antagonismo ideológico entre la

URSS y los EEUU, conflicto que en abril de 1945 a la muerte de Roosvelt y el

acceso de Harry Truman al gobierno de los EEUU tuvo como consecuencia el



65

distanciamiento efectivo entre EEUU y la URSS, y con ello el inicio de la Guerra

Fría.

Estas potencias, a pesar de haber sido aliados en contra de Alemania durante el

conflicto mundial, encontraron sus diferencias a partir del incumplimiento de los

acuerdos establecidos entre ambas naciones, ya que Stalin, el líder ruso, debido

al problema de seguridad que privó durante la época, envió tropas a Europa

oriental, por lo que el presidente Truman, se opuso a la medida tomada por su

homólogo y entonces se encargó de intentar unificar la parte occidental de Europa

bajo el liderazgo estadounidense.

Como consecuencia de este enfrentamiento la URSS se negó a establecer

medidas democráticas para la elección de sus gobernantes y EEUU se rehusó a

aportar recursos destinados a la reconstrucción de Rusia por los daños sufridos

durante la guerra, pese al antecedente de que durante los últimos cinco años del

conflicto, el gobierno de los EEUU, al amparo de la Ley Lend Lease (préstamo y

ahorro) suscrita por el presidente Roosevelt en 1941, transfirió recursos

económicos y militares a sus principales aliados europeos, incluida la URSS

A partir de 1947 EEUU destinó recursos a las zonas anticomunistas con el

propósito de expandir su influencia ideológica, iniciando a partir de este momento

una serie de negociaciones de cuyos acuerdos surgió el Programa para la

Reconstrucción de Europa, mejor conocido como el Plan Marshall, cuya finalidad

fue destinar recursos económicos a Europa, primero para asegurar el mercado,

de no hacerlo le significaba pérdidas importantes lo que implicaba el riesgo de

caer en una depresión económica.

Aunado a esto, EEUU estaba consciente de que al no intervenir le dejaban el

camino libre al comunismo para su expansión. La ayuda se empezó a distribuir a

partir de la Organización Europea para la Cooperación Económica (OECE),

institución creada en 1948 con un carácter eminentemente económico, cuya

principal función sería la distribución de los recursos, el estudio de la problemática

económica política y la búsqueda de soluciones.



66

Ante ese escenario la URSS intentó contrarrestar los efectos que tendría esta

política, por lo que aumentó el control en su zona de influencia y amenazó con

convertir en un adepto más a Alemania Occidental, por lo que Truman reaccionó

ayudando a crear la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) que

surgió como un ente supranacional, producto de una serie de acuerdos entre

países europeos como Francia e Inglaterra, que ya habían firmado un pacto con

anterioridad denominado Tratado de Bruselas, cuyo principal objetivo consistió en

la cooperación de los países firmantes para ayudarse y protegerse de las fuerzas

comunistas, por lo que llegó a convertirse en una organización eminentemente

militar.

La institucionalización del entramado internacional cristalizó en la ONU, un

sistema institucional internacional que, por una parte se acopla a las entidades

estatales nacionales, pero, en la práctica está representado como un complejo

andamiaje intergubernamental, desde el cual, a través de sus órganos e

instituciones, busca ordenar un conjunto de intereses económicos y políticos,

inmersos en la nueva dinámica del mundo polarizado.

II.3.2.- La Organización de las Naciones Unidas

La Organización de las Naciones Unidas, creada como institución internacional en

1945, fue concebida como una pieza clave en la arquitectura del sistema

internacional de la segunda posguerra, primero porque se constituyó en el

máximo foro de expresión política en el mundo; segundo, por su carácter

incluyente; tercero, por la responsabilidad institucional que se le confirió como

instancia multinacional, que vincula al organismo con las tareas de cooperación e

igualdad entre las naciones.

Sin embargo, su posición angular en el sistema político nació igualmente asociada

a los intereses estratégicos de sus arquitectos políticos, por lo que su capacidad

de maniobra y decisión política quedaron jerárquicamente subordinados,

fundamentalmente a EEUU, que desde la posición en el Consejo de Seguridad

ejerce su supremacía, situación que se hizo evidente en el periodo de Guerra

Fría; no obstante, pronto debió asumir implícitamente otras tareas relevantes



67

desde la perspectiva sistémica, como la de encausar las ideas en torno a la nueva

gobernanza mundial, como bien señala Ana Luz Menéndez (2007)

el mundo que emergió de la Segunda Guerra Mundial se sumergió pronto en el

marasmo de la Guerra Fría. Durante ese periodo, el orden bipolar se encargó

de mantener la seguridad; el papel de las Naciones Unidas en ese terreno era

prácticamente inexistente. Pero sí tenía un papel que desempeñar en otros

terrenos. Así, en ese periodo, se logró la descolonización masiva de Asia y

África, con el aumento progresivo de miembros de la Organización (p. 19).

Hay que enfatizar entonces que los vínculos a los intereses políticos de las

naciones que la conciben, ha acotado el cumplimiento de sus responsabilidades y

por lo tanto su eficacia institucional, de tal forma que su papel se ha limitado a

impulsar los procesos de gestión, pero no a la consolidación de los acuerdos

políticos trascendentales, porque estos se adoptan en instancias externas a la

institución, el G8 por ejemplo, por lo que la responsabilidad en materia de

gobernanza mundial encuentra también las complicaciones propias de su realidad

política. Consecuentemente, la ONU se percibe en un contexto de contradicciones

que la han conducido al debilitamiento de su base política.

El surgimiento institucional de la ONU provocó una significativa transformación en

el sistema político internacional convirtiéndose en referente de su estructura y

funcionamiento, pues por una parte prevalece la realidad político jurídica del

Estado nación, que como ha dicho Alberto Rocha, da forma a un sistema

interestatal sobre el cual se acopla la nueva institución gubernamental

internacional; y por otra parte, tanto en la conformación de sus principales

órganos, como en su funcionamiento, se advierte un espacio hegemónico de los

EEUU dado su carácter de primera potencia mundial, de tal forma que los

procesos de gobernanza en el sistema político internacional y los esfuerzos para

la cooperación, el desarrollo y combate a la pobreza hay que entenderlos como

decisiones políticas cuya operatividad se confiere a la ONU.



68

A. Sus órganos centrales

De acuerdo con la estructura de la Carta de las Naciones Unidas, el organismo

se compone de seis órganos principales, como dispone el Artículo 7 de ese

ordenamiento: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo

Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Corte

Internacional de Justicia y la Secretaría. En teoría, dichos organismos constituyen

los instrumentos formales a través de los cuales se concretizan los propósitos y

principios que dan forma al organismo; además, se supone que con dicho

andamiaje debe articular la gobernanza global, por lo que es pertinente que

hagamos un breve análisis de cada uno de sus órganos.

a) La Asamblea General

La Asamblea General es el máximo órgano de deliberación en el que participan

todos los estados miembros, cuyo número ha evolucionado desde su creación en

1945 hasta la actualidad y se consideran con el carácter de miembros ordinarios

los estados que habiendo participado en la conferencia de las Naciones Unidas

sobre organización internacional celebrada en San Francisco, o que habiendo

firmado previamente la Declaración de las Naciones Unidas de 01 de enero de

1942, suscriban esta Carta y la ratifiquen de conformidad con el artículo 110.12

De acuerdo a lo que dicta la Carta, a la Asamblea General le fueron asignados un

cúmulo de poderes y funciones específicos orientados al cumplimiento de los

propósitos generales del organismo, por lo que tiene cabida prácticamente

cualquier tipo de discusión que los estados miembros consideren llevar al foro, sin

embargo, es importante señalar que toda resolución de la Asamblea General

tendrá el carácter de recomendación en materia de fomento a la cooperación en

distintos campos como el político, económico, social, cultural, educación,

derechos humanos, libertad, así como para el arreglo pacífico de aquellas 12 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/



69

situaciones que pudieran poner en riesgo la buena relación entre los países

miembros.

Como se puede observar, no forma parte de los poderes y funciones expresas de

la Asamblea General la de mantener la paz, puesto que ésta responsabilidad y las

potenciales decisiones en la materia han sido depositadas en el Consejo de

Seguridad, por lo que en términos prácticos hay una diferencia significativa en la

estructura general del organismo, donde la Asamblea adquiere el carácter de foro

abierto para la discusión, pero el espacio por excelencia en el que se toman las

decisiones fundamentales es el Consejo de Seguridad, pues como señala el

Artículo 15 de la Carta “La Asamblea General recibirá y considerará informes

anuales y especiales del Consejo de Seguridad. Estos informes comprenderán

una relación de las medidas que el Consejo de Seguridad haya decidido aplicar o

haya aplicado para mantener la paz y la seguridad internacionales” (véase el

contenido de la Carta), esta disposición deja muy claro que la Asamblea no tiene

mayor capacidad en los temas fundamentales que motivaron la creación de la

ONU y por lo tanto deja abiertos espacios a las voces que sugieren reformas

estructurales al organismo, pues adolece de la autonomía necesaria para

encausar los procesos para la gobernanza que hoy se espera pueda cumplir.

b) Consejo de Seguridad

El Consejo de Seguridad es en términos del propósito central de la ONU el órgano

de mayor importancia por la naturaleza de las decisiones que está facultado para

adoptar, conforme al contenido de la Carta. El Consejo se forma de quince

miembros, que a su vez son miembros de la Asamblea General, pero el

ordenamiento constitutivo distingue entre permanentes y no permanentes, y vaya

que no se trata de algo menor, sino que tiene un enorme significado en varios

sentidos, pues los que tienen carácter permanente jugaron un papel muy

importante en el proceso de fundación en 1945, y alguno otro debe su inclusión al

nivel de posicionamiento que ha ganado en el contexto del sistema internacional.

Los miembros permanentes son La República de China, Francia, Rusia, Reino

Unido y los EEUU; por su parte las naciones que no tienen dicho carácter son



70

elegidos por la Asamblea General para un período de 2 años bajo ciertos criterios

contenidos en la propia Carta, como la contribución que los países hayan hecho al

mantenimiento de la paz y seguridad internacional. Establece el Artículo 24 que

a fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus

miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de

mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de

Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone

aquella responsabilidad.13

Por otra parte, el Artículo 25 explica que los miembros de la organización

convienen en aceptar y cumplir las decisiones del Consejo de Seguridad de

acuerdo con el contenido de la Carta.

Conforme a dichas disposiciones toda decisión adoptada por el Consejo no

requiere de ningún tipo de ratificación por la Asamblea General, pues queda

legitimado de antemano cualquier hecho emanado del Consejo, de tal manera

que para efectos prácticos, dicho Consejo opera como un organismo autónomo, y

puede asegurarse previamente que sus decisiones pasan por el conjunto de

intereses construidos en torno a sus miembros, principalmente los denominados

permanentes, así, el Consejo puede actuar como ente mediador, como

negociador, pero también puede decidir la utilización de la fuerza militar, si es que

así conviene a la seguridad internacional en cuyo nombre actúa, sin embargo,

queda claro que dicho órgano es en realidad el reducto “legítimo” donde se

salvaguardan los intereses de los estados que son miembros permanentes. Esto

explica por qué los EEUU avanzaron en la integración de la OTAN como instancia

alterna ante los diferendos con la URSS.

Por lo tanto, la capacidad de maniobra de la ONU en temas relevantes como el de

la gobernanza por ejemplo, se encuentra acotada por las instancias de decisión

13 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/



71

política, entiéndase el Consejo de Seguridad, el G8 ó la misma OCDE en donde

concurren los países más ricos del mundo.

c) Consejo Económico y Social

El Consejo Económico y Social, conocido como ECOSOC,14 es el órgano de la

ONU responsable de realizar los estudios que considere pertinentes para

diagnosticar el estado de los principales problemas públicos en materia social,

cultural, de educación y salud, a efecto de estar en posibilidades para recomendar

a la Asamblea General y a cualquier otro organismo medidas para su atención. A

diferencia entonces de la Asamblea General que es el órgano deliberativo en el

que concurren la totalidad de los miembros de la ONU; y del Consejo de

Seguridad, que como se ha explicado, tiene a su cargo el cumplimiento de los

objetivos centrales de la organización, el ECOSOC es una instancia más técnica y

especializada que en el ámbito de sus tareas específicas asignadas por la carta

constitutiva, teóricamente debió ser fundamental para el desarrollo de la sociedad

internacional.

A través de este organismo es posible conocer el diagnóstico de la situación más

lacerante que enfrenta la sociedad como es la pobreza, de tal suerte que en el

año 2000 su recomendación sobre el tema se concretiza en la resolución de la

Asamblea General, a través de lo cual se reconoce en lo más amplio de su

dimensión a la pobreza como un problema global, determinándose su inclusión en

la agenda internacional denominada objetivos del milenio.

Por otra parte, es importante señalar que el ECOSOC constituye el vínculo de la

Organización de las Naciones Unidas con los actores del subsistema de la

sociedad civil internacional, concretamente con los Organismos no

Gubernamentales Internacionales y con las Organizaciones Sociales

Internacionales, de tal manera que su importancia como organismo de la ONU se

fortalece, al menos desde el punto de vista teórico, por tres factores principales: el

14 Conforme al Artículo 61 de la carta, el Consejo Económico y Social estará integrado por 54 miembros de las Naciones Unidas elegidos por la Asamblea General, renovándose un tercio cada año para cumplir periodos de tres años.



72

estudio – diagnóstico de problemas globales, como los que fueron mencionados;

el vínculo con los nuevos actores del sistema político internacional y; por sus

implicaciones en materia de gobernanza internacional, temas que son abordados

en los capítulos III y IV de nuestro trabajo.

Sin embargo, a pesar de su significación esquemática, el organismo no tiene

carácter resolutivo porque en el planteamiento arquitectónico de la ONU privó una

estrategia centralizadora del poder, lo cual enfatiza su importancia política cuando

se pone de relieve el debate en torno a la vigencia o no de la ONU como máximo

organismo gubernamental internacional. Por ésta razón, afirmamos que una

gobernanza global es posible sólo si pasa por un proceso amplio de reconstitución

institucional de la ONU, y concretamente del ECOSOC, con una dimensión muy

amplia en su fundamento autónomo y desde luego ajeno a cualquier posibilidad

de veto por parte del Consejo de Seguridad (ver punto III.3.1).

d) Consejo de Administración Fiduciaria

El Consejo de Administración Fiduciaria es un organismo originariamente previsto

en la carta de las Naciones Unidas, justificado a partir de las condiciones políticas

del contexto en que tiene lugar la fundación de la ONU, y de acuerdo a dicho

ordenamiento sus atribuciones estuvieron orientadas al examen de los informes

presentados por las autoridades administradoras de los territorios en fideicomiso,

específicamente para las materias política, económica y social. Es importante

destacar que una vez que se realizan los cambios en la geopolítica del mundo,

registrados entre los años de 1950 y 1990, el organismo fue agotando su campo

de acción, de tal manera que a partir de 1994 sufre cambios importantes

relacionados con su vigencia institucional.

e) La Corte Internacional de Justicia

La Corte Internacional de Justicia15 es conforme a lo establecido en el Artículo 92

de la carta el órgano judicial principal de las Naciones Unidas; funciona a partir de

15 El organismo está integrado de acuerdo al estatuto por 15 miembros que son elegidos a través de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad de manera conjunta par cumplir periodos de 9 años.



73

su propio estatuto que tiene como referencia la Corte Permanente de Justicia

Electoral. Y de acuerdo al Artículo 93, todos los miembros de las Naciones Unidos

son ipso facto partes en el estatuto de la Corte Internacional de Justicia. La misión

de la Corte es “el arreglo conforme al Derecho Internacional de controversias que

le sean sometidas por los Estados, y la emisión de dictámenes sobre cuestiones

jurídicas que le sometan los órganos u organismos de Naciones Unidas que

hayan sido autorizados al respecto”,16 como puede observarse este organismo

especializado de la ONU es la instancia jurisdiccional internacional por excelencia,

de tal manera que en el espíritu de la Carta de las Naciones Unidas, los Estados

que deciden someterse al arbitrio de la corte antepone la voluntad de someterse a

sus resoluciones, por lo que en el plano estrictamente jurídico su contenido

extiende el alcance de las cartas fundacionales de los estados.

f) La Secretaría

La Secretaría es el órgano operativo de la ONU, pero además es la cara visible

del organismo, y su actividad es realmente muy amplia, como lo refleja el trabajo

de su titular, quien desempeña dicha función en los seis órganos principales de la

ONU; es oportuno subrayar el contenido del Artículo 100 de la carta que a la letra

dice

en el cumplimiento de sus deberes, el Secretario General y el personal de la

Secretaría no solicitarán ni recibirán instrucciones de ningún gobierno ni de

ninguna autoridad ajena a la organización, y se abstendrán de actuar en forma

alguna que sea incompatible con su condición de funcionarios internacionales

responsables únicamente ante la organización17

sin embargo, más allá de esta disposición no es del todo claro que efectivamente

el Secretario General sea totalmente autónomo, pues no hay que perder de vista,

que si es electo por la Asamblea, en realidad la propuesta surge del Consejo de

16 Corte Internacional de Justicia. (13 de Julio de 2009). Recuperado el 17 de Noviembre de 2009, de Corte Internacional de Justicia: http://www.icj-cij.org/homepage/sp/files/notice.pdf 17 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/



74

Seguridad, más específicamente de los miembros permanentes, de tal manera

que como órgano importante de la ONU es también motivo de señalamientos. En

la actualidad el Secretario General de la ONU es Ban Ki-moon, originario de la

República de Corea.

Con toda su estructura, desde la perspectiva teórica de la ciencia política, la

creación de la ONU es en muchos aspectos el principal referente del sistema

político de guerra fría, toda vez que representa, ¿o debería representar? el

máximo foro internacional de debate y concertación, así como el espacio para el

acuerdo entre las naciones del mundo, de ahí que algunos autores, Rocha entre

ellos, se refieran a dicha época también como sistema ONU, sin embargo, en los

últimos veinte años ha tenido que enfrentar como institución cuestionamientos

que ponen en entredicho su propia vigencia.

Conviene apuntar que independientemente de la diversidad de señalamientos que

desde distintos enfoques se hacen del organismo, conserva en la actualidad dos

rasgos que la definen: el carácter internacional respecto a su presencia, a

diferencia de la Sociedad de las Naciones, que básicamente aglutinaba a Estados

europeos y; su condición de foro de discusión internacional, por lo que un análisis

más profundo respecto a su vigencia como institución, el alcance político jurídico

en el actual sistema internacional de posguerra fría, así como sus posibles

reformas, se realiza en el segundo apartado de nuestra investigación.

Como se ha explicado, las Naciones Unidas constituyeron a partir de 1945 el

principal referente institucional del sistema político internacional de la posguerra,

concebida como la gran institución que materializa en mucho los ideales de la

sociedad política mundial, sin embargo, como es posible entender, se trata de un

organismo creado para responder a las expectativas de una realidad imperante en

el contexto de las naciones cuya aspiración más importante fue desde sus inicios

resolver el problema de la confrontación armada como medio para dirimir las

controversias entre los países del mundo.

Sin embargo, próxima a cumplir 70 años de su creación, la ONU ha tenido que

enfrentar una gran cantidad de señalamientos y de críticas provenientes tanto de



75

los actores políticos, como del mundo intelectual y académico, los primeros bajo

el argumento de nuevos intereses construidos en el marco de las relaciones

internacionales y, los segundos como producto del análisis y el juicio que en torno

a los objetivos del organismo son capaces de producir, en no pocos casos,

apoyados por la experiencia acumulada en el desempeño de responsabilidades

cercanas a dicha institución, que orientan sus opiniones desde la composición de

su estructura como ente burocrático y su funcionamiento, pero específicamente

las críticas más resonantes tienen que ver con su pluralidad, vida democrática,

independencia y la capacidad para cumplir con sus tareas sustantivas,

señalamientos que se han hecho cada vez más intensos a partir de la década de

los noventa una vez desmembrado el sistema bipolar de guerra fría.

B. La carta de derechos y obligaciones

La Carta de las Naciones Unidas es el documento constitutivo del organismo,

firmada por las naciones participantes el 26 de junio de 1945 y puesto en vigor a

partir del 24 de octubre de ese mismo año. Dicho documento rector consta de 19

capítulos y 111 Artículos, que a lo largo de sus 64 años de existencia ha sufrido

distintas reformas en su contenido con el propósito de dotar de una mayor

vigencia a su estructura y funcionamiento, por lo que quizás una de las

enmiendas de mayor importancia es la introducida al Artículo 23 en diciembre de

1963, con lo cual se incrementa de 11 a 15 el número de miembros del Consejo

de Seguridad, pero a pesar de ello, la reforma como tal no responde a un

problema de fondo, pues la discusión no se agota con una formula de política

aritmética, toda vez que son los intereses en juego lo que da cuenta de su

importancia, pasa por lo tanto a través de su conformación, representación,

equilibrio y alcances, como es sabido, ya que en su parte medular el Consejo es

“controlado” por las principales potencias, que además ocupan otros espacios en

los que adoptan decisiones militares, económicas y políticas trascendentes, como

la OTAN, UE, y el G8, principalmente.

Como puede deducirse, la reforma más importante que ha sufrido la Carta

Constitutiva en 47 años, se realizó para fortalecer el órgano de decisión por

excelencia en uno de los momentos álgidos de la relación EEUU – URSS, en



76

pleno período de Guerra Fría, y no precisamente para dotar de mayores alcances

al organismo. Esto nos permite concluir que mientras el centro del poder

institucional conserve los hilos conductores del sistema político no existirán

voluntad ni interés para promover reformas sustantivas a la estructura y al marco

normativo de la institución.

Es importante destacar que los propósitos fundamentales de Naciones Unidas,18

de acuerdo a lo que establece el Artículo 1° de su marco constitucional están

directamente asociados con el tema de la nueva gobernanza, considerando el

momento histórico del sistema político internacional, en tanto que sus propósitos

expresos señalan:

1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas

colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir

actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios

pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho

internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales

susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz;

Puede entenderse que la tarea central es la de garantizar la solución de

controversias entre los países del mundo a través de la política, y en el marco del

derecho internacional aplicable que conduzca a la paz entre las naciones. Para

avanzar en este sentido la organización asume la igualdad soberana entre los

estados miembros como principio fundamental, apoyándose en dos de sus

principales órganos como son la Asamblea General y el Consejo de Seguridad,

sin embargo, dado su origen y los intereses de los cuales surge en la posguerra,

han hecho difícil el cumplimiento de dicho propósito y consecuentemente se han

propiciado una serie de críticas que empañan otra parte de la labor institucional

en detrimento de su imagen de organismo universal, como afirma Ana Luz

Menéndez (2007)

18 Carta de la ONU. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de ONU: http://www.un.org/es/documents/charter/



77

con todo, las Naciones Unidas cumplieron sesenta años en 2005, en los que,

al menos, ha sido capaz de promover cuestiones de hondo significado y

repercusión en el mundo actual, tal como el proceso de descolonización, …sin

embargo no obtendría buena nota en la que es su autoproclamada misión

principal: el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. En esa

materia, la Organización ha decepcionado reiteradamente: Rwanda,

Sebrenica, Kosovo, Irak…nadie defiende el papel, más bien el no papel de las

Naciones Unidas en esa materia. La Organización no ha sido capaz de evitar

el <<flagelo de la guerra>> (p. 19).

En efecto, las ataduras de la ONU a los intereses políticos y económicos de las

potencias mundiales occidentales que se consolidan y desarrollan en la etapa de

Guerra Fría, no hacen sino mostrar las limitaciones de su alcance político como

organismo gubernamental internacional, insuficiente para encabezar una cruzada

profunda y determinante frente a los grandes problemas que enfrentan la enorme

mayoría de los países miembros, cuya voz no es equiparable a la de aquellas

cuando sus pueblos son maltratados por la pobreza, desigualdad y marginación,

en tanto que no más de diez naciones asumen, al margen del organismo, o dentro

de él, el presente y futuro político y económico del mundo, por lo que las tareas de

la gobernanza concebida en torno a la pobreza y otros problemas globales se

complejizan al ser superados por los intereses de ese puñado de naciones que

controlan el 80% de la riqueza mundial.

Los mismos señalamientos, provenientes de distintas direcciones y matices han

sido una constante en la vida de la institución, como sostiene Menéndez (2007)

desde hace años, el término clave en las Naciones Unidas es <<reforma>>. En

realidad, la reforma casi nació del mismo parto que la organización.

Restructuración, coordinación, eficacia, evitar solapamientos, disciplina

presupuestaria, adaptar el Consejo a las nuevas realidades, revitalización…



78

todos esos modismos, que esconden diferentes agendas por cierto, han estado

revoloteando en el ambiente, por las solemnes salas y los obscuros pasillos,

entre los polvorientos regalos, desde prácticamente la creación de Naciones

Unidas (p. 15).

No es sorprendente entonces, que hoy en día, en el marco de un contexto

histórico, con mucho diferente al de mediados del siglo XX, se multipliquen las

voces que sugieren, algunas, y demandan otras, una reforma profunda en las

estructuras del organismo internacional.

Quizás el propio organismo, producto de los intereses creados, ha propiciado que

se le juzgue con severidad, pues también en el terreno externo han tenido lugar

acontecimientos que guardan una estrecha relación con su quehacer y sobre los

cuales nada puede hacer, sino observar cómo se adoptan decisiones al margen y

crean foros a la medida para legitimar acciones de distintos matices, como la

OTAN en 1949, a inicios de la Guerra Fría, un instrumento estratégico de defensa

promovido por los EEUU para adoptar resoluciones que por la presencia de la

URSS no podían resolverse en el Consejo de Seguridad, en principio con el

argumento explícito de contener la intención expansionista de la propia URSS en

el viejo continente.

Dicha decisión explica las diferencias asumidas entre las dos potencias en el

Consejo de Seguridad, de tal manera que el espacio representado por la OTAN

funge como foro para la adopción de decisiones militares sin la necesidad de

pasar por ninguno de los organismos de la ONU, imposibilitada para hacer

efectivo el más importante de sus compromisos políticos y sociales, traducidos en

la gobernanza: mantener la paz y evitar la guerra. A partir de entonces, este

organismo de defensa se convirtió en el “espacio alternativo” que legitima las

acciones militares de las potencias capitalistas occidentales.

En el mismo contexto histórico, se ha señalado con énfasis como el organismo

careció de los argumentos institucionales para evitar la serie de conflictos

regionales registrados en plena etapa de Guerra Fría, pero a estos se han

sumado otros conflictos en los años más recientes, como los de Irak, o el



79

interminable diferendo entre israelíes y palestinos, todo esto contribuye a que la

ONU pierda credibilidad y que su imagen se deteriore, cierto, a pesar de tantas

acciones valiosas que sin duda ha encabezado a lo largo de su ya larga historia

pero que no alcanzan para difuminar las ideas que la ligan a los grandes intereses

de las potencias. Claro que el tema es relevante, principalmente porque se espera

que en el moderno sistema político internacional pueda asumir con amplitud su

responsabilidad como espacio de discusión mundial y contribuya a la concreción

de nuevas exigencias, como dice Held (1997)“... la ONU sí podría ser un foro de

deliberación que aborde las cuestiones internacionales más urgentes, pero su

autonomía ha sido sistemáticamente atropellada” (p. 318) y es que muchos de los

cuestionamientos de que es objeto derivan precisamente de la dependencia

económica y política que guarda respecto de las potencias, situación que se

refleja en su limitada capacidad de maniobra en situaciones donde los intereses

en juego están por encima de sus capacidades institucionales.

De acuerdo a Held es urgente revisar su autonomía y fortalecer el alcance de sus

principales organismos, como la Asamblea General como principal espacio de

deliberación, si se desea que la ONU en realidad encabece los procesos de

gestión para la atención de los problemas globales y de forma a un sistema

institucionalizado para la gobernanza.

2. Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al

principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los

pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal;

En este segundo propósito se plasma uno de los principios quizás más anhelados

en el contexto internacional, el que hace iguales a las naciones del mundo en

términos soberanos como lo define en primer orden la carta suprema de la ONU.

Bajo este principio se sustenta el compromiso contraído por los países miembros

para fomentar sus vínculos en el marco del derecho internacional y como

textualmente establece este propósito, debe privar la libre determinación de los

pueblos, como medio para fomentar y garantizar la paz mundial, por lo que es

importante subrayar la obligación que adquiere la ONU en el sentido de hacer

posible el cumplimiento de esta aspiración universal, sin embargo, como hemos



80

señalado, no es en torno a la carta de derechos y obligaciones en que se centran

los principales cuestionamientos de la ONU, sino a la conformación y

funcionamiento de sus órganos principales, pues quizás el contenido de dicho

documento representa uno de los avances más significativos que las relaciones

internacionales hayan sido capaces de producir, no obstante las necesarias

reformas que hoy se demandan.

3. Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas

internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el

desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades

fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma

o religión.

En el marco de este propósito, la ONU asume, a través de sus órganos centrales

y organismos especializados el compromiso de impulsar las políticas necesarias,

para que a través de la cooperación, las naciones construyan lazos de

entendimiento para alcanzar un mundo menos desigual, esto significa que la

cooperación para el desarrollo y el compromiso en torno a la pobreza sean una

tarea permanente por la que debe velar el máximo organismo internacional;

además, en el marco de la cooperación internacional debe promover la paz y la

estabilidad, de tal suerte que el cumplimiento de estas tareas requiere de un

andamiaje institucional provisto de capacidades reales.

No obstante el espíritu de esta disposición, la ONU no ha logrado en el transcurso

de más de seis décadas que en el plano de la cooperación hayan florecido la

justicia, la paz y la estabilidad entre las naciones, de esto dan cuenta el quehacer

de los organismos financieros internacionales como el FMI y el BM, que si bien es

cierto son instancias de multiconcurrencia, también lo es que los esquemas

diseñados en términos del financiamiento para el desarrollo no han podido hasta

hoy resolver las significativas brechas de atraso y pobreza que aún prevalecen

entre los países de grandes regiones del mundo, como en los casos del África

Subsahariana, Asia meridional y Centroamérica, por ejemplo, donde se concentra

la población más pobre, quienes subsisten por abajo de los límites de la pobreza y



81

que despectivamente en el contexto de la globalización y del modelo económico

neoliberal se ha dado en etiquetar como miembros del cuarto mundo, quedando

claro que la ONU no responde a lo que se espera de ella en el plano

internacional.

Conviene entonces apuntar tres cuestiones que consideramos pertinentes en

torno a este objetivo institucional: ¿por qué siendo el tema de la pobreza un

problema histórico, es hasta el año 2000 en que la ONU lo asume como un reto

institucional?, ¿es la pobreza acaso no sólo el principal propósito de la

gobernanza global, sino el nuevo argumento que da vigencia a las Naciones

Unidas? sucede entonces que se ha reconceptualizado el tema de la gobernanza

en el marco del sistema político internacional y de ser así, ¿cuál es el nuevo

proceso de abordaje nacional e internacional?

Respecto a la primera cuestión, nos parece que suceden dos cosas, primero, no

es un tema del cual se ignore su realidad y sus profundas raíces históricas, el

caso es que no se habían generado las condiciones necesarias para mirar desde

una perspectiva de política global que dieran pauta a su abordaje, sino hasta

principios de la década de los setenta cuando las principales potencias

económicas entienden que su atención es fundamental para la garantía de sus

propios intereses, debido a que se encuentran inmersas en un modelo económico

donde se enfatiza la tendencia por la acumulación de riqueza, generando con ello

en la misma proporción pobreza y desigualdad, tanto en términos económicos

como de orden social, lo cual explica en buena medida el compromiso con el cual

se habría de destinar una aportación equivalente al 0.07% del PIB a la asistencia

oficial para el desarrollo; segundo, surge el momento en el cual se

institucionalizan en el marco de la ONU un conjunto de compromisos

implícitamente construidos en el marco de la gobernanza global, como es

concretamente el caso del combate a la pobreza asumido como uno de los retos

del milenio, sin embargo conviene destacar la ausencia de cualquier antecedente

en este sentido, independientemente de que como problema la pobreza y la

desigualdad se expresan a un mayor ritmo de crecimiento en la medida en que ha

avanzado el capitalismo histórico, como lo hemos advertido al principio de la

investigación, sin olvidar que los esquemas y programas de cooperación para el



82

desarrollo se inscriben a partir de que concluye la Segunda Guerra Mundial en

1945, con la característica de que es una cooperación fundamentalmente vertical,

pues tiene lugar entre actores desiguales siendo su rasgo la imposición y no la

negociación, por lo que los objetivos que persigue este modelo son

evidentemente inequitativos (ver esquema número 2, p. 91).

Por lo que hace al segundo planteamiento, afirmamos que no es la pobreza como

problema un elemento de la gobernanza, sino todo aquello que institucionalmente

se hace para combatirla como tal, no obstante decir que la pobreza es un

componente de la gobernanza signifique por sí mismo un error conceptual, pero

por otra parte, desde nuestra perspectiva de análisis sí constituye uno de los más

firmes argumentos que sostiene a la ONU como institución gubernamental

internacional en el marco de los embates críticos que señalan el deterioro de su

vigencia, de tal forma que hoy insistimos, lo que en nombre de la pobreza se hace

en el marco institucional representa en la misma proporción un esfuerzo por la

gobernanza global, y no pensamos que nuestras palabras den vuelta en el

discurso, por el contrario, explican una nueva realidad que tiene lugar en esto que

denominamos sistema político internacional de la posguerra fría.

En lo que respecta a la tercera cuestión, lo que define a la gobernanza gira en

torno a la capacidad de gestión institucional, en la cual confluyen tanto actores

estatales gubernamentales como sociales, por lo tanto podemos afirmar que la

idea de gobernanza va mas allá del orden social y político, pues como proceso de

gestión se orienta a la atención de los problemas globales que por su naturaleza

interesan a la comunidad internacional, lo que deriva en un conjunto de acciones,

principalmente de cooperación, con enfoque global, sin embargo, parece no existir

signos concretos de esfuerzos nacionales que se desprendan de los

planteamientos asumidos por la ONU, de ello dan cuenta las políticas estatales de

desarrollo que anteponen el modelo económico al social, independientemente de

la existencia de programas específicos y en cierta medida exitosos, como sucede,

por ejemplo, en México, tema al cual dedicamos el análisis en el último capítulo

de nuestra investigación.



83

4. Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar

estos propósitos comunes.

Se entiende que como organismo internacional, la ONU tiene en su legitimidad

institucional el principal argumento para llevar a cabo con eficacia las tareas de

gestión que la propia comunidad mundial le ha conferido, sin embargo, no se trata

de una cuestión sencilla, es por el contrario un proceso complejo a partir de la

diversidad de intereses que caracterizan a los estados miembros, lo cual nos

permite insistir en que el eje central que mueve a la institución es el de la

gobernanza, un concepto muy amplio que aglutina a los cuatro propósitos

fundacionales de la Organización, cuyos hilos conductores parecen radicar en sus

propios niveles de legitimidad institucional y en la capacidad de gestión en torno a

los grandes problemas públicos temporales, por lo tanto, de acuerdo a nuestra

reflexión el tema de la pobreza constituye uno de los elementos de la gobernanza,

que no el único desde luego, pero sí uno de los más importantes, de tal forma que

el debate en torno a la gobernanza mundial hoy, comprende dos niveles de

análisis: uno, el conceptual; otro, el procedimental institucional que pasa, como

hemos visto, por un amplio proceso histórico en el que confluyen actores estatales

e institucionales, y de manera más reciente aquellos que surgen de las

estructuras sociales bajo la divisa de lo no gubernamental.

En el dilatado proceso de evolución y desarrollo del sistema político internacional,

la idea de gobernanza ha pasado a su vez por dos etapas históricas, siempre

vinculados al sistema, independientemente de las definiciones teóricas: una, la de

gobernanza implícita, que descansa en el paralelismo del Estado y la Iglesia,

cuyos principales rasgos fueron el sometimiento y el dogmatismo, como lo hemos

venido explicando transversalmente a lo largo de la investigación; otra, de la

gobernanza explícita, entendida como una responsabilidad formal depositada en

el poder institucional del Estado, en su doble competencia, lo eminentemente

nacional y lo gubernamental internacional, sólo así se explica, en un primer

momento, la Sociedad de las Naciones y actualmente la Organización de las

Naciones Unidas, con el conjunto de órganos centrales y; las entidades del



84

sistema económico y financiero internacional que abordamos en el siguiente

apartado.

II.3.3.- El Sistema Económico Financiero Internacional y la Cooperación para el Desarrollo

Tras el fin de la Segunda Guerra Mundial en 1945, con el impulso de las

principales potencias se materializan un conjunto de Intereses que dan forma al

sistema económico y financiero internacional, el cual descansa en tres

instituciones: el Fondo Monetario Internacional; el Banco Internacional para la

Reconstrucción y el Desarrollo, hoy Banco Mundial; así como el Acuerdo General

sobre Aranceles y Comercio. Bajo este andamiaje se organiza la dinámica

económica de la posguerra convirtiéndose en la plataforma que mas tarde habría

de soportar el modelo de economía neoliberal.

Con el surgimiento de las instituciones financieras se concibe desde occidente un

nuevo mecanismo que da forma a las relaciones entre las naciones del mundo,

independientemente de la lógica con que fueron definidas y los intereses en

juego, nos referimos a la cooperación para el desarrollo que autores como Gómez

– Galán y Sanahuaja, entienden que esta,

la cooperación internacional al desarrollo (uno de los ejes esenciales sobre los

que se articulan las relaciones internacionales contemporáneas) es el conjunto

de acciones diseñadas y ejecutadas por actores públicos y privados de

distintos países, que buscan promover un progreso más justo y equilibrado en

el mundo, con el objetivo de construir un planeta más seguro y pacífico (Román

Sánchez, 2002: 24).

Dentro de ese conjunto de actores públicos están desde luego los organismos

gubernamentales del sistema financiero internacional los cuales juegan un papel

fundamental.



85

Es oportuno subrayar que éste esquema financiero internacional establece

diferencias entre los propósitos concebidos para el FMI, orientados al equilibrio de

la balanza interna de los países miembros y a la estabilización de la economía en

su contexto local y regional; en cambio al BM se asignó una doble tarea en sus

orígenes: apoyar la reconstrucción y promover el desarrollo.

Como hemos explicado, el sistema político internacional de la posguerra fue

construido sobre un entramado institucional básico concebido por las principales

potencias, encabezadas por los EEUU y sus aliados europeos, particularmente el

Reino Unido, que con el fin del conflicto consolidan un conjunto de capacidades

económicas, ideológicas y militares. Sin embargo, conviene reiterar que aunque

todas las estructuras de carácter político y gubernamental, como ONU y el mismo

sistema económico y financiero internacional, en el fondo fueron concebidas

desde los intereses dominantes de los EEUU, lo cual permite entender en buena

medida su funcionamiento.

Los acontecimientos históricos registrados durante más de cuatro décadas

explican también el origen, comportamiento y evolución de las principales

instituciones surgidas durante el periodo, específicamente las que dan forma al

sistema financiero internacional, las cuales van a jugar un importante papel en el

proceso de cooperación para el desarrollo y por lo tanto en las estrategias para la

gobernanza y atención de la pobreza como principal factor de desigualdad social

y política.

En el caso particular del BM podemos identificar cuatro etapas en su proceso de

desarrollo institucional, las cuales están asociadas a coyunturas importantes que

tienen lugar en el marco del sistema político internacional: a) 1946 – 1960, etapa

del flujo preferencial; b) 1960 – 1970, interés de las potencias occidentales,

principalmente EEUU por asegurar sus áreas de influencia; c) 1970-1989, inicio

de la Ayuda Oficial para el Desarrollo y caída del Muro de Berlín; d) 1989 – etapa

de la globalización y modelo económico neoliberal. Las últimas dos etapas son

abordadas en nuestra investigación desde la perspectiva de la cooperación

internacional para el desarrollo, en la cual participan tanto instituciones estatales

gubernamentales, como la misma ONU, Unión Europea, Banco Mundial, el Fondo



86

Monetario Internacional y la OCDE; además de entidades privadas

internacionales, como fundaciones de carácter económico social que procuran la

promoción del desarrollo en aquellas áreas geopolíticas más desprotegidas.

Estas entidades dieron forma a un esquema institucional que sirvió de plataforma

en la estrategia para el combate a la pobreza y la construcción de la gobernanza,

sin embargo los esfuerzos realizados no tuvieron el éxito esperado, y sí en

cambio en la década de los ochenta, en el marco de la crisis económica y la

difusión del modelo neoliberal, la pobreza adquiere dimensiones globales y por lo

tanto se concibe como un propósito de la gobernanza.

Primera etapa. 1946 - 1962 es un periodo importante cuando se trata de construir

una concepción de mayor puntualidad respecto a sus propósitos explícitos e

implícitos, y por lo tanto al papel central que como organismo financiero le ha

correspondido jugar en el marco del sistema político internacional. Según

informes de la propia entidad, citada por Toussaint (2006), en los primeros dos

años de operaciones el BM otorgó préstamos por 500 millones de dólares a

cuatro naciones de Europa, Francia 250, Países Bajos 207, Dinamarca 40 y

Luxemburgo 12; en contraparte para el caso de América Latina en el mismo

periodo, sólo canalizó el Banco, 16 millones de dólares y estos fueron para un

solo país, Chile.

Pero si como sabemos, en la conformación multinacional del Banco se reconocen

países con mayor grado de desarrollo y aquellos que por sus propias condiciones

son considerados como prestarios, o que pueden solicitar y recibir créditos, estas

naciones están ubicadas fuera de Europa y Norte América, ¿entonces por qué

razón los primeros créditos se destinaron principalmente a Europa?. Una

respuesta posible nos indica que independientemente de “necesidades

justificadas” existen intereses estratégicos definidos desde el gobierno de los

EEUU, como en este caso era la reconstrucción del bloque aliado en Europa, lo

cual demuestra como en realidad las instituciones del sistema económico y

financiero mundial de la segunda posguerra fueron creadas de acuerdo a las

necesidades de los países más industrializados y no de aquellos con mayores

necesidades sociales, específicamente en las regiones de América Latina y



87

África, que históricamente han concentrado los mayores niveles de pobreza y

desigualdad; por otra parte pensamos que destinar los primeros apoyos a la

reconstrucción de Europa responde a los compromisos creados con sus aliados, a

estrategias de seguridad y a políticas de contención definidas en la administración

norteamericana. En esa perspectiva la idea de gobernanza giró en torno a la idea

de preservar los intereses de EEUU y sus aliados europeos.

La estrategia del BM dirigida en principio a la reconstrucción cambia

sustancialmente a partir de 1948 con la creación del Plan Marshall, cuyo

compromiso fue apoyar la recuperación material, principalmente de los países de

Europa Occidental que habían resultado afectados en su infraestructura como

consecuencia de la guerra. Por otra parte, la Revolución China de 1949 marca un

nuevo enfoque en la política internacional y en las estrategias económicas de los

EEUU, lo que produce una marcada influencia en el BM como organismo

financiero internacional, porque abriría una nueva ruta de financiamiento para los

países ubicados en el área de influencia de los EEUU, con la idea de protegerlos

de los embates de la ideología socialista. Esto demuestra que la ayuda al

desarrollo fue desde entonces sólo una estrategia de contención y medio para

consolidar la presencia del modelo occidental en el mundo.

Como puede observarse, el sistema económico y financiero internacional quedó

sujeto a los intereses occidentales, particularmente en la etapa que comprende la

Guerra Fría, donde prevalecen los intereses de las potencias, y las estrategias de

la cooperación quedan atadas a los intereses unilaterales de los EEUU, aunque

en la actualidad, e incluso desde su creación, el BM ha considerado 10 grandes

rubros en los cuales se supone la inserción de los proyectos financiados, como

son; agricultura, educación, energía y minería, finanzas, salud y servicios

sociales, industria y comercio, información y comunicaciones, derecho y

administración pública, transporte y abastecimiento de agua, sin embargo desde

1946 hasta 1962 no concedió ningún préstamo que tuviese como finalidad la

construcción de una escuela, hospitales o sistemas para el saneamiento de agua,

por ejemplo, lo que corrobora la interpretación muy particular del concepto del

desarrollo construido desde las principales metrópolis financieras, entre ellas

EEUU e Inglaterra, en cambio el destino de los créditos fue para infraestructura



88

eléctrica, carreteras, ferrocarriles, obras hidráulicas y tecnificación de la

agricultura, es decir en infraestructura vinculadas a los intereses transnacionales.

Esta tendencia en el funcionamiento del sistema económico y financiero

internacional en el terreno de la cooperación para el desarrollo, define con

claridad los marcados intereses económicos de las potencias que hacen de ese

proceso de cooperación un importante instrumento de política exterior, que mas

allá de consolidar sus áreas de influencia, procuran garantizar los intereses

económicos, como lo evidencian las políticas de financiamiento en los primeros

quince años de operación de las instituciones financieras, pues la orientación de

los créditos tuvo como propósito la creación de infraestructura física en las áreas

de las comunicaciones y para la producción agropecuaria, rubros directamente

asociados con los negocios de las empresas trasnacionales.

Dicho comportamiento en la estrategia del financiamiento internacional del BM,

indica con mucha claridad, que más allá del discurso del desarrollo, en realidad ha

sido históricamente un instrumento de cooperación multilateral entre entidades

desiguales y por lo tanto con productos inequitativos para los participantes, de

hecho el concepto de “cliente o país receptor” substituyó prácticamente desde sus

inicios al de “socio”, como se entiende debería de ser, desde la perspectiva de la

comunidad internacional.

Ese mismo rasgo característico se mantiene durante gran parte, por no decir

permanentemente, en el periodo de la Guerra Fría, con algunos cambios en el

diseño estratégico que fueron orientados por diversos acontecimientos regionales

principalmente con la Revolución China de 1949, y el triunfo de la Revolución

Cubana en 1959, acontecimiento éste último que motivó inclusive el surgimiento

del Banco Interamericano de Desarrollo creado con la misión específica de

apuntalar las expectativas de progreso de la región latinoamericana; igualmente

en 1961, y como una alternativa estratégica para contrarrestar las tentaciones

socialistas motivadas en la Europa del Este, el presidente norteamericano John F.

Kennedy, lanzó el programa denominado “Alianza para el Progreso con América

Latina”, mecanismo que tuvo como finalidad el otorgamiento de créditos del

gobierno de EEUU y del propio BM, para promover el desarrollo de los países del



89

continente, teniendo como condición el que diseñaran planes de desarrollo,

aunque en el fondo el tema estuvo asociado a la idea de dependencia.

La segunda etapa en la evolución del sistema económico y financiero

internacional, tiene lugar a principios de los años sesenta, cuando las principales

potencias económicas enfatizan a través del BM una serie de estrategias para

asegurar el dominio de sus áreas de influencia ante el avance del modelo

socialista, a través de esquemas de cooperación para el desarrollo dirigidos a los

países más pobres de África y América Latina, poniendo en evidencia como las

instituciones del sistema económico y financiero internacional se convierten en

“eficaces” instrumentos de cooperación hegemónica. Esta situación asimétrica en

los procesos de vinculación al servicio de los intereses de las principales

potencias contribuyó a que las naciones con mayor dependencia se convirtieran

en regiones caracterizadas por sus elevados volúmenes en la exportación de

materias primas, receptoras de capital industrial de bajo impacto para las

economías locales y proveedoras de mano de obra barata; a esto se agrega que

un porcentaje muy importante de los recursos recibidos por la vía del crédito se

destinaran a la adquisición de bienes y servicios a los países capitalistas,

conforme a los lineamientos establecidos en el marco de los convenios, lo cual se

ha convertido históricamente en un factor, no el único desde luego, que explica

los crecientes niveles de pobreza y el distanciamiento generacional Norte Sur.

Sin embargo, desde el contexto de la Guerra Fría, en la perspectiva de los EEUU

se han cultivado dos regiones estratégicas y prioritarias en materia de

cooperación, Israel en Medio Oriente y Colombia en América Latina, por razones

fundamentalmente geográficas e ideológicas, en torno a las cuales giran

propósitos de carácter económico, pero fundamentalmente el posicionamiento

estratégico en estas regiones obedece a cuestiones de seguridad, un tema que se

ha arraigado en el discurso histórico de EEUU como potencia mundial.

Cabe destacar que para los organismos financieros internacionales,

concretamente el BM, el tema relacionado con los problemas globales no

apareció en todo el periodo del sistema político internacional de Guerra Fría, sino

hasta tiene lugar el surgimiento de nuevos actores internacionales como los



90

organismos no gubernamentales, que a partir de los noventa se van a convertir en

promotores de un nuevo esquema de gestión, principalmente en torno al medio

ambiente y pobreza, entre otros temas.

La tercera etapa la abordamos desde el enfoque de la cooperación para el

desarrollo a partir de 1970, cuando por primera vez los países miembros de la

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) aprobaron

la meta del 0.07% del Producto Interno Bruto (PIB) como contribución a la

Asistencia Oficial para el Desarrollo (AOD) que se canaliza a través del Comité de

Asistencia para el Desarrollo (CAD) creado en 1961 como foro de donantes

bilaterales y principal unidad de la Organización para la Cooperación y el

Desarrollo Económico (OCDE) en el que actualmente participan los siguientes

países: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, España,

EEUU, Finlandia, Francia, Grecia, Holanda, Hungría, Irlanda, Italia, Japón,

Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Portugal, Suecia, Suiza, Reino

Unido y la Comisión Europea, además del Fondo Monetario Internacional, Banco

Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que

participan como observadores permanentes. A pesar de dicho compromiso la

meta de asistencia solo ha alcanzado la mitad de lo prometido (0.35% en 1992)

equivalente a 60 mil millones de dólares, sin embargo dicha cifra tendría que

superarse de manera significativa con el propósito de contribuir al cumplimiento

de los objetivos del milenio en lo que se refiere a la reducción de la pobreza.19

Es importante subrayar el hecho de que los países receptores para ser elegibles,

además de ubicarse por abajo del nivel de ingreso per cápita preestablecido de

900 dólares, deben sujetarse a las políticas de los donantes y organismos

internacionales que no sólo tratan de imponer la democracia como práctica de

convivencia social, sino que exigen cambios de ideología y cumplir con los

requisitos técnicos.

En la práctica la cooperación internacional para el desarrollo opera en dos

dimensiones, diferenciando entre actores, intereses y necesidades, como se

19 El papel de la ayuda oficial al desarrollo (AOD). (s.f.). Recuperado el 11 de Diciembre de 2009, de Eurosur: http://www.eurosur.org/futuro/fut78.htm



91

observa en el esquema número 2, por lo que la idea de corrupción y

condicionamiento se da con mayor propiedad en su dimensión vertical y por lo

tanto no puede entenderse como una definición general, sino que cada situación

responde a contextos, actores e intereses específicos. Esto que podemos definir

como rasgos negativos en la cooperación internacional han contribuido a la

profundización de la desigualdad y pobreza dificultando sistemáticamente los

objetivos de la gobernanza.

Esquema No. 2

Cuadrante de la cooperación internacional al desarrollo


Por lo tanto la cooperación no tiene como finalidad última erradicar la pobreza y

desigualdad entre los países, parece más operar como un medio de control entre

actores desiguales donde los beneficios para el receptor, en el mejor de los casos

tardan en manifestarse, sobre todo si la ayuda busca crear condiciones que

favorezcan la operación de las corporaciones transnacionales en aquellos países

productores de materia prima o mano de obra barata.

Una cuarta etapa, relacionada con el proceso de cooperación para el desarrollo,

inicia a finales de 1980, con el fin de la Guerra Fría y el surgimiento de nuevos

Actores desiguales

V

S

N

Cooperación negociada

Cooperación impuesta

Actores iguales

Cooperación negociada

Los objetivos son explícitos y generalmente equitativos

Los objetivos son explícitos e implícitos pero generalmente inequitativos

H S/SN/N

N Norte; S Sur, V plano vertical, H plano horizontal, N/N Norte / Norte, S/S Sur / Sur



92

actores internacionales de carácter no gubernamental, que participan junto con el

Estado nacional en la gestión de los problemas globales, en el marco de nuevos

esquemas conceptuales, como el de la gobernanza, que se inscriben en el

sistema político global de la posguerra fría.

Cuadro No. 1

Etapas en el proceso de la cooperación para el desarrollo

ETAPA

ESTRATEGIA

CARACTERÍSTICA

1946-1962

a) Apoyar la reconstrucción de

Europa Occidental b) Fortalecimiento de las áreas

de influencia de los EEUU

Creación de infraestructura

1960-1970

Contener el avance del socialismo

Afianzamiento de la hegemonía

1970-1989

Tomar como base de referencia el PIB

Priorizar las zonas de mayor pobreza regional

1990-

Contrarrestar los embates de la pobreza

Incorporación de nuevos actores


Pero conviene reflexionar sobre la forma en que cambia el modelo de cooperación

en el sistema de Guerra Fría y el que tiene lugar en el sistema político

internacional de posguerra fría, y cuáles los factores que dotan de legitimidad al

nuevo esquema. Sobre el tema, en nuestra opinión, el tránsito se explica a través

de tres componentes: la profundización del modelo económico neoliberal que

enfatiza las desigualdades entre los países y amplía las brechas entre pobres y

ricos; el afianzamiento de los intereses económicos de las potencias en las

regiones de menor grado de desarrollo y; el fortalecimiento de entidades

gubernamentales internacionales como la OCDE y el surgimiento de organismos

de decisión política de alcance mundial cuyo principal exponente es el G8.

La conjunción de dichos factores propiciaron un cambio en el modelo de

cooperación para el desarrollo, ahora la pirámide decisional se concibe desde la

cúspide del G8 y OCDE, de donde derivan acuerdos y compromisos que se



93

legitiman a través de un proceso de gestión emanado de la ONU que da forma a

la agenda internacional constituida por problemas globales que ameritan

esfuerzos de cooperación global y local, como es el caso de la pobreza, uno de

los principales temas objeto de la cooperación.

Por lo tanto, el nuevo modelo de cooperación se desenvuelve en un contexto de

relaciones internacionales en el que participan una diversidad de actores que

observan la heterogeneidad global y definen retos comunes, con objetivos de

seguridad propios de los intereses que prevalecen en el modelo económico.

Es importante subrayar que esos actores de decisión política son también los

principales impulsores del discurso en torno a la nueva gobernanza, definida

precisamente por los procesos de gestión de los problemas globales, los que a su

vez conforman la agenda internacional, de tal forma que este tema no sólo se

encuentra vinculado ahora al de la cooperación para el desarrollo, lo cual implica

una cuestión política por naturaleza, sino que se ha abierto al concurso de otros

actores no estatales, como los que emergen desde la sociedad con una

argumentación cooperativa y que en una segunda fase del proceso de gestión

pugnan porque sean igualmente incorporados como componentes de las políticas

públicas en el contexto regional local.

II.3.4.- Principales acontecimientos del mundo bipolar

Con el fin de la Segunda Guerra Mundial se conformó un sistema político

internacional basado en la bipolaridad, teniendo como sus referentes a EEUU y la

URSS, modelo sobre el cual se desplegaron, por una parte, el discurso de la

democracia y el neoliberalismo de la economía y; por otra, la ideología socialista.

Buena parte de ésta etapa, conocida como Guerra Fría, estuvo marcada por el

predominio del Estado nación, la tensión entre los países hegemónicos, la carrera

armamentista y la anarquía, en tanto la ausencia de un organismo gubernamental

dotado de plena autonomía política capaz de garantizar el cumplimiento de sus

responsabilidades institucionales.



94

Sin embargo, el sistema bipolar que caracterizó la etapa de la Segunda

Posguerra, registró a finales de los años setenta una serie de transformaciones

que concluirían con la reforma política de la URSS, acontecimiento que marcó el

fin del mundo bipolar, profundizando procesos como la globalización,

regionalización comercial y el surgimiento de nuevos actores que establecen

históricamente el inicio del paradigma de la posguerra fría; tiene lugar también el

debilitamiento de aquellas instituciones, principalmente la ONU, incapaz de

responder a las nuevas exigencias de la dinámica internacional, entre los cuales

aparecen problemas como la desigualdad, la pobreza y la marginación.

En este contexto se fortalecieron y cobraron vigencia conceptos como el de

gobernanza, que pone atención en la necesidad de construir nuevos esquemas

para el abordaje de problemas globales como la salud, la educación y la pobreza,

que son vistos como ejes de la agenda internacional, particularmente este último

tema, pues se reconoce que una gran parte de la población en el mundo

sobrevive en condiciones de pobreza y pobreza extrema, de tal manera que se

incorpora como problemática a los objetivos del milenio a través de la resolución

aprobada por la Asamblea General de la ONU en su 8ª sesión plenaria el 08 de

septiembre del año 2000, con lo cual 192 países en el mundo asumen

compromisos específicos, entre ellos México.

Por otra parte, los organismos no gubernamentales trasnacionales, surgidos de la

sociedad, cobran fuerza y dejan escuchar sus voces a través de distintos foros,

incorporándose así en el proceso de toma de decisiones para dar respuesta a las

profundas necesidades de la población mundial que han quedado desatendidas

por los gobiernos nacionales, incapaces para el diseño de políticas sociales

debido a que no tuvieron en el pasado una agenda institucional que recogiera

esos compromisos, sino aquellos que les fueron marcados por los organismos

financieros internacionales, cuyos objetivos se trazaron desde una cooperación

dispar, priorizando los intereses de los países centrales. Estos organismos, con el

cambio de paradigma político, pasaron a jugar un papel importante en los

procesos de democratización y consiguieron incorporar a la agenda internacional

una diversidad de temas de interés global, como la pobreza, por ejemplo, y de

hecho participan activamente en los procesos para la gobernanza.



95

La bipolaridad entonces da cuenta del mundo occidental y de la región del Este

conformadas como grandes zonas de influencia económica, política e ideológica,

que no tiene en el liderazgo a uno de sus principales componentes para la

estabilidad y vigencia del sistema, sino en el mutuo e implícito reconocimiento

entre los dos centros del poder, en donde la comunidad internacional no parece

disponer de su propio peso específico, por lo que el mundo bipolar fue posible

mientras prevaleció la diferencia entre los dos países líderes.

Ese periodo entre 1945, que marcó la conclusión de la Segunda Guerra Mundial y

1989 que registró la transformación política de la URSS así como el fin del

socialismo soviético, registra una serie de decisiones políticas y acontecimientos

militares, que por una parte dan cuenta de la tensión internacional explicando de

alguna manera que la Guerra Fría del mundo bipolar, en realidad estuvo marcada

por una constante actividad ideológica, política y militar, por lo que el abordaje de

estos acontecimientos lo consideramos necesario para una mejor argumentación

en nuestra línea de investigación, concretamente para recrear el contexto en el

que tratamos de vincular el objeto de estudio.

En materia de defensa, la tensión generada entre las dos superpotencias llevó a

la conformación de dos grandes mecanismos, el Tratado del Atlántico Norte

(OTAN) firmado en abril de 1949 por los EEUU, Canadá y diez naciones más de

la Europa Occidental como son Inglaterra, Francia, Italia, Noruega, Dinamarca,

Islandia, Bélgica, Los Países Bajos, Luxemburgo y Portugal. A este bloque se

suman posteriormente Turquía, Grecia, Alemania Occidental y España. En su

parte medular el tratado contempla que la agresión contra un Estado miembro

compromete al resto de las naciones a reaccionar con el propósito de restablecer

la seguridad, situación que permitió desde entonces una importante presencia

militar de los EEUU en el continente europeo.20

Este mecanismo de defensa se convirtió en un espacio más, a través del cual los

EEUU trasladaron decisiones importantes que no era posible adoptar en el ceno

del Consejo de Seguridad de la ONU, entre otras razones por la presencia de la

20 La Alianza Atlántica. (s.f.). Recuperado el 15 de Noviembre de 2009, de Historia del siglo 20: http://www.historiasiglo20.org/GLOS/OTAN.htm



96

URSS en su calidad de miembro permanente, y debido a la disparidad de

intereses en juego.

Por su parte el bloque soviético encabezado por la URSS creó en 1955 el Tratado

de Amistad, Colaboración y Asistencia Mutua (Pacto de Varsovia), cuyo objetivo

fue el de contrarrestar el potencial militar que significaba la OTAN, aunque en

realidad dicho acuerdo buscaba también afianzar el predominio de la URSS sobre

la Europa del Este.

Como acontecimiento político, en medio del conflicto ideológico EEUU – URSS,

tuvo lugar el movimiento de un grupo de países no alineados, surgido de la

conferencia de Bandung, Indonesia en 1955, que en oposición a la disputa del

mundo bipolar proclaman, bajo el liderazgo de Gamal Abdel Nasser, Jawaharlal

Nehru y Josip Broz Tito, los principios de autodeterminación, la no intervención y

la coexistencia pacífica. Este grupo de países “neutrales” aunque no dispusieron

de una base institucional formal, sí definieron aspectos estratégicos como el de no

pactar temas militares y favorecer los movimientos sociales de liberación, lo cual

significa un claro rechazo al sistema político basado en la bipolaridad.

Conviene apuntar que si bien es cierto el grupo de países incorporados a dicho

movimiento procuraron construir un discurso propio y marcar sus diferencias

respecto a las potencias hegemónicas que emergen de la segunda posguerra,

también lo es que no pudieron sostener una postura firme en sus principios

debido a sus propias condiciones económicas, pues no debe olvidarse que surgen

como naciones independientes en el marco del proceso de descolonización de

África y Asia, con lo cual se entiende que son por lo tanto países pobres que no

disponen de una fuerza mayor a la de sus ideales políticos y en muchos sentidos

anclados en un andamiaje de profunda dependencia económica.

Pese a la intensa actividad registrada en el período de Guerra Fría no sucedió un

enfrentamiento directo entre las principales potencias, pero sí estuvo

caracterizado por una diversidad de conflictos regionales en ambas zonas de

influencia, por lo que la estabilidad del sistema político no tiene como fundamento



97

el orden internacional, sino el equilibrio del poder. Sobre el tema, Hobsbawm

(2003) escribió

la singularidad de la guerra fría estribaba en que, objetivamente hablando, no

había ningún peligro inminente de guerra mundial. Más aún: pese a la retórica

apocalíptica de ambos bandos, sobre todo del lado norteamericano, los

gobiernos de ambas superpotencias aceptaron el reparto global de fuerzas

establecido al final de la segunda guerra mundial, lo que suponía un equilibrio

de poderes muy desigual pero indiscutido… En la práctica, la situación mundial

se hizo razonablemente estable poco después de la guerra y siguió siéndolo

hasta mediados de los setenta, cuando el sistema internacional y sus

componentes entraron en otro prolongado período de crisis política y

económica (p. 230 y 232).

Como hemos advertido, en el marco del sistema político de Guerra Fría, tienen

lugar otro tipo de procesos que se desarrollaron paralelamente y fueron

conformando nuevos esquemas de poder que se insertaron con significativa

fuerza en el sistema político internacional, como el caso de lo que hoy es la Unión

Europea, pues los intereses compartidos en diferentes ámbitos, primero de la

actividad económica y posteriormente en el campo político, dieron paso a un

proceso de integración regional iniciado en 1951 con el Tratado de París, que dio

forma a la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), en el que

participaron Bélgica y Francia.

Conviene explicar que en su proceso evolutivo, éste esquema de integración

registró transformaciones importantes, como la que tuvo lugar en 1957 mediante

el Tratado de Roma, con el cual se creó la Comunidad Económica Europea (CEE)

en donde participaron originariamente, además de Bélgica y Francia, Alemania,

Italia, Luxemburgo y los Países Bajos, para que finalmente el 07 de febrero de

1992 con la firma del tratado de Maastricht surgiera la Unión Europea, y con ello



98

un referente para el sistema político internacional de posguerra fría, así como

nuevas formas de expresión de la gobernanza que privilegian los procesos de

gestión.

De hecho, este proceso de regionalización constituye hoy en día un referente

importante en el campo de la gobernanza, no sólo porque es un amplio ejemplo

de gestión política, sino porque representa también un esfuerzo estratégico para

agrupar los intereses en un mismo frente, y por lo tanto marca la pauta en el

comportamiento del Estado en el marco del sistema político internacional de la

posguerra fría.

Alberto Rocha (2003), afirma

la tendencia hacia la regionalización, si bien aún no termina de consolidarse,

ya se instaló en el mundo entero. Como proceso, está logrando que sobre la

configuración moderna del mundo, hecha con base en los trazos limítrofes de

las formaciones nacionales, vayan apareciendo las nuevas delineaciones de

una neoconfiguración del mundo. Si bien esta neoconfiguración es todavía

indefinida y confusa, como sus razones son tenues y fluctuantes, no niega la

formación de entidades regionales y subregionales; por el contrario, contribuye

a dotarlas de sus entornos iniciales. Así, en todos los continentes se han

fundado y conformado sistemas regionales, cambiando la faz del mundo y

presentándolo como un mundo virtual (p. 113).

En efecto, como lo explica Rocha, la regionalización constituye un proceso de

integración que tiene lugar por toda la geografía del mundo actual, sin embargo

no solo significa un conjunto de intereses económicos o comerciales, sino que la

conformación de las regiones se ha convertido en un rasgo distintivo del nuevo

sistema político, que más allá de las divergencias teóricas para lograr una

definición de consenso, lo cierto es que está provisto de nuevas, diferentes y



99

complejas dinámicas relacionadas con una diversidad de temas como la

gobernanza y la manera en que son abordados los problemas globales, entre

ellos la pobreza, por ejemplo.

II.4.- El fin de Guerra Fría y el tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra fría

Cuando se hace referencia al fin del sistema de Guerra Fría, aparece el

simbolismo coyuntural de 1989 en que tuvo lugar la caída del muro de Berlín, y

con ello la concreción de un dilatado proceso que inicia con la misma década,

etapa en la cual sucedieron un conjunto de acontecimientos que favorecieron el

tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra fría, dejando atrás el

tema de la bipolaridad y las hegemonías político ideológicas.

Por ello es importante revisar lo dicho por Hobsbawm (2003) quien llama la

atención sobre el importante papel que jugaron en la década de los ochenta

Ronald Reagan, Margaret Thatcher y Mijail Gorbachov, pues sostiene que

hacia 1980 llegaron al poder en varios países gobiernos de la derecha

ideológica, comprometidos con una reforma extrema de egoísmo empresarial y

de laissez-faire. Entre ellos Reagan y la tremenda señora Thatcher, siempre

segura de sí misma, en Gran Bretaña (1979 – 1990), fueron los más

destacados. Para esta nueva derecha, el capitalismo de la sociedad del

bienestar de los años cincuenta y sesenta, bajo la tutela estatal y que ya no

contaba con el sostén del éxito económico, siempre había sido como una

subespecie de aquel socialismo (<<el camino de servidumbre>>, como lo llamó

el economista e ideólogo Von Hayek) cuya culminación final veían en la URSS.

La Guerra Fría de Ronald Reagan no estaba dirigida contra el <<imperio del

mal>> exterior, sino contra el recuerdo de Franklin de Roosevelt en el interior:

contra el estado de bienestar igual que contra todo intrusismo estatal. Su



100

enemigo era tanto el liberalismo “la (<<palabrota que empieza por l >> que tan

buenos resultados obtuvo en las campañas presidenciales) como el

comunismo (p. 252).

Sin embargo, la conclusión de Guerra Fría difícilmente se concibe sin el quehacer

político desplegado por el mandatario norteamericano Ronald Reagan y el

dirigente soviético Mijaíl Gorbachov, quienes mediante el acuerdo de Washington

en 1987 lograron poner fin a la carrera armamentista y distender la relación entre

las dos naciones.

Pero el tránsito hacia el sistema político internacional de la posguerra fría no fue

abrupto ni sorprendió a nadie, por el contrario, desde nuestro punto de vista, es

producto al menos de tres factores relevantes directamente relacionados que

confluyeron en los ochenta para marcar el ritmo del cambio: el nuevo papel del

Estado que se transforma con el avance del modelo económico neoliberal que

priva en la actualidad y fue impulsado desde dos de las principales economías del

mundo, con todas las implicaciones que debió experimentar el Estado como

institución que ve reducida su capacidad de respuesta social porque cambia su rol

en el sistema; el fin de la carrera armamentista protagonizada por las dos

potencias hegemónicas y; la reforma política de la URSS.

a) El nuevo papel del Estado

La diseminación y profundización del modelo de economía neoliberal promovido

por pensadores de la llamada “Escuela de Chicago”, encabezados por Friedman,

lograron que a finales de los setenta su propuesta fuera acogida por la

administración norteamericana e implantada en el mundo occidental, acelerando

el proceso de transformación económica y política del sistema internacional, lo

que no tardó en reflejarse en la apertura de brechas entre países y regiones

geográficas del mundo.

Sucede que con el impulso a la economía neoliberal el Estado se vio obligado a

replantear sus estructuras, lo cual propició una oleada de procesos de reforma



101

política, promovidas desde los organismos financieros internacionales para

“facilitar” la inserción de los sectores productivos, afianzar el nuevo modelo

económico y consecuente que estos pudieran participar en diversas tareas

originariamente ejercidas por la entidad estatal, solo que dichas reformas no

acabaron en la reducción del aparato burocrático y en la capacidad de respuesta

gubernamental, sino que fueron más allá, al transformar su orientación política

mediante la substitución de intereses sociales por los del mercado, marcando con

ello el fin del Estado asistencial, proveedor de bienes y servicios, como sucedió

particularmente en EEUU con el Programa de Reconstrucción Económica

propuesto por el presidente Reagan en 1981, con lo cual los programas de

asistencia social descendieron en el catálogo de prioridades políticas del

gobierno.

Con la irrupción de las fuerzas del mercado además de transformarse el papel del

Estado en su dimensión política al “compartir” responsabilidades con los agentes

de la economía, ve mermada su presencia como actor fundamental en el diseño

del sistema político internacional. De hecho, con la reforma del Estado y su nuevo

papel, se advierte el advenimiento de nuevas reglas a las que habrían de

someterse los actores del sistema, como las define Attina (2001) “Reglas

internacionales son, en sentido general, aquellos principios, aquellas

convenciones y aquellas normas a que se atienen normalmente los gobiernos

como guía para sus acciones y su comportamiento en el sistema mundial” (p.

105).

Puede concebirse que el nuevo papel del Estado, el de promotor, se configura

como un factor relevante en el proceso de tránsito al sistema político internacional

de la posguerra fría, no sólo por su propia significación, sino porque advierte el

cambio substancial de reglas, que pasan de lo político ideológico a lo económico

político. Pero estos cambios producidos a partir de los ochenta superaron las

reglas y redefinieron los intereses en juego, por eso el nuevo modelo económico

neoliberal que actúa como hilo conductor del sistema político internacional de la

posguerra fría, limita el accionar de las manos asistencialistas del Estado.



102

Conviene subrayar que el nuevo Estado no se rediseñó en respuesta a una

propuesta ideológica, sino a las necesidades de un modelo económico dominante,

hegemónico, desigual e injusto por naturaleza, porque en la medida que produce

riqueza enfatiza la dependencia, desigualdad, explotación y pobreza en el mundo.

Pero la reforma del Estado que marcó pautas en el proceso de transformación del

sistema político internacional no fue acompañado del necesario replanteamiento

de las instituciones político gubernamentales y financieras internacionales,

inmersas en sus propias contradicciones, que evidenciaban desde entonces el

debilitamiento institucional como producto del diseño organizacional originario. Es

el caso de la ONU, incapaz de cumplir con eficacia las tareas políticas que le

fueron encomendadas desde sus orígenes, porque sus órganos de decisión

política no dejaron de ser el núcleo del poder que representa los intereses de las

potencias, primero políticas y militares, ahora, además, económicas, por lo que el

propio sistema tuvo que pensar en un esquema estratégico para la gestión de los

temas globales, a lo cual llamó gobernanza.

Consecuentemente, el replanteamiento del Estado nacional emprendido a

principios de los ochenta debió enfrentar también los embates del neoliberalismo

económico, toda vez que la lucha ideológica que caracterizó la etapa de Guerra

Fría se había trasladado al terreno de la competencia comercial, lo cual constituyó

un cambio significativo del sistema político. Este cambio de paradigma que va de

lo político ideológico a lo económico comercial del Estado marcó el camino para la

regionalización del comercio mundial que distingue ahora al sistema político

internacional de posguerra fría, de ahí la importancia que representó la reforma

del Estado como factor de tránsito al actual sistema político.

b) El fin de la carrera armamentista

La larga carrera armamentista emprendida por EEUU y la URSS desde principios

de los años cincuenta, no sólo fue uno de los rasgos que caracterizaron la etapa

de Guerra Fría, sino una de las principales cargas económicas que debieron

sortear las dos potencias en casi cuatro décadas, pues el presupuesto en política



103

armamentista fluctuó entre el 5 y 10%, y 10 y 20% del PNB, respectivamente,21

independientemente del contrasentido mismo de la política, por eso Hobsbawm

(2003) afirma que

la Guerra Fría acabó cuando una de las súper potencias, o ambas,

reconocieron lo siniestro y absurdo de la carrera de armamentos atómicos, y

cuando una, o ambas, aceptaron que la otra deseaba sinceramente acabar con

esa carrera. Seguramente le resultaba más fácil tomar la iniciativa a un

dirigente soviético que a un norteamericano, porque la Guerra Fría nunca se

había visto en Moscú como una cruzada, a diferencia de lo habitual en

Washington, tal vez porque no había que tener en cuenta a una opinión pública

soliviantada (p. 253).

Se entiende que la producción de armas nucleares por sí misma no representaba

el principal factor para la estabilidad del mundo bipolar, porque la bipolaridad del

sistema, además de que antecede a la primera, tuvo otro origen y fijó sus reglas,

porque encontró en los conflictos regionales sus propias válvulas de regulación,

de tal manera que excepcionalmente hubo un riesgo potencial de enfrentamiento

directo entre las dos potencias mundiales, por lo tanto la estabilidad del sistema

político no debía depender más de la tensión, sino de la flexibilidad y normalidad

política, en el mutuo e implícito reconocimiento.

Sin embargo, entre 1950 y mediados de los ochenta, la política de defensa y la

inversión en desarrollo tecnológico y militar fue para EEUU y la URSS un tema

estratégico, el cual aportó tensión en el campo de las relaciones internacionales e

incertidumbre a la seguridad mundial, hasta que la crisis económica en la década

de los ochenta “sugirió” el limite, principalmente para la URSS, cuya debilitada

economía no soportó el ritmo que se había impreso a la carrera armamentista,

pues como menciona Hobsbawm (2003) “ambas potencias abusaron de sus

21 Datos tomados de Halliday, F. (2002). Las relaciones internacionales en un mundo de transformación. Madrid: Catarata, p. 238 y 239.



104

economías y las distorsionaron mediante la competencia en una carrera de

armamentos colosal y enormemente cara” (p. 254).

Pero además de la realidad económica mundial de la época, la visión que sobre el

tema armamentista tuvieron Reagan y Gorbachov, fue determinante para la

finalización de Guerra Fría y el tránsito hacia el actual sistema internacional. En

ese contexto, ambos mandatarios sostuvieron reuniones sucesivas en Reykjavik

1986 y Washington 1987, que culminaron con el Tratado para la Eliminación de

Fuerzas Nucleares Intermedias, que puso fin a la carrera armamentista entre las

dos potencias, lo cual sirvió de marco al proceso de reforma política de la URSS

emprendido por Gorbachov, en lo que fue la última etapa de Guerra Fría y el

comienzo del actual sistema político internacional.

c) La reforma política de la URSS

Si bien las ideas reformistas de la URSS fueron planteadas por Yuri Andropov

(82-84), el proceso de reforma definitiva fue impulsado por Gorbachov a través de

la Perestroika y el Glasnost, proyectos que se convirtieron en el principal

andamiaje que condujo al fin del socialismo real y a la reconfiguración económica

y política de la Europa del Este.

La crisis de la economía soviética agudizada a principios de los ochenta, el giro

que había tomado el modelo económico occidental y la finalización de la carrera

armamentista motivaron la política de reforma puesta en marcha en 1986, con el

propósito de adaptar las condiciones económicas a las del mercado mundial, para

lo cual se requería revolucionar la infraestructura productiva y “facilitar” la apertura

del centralizado sistema social, político y económico.

Aunque en principio con la reforma se buscó solucionar las dificultades de la

economía, a través de la competitividad empresarial, pronto se abrieron espacios

en el terreno político como resultado de la nueva forma de entendimiento de la

realidad histórica. La celebración de elecciones “democráticas” y la disminución

de los subsidios económicos a los regímenes socialistas en distintas regiones del



105

mundo sirvieron para mostrar la intencionalidad de la reforma: occidentalizar la

sociedad soviética.

Independientemente de las resistencias internas que dificultaron el cabal

cumplimiento de los objetivos pensados por Gorbachov, la Perestroika se convirtió

en el fenómeno político económico que desmembraría a la URSS como potencia

mundial y con ello la finalización concreta de Guerra Fría, que dejaba atrás la

bipolaridad, dando paso a la fuerza del mercado como eje articulador del nuevo y

actual sistema político internacional.

Quedó así asentado el fin de una etapa importante en el desarrollo del sistema

político internacional y el inicia un nuevo paradigma en el contexto mundial, no

existe más la disputa ideológica y el sistema se dispuso, aunque temporalmente,

a la hegemonía de una potencia mundial, los EEUU.

Por lo tanto, puede establecerse que el proceso de reforma emprendido por la

URSS a principios de 1980, marcó el inicio de una nueva etapa del sistema

político internacional, el de posguerra fría, caracterizado por el proceso de

globalización; el auge y consolidación del neoliberalismo económico que campea

como modelo dominante; la conformación y afianzamiento de bloques

comerciales regionales; el resurgimiento y desarrollo de actores emanados de la

sociedad; el nuevo papel del Estado nación, que sin perder su presencia como

actor preponderante del sistema comparte espacios con entidades sociales y

económicas y; en general la apertura de espacios a las fuerzas del mercado y de

la sociedad que se incorporan con ímpetu a la dinámica del sistema político.

Igualmente, el quehacer de las instituciones internacionales gubernamentales se

enfrenta ahora a realidades distintas, debiendo adecuarse a las exigencias

imperantes de la comunidad internacional que concibe la necesidad de construir

nuevos compromisos, afianzando una diferente concepción de gobernanza y

consecuentemente incorpora a la agenda internacional la atención de una

diversidad de temas relacionados a problemáticas globales, como el de la

pobreza.



106

Como puede observarse, la reforma de la URSS es un referente político que se

sumó a otros factores de naturaleza económica y que juntos conformaron un

amplio proceso de tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra

fría, no sólo como modelo de relaciones internacionales, sino también en su

configuración geopolítica y geoeconómica.

Conclusiones

La paz de Westfalia no fue sólo un acontecimiento que marcó la conclusión de un

conflicto histórico de la vieja Europa del siglo XVII, sino el contexto donde se

originó el complejo diseño arquitectónico del sistema político internacional,

producto a su vez de un amplio proceso en el que fueron surgiendo cada una de

sus piezas fundamentales, cuyo núcleo indisoluble, desde entonces, ha sido el

Estado como entidad política.

Pero al surgimiento del Estado moderno le antecedió el nacimiento de una

economía mundo, como la definió Wallerstein (1999), de tal manera que la

conformación del sistema político internacional surgido de Westfalia, estuvo

acompañado de competencias de naturaleza económica y política como

componentes definitorios. Sin embargo, en el fondo, ese sistema político que

desde el inicio configuró sus dimensiones económicas y políticas, se asentó sobre

una estructura social heterogénea sometida a la dominación, igualmente histórica,

de la Iglesia Católica y el Estado mismo, donde se arraigó el problema de la

desigualdad y pobreza.

A partir de estos elementos de análisis teórico, se evidencia, primero, la existencia

de un momento histórico coyuntural que originó la construcción y desarrollo del

sistema político internacional; segundo, que dicho sistema se montó sobre la

representación política del Estado y una base económica prevaleciente; tercero, el

desarrollo del sistema es producto de un proceso continuo que delimita sus

propias etapas, sin interrupción de los hilos que lo conducen y; cuarto, el tema de

la pobreza y desigualdad como realidades sociales se encuentran históricamente

vinculados al Estado y a la base económica, así que los procesos de gestión

política, por tanto la gobernanza, son inherentes al sistema político.



107

Es también claro que el sistema político ha diseñados sus propios esquemas que

le permiten reaccionar a los movimientos sociales que lo cuestionan, e incluso

respecto a sus contradicciones internas, generado los mecanismos necesarios

tendientes a blindar sus intereses económicos y políticos, así se entiende el

surgimiento de las instituciones gubernamentales y financieras internacionales,

como se explica también que la idea de gobernanza ha acompañado al sistema

en su proceso evolutivo, en cada etapa con nuevos actores participantes, pero

con la misma misión.

Comprender entonces el origen, construcción y desarrollo del sistema político

internacional, no es posible sin la recuperación y el análisis de los hechos

históricos que dan soporte a nuestra argumentación.



108

CAPÍTULO III EL SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL DE POSGUERRA FRÍA

Introducción

El proceso de construcción y desarrollo del sistema político internacional de

posguerra fría inicia en la última década del siglo XX, en la coyuntura marcada por

la caída del Muro de Berlín en 1989. Este sistema internacional que se distingue

por el proceso de globalización, el modelo económico neoliberal, la

regionalización comercial y el surgimiento de nuevos actores, nos obliga a pensar

en un conjunto de estructuras que recuperan parte del viejo esquema e

incorporan otras representaciones y prácticas, principalmente las que surgen

desde la sociedad y el mercado.

El actual sistema político internacional de la posguerra fría está constituido por

cuatro grandes subsistemas: uno, que representa la parte eminentemente estatal

en el cual prevalece el Estado nacional apegado a los rasgos de identidad,

soberanía territorial, orden jurídico e igualdad, pero que ha dado paso a una

nueva forma de expresión que se materializa con los bloques regionales

económicos, comerciales y financieros lo cual nos permite desarrollar la idea de

los estados eje y circundantes, considerando la presencia de dichas entidades de

acuerdo a su rol y el significado específico en términos de poder que despliegan

en el marco del sistema político.

El segundo subsistema es el social, que adquiere una singular relevancia por la

diversidad de actores que emergen y se desarrollan en su contexto, como los

Organismos No Gubernamentales Internacionales, Organismos Sociales

Internacionales, Movimientos Sociales Internacionales y las expresiones

ideológicas, que a través de sus actividades específicas participan con los actores

estatales, gubernamentales y económicos en los procesos de gestión frente a los

problemas de interés global y local, como el de la pobreza.

La parte económica constituye el tercer subsistema, integrado a su vez por las

corporaciones transnacionales de carácter industrial, comercial, financiero y de



109

comunicación conformando un grupo de representaciones que interactúan con los

agentes del Estado y de la sociedad en el marco de la globalización y del modelo

económico neoliberal, de tal manera que se definen como actores relevantes en el

plano del sistema internacional de la posguerra fría. El cuarto subsistema es el de

los organismos gubernamentales, fundamentalmente aquellos de naturaleza

política y económica creados en el contexto de la segunda posguerra, como la

ONU, BM, FMI y la OMC.

Cabe destacar, que a partir de la reconstrucción teórica del sistema político

internacional, los desarrollos del presente capítulo se orientan al análisis del

proceso de globalización, modelo económico, conformación de bloques regionales

de naturaleza económica y comercial y, los nuevos actores sociales, desde donde

construimos nuestra argumentación para explicar cómo es que los factores

ligados al desarrollo capitalista enfatizan el problema de la pobreza, cuáles son

los elementos que impulsan su inclusión en la agenda internacional, pero también

cómo se configura el esquema de la gobernanza en el sistema político

internacional de la posguerra fría y por qué estos dos temas están presentes de

manera tan relevante en la política internacional, qué nos llevan a replantear el

alcance jurídico político de la ONU.



110

III.1.- Globalización, modelo económico, regionalización comercial y nuevos

actores

El sistema político internacional de posguerra fría que se construye y desarrolla

desde la década de los noventa plantea un nuevo paradigma en torno al también

llamado orden internacional, dando paso a una nueva estructura en la cual las

tradicionales esferas del Estado y de la sociedad se transforman propiciando el

surgimiento de nuevas dimensiones en la concepción teórica que replantean las

ideas del Estado unidimensional y del espacio de la sociedad monolítica de

limitada expresión en el ámbito del sistema (ver esquema número 4, p. 115).

Desde la postura que hemos adoptado para explicar la evolución y desarrollo del

sistema político conviene apuntar el surgimiento e incorporación de nuevos

actores sociales y económicos, importantes en el marco del nuevo contexto, no

sólo por su presencia, sino por su capacidad de involucramiento en la dinámica

del sistema, aunque no con el potencial para desplazar al Estado como actor

principal, pese a que ha experimentado sus propias transformaciones a través de

procesos de reforma política, jurídica y económica que se han traducido en

adecuaciones al orden jurídico, privatización de empresas públicas, apertura al

capital externo, entre otros, cuestionando las ideas dominantes como la de

soberanía, de tal manera que ahora, la política se somete a los intereses

económicos de las grandes firmas transnacionales, tanto económicas como

financieras, sin que esto suponga la substitución del Estado como referente

político.

Por estas razones conviene enfatizar que hay un momento histórico, a principios

de los ochenta, cuando el Estado abandona su carácter asistencial como producto

de la globalización y el nuevo modelo económico que lleva a la reconfiguración

del Estado en el sistema político, con menos participación de éste y más

libertades de la sociedad, lo cual trae como consecuencia el surgimiento de las

grandes corporaciones económicas, nacionales e internacionales, que habrían de

constituir un reducto fáctico del poder.



111

El nuevo sistema político internacional, hoy tiene nuevos referentes que se

expresan en subsistemas que nosotros agrupamos en tres grandes esferas: la

político estatal, que incluye a los organismos gubernamentales internacionales; la

social y; la económica. Las tres esferas se encuentran interrelacionadas creando

un espacio de confluencia inédito al que hemos denominado espacio para la

gobernanza (ver esquema número 3).

Esquema No. 3

Espacio de la gobernanza en el SPIPGF

Fuente: Construcción propia con información derivada del análisis conceptual

En el primer subsistema, la tradición del Estado nacional está representada por

aquellas entidades políticas que definimos como Estados eje, cuyos principales

rasgos son el avance científico y tecnológico, desarrollo económico y

posicionamiento estratégico, en torno a los cuales se posicionan otras naciones

de menor desarrollo, a los que llamamos Estados circundantes o concurrentes

que además, se definen por su apego a la soberanía territorial, orden jurídico

Espacio de gestión para la

gobernanza



112

propio, igualdad política e identidad, siempre en juego frente a los grandes

intereses transnacionales de los primeros. Evidentemente que no se trata solo de

un cambio de nomenclatura, sino de la redefinición de sus roles y de la dimensión

del poder, en donde la capacidad hegemónica que en el pasado se les reconoció

ahora no la tienen más, al menos no en exclusiva, precisamente porque existen

otros actores que emergen de los subsistemas social y económico; tampoco es

exacta la denominación periférica fuertemente usada por reconocidos teóricos,

como Wallerstein, pues por una parte el poder no se atribuye más y en exclusiva

al Estado como unidad soberana específica, sino en su dimensión regional que se

materializa en la conformación de los grandes bloques económico comerciales, en

torno a los cuales concurren prácticamente la totalidad de las entidades

nacionales, por lo que su peso específico en el marco del sistema político es en

buena medida condicionado por su capacidad de transformación interna e

inserción en el mercado mundial, como lo han hecho las economías de mayor

crecimiento, entre ellas China e India, aun cuando no han resuelto sus problemas

sociales internos relacionados con la pobreza y desigualdad.

Por lo tanto, en el sistema político internacional de la posguerra fría, no existe un

centro de poder hegemónico, como lo concibió la teoría centro periferia, sino

varios centros de poder regional: Unión Europea; ASEAN más tres y; Norte

América, de tal forma que el sistema no identifica únicamente al Estado nación

como centro y depositario exclusivo del poder, sino a las regiones conformadas

por distintos estados que constituyen mega alianzas estratégicas para el

desarrollo económico y comercial, independientemente de que en dichas regiones

prevalezcan el peso específico de determinados países, a los cuales les hemos

denominado estados eje.

Dichas mega alianzas estratégicas regionales han construido una compleja red de

vínculos que incluyen al sistema financiero mundial, a través de la cual triangulan

un conjunto de intereses económicos con otras representaciones que se

construyen con similitud de propósitos en zonas geográficas que emergen con

fuerza significativa al mercado mundial, como el MERCOSUR, por ejemplo. Este

entramado confirma inequívocamente el nivel de profundización que ha alcanzado

el modelo de economía neoliberal; al mismo tiempo nos permite comprender con



113

mayor claridad el nuevo andamiaje del sistema político internacional y la

encomiable tarea que se inscribe en torno a la gobernanza global.

En este esquema el nivel de competencia económica y política radica en la

capacidad de integración, por lo que las ideas tradicionales basadas en la

soberanía han entrado en un proceso de reconceptualización, que no

necesariamente implica la desaparición del Estado como actor relevante en el

marco del sistema, de lo cual el ejemplo más significativo lo ofrece la Unión

Europea que ha visto frenado el proceso de formalización jurídica y política de su

constitución. En cambio la reconceptualización sí implica la necesaria

comprensión de las responsabilidades estatales en el marco de las alianzas, la

globalización y la preeminencia del modelo económico neoliberal.

La esfera de la sociedad por su parte requiere como primera condición ser

identificada en su posición respecto del Estado, de tal forma que en el sistema

político, puede entenderse por sociedad, en principio, el conjunto de

representaciones que no forman parte del subsistema político, es decir que no

pertenecen a dicha esfera, pero sí constituye uno de los elementos fundamentales

de la entidad estatal como explica la teoría jurídica.

Sociedad en sentido amplio, además de representaciones, es un espacio de

poder, distinto sí al del Estado, pero no ajeno, en tanto que uno de los rasgos

presentes en el sistema político internacional de la posguerra fría es el de la

competencia, y eso lleva a la concurrencia regional; así, a la esfera del Estado se

le atribuye un poder político, en tanto que en la sociedad se identifica un poderío

social ó civil. La esfera de la sociedad comprende a otro grupo de actores

emergentes, como los Organismos No Gubernamentales, las Organizaciones de

la Sociedad Civil, los Movimientos Sociales y las Representaciones Ideológicas,

todos éstos con presencia internacional, y que desde sus reductos participan en

tareas propias de la gobernanza.

La esfera económica está integrada por las corporaciones trasnacionales que se

consolidan al amparo del modelo económico neoliberal y de los procesos de

reforma del Estado que lo llevaron a su adelgazamiento; estas corporaciones son



114

de carácter industrial, comercial, financieras y de comunicación, las cuales a su

vez interactúan con los actores políticos y sociales en el contexto de la

globalización. A estos nuevos actores los hemos denominado dominantes, y

pertenecen al subsistema del mercado, que a través de la producción a gran

escala, el comercio global, consumo masivo y transferencia de capitales dan

forma al actual modelo económico, el mismo que ha limitado al Estado en sus

funciones, particularmente en las de asistencia y redistribución de la riqueza, lo

que ha ampliado las brechas de pobreza y desigualdad en grandes regiones del

mundo, dificultando con ello el tema de la gobernanza global.

Pero en el marco del sistema político internacional de la posguerra fría subsiste el

modelo de los organismos gubernamentales internacionales, que constituyen una

esfera propia del sistema dentro del esquema que nosotros hemos reconstruido,

de los cuales es oportuno señalar su capacidad de permanencia, pues fueron

concebidos a la vez de las viejas estructuras del poder que surge y se consolida

en la etapa de la segunda posguerra. Estos organismos se agrupan a su vez en

gubernamentales, políticos, económicos, financieros y de defensa, los primeros

de presencia mundial y los últimos de carácter regional; destacan entre estos la

ONU. Pertenecen a este modelo también los foros de decisión política, así como

los organismos financieros internacionales que constituyen el sistema económico

internacional: el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la

Organización Mundial del Comercio, surgidos de los acuerdos de Bretton Woods.

Conviene precisar que de acuerdo a la exposición que hemos hecho del sistema

político internacional de posguerra fría, la gobernanza global tiene implicaciones

económicas, políticas y sociales, derivadas de la interacción de sus propios

subsistemas, que además son impactadas por los efectos del contexto de la

globalización, lo cual complejiza el abordaje teórico desde una perspectiva

mundial, regional, de tal manera que, los contenidos de la agenda internacional

deben aterrizar en lo local a través de políticas públicas que puedan formar parte

de una agenda institucional para el desarrollo, de ahí que nuestro enfoque

procura aterrizar en el caso concreto de México, mediante el estudio específico de

la pobreza.



115

Esquema No. 4

Sistema político internacional de la posguerra fría


Como se entiende, el sistema político internacional de posguerra fría no prescinde

del Estado como uno de sus principales referentes, de hecho es parte medular

del sistema y un actor relevante, sin embargo, lo que sucede ahora es que ha

entrado en una nueva dinámica que supera las limitaciones de lo estrictamente

nacional territorial para invadir nuevos escenarios, los de la integración comercial

regional, con las implicaciones que dicho proceso conlleva, de tal manera que

nuestra coincidencia con Rocha tiene lugar en las ideas de globalización y

regionalización, conceptos que intentamos precisar a continuación.



116

III.1.1.- Globalización

El fenómeno de la globalización no es de ninguna manera un término de nuevo

cuño, por el contrario, se trata de un proceso cuyo uso está presente en un amplio

periodo histórico, por lo general asociado con la actividad comercial y económica

que se enfatiza con el avance del capitalismo de los siglos XVII y XVIII,

específicamente en la etapa de industrialización, lo cual ha contribuido a que

también sea utilizada la palabra mundialización por considerar que refiere de

manera más clara su intención semántica, invariablemente orientada a la

descripción de una dinámica social. Entonces la globalización se ubicó primero en

el campo de la teoría económica, como lo fue el mercantilismo desde el siglo XVI

en la primera etapa del desarrollo capitalista asentado en los principales Estados

metrópoli de la vieja Europa.

Pero más que un tema de pertinencia teórica, como lo es sin duda, de la

globalización nos interesa su complicidad en el problema de la pobreza, que

forma parte de un dilatado proceso vinculado primero al desarrollo del capitalismo

histórico, cuyos efectos fueron definidos en términos de desigualdad social,

cuando el debate teórico se centraba en el modelo de producción y las formas de

explotación de la fuerza de trabajo como fuente generadora de riqueza capitalista,

por lo que la idea que antecede a la discusión de la pobreza como problema

global es precisamente el de desigualdad acuñado desde la perspectiva marxista.

Queda demostrado entonces que la pobreza, primero, se vincula al origen,

construcción y desarrollo del sistema político internacional, porque la sociedad es

inherente al sistema, reflejo también de lo que éste produce y; segundo, porque el

capitalismo trajo consigo, además de la idea de supremacía y poder, distinta a la

detentada por los imperios que se sustentaba en su capacidad de expansión y

fuerza militar, la diferenciación de clases, como distinción “legítima” entre medios

de producción y fuerza de trabajo.

Como señala Octavio Ianni (1999)



117

la globalización está presente en la realidad y el pensamiento, desafiando a

muchos en todo el mundo. A pesar de las vivencias y opiniones de unos y

otros, la mayoría reconoce que esta problemática está presente en la forma

mediante la que se diseña el nuevo mapa del mundo, en la realidad y en lo

imaginario (. . .) el mundo ya no es exclusivamente un conjunto de naciones,

sociedades nacionales, estados naciones, en sus relaciones de

interdependencia, dependencia, colonialismo, el centro del mundo ya no es

principalmente el individuo, tomado singular y colectivamente (p. 1 y 3).

En todo caso el proceso de globalización no conoció otro referente histórico que la

expansión del comercio y la acumulación de riqueza, aunque como proceso

también operó en una doble dimensión, una que definió el trato entre potencias y

otra, con condiciones muy distintas tuvo lugar en el vínculo de las metrópolis con

las colonias, pero en ambos casos con el ingrediente de la competencia. Como

puede observarse, la globalización ha tenido a su vez como características

básicas la expansión, la acumulación y la competencia. Es importante subrayar

que el uso del concepto mundialización forma parte de una escuela en particular,

la francesa, pero en la actualidad la tendencia entre los autores es a diferenciar

los términos a través de factores relacionados con el tiempo y el avance de las

comunicaciones.

Conviene señalar que como proceso, la globalización ha sido objeto de estudio de

una amplia gama de teóricos, que desde sus respectivas ópticas abordan el

problema, sin embargo, conviene precisar que para efectos de nuestra

investigación nos apoyamos en las ideas de Ulrich Beck, Zigmunt Bauman, David

Held, Antony McGrew y Carlos Vilas, porque nos ayudan a la comprensión del

proceso y sus implicaciones en el marco del sistema político internacional.

Para Ulrich Beck (2008), “la globalización significa los procesos en virtud de los

cuales los estados nacionales soberanos se entremezclan e imbrican mediante

actores trasnacionales y sus respectivas posibilidades de poder, orientaciones,



118

identidades y entramados varios” (p. 34). Como puede desprenderse de esta idea,

en la globalización los Estados pierden su carácter de igualdad jurídica y política

al sometimiento de las potencialidades marcadas por los factores económicos que

se materializan en las grandes corporaciones trasnacionales.

Beck (2008) no se limita sólo al concepto de la globalización, sino que distingue

en torno a dos ideas más: globalismo y globalidad, que refieren contenidos y

alcances distintos. Así, por globalismo entiende “la concepción según la cual el

mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político; es decir, la ideología

del domino del mercado mundial o la ideología del liberalismo” (p. 27). Puede

inferirse que el término alude al efecto económico de los procesos por él mismo

explicados, dicho de otra forma, en su contenido la idea refiere a un sistema

dominado por las fuerzas del mercado que tienden a la superposición respecto de

las instituciones políticas soberanas, como son los estados, desplazando

implícitamente los aspectos sociales que “dejan de ser prioridad” para la entidad

estatal, entre otros argumentos porque dicho efecto merma la capacidad de

acción y respuesta del Estado.

En cambio, cuando atiende a la globalidad se refiere a la apertura que

experimentan los Estados nacionales en la globalización, de tal manera que las

reducidas esferas económica, cultural, política, e incluso ideológica, extienden su

presencia y van más allá de la delimitación estatal, superan lo intangible y

construyen nuevos referentes prácticos, como la regionalización, por ejemplo,

tanto política como comercial, que de facto, construye nuevos espacios de

referencia mundial, esto permite hablar ahora de la Unión Europea, y no

precisamente de las naciones en particular; o de Norteamérica, y no

necesariamente de Canadá o México. Esto implica la globalidad, es decir la

materialización de los procesos citados por el autor.

De esto se desprende que la globalización, en efecto, no constituye por todo una

cosa nueva, sino nuevos procesos de interrelación, diversificación de actores y de

intereses, perspectivas distintas de entender la dinámica mundial del comercio, la

economía, la política, pero también de experimentar nuevas formas de



119

distribución del poder. Quizás por esto mismo, Beck habla de los impactos de la

globalización en lo que denomina dimensiones económica, social, cultural.

Bauman (1999) por su parte, respecto a la globalización dice que “expresa el

carácter indeterminado, ingobernable y autopropulsado de los asuntos mundiales;

la ausencia de un centro, una oficina de control, un directorio, una gerencia

general” (p. 80). Contrario a la perspectiva con que Beck habla del tema, Bauman

pone atención en la esfera política y en los efectos desiguales que ocasiona entre

los países ricos y pobres, considerando que afecta profundamente los niveles de

bienestar general, de ahí el enfoque humanista en la idea del autor

Por lo tanto, la posición que adopta Bauman tiene un sentido crítico, pues sin

entrar en controversia con Beck por su enfoque multidimensional, lo que Bauman

advierte se relaciona específicamente con las condiciones humanas, por lo que

también confronta la idea de globalización con el concepto de universalización, en

donde la primera idea está más orientada al poder, a la parte de la política como

hemos mencionado, en tanto que la segunda, aparece como un planteamiento en

perspectiva, refiere a mejores condiciones de vida en sociedad.

Hasta ahora, en la revisión de los planteamientos tanto de Beck como de

Bauman, se advierte una preocupación implícita por encontrar mejores estrategias

de gestión en torno a los problemas derivados de la globalización, sobre todo

porque en el modelo de economía global los efectos económicos y sociales

resultan ser diametralmente opuestos, pues como proceso se distingue por la

inequitativa distribución de la riqueza producida y la amplitud en las

desigualdades sociales.

Por su parte, Held y McGrew (2003) hablan de la globalización como un cúmulo

de fuerzas y procesos globales, en torno a lo cual se da forma a un debate teórico

que distingue tres enfoques o corrientes: la de los globalistas, antiglobalistas y

transformacionalistas, en la que se inscriben dichos autores. Dentro de estos

enfoques, los primeros se pronuncian a favor, los segundos, llamados escépticos,

lo hacen en contra, y los últimos asumen una posición intermedia en la discusión,



120

de tal forma que observan a la globalización como un proceso real del cual

derivan un conjunto de impactos sociales.

Dentro de las posiciones a favor de la globalización los autores distinguen tres

categorías: a) la de los neoliberales que encuentran beneficios en el modelo de

mercado, independientemente de que la entidad estatal ve reducido su potencial

como actor preponderante del sistema político, además de que parece

deslindarse de sus tareas tradicionales de asistencialismo concebidas en el marco

del Estado nación; b) la de los intervencionistas liberales que piensan en la

globalización como un medio que contribuye a la cooperación mundial, lo que

involucra el tema de la gestión entre los distintos componentes de los

subsistemas estatal, social y económico; d) los reformadores institucionales

constituyen la tercera categoría, y hablan de promocionar un nuevo modelo que

articule los sistemas nacionales en torno a un concepto global, sin embargo en

dicha inteligencia sobresale la concentración del poder político y económico como

un hecho natural que avala las estrategias del libre mercado como vía para el

desarrollo local y regional.

Evidentemente que la posición que adoptan quienes comparten estas ideas lo

hacen convencidos de que la generación de riqueza y el consecuente crecimiento

de la economía global son el camino adecuado para gestionar el desarrollo, lo

cual constituye una perspectiva “desde arriba”, esto es desde los principales

intereses trasnacionales del poder, a costa de las profundas desigualdades

sociales que el modelo produce, principalmente en aquellas naciones y regiones

de menor desarrollo, que en medio del proceso se hacen cada vez más

dependientes de las principales economías mundiales.

Por su parte, quienes se identifican en contra de la globalización como proceso

excluyente, se categorizan por sus respectivos matices en dos posiciones: a) los

estatistas, llamados también proteccionistas, distinguiéndose fundamentalmente

por su orientación a la recuperación del Estado, pues no conciben un camino

mejor que proporcionado por la entidad estatal para avanzar hacia mejores

escenarios políticos, sociales y económicos, de tal manera que advierten sobre la

necesidad de volver a la identidad del Estado nación como contra argumento al



121

discurso de la globalización y sus efectos negativos; y b) los radicales, en virtud a

la ausencia de flexibilidad respecto a las opiniones producidas en torno al

fenómeno de la globalización, para quienes se mueven en esta corriente de

pensamiento la globalización sólo produce impactos negativos en todos los

órdenes, por lo tanto pugnan por la conformación de nuevos esquemas para la

conformación y funcionamiento del sistema internacional.

El tercer posicionamiento teórico frente a la globalización, es el que adoptan una

actitud intermedia, a ellos se les denomina en términos de Held y McGrew,

transformacionalistas globales, y consideran en que es posible un nuevo orden

basado en la fuerza de las instituciones para la gobernanza global en un marco de

corresponsabilidad, de tal suerte que conciben un sistema con múltiples actores,

pero también en un Estado fuerte que se manifieste en el plano de lo internacional

gubernamental para trabajar en el ámbito de la igualdad política y la justicia

social.22

Es importante destacar que esta corriente muy difundida a través de los trabajos

de Held y McGrew, aglutina a quienes consideran que la globalización representa

un cambio significativo, pero además ponen atención en el impacto que esto

genera, y piensan que en el marco del sistema político pueden desarrollarse

instituciones locales, regionales e internacionales, sin embargo reconocen la

complejidad del fenómeno. Compartimos este planteamiento, desde donde

analizamos el contexto y los impactos que la globalización genera en las distintas

esferas del sistema, pero reconocemos en la colaboración, en la gestión, un

argumento importante para construir, en medio de la globalización, escenarios

para la gobernanza y un abordaje más eficaz de la pobreza como problema

global.

En cambio otros autores, como Carlos Vilas (1999) específicamente, asume una

posición crítica sobre el discurso de la globalización la cual consideramos

pertinente rescatar de manera amplia, pues señala que

22 Ver Held, D., & McGrew, A. (2003). Globalización / Antiglobalización. España: Paidós, p.135



122

en América Latina predomina la idea de que la globalización es algo

extraordinario, poderoso, que obliga a actuar a los países de la región y su

gente de un modo que no deja alternativas (. . .) Implica al mismo tiempo la

reducción drástica del margen de opciones públicas (hay cosas que ya no se

pueden hacer y otras que es inevitable hacer por la globalización (p. 69 y 70).

En este escenario el Estado entonces tiende a funcionar de acuerdo a las

exigencias mismas de la globalización, pierde centralidad y sienta las bases para

la expansión de la globalización, como por ejemplo la regulación. Critica Vilas que

la ideología de la globalización es un conjunto de proposiciones que conforman

una ideología conservadora, como que:

1.- La globalización es un fenómeno nuevo

2.- La globalización es un proceso homogéneo

3.- La globalización es un proceso homogeneizador

4.- Conduce al progreso y bienestar universal

5.- La globalización de la economía conduce a la globalización de la

democracia

6.- La globalización acarrea la desaparición progresiva del estado.

Vilas (1999) es enérgico al señalar que “la ideología conservadora enfoca

selectivamente al mundo de acuerdo a una configuración de poder, a la que trata

de preservar y consolidar (…) presenta (…) una configuración contingente de la

realidad” como puede observarse, dicha ideología inhibe la voluntad de cambio,

se hace creer que es una estructura dada en donde existen desigualdades pero

que no es posible cambiarlas. “La dinámica egoísta del mercado y la búsqueda de

la ganancia pecuniaria por encima de cualquier otra consideración son exaltadas

como la realización de la razón y del progreso, postulando como un avance hacia

la modernidad, e incluso la “posmodernidad” (p. 70). El discurso de la

globalización vende la idea de progreso y trata de velar la percepción de la

desigualdad, por lo que el autor lo percibe como un retroceso al capitalismo del

siglo XIX.



123

En su artículo Seis ideas falsas de la globalización, Vilas (1999) sostiene que: a)

“la globalización es un proceso o conjunto de procesos que se vienen

desarrollando con aceleraciones y desaceleraciones a lo largo de 5 siglos”, lo que

denota que es un asunto de no poco tiempo que se ha venido desarrollando a

distintos ritmos de acuerdo, inclusive a cuestiones contextuales y que “tienen

dinámicas y ritmos desiguales, es diferenciador dentro de los espacios

económicos nacionales y regionales y entre las regiones del mundo”, lo que le

sirve al autor como argumento para demostrar la historicidad de la globalización,

ya que la manera de ver tales diferencias solamente es posible mediante la

observación de la misma; b) “la globalización puede generar oportunidades de

mayor bienestar social, desarrollo económico, etc., pero en otras condiciones

puede generar efectos contrarios y catastróficos”, y señala “que las oportunidades

y resultados favorables o no dependen de factores socioeconómicos, políticos y

culturales”. La adaptabilidad de la sociedad y las condiciones económicas ó

categorización de desarrollo ó subdesarrollo depende, primero del grado de

competitividad y del nivel de inserción de lo que Vilas denomina una cultura

global, para facilitar el desarrollo de la globalización; c) “es una dimensión del

proceso multisecular de la expansión capitalista desde sus orígenes mercantiles

de Europa de los s. XIV y XV” (p. 71).

Para Vilas (1999) “La globalización ofrece progreso de algunos a cambio de la

desventura de muchos” (p. 71), lo que indica que la globalización es excluyente,

porque en su vertiente económica no responde a expectativas sociales en su

conjunto, sino a particularidades específicas, porque finalmente genera

desigualdad. Como puede advertirse, el autor asume una postura en la cual

enfrenta con argumentos, no solo el contenido del discurso de la globalización,

sino las repercusiones que tiene como proceso para aquellos países y regiones

del mundo con niveles desiguales de desarrollo y la forma en que amplía las

brechas de la pobreza y desigualdad, por lo que consideramos relevante para

nuestra propia argumentación resumir de manera muy breve la crítica que hace

sobre los supuestos que él llama las seis ideas falsas de la globalización:



124

Primera proposición.- La globalización es un fenómeno nuevo

Esta primera afirmación Vilas la echa por tierra al argumentar que, por el

contrario, la globalización sólo es un eslabón en el desarrollo del capitalismo, el

cual, de manera más tímida que hoy en día, fue sentando las bases por medio del

desarrollo técnico, el contacto entre diferentes culturas a través del comercio, de

este fenómeno que ahora habla de tecnología y transculturización.

Segunda proposición: La globalización es un proceso homogéneo

La globalización, si aceptamos en principio que tiene su propia historia, entonces

es

un proceso de desenvolvimiento desigual. La historia presenta periodos de

tremenda aceleración de la expansión capitalista en lo que toca a flujos

internacionales comerciales y financieros, seguido por periodos de relativa

estabilización y concentración en mercados nacionales a los que suceden

nuevos periodos de aceleración (1999: 75)

ya que el desarrollo del capitalismo en algunas etapas ha necesitado fortalecer los

mercados internos para poderlos hacer competitivos, por lo que en estos

momentos se desacelera el desarrollo de la misma, pero pasando ese periodo,

que puede abarcar varias décadas, vuelve a acelerarse.

Tercera proposición: La globalización es un proceso homogeneizador

Es la afirmación de que todos seremos tarde o temprano igualmente

desarrollados, conjuntamente con “la creencia de que la globalización es capaz de

cerrar brechas económicas y técnicas internacionales carecen de sustento de los

hechos” (1999: 79). El capitalismo conduce a diferenciaciones crecientes entre las

regiones del mundo con desiguales niveles de desarrollo, por ejemplo



125

los países que el Banco Mundial considera pobres (ingreso por habitante de

menos de 1 dólar diario) son más de la mitad de la población del mundo y

captan el 7% del producto mundial, los países ricos representan el 8% de la

población mundial y concentran el 70% del producto mundial y 80% del

comercio mundial (1999:79).

Estos datos muestran la enorme desigualdad en la distribución de la riqueza,

cuyas brechas entre pobres y ricos se han acentuado y seguirán incrementándose

con la globalización, por lo que la crítica de Vilas en torno al supuesto de la

homogeneización no sólo refuta tal consideración, sino que enfatiza el argumento

en el sentido de que la globalización produce pobreza, atraso, marginación y

deteriora los niveles de bienestar, lo que es contrario también al supuesto de que

la globalización económica conduce a la democracia. La argumentación de Vilas

se convierte pues en pieza clave que fortalece nuestra hipótesis, de tal forma que

a mayor profundización del proceso globalizador y del modelo económico

neoliberal, la pobreza no sólo se hace más evidente, sino que se convierte en un

problema de orden global.

Cuarta proposición: Conduce al progreso y bienestar universal

Vilas (1999) le atribuye la falta de progreso y bienestar a algunos factores, tales

tienen que ver con la valoración del empleo; la flexibilidad laboral, de lo que se

tratan de dar contratos laborales cortos, inclusive empleados por empresas

distintas, que impide la cohesión de la clase trabajadora para exigir sus derechos,

les quita su espacio natural y los individualiza; la aceptación de bajos salarios, ya

que, por ejemplo, los países menos desarrollados, con un gran problema de

desempleo y la necesidad de sobrevivencia tiene como consecuencia la

aceptación de salarios bajos por la conservación de su trabajo; la exclusión social

ya que si eres pobre es porque tú lo eliges, entonces, si tienes las mismas

oportunidades que los demás y no las aprovechas la propia sociedad tiende a

hacerlos a un lado; la privatización y desregulación, lo que la globalización

provoca es el desmantelamiento del Estado benefactor, por lo que se dejan de



126

aplicar programas de corte asistencialista a la sociedad en su conjunto y; el

deterioro ambiental, el cual es “permitido” en aras de un mayor desarrollo.

Quinta proposición: La globalización de la economía conduce a la

globalización de la democracia

La práctica de elecciones es compatible con una variedad de regímenes

políticos que no son democráticos… Lo democrático va en relación con

determinadas garantías institucionales de libre expansión del capital y la

institucionalización de ajustes macroeconómicos neoliberales, mucho más que

un conjunto de derechos y garantías individuales y sociales” (1999: 87 y 88),

por eso se promueven actores que les garanticen las reformas necesarias para la

implementación del modelo económico neoliberal disfrazadas de un desarrollo

democrático en donde las elecciones tienen un papel fundamental porque es con

lo que relacionan los ciudadanos más directamente a la democracia, por eso en

países como México en donde, como respuesta a una serie de elecciones

dudosas y la firma del TLC en puerta, se decide conformar el IFE.

Sexta proposición: La globalización acarrea la desaparición progresiva del Estado

La crítica de Vilas en torno a esta idea tiene mucho de razón, pues como él

señala, la entidad no desaparece, sino que se transforma, lo cual se explica a

partir del nuevo rol del Estado en el contexto del sistema político internacional de

posguerra fría, en donde interactúa con nuevos actores, como las corporaciones

económicas y los organismos surgidos de la sociedad, de tal manera que en

realidad no ha dejado de ser un actor relevante, sin embargo, en el pensamiento

globalizador

el Estado de bienestar había alcanzado unos niveles excesivos generando

dependencias que habían empobrecido a la población, disminuyendo su



127

potencial creador como sociedad civil, y facilitando una laxitud moral que

debilitaba a la familia, a las comunidades, y a la sociedad” (Palomo, 2008: 114).

Esto llevó también a pensar en la “crisis del Estado”, a partir de que el sistema

económico neoliberal merma la capacidad del Estado como actor fundamental, de

ahí que en sus apuntes éste académico trata el tema al comentar que para los

neoliberales el Estado de bienestar es nocivo.

Conviene señalar que efectivamente, en su nuevo papel el Estado ha cedido parte

de sus responsabilidades a la iniciativa privada y social y ya en muchos campos

importantes, como el de la educación, la salud, la vivienda, entre otros, su

presencia es menor, a esto se le ha dado en llamar como el proceso de

achicamiento del Estado, pero como Vilas (1999) sostiene “no implica un paralelo

o equivalente retroceso del estado en su carácter de institucionalización del poder

político de determinados actores” (p. 93).

Desde la perspectiva crítica de Vilas, la globalización es un proceso

principalmente económico cuyos efectos impactan negativamente a las

sociedades de los países con menor grado de desarrollo y por lo tanto con

desventajas competitivas en el campo de la tecnología, la industria, infraestructura

para el desarrollo, educación, salud, alimentación y calidad del gobierno, lo cual

los sitúa en un nivel de vulnerabilidad que impide el crecimiento y desarrollo

equitativo con respecto a las principales potencias mundiales. En su lógica, el

discurso de la globalización pretende que el crecimiento macroeconómico se

constituya en un factor para el desarrollo social, sin embargo, pareciera que sus

efectos inciden en la ampliación en las condiciones de pobreza y falta de

oportunidades en amplias zonas de América Latina, en África Subsahariana y una

buena parte de Asia, como lo demuestran los principales indicadores del

desarrollo.

Ahora, el problema de la globalización pareciera hacernos olvidar que sus efectos

son también locales, aunque no constituyan el principal referente, pues como

afirma Bauman (2007)



128

en un planeta negativamente globalizado, los problemas más fundamentales –

los auténticos meta problemas que condicionan las posibilidades y los modos

de afrentar los demás problemas – son globales y, como tales no admiten

soluciones locales; no existen, ni pueden existir, soluciones locales a

problemas originados y reforzados desde la esfera global. De ser posible el

único modo de conseguir la reunión del poder y la política será a escala

planetaria (p. 41).

Esos problemas globales no solo advertidos por Bauman o Vilas, sino aceptados

ya en el contexto de las naciones, como pobreza, marginación, exclusión,

deterioro del medio ambiente, hambre y la supeditación de la política a la

economía, como son solo algunos de los grandes efectos e impactos de la

globalización y modelo económico neoliberal, a lo cual se suman los elevados

niveles de inseguridad que privan en nuestras sociedades.

Atendiendo a los argumentos expuestos, es evidente que el proceso de

globalización afectan a su vez los procesos emprendidos para construir

escenarios de una mejor gobernanza en el mundo. Una de las explicaciones

posibles en nuestra hipótesis tiene que ver con el subsistema económico, pues

los efectos de sus actores son dominantes frente a las expectativas sociales, toda

vez que el centro de la dinámica comercial se ubica en los intereses de las

grandes corporaciones económicas trasnacionales, por lo general poco

comprometidas con los esfuerzos sociales y políticos por atender los problemas

globales, una muestra de ello son los crecientes niveles de desigualdad, como

muestran los datos que ofrecemos en las gráficas 1, 2 y 3 (p. 131, 132 y 133).

.

III.1.2.- Modelo económico

El modelo económico neoliberal que se despliega a partir de la concepción

institucional de la segunda posguerra y su implementación y fortalecimiento está

directamente relacionado con los planteamientos teóricos de la Escuela de



129

Chicago, encabezada por Milton Friedman cuya propuesta teórica fue centrada en

la macro economía de mercado y en la no intervención del Estado en la actividad

económica. Además el modelo está vinculado a un proceso de globalización que

tiene su anclaje en el sistema de producción capitalista, de tal manera que no

pueden entenderse estos fenómenos por separado, pues además de obedecer a

un mismo proceso de evolución, en ambos casos estamos en presencia de

esquemas que se producen en virtud de la capacidad de un sistema político que

responde a los intereses de las principales potencias occidentales, por lo que se

convierte en un referente particular del sistema político internacional en la etapa

de la posguerra fría.

Éste modelo económico basado en la fuerza del mercado y la acumulación

capitalista como variables dominantes, como se sabe, es un proceso que se

implanta de manera general a partir de la caída del Muro de Berlín, lo cual pone

fin al socialismo europeo, sin embargo, dicho parteaguas responde sólo a una

definición formal, pues como sistema realmente se empieza a construir desde el

momento en que “se acuerda” en Bretton Woods la conformación

institucionalizada del sistema económico y financiero internacional de la

posguerra, “instrumentos” a través de los cuales se haría funcionar la compleja

maquinaria capitalista, como sostiene Palomo (2008)

el presente sistema monetario internacional evolucionó desde los acuerdos de

la Conferencia de Bretton Woods acaecida en 1944. En estas reuniones

representantes de los gobiernos estadounidense y británico discutieron un

acuerdo monetario internacional que debería ordenar el pago del comercio

exterior y asegurar el futuro funcionamiento de los mercados (p. 115).

Evidentemente, el desarrollo de la propuesta neoliberal de la economía mundial

encontró además en su proceso de maduración, la decisión de política económica

impulsada por los gobiernos de Ronald Reagan y Margaret Thatcher, quienes a

principios de los ochenta marcaron la pauta para la rápida diseminación del



130

capitalismo global y con ello el replanteamiento de los alcances del Estado, que

como afirma Ana Teresa Gutiérrez (2000)

este nuevo modelo basado en los planteamientos del monetarismo sustituyó al

estado de bienestar (….) el resultado de la aplicación de las recetas

monetaristas básicas: reducción de los impuestos, eliminación de subsidios

estatales, privatización masiva, reducción del gasto público y de la emisión

monetaria para bajar el índice inflacionario, y finalmente, el cese del control

estatal sobre las fuerzas del mercado, dieron lugar a la reestructuración de la

economía mundial, sustituyendo los antiguos modelos proteccionistas por la

globalización, con una libre circulación de bienes y servicios (p. 189).

El modelo económico neoliberal, no solo da cuenta de la forma en que se

organiza la propiedad sobre los medios de producción, distribución y consumo,

además refiere la definición del Estado en el contexto del modelo, su nuevo papel

como entidad política y, abre el espacio a la participación de nuevos actores,

específicamente a las grandes corporaciones trasnacionales y a los organismos

de naturaleza no gubernamental surgidos como expresión de la sociedad y que

en el contexto del actual sistema político internacional se inscriben en los

procesos de la nueva gobernanza. El agobiante nivel de la pobreza, la inequitativa

distribución de la riqueza, la reducida capacidad de respuesta del Estado para

atender los problemas globales y la subordinación de la política al poderío

económico, son algunos rasgos del neoliberalismo mundial.

Sobre el tema, Ianni (2004) sostiene que

en el contexto del globalismo el liberalismo se transfigura en neoliberalismo. La

nueva división trasnacional del trabajo y de la producción, la creciente

articulación de los mercados nacionales en mercados regionales y en un

mercado mundial, los nuevos desarrollos de los medios de comunicación, la



131

formación de redes de informática, la expansión de las corporaciones

transnacionales y la emergencia de organizaciones multilaterales, entre otros

desarrollos de la globalización del capitalismo, todo esto instituye y expande las

bases sociales y las polarizaciones de intereses que se expresan en el

neoliberalismo (p. 185).

Como puede observarse en el texto de Ianni, el neoliberalismo como modelo

económico es un factor que transforma de manera sustancial la dinámica del

sistema político en la época de la globalización y lo convierte en un paradigma

diferente respecto de sus etapas anteriores.

El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (1998) concluye en su

estudio sobre el ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales

que el crecimiento de la economía mundial ocurrido con posterioridad al año

de 1987, esto es, al finalizar la guerra fría, ha estado acompañado de una

fuerte distribución negativa de los ingresos, tanto a nivel internacional como

nacional (…) la mala distribución de los ingresos está siempre ligada con la

pobreza (…) la mala distribución del ingreso con crecimiento económico

provoca situaciones sociales explosivas (…) la distribución de los ingresos, por

tanto, está relacionada muy estrechamente con el pleno cumplimiento y

realización de los derechos humanos. 23

Estas ideas enfatizan algunos de los impactos del modelo económico en la esfera

social del sistema, que afectan de la misma forma a los Estados en regiones de

23 Para mayor información sobre el tema consultar Ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales. (10 de Junio de 1998). Recuperado el 8 de Diciembre de 2009, de Consejo Económico y Social de la ONU: http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/3fbe15bc9d19fb188025665c0050dca7?Opendocument



132

menor crecimiento y desarrollo, que a amplios sectores sociales que en la

economía del mercado global experimentan en mayor medida la realidad de la

pobreza y exclusión social, convirtiéndose ya en una forma de vida y en un reto

para la gobernanza, pues como la propia OECD señala en información difundida

en 2008, que 20% de la población en el mundo, la más pobre, aproximadamente,

mil 300 millones de personas, recibe en conjunto menos del 4% del total de

ingresos, en tanto que 20% de la población más rica disfruta poco más del 55%

de dichos ingresos.24

Para enfatizar sobre las desigualdades y desequilibrios que produce el modelo

económico neoliberal en el marco del sistema político internacional de la

posguerra fría, debe reconocerse que los intereses económicos y políticos (en ése

orden) marcan la pauta sobre la orientación de las principales decisiones que

afectan a la comunidad mundial, basta señalar que tan sólo los EEUU, Canadá,

Alemania, Francia y Japón juntos, generan aproximadamente el 33% del Producto

Interno Bruto en el mundo (ver cuadro número 2), con datos de la OECD 2008.

Si a esto agregamos que dichos países forman parte del G8 y que cinco de los

miembros de ése organismo forman parte del Consejo de Seguridad de la ONU, y

además están integrados a la Organización del Tratado del Atlántico Norte,

entonces se entiende que el tema de la hegemonía es de proporciones mayores,

que a partir de éste fenómeno el sistema político internacional da cuenta de una

nueva interrelación de fuerzas entre la diversidad de actores de distintos orígenes

y por lo tanto con intereses que no necesariamente son coincidentes porque

profesan objetivos explícitos diferentes; porque el Estado prevalece con menor

margen de maniobra, pero con las mismas responsabilidades sociales

insatisfechas principalmente en las regiones periféricas; porque las corporaciones

transnacionales ejercen un peso específico propio capaz de invertir en muchos

casos el esquema dominación subordinación; porque los organismos financieros

internacionales son también la cara visible del modelo neoliberal y de los grandes

intereses económicos dominantes; porque las entidades surgidas de la sociedad

24 Colomo, J. (2005). Relación del crecimiento del PIB mundial con el crecimiento de la población en ámbitos de producción con diferentes productividades. Recuperado el 18 de Diciembre de 2009, de http://www.javiercolomo.com/index_archivos/Prod_XXI/ANEXO%202.pdf



133

plantean nuevos esquemas de interlocución, de gestión de los problemas públicos

y demandan una gobernanza efectiva.

Cuadro No. 2

Comparativo PIB mundial

PAÍS PIB (%) MIEMBROS

G8 CONSEJO DE

SEGURIDAD (ONU)

OTAN

EEUU 16.63 SÍ SÍ SÍ

Japón 7.64 SÍ

Alemania 4.31 SÍ SÍ

Francia 2.90 SÍ SÍ SÍ

Canadá 1.17 SÍ SÍ

Fuente: Construcción propia con información de OECD y consultas en red.

A partir de estos elementos se refuerza nuestra tesis de que el sistema político

internacional se caracteriza, en la medida que la entidad estatal se autodefine en

el marco histórico, como producto de una serie de acontecimientos sociales,

políticos y económicos, y en la forma que dichos elementos construyen sus

instrumentos de vinculación, definen compromisos y acotan los alcances de los

actores formales, de tal forma que como fenómenos provienen de un dilatado

proceso.

III.1.3.- Procesos de regionalización comercial

El proceso de globalización y la instauración de la economía a gran escala que se

construye con el modelo neoliberal impulsado a principios de los ochenta, trajo

consigo la conformación de grandes bloques regionales como Norteamérica,

Unión Europea y ASEAN más tres, que concentran un porcentaje muy amplio de

la producción y el comercio mundial. En este sentido es como se entiende la

opinión de Rocha (2003) quien explica la conformación de tendencias que

permiten observar la proximidad de una nueva etapa.

Si bien es verdad que hoy ubicamos el tema de la regionalización en un contexto

global, conviene señalar que tampoco es un proceso exclusivo del actual sistema



134

político internacional, pues tiene lugar mucho antes de concluir la etapa de Guerra

Fría, como es el caso del proceso iniciado en 1951 con los Tratados de París que

institucionalizan la Comunidad Europea del Carbón y el Acero (CECA), formada

en principio por Bélgica y Francia, con lo cual se construye el último antecedente

de la actual Unión Europea, definida como tal a través del Tratado de Maastricht

en febrero de 1992 como bien explica Aleksandro Palomo. Como mecanismo

regional la Unión Europea se sostiene fundamentalmente del Parlamento

Europeo, el Consejo de la Unión Europea, que es el único órgano con iniciativa de

ley, así como la Comisión Europea y una diversidad de entidades financieras

como el Banco Central Europeo, el Banco Europeo de Inversiones y el Fondo

Europeo de Inversiones.

El proceso de conformación de bloques regionales en el campo de la economía y

el comercio no resuelven per se las grandes desigualdades que caracterizan a

muchos de los países miembros en particular, pues enfatizan la desigual

distribución de la riqueza mundial cuyo efecto se expresa en el crecimiento de la

pobreza, que de acuerdo a la tasa de incidencia de 2 dólares de ingreso diario en

2005, la población pobre en África subsahariana era de 72.9% y en Asia

meridional de 73.9%; en cambio en Norte América el PIB per cápita superó los 25

mil dólares y en la Unión Europea fue mayor a 22 mil.25

Las principales potencias mundiales que se han constituido en ejes del sistema

político (ver esquema número 4, p. 115) han fortalecido su capacidad económica

mediante tres factores principales: el desarrollo científico y tecnológico, el control

de los organismos financieros internacionales y la expansión del mercado

transnacional, por lo que las naciones alejadas de esta realidad son las que se

vinculan más directamente con el tema de la pobreza, ya que funcionan como

entidades circundantes respecto de las potencias eje del sistema, a las cuales

proporcionan recursos naturales y humanos, pero que no cuestionan el estado de

cosas que prevalece en ellos, y en algunos casos inclusive se arraigan ideas

fatalistas, lo que impide que puedan aspirar a tener el peso político, económico y

25 Tasa de incidencia de la pobreza, sobre la base de $2 por día (PPA) (% de la población). (s.f.). Recuperado el 25 de Noviembre de 2009, de Banco Mundial: http://datos.bancomundial.org/tema/pobreza



135

comercial que se requiere para influir en la comunidad internacional a la hora de

tomar decisiones de trascendencia.

En algunos países de América Latina, como Haití, por ejemplo, el más pobre de la

región, esta situación se hace evidente, pues no sólo es considerado desde la

perspectiva occidental como un Estado fallido, sino que no parece estar en sus

prioridades de desarrollo la inversión en temas como salud y educación, dos de

los indicadores de mayor relevancia que adoptamos para argumentar el tema de

la pobreza.

En el marco de la regionalización económica y comercial, además de la Unión

Europea, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte y Mercosur (ver

mapa número 1), existen diseminados por todo el mundo una diversidad de

sistemas regionales en los cuales priva la cooperación, el libre comercio y otros

mecanismos de entendimiento mutuo, entre ellos la Comunidad Andina de

Naciones, la Comunidad del Caribe, la Asociación Latinoamericana de

Integración, la Comunidad de Estados Independientes, la Unión Económica y

Monetaria de África Occidental, la Organización de Cooperación Económica, la

Asociación de Cooperación Económica Asia - Pacífico, entre muchos otros.26

26 Sobre el tema consultar Rocha, A. (2003). Configuración política de un mundo nuevo. México: Universidad de Guadalajara



136

Mapa No. 1

Regiones económicas y comerciales en el mundo


Conviene insistir, sin embargo, que el proceso de regionalización económica y

comercial en el mundo es un fenómeno que se acelera con la implementación del

modelo económico neoliberal y el proceso de globalización, que trajo consigo el

debilitamiento del Estado nación.

Respecto a éste tema, cuando Ugo Pipitone (2006) habla de regionalización

señala que

Estamos llegando al final de un largo camino histórico: Estados Unidos será la

última nación hegemónica con vocación universalista. Después de América no

habrá naciones capaces (o deseosas, pero eso, naturalmente, es más incierto)

de asumir sobre de sí la tarea de regular (o pretender hacerlo) un sistema

mundial crecientemente complejo. Si Estados Unidos es cada vez más

pequeño frente al tamaño de energías y tensiones locales y globales y, por otro

lado, si un gobierno mundial es una utopía impensable desde el presente, no



137

queda sino una posibilidad sistémica: la fractura del cuerpo, o sea, la

regionalización (p. 51-52).

Como se advierte, Pipitone aborda tres temas que están en la misma línea con el

problema de regionalización, que es oportuno observar, aunque no

necesariamente los compartamos en su totalidad.

Sí, EEUU es ahora, la nación más poderosa del mundo en distintos sentidos,

como en los niveles que alcanza su Producto Interno Bruto el cual es superior al

de China y Japón juntos, es superior también al de Francia, Gran Bretaña,

Alemania e Italia en conjunto, de acuerdo a los datos de la OECD en 2008;

también lo es en movimiento comercial y financiero, encabeza junto a México y

Canadá el mercado regional más amplio del mundo; es igualmente poderoso en la

magnitud de su ejército y equipamiento bélico; también lo es en cuanto a su

presencia en organismos gubernamentales como el Consejo de Seguridad de la

ONU, la OTAN, el G8, igual que en el FMI y el BM.

Es pertinente la apreciación de Pipitone y los EEUU representa un referente en el

Sistema político internacional, sólo que ahora, como lo hemos explicado, ya no

hablamos de un Estado hegemónico, sino de estados eje, un concepto que

implica, desde nuestra interpretación, diferencias importantes como el hecho de

que el peso específico válido para el concepto de hegemonía, ahora está

representado por su capacidad para aglutinar intereses y potencialidades

regionales de carácter económico, cultural, financiero, comercial, cooperación

para el desarrollo, atención de problemas comunes y competitividad, por ejemplo,

ésta nos parece que es la clave para entender las diferencias.



138

Gráfica No. 1

Distribución estimada del PIB mundial en 2009

Fuente: Construcción propia con datos tomados de FMI 2009

Mediante el análisis de datos concretos, como el Producto Interno Bruto, es

posible dimensionar el impacto potencial que genera la conformación de bloques

comerciales en el mundo, y la importancia relativa de cada país a partir de su

inclusión en las diferentes regiones económicas y comerciales, como puede

observarse en la gráfica número 1, donde las tres principales zonas, UE, NA y

Japón concretamente producen el 65% de los bienes y servicios del planeta, con

todas las implicaciones que el fenómeno significa y da cuenta de la dinámica del

sistema internacional basado en la fuerza del mercado (ver gráfica número 3).

Esto significa, primero, que la integración de bloques regionales es uno de los

referentes significativos del sistema político internacional, y evidencia cómo los

países se reposicionan, no precisamente por sus potencialidades como unidad,

sino por su capacidad de integración regional impulsados por los intereses

comerciales; segundo, los procesos de regionalización sugieren un incremento en

los niveles de competitividad económica, pero favorece las condiciones para que

se de un desarrollo desigual en otras áreas geográficas, como se puede intuir por

la concentración de la población mundial en zonas diferentes a las principales

regiones comerciales (ver gráfica número 2).

UE

30%

EEUU,MÉXICO

CANADÁ27%

JAPÓN

8%

MERCOSUR

4%

OTROS

31%



139

Gráfica No. 2

Población mundial 2008

Fuente: Construcción propia con datos tomados del FMI

La conformación de bloques regionales evidencia también la dinámica actual del

mercado mundial, es producto del modelo económico neoliberal y de la

globalización, y al mismo tiempo un esquema de exclusión que agudiza los

riesgos de ruptura social, porque el sistema no fue diseñado para distinguir y

preservar los valores humanos, y ese es su propio riesgo de ruptura, de ahí que la

idea de gobernanza sea una reacción estratégica producida por el propio

sistema.

Union Europea7%

America del Norte7%

Japon2%

Otros 84%



140

Gráfica No. 3

Exportaciones mundiales

Fuente: Construcción propia con datos tomados de CIA World Factbook estimados

a enero 2008

Los procesos de regionalización económica propios del actual sistema político

internacional de la posguerra fría no sólo son parte de su dinámica, sino que

explican como el contexto global y el modelo económico impactan en los distintos

subsistemas y complejizan los esfuerzos institucionalmente emprendidos para la

gobernanza global, poniendo en riesgo el logro de las metas establecidas al

carecer de fuerza los mecanismos articuladores frente al empuje del mercado

global que tiene bien definidas sus prioridades económicas.

La regionalización comercial emprendida en la década de los noventa limita la

capacidad de respuesta del Estado circundante, que no dispone de los recursos

para garantizar la cobertura, oportunidad y calidad de sus servicios asistenciales,

obligando con ello al concurso de nuevos actores, principalmente de aquellos que

con distintos matices emergen de la estructura social, como lo abordamos en el

siguiente apartado, de tal manera que con la regionalización se registra un

fenómeno de la concentración de la riqueza producida, haciendo o propiciando

que se amplíen las brechas entre países y regiones ricos y pobres, complejizando

el proceso para la gobernanza.

37%

13%5%2%

43%UNION EUROPEA

TLCAN

JAPON

MERCOSUR

OTROS



141

III.1.4.- Nuevos actores

El concepto de nuevos actores está asociado al conjunto de representaciones que

emergen de la sociedad al reconfigurarse el sistema político internacional en la

última década del siglo XX, los cuales definimos como dominantes y emergentes

a partir del subsistema al que pertenecen, ya sea al mercado ó a la sociedad civil.

Precisamos que los componentes del subsistema económico están representados

por las corporaciones económicas transnacionales que mueven el mercado

mundial y pertenecen a capitales domiciliados fundamentalmente en EEUU, la

Unión Europea y Japón,27 y la misma fuente señala a compañías como Walmart,

British Petroleum, Shell, General Motors, Ford, Exxon, IBM, General Electric,

DuPont, Bayer, entre otras, como las mayores transnacionales no financieras del

mundo que al 2004 concentraban un tercio de la actividad económica mundial.

Si bien es cierto que las empresas transnacionales inician su proceso de

crecimiento y expansión en los años cincuenta, también lo es que a partir de la

globalización e implementación del modelo económico neoliberal han acentuado

su presencia en el mercado mundial, lo que en buena medida constituye una

forma de colonialismo metropolitano que acentúa la pobreza en el mundo,

convirtiéndose en una evidencia contundente de la relación directa entre dichas

variables.

Estos actores, como partícipes activos del sistema político, a través de la

producción a gran escala, el comercio global, consumo masivo, transferencia de

capitales y el sofisticado manejo de la información electrónica, dan forma a la

esencia del modelo económico neoliberal y a la globalización, con todas las

implicaciones en materia de pobreza y desigualdad, que han dado paso a la idea

de gobernanza como medida estratégica a efecto de contener la posibilidad

latente de que los movimientos sociales arrinconen los intereses de la economía

global.

27 De acuerdo a Freytas, M. (06 de mayo de 2002). Multimillonarios y trasnacionales capitalistas. Recuperado el 15 de diciembre de 2009, de Aporrea: http://www.aporrea.org/tecno/a21553.html 48% de las mayores compañías y bancos en el mundo son de los EEUU, 30% de la Unión Europea y 10% japoneses.



142

Por su parte, el segundo grupo de actores, los emergentes, los que corresponden

al subsistema de la sociedad, también reciben distintas nomenclaturas según su

definición teórica, pero en nuestro planteamiento nos referimos a los Organismos

No Gubernamentales Internacionales (ONGI), a las Organizaciones de la

Sociedad Civil Internacional (OSCI), los Movimientos Sociales Internacionales

(MSI) y a las Representaciones Ideológicas Transnacionales (RIT), para lo cual

pensamos que es importante hacer una breve reflexión que nos permita una

mayor precisión e identificación de su significado y alcances en el contexto del

sistema político internacional.

El concepto de sociedad civil, igual que el de globalización, es un tema que

resurge al debate teórico en el proceso evolutivo del sistema de Guerra Fría,

específicamente en el marco de las tendencias totalitarias del socialismo europeo

representado por la URSS, sin embargo su definición conceptual parece que no

ha encontrado un punto de coincidencia entre la diversidad de enfoques teóricos

que tratan de explicarlo, en el mejor de los planteamientos por sociedad civil

puede entenderse, quizás como en el pasado, una realidad social que existe

frente a la institución estatal e interactúa con esta, bien en oposición ó para

efectos de autogestión, por lo que todos los organismos surgidos desde la

sociedad, independientemente de su filiación, e inclusive de su definición

específica en la cual no abundaremos, se convierten en actores en el momento en

que deciden tomar parte en los distintos procesos de gestión producidos en el

ámbito del sistema político.

Sin embargo, aún cuando no pretendemos entrar en una discusión teórica

específica, conviene subrayar que distintos autores se han adentrado en el

estudio de dichas expresiones, lo que corrobora su relevancia social y política,

refiriendo en algún momento de su obra al tema de la sociedad civil desde

distintos enfoques, entre éstos se encuentran desde luego Cohen y Arato en

Sociedad civil y teoría política (2000); Cahian, Las ONG´s (2004); Keane, La

sociedad civil global y el gobierno del mundo (2008); Fernández Santillán, El

despertar de la sociedad civil (2003); Ziccardi, Participación ciudadana y políticas

sociales en el ámbito local (2004); Peschard, La cultura política democrática

(2001); Olvera, La sociedad civil: de la teoría a la realidad (1994); Themudo y



143

Natal, ONG´s un mundo de diversidad (1996); pero desde luego Gramsci que

diferencia entre sociedad civil y sociedad política como la conjunción de la entidad

estatal.

Como apunta Fernández Santillán (2003)

el auge del tema sociedad civil es producto de esas luchas masivas registradas

a fines de la década de 1980 – pero con claros antecedentes desde el decenio

de 1970 – contra los regímenes comunistas en íntima relación con la demanda

democratizadora y la apertura de espacios donde se pudiera ejercer libremente

la discusión y la crítica (p. 14-15).

En esta idea de Santillán queda claro que la emergencia de la sociedad civil es

producto de un proceso, que se manifiesta desde una concepción democrática y

contribuye al desarrollo de la sociedad.

Esta realidad social, ha impulsado en el contexto de la globalización el

surgimiento de nuevos actores como los denominados ONG´s de distintos

matices que operan en oposición a las políticas del Estado cuando estas se

separan del interés público y tienden en consecuencia a la protección de intereses

de carácter económico, como sucede en la globalización; por otra parte, estos

organismos realizan actividades de autogestión en materia de problemas globales

y buscan desde su posición tomar parte en la conformación de la agenda

internacional y local, como es el caso del medio ambiente, pobreza, seguridad,

derechos humanos y salud pública.

Pero la verdadera importancia de estos nuevos actores en el sistema político

internacional, es en nuestro objeto de estudio, su relación directa con las

principales variables, gobernanza y pobreza, pues mientras que las entidades que

hemos denominado dominantes responden a la lógica del modelo neoliberal, y por

lo tanto a sus intereses económicos, inciden en la profundización de la pobreza y

desigualdad mediante el acentuado desequilibrio en la distribución de la riqueza,



144

que afecta lo mismo a sectores sociales que a regiones geográficas en el mundo;

los segundos, los que pertenecen a la esfera emergente de la sociedad, se

incorporan a los procesos cooperativos con el Estado y organismos

gubernamentales internacionales para la gestión de aquellos problemas de interés

global, en el marco de la gobernanza local y regional.

En ese sentido ahora operan en el mundo una multiplicidad de Organismos No

Gubernamentales sin fines de lucro que se dedican a trabajar a favor de los

núcleos sociales de mayor pobreza y vulnerabilidad, centrando su atención en las

regiones donde se registra con mayor profundidad el problema como es el caso

del continente africano, donde trabajan entre otros organismos África Directo,

África Esperanza, Africando, y África Viva, cuya actividad específica consiste en la

transferencia y aplicación de recursos para contrarrestar las condiciones de

pobreza.

Igualmente otros organismos surgidos desde las estructuras sociales enfocan su

actividad a la contención del sistema económico, Pero las ONG’s también operan

en contra de los grandes intereses económicos, de los organismos financieros

internacionales e inclusive del Estado cuando los objetivos y efectos de las

políticas impactan negativamente en temas cruciales como los que hemos

señalado, lo que es una práctica constante en el mundo de la globalización y del

mercado neoliberal. Como señala Held (2003)

Representando a un variado abanico de movimientos sociales y de

organizaciones no gubernamentales (ONG), desde anarquistas hasta

socialdemócratas, el movimiento anticapitalista se ha convertido en una

poderosa reacción contra la globalización dirigida por las corporaciones y

promovida por los Estados (p. 79).

Pareciera entonces, que la configuración del sistema político de la posguerra fría

“ha procreado” sus propios mecanismos de autorregulación, de lo cual

evidentemente depende en buena medida su sobrevivencia, esto también



145

contribuye a la comprensión respecto a las razones de equilibrio que motivaron la

Ayuda Oficial para el Desarrollo a principios de los sesenta. Esta reflexión nos

conduce ahora a la posibilidad de afirmar que el tema de la gobernanza global y la

asunción de la pobreza a la agenda internacional están estrechamente

relacionados con el debilitamiento social del Estado nacional, que empujado por

los intereses de la economía globalizada tuvo que adecuar su complicado

andamiaje institucional, mermando con ello su capacidad de respuesta, “en el

entendido” que parte de sus responsabilidades asistenciales serían asumidas por

aquellos organismos sociales, dominantes y emergentes del nuevo sistema

político, con lo que se abre paso a nuevas formas de gobernanza, como lo

venimos argumentando en el desarrollo de nuestro trabajo. Por lo tanto, en el

mundo de la globalización y de los bloques comerciales, donde priva el modelo

económico neoliberal, comparten con el Estado otros actores como las ONG´s y

las grandes corporaciones económicas trasnacionales.

Por otra parte, debe mencionarse que no siempre las expresiones de la sociedad

fueron definidas teóricamente de la misma manera, como tampoco tuvieron el

mismo margen de maniobra, sobre todo en un sistema político donde la presencia

del Estado ha sido dominante, lo cual explica que su connotación actual se debe

al espacio que la entidad estatal ha cedido a los sectores productivos y social

como parte de los nuevos roles económicos y políticos asumidos en el sistema

político.

En la globalización el Estado atiende cada vez menos a los compromisos

sociales, particularmente aquellos que no disponen de las condiciones para

hacerlo, dando paso al surgimiento y desarrollo de nuevas expresiones solidarias,

las ONG’s, que al mismo tiempo se constituyen en oportunidades reales para la

participación ciudadana, entendida ésta como “el involucramiento de la sociedad

organizada en alguna actividad pública” (Cunill 1996: 69). Desde esta perspectiva

los Organismos No Gubernamentales contribuyen al proceso de gestión de los

asuntos públicos, como dice Fernández Santillán (2003) cuando habla de

asociacionismo moderno “…cada persona puede incluirse en diferentes

agrupaciones. Ir de aquí para allá insertándose en las funciones y asociaciones



146

que le parezcan, con toda libertad, sin cortapisas es el distintivo de la nueva

sociedad” (p. 133).

Partiendo de la idea de Cunill (1999) podemos entonces descubrir que las

organizaciones sociales adquieren una connotación específica, cuando más allá

de la participación misma en los procesos de gestión, realmente se insertan

corresponsablemente con el Estado y la sociedad en su conjunto para el abordaje

de un tema de interés público. Las organizaciones que se mueven en dicho

escenario tienen por lo tanto propósitos reivindicatorios, lo cual es realmente

significativo cuando discutimos los esquemas de gobernanza, pues esto nos lleva

a la necesidad de identificar a aquellas organizaciones que no cumplen

necesariamente con una tarea de intermediación como condición necesaria en los

procesos de gestión pública.

Respecto a las organizaciones de la sociedad civil, a nuestro juicio son más los

rasgos que las acercan con las ONG´s que aquellos que las diferencian, sin

embargo por definición la principal distinción radica en los esquemas de

financiamiento, pues las organizaciones de la sociedad civil sí están ligadas al

financiamiento del Estado, lo que no ocurre con las entidades no

gubernamentales, pero veamos lo que dice Balbis (2001) al respecto

conjunto de organizaciones institucionalizadas, en términos de la propia

estructura organizacional, independientemente de toda formulación jurídica

particular: son privadas, en el sentido de constituir una estructura separada del

Estado y de la administración pública (esto no significa que, bajo ciertas

circunstancias, estas organizaciones puedan recibir el apoyo de los gobiernos o

que funcionarios y empleados públicos no puedan ser miembros de las

mismas); sin fines de lucro, es decir que no distribuyen excedentes entre sus

miembros o directivos (p. 15).



147

Como puede observarse, independientemente de su cuestión formal institucional,

las organizaciones sociales deben analizarse en cuanto a su nivel de contribución

a la gobernanza, de acuerdo a su presencia en el ámbito del sistema político

internacional y al grado de involucramiento en la gestión de los problemas

globales. Conviene no perder de vista en el análisis, que éstas dos entidades por

naturaleza representativas de la sociedad civil internacional, conforme afianzan su

papel como actores del sistema político, adquieren un peso específico cada vez

mayor en la arena de la negociación internacional, al tiempo que consolidan un

complejo sistema de red internacional.

Un tercer componente del subsistema de la sociedad civil son los Movimientos

Sociales Internacionales, que buscan incidir, a través de mecanismos de presión,

en la transformación o adopción, principalmente, de las políticas económicas que

se diseñan a partir de los organismos financieros internacionales y de los Estados

eje como parte de la dinámica del mercado mundial y del modelo económico en

general. Estos Movimientos Sociales Internacionales han proliferado en distintas

regiones del mundo, se autodenominan expresiones sin estructura formal, no

responden a intereses particulares y su manifestación es pacífica. A partir de

1990 estos movimientos también son identificados como antisistémicos,

específicamente porque su interés principal se centra en el rechazo a los

procesos de globalización económica. Un ejemplo muy importante de estas

expresiones sociales es el protagonizado por el autodenominado Ejército

Zapatista de Liberación Nacional surgido en enero de 1994 en la sierra de

Chiapas, México, un movimiento reivindicatorio de los sectores indígenas

afectados por las decisiones políticas a favor del neoliberalismo, como fue

interpretado el TLC, sin embargo, como ha sucedido con otros movimientos, se

institucionaliza y deja de tener presencia en el debate internacional.

No obstante, los movimientos sociales pretenden la transformación de las

estructuras del sistema, de ahí también su designación, sin embargo, difícilmente

se pueden documentar movimientos que hayan tenido la capacidad de lograr por

sí mismos transformaciones profundas en el sistema, aunque en muchos países

tuvieron acceso a la esfera del poder, particularmente cuando enarbolaron

cambios de carácter político.



148

En la etapa del sistema político internacional de posguerra fría los movimientos

sociales más difundidos han sido el de los llamados “globalifóbicos” que

aparecieron en oportunidad de realización de los foros económicos mundiales en

los últimos años del siglo pasado, pero que a partir del año 2000 tienden a su

institucionalización dando paso a una mejor organización como es concretamente

el Foro Social Mundial (FSM), cuya primera aparición tiene lugar en 2001 en Porto

Alegre, Brasil y a partir de entonces han tenido una serie de reuniones

programadas en distintas partes del mundo. Como señala Wallerstein

cuando comenzó, el Foro Social Mundial adoptó el principio de “espacio

abierto”. Al centro de este concepto se encuentra la idea de que no predomine

ninguna postura política en el FSM, salvo el compromiso mínimo de oposición a

la globalización neo – liberal y el imperialismo en todas sus formas (…) el FSM

no es un movimiento. Ni siquiera es un movimiento de movimientos. Se define

como una familia de movimientos, y esta familia se empeña en ser global… ha

conseguido convertirse en el espacio central de encuentro de las acciones

antisistémicas en el sistema – mundo.28

Los movimientos a los que Wallerstein ha denominado antisistémicos, no son

hechos aislados ni tienen su origen en el actual contexto de la economía

neoliberal, por el contrario, provienen desde finales del siglo XVIII y se identifican

con el movimiento social de la Revolución Francesa que en alusión a las

desiguales condiciones sociales imperantes enarbolaron las ideas de libertad e

igualdad, fue por lo tanto una expresión en contra del sistema que producía ya

notables desigualdades en la forma de tenencia y distribución de la riqueza. En

buena forma, dicho movimiento fue la primera evidencia que emerge desde la

sociedad en contra de la pobreza, por esta razón lo hemos referido con especial

28 Wallerstein, I. (2004). El Foro Social Mundial en la Encrucijada. Recuperado el 13 de Diciembre de 2009, de Foro Social Mundial: http://www.forumdesalternatives.org/ES/print.php?type=A&item_id=173



149

énfasis como uno de los acontecimientos importantes registrados en el Modelo

de Westfalia.

A este movimiento que sirve como referente le suceden aquellos que tienen lugar

en la etapa en que el sistema capitalista de producción se afianza en el mundo,

surgiendo como principales actores los trabajadores de las fábricas, que

emulando a la sociedad francesa, se manifiestan en contra del sistema opresor

demandando mejores condiciones de vida. Cabe destacar que particularmente en

la mencionada etapa este movimiento social encuentra en el pronunciamiento

formal de la iglesia católica a uno de sus principales aliados, como lo explicamos

brevemente en los siguientes párrafos.

Reiteramos entonces que los movimientos antisistémicos ni son nuevos, ni

representan una moda, son producto del propio sistema imperante, que con la

evolución y profundización del proceso de globalización e imposición del modelo

económico neoliberal emergen con singular fuerza de las entrañas de la sociedad,

porque ya no son sólo las fuerzas de trabajo las que se expresan, sino un

conjunto de sectores que de distintas formas son afectados con las políticas

económicas que lesionan determinantemente los niveles de bienestar.

Quizás ahora esos movimientos que de entrada referimos como “globalifóbicos”

se distingan de sus antecesores sólo por la alusión contextual, pero en realidad

son la voz renovada de un amplio sector de la sociedad que se opone al modelo

de producción y demanda un esquema diferente, capaz de revertir las profundas

desigualdades sociales que se expresan en marginación y pobreza en amplias

regiones del mundo. Sin embargo, hay que advertirlo, enfrentan a una poderosa

maquinaria habilitada para contrarrestar y sistematizar.

Pero indudablemente que las opiniones de Wallerstein aportan claridad sobre el

tema por lo que consideramos oportuno destacar cuatro aspectos relevantes en

torno al Foro Social Mundial en particular, como expresión de la sociedad y que

pueden servir también de marco a la discusión en torno a la naturaleza,

estructura, objetivos y presencia de los Movimientos Sociales Internacionales:

primero, como movimiento social puede entenderse que tiene elementos de



150

autenticidad y que centra su objetivo en una idea específica como lo es el avance

del sistema capitalista; el segundo aspecto se refiere a la relativa capacidad de

sobrevivencia, a partir de que no existe una estructura tangible que le permita

subir sus demandas a la agenda internacional; como movimiento social

internacional, si bien tiene como objetivo oponerse al modelo, no parece contar

con propuestas alternativas, lo que dificulta el procesamiento de sus ideas y; se

observa también en el foro que siendo quizás uno de los movimientos ó el

movimiento social internacional de mayor relevancia lucha por convertirse en un

actor relevante, capaz entre otros aspectos de contribuir desde sus propias

estrategias al clima de gobernanza global, de tal manera que en ese sentido se

ratifica la importancia del subsistema social civil como el conjunto de actores que

aportan un poder real a la sociedad en el contexto del sistema político

internacional.

Debemos asentar de manera firme que la comparecencia de los nuevos actores,

sociales y económicos, en la dinámica del sistema político internacional adquieren

hoy una gran relevancia por su participación activa y potencial en los procesos de

gestión en torno a los problemas globales. Resulta difícil comprender el sentido de

la gobernanza global sin el concurso de los distintos agentes de los subsistemas

económico y social en la ejecución de las estrategias diseñadas por las

instituciones políticas nacionales y gubernamentales internacionales, en materia

de cooperación para el desarrollo, gobernanza y combate a la pobreza.

Pero además, la referencia en torno a los nuevos actores del sistema

internacional nos permiten introducir dos ideas importantes en nuestro objeto de

estudio: primero, la que se refiere a los instrumentos de vinculación que

entrelazan a los distintos actores del sistema y que les permite participar en los

procesos de la gobernanza en los términos que discutimos; la segunda idea se

conecta con las estrategias institucionales diseñadas e implementadas desde lo

local para enfrentar los desafíos de la gobernanza y combate a la pobreza, tema

que ocupa nuestro interés en el último capítulo de este trabajo.



151

III.2.- Instrumentos de vinculación

En el sistema político internacional de la posguerra fría, las relaciones

económicas y comerciales que se fomentan a través de las corporaciones

transnacionales cuyo capital se basifica en las principales potencias capitalistas y,

entre los bloques regionales conformados en el marco de la globalización, Unión

Europea, Norteamérica y ASEAN más tres, se han constituido en los nuevos

mecanismos de vinculación, substituyendo los flujos naturales de las relaciones

intergubernamentales vigentes en el mundo de la hegemonía bipolar.

En el fondo, los instrumentos de vinculación persiguen un propósito fundamental:

legitimar los principios del modelo económico basado en la economía de

mercado, por lo que los temas de gobernanza y pobreza son claves en dicho

proceso de articulación, de tal manera que se hace igualmente importante revisar

el alcance político – jurídico de la ONU como principal organismo político y de

gobierno internacional, para comprender mejor lo que en nombre de la

gobernanza y el combate a la pobreza tiene lugar en el marco del sistema político

internacional de la posguerra fría.

Son los intereses económicos en juego los que determinan la agenda del sistema

internacional, mientras el Estado en su dimensión jurídica y política se contrae y

como actor preponderante, que lo es, acusa los efectos de su nuevo papel en el

contexto de la globalización económica, lo cual se refleja en la disminución de su

capacidad de respuesta, condición que afecta de manera directa los niveles de

eficiencia y eficacia en el abordaje de problemas como el de la pobreza, que se

acentúan cada vez más en la realidad social.

Ahora es el mercado y no la significación política del Estado el hilo que conduce

los complejos procesos en el actual sistema político internacional, en el que se

discute, con razón, su capacidad de construir un marco para la gobernanza

internacional como forma de gestión eficaz en temas relacionados a los

problemas globales y no sólo en su dimensión de buen gobierno, porque el poder

ha cambiado su depositario, los bloques comerciales, las empresas

multinacionales y los centros financieros han substituido al Estado como centro



152

del poder, propiciando con ello un nuevo debilitamiento institucional que alienta

los cuestionamientos en torno al sistema y sus medios de articulación, lo que nos

obliga a reflexionar si los componentes del mercado “pueden responsabilizarse”

de la articulación del sistema, o deben buscarse los equilibrios necesarios con el

Estado.

Estas nuevas realidades motivan, en nuestro caso, la discusión en torno a los

factores de vinculación y articulación entre los componentes del sistema político

internacional, encontrando que dicho sistema observa al menos dos factores de

presencia transversal que dan cuenta de los procesos de articulación, uno, el que

encierra el conjunto de intereses económicos derivados de la economía de

mercado; otro, el tema de la gobernanza, que a su vez cruza por la necesidad de

fortalecer la vigencia institucional de los organismos gubernamentales

internacionales, y la urgencia por encauzar los esfuerzos de la comunidad

internacional en torno a los grandes problemas globales, un esfuerzo que

después de un dilatado cabildeo confluye en los objetivos del milenio, cuya

instrumentación, seguimiento y evaluación se ha depositado en la ONU.

III.3.- Alcance político – jurídico de la ONU

Como ha quedado señalado, el surgimiento de la ONU, hace más de seis

décadas, tiene lugar en un contexto político, social y económico, sin duda

diferente al que la sociedad internacional experimenta a partir de 1990, periodo en

el que se registran un conjunto de transformaciones de distintos matices en el

marco de la globalización, del modelo económico, de los procesos de

regionalización comercial y del surgimiento de nuevos actores internacionales, por

lo que resulta entendible que con el transcurso de los años, desde su fundación,

la ONU haya sido objeto de constantes señalamientos respecto a su estructura y

a los alcances político – jurídicos de sus capacidades.

Si bien es verdad, como se ha podido explicar en la revisión que hacemos sobre

el contenido de su carta fundacional y el funcionamiento de sus órganos centrales

(II.3.2), la ONU está atada a la diversidad de intereses centrales de las naciones

que la concibieron, concretamente los EEUU, que controlan el órgano medular,



153

como es el Consejo de Seguridad, de ahí que destaquemos las reformas

introducidas a la carta, específicamente en lo que se refiere al Artículo 23 que

tiene que ver con el número de los miembros del Consejo de Seguridad, reforma

que data desde el año de 1963, un tema que encontramos estrechamente

relacionado al problema de la gobernanza, pues aunque el término no se utilizó

explícitamente en la concepción general de la institución, ni estuvo presente de

manera formal en alguno de sus organismos, conviene señalar que se advierte

una implicación profunda en su acepción más tradicional, esto es en la idea de

gobierno o gobernar, porque precisamente la ONU se construye bajo una

argumentación centrada en dicha capacidad, y aún en forma más específica, el

Consejo de Seguridad se pensó justo en la intencionalidad de distinguir entre un

espacio general de discusión, de foro propiamente dicho, lo que se materializa en

la Asamblea General, y otro en el que se adoptaran las principales decisiones de

gobierno y seguridad internacional.

En buena medida la ONU puede definirse como un instrumento para la

gobernanza mundial, siempre que las reflexiones en su entorno tengan presente

el contexto en el cual tienen lugar, pues esa idea de gobernanza contextual de

1945 tiene dos pilares principales, uno, la propia ONU, otro, el constituido por los

organismos financieros internacionales, de los cuales ya hemos dado cuenta en el

capítulo anterior, sin embargo, también conviene subrayar, que lo que distingue a

la concepción de gobernanza constituida en torno a este conjunto de instituciones

es el interés político y económico de los pocos sobre los muchos, pensando en la

figura de los Estados, por lo que desde nuestra perspectiva de análisis, muy

pronto esos organismos vieron disminuida su legitimidad y abrieron el debate

respecto a su vigencia, a los cambios necesarios en su propio andamiaje

institucional.

Por ahora es nuestro propósito reafirmar los siguientes aspectos relacionados con

el alcance jurídico político de la ONU y el conjunto de organismos que la

componen: primero, existe una relación de origen que se establece implícitamente

entre la concepción institucional y la idea de gobernanza global; segundo, desde

los propios organismos internacionales gubernamentales, políticos y financieros,

se ha impulsado una “nueva forma de gobernanza global”, sustentada no en la



154

tradición de gobierno, sino como proceso incluyente que da cabida a la

participación y corresponsabilidad de un conjunto de actores gubernamentales y

sociales, cuyo propósito es dotar de viabilidad al modelo vigente de producción y

comercialización, sin romper el equilibrio entre la esfera del Estado la sociedad

que esquematizan el sistema político internacional de la posguerra fría, como

ilustramos en el cuadro número 2 (p. 126); y tercero, el tema de la gobernanza es

lo que vincula justo al Estado y la sociedad frente a los problemas globales. Por

eso el capitulo siguiente lo dedicamos exclusivamente a explicar los procesos que

antecedieron en el pasado reciente y tienen lugar hoy en el marco de la

gobernanza, donde, insistimos concurren nuevos actores en torno al Estado, en

cualquiera de sus expresiones, bien en lo gubernamental internacional, como en

lo específicamente nacional, que es donde procuramos aterrizar el largo proceso

de análisis contextual que dan cuerpo a la investigación, nos referimos al análisis

de la pobreza en el caso de México y su inclusión en la agenda institucional.

Pensamos relevante enfatizar que en nuestro análisis hemos procurado dejar

constancia del surgimiento de organismos paralelos en materia de concertación

militar, de gestión política y económica, que de alguna forma evidencian las

limitaciones del alcance político – jurídico de la ONU, como son la Organización

del Tratado del Atlántico Norte, a la Unión Europea, cuya presencia, en el caso de

ésta, ejemplifica la profundidad de los procesos de regionalización política y

económica; además del G8, entidad constituida por las potencias de mayor

desarrollo en cuyo marco se promueven las políticas generales en materia

económica, igualmente vinculadas a la idea central de gobernanza que hemos

descrito en los párrafos anteriores, y a las potenciales reformas al principal

organismo gubernamental internacional, a efecto de transformar las bases

políticas que la concibieron y ajustar su presencia institucional a las actuales

exigencias sociales y políticas que demanda el propio entorno internacional.

III.3.1 Propuestas de reforma institucional de la ONU

En torno a las opiniones que expresan desde distintos ámbitos la necesidad de

introducir reformas institucionales a la ONU, uno de los compromisos asumidos

por la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo



155

(Monterrey, México, 2002) destaca la necesaria revitalización de la ONU a efecto

de dar un mayor impulso a los esfuerzos orientados a la cooperación internacional

para el desarrollo y; a fortalecer sus órganos principales, entre ellos la Asamblea

General y el ECOSOC, considerando entre sus acciones la coordinación eficaz

entre el organismo y las instituciones económico financieras internacionales.

A partir de este planteamiento pretendemos aportar a la discusión las siguientes

ideas en torno a una potencial reforma para el fortalecimiento institucional de la

ONU en el marco del sistema político internacional de la posguerra fría. Sobre el

tema David Held (1997) llama la atención sobre la necesidad de repensar la

democracia y el orden internacional, lo cual sugiere idear nuevos esquemas que

permitan el desplazamiento amplio de las condiciones políticas e institucionales

para alcanzar un nuevo orden internacional, para ello reflexiona en qué

la implementación integral de la democracia cosmopolita también requeriría la

formación de una Asamblea que reuniera a todos los estados y agencias

democráticos y estuviera dotada de poderes reales – una Asamblea General

de las Naciones Unidas reformada o un cuerpo que la complemente – (p. 324).

Esta reflexión de Held es muy importante en varios sentidos porque enfatiza la

realidad actual de la ONU como organismo gubernamental internacional, no le

falta razón cuando advierte entre líneas que el máximo foro de discusión

internacional como es la Asamblea General, ni es del todo democrática, ni es del

todo plural y tampoco dispone del poder necesario que le permita pasar de la

recomendación a la decisión como norma observable.

Es evidente que el actual contexto político, social y económico dista mucho de

aquel en que tuvo lugar el surgimiento de la ONU, aunque los intereses que

vinculan al organismo con las naciones que sirven de eje al sistema político

internacional no sólo prevalecen, sino que se han acentuado con la

profundización del modelo de economía neoliberal, al tiempo que el organismo,

como las entidades del sistema financiero mundial concebidas en Bretton Woods,



156

han perdido significativamente su legitimidad, por lo que la idea de impulsar

cambios sustanciales al máximo organismo gubernamental internacional

adquieren cada vez un mayor nivel de pertinencia.

Por nuestra parte proponemos concretizar un conjunto de reformas en cuatro

áreas específicas que pensamos podrían contribuir al fortalecimiento institucional

de la ONU, a efecto de que consolide su alcance jurídico y político como

organismo internacional: a) la carta constitutiva; b) la Asamblea General; c) el

Consejo de Seguridad y; d) el ECOSOC.

Las reformas propuestas deben centrarse en los siguientes Artículos: 1, que

deberá incluir como quinto propósito combatir las condiciones de pobreza,

marginación y desigualdad entre las regiones y los grupos sociales y como sexto

propósito trabajar a favor de la gobernanza global; 2, modificar el primer principio

para que recoja el reconocimiento de igualdad soberana, jurídica y política de los

estados miembros.

Las reformas al Artículo 7 deben concretizar el establecimiento de un órgano cuya

denominación deberá ser Consejo para la Gobernanza Global, lo que implicará

una reforma sustancial al ECOSOC. En términos de la gobernanza será

fundamental que se adicione al Artículo 9 en su primer punto la inclusión de las

ONG’s, específicamente las que trabajan a favor de la pobreza, las cuales

deberán tener derecho a voz en la Asamblea General.

En el marco del Artículo 10 se deberá dotar a la Asamblea General del alcance

jurídico y político para hacer efectivos entre los estados los acuerdos y

resoluciones en materia de pobreza; respecto al Artículo 23 proponemos un

rediseño del número de miembros permanentes del Consejo de Seguridad de tal

forma que refleje democráticamente la diversidad social, política y económica de

las naciones del mundo, a partir de criterios regionales. Las reformas propuestas

al Artículo 55 conciben la inclusión de un inciso “d” que enfatice la gestión en

torno a los problemas globales, específicamente respecto a la pobreza.



157

Una parte fundamental en el conjunto de nuestras propuestas se centra en una

restructuración profunda al Consejo Económico y Social, que debe convertirse,

dentro del diseño institucional de la ONU, en el organismo garante de la

gobernanza global y mejoramiento de las condiciones de pobreza en el mundo,

para lo cual pugnamos por reformar el Artículo 61, primer párrafo para que en lo

sucesivo se refiera al Consejo para la Gobernanza Global en substitución de de la

denominación actual; adicionalmente deberán adecuarse los párrafos segundo,

tercero y cuarto y, adicionar los necesarios para garantizar una adecuada

integración y funcionamiento, conforme a las responsabilidades institucionales

que la carta constitutiva le confiera. En este sentido el nuevo organismo deberá

dotarse de autonomía plena en el ejercicio de sus funciones y la no sujeción a

limitantes de ninguno de los demás órganos de la ONU.

De manera integral deberá reformarse el capítulo X, en su apartado de funciones

y poderes a efecto de que sus resoluciones adquieran el estatus de

responsabilidad interna, a diferencia del sentido de “posibilidad”; adicionalmente,

las resoluciones específicas en materia de combate a la pobreza deberán tener

entre las naciones pertenecientes a la ONU el carácter de obligatoriedad, de tal

manera que la gobernanza global pueda construirse desde la base del sistema

político internacional.

Las ideas desarrolladas tienen sentido en tanto que se concibe la necesidad de

conservar la principal institución gubernamental internacional como argumento

político jurídico para la construcción de la gobernanza global, de tal manera que

es pertinente dedicar el siguiente capítulo del trabajo, para intentar resolver tres

cuestiones medulares en la discusión de nuestro objeto de estudio: ¿qué es la

gobernanza?, ¿cuáles son sus componentes fundamentales? y, ¿en qué

instituciones descansa la gobernanza global?, aspectos que desarrollamos con la

finalidad de comprender en una dimensión más amplia los alcances del concepto

y cómo se entrelaza en la complejidad del actual sistema político internacional.



158

Conclusiones

Si bien el nuevo papel del Estado, el fin de la carrera armamentista y la reforma

política de la URSS marcaron el tránsito hacia el sistema político internacional de

posguerra fría, este nuevo sistema configurado en las postrimerías del siglo XX

fue acompañado por el proceso de globalización y el modelo económico

neoliberal, que en la década de los ochenta con el afianzamiento del capitalismo

había acentuado de manera sustantiva las condiciones de pobreza en el mundo,

obligando al reposicionamiento de los esquemas de cooperación para el

desarrollo y al surgimiento de la gobernanza como decisión estratégica en la

búsqueda de nuevas formas de gestión política.

En ese contexto, a la implementación y desarrollo del sistema político

internacional de posguerra fría se demuestra que el modelo de economía

neoliberal, lejos de contribuir eficazmente al combate de la pobreza y desigualdad

en el mundo, limitó la capacidad de respuesta del Estado que debió transformar

su carácter asistencial empujado por los intereses de la economía global

representados por las grandes corporaciones transnacionales.

Al mismo tiempo, el Estado como entidad soberana, es sometido a los dictados de

los organismos del sistema económico y financiero mundial al servicio de la

economía global, que encontró en la regionalización comercial una nueva forma

de competencia, capaz de concentrar los más elevados niveles de la producción y

riqueza en el mundo dando paso a la configuración de un esquema de poder

económico y político, que define la existencia de estados eje en aquellas naciones

que lideran en el terreno de la economía y la política internacional, pero recoge

también a muchos otros, la mayoría, que circundan en torno a ese poder regional

al que se someten a través del mercado de mercancías y financiero, con

posibilidades de competencia real cada vez más limitadas, que incluso semejan

nuevas formas de colonización.

Esa realidad, la que inicia su configuración con la evolución misma del sistema

político, con la profundización del capitalismo y el desarrollo del sistema

económico neoliberal, condujo finalmente al reconocimiento de la pobreza como



159

problema global y por ende a la asunción del tema en la agenda internacional; y

complementariamente, al surgimiento explícito de la gobernanza como forma de

gestión política en la que concurren tres grandes esferas del sistema político

internacional: la político estatal en la que se incluyen por naturaleza los

organismos gubernamentales internacionales; la económica y; la social.

Conviene señalar que en este esquema de la nueva gobernanza producido en el

marco del sistema político internacional de la posguerra fría, prevalece un debate,

que cobra cada vez mayor intensidad, el que se refiere al alcance político jurídico

de la ONU, sobre el cual fijamos ya nuestra postura, concretamente en el sentido

de fortalecer su capacidad de decisión política y rediseñar el ECOSOC como

organismo natural de gestión; pero también deseamos establecer

concluyentemente, que no encontramos en el minucioso estudio realizado hasta

ahora, elementos que nos permitan aventurar sobre la vigencia del actual sistema

político y del modelo económico, pero sí en cambio, los hallazgos de la

investigación nos ofrecen la posibilidad de refrendar nuestra hipótesis teórica, en

los términos del objeto de estudio, por lo que queda claro el importante papel que

juega en todo el entramado el tema de la gobernanza.



160

CAPÍTULO IV LA GOBERNANZA

Introducción

Cuando definimos el tema de la gobernanza como uno de los ejes centrales en

nuestro objeto de estudio, entendíamos que el concepto utilizado a principios de

los setenta no significaba un tema nuevo, pues en realidad estuvo vinculado al

Estado nación y a la Iglesia católica en el siglo XVII, en tanto instituciones

sociales que tuvieron a su cargo la tarea fundamental de garantizar su

supremacía social, política e ideológica por lo que establecieron vínculos

concretos frente a los individuos, sobre quienes ejercieron históricamente una

relación basada en la dominación subordinación, bajo el argumento de la

protección en sentido político religioso, lo cual constituyó su principal forma de

legitimación; sin embargo, la gobernanza se documenta en su aplicación formal

en el siglo XIV cuando el concepto es utilizado para hacer referencia a la forma de

gobernar.29

En ese sentido, el capítulo se centra en la discusión teórica respecto a un objetivo

que comprende tres partes: una, que se ubica en la discusión conceptual y el uso

que desde los diferentes enfoques institucionales se ha hecho como expresión de

buen gobierno y gobernabilidad, pero específicamente se construye el concepto a

partir del modelo adoptado por la Unión Europea que lo refiere como proceso de

gestión política. Al mismo tiempo se recupera su desarrollo evolutivo, que permite

identificar la coyuntura histórica en la cual se vincula al sistema político

internacional y cómo el contenido conceptual aparece asociado a las instituciones

gubernamentales creadas a principios del siglo XX.

En la segunda y tercera parte se analizan los componentes fundamentales de la

gobernanza, enfatizando en el tema de la cooperación y la forma en que este

elemento determina la idea central del concepto y contribuye a la discusión en

29 Velásquez M., E. (2007). La gobernabilidad y la gobernanza de la seguridad ciudadana. Hacia una propuesta operacional. (F. Método, Ed.) Borradores de Método (48).



161

torno a las instituciones gubernamentales consideradas necesarias para impulsar,

con mayor determinación y capacidad de decisión, el proceso de gestión política.

El contenido del capítulo cumple la función de vínculo entre la primera y última

parte de la estructura general de la investigación, además la discusión teórica

permite comprender de mejor manera cómo se entrelazan los esfuerzos de los

actores institucionales y por qué la pobreza es un elemento en el que la

gobernanza pone especial énfasis.



162

IV.1.- ¿Qué es la gobernanza?

El proceso de globalización que se impulsa en plena evolución del paradigma de

la Guerra Fría y su posterior profundización, junto con el modelo de economía

neoliberal que se arraiga en todo el mundo, plantean un conjunto de retos que el

sistema político internacional está obligado a sortear en los distintos campos de la

vida social, política y económica. Los temas relacionados con la paz y la

estabilidad que motivaron el surgimiento institucional en las primeras décadas del

siglo XX, luego evolucionaron abriendo paso a los temas de seguridad

internacional y cooperación para el desarrollo promovidos desde la élite política

mundial; sin embargo, en el actual contexto internacional, el de la globalización y

neoliberalismo económico, han tenido que ceder espacio a los nuevos

componentes de la política internacional definidos ahora en el marco de la

gobernanza global.

Conviene subrayar que la idea de gobernanza configurada al avanzar el proceso

de globalización, se define por la intencionalidad y nivel de participación del

sistema político internacional, lo cual ha complejizado el debate teórico, no sólo

en cuanto a su significado, distinto de la connotación histórica que adquiere en el

lenguaje del siglo XIV, sino respecto a sus alcances y efectividad, por lo que

consideramos oportuno recuperar, a grandes rasgos, la evolución del concepto,

de acuerdo a nuestro objetivo y planteamiento hipotético.

Aunque se presume el uso del vocablo desde la cultura griega, de acuerdo a

distintos referentes, como el Diccionario de la Real Academia de la Lengua,

gobernanza es un concepto castellanizado que se incorpora por primera vez en la

edición de 1803 al uso del español, como voz que deriva del francés

gouvernance, que alude en sentido genérico a la forma en que se gobierna, por lo

que podemos intuir que específicamente refería a la forma de gobierno

monárquico y en conjunto a sus instituciones.

Con el mismo significado, se utilizó en inglés británico como governance, por lo

que con su incorporación al idioma español en el siglo XIX refirió en general al

gobierno (ver esquema número 5, p. 173). A partir de esta breve referencia queda



163

claro, primero que el término no es nuevo en su uso, sino en sus implicaciones;

segundo, que como concepto ha estado vinculado estrechamente a la evolución

histórica del sistema político y; tercero, su significado es fundamentalmente

político.

Así pues, debemos señalar que en términos teóricos, el concepto surge desde la

ciencia política, lo mismo que sucedió con las relaciones internacionales y su

connotación teórica estaba centrada en la dirección política internacional, refería

por lo tanto a las ideas de buen gobierno y a la capacidad de respuesta de las

instituciones gubernamentales (ver esquema número 5, p. 173), pero este

significado cambió a partir de que el sistema político debió enfrentar nuevos retos,

derivados de la crisis económica, la globalización e implementación del modelo de

economía neoliberal, de tal forma que con la década de los ochenta con el

reconocimiento de problemas globales, como la pobreza, su significación cambió

de referencia hacia la gestión política.

Como concepto, el tema de la gobernanza resurge en un contexto en que el

paradigma teórico es dominado por la ciencia política como disciplina, desde la

cual se construye el esquema de análisis para explicar la vida del Estado y todo el

proceso de las relaciones internacionales, pero con la evolución del sistema y la

emergencia de problemas que adquieren cada vez mayor atención y formas de

abordaje más allá de los estrictamente nacional, tuvo que dar paso a otras

expresiones a partir de la exigencia por explicar nuevas realidades en el contexto

político y social de la dinámica internacional, de tal manera que la aparición del

concepto de gobernanza “viene a competir” con otras ideas, principalmente de

origen anglosajón que la teoría política había cobijado para referir aspectos

relativos al quehacer del gobierno. Esas voces son la de governance, sobre la

cual el Diccionario de Ciencia Política refiere que

significa gobierno – organización de gobierno, pero también regular,

mecanismos de regulación, orden y dominación, no solamente en cuanto al

Estado y la política sino generalmente en todos los ámbitos donde en la



164

sociedad las interacciones individuales y transacciones sociales siguen

patrones de acción sistemáticos, reglas fijas y ordenes (Nohlen: 2006: 662).

Como puede observarse, este concepto traduce la idea de gobierno como

estructura, por lo que denota evidentemente diferencias en cuanto al sentido,

orientación y significado de gobernanza; pero además ha sido utilizado también

por las instituciones financieras internacionales, concretamente por el Banco

Mundial que lo refirió en un sentido más dirigido a aspectos de carácter

económico para explicar condiciones necesarias para el crecimiento y desarrollo,

como concretamente la regulación que deberían implementar los gobiernos de los

países receptores para tal efecto, como aquellas que desde la concepción

neoliberal de la economía incidieran en el crecimiento del mercado.

Sin embargo, consideramos pertinente enfatizar sobre la importancia de

comprensión del contexto histórico en que es utilizado el concepto, pues en los

años ochenta tiene lugar el proceso mediante el cual el Estado como unidad

política inicia un proceso de adecuación al nuevo modelo económico, de tal

manera que se puede entender la utilización del término con la intención de

enmarcar teórica y contextualmente los trabajos sobre la llamada reforma del

Estado, cuyo compromiso es adaptar las estructuras y los espacios en que se

mueve, para dar cabida a una nueva realidad que es caracterizada por el empuje

de la globalización y la economía neoliberal, que trae consigo un conjunto de

nuevos actores surgidos de las estructuras de la sociedad y del mercado, los

cuales son depositarios de una determinada cuota de poder que merma la

capacidad propia del Estado nacional en torno al cual se forma ya un ambiente en

el que se destaca su limitada capacidad de respuesta.

Por lo tanto, se entiende que el concepto surge como componente de un discurso

hegemónico proveniente de las entidades financieras internacionales en el

contexto de la globalización, que mediante el argumento de la cooperación

procuran asegurar los intereses económicos de las naciones con mayor grado de

industrialización agrupadas en organismos como la OCDE, de tal forma que esas

entidades asumen el papel de promotoras y garantes de la economía global. Esta



165

situación es comprensible porque el surgimiento de la gobernanza se explica a

partir de la idea de cooperación, cuyo propósito consiste en enfrentar la compleja

problemática producida por la globalización, particularmente la pobreza.

Pero además, la idea de gobernanza ha sido también asociada al concepto de

gobernabilidad, concepción más orientada a la capacidad del gobierno en tanto

estructura política para garantizar la estabilidad, como es definida por Camou

(1997) quien refiere a la gobernabilidad como equilibrio en la relación demandas

de la sociedad y la respuesta que es capaz de producir el Estado. En este orden

de ideas el equilibrio se entiende como estabilidad, es decir el contexto que refleja

la satisfacción de los ciudadanos en atención al conjunto de satisfactores que es

capaz de producir el gobierno, lo cual nos coloca en la tesitura de una apreciación

diferente, que no necesariamente nueva, la que se refiere al discurso del buen

gobierno, es decir, al contexto que produce la capacidad de respuesta frente a las

necesidades sociales, y que desde el punto de vista teórico tiene lugar en una

etapa previa al proceso de globalización donde prevaleció la idea del Estado

asistencial.

Es importante subrayar que la aparición conceptual de gobernanza plantea un

cambio paradigmático, pues en realidad lo que nos indica es el tránsito del Estado

nacional que en el pasado ejerce tanto la dirección política de la sociedad en

todos sus ámbitos, como la gestión pública asociada a los procesos del desarrollo

nacional; en cambio, en el sistema político internacional de la posguerra fría esas

responsabilidades trascienden al Estado como unidad para situarse en el campo

de las instituciones gubernamentales internacionales, desde donde se realizan

ahora las tareas de gobernanza global con la participación de una diversidad de

actores que proveen las estructuras social y económica.

Sin embargo, es oportuno abundar respecto al concepto de gobernabilidad que

suele aplicarse al campo de la política, sociedad, democracia y de la economía,

construyéndose a partir de ahí puentes teóricos que lo acercan a la idea de

gobernanza, por lo que procuramos hacer referencia específica a cada uno de

estos aspectos, utilizando de manera muy breve las mismas ideas que



166

manejamos en Gobernabilidad, gobernanza y el reto democrático: el caso de

México (2008):

a) La gobernabilidad política: se refiere a la capacidad tanto de los grupos

parlamentarios expresados al interior del Congreso como de un poder respecto

a otro para encontrar acuerdos…

…En cuanto a la capacidad de establecer acuerdos entre un poder y otro, tiene

que ver estrechamente con el federalismo, entendiéndolo como la distribución

del poder de manera equitativa según el principio de Montesquieu, lo que

implica que ningún poder esté subordinado a otro…

b) La gobernabilidad social: entendida como el equilibrio entre el conjunto de

demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta de parte del gobierno.

La sociedad demanda la satisfacción de sus necesidades básicas, por lo que

esperaría una respuesta inmediata a ello y esto tiene que ver con la

elaboración, de parte del gobierno, de una agenda sistemática que atienda las

exigencias más cotidianas, pero a su vez la sociedad demanda la capacidad

del gobierno de generar desarrollo económico que les permitirá por si mismos

satisfacer esas necesidades primarias, para ello el gobierno elabora la agenda

institucional, pero el proceso de desarrollo es por lo regular a plazos mucho

más prolongados, ahora de igual manera que la sociedad le demanda al

gobierno, también éste demanda a la sociedad una respuesta positiva, lo que

se refiere a la legitimidad y a través de ello la permanencia del partido del cual

proviene, en el poder.



167

Lo cierto es que el Estado no responde ya a las expectativas de la sociedad, se

ha vuelto incapaz de resolver sus necesidades ante la heterogeneidad de la

que está compuesta y por ende de la diversidad de sus demandas, la falta de

capacidad del Estado es consecuencia de la desregulación de la economía…

c) La gobernabilidad democrática: entendida como la participación en la toma de

decisiones de la sociedad, creando una corresponsabilidad que fortalezca la

democracia y que genere legitimidad, pero a pesar de la exigencia de más y

mejores canales de participación, también es cierto que aunque se han

reconocido algunos mecanismos para fomentar la participación, aún hay

numerosas limitaciones para hacerlo…

d) La gobernabilidad económica: se refiere a la necesidad de que el Estado

promueva el desarrollo económico y que regule el mercado…30

Estas ideas indican, que en principio, el concepto de gobernanza asociado al de

gobernabilidad, se ha enfocado a explicar los procesos que hacen posible el

orden institucional, por lo que en su interpretación y en la práctica tienen un

sentido vertical; pero es a mediados de los ochenta cuando se va diluyendo la

fuerte carga de dirección política que implica el término gobernanza y la

elaboración teórica se centra en alternativas a la organización y control

jerárquicos, como ha referido Olga Martín (2005).

Se desprende de esta idea que la evolución del concepto está ligada a otros

procesos de transformación que tienen lugar en la última década del sistema

político internacional de Guerra Fría, como la globalización, democratización y

neoliberalismo de la economía, lo cual es coincidente con el nuevo rol asumido

30 Ponencia presentada por Chaires, E. (2008). Gobernabilidad, gobernanza y el reto democrático: el caso de México . XXI Congreso Internacional del CLAD . Buenos Aires, Argentina.



168

por el Estado como actor, que en el paradigma de posguerra fría además de

interactuar con otros actores que emergen de la sociedad con renovada fuerza,

como las ONG´s, cambia su visión y compromiso con el desarrollo social.

En el contexto histórico del sistema político de la Guerra Fría, el concepto de

gobernanza se vincula al discurso de una nueva disciplina, la de las relaciones

internacionales, siendo ahí en donde se cultiva con mayor énfasis su significado,

asociándose a partir de entonces a lo que parecen ser las dos ideas dominantes

que tratan de explicar el concepto: a) como proceso para la construcción de

instituciones y normas globales y; b) como medio en la gestión de problemas de

interés global principalmente los derechos humanos, salud, educación, medio

ambiente y pobreza.

Ante la ausencia de un concepto que genere consenso, como no lo hay hasta

ahora, tanto los estudiosos como las instituciones que han tratado el tema

identifican elementos que están presentes en sus principales referencias, entre

ellos se pone

énfasis en las reglas y las cualidades de los sistemas, la cooperación para

incrementar la legitimidad y la eficiencia y la atención a nuevos procesos y

acuerdos público – privados. El éxito aparente del concepto parece ser que

reside en que refleja la necesidad social de nuevas iniciativas basadas en la

realización de crecientes interdependencias sociales (Kooiman 2005: 171),

de ahí las ideas de Held que sugiere bajo un enfoque transformacionalista

reformar las estructuras de la Organización de las Naciones Unidas y que a partir

de estos elementos el concepto de gobernanza parece abandonar el sentido

vertical (local) para situarse en la idea de lo horizontal, es decir de lo global y de la

cooperación.

Subrayemos entonces que el debate en torno a la gobernanza se sitúa entre las

ideas del desarrollo endógeno del Estado prevalecientes hasta la coyuntura de los



169

ochenta, y los nuevos procesos emprendidos desde la perspectiva del interés

global, donde surgen, como hemos señalado, la dirección política y la gestión de

los problemas globales desde la concepción de las instituciones gubernamentales

internacionales, como los organismos del sistema económico y financiero

internacional y la ONU junto con sus principales órganos de dirección, cuando el

Estado ha dejado de ser el único actor del sistema internacional por el surgimiento

de nuevos actores sociales y económicos que presumiblemente asumen

responsabilidades originariamente concebidas en torno al Estado nacional,

surgiendo además otros temas inherentes a la gobernanza, como el que se refiere

a la cooperación internacional para el desarrollo que la comunidad internacional

concretiza a partir de los años setenta.

Una idea clave para entender la gobernanza, pensamos que tiene que ver con la

capacidad para identificar las estructuras y alcances, tanto del gobierno

estrictamente nacional, como de los organismos gubernamentales

internacionales, aquellos de presencia regional y los que refieren una presencia

mundial, lo que nos haría precisar que en el sistema político internacional

coexisten esquemas para la gobernanza que se traslapan desde lo local, regional,

global, pero en todos los casos el concepto y lo que en su nombre se realiza está

permeado por los intereses comunes de los participantes.

Sobre este tema, Rosenau (1990) concibe que las estructuras para la gobernanza

son formales, informales y mixtas, dependiendo de la forma en que las estructuras

del gobierno se vinculan con los actores sociales y económicos, y por lo tanto

diferencian el papel del Estado en los procesos.

El concepto de gobernanza que aparece desde la ciencia política

aproximadamente en 1950, ha evolucionado en su contenido, a partir del proceso

de tránsito hacia el sistema político internacional de posguerra fría, en la década

de los ochenta, teniendo en principio un carácter vertical en términos de la

relación del gobierno nacional con la sociedad, pero esa condición ha

evolucionado a un sentido horizontal que explica la relación del Estado nacional

con un conjunto de actores gubernamentales y no gubernamentales que tratan de

colocar en la agenda internacional problemas globales, sin embargo, no existe



170

aún un concepto unificador, pero sí una gran importancia en torno al objeto de

estudio en un sistema político caracterizado por la globalización, el modelo de

economía neoliberal, la regionalización política y comercial, y el surgimiento de

nuevos actores sociales.

Como objeto de estudio, es a partir de la última década del siglo XX que la

gobernanza ha cobrado un gran interés, tanto desde el ámbito académico como

desde las instituciones gubernamentales y no gubernamentales. Así, a la gran

producción académica que ha generado la investigación sobre el tema, se ha

sumado el interés de distintas organizaciones gubernamentales internacionales y

de organismos de la sociedad internacional para construir marcos teóricos de

referencia que permitan ir más allá de su definición e identificar sus componentes

más relevantes.

En este esfuerzo se encuentra las Naciones Unidas, que a través de sus órganos,

como el ECOSOC en particular, han promovido la realización de estudios

específicos sobre el estado de la gobernanza en el mundo; lo mismo el Banco

Mundial, el Fondo Monetario Internacional y la OCDE que se ocupan ahora de

producir y de financiar investigaciones sobre la materia, con la finalidad de

afianzar las ideas en torno a la gobernanza global, enfatizando en componentes

fundamentales como el marco legal competitivo, la rendición de cuentas de los

funcionarios públicos, la información oportuna y confiable, así como transparencia

y combate a la corrupción, por lo que los procesos de la llamada reforma del

Estado tienden a satisfacer esas reglas.

La misma calificación que hace el Banco Mundial, por ejemplo, al definir a

Estados poco capaces y confiables para administrar la ayuda para el desarrollo ha

generado que los recursos se canalicen a través de Organismos No

Gubernamentales, presumiblemente más eficaces y transparentes, lo cual

cuestiona aún más la capacidad del Estado.

Así es como de esos organismos han surgido algunos componentes clave para

entender el sentido de gobernanza, que de alguna manera apuntan a la

posibilidad de construir un concepto incluyente. Entre esos componentes suelen



171

encontrarse la participación ciudadana, el marco jurídico y la construcción de

consensos. Sin embargo, en nuestra opinión lo realmente significativo es aquello

que se hace, en el marco de la comunidad internacional, para atender los

problemas globales, tanto desde la perspectiva regional como mundial, pues la

gobernanza refiere a esos procesos y se vincula por lo tanto a una serie de

capacidades políticas para hacer coincidir los intereses de los actores en torno a

un propósito global, de ahí que el tema pertinente pasa por la urgente necesidad

de entender la articulación de esfuerzos que en nombre de la gobernanza

permiten la asunción de problemas, como el de la pobreza que responde a

nuestro objeto de estudio, a la agenda internacional, lo cual procuramos

desarrollar en el capítulo V de la investigación.

Otros esfuerzos relevantes sobre la discusión conceptual en torno al tema de la

gobernanza global, son los realizados por el profesor Deepak Nayyar, que hizo

posible la publicación de Governing Globalization que aparece en 2002, donde se

aborda el tema de la reforma institucional y la gobernanza en el mundo; pero de

manera muy importante destaca el trabajo efectuado desde la Unión Europea,

que ha asumido como uno de sus retos el estudio de la gobernanza y trabajar a

favor de ella, de tal manera que a través de la Comisión de las Comunidades

Europeas decide impulsar su proyecto denominado el Libro Blanco de la

Gobernanza, que ahora representa el esfuerzo más acabado respecto a este

tema y que por lo tanto se justifica como el principal referente en el debate que

sobre el significado y contenido del concepto tiene lugar en el ámbito del sistema

político internacional de la posguerra fría. Es importante destacar que en este

documento de la Unión Europea se enfatiza la necesidad de reconocer la

participación de distintos actores en el proceso de la gobernanza, como también

lo entiende Held y como lo concibe Wallerstein en su idea de sistema mundo, lo

cual conlleva a la necesidad de democratizar las decisiones de efectos globales.

En el resumen que dicha Comisión presentó en 2001 se asume de manera

explícita que los ciudadanos de Europa esperan que las instituciones políticas y

los políticos encuentren la solución a una diversidad de problemas que les son

comunes, por lo que en el Libro Blanco se proponen crear los mecanismos

necesarios para que el diseño de las principales políticas que afectan a la



172

comunidad puedan llevarse a cabo con la mayor participación posible, no sólo de

las personas sino de las distintas organizaciones existentes en el campo de la

sociedad, lo cual sugiere de manera muy clara que el concepto de gobernanza ha

entrado en una nueva lógica que lo acerca a una definición que es capaz de

precisar sus componentes y alcances, de tal forma que “el concepto de

“gobernanza” designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el

ejercicio de los poderes a nivel europeo, especialmente desde el punto de vista de

la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia” (2001:

8). Como se aprecia, en la estructura de la definición se han considerado

elementos de contenido que refieren con claridad los alcances del concepto, al

tiempo que permiten diferenciarlo de otros términos comúnmente utilizados, lo

cual contribuye también a la mayor claridad del debate teórico.

Por nuestra parte, para efectos de la investigación, y desde la perspectiva de

análisis que se sitúa en el contexto del sistema político internacional de la

posguerra fría, asumimos por gobernanza global un amplio proceso de gestión

política, que involucra la participación coordinada de los organismos

gubernamentales internacionales y el conjunto de actores emanados desde los

subsistemas político estatal, económico y social del sistema político internacional,

para la atención y tratamiento de los problemas globales.



173

Esquema No. 5

Etapas evolutivas en el uso del concepto de gobernanza


Es importante puntualizar las siguientes ideas que pueden ayudar a una mejor

comprensión de las implicaciones que el tema conlleva: primero, subrayar que la

gobernanza como proceso político no es nuevo, por el contrario, hemos dejado

claro que surge con la articulación del sistema político internacional que se

configura en la etapa de la primera posguerra, en la cual tiene lugar el surgimiento

de la Sociedad de las Naciones, institución gubernamental a la que le fueron

encomendadas las tareas de gestión relacionadas con la paz y estabilidad

mundial, lo que demuestra que sus recursos principales descansaron en la

institucionalidad, normatividad y cooperación. No es casualidad por lo tanto que el



174

propio Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD) adopte en la

concepción de gobernanza a las reglas, prácticas e instituciones.

En segundo lugar, es necesario enfatizar, que en esencia, en cuanto a su

significado político, la gobernanza es también producto de un proceso de

evolución histórica que estuvo siempre ligado a los retos del sistema político, y su

concreción sintetiza no sólo al conjunto de problemas globales que hoy acoge,

como específicamente el de pobreza, que de manera muy importante se inserta

en dicho concepto, por lo que es uno de sus componentes fundamentales, sino a

la diversidad de intereses que se considera necesario preservar para dotar de

viabilidad a un modelo económico que ofrece muy pocos argumentos a favor de la

igualdad y armonía social. Por nuestra parte pensamos que la gobernanza hay

que entenderla desde esta realidad crítica, lo cual permitiría además “redescubrir”

las políticas de reforma política y económica que se impulsan desde los

organismos financieros internacionales.

Adoptamos un conjunto de componentes, principios y valores implícitos, que

acompañan en su composición a la idea de gobernanza, desde donde es posible

comprender mejor el abordaje de la pobreza como problema global.

IV.2.- Los componentes fundamentales de la gobernanza

En el Libro Blanco de la Gobernanza queda claro que emprender

la reforma de la gobernanza aborda la cuestión de cómo la UE utiliza los

poderes que le otorgan sus ciudadanos (…) el objetivo es abrir el proceso de

decisión política para dotarlo de unos mayores niveles de integración y

responsabilidad. Un mejor uso de sus poderes debería permitir una conexión

más directa con sus ciudadanos y dar lugar a unas políticas más efectivas

(2001: 8).



175

Con ese propósito se expresa de manera textual la necesidad de “reforzar la

interacción con los organismos regionales y locales y la sociedad civil” (2001: 4);

pero además se urge en la necesidad de “establecer un diálogo más sistemático

con los representantes de los organismos regionales y locales en una fase precoz

de la elaboración de las políticas” (2001: 5). Este compromiso de participación y

apertura que forma parte de los cambios propuestos permiten entender que la

nueva gobernanza implica inevitablemente una mayor democratización de las

decisiones públicas en todos sus niveles, lo cual es evidentemente difícil de

conseguir debido a la diversidad de intereses en juego.

Cuando el documento propuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas

se refiere a la gobernanza mundial se acepta que dicha Comisión debe “mejorar

el diálogo con los agentes gubernamentales de los terceros países en el marco de

la elaboración de propuestas políticas que revistan una dimensión internacional”

(2001: 6), este compromiso implica que la gobernanza debe también estrechar los

vínculos entre las instituciones y políticas internacionales, con sus equivalentes en

el ámbito local y regional, particularmente en lo que tiene que ver con la atención

de los problemas de alcance mundial, como es en nuestro objeto de estudio el

tema de la pobreza.

Conviene explicar nueve elementos fundamentales que en nuestra opinión

contribuyen a la profundidad, alcances y concretización de la gobernanza global

que tiene en la pobreza a una de sus prioridades, que como tal, reclama su

inclusión en la agenda internacional. Es oportuno mencionar que cinco de dichos

elementos constituyen una base de principios propuestos por la Comisión de las

Comunidades Europeas y se encuentran contenidos en el proyecto de ésa

comisión, cuatro más tienen como finalidad dotar al proceso de un carácter

normativo institucional.



176

A. Elementos normativos

a) Poder

Para hablar del poder como componente de la gobernanza es pertinente aclarar

que debe ser visto en dos dimensiones específicas: una, el Estado como

representación política y, otra; la sociedad, como espacio que fomenta el

surgimiento de una diversidad de expresiones e intereses, de tal manera que a

través de estas dimensiones puede y tiene significaciones o interpretaciones

diferentes, de tal forma que si el Estado es visto desde el ángulo de la sociedad,

éste representa una fuerza que por medio de instrumentos legítimos y legales

tiene la facultad de dominar a través de una estructura o aparato que hagan

factible su autoridad. En cambio cuando es el Estado el que pone atención en la

sociedad, en teoría es capaz de identificar un conjunto de recursos potenciales, a

condición de que esa sociedad haga factible la iniciativa de organizarse y de

cooperar en las tareas propias de la entidad política, particularmente en áreas de

interés común como las que reiteradamente mencionamos en el texto, pero

específicamente el tema de la pobreza que constituye una de las ideas centrales

de la investigación.

Por otra parte, si atendemos a la definición que sobre el poder hace el Diccionario

de Política, el texto señala que “en su significado más general, la palabra poder

designa la capacidad o posibilidad de obrar, de producir efectos, y puede ser

referida tanto a individuos o grupos humanos como a objetos o fenómenos de la

naturaleza” (1994: 1190). Esta definición tiene implicaciones en dos sentidos, uno

el que refiere la capacidad y otro a la autoridad, por lo que en este orden, poder,

autoridad y capacidad pueden explicarse como fenómenos estrechamente

vinculados, que teóricamente producen un proceso de interrelación. Capacidad y

autoridad están inmersas en la idea de gestión política y es por lo tanto en el

marco de la gobernanza un juego de poder.

En el caso del poder, entendido como la capacidad o posibilidad de determinar la

conducta de otros, a través de instrumentos o medios para alcanzar los fines

deseados y satisfacer las necesidades disponiendo libremente de dichos medios,



177

puede clasificarse como económico, político y cultural o ideológico.

Particularmente, el poder político, que se entiende radica exclusivamente en las

facetas de representación estatal se nutre de dos principios: legalidad, que

significa un marco de normas que encauzan su ejercicio y; legitimidad, esto es la

razón que lo justifica y por lo tanto facilita su aceptación. En cambio, el poder

ideológico por ejemplo reside con mayor propiedad en el ámbito de la sociedad,

particularmente en las distintas expresiones de lo que denominamos subsistema

social.

Por lo tanto, cuando se habla de la gobernanza y del poder como uno de sus

componentes, se alude a la necesidad de reconocer la conveniente

complementariedad para potenciar la capacidad de atención de una diversidad de

temas problematizados que se da por hecho interesan por igual al Estado y a la

sociedad, situación que favorece la desaparición relativa que se centra en las

tentaciones de dominación y la subordinación. Evidentemente que para

materializar el poder en los referentes que han sido descritos del Estado y la

sociedad se requiere desde luego de aparatos o estructuras, “Conjunto de

personas y organizaciones con funciones directivas y ejecutivas que desempeñan

una actividad profesional y permiten su funcionamiento continuado” (Bobbio,

Matteucci & Pasquino, 1994: 68). De esta idea se entiende, que aparato y

estructura tienen la misma connotación, de tal suerte que los llamados aparatos o

estructuras pueden encontrarse en la esfera gubernamental, pero igualmente en

las representaciones de la sociedad, por lo que toda representación social se

presume real, de otra forma los procesos de gestión política no tendrían

posibilidad.

Particularmente en el caso de la esfera gubernamental, suele hablarse del

aparato burocrático en términos generales, por lo que conviene explicar que los

aparatos -los que corresponden a la esfera gubernamental- cumplen una función

de intermediación entre el gobierno propiamente dicho y la conformación social.

En cambio, desde la perspectiva del sistema político, la sociedad civil constituye

una de sus partes y está formada por representaciones organizadas de la

sociedad, tales como ONG’s, organismos de la sociedad civil, movimientos

sociales y expresiones ideológicas. Las representaciones de la sociedad se



178

distinguen porque actúan en el sistema político, generan la interrelación, son

depositarios de una determinada cuota de poder, principalmente económico e

ideológico, lo que les permite participar e influir en las decisiones políticas, esto es

en la construcción de la gobernanza.

Podemos concluir en consecuencia, que las distintas implicaciones del poder

como elemento de la gobernanza no aparece de manera aislada, sino que

fomenta líneas de comunicación con otros elementos constitutivos, como el de la

cooperación por ejemplo, por lo que es importante enfatizar que hablamos de

poder político y poder civil, dos dimensiones complementarias en el marco teórico

de la gobernanza, que constituye indudablemente una relación de poder.

b) Cooperación

En el marco de la gobernanza, la cooperación adquiere una connotación

estratégica, que incorpora la participación de los distintos actores, institucionales y

sociales que confluyen para disponer de su poder en aras de propósitos

compartidos, principalmente de interés social global, lo cual pone en evidencia

que la gobernanza se concibe como un proceso cooperativo, no puede ser por lo

tanto producto del conflicto, sino de la suma de voluntades, de la búsqueda

permanente de encuentros.

La cooperación en el sentido más amplio como componente de la gobernanza

refiere además al bien común, que en este sentido debe entenderse como la

condición que supera la idea del bien público que desde la perspectiva jurídica

alude a la existencia y conservación del Estado, es decir que lo común responde

a los intereses de la sociedad en su conjunto, sea esta la que corresponde a la

esfera del Estado o a la que se desarrolla en el marco del subsistema de la

sociedad. Con esto pretendemos dejar claro que la cooperación tiene un fin

común y que para su consecución es necesario crear un conjunto de condiciones

cooperativas entre los componentes del Estado y los referentes sociales, para lo

cual es condición que la entidad política fomente los espacios de participación -

como principio- necesarios para su desarrollo.



179

Pero las tareas del proceso cooperativo requieren de iniciativas y desde luego de

representaciones y estas no pueden ser identificadas sino en las instituciones,

gubernamentales y sociales, por esta razón cuando hablamos de gobernanza es

absolutamente pertinente e indispensable pensar con qué instituciones y bajo qué

legitimidad esperamos que existan y operen, y esta no es otra que la política, de

tal manera que la gobernanza es gestión política.

Es pertinente enfatizar pues, que en la connotación que estamos utilizando, la

cooperación para la gobernanza se entiende como un hecho de voluntad política

expresa, o dicho de una manera más práctica, de entendimientos formales que

son capaces de conllevar al establecimiento de reglas que institucionalizan los

procesos cooperativos para atender temas que han permeado desde lo local

regional, hasta lo global, tal es el caso de la pobreza en el mundo y la relevancia

que tiene su asunción a la agenda internacional y nacional.

c) Normas

Por normas vamos a entender el marco conceptual formal que guía la acción del

Estado y los actores sociales hacia la búsqueda de la gobernanza, esto es a la

materialización de los procesos cooperativos expuestos en el punto anterior, con

lo cual deseamos afirmar que en el actual sistema político internacional, es

necesario fijar con claridad las reglas a través de las cuales el Estado y la

sociedad podrán concurrir para la atención de los problemas globales. En este

sentido se explica nuestra propuesta de reforma al ECOSOC.

La existencia de una norma específicamente jurídica que garantice la gobernanza

a través de la cooperación entre la esfera gubernamental y la social se basa

también en el principio de la búsqueda del bien común, por lo que el carácter

normativo no necesariamente debe pasar por criterios coercitivos, por el contrario,

cuando nos referimos a la normatividad lo estamos pensando más como

instrumento político para guiar los procesos de cooperación y participación, por lo

que no se trata de un esquema que prevea sanciones y castigos que derivan de la

observancia o no de principios legislativos específicos; así que no hacemos

referencia a las leyes, sino a los principios.



180

Sin embargo, es pertinente señalar que en el esquema propuesto, la existencia de

un marco normativo mínimo como componente de la gobernanza aporta al

proceso de gestión criterios de orden y dan certeza a la participación de los

actores, potencia las capacidades, optimiza esfuerzos, focaliza los recursos y

transparenta los resultados.

Con esta argumentación fortalecemos la idea en el sentido de que la norma

constituye uno de los elementos fundamentales de la gobernanza, justamente

porque el concepto centra su atención en los vínculos que deben fomentarse

entre entidades gubernamentales y las distintas expresiones de la sociedad, por

ello consideramos relevante citar la siguiente aseveración

el gobierno tiene el deber de proporcionar un marco de referencia jurídico y

normativo que le ofrezca a la sociedad civil el espacio necesario para actuar.

Éste debe incluir, por supuesto, la libertad de expresión, de asociación y de

integración de organismos no gubernamentales. Las leyes que rigen la

constitución formal de las ONG y su categoría fiscal varían extensamente; pero

deben ser de fácil comprensión, accesibles, apegarse a las normas

internacionales y evitar limitaciones o complicaciones innecesarias (…) Dentro

de la sociedad civil hay un gran número de personas que tienen interés

fundamental en lograr un sistema de integridad eficaz para sus propios países

(2000: 213).31

Obsérvese como en el documento de Transparencia destacan las ideas de

participación y libertad cuya garantía debe estar contenida en el marco normativo,

lo cual es altamente significativo en términos de la gobernanza global.

31 Libro de Consulta 2000 de TI. (2000). Recuperado el 7 de Enero de 2010, de Transparencia Mexicana: http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Sourcebook/capitulo15.pdf



181

d) Transparencia

Como proceso de gestión política, un componente esencial de la gobernanza es

sin duda el de transparencia, término opuesto al de opacidad como conducta, por

lo que en un sistema dinámico configurado por las esferas del Estado y la

sociedad, es básico que las instituciones y entidades de representación fomenten

los mecanismos estratégicos necesarios a efecto de hacer públicas sus

actividades y propósitos, de tal forma que se entiende por transparencia

el conjunto de normas, procedimientos y conductas que definen y reconocen

como un bien del dominio público toda la información generada o en posesión

de las entidades gubernamentales o por aquellas del ámbito privado que

utilizan recursos, ejerzan funciones o sean del interés público.32

Conforme a esta idea, la transparencia es propósito y norma, por lo tanto un

compromiso vinculante entre los actores participantes en el proceso de gestión,

sin embargo, en detrimento de los alcances esperados, dicho compromiso parece

ser todavía un reto para la gobernanza.

La transparencia se concibe también como un componente contrario a la

corrupción, actividad que con distintos matices es posible encontrar en los

distintos ámbitos de la acción pública, lo que enfatiza la importancia del papel que

realizan las representaciones sociales en el amplio proceso de gestión

denominado gobernanza, pues como se consigna en los documentos de

Transparencia Mexicana

la sociedad civil cuenta con los conocimientos y las redes necesarios para

abordar problemas de interés común, incluyendo el tema de la corrupción.

Además, tiene interés propio de hacerlo. En las sociedades el peso mayor de la

corrupción deriva de los actores centrales: el gobierno y el sector privado; 32 ¿Qué es la transparencia? (s.f.). Recuperado el 8 de Enero de 2010, de Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes: http://itea.galeon.com/



182

mientras que la víctima principal es generalmente la sociedad civil. Conforme el

poder se transmite desde el centro hacia las autoridades locales, la corrupción

se desplaza en dirección de nuevos actores que están, en contacto más directo

con la sociedad civil. Esto significa que la capacidad de la sociedad civil para

vigilar, detectar y revertir las acciones de los funcionarios aumenta debido a la

cercanía y al conocimiento de las cuestiones locales (2000: 212).33

Es evidente que el debate en torno al componente conceptual de la gobernanza

robustece su importancia ahora, cuando por una parte tiene lugar en el mundo el

deterioro que los ciudadanos tienen de las instituciones gubernamentales, se

debilita la confianza en sus capacidades para responder a las expectativas

sociales, pero también ahora el contexto nos muestra la agudización de los

problemas globales y la falta de eficacia del Estado para atenderlos, esto conduce

a la necesidad de que el diseño de las políticas públicas también se

transparenten, se determinen criterios claros para su ejecución y evaluación, sólo

así los procesos de gestión pueden ayudar a que se recupere la confianza

institucional y la participación de las organizaciones sociales sea más ágil y

productiva.

B. Elementos de principio

Como advertimos, la Comisión de las Comunidades Europeas de la UE, define

cinco principios como el soporte de la buena gobernanza, aspectos en los cuales

encontramos suficientes elementos de coincidencia, por lo que a continuación

retomamos la idea de dichos principios para exponer nuestros propios

argumentos y abundar en el análisis de lo que hemos definido como los

componentes fundamentales de la gobernanza.34

33 Libro de Consulta 2000 de TI. (2000). Recuperado el 7 de Enero de 2010, de Transparencia Mexicana: http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Sourcebook/capitulo15.pdf 34 Para mayor información sobre estos principios consultar El libro blanco de la gobernanza europea. (2001). Recuperado el 15 de Enero de 2010, de Comisión de las Comunidades Europeas: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com2001_0428es01.pdf



183

a) Participación ciudadana

Sobre este principio, la UE, se refiere fundamentalmente a la participación de los

ciudadanos en la importante etapa de diseño y ejecución de las políticas, como

medio para acercar las decisiones a la sociedad y recuperar la confianza perdida

en las instituciones, por lo que desde nuestro propio enfoque conceptual implica,

en estricto sentido, una mayor capacidad de involucramiento social, concepto que

refiere explícitamente la capacidad de la sociedad organizada para tomar parte

activa en el quehacer propio de las entidades gubernamentales, sin embargo,

suele confundirse su significado incluso por los propios actores, motivo por el cual

se construyen “reflexiones” que tienden a limitar su aplicación, sobre todo cuando

la idea de la participación se percibe desde las estructuras gubernamentales

como situación de riesgo para el poder institucional, lo cual es contrario en

esencia al tema de la gobernanza que encuentra en la cooperación un

componente definitorio.

Desde luego que en nuestra opinión, la participación ciudadana es una forma de

expresión social y de corresponsabilidad, esto significa que el concepto puede

extenderse como participación ciudadana institucionalizada, justo como se espera

suceda para efectos de la gobernanza, por lo que

Hablar de participación ciudadana institucionalizada implica promover la

incorporación de la sociedad civil a los proyectos y programas que surjan en el

ámbito local gubernamental, como argumenta Alicia Ziccardi es el ámbito

donde el ejercicio de la ciudadanía tiene mayores posibilidades de ser efectiva.

Es en el barrio, en la colonia, en los municipios que forman parte de la ciudad,

donde los individuos acceden, en condiciones diferenciadas, a bienes y



184

servicios. En algunos casos son respuestas a la generación de inquietudes y

demandas de infraestructura y servicios públicos.35

Con el propósito de enfatizar en los posibles alcances e importancia de la

participación ciudadana en el marco de la gobernanza, es oportuno discutir los

impactos posibles de éste componente en el proceso de gestión de los grandes

problemas globales, como el de la pobreza, de tal forma que

La participación ciudadana institucionalizada bajo cualquier figura democrática

puede, desde nuestra perspectiva, inscribirse al menos en tres grandes esferas

de acción: primera, la construcción diagnóstica para la formulación de una

sólida y viable agenda de gobierno, que con proyección estratégica atienda el

conjunto de problemas públicos; segunda, la gestión de los servicios públicos e

infraestructura urbana para impulsar el bienestar y desarrollo y; tercera, la

formulación de políticas públicas, programas de gobierno y proyectos de

desarrollo. En nuestra opinión éstos espacios de acción constituyen el campo

natural y de mayor dinamismo para cultivar la participación ciudadana como

actividad política capaz de generar legitimidad a la acción gubernamental a

través de políticas públicas viables (. . .) para impulsar procesos de desarrollo

sustentados en nueve renglones específicos de impacto potencial producto de

prácticas ciudadanas institucionalizadas: 1.- Construcción una agenda

institucional democrática; 2.- La corresponsabilidad social en las tareas

gubernamentales; 3.- Potenciar la capacidad de respuesta del gobierno; 4.-

Fortalecimiento de la gestión intergubernamental; 5.- Legitimación del quehacer

gubernamental; 6.- Impulsar el desarrollo local; 7.- Despartidizar la gestión

35 Se retoma el concepto de ciudadanía social, pensada a partir del acceso de la sociedad a espacios de participación para resolver problemas de asistencia social, como la salud, educación y vivienda.



185

gubernamental e impulsar la cultura política; 8.- Construcción de un clima de

gobernabilidad; 9.- Transparencia y medición del desempeño gubernamental

(Chaires, 2009: 99 a 106).

Es importante llamar la atención en el hecho de que la participación ciudadana, en

el marco que la hemos destacado, debe ser un componente principal para la

gobernanza local, pues la conformación de la agenda nacional y el diseño de una

política social excluyente, no sólo limita la eficacia de la acción gubernamental,

sino que es prácticamente imposible en el contexto del actual sistema político,

donde el Estado requiere del potencial legitimador de la sociedad.

Desde esa perspectiva teórica conceptual, la participación ciudadana es ante todo

una práctica que surge del compromiso e interés de la sociedad organizada y por

lo tanto, como se ha insistido, constituye una expresión solidaria provista de un

impacto potencial en diversos campos de la gestión pública, pero en particular

deseamos dimensionar la construcción de la agenda institucional y legitimación de

la acción gubernamental.

b) Responsabilidad

La idea de responsabilidad como componente de la gobernanza no se refiere a

los procesos legislativos como lo define la Comisión de las Comunidades

Europeas, sino al sentido social y político que las instituciones y actores

participantes deben imponer a los procesos de gestión en general, y en particular

a las decisiones que en el marco de las políticas públicas sea posible implementar

como parte del trabajo a favor de la gobernanza global, que como hemos

explicado, centra su atención en los grandes problemas que interesan a la

sociedad mundial, los cuales ya han sido referidos con anterioridad. Por lo tanto,

la responsabilidad tiene una serie de implicaciones que en lo individual y en forma

colectiva deben asumir los actores participantes, principalmente la capacidad de

comprender que para avanzar con certeza hacia la consecución de una

gobernanza global no bastan los esfuerzos aislados y superficiales, por el



186

contrario, se requiere de una amplia base de sentido social y voluntad política que

vigorice los procesos.

Justamente, la responsabilidad social se refiere al compromiso ineludible que

permite a las entidades gubernamentales apropiarse del sentir de la sociedad,

reconocer sus expectativas y actuar en consecuencia; por su parte, la vertiente

política de la responsabilidad se sitúa más en el campo del deber ser, e incluso de

la observancia jurídica, de tal manera que en nuestra opinión, trabajar en torno a

la gobernanza es una decisión que se nutre de dicha responsabilidad.

c) Eficacia

La eficacia como componente de la gobernanza es ante todo un elemento de

capacidad, potencial para lograr que las decisiones políticas y estrategias

implementadas por los actores gubernamentales y sociales respecto a la atención

de los problemas globales impacten positivamente. Esto significa que dichas

decisiones de política, además de contribuir al alivio de las problemáticas

sociales, cumplan otros propósitos relacionados directamente con la forma en que

los individuos que integran a la sociedad cambien su concepción respecto de las

instituciones y de las organizaciones sociales, lo que se refleja o debe reflejarse

en un cambio actitudinal.

Desde el punto de vista técnico, la eficacia refiere al proceso más amplio para el

diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas globales, y desde luego al

nivel de oportunidad en que tienen lugar, por lo que es claro que la eficacia

institucional como elemento de la gobernanza representa por sí misma, quizás el

reto más grande del sistema internacional, sobre todo en temas que han

alcanzado proporciones globales, como es el caso de la marginación, desigualdad

y pobreza, donde el reto radica justo en la plena interpretación de la

representación social y política para que las decisiones públicas salven el difícil

obstáculo de los intereses económicos en juego que particularizan al sistema

político internacional en la etapa de la economía neoliberal y del mercado global.



187

d) Coherencia

De la manera más práctica posible definimos la coherencia como la disposición

que permita transitar del discurso político a la acción concreta. En este sentido

compartimos absolutamente la apreciación que hace la Comisión de

Comunidades Europeas al señalar de manera textual que “la coherencia requiere

un liderazgo político y un firme compromiso por parte de las instituciones con

vistas a garantizar un enfoque coherente dentro de un sistema complejo”.36 El

tema es definir ahora sobre qué bases debe impulsarse ese liderazgo, pues solo

pensar que esta facultad provenga de los viejos esquemas institucionales

representa en sí mismo un problema, por lo tanto consideramos oportuno

enfatizar nuestra propuesta orientada a la necesidad de fortalecer un organismo

para la gobernanza global, dotarlo de sentido democrático, legitimidad,

independencia política y amplia capacidad de gestión política.

e) Apertura

Un elemento esencial de la gobernanza es el que se refiere concretamente a la

apertura, entendida como el reconocimiento a la participación plural de

instituciones y actores en torno al trabajo de gestión. La apertura a la discusión, al

debate, a la integración de propuestas, al diseño de las políticas públicas, pero

sobre todo como componente de la responsabilidad; la apertura entendida

además en el sentido del poder político. Esto significa que el abordaje de los

problemas globales, la pobreza específicamente, no debe ser residual frente a los

propósitos de la economía neoliberal, pues deriva de su nivel de profundización,

tal como ha quedado demostrado. En tal sentido, la gobernanza debe privilegiar lo

explícito sobre lo implícito, lo real sobre lo material, esto es el abordaje de los

problemas globales por encima de los intereses de la economía.

36 Libro de Consulta 2000 de TI. (2000). Recuperado el 7 de Enero de 2010, de Transparencia Mexicana: http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/Sourcebook/capitulo15.pdf



188

IV.3.- Instituciones de la gobernanza

En el desarrollo de nuestra investigación hemos enfatizado sobre el dilatado

proceso de evolución, de transformación, que ha experimentado el sistema

internacional, principalmente a partir de la segunda mitad del siglo XX, que

podríamos referir como la etapa de las instituciones, por todo cuanto aconteció al

concluir la Segunda Guerra Mundial y los productos institucionales formalizados

en dicho contexto, particularmente la ONU y los organismos en que descansa el

sistema financiero internacional, prevalecientes hasta hoy. Durante este tiempo,

más de seis décadas, la sociedad internacional ha tenido oportunidad de

cuestionar desde distintos espacios la eficacia de ésas organizaciones

gubernamentales urgiendo la necesidad de cambios profundos para dotarlas de

viabilidad, de acuerdo con el nuevo y cambiante contexto mundial, caracterizado,

entre otros factores, por la dinámica del mercado y los nuevos actores sociales.

Sobre el tema, Deepak Nayyar (2008) habría sostenido que las organizaciones

financieras del sistema internacional requieren de reformas, e incluso debería

pensarse en crear otras, argumentando el debilitamiento que ahora las

caracteriza. Respecto a los cambios registrados en el mundo, Nayyar sostiene

que las actuales instituciones gubernamentales internacionales se encuentran

atrapadas por intereses y prácticas que no corresponden a las expectativas que

en el pasado pudieron sugerir, de tal manera que se hace necesario pensar en

soluciones institucionales acordes a los retos actuales, como el de la gobernanza

global, lo cual también conlleva, en nuestra opinión, a la formulación de una serie

de interrogantes que conviene plantear, por ejemplo, ¿hasta dónde es posible el

diseño de una gobernanza global basada en un andamiaje institucional

internacional?, ¿cuáles son los elementos clave de una institución para que

trabaje a favor de la gobernanza?, estas son algunas de las cuestiones que

forman parte del debate teórico en torno al problema de la gobernanza en el

mundo, por lo que intentaremos fundamentar algunas respuestas pertinentes con

el propósito de fijar nuestra propia postura.

1.- ¿Hasta dónde es posible el diseño de una gobernanza global basada en

un andamiaje institucional internacional?, sobre el tema conviene insistir en



189

que los actuales organismos gubernamentales ONU, FMI, BM y OMC se crean en

un contexto por muchos factores diferente al que caracteriza al sistema político

internacional de la posguerra fría, además de que sus objetivos institucionales

fueron producto más en función de los intereses en juego, que en términos de las

expectativas reales de la sociedad internacional, por lo que reproducen en su

composición la estructura del poder de quienes los acordaron y diseñaron, por lo

que hacen cuestionable la tarea que realizan, pero al mismo tiempo es

prácticamente imposible que preservando su concepción original desempeñen

una función distinta pues no fueron originariamente construidos para cumplir

propósitos distintos, de tal forma que hoy el sentido de gobernanza global

emanado de los conceptos del Banco Mundial en particular, se entienda

comprometida con la preservación de los intereses de las potencias que los

crearon.

Concretamente en el caso de la ONU, el propósito explícito que la define es el de

mantener la paz y la seguridad internacionales, sin embargo, los especialistas y

críticos coinciden en que carece de los instrumentos necesarios para cumplir con

eficacia la responsabilidad que le fue encomendada, y no ha cumplido a

cabalidad, ni en el pasado, ni ahora, pues permanece anclada a los intereses de

los EEUU, de ahí que se insista en la necesidad de promover cambios

estructurales profundos que le permitan recuperar su vigencia, como señala Ana

Luz Menéndez (2007)

desde hace años, el término clave en las Naciones Unidas es <<reforma>> (...)

en realidad la reforma nació del mismo parto que la Organización.

Restructuración, coordinación, eficacia, evitar solapamientos, disciplina

presupuestaria, adaptar el Consejo a las nuevas realidades, revitalización (...)

todos esos modismos, que esconden diferentes agendas por cierto, han estado

revoloteando en el ambiente, por las solemnes salas y los oscuros pasillos,

entre los polvorientos regalos, desde prácticamente la creación de las Naciones

Unidas (p. 15).



190

Para Menéndez la reforma planteada es en dos direcciones, una hacia adentro,

que es muy importante para que el organismo recobre su vitalidad; pero otra, la

más significativa por cuanto representa se espera de ella, es hacia fuera, se trata

de una reforma que comprenda la base normativa y organizativa, como

corresponde, o debe corresponder a lo que es, el máximo foro internacional.

En torno a la misma discusión, Held (1997) señala que “la susceptibilidad de la

ONU ante las agendas de los Estados más poderosos fue reforzada por su

dependencia de los recursos financieros aportados por sus miembros” (p. 115), lo

que enfatiza la problemática entorno al organismo internacional, el cual ha

entrado en un proceso de deterioro de su capacidad legítima, de ahí las

propuestas que apuntan hacia una necesaria reforma estructural. Respecto a las

entidades del sistema financiero su mayor pecado radica en que se convirtieron

en instrumentos de imposición dentro del modelo económico y no en agencias de

cooperación como supone un esquema para la gobernanza global.

Sin embargo, las características que dan cuenta del actual andamiaje

institucional, en nuestra opinión no son por sí mismas determinantes para pensar

en un proceso de supresión del marco institucional, por el contrario, estamos a

favor de referentes formales de presencia internacional que conduzcan un nuevo

proceso de gestión de los problemas globales en el más amplio concepto de sus

componentes, por lo que enfatizamos nuestra idea de fortalecer un organismo

especializado dentro de la ONU, al cual sugerimos llamarlo como Consejo para la

Gobernanza Global, -este órgano podría ser el mismo ECOSOC-,

independientemente de los procesos de reforma estructural que tiendan a la

cooperación para el desarrollo.

2.- ¿Cuáles son los elementos clave de una institución para que trabaje a

favor de la gobernanza? la respuesta es hasta cierto punto un ejercicio sencillo,

lo complejidad radica en el proceso de institucionalización que ha de pasar por

encima de los intereses políticos y económicos en juego en el marco del sistema

internacional, sin embargo, pensamos que deben considerarse entre otras, las

siguientes particularidades: ha de ser una instancia incluyente, autónoma,

transparente, con amplia capacidad de iniciativa y de decisión en el plano del



191

sistema político internacional, con fortaleza para incidir en la conformación de la

agenda internacional en materia de gobernanza y desarrollo, debe garantizar

pluralidad y democracia para la conformación y funcionamiento de su estructura,

ajena a los intereses políticos y económicos de cualquier nación o entidad social o

económica.

Es pertinente señalar que construir una institución que reúna éstas características

requiere necesariamente de la voluntad política internacional, para asumir que

sólo bajo un esquema institucional sólido y coherente puede garantizarse la

gestión efectiva en torno a los grandes problemas globales, los pronunciamientos

formales que sirven para estructurar el discurso no son suficientes, es necesaria

la articulación de esfuerzos en un compromiso común, ése pensamos que debe

ser el tema.

Ahora, sin que exista una definición que satisfaga todas las expectativas en torno

a la gobernanza, más aún, cuando se discute si es posible o no hablar de una

gobernanza global, pero sí en cambio con la ayuda de un marco general de

referencia como el que proponemos al asumir que la gobernanza es ante todo un

proceso de gestión para la atención y abordaje de los problemas globales,

conviene explorar cómo el componente de la pobreza ha sido incorporado a la

agenda internacional y cuál ha sido su abordaje y efectos en el contexto del

sistema político internacional de la posguerra fría.

Conclusiones

Estudiado el origen, vínculos y evolución de las implicaciones conceptuales de la

gobernanza en el desarrollo histórico del sistema político internacional, conviene

ahora enfatizar que el tema representa desde la perspectiva política, más que

conceptual, un cambio paradigmático asociado a las actividades institucionales

del Estado, originariamente depositario de las responsabilidades de dirección

política y de gestión pública; sin embargo, en el sistema político internacional de

la posguerra fría, esas tareas se comparten con las instituciones gubernamentales

internacionales y los organismos emanados de la estructura social, por lo que la



192

gobernanza cambia además de sentido y modifica la orientación de su propósito,

sin demerito de su significado político.

Por eso hoy la gobernanza se entiende en su dimensión más amplia como un

proceso de gestión política, pero no bajo el enfoque orientado fundamentalmente

a mantener la paz y la estabilidad entre las naciones que justificó en su

oportunidad el surgimiento institucional, sino para la atención y tratamiento de los

problemas globales. Y es que la clave para entender el actual diseño estratégico

de la gobernanza, radica en la capacidad explicativa del contexto problematizado,

los intereses en juego y las expectativas sociales, pues sólo con la adecuada

comprensión de estos elementos se puede entender con la amplitud requerida,

que hoy, como siempre, la gobernanza se encuentra vinculada al poder.

Entonces cobra sentido que la idea de gobernanza que hemos hecho nuestra

como objeto de estudio se origine no desde el Estado como unidad política, sino

desde la organización política regional más avanzada como la Unión Europea, y

que entre sus componentes principales figuren desde luego el poder, la

cooperación y el compendio normativo. La gobernanza no está más asociada a la

idea de conflicto o disputa entre naciones, sino a la procuración de los intereses

comunes, de orden político y social, que la caracteriza como un proceso de

gestión política horizontal.

Pero el tema de la pobreza, que se convierte en uno de los componentes objetivo

de la gobernanza, adquiere relevancia porque se le reconoce como un problema

global, producto de contradicciones históricas aparejadas al desarrollo del sistema

capitalista de producción, basado en el aprovechamiento de la fuerza de trabajo,

la explotación indiscriminada de los recursos naturales y la acumulación

desproporcionada de la riqueza, factores que se intensifican con la diseminación

del modelo económico neoliberal, convirtiendo a la pobreza en un tema de

seguridad internacional.

Esto explica en buena medida por qué la arquitectura institucional construida con

la finalización de la segunda posguerra carece de instrumentos suficientemente

legítimos, pues tanto la ONU, como los organismos del sistema financiero



193

internacional, se encuentran atrapados en la red de intereses políticos que

dominan la economía mundial. Pero consideramos que tampoco es pertinente

pensar ahora en el surgimiento de nuevas instituciones para la gobernanza, sino

en el rediseño de las existentes, más autónomas, democráticas, con auténtica

capacidad de gestión política.



194

CAPÍTULO V LA POBREZA COMO ELEMENTO FUNDAMENTAL EN LA

CONCEPCIÓN DE GOBERNANZA GLOBAL

Introducción

Independientemente del enfoque, origen, propósitos e intereses en juego, cuando

se aborda el tema de la pobreza, lo que se advierte es su complejidad, las

profundas raíces históricas en que se asienta y su realidad como problema social

que aqueja a la comunidad mundial, convirtiéndolo ya en un asunto de seguridad

internacional, por lo que ha llamado la atención de actores gubernamentales,

económicos y de la sociedad, que en la medida de sus respectivos alcances y

perspectivas, dedican esfuerzos orientados a su atención.

Por nuestra parte, hemos asumido que en el marco de dichas realidades, la

pobreza constituye un elemento fundamental en la concepción de gobernanza

global, de tal forma que en el presente capítulo procuramos analizar de manera

específica cuatro cuestiones que a nuestro juicio sirven para explicar la realidad

del problema en su dimensión universal: la distribución de la riqueza, desarrollo,

desigualdad y pobreza en el mundo capitalista; la pobreza como problema global;

el tema de la pobreza en la agenda internacional y; pobreza y gobernanza en el

contexto del sistema político internacional de la posguerra fría.

Se hace hincapié en esta parte de la tesis sobre el diagnóstico de la pobreza en el

año 2000, donde destacan las regiones de África, Asia Oriental y Centroamérica

como las de menor grado de desarrollo, mayor pobreza y vulnerabilidad.

Revisamos en esta parte diversos informes y estudios, que con base en un

conjunto de indicadores dan cuenta precisamente de cómo en la economía de

mercado pese al incuestionable crecimiento de la riqueza, también se han

evidenciado las brechas entre ricos y pobres, lo mismo que los

desproporcionados niveles de desarrollo en las distintas regiones de la geografía

mundial, lo cual ha servido para enfatizar el debate en torno a la vigencia y

capacidad de los organismos gubernamentales internacionales, cada vez más

cuestionados en el cumplimiento de sus responsabilidades institucionales, pese a



195

los acuerdos alcanzados entre los actores globales en materia de cooperación al

desarrollo, que desde luego han sido insuficientes para resolver los efectos

negativos de un modelo económico que privilegia el crecimiento de la economía

por encima de la calidad de vida.

Forma parte también de la discusión en este capítulo, la doble temática entre

pobreza y gobernanza, lo que nos permite identificar a la pobreza como una

situación social con implicaciones económicas, éticas y de orden democrático, en

tanto que refiere a la desigualdad y a la ausencia de oportunidades, de tal manera

que analizamos cómo en su nombre tanto los organismos gubernamentales

internacionales y los de naturaleza no gubernamental, le han dedicado espacio al

tema durante las últimas dos décadas, subrayando el problema como un aspecto

de interés desde la perspectiva del modelo económico.

Se hace además un análisis puntual sobre el carácter de la complejidad política

que distingue a la pobreza como problema global y los intereses en juego,

destacando la coyuntura que marca el fin del siglo XX y el inicio del nuevo milenio

para la comunidad internacional en materia de combate a la pobreza en el mundo,

espacio histórico en el cual tienen lugar distintos esfuerzos regionales y

multinacionales orientados al tratamiento del problema, como las cumbres del G8,

los acuerdos de Cotonou firmados por la Unión Europea y los países del África, el

Caribe y el Pacífico, que tiene como finalidad la inversión de capital europeo en

las economías de esas regiones.

Igualmente, en el desarrollo del capítulo se analiza el contenido de la declaración

emanada de la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo

que entre otros compromisos dispone la obligatoriedad para que los países de las

principales economías en el mundo destinen el 0.7% de su producto interno bruto

como ayuda oficial para el desarrollo, orientada principalmente a la región de

África.

En el apartado se discute también cómo la complejidad política de la pobreza se

ha discutido al interior de los organismos financieros internacionales, lo cual

motivó que en 2005 dichos organismos acordaran la condonación de la deuda de



196

los países pobres altamente endeudados. Destaca además en este espacio

capitular la participación de los Organismos No Gubernamentales Internacionales

y de los principales movimientos sociales cuya actividad gira en torno al tema de

la pobreza.

Consideramos pertinente subrayar que para efectos de la investigación,

asumimos que la pobreza es un estado contextual del individuo, una condición de

atraso y marginación social, oportunidades y derechos humanos insatisfechos,

que definen un determinado nivel de bienestar. Entre sus componentes más

relevantes se encuentran la alimentación, la salud, la educación, la justicia, la

libertad, la integración, los servicios básicos, el empleo digno, el ingreso, la

vivienda y la participación política.

Igualmente conviene explicar que de acuerdo a la metodología aplicada por el

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, en México,

que recoge los criterios sugeridos por el Banco Mundial para la medición de la

pobreza ésta se define en tres niveles o tipologías:

pobreza alimentaria, la cual está relacionada con la incapacidad de las

personas para obtener una canasta básica; pobreza de capacidades, que se

refiere a la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la

canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educación y;

pobreza de patrimonio, que alude a la insuficiencia del ingreso disponible para

adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gastos necesarios en

salud, vestido, vivienda, transporte y educación.37

En este mismo sentido, el Informe sobre Desarrollo Humano 2009 señala que

37 Informe Ejecutivo de Pobreza México 2007. (2007). Recuperado el 15 de Abril de 2010, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/1778.pdf



197

El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una medida sinóptica del desarrollo

humano alcanzado por un país determinado y mide los avances promedio en

tres dimensiones básicas: una vida larga y saludable, medida por la esperanza

de vida al nacer; conocimiento, medido por la tasa de alfabetización de adultos

y la tasa bruta combinada de matriculación en enseñanza primaria, secundaria

y terciaria; y nivel de vida digno, medido por el producto interno bruto (PIB) per

cápita en términos de la paridad del poder adquisitivo (PPA) en dólares

estadounidenses.38

Visto desde esta perspectiva es posible comprender con mayor exactitud la

verdadera dimensión del problema, que justo por sus múltiples formas de

expresión ha traspasado ya las fronteras de lo estrictamente local, para

convertirse en un problema de seguridad internacional. Esta es la verdadera

razón por la que se asume ahora como uno de los problemas más preocupantes

de la agenda internacional, y sin duda, el tema que mejor define la intencionalidad

de la gobernanza global.

Finalmente, en el capítulo se analiza la relevancia de la pobreza en la agenda

internacional, enfatizando cómo dicho problema llega a formar parte de la agenda,

bajo qué perspectivas y en el marco de qué intereses tiene lugar su incorporación,

incluyendo los acuerdos de la última cumbre del G8 que tiene lugar en L’Aquila,

Italia, realizada en la segunda semana de julio de 2009, donde el ahora G14 se

compromete a impulsar la recuperación económica y operar a favor de los

objetivos del milenio, centrando de manera especial su interés en los países que

conforman el continente africano.

38 Informe de Desarrollo Humano 2009. (2009). Recuperado el 15 de junio de 2010, de PNUD: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_ES_Complete.pdf



198

V.1.- Distribución de la riqueza, desarrollo, desigualdad y pobreza en el mundo capitalista

El contexto general del sistema político internacional de la posguerra fría,

caracterizado por un proceso de globalización y el modelo económico neoliberal,

con una significativa presencia de las fuerzas del mercado y reducción de la

entidad estatal en sus alcances para responder a las expectativas sociales de

bienestar, refleja hoy la inequitativa distribución de la riqueza global y la

configuración de amplias áreas de la geografía universal en zonas de pobreza y

marginación que dan cuenta del desarrollo desigual que experimenta la sociedad

del mundo.

Como sabemos, la distribución de la riqueza, la relación desarrollo subdesarrollo y

la pobreza, son realidades que se han agudizado en el mundo capitalista, y ahora

la mitad de la población mundial subsiste con menos de dos dólares de ingreso

por día. Lo mismo pasa entre las naciones, así es como se han ensayado una

diversidad de nomenclaturas para referir a los países pobres y ricos: norte – sur,

tercer mundo, son sólo algunos ejemplos, sin embargo, es importante señalar que

a la ya singular problemática que significa la distribución inequitativa de la riqueza

y los profundos niveles de desigualdad y pobreza en el mundo, se suma la falta

de oportunidad en la producción de informes autorizados en el tema, por lo que la

principal fuente de consulta se inscribe en los estudios oficiales de los organismos

gubernamentales internacionales, como la ONU a través de sus distintos

organismos, así como las entidades del sistema financiero mundial.

El Banco Mundial, por ejemplo, en un informe de 2005, advierte que la

desigualdad económica que tiene lugar en amplias zonas del mundo se ha

convertido en fuente de conflictos regionales, lo que, en nuestra opinión,

complejiza los procesos emprendidos para construir nuevos escenarios de

gobernanza global, pues uno de los componentes principales es el combate a la

pobreza, como lo desarrollamos a lo largo de la investigación. Pero un esfuerzo

importante es el que ha llevado a cabo el World Institute for Development

Economics Research, conocido como WIDER, que difunde datos al año 2000

sobre la distribución de la riqueza en el mundo. En su informe este organismo



199

adscrito a la Universidad de las Naciones Unidas en Finlandia, permite conocer

que aproximadamente el 90% de la riqueza producida en el mundo se concentra

en las tres principales regiones económicas y comerciales del planeta, como son

Norteamérica, la Comunidad Europea y Asia Pacífico; en el caso de Norteamérica

los datos indican que representa la tercera parte del ingreso global, por ejemplo,

para tener una visión más amplia de las desigualdades económicas, los datos

dicen que tan sólo en EEUU residen el 37% de los hombres más ricos del mundo

y en Japón el 27%, lo cual contrasta con el 1% que viven en Argentina ó Brasil, en

tanto que otros informes consideran que entre los 500 capitalistas más

acaudalados poseen mayores ingresos que los 400 millones de individuos que

acusan peores condiciones de pobreza.39

Sostiene el discurso de quienes defienden la producción capitalista, que nunca en

la historia se había generado tanta riqueza como en las últimas seis décadas, en

que la economía mundial crece exponencialmente, sin embargo, en nuestra

opinión, también ha propiciado una distribución desproporcionada de la riqueza

haciendo más grandes las brechas de pobreza y desigualdad en el mundo, pues

como se conoce, poco más del 70% del PIB mundial se mueve en los países del

G8, en tanto que de acuerdo a información de la FAO al 2000, prevalece la

indigencia en muchos países de África, Asia y Centroamérica, y sólo en América

Latina existen más de 200 millones de pobres y 90 millones que viven en la

miseria.

Pero en el sistema de producción capitalista prevaleciente no sólo se registra,

como muestran los números, una inadecuada distribución de la riqueza y

acumulación de pobreza en diferentes regiones del mundo, sino también en la

explotación de los recursos y el consumo de bienes y servicios, así como de

alimentos, pues aproximadamente el 60% de la producción alimenticia, como

habría aceptado la ONU en 2005, se consumen en los países más ricos y hoy, al

menos 400 millones de personas en el mundo padecen hambre, no tienen que

comer y tampoco esperanzas de conseguirlo; además el Banco Mundial difundió

39 Krätke, M. (20 de Marzo de 2007). Estadísticas sobre la distribución de la riqueza en el mundo. Recuperado el 20 de Enero de 2010, de Solidaridad: http://www.solidaridad.net/_empobrecidos_enriquecidosarticulo4429_enesp.htm



200

en informes del 2001 que más de 3 mil millones de personas sobreviven con

menos de 2 dólares al día y las estimaciones más optimistas consideran que

podría reducirse la pobreza extrema pero podría haber más pobres en 2015. El

tema es que estas mismas condiciones de distribución desigual de la riqueza se

reproducen en el ámbito nacional, por ejemplo en México, donde un solo hombre

posee más bienes que las aproximadamente 10 millones de familias pobres, las

mismas que contribuyen a su enriquecimiento a través diversos mecanismos de

consumo.

Las condiciones de desigualdad entre las naciones se hacen evidentes también

en el marco del comercio internacional, que en la era de la globalización ha dado

paso a amplios procesos de regionalización que operan en sentido horizontal y

vertical, el primero caracterizado por mayores niveles de equidad y el segundo por

su opuesto, por ejemplo, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo,

advierte que las naciones de África Subsahariana en su conjunto participan en el

mercado internacional en menor proporción que Bélgica, un país de mediano

desarrollo en Europa. Sobre este tema, el organismo expone que las restricciones

normativas de los países industrializados son tres veces mayores que las de su

contraparte cuando de intercambiar productos se trata, con lo cual se enfatizan

las desigualdades económicas y comerciales.

Al referirnos a la composición del sistema político internacional de posguerra fría,

los más poderosos agentes del mercado, como son las empresas

transnacionales, constituyen los principales medios a través de los cuales se

concretiza la transferencia y acumulación de riqueza, que se suman a los

mecanismos tradicionales como el servicio de la deuda y la exportación de

capitales. Según informes de los organismos financieros las cifras que suman

estos conceptos son superiores a las que se canalizan a través de la ayuda oficial

para el desarrollo, sobre la cual existe una gran resistencia, pues la economía

neoliberal no considera en su tesis la vigencia de estos mecanismos de

cooperación, sin embargo, se han generado acuerdos como el que tiene lugar en

la cumbre de Monterrey, México, pese a la resistencia de los EEUU.



201

Sobre el tema conviene señalar que los propios organismos financieros

internacionales han expresado que por cada dólar que los países ricos invierten

en ayuda al desarrollo, invierten al menos 10 en políticas de defensa, como es el

caso de los EEUU que dedica recursos a esos conceptos en proporción de 1 a 25

en promedio anual, lo cual indica el verdadero compromiso y el nivel de los

intereses que promueven, sin olvidar que, como lo explicamos en los desarrollos

del sistema político internacional de posguerra fría, los agentes del subsistema

económico como son las grandes empresas trasnacionales, constituyen una de

las principales fuentes de extracción de capital, lo que se suma a los esquemas

tradicionales como el servicio de la deuda y la exportación de capitales por

razones especulativas.

En el sistema de producción y consumo capitalista, el Programa de Naciones

Unidas para el Desarrollo señala que a finales de los ochenta se invertían 780 mil

millones de dólares en armamento, mientras que educación básica sólo 6 mil

millones, menos inclusive que los 17 mil millones que los europeos y

estadounidenses gastaron en mascotas.

Desafortunadamente, esta tendencia se acentúa al extenderse el modelo de

mercado, lo cual indica que el tema de la inadecuada distribución de la riqueza y

atención al desarrollo se ha convertido en un problema democrático y ético, pese

a que más naciones en el mundo han transitado hacia la instauración de

regímenes democráticos, lo cual permite inferir que ninguno de los dos supuestos

de la ideología occidental, ni las instituciones gubernamentales creados en su

nombre soportan la posibilidad de instaurar sobre sus cimientos escenarios de

gobernanza global, por la simple razón de que son por naturaleza excluyentes.

Para los sectores sociales más críticos, los autodenominados excluidos del

modelo neoliberal y de los procesos de globalización, el fenómeno

verdaderamente global es el de la pobreza que aqueja a distintas regiones del

planeta, argumentan el fracaso del crecimiento económico que ha sido incapaz de

traer el beneficio social para millones de personas que viven en el mundo sin

tener acceso a la salud, a la educación, al empleo, al ingreso, al trato digno y

cuestionan la paz y el progreso en las condiciones actuales del mercado global,



202

en el que privan los intereses de las grandes corporaciones trasnacionales, como

lo hemos consignado en párrafos anteriores.

Los datos que derivan de distintos estudios e informes oficiales revelan que con el

actual modelo de producción y distribución de la riqueza, las desigualdades lejos

de resolverse se han ampliado, como indica el Reporte de la Novena Sesión del

Comité de Expertos en Administración Pública de Naciones Unidas, que compara

la distribución de la riqueza entre 1960 y 1990, pues señala que en ese periodo la

diferencia entre la riqueza de los países ricos y pobres pasó de 30 a 60 veces,40

es decir que se duplicó, con su consecuente impacto en los niveles de pobreza.

Pero como hemos argumentando, la pobreza es el tema principal en la nueva idea

de gobernanza global, con esto queremos enfatizar cuanto falta por hacer en la

materia, más si se insiste en considerar dentro del discurso que la pobreza es un

problema en sí mismo, cuando se sabe que es sólo la cara visible de la falta de

inversión en desarrollo social y de la enorme desproporción en los procesos de

distribución de la ganancia en el mundo capitalista, de ahí la importancia para

asumir que la pobreza es un problema global.

V.2.- La pobreza como problema global

La conclusión del siglo XX y el inicio del nuevo milenio, representan un momento

coyuntural para la comunidad internacional en el propósito por combatir el

problema de la pobreza global, a pesar de ser un tema de proporciones históricas

que se evidencia con el desarrollo del sistema capitalista de producción, por lo

que a partir de entonces se diversifican los esquemas desde los cuales

“estratégicamente” se procura su abordaje, cuya complejidad se acentúa ante la

abrumadora disparidad en los procesos de distribución de la riqueza, cuestión

que se expresa en la geografía del mundo de muy distintas formas, como el

hambre, desnutrición, morbilidad infantil, hasta llegar inclusive a protagonizar

conflictos armados regionales, por citar sólo algunos casos.

40 Reporte de la Novena Sesión del Comité de Expertos en Administración Pública . (23 de Abril de 2010). Recuperado el 3 de Mayo de 2010, de ONU: http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un_dpadm/unpan038724.pdf



203

Es importante subrayar que en este esfuerzo que involucra a la comunidad

internacional en el marco de los compromisos asumidos al interior de la

Organización de las Naciones Unidas, se han definido prioridades regionales de

acuerdo a las dimensiones que guarda el problema en la geografía mundial, por lo

que se define al continente africano como la región de mayor urgencia, pasando

así a ocupar un lugar preponderante en los criterios para la asignación de fondos,

sin olvidar que en el contexto de la política internacional África es la principal zona

de influencia económica y comercial de la Unión Europea, y por lo tanto donde se

concentran un conjunto de intereses comunes. Sólo el BM duplicó entre 2004 y

2005 sus montos de financiamiento a la región, pasando de 2 mil 100 millones a 4

mil 400, y en el año 2004 la institución financiaba 334 proyectos específicos de

desarrollo

durante las últimas cuatro décadas, la pobreza en los 47 países de África al

sur del Sahara se ha profundizado para sus 689 millones de habitantes. Es la

única región del mundo donde el número de personas que viven en extrema

pobreza casi se ha duplicado, de 164 millones en 1981 a 314 millones en la

actualidad. En África están 34 de los 48 países más pobres del mundo y 24 de

los 32 países que ocupan los últimos lugares en el índice de desarrollo

humano. Con el 11% de la población mundial, África aporta sólo alrededor de

1% al producto interno bruto (PIB) mundial.41

Conviene abundar que en la declaración del desarrollo del milenio, el octavo de

sus objetivos refiere el compromiso de fomentar una Asociación Mundial para el

Desarrollo, donde su principal indicador es precisamente la Ayuda Oficial para el

Desarrollo que habría de ser canalizada por los países miembros en términos

equivalentes al 0.7% del PIB, conforme a los acuerdos contraídos en el marco de

la Conferencia Internacional sobre Financiación para el Desarrollo.

41 Reseña regional: África. (s.f.). Recuperado el 10 de junio de 2010, de Banco Mundial: www.bancomundial.org/temas/resenas/Africa.htm



204

Entre los aspectos de mayor relevancia relacionados con ese tema de la agenda,

destaca el de la deuda de los países con mayores niveles de pobreza, de ahí que

principalmente en África y algunos de los más pobres de América Latina como

Honduras, Nicaragua y desde luego Haití que es la sociedad más pobre de la

región, hayan quedado inscritos como potenciales beneficiarios del programa de

alivio a la deuda externa de los países pobres. Es muy importante enfatizar que

organismos como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, el Banco

Interamericano de Desarrollo y los países miembros de la OCDE, están entre las

entidades que más recursos comprometieron para aliviar la deuda de los países

pobres, bajo la lógica de que son éstos quienes desde su reducto y características

particulares contribuyen al “sostenimiento” del sistema de mercado.

Particularmente para los países del África Subsahariana la deuda externa ha

crecido exponencialmente en los últimos 20 años, como se muestra en la gráfica

número 4, lo cual contrasta además con los montos erogados por servicio de la

deuda respecto al total de la ayuda oficial al desarrollo que reciben de los países

de la OCDE, como explica Iolanda Fresnillo (2007)

La deuda externa en África Sur-Sahariana era en 2005 de poco más de 200 mil

millones US$. Esta cifra puede parecer no demasiado elevada si la

comparamos con la deuda externa de todos los países empobrecidos (2,4

billones US$), pero en realidad equivale cerca de la mitad del PNB de toda la

región (mientras que sí consideramos todos los países empobrecidos la

relación deuda total/PNB es del 33,9%). En otras palabras, la mitad de la

riqueza económica de África Sur-Sahariana está hipotecada con la deuda

externa. Así mismo, la deuda externa de la región sur-sahariana equivale al

138% de sus exportaciones, mientras que la media para los países

empobrecidos es del 88%.



205

En 2005, los países africanos pagaron a sus acreedores 23.300 millones US$

en concepto de servicio de la deuda, mientras que la Ayuda Oficial al

Desarrollo recibida desde los países de la OCDE (AOD bilateral) fue de poco

más de 22.500 mil millones (p. 4).

Gráfica No. 4

Evolución de la deuda externa en África Subsahariana

Fuente: Tomado de Iolanda Fresnillo (2007: 4)

La magnitud del problema motivó a partir del año 2000 la instrumentación de otros

esfuerzos multilaterales para promover el desarrollo de los países menos

favorecidos, entre ellos tiene lugar el acuerdo de Cotonou, signado entre la Unión

Europea y los países de África, el Caribe y el Pacifico (ACP), acuerdo comercial

que tiene como finalidad la interacción entre los participantes para facilitar el

acceso del capital europeo a las economías de esas regiones.

Sin embargo, las implicaciones que representan para dichas zonas un acuerdo de

esta naturaleza, considerando que se trata de un proceso de cooperación entre

economías desiguales y por lo tanto promotoras de intereses diferentes, donde

los países miembros de ACP, específicamente los de África como Niger, Guinea,

Ruanda, Mozambique y Tanzania, entre otros, cumplen su papel como

exportadores principalmente de productos agrícolas como nueces, frutas y flores,

además de materias primas como minerales, madera y petróleo hacia los países

con mayor nivel de industrialización en Europa y Norteamérica, entre ellos

Inglaterra, Francia, Alemania, Países Bajos y los EEUU.



206

Esta relación comercial es un factor que da cuenta del crecimiento desequilibrado

de las economías regional y nacionales, con fuertes impactos en las condiciones

de pobreza y desigualdad social que se acentúan en la misma proporción que

tiene lugar el desarrollo occidental debido a la fuerte concentración de la riqueza,

a la inversión en infraestructura y en el desarrollo científico tecnológico, donde

además, la fortaleza del Estado permite impulsar un conjunto de políticas

asistenciales que prácticamente han desaparecido en los países pobres a

consecuencia del fuerte condicionamiento de los organismos financieros

internacionales que se han convertido en promotores del modelo economía de

mercado, pero también porque la pobreza se ha arraigado como parte del entorno

cultural.

De esta manera, los instrumentos de cooperación ponen en tela de juicio su

eficacia y la autenticidad de los intereses implícitos, y por lo tanto el proceso de

desarrollo de esas zonas geográficas, sobre todo en la región subsahariana, que

de acuerdo al último informe sobre los objetivos de desarrollo del milenio, las

condiciones de pobreza son realmente considerables, como lo muestra los

indicadores de empleo pleno e ingreso (ver gráficas número 6 y 7, p. 223 y 224).

En ese mismo contexto, la Nueva Asociación para el Desarrollo de África

(NEPAD), que surge en 2001 en Lusaka, Zambia, se convierte en un nuevo

argumento que permite pensar en mejores condiciones para el desarrollo del

continente africano, cuyos objetivos centrales, directamente relacionados con

nuestro objeto de estudio, son dos: la erradicación de la pobreza y, el

cumplimiento de las metas del milenio.

Para los propósitos de este esquema ha sido muy importante el respaldo

proveniente del grupo de los países más industrializados del mundo (G8), desde

donde fue diseñado un plan de acción en el cual ésta instancia de representación,

que opera de hecho como la principal fuente de dirección política en el mundo,

asume compromisos explícitos a favor de una mayor asistencia oficial para el

desarrollo, estrategia aprobada en 2002 en la llamada reunión de Kananaskis,

destacándose el ofrecimiento de los gobiernos de EEUU, Francia y Canadá para

fortalecer económicamente las posibilidades de desarrollo de los países africanos.



207

Esta serie de esfuerzos reflejan, por una parte, las dimensiones de la pobreza

como problema global, y por otra, demuestran que la gobernanza mundial no

puede mirar de largo los problemas que afectan a la comunidad global, de tal

manera que ponen atención en la necesidad de detonar el crecimiento económico

de las naciones cuyos indicadores dan cuenta de economías que se supone

requieren ser fortalecidas para afianzar las expectativas de sus propios intereses,

sin importar que las desigualdades puedan acrecentarse, como realmente sucede

en periodos de crisis económica como la que tiene lugar hoy, donde no solo se

complica el avance en torno al cumplimiento de las metas que tienen que ver con

el alivio de la pobreza, sino que se profundiza en la problemática debido a la falta

de inversión productiva y a la limitada capacidad de respuesta del Estado para

atender los problemas estructurales relacionados con la dinámica del desarrollo.

Pese a todo, ante la agudización del problema de la pobreza y las amenazas que

se advierten para la gobernanza en el mundo, quizás el instrumento de mayor

relevancia orientado a la atención del subdesarrollo y pobreza surgido en los

últimos ocho años, es el que produce la Conferencia Internacional sobre la

Financiación para el Desarrollo.

La declaración que emana de dicha conferencia da forma al proyecto sobre

financiación internacional para el desarrollo y consigna una serie de medidas

asociadas con un conjunto de temas que por su nivel de importancia

consideramos pertinente rescatar. Así, en materia de movilización de recursos

financieros nacionales para el desarrollo se establece

10. En nuestra búsqueda común de crecimiento la eliminación de la pobreza y

el desarrollo sostenible, nos enfrentamos con la imperiosa necesidad de crear

las condiciones internas necesarias para movilizar el ahorro interno, público y

privado, mantener un nivel adecuado de inversiones productivas y mejorar el

capital humano (…) 19. Es fundamental reforzar la labor nacional de fomento a

la capacidad de los países en desarrollo y economías en transición, entre otras

las siguientes esferas: infraestructura institucional, desarrollo de los recursos



208

humanos, finanzas públicas, créditos hipotecarios, reglamentación y

supervisión financieras, educación básica en particular. Respecto al comercio

internacional como promotor del desarrollo, se dice (…) 29. Para que el

comercio mundial apoye el desarrollo en beneficio de todos los países,

instamos a los miembros de la Organización Mundial del Comercio a que

pongan en práctica los resultados de la Cuarta Conferencia Ministerial de la

Organización, celebrada en Doha (Qatar) de 9 al 14 de noviembre de 2001.

En lo que hace al aumento de la cooperación financiera y técnica para la

cooperación internacional para el desarrollo se ha establecido

40. Para ser eficaces las asociaciones entre donantes y receptores deben

basarse en el reconocimiento de que los países deben identificarse con los

planes de desarrollo y hacerse cargo de su dirección; en ese marco, se

necesitan políticas racionales y una buena gestión pública en todos los niveles

para garantizar la eficacia de la AOD (…) 42. En este contexto, instamos a los

países desarrollados que aun no lo hayan hecho a que adopten medidas

concretas para dedicar el 0.7%de su producto interno bruto (PIB) como AOD

para los países en desarrollo y, destinar entre el 0,15% y el 0,20% de su PIB a

los países menos adelantados (…) 43. Los países receptores y los países

donantes, así como las instituciones internacionales, deberían tratar de

aumentar la eficacia de la AOD (…) 45. Los bancos de desarrollo, multilaterales

y regionales continúan desempeñando un papel indispensable para atender las

necesidades de desarrollo de los países en desarrollo y con economías en

transición (…) 68. Para establecer una alianza mundial en Pro del desarrollo,

será necesario desplegar esfuerzos sin tregua. Por lo tanto, nos



209

comprometemos a seguir dedicados de lleno a esta labor, a nivel nacional,

regional e internacional, a asegurar un seguimiento apropiado del cumplimiento

de los acuerdos y compromisos contraídos en esta conferencia y a seguir

promoviendo lazos de unión entre las organizaciones de desarrollo financiación

y comercio y las iniciativas que se tomen en esas esferas, en el marco del

programa global de la conferencia.42

El combate a la pobreza se convirtió, en la conferencia de Monterrey, en uno de

los ejes principales de la agenda internacional, bajo la argumentación de que es

interés común de los países del mundo crear las condiciones necesarias para

impulsar un nuevo modelo de desarrollo económico y social, más eficaz en su

capacidad de impacto en los procesos de desarrollo nacional y regional,

concretamente en aquellas áreas geográficas donde en mayor medida proliferan

la pobreza y desigualdad. Se hace evidente una vez más que el modelo

económico basado en la fuerza del mercado, entre mayor riqueza genera,

también se incrementa el problema de la pobreza, justo por la inequitativa y

desigual forma de distribución, como lo muestra el ingreso per cápita entre los

países desarrollados y los más pobres de África, por ejemplo EEUU, Irlanda,

Suiza, el Reino Unido y Bélgica cuyos ingresos fluctúan entre los 46 mil y 35 mil

dólares anuales; en tanto que Zimbabue, República Democrática del Congo,

Burundi, Liberia y Guinea-Bissau cuyo ingreso está entre 200 y 600 dólares

anuales, esto significa que la población de éstos países en promedio subsiste con

1 dólar ó menos de ingreso diario.43

Esta disparidad en la distribución de la riqueza mundial es desde cualquier punto

de vista una aberración del sistema capitalista de producción, quizás por ello la

Iglesia Católica a través del Papa Benedicto XVI, dedica su tercera Encíclica para

enfatizar sobre el problema que genera lo que ha denominado la mentalidad del

42 Conferencia internacional sobre la financiación para el desarrollo. (22 de Marzo de 2002). Recuperado el 17 de Febrero de 2010, de ONU: http://www.unctad.org/sp/docs/aconf198d11_sp.pdf 43 Producto Interno Bruto (PIB) per cápita. Comparación de países. (s.f.). Recuperado el 16 de junio de 2010, de IndexMundi: http://www.indexmundi.com/g/r.aspx?v=67&1=es



210

lucro de la economía globalizada, al señalar que si la utilidad no tiene como

propósito generar bienestar común produce pobreza.

Dicho documento que aparece en el contexto de la cumbre de jefes de Estado y

de gobierno del G8 que se tiene lugar en L´Aquila, Italia, del 8 al 10 de julio de

2009, insiste en la urgente necesidad de crear un nuevo orden financiero mundial

que genere utilidad común, produzca empleo digno y contribuya al alivio de la

pobreza.

Habría que subrayar el conjunto de implicaciones que la propuesta de la Iglesia

genera en torno al problema, primero, como el hecho de que es un tema cuya

proporción lo convierte en asunto de seguridad nacional, regional y mundial, que

evidentemente afecta el ambiente en que se mueven los intereses económicos y

políticos de los países que ejercen la dirección política en el mundo, entiéndase

preferentemente al G8, hoy de los catorce; segundo, que pone al descubierto la

necesaria presencia del Estado en el contexto del sistema político, al no existir

una instancia gubernamental provista de los argumentos políticos, jurídicos y

democráticos capaz de liderar un propósito de alcances globales por encima de

cualquier orientación financiera; tercero, el contenido de la encíclica advierte

sobre la necesidad de repensar el andamiaje gubernamental internacional

concebido con la finalización de la Segunda Guerra Mundial, concretamente las

instituciones del sistema económico y financiero mundial, que entre otros

recursos, es de donde se generan las normas en torno al abordaje de la pobreza

y a la construcción de la gobernanza; cuarto, que los problemas globales llaman a

la corresponsabilidad de acción, esto es la participación incluyente de los actores

políticos, sociales y económicos, conforme a la composición del sistema político

internacional actual que identifica a un grupo de subsistemas y organismos

gubernamentales y; quinto, la pobreza y la gobernanza implican también un

ejercicio por el poder.

Regresando al tema de la cumbre de Monterrey, ésta subrayó como acción

básica, institucionalizar la ayuda oficial para el desarrollo, desde las economías de

mayor capacidad y acompañar a esta acción de mejores políticas públicas

promovidas desde lo local, con lo cual se pone de manifiesto que si bien el tema



211

de la pobreza es de orden global, también se explica precisamente por prácticas

inadecuadas de gobernanza en cada uno de los países que en mayor medida

sufren el problema, pues carecen de una agenda institucional que tenga como eje

rector el tema de la gestión para la salud, educación, seguridad social y por lo

tanto para el combate a la pobreza, pues contrario a esto, privan otro tipo de

prácticas caracterizadas por la corrupción, la opacidad y desde luego la

supremacía de los intereses de grupo, en detrimento de los intereses sociales.

Es importante subrayar como el continente africano es una de las regiones que

mayor ayuda oficial al desarrollo recibe, en promedio 27 mil millones de dólares

en los últimos tres años (Fernández, 2009), sin embargo es al mismo tiempo la

zona geográfica con menor índice de desarrollo humano, pues de acuerdo al

Informe 2009 del PNUD, países como Niger, República Centro Africana, Mali y la

República Democrática del Congo se encuentran en los últimos lugares de la

clasificación mundial con índices de 0.340 a 0.389 puntos.44

Por otra parte, en la cumbre del G8 realizada en Gleneagles, Escocia en julio de

2005, se abordó el tema del desarrollo, acordándose la condonación parcial de la

deuda externa de los países pobres que registran elevados niveles de

endeudamiento. En dicha reunión en la que también participaron como invitados

la representación de la ONU, OMC, el FMI, y el BM, además de los mandatarios

de países de América y África, entre ellos México, surgió la propuesta para que

los países que participan como donantes mantengan sus aportaciones a efecto de

coadyuvar a las metas del milenio, concretamente en lo que se refiere a la

erradicación de la pobreza extrema y a fomentar la asociación mundial para el

desarrollo.

Como problema global, la complejidad política de la pobreza se ha puesto de

manifiesto también en las reuniones de alto nivel que llevan a cabo las

instituciones del sistema financiero internacional, como la realizada en septiembre

de 2005 en Washington, donde

44 Informe de Desarrollo Humano 2009. (2009). Recuperado el 15 de junio de 2010, de PNUD: http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2009_ES_Complete.pdf



212

se acordó el programa de condonación de las deudas con el BM, el FMI y el

BAD de los países HIPCs (países pobres altamente endeudados) elegibles. Sin

embargo, las discusiones fueron muchas, sobre todo en cuanto a ciertos

detalles técnicos que involucran la implementación de la misma y, en especial,

acerca de las preocupaciones de países – sobre todo PED (países en

desarrollo) como Brasil y México (2005: 9).45

Independientemente del apoyo acordado en Gleneagles, la realidad social y

económica de las naciones más endeudadas, tanto de África como de América

Latina y el Caribe sigue siendo con mucho un problema social y económico difícil

de resolver únicamente a través de la condonación de la deuda, pues como lo

sostenemos en nuestro planteamiento hipotético, el tema de la pobreza está

directamente asociado con la forma de producir y distribuir la riqueza en el

mundo, lo que se evidencia con la implementación del modelo económico

neoliberal que gira en torno a la fuerza del mercado, de tal manera que se

convierte en un problema estructural con implicaciones sociales y desde luego

económicas, cuyas consecuencias potenciales están directamente relacionadas

con la permanencia del propio modelo, por lo que se ha convertido en un

problema de seguridad mundial, de ahí el surgimiento de la gobernanza como

propuesta estratégica emanada desde las más altas estructuras del poder

mundial.

Evidentemente que en muchas de estas naciones, las más pobres del mundo, el

tema de la pobreza es también una cuestión estructural histórica que requiere de

una estrategia sostenida que resuelva aspectos de elevada trascendencia para el

desarrollo futuro de esas naciones, principalmente en materia de educación,

salud, alimentación e ingreso, aunque no necesariamente sea abatido el problema

de la pobreza, pues como ha quedado demostrado la ayuda oficial al desarrollo

45 La Cumbre de Gleneagles del G-8, las reuniones conjuntas del FMI y el Banco Mundial y la condonación de parte de la deuda externa de algunos países de América Latina y el Caribe. (Octubre de 2005). Recuperado el 19 de Febrero de 2010, de Secretaría Permanente del SELA: http://www.sela.org/public_html/AA2K5/ESP/docs/Globa/Di10.pdf



213

enarbolada como estandarte principal de las potencias económicas ha sido hasta

hoy insuficiente.

Concretamente se debe resolver el significativo atraso que experimentan en

materia de educación, salud pública, empleo, ingreso, derechos humanos,

participación política, a través de la inversión en infraestructura, de prácticas más

democráticas en la distribución de la riqueza y de la participación comprometida y

directa de las entidades económicas trasnacionales en proyectos específicos de

desarrollo, de tal manera que los recursos destinados para el pago y servicios de

su deuda puedan canalizarse de manera directa a la atención de estos rubros

para dotar de viabilidad a la agenda institucional de mediano y largo plazo en

cada uno de los países beneficiarios del programa.

Además de esas condiciones que son compartidas por muchos de los países de

las regiones más desfavorecidas de África, Asia y América Latina, y que explica la

profundidad de la pobreza y desigualdad que enfrentan, son también objeto de la

realidad económica mundial, con lo cual pretendemos explicar que por encima de

sus necesidades apremiantes y de la deprimente realidad social que viven se

encuentran los intereses económicos y políticos de las que hemos denominado

las naciones eje del sistema político internacional, dentro de las cuales se

encuentran las principales potencias de Norteamérica, Europa y Asia, las mismas

que confluyen en los foros de mayor envergadura económica como el G8, los que

forman parte también del consejo de seguridad de la ONU y son parte de uno de

los más importantes mecanismos de defensa internacional como la OTAN.



214

Gráfica No. 5

Gasto militar (SIPRI 2001) (M. Mill. $/1998)

Fuente: Martínez Sánchez, J.M. (s.f.) Gasto militar: producción y venta de armas. (p. 9)

Conviene apuntar que a partir de los acontecimientos del 11 de septiembre de

2001 el gasto en defensa se ha incrementado sustancialmente, sobre todo en los

EEUU y de acuerdo a los últimos datos estimados por el SIPRI en 2009 el gasto

total mundial en armamento fue de 661 mil millones de dólares, lo que niega el

conjunto de compromisos asumidos por las principales economías del mundo en

materia de combate a la pobreza, pues en 2008 la ayuda oficial al desarrollo fue

poco menos de 120 mil millones de dólares, sólo una quinta parte,

aproximadamente, del gasto bélico.

Cuando se habla entonces de la complejidad política de la pobreza como

problema global y los intereses en juego, pues la profundidad del problema

supera hasta hoy el alcance de las políticas sociales diseñadas por el Estado y los

compromisos expresamente asumidos por los organismos internacionales

gubernamentales, como lo evidencia la desproporción de los recursos que se

invierten anualmente en armamento en todo el mundo y lo que se destina en

ayuda oficial al desarrollo, lo cual implica que además de la complejidad están

implícitas cuestiones éticas, toda vez que el contrasentido más grande de la

pobreza es el que sea visto como un “problema necesario” desde la perspectiva



215

de las potencias a las que nos hemos referido, las mismas que reciben los

máximos beneficios del sistema económico mundial como lo explicamos

oportunamente.

Bajo esta tesitura no podemos señalar que los intereses que prevalecen en el

actual sistema político internacional sean única y exclusivamente de naturaleza

económica, sino que además, adquieren una complejidad política a partir de que,

por una parte, tiene lugar el compromiso histórico del Estado como entidad

política y, por otra, los objetivos económico-comerciales de las grandes

corporaciones que se inscriben en el subsistema económico y del mercado se

constituyen en entidades dominantes del sistema político internacional.

Un ejemplo concreto del peso específico de los objetivos económico-comerciales,

que caracterizan el actual sistema político internacional son precisamente los

intereses cruzados que se registran en espacios y situaciones específicas, como

es el caso de África, donde por una parte prevalece el problema histórico de la

pobreza y marginación, lo que ha motivado la integración de distintos esfuerzos

formales para su atención y; por otra parte tiene lugar, igualmente, la voracidad de

las naciones más desarrolladas del mundo, que a través de sus multinacionales

aprovechan indiscriminadamente los recursos naturales de esa amplia región,

además del grueso flujo de capitales que extraen de los países ahí ubicados

como servicio de la deuda, haciendo cada vez más significativo el problema de la

pobreza.

Así, en el contexto de la globalización y del modelo económico neoliberal, el tema

de la pobreza como problema global, se debate entre la realidad social y los

intereses políticos y económicos que hacen girar al sistema político internacional,

en cuyo esquema actúan el conjunto de representaciones sociales, como los

Organismos No Gubernamentales de carácter internacional, que desde su reducto

en el seno de las sociedad pretenden coadyuvar a la gobernanza global a través

de una presencia y actividad cada vez más intensa y mediante tareas de gestión

política de los problemas públicos globales, específicamente los relacionados con

los temas de la salud, ecología, derechos humanos, educación y por supuesto la

pobreza.



216

Pero además, en el complejo escenario del sistema político tienen lugar una

diversidad de movimientos sociales, bien en abierta oposición a las políticas del

sistema, como es el caso de quienes participan en el llamado Foro Social Mundial

que buscan incidir en las decisiones globales generalmente definidas por las

principales potencias mundiales, bajo el emblema de que “otro mundo es posible”,

insistiendo en la afirmación de que el modelo de economía neoliberal está

agotado, proclama que han sostenido las agrupaciones que participan en el

marco de este foro desde su creación hace poco más de diez años en Porto

Alegre, Brasil, y que ahora se expresan en distintos países del mundo, como en

México, a través de la organización de lo que denominan foros temáticos, como el

realizado en la capital mexicana la primer semana de mayo del presente año.

Un ejemplo más de estos foros es el Llamado Mundial a la Acción contra la

Pobreza (GCAP) en el que participan organizaciones de distintas características

que fomentan la creación de redes mundiales en contra de la pobreza, de tal

manera que promueven una conciencia social en torno a la profundidad del

problema, llamando a emprender acciones concretas para su atención, en lo que

constituye un enfoque distinto del mismo problema, sólo que el Foro Social

Mundial pone atención en las causas, en tanto que el Llamado Mundial se centra

en la necesidad de resolver el problema como realidad social y política.

Hay que subrayar entonces la importancia del tema, pues a pesar de la presencia

real y los vínculos de cooperación que se tienden entre los organismos de

naturaleza social y las entidades estatales, desde nuestra perspectiva de análisis,

la vinculación entre este tipo de organizaciones y los distintos organismos de

cooperación oficial para el desarrollo son aún limitados, incluso pareciera que los

esfuerzos se atomizan, pierden consistencia y reducen su capacidad de impacto,

de ahí lo importante de generar conciencia plena sobre la pobreza real en el

mundo y la necesidad de generar una nueva gobernanza basada en una sociedad

con menos desigualdad.

Conviene entonces recuperar los temas del financiamiento internacional, la

cooperación para el desarrollo, la coordinación interinstitucional entre los actores

participantes, la ausencia de agendas locales, la cuestión ética y la confrontación



217

de intereses, en tanto que son algunos de los principales factores que contribuyen

a la complejidad política de la pobreza como problema global. Si se analiza, como

intentamos hacerlo, en su plena dimensión contextual, tenemos que la pobreza no

es sólo un problema en sí mismo, sino la síntesis de un conjunto de factores,

algunos coyunturales y otros históricos que convergen en una realidad social, que

mucho tememos decirlo, en la principal realidad que caracteriza la sociedad de

nuestro tiempo y explica que la pobreza es un elemento fundamental en la

concepción de gobernanza global, ¿pero qué es lo que hace relevante el tema de

la pobreza en la agenda internacional, más allá del discurso político?.

V.3.- El tema de la pobreza en la agenda internacional

Convine explicar que cuando hablamos de agenda internacional, nos referimos a

la agenda para el desarrollo, más específicamente a la agenda institucional para

el desarrollo, que se concibe como el conjunto de decisiones de largo plazo en

donde participan la diversidad de actores sociales y gubernamentales en torno a

un problema global como el de la pobreza, por lo que dicho instrumento lo

definimos para efectos de nuestra investigación como el conjunto de problemas

globales en torno a los cuales la comunidad internacional ha asumido el

compromiso de trabajar coordenada y cooperativamente, por lo que desde esta

perspectiva teórica entendemos que dicha agenda se constituye con los ocho

grandes temas que dan forma a los objetivos de desarrollo de la ONU para el

milenio, los cuales han de alcanzarse para el año 2015. Conviene apuntar que la

agenda no está constituido por lo problemas, sino que estos son el referente para

adoptar el conjunto de decisiones institucionales.

Dichos compromisos acordados por la Asamblea General de las Naciones Unidas

se resumen de la siguiente manera: 1.- erradicar la pobreza extrema y el hambre;

2.- lograr la enseñanza primaria universal; 3.- promover la igualdad entre los

géneros y la autonomía de la mujer; 4.- reducir la mortalidad infantil; 5.- mejorar la

salud materna; 6.- combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7.-

garantizar la sostenibilidad del medio ambiente; 8.- fomentar la asociación

mundial para el desarrollo. Específicamente, el tema de la pobreza se incorpora a

la agenda internacional para el desarrollo una vez que la Asamblea General de la



218

ONU, en su octava sesión plenaria del 8 de septiembre del año 2000, resuelve la

incorporación de este problema global a los objetivos del milenio, con lo cual los

países miembros del organismo adquieren compromisos puntuales, entre ellos

México.

Independientemente de su asunción a la agenda internacional, el tema de la

pobreza como situación social ha estado presente en el proceso de evolución

histórica de la humanidad, de la misma forma que se ha vinculado con el

desarrollo del sistema político, pero como parte del discurso surgió a finales del

siglo XIX, cuando se relacionó con los efectos de la revolución industrial y el

desarrollo del sistema capitalista, cuando trascendió lo estrictamente local y se

convirtió en un tema de seguridad internacional. En ese momento histórico de los

años setenta es cuando se inscribió en los esquemas del quehacer

gubernamental por lo que se sistematizaron esfuerzos institucionales para su

abordaje, pues antes de dicha coyuntura las acciones implementadas por los

gobiernos nacionales para la atención del problema fueron, en el mejor de los

casos, desarticuladas.

Podemos afirmar entonces, que la pobreza no sólo se intensifica como problema

global en la medida que profundiza el proceso de globalización y se consolida el

modelo económico neoliberal, sino que son además referentes puntuales para su

incorporación en la agenda internacional y factores para su definición como

componente de la gobernanza.

En consecuencia, la coyuntura histórica que establece el tránsito hacia el actual

sistema político internacional dio paso también a una serie de transformaciones

en las estrategias de política social, que particularmente operaron en el contexto

local, pues hasta entonces en pocos países de las regiones menos desarrolladas,

como América Latina, por ejemplo, existía un esquema articulado de políticas

asistenciales, a pesar de que en algunas naciones, México entre ellas, se había

adoptado con anterioridad la planeación como estrategia para el desarrollo

económico y social; es la etapa en la cual el Estado se desenvuelve como

principal agente de la actividad económica y social, con una perspectiva



219

fundamentalmente endógena, pero sin contar necesariamente con una orientación

definida que dotara de articulación los proyectos de gobierno.

En los primeros años del periodo de Guerra Fría, el tema de la pobreza tendió a

posicionarse en la agenda mundial, mas como una preocupación para el sistema

político y económico, que como auténtico compromiso social, de tal manera que

surgen las iniciativas de las naciones de economías sólidas agrupadas en

distintos foros, como la Conferencia Internacional sobre la Financiación para el

Desarrollo y la Nueva Asociación para el Desarrollo de África para acelerar el

crecimiento de las economías de mayor atraso en el mundo, las de aquellos

países que con más retraso alcanzaron su liberación política y que por lo tanto

conservan significativos indicadores de pobreza y desigualdad social, lo cual no

ha dejado de ser en varios sentidos un “foco rojo” para los intereses de las

potencias económicas de Europa y América del Norte.

La comunidad internacional ha visto, por lo tanto, necesario disponer de más

ayuda oficial directa para aliviar las condiciones de ésos países, así se cumple

con los compromisos del milenio que enfatizan en la necesidad de erradicar la

pobreza extrema y fomentar la asociación mundial para el desarrollo, objetivos,

que se ha destacado, se retoman en distintos espacios de cooperación y

concertación como el G8.

No obstante, pese a la conciencia que en la última década parece haber

despertado el tema de la pobreza en el mundo y que ha motivado el surgimiento y

la participación activa de una diversidad de Organismos No Gubernamentales

Internacionales que suman su esfuerzo al de aquellas entidades oficiales, las

instituciones financieras como el Fondo Monetario Internacional y el Banco

Mundial parecen no estar interesados en “agendar” el tema con el énfasis que un

problema de dicha envergadura requiere, más aún, cuando los efectos de la

economía neoliberal inciden en la ampliación de brechas entre pobres y ricos, lo

mismo entre los individuos que entre las naciones, como dan cuenta los datos que

hemos referido en el cuadro número 2 y gráfica número 1 que muestran la

inequitativa producción y acumulación de la riqueza mundial, consolidando los

procesos de regionalización política y comercial en Norteamérica, Europa y Asia-



220

Pacífico, situación que hace más relevante el tema, sobre todo cuando en el

informe 2008 sobre los objetivos de desarrollo del milenio, se percibe la

preocupación por la posibilidad de no cumplir a plenitud las expectativas de

reducir a la mitad la pobreza, lo que demuestra la necesidad de construir agendas

locales cuyo epicentro sea justamente el tema de la pobreza, sobre el cual

puedan confluir los esfuerzos de las instituciones públicas y las organizaciones de

la sociedad, enfatizar la gestión en materia de educación, salud, y en general

oportunidades para el desarrollo.

Mientras tanto, los esquemas de negociación y concertación siguen

evolucionando, como acontece con el denominado G8 y que en la cumbre de

L’Aquila, Italia realizada del 8 al 10 de julio de 2009, se acordara la integración

del G14 con la inclusión además de México, Brasil, China, India, Sudáfrica y

Egipto, en cuya primera declaración conjunta destacó el compromiso de los

países miembros para sumar esfuerzos orientados a la atención de los principales

retos que enfrenta hoy el mundo, contribuir a la gobernabilidad, impulsar la

recuperación económica y trabajar para alcanzar los objetivos del milenio,

específicamente los 14 países se comprometieron a impulsar el desarrollo de las

naciones más pobres de África, a través del financiamiento de proyectos de

desarrollo y de la inversión económica directa.

Como puede observarse, difícilmente varían los criterios políticos, la agenda

internacional es dictada por las principales potencias económicas que en aras de

los grandes intereses en juego esgrimen compromisos a favor de los principales

problemas públicos, enfatizando la relevancia de temas como el de la pobreza,

aunque no necesariamente sea un propósito en sí mismo, sino un medio de

trabajo político orientado a mantener la supremacía de las potencias en el sistema

político internacional y preservar el modelo económico, para lo cual se ha

impulsado el tema de la gobernanza global que tiene en la pobreza a una de sus

prioridades.

El diagnóstico que se tiene sobre el tema de la pobreza en 2000, indica que las

regiones del África Subsahariana, Asia Oriental y Centroamérica, son en las

cuales se registran los mayores niveles de pobreza y desigualdad, por lo que las



221

dos metas planteadas en el marco del objetivo institucional son la de reducir a la

mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día;

y reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre. En la

declaración del milenio se reconoce explícitamente:

además de las responsabilidades que todos tenemos respecto de nuestras

sociedades nos incumbe la responsabilidad colectiva de respetar y defender los

principios de la dignidad humana, la igualdad la equidad en el plano mundial.

En nuestra calidad de dirigentes, tenemos, pues, un deber que cumplir

respecto de todos los habitantes del planeta, en especial los más vulnerables y,

en particular, los niños del mundo, a los que pertenece el futuro.46

Los dirigentes políticos del mundo entienden implícitamente que el desarrollo no

es posible en su concepción más amplia, mientras exista una brecha tan grande

en términos del bienestar social, entendido este como el nivel de vida medida en

índices de desarrollo humano, por eso se enfatiza en dicha declaración que

no escatimaremos esfuerzos para liberar a nuestros semejantes, hombres,

mujeres y niños, de las condiciones abyectas y deshumanizadoras de la

pobreza extrema, a la que en la actualidad están sometidos mas 1.000 millones

de seres humanos… el logro de esos objetivos depende, entre otras cosas de

la buena gestión de los asuntos públicos en cada país. Depende también de la

buena gestión de los asuntos públicos en el plano internacional y de la

transparencia de los sistemas financieros, monetarios y comerciales (2000: 4),

aunque no se acepta de manera explícita en el documento, el problema de la

pobreza global se ha convertido en un tema de seguridad internacional que

evidencia no sólo las contradicciones del sistema de producción, distribución y 46 Declaración del Milenio. (13 de Septiembre de 2000). Recuperado el 4 de Marzo de 2010, de ONU: http://www.un.org/spanish/milenio/ares552.pdf



222

consumo que se consolida en el mundo a partir de la última década del siglo XX,

sino que reconoce la responsabilidad de los organismos financieros

internacionales construidos al final de la Segunda Guerra Mundial que han fallado

en su responsabilidad de impulsar mejores condiciones generales en las políticas

y estrategias de la cooperación para el desarrollo y propiciado su propio

debilitamiento, porque no es el progreso el rasgo que mejor defina su misión, sino

la representación de los intereses de las potencias a las que sirven, de ahí el

énfasis en mejorar sustancialmente la gobernanza desde la perspectiva nacional

e internacional.

A ocho años de distancia de su inclusión formal en la agenda del desarrollo

internacional, el tema de la pobreza, como todos los objetivos del milenio, han

sido sometidos a un seguimiento muy detenido desde la misma ONU, lo que

permite tener acceso a la información más reciente sobre el tema, como es el

contenido del informe 2008 que ofrece datos fríos respecto al avance en el

cumplimiento de las metas, logros y riesgos que se advierten en las palabras de

Ban Ki-Moon, Secretario General del organismo, quien en el prólogo de dicho

informe señala:

Los objetivos de desarrollo del Milenio envuelven las aspiraciones de

desarrollo del mundo en su conjunto. Pero no son sólo objetivos de desarrollo,

representan valores y derechos humanos universalmente aceptados (...)

Hemos realizado importantes avances hacia el logro de los ocho objetivos, pero

no estamos bien encaminados para cumplir con nuestros compromisos (...)

Enfrentamos una desaceleración económica mundial y una crisis en la

seguridad alimentaria, ambas de magnitud y duración inciertas” (2008: 3).47

Cuando el señor Ki-Moon llama la atención sobre el contexto económico mundial

en realidad se refiere a la necesidad de redoblar esfuerzos ante las amenazas

que se ciernen en torno a las metas planteadas para reducir a la mitad, entre 47 Informe 2008 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (2008). Recuperado el 3 de Abril de 2010, de ONU: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/pdf/MDG_Report_2008_SPANISH.pdf



223

1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar

diario y, lograr empleo pleno y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo

mujeres y jóvenes. Quizás en ése sentido deban interpretarse el discurso de Sha

Zukang, Secretario General Adjunto para Asuntos Económicos y Sociales, quien

al referirse en el informe al tema de la pobreza dijo

Para la población pobre, más que para el resto, es probable que sus ingresos

se vean perjudicados por conflictos, desastres naturales y vaivenes

económicos, como también por las recientes alzas de precios de los alimentos

y los efectos cada vez más visibles del calentamiento global (. . .) En general, la

mayoría de la población pobre está atrapada en un círculo vicioso. Romperlo

requiere una serie de medidas simultáneas: una intervención individual sería

probablemente insuficiente. Los gobiernos deberían garantizar que la reducción

de la pobreza se incorpore como centro de la política pública, desde la

estrategia macroeconómica nacional hasta medidas administrativas de carácter

local. Debería de prestarse especial atención a la creación de más

oportunidades de trabajo decente. La inversión y las instituciones públicas

deberían comprometerse a focalizarse en la población pobre, en especial en

los gastos de educación, salud e infraestructura (p. 5).48

Con su planteamiento Zukang deja al descubierto que los gobiernos nacionales

no disponen de políticas y estrategias adecuadas para el combate a la pobreza,

porque no es un tema prioritario en sus respetivas agendas para el desarrollo,

pero además, en los países que integran las regiones menos favorecidas por el

progreso privan situaciones políticas igualmente desfavorables y prácticas

gubernamentales inadecuadas que limitan el impacto de la inversión en

programas dirigidos al mejoramiento social, por lo que el alivio de la pobreza

avanza a ritmo semilento, y en el mejor de los casos los instrumentos de 48 Informe 2008 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. (2008). Recuperado el 3 de Abril de 2010, de ONU: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/pdf/MDG_Report_2008_SPANISH.pdf



224

evaluación enfatizan el carácter cuantitativo de los logros, aunque no

necesariamente se registre un efecto positivo en los niveles de bienestar

individual y familiar.

Una de las principales estrategias en la atención al problema de la pobreza tiene

que ver con la generación de pleno empleo y mejoramiento del ingreso,

particularmente éste último indicador que sirve para delimitar la profundidad de la

pobreza. Respecto a éste tema, el informe 2008 de la ONU sobre el avance de los

objetivos del milenio permite observar que en regiones como las del África

subsahariana y Asia meridional, al año 2007, los niveles de desempleo eran de

33% y 29% respectivamente y más del 51% y 31% de la población ocupada en

cada una de esas regiones perciben ingresos inferiores a un dólar diario (ver

gráficas números 6 y 7).

Gráfica No. 6

Población en edad de trabajar, que se encuentra empleada

Fuente: Tomado del informe 2008 sobre los objetivos de desarrollo del milenio, de las Naciones

Unidas.



225

Gráfica No. 7

Población ocupada, con ingresos inferiores a 1 dólar

Fuente: Tomado del informe 2008 sobre los objetivos de desarrollo del milenio, de las Naciones Unidas.

Como se puede observar, la información en los gráficos muestran el nivel de

profundidad en la problemática del subdesarrollo regional en el mundo,

generación insuficiente de fuentes de empleo productivo, desequilibrio entre

oportunidades para hombres y mujeres, así como el ingreso insuficiente, enfatizan

la necesidad de diseñar mejores políticas en materia de cooperación para el

desarrollo y diseñar mejores instituciones para la gobernanza global, como hemos

explicado, para garantizar un proceso de gestión incluyente en torno a los

problemas globales, como la pobreza, sin embargo hay que tomar en cuenta que

las principales zonas de pobreza en el mundo no están incorporadas a las

regiones política y comerciales, lo cual relativiza el interés de las naciones ricas y

reduce la eficacia de la cooperación para el desarrollo, insuficiente como hemos

sostenido, pues no constituye un problema común desde la perspectiva del

mercado (ver mapa número 2).



226

Mapa No. 2

Población mundial en el umbral de pobreza (%)

Fuente: Central Intelligence Agency. United States of America

V.4.- Pobreza y gobernanza en el sistema político internacional de posguerra fría Los temas de gobernanza y el abordaje de la pobreza como problema global, se

inscriben en un nuevo contexto histórico producto del proceso evolutivo

experimentado por el sistema político internacional, objeto de estudio que

analizamos a través de tres variables principales: a) los cambios estructurales que

dan forma al sistema político internacional de la posguerra fría; b) la agenda

internacional para el desarrollo y; c) la definición de políticas públicas surgidas

desde lo nacional.

Conviene insistir en que ambos conceptos han merecido un considerable interés,

tanto entre la comunidad académica, como de las instituciones gubernamentales

y en los últimos años también con mucho énfasis desde los organismos sociales,

cualesquiera que sea el reducto se ha abordado el tema desde muy variados

enfoques teóricos. Concretamente el tema de la pobreza se ha convertido en los

últimos años en un objeto cuya producción se consigna en una amplia literatura,

sin embargo, puede observarse que el principal rasgo invariante tiene que ver con

procesos de medición y formas de caracterización, aunque algunos estudios han

tratado de explicar las causas y estrategias implementadas para su tratamiento,



227

así como los impactos políticos y jurídicos que tiene en el ciudadano, como lo

hace Víctor Manuel Durand (2006) quien sostiene

la pobreza y la ciudadanía conforman una relación complicada, los términos

encierran la gran contradicción de las sociedades con un régimen político

democrático y basadas en el Estado de Derecho y una economía de mercado,

que dadas sus imperfecciones tiende a producir desigualdad, donde la

pobreza es un indicador; la pobreza es la evidencia concreta de la negación de

ese principio: la igualdad (p. 14).

Como puede observarse, se trata en principio de un enfoque que orienta la

reflexión hacia la desigualdad que genera en aquellos sectores de mayor

marginación como los indígenas, campesinos, quienes emigran del campo a la

ciudad y los desempleados, la pobreza como la antítesis de la igualdad, lo cual

plantea también un problema democrático si la desigualdad implica ausencia de

oportunidades.

Otros estudios, como el de Julio Boltvinik (2005) orientan su análisis hacia

sectores específicos tratando de explicar teóricamente49 las condiciones de la

pobreza campesina y cómo dicha condición se reciente con mayor intensidad en

ésos núcleos sociales como producto del mercado capitalista, incidiendo de

manera importante en el ingreso de las familias, por lo que la teoría termina por

estacionarse en la parte de los indicadores que buscan explicar el problema más

con elementos cuantificables que con argumentos sociales expresados en

términos de calidad de vida, se privilegia la cuantificación y no la evaluación, una

práctica muy recurrente desde los ejercicios gubernamentales centrados en la

posibilidad de medir a través de criterios, como la inversión o el ingreso,

principalmente.

49 En su planteamiento teórico Boltvinik asume las políticas sociales del Estado benefactor como plataforma de análisis en el problema de la pobreza y entiende que el tratamiento de la pobreza extrema constituye una regla de excepción en el papel de no intervención del Estado en la economía neoliberal.



228

En el mismo sentido aparece el trabajo publicado por Ordoñez (2006) donde

analiza las políticas sociales de manera comparativa en América Latina,

enfatizando en la evolución de la pobreza en México. Por su parte, Barba (2009)

aborda el problema de la pobreza a través del enfoque que ofrece el Estado de

bienestar, igual desde una perspectiva comparada de los regímenes clásicos de

Europa, Asia y América.

Dentro de la producción académica existe también un enfoque crítico en torno al

problema de la pobreza, en el que se inscribe Carlos Vilas (1998), quien aborda el

tema desde una perspectiva comparada, en el marco de la globalización y

neoliberalismo donde estudia distintas experiencias latinoamericanas para

combatir la pobreza dedicando atención a la forma como los gobiernos ponen en

práctica disposiciones de organismos internacionales, como el FMI o el BM, que

dictan recomendaciones para que los gobiernos traduzcan en políticas.

En forma más reciente, a partir de 2000 en que el tema se inscribe formalmente

en los objetivos de desarrollo del milenio, los organismos internacionales como el

Programa de Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD), el Banco Mundial, la

Comisión Económica Para América Latina (CEPAL), así como Amnistía

Internacional y otras ONG’s se han convertido en instancias con una mayor

producción de información sobre el tema de la pobreza, enfatizando los criterios

cuantitativos para su medición y clasificación, sin embargo, en nuestra opinión no

se trabaja en temas relativos a los factores que determinan la inclusión de la

pobreza como prioridad de la gobernanza; o lo relevante de su inclusión en la

agenda internacional y nacional, pero sobre todo parecen quedar al margen

propuestas que expliquen cuáles son las decisiones adoptadas en el marco de la

gobernanza.

En el contexto de la globalización, la estructura de la sociedad ha experimentado

cambios significativos directamente asociados con la dinámica del mercado y el

nuevo papel que el Estado juega en la atención de los problemas globales, lo cual

influyó también, como hemos insistido, en el resurgimiento de los nuevos actores

sociales sin los cuales no es posible comprender los procesos que ocurren en las

naciones y en las diferentes regiones del mundo, que ahora experimentan la



229

apertura de brechas del desarrollo, entre los países desarrollados y los que no lo

son, pero también entre amplios sectores de la población que tienen empleo e

ingreso y aquellos que carecen de él, entre quienes producen y aquellos que

lastimosamente sirven para nutrir el dato estadístico.

El tema de la pobreza del mundo globalizado es también el tema de la exclusión

social que margina de cualquier oportunidad de bienestar, donde nada parece ser

más importante que el crecimiento económico que beneficia a los sectores más

reducidos en detrimento de los de mayor dimensión, los ricos y los pobres

ya hace algo más de 250 años que la Academia de Dijon (1754) lanzó una

pregunta y ofreció un premio para quien lograra responderla de manera

adecuada: ¿Cual es el origen de la desigualdad entre los hombres? ¿Es acaso

la consecuencia de una ley natural? Jean Jacques Rousseau se interesó por la

cuestión y en respuesta escribió su obra Sobre el origen de la desigualdad

entre los hombres. Como Rousseau dejó apuntado, la desigualdad social y

política no es natural, no deriva de la voluntad divina, ni tampoco es una

consecuencia de la desigualdad natural entre los hombres. Por el contrario, su

origen es el resultado de la propiedad privada, de la apropiación privada de la

riqueza del mundo entero y de los beneficios privados derivados de esa

apropiación.50

Dos aspectos conviene subrayar, uno, el énfasis, en el tema de la propiedad, cuya

inequitativa distribución produce pobreza y desigualdad, que efectivamente no es

un problema que se deba patentar en nombre de la globalización, aunque se

acentúa a partir de que este proceso converge con el modelo neoliberal

promovido en la década de los ochenta, que ha disparado el crecimiento de la

producción mundial para beneficio de las naciones con mayor nivel de

50 Krätke, M. (20 de Marzo de 2007). Estadísticas sobre la distribución de la riqueza en el mundo. Recuperado el 20 de Enero de 2010, de Solidaridad: http://www.solidaridad.net/_empobrecidos_enriquecidosarticulo4429_enesp.htm



230

industrialización y de una reducida elite económica que controla el mercado, como

se observa en la distribución del PIB regional y en el nivel de comercialización

(ver el cuadro número 2 y gráfica número 1) y; un segundo aspecto que es

importante desde nuestra perspectiva tiene que ver con el “carácter espiritual” de

la pobreza como problema global, aspecto que abordamos un poco más adelante.

Por ahora, podemos establecer la pobreza como una situación social con

implicaciones económicas, éticas y de orden democrático, en tanto que refiere a

la desigualdad y a la ausencia de oportunidades.

Por otra parte, es importante enfatizar sobre distintos esquemas que la

comunidad internacional ha diseñado, desde principios de los años ochenta para

“agendar” el tema de la pobreza, esfuerzos que se ven favorecidos a partir de que

en 2000 son definidos los objetivos del desarrollo del milenio de la ONU, lo que

abre nuevas formas de expresión en materia de cooperación y desarrollo,

mediante el involucramiento activo de los participantes, asumiendo su

complejidad política y desde luego el conjunto de intereses en juego, aunque

como hemos señalado, sus estrategias y desde luego los resultados no sean lo

que demanda el problema global, sin embargo consideramos pertinente insistir en

la cuestión, ¿por qué no actuar antes, si la pobreza es un tema histórico?.

Por nuestra parte ensayaremos una posible respuesta que involucra tres

dimensiones distintas, aunque no necesariamente en orden de importancia, en el

entendido que por sí sola la cuestión requiere de mucha mayor profundidad. a).-

Por la ausencia de mecanismos gubernamentales internacionales que asumieran

institucionalmente las responsabilidades de gestión global; b).- La falta de una

visión global del mundo que impidió desarrollar una idea en el sentido de los

problemas comunes (no es la idea de la cooperación o de la solidaridad, sólo de

percepción) y; c).- No se actúa antes, sino hasta que el tema del la pobreza se

aprende como un problema de seguridad que pone en riesgo la vigencia del

modelo y con ello de la concentración de intereses, es por lo tanto hasta que se

convierte en elemento central en el contenido conceptual de la gobernanza global

que se nutre de la intensa capacidad de gestión.



231

Conclusiones

Quienes mediante el discurso respaldan la economía capitalista, lo hacen

argumentando el crecimiento extraordinario en la producción de riqueza, pero

omiten reconocer que el debate respecto a la pobreza no gira en torno a los

volúmenes de producción per se, sino a la inadecuada forma de distribución de la

riqueza producida -90% de la producción mundial se concentra en las tres

grandes regiones económicas y comerciales del mundo- y a los desiguales

niveles de bienestar que eso genera.

No existe argumentación sólida capaz de sostener que las enormes brechas de

desarrollo entre las regiones del mundo, la desigualdad y elevados niveles de

pobreza, se han recrudecido con la globalización y profundización del modelo

económico neoliberal, que ha sofisticado nuevas formas de colonización a través

de las grandes empresas transnacionales que operan eficazmente la

transferencia de recursos hacia los centros financieros mundiales

estratégicamente ubicados en EEUU, Inglaterra y Japón.

Particularmente ahora, el problema de la pobreza en el mundo ha trascendido

como un tema de seguridad internacional, pero también refiere un asunto de

carácter democrático y ético de difícil procesamiento en materia de gobernanza,

porque la pobreza es una realidad social y no técnica, es un estado contextual y

no ideológico. Por eso las políticas materializadas en la ayuda oficial al desarrollo

son insuficientes, porque no es comparable el compromiso para combatir la

pobreza con el volumen de recursos que los países más poderosos destinan a

sus políticas de defensa, como es el caso de los EEUU.

Consecuentemente es posible concluir que el problema de la pobreza en el

mundo no se resuelve con la asunción del tema a la agenda internacional, como

se ha formalizado mediante su inserción en los acuerdos del milenio de la ONU,

pues 30 años antes de que eso sucediera, ya en los foros de decisión política se

discutió sobre la magnitud del problema, con la debida reacción de los

organismos financieros internacionales que mediante el diseño de modelos

económicos han pretendido convertirlo en una cuestión de técnica y estadística,



232

cuando la realidad social y el conjunto de demandas y oportunidades

insatisfechas de las personas no pueden sólo a datos económicos.

Ese es el compromiso de la gobernanza, gestionar un sistema político, un mundo,

una sociedad menos desigual y excluyente. Se trata, en nuestra opinión, de

construir un sistema más habitable, por eso concebimos a la pobreza como un

componente de la gobernanza.



233

CAPITULO VI EL TRATAMIENTO DE LA POBREZA EN MEXICO

Introducción

Con la década de los ochenta inicia la configuración de un nuevo modelo en el

comportamiento de las tareas tradicionalmente asociadas al Estado y aquellas

que a partir de entonces enarbolan los subsistemas, social y del mercado. El

fenómeno de la globalización y el nuevo modelo económico que se disemina por

todo el mundo deja sentir sus efectos en las regiones y en los países de mayor

vulnerabilidad social y económica, como son los casos de África y América Latina.

Mientras tanto, en el contexto regional algunos países, como México

concretamente, experimentan de manera brusca el cambio de paradigma que

implicó el replanteamiento de la estructura y la forma de hacer política social del

Estado. Es el fin del asistencialismo y el principio de un proceso que no atinó a

definirse, ni a operar con eficacia, porque la agenda del desarrollo nacional

transitó por el camino abrupto de la inoperancia en términos de impacto social,

porque los programas concebidos en el marco de la agenda para el desarrollo

tuvieron y siguen teniendo un sentido de política clientelar, más que una

orientación estratégica de política pública para aliviar las profundas desigualdades

sociales y condiciones de pobreza que se recrudecen en el marco de la economía

neoliberal.

Bajo este referente contextual se concibe el desarrollo del presente capítulo, cuyo

eje de análisis es el tratamiento de la pobreza en México a partir del

planteamiento teórico que guía la investigación, de tal forma que el objetivo

capitular se centra en el estudio de la pobreza y su proceso de inclusión en la

agenda nacional, así como en el diseño y operación de los principales proyectos

institucionales concebidos para su atención y combate.

Consecuentemente, en este apartado se recuperan y analizan los que a nuestro

juicio son los principales componentes que dan cuenta de la política social en los

últimos cincuenta años, lo cual logramos a través del análisis del sistema de



234

planeación para el desarrollo, estrategia que nos ha permitido reconstruir la

agenda para el combate a la pobreza y las diferentes estrategias diseñadas para

su tratamiento a lo largo de ese período, en el cual se identifican dos grandes

etapas: una comprendida entre las décadas del sesenta al ochenta y que

corresponde al modelo de Estado asistencial; otra, la actual, que inicia en 1988 y

se encuentra aparejada al paradigma de la globalización y economía neoliberal.

A partir de la recuperación de la agenda nacional en su primera etapa, se

configura el diagnóstico de la pobreza a nivel nacional; analizamos el enfoque

multidimensional sobre el estado del problema y; se profundiza en el análisis de

los principales proyectos desde donde se ha orientado institucionalmente el

combate a la pobreza -Solidaridad y Progresa Oportunidades- de tal manera que

el documento ofrece una visión crítica de la política social, concretamente la que

se vincula al desarrollo de la economía neoliberal por su implicación directa en el

crecimiento de la pobreza como problema global y de la gobernanza como

proceso de gestión política.



235

VI.1.- La pobreza en la agenda nacional

Con el proceso de ajuste en las estructuras del Estado iniciado en la década de

los ochenta y la consecuente inserción en el modelo económico neoliberal, no

sólo se registraron cambios estratégicos en el esquema social, sino que estos

tuvieron que ajustarse a las recomendaciones emanadas de los organismos

internacionales que buscaban crear las condiciones estructurales para el

afianzamiento de la economía de mercado, lo cual muy pronto se reflejó en la

articulación de una nueva política social que dio cabida al tema de la pobreza en

la agenda nacional, inaugurando con ello la adopción de la gobernanza como

proceso de gestión política, al tiempo que el viejo régimen presidencialista inicia

una etapa de debilitamiento institucional.

Sin embargo, el tema de la pobreza en México no es sólo atribuible a factores de

incidencia global, sino a condiciones de puntualidad interna directamente

relacionadas con prácticas subculturales que crecieron y se arraigaron

paralelamente con el viejo sistema político posrevolucionario que incorporó al

discurso los reclamos sociales como medio de legitimación política, pero no como

insumo para el diseño e implementación de políticas de Estado; los campesinos y

los obreros, como sectores empobrecidos de la población tuvieron cabida en el

sistema, todos en calidad de objetos, pero no de sujetos sociales. Así funcionó la

lógica de un sistema donde los derechos reales y expectativas de progreso en un

amplio sector de la sociedad se inscribieron en el esquema paternalista del

gobierno que floreció esplendorosamente por espacio de tres décadas, entre 1950

y 1980.

Es en ésa etapa que transcurre a mitad del siglo XX, como señala Pablo

González Casanova (1991), en que

el Estado aparece como el más grande empresario del país, con una fuerza

propia indiscutible en lo económico, reforzada en lo político por un régimen

presidencialista que concentra el poder en manos del gobierno central y del jefe

del Ejecutivo. El carácter funcional que tiene este instrumento para la



236

estabilidad política del país y para el desarrollo económico no puede escapar a

nadie (p. 85).

En efecto, durante décadas el sistema político mexicano posrevolucionario

encontró en el asistencialismo gubernamental a uno de los principales factores

que garantizaron la estabilidad social y política; sin embargo, dicha política

adoleció de homogeneidad y estructura, por lo que su contribución al desarrollo

social del país se dio lentamente, mientras que las condiciones de pobreza y

marginación se evidenciaban, principalmente en el medio rural y en amplias zonas

urbanas marginadas, estableciendo grandes contrastes regionales que persisten

en la actualidad.

El problema es que los distintos instrumentos de política social diseñados con

posterioridad a dicha etapa en poco han cambiado las condiciones sociales,

prevalecen ahora los rasgos de un país que se sitúa entre las catorce economías

más grandes del mundo y el mismo que alberga a la mitad de su población que

vive en condiciones de pobreza y pobreza extrema, lo cual evidencia la

desproporción, la desigualdad y la preocupante realidad social por la que

atraviesan 50 millones de personas que no disponen de medios ni oportunidades

para resolver sus propias condiciones, porque la producción de riqueza de poco

sirve al desarrollo cuando los que la producen no son partícipes de una adecuada

distribución de la misma y siguen, por el contrario, engrosando el universo de

pobres, porque son igualmente marginados y excluidos socialmente.

Pero también los años ochenta marcaron el inicio del trabajo institucionalizado de

los organismos internacionales que asumieron el tema de la pobreza y

desigualdad como problema global, se ensayaron mecanismos de cooperación

concreta, se diseñaron instrumentos e indicadores para medir la realidad del

problema y surgieron organizaciones de la sociedad civil que orientaron su

esfuerzo hacia la atención de dicha temática, en tanto que el diseño institucional

del sistema político mexicano acusó los desgastes sufridos y demandó

transformaciones en la estructura para revitalizar su capacidad política y de

gestión ante la complejidad social y económica del país; al tiempo que desde la



237

academia y de los organismos gubernamentales, así como los distintos niveles de

gobierno, el caso de la pobreza tendió a consolidarse como objeto de estudio, y

con ello también los distintos enfoques metodológicos, a través de los cuales se

busca la explicación más próxima al problema que es para entonces materia de

gobernanza local - global.

Desde el enfoque institucional - normativo, el Consejo Nacional de Evaluación de

la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) reconoce que la pobreza es una

“manifestación multidimensional de carencias”.51 Mediante esta perspectiva se

entiende que la pobreza implica un déficit importante de las personas en aspectos

cuantitativos y cualitativos que definen una condición social marginal respecto a

las condiciones esperadas de crecimiento, oportunidades, desarrollo y el conjunto

de satisfactores que atienden a su vez a una diversidad de demandas y

necesidades. Por su parte, para el Programa de Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), la pobreza está directamente relacionada con las condiciones

humanas, y por lo tanto no es sólo una cuestión de orden patrimonial, sino

inclusive de dignidad, con amplias repercusiones en el campo de la

responsabilidad social y política.

Pero con la economía de mercado y sus efectos sociales surgió también el

problema en cuanto a las formas de expresión cuantitativa y dimensión de la

pobreza, esto es el tema de la medición y la clasificación que ocupa la atención

de las instituciones, organismos internacionales y de investigadores sociales, lo

que ha llevado a la tipificación del problema, sobre todo entre las entidades

gubernamentales, que requieren de la “necesaria” justificación del impacto de las

políticas en el corto plazo, de tal forma que se han convertido en términos del

lenguaje cotidiano, inclusive de carácter técnico, lo absoluto o relativo, pobreza o

pobreza extrema, la pobreza de capacidades, la pobreza alimentaria o la pobreza

patrimonial, la inversión directa y la cooperación, todos estos son términos que

nutren ahora los reportes, informes y la literatura especializada.

51 Informe Ejecutivo de Pobreza México 2007. (2007). Recuperado el 15 de Abril de 2010, de CONEVAL: http://www.coneval.gob.mx/contenido/info_public/1778.pdf



238

Particularmente en México, la pobreza forma parte de un añejo problema

estructural asociado con su propia historia y origen cultural, que “favorecieron” el

desarrollo de un armado social cuya característica principal fue la desigualdad, y

no menos significativa la opresión que dieron paso a la primera gran revolución

social del siglo XX, pero mucho de lo que el movimiento social combatió logró

prevalecer en la nueva estructura social. Es oportuno destacar que a principios de

la tercera década, la población total del país superaba apenas los 14 millones de

habitantes, la población económicamente activa (PEA) era de 4.8 millones, en

tanto que los niveles de analfabetismo alcanzaban índices del 66%, quizás no

muy diferente a la de muchos países latinoamericanos, parte de un mismo

problema histórico, lo que permite establecer que al menos dos terceras partes de

la población mexicana vivía en condiciones de pobreza, pese a que el país había

acumulado más de cien años de vida independiente, lo cual puede interpretarse

como secuelas de la colonización política.

Pero esas condiciones generales que dan cuenta del deterioro en los niveles de

vida no logran erradicarse con el esquema paternalista de asistencia social, pues

a principios de los ochenta, en plena coyuntura neoliberal, esos mismos

parámetros enfatizan la magnitud del problema: la población había superado los

68.5 millones de habitantes, la PEA se situaba en 23.6 millones y el universo de

analfabetos era del 33%,52 estimándose que el número de pobres fluctúa

alrededor de los 40 millones personas.

Bajo este panorama se da el proceso de tránsito de las políticas sociales del

Estado asistencial, a la agenda para el desarrollo del Estado inmerso en el

modelo de economía neoliberal. Por lo tanto, los componentes de la agenda

nacional para el combate a la pobreza ha experimentado, en nuestra opinión, tres

etapas a partir de 1930: la primera comprende de dicho momento histórico hasta

1962, período en el que tiene lugar un complejo proceso de institucionalización

del sistema político que crea la estructura básica del esquema asistencial; la

segunda inicia en 1962, en plena Guerra Fría, cuando se asume el compromiso

internacional de impulsar proyectos ordenados de desarrollo, extendiéndose hasta

52 Con información de IPONAP. (1982). Las gestiones gubernamentales en México. Política Nueva, II (23), 88.



239

1988 y; la tercera tiene lugar a partir de 1989, que marca la inserción de México al

modelo económico y político internacional.

En México, la agenda social y combate a la pobreza, en sus tres etapas

evolutivas, formalmente ha estado relacionada al sistema de planeación nacional,

proceso que inicia en 1934 con el primer plan sexenal diseñado por el gobierno

del presidente Lázaro Cárdenas; sin embargo, el abordaje de la pobreza como

problema real no mereció una atención específica sino hasta 1977 cuando se

diseña la Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos

Marginados (COPLAMAR).

Es evidente que el enorme peso del problema histórico heredado por el sistema

político posrevolucionario superó la capacidad de respuesta gubernamental, que

había priorizado sus esfuerzos en el tema de la estabilidad social y política, por lo

que en su perspectiva llevó a la confusión de contenidos, transitando por el

paternalismo, más que por el asistencialismo institucional, pese a la creación de

dependencias eminentemente sociales, como el IMSS e ISSSTE, por ejemplo. En

este contexto, la creación del COPLAMAR vino a marcar una diferencia

estratégica importante en el ámbito de la política social, pues a través de este

instrumento se buscó encausar las recomendaciones surgidas del BM que

proponía atender lo que sus técnicos dieron en llamar “necesidades básicas”,

relacionadas con la salud, la educación y la alimentación, a efecto de enfrentar el

problema de la pobreza, como había sido entendido por los principales órganos

de dirección política internacional, -OCDE y G7-, que previeron la construcción de

una gobernanza global a partir de la identificación de problemas de orden global.

Conviene subrayar que previo a la instrumentación de COPLAMAR, en distintas

épocas se adoptaron decisiones gubernamentales en el marco de una estrategia

de política social tendiente a la atención de temas de interés nacional que

nutrieron por largo tiempo el discurso político revolucionario vinculado a la justicia

social. A través de ese esquema político social tuvieron lugar acciones

legitimadoras como la política agraria, la Expropiación Petrolera o el Programa de

Educación Rural y Alfabetización que se emprenden a finales de los años treinta,

instaurándose además la idea del nacionalismo como factor de unidad nacional y



240

desarrollo, con muy poco impacto real, es necesario decirlo, en el mejoramiento

de los niveles de bienestar.

Estas ideas de un Estado asistencial, comprometido con la política social

prevalecen durante una larga etapa, donde los esfuerzos gubernamentales se

orientaron hacia la industrialización y el crecimiento económico que dio lugar al

llamado milagro mexicano, en parte como producto de la cooperación

internacional promovida en la región latinoamericana en la década de los sesenta,

por lo que en nuestra opinión el referente más significativo de una agenda

nacional tiene lugar en 1962 con la implementación del Plan de Acción Inmediata

62–64, un instrumento orientado a promover el desarrollo nacional en respuesta a

la “Alianza para el Progreso”, una acción estratégica promovida desde los EEUU

para conservar su principal zona de influencia política, proteger los intereses

económicos y mantener la seguridad regional.

Dicho compromiso asumido por el gobierno mexicano, que implicaba

necesariamente la elaboración de planes de desarrollo como argumento para

acceder al financiamiento internacional, trazó como principal línea de acción el

tema de la inversión, tanto pública como privada, que garantizara la obtención de

resultados económicos teniendo como base la estabilidad monetaria.53

Conviene señalar que durante la ejecución del plan se destinaron recursos muy

significativos a la inversión social, principalmente en rubros como educación,

seguridad social, vivienda, sistemas de agua potable y alcantarillado, así como

ampliación de los servicios públicos, a través de transferencias de recursos a los

estados, como reporta el Sexto Informe de Gobierno del Presidente Adolfo López

Mateos, estimándose que aproximadamente el 28.1% de la inversión pública

federal se destinó al ámbito asistencial,54 sin embargo, la situación social en

general del país evidenciaba la ausencia de políticas eficaces para resolver el

atraso, marginación y, en general, las condiciones de pobreza prevalecientes de

53 Sobre este tema consultar Solís, L. (1975). Planes de desarrollo económico y social en México. México: SEP Setentas. 54 Con información de Solís, L. (1975). Planes de desarrollo económico y social en México. México: SEP Setentas e IPONAP. (1982). Las gestiones gubernamentales en México. Política Nueva, II (23), 88.



241

manera enfática en el medio rural, así como las demandas de mayores espacios

de participación política, situación que se reflejaba en el clima de intranquilidad

social, por lo que en dicho contexto tienen lugar importantes movimientos sociales

como el magisterial y ferrocarrilero, además del movimiento armado que

encabezó Celestino Garza y, más tarde, en 1968, el movimiento estudiantil que

asomó el brazo represor del Estado, mientras las demandas rurales y urbanas

crecían en el país por la ausencia de una agenda social concreta.

Dichos acontecimientos, y otros que tienen lugar en la extensa geografía del país,

no hicieron sino mostrar la realidad social que agudizó sus problemas, al no lograr

el necesario equilibrio entre la industrialización emprendida por el Estado

interventor, que al amparo del discurso del crecimiento y modernización, había

descuidado la atención social porque fallaron los instrumentos de intermediación

que fueron hasta entonces la base de la estabilidad social y política.

Por esto, en nuestra opinión, la década de los setenta es crucial para el desarrollo

del país, pues a falta de un proyecto específico que tuviese como propósito elevar

los niveles de bienestar, el gobierno recurre a las practicas paternalistas como

estrategia para recuperar la estabilidad social en el país, en tanto que en el

contexto mundial toman fuerza las ideas de democratización de las sociedades,

globalización y el desarrollo tecnológico que impulsa la comunicación electrónica

y acelera la repercusión de los acontecimientos entre lo nacional y regional. Pero

también se manifiestan las políticas de los organismos internacionales que

procuran cultivar en las naciones de menor desarrollo programas estratégicos

para atender problemas como la marginación y el desarrollo, como aconteció en

México con la creación de COPLAMAR.

En cierta manera la conjunción de acontecimientos locales con los fenómenos

internacionales, aproximaron un proceso de reformas estructurales en México que

abrieron nuevas vías de participación democrática y representación que

institucionalizaron las distintas expresiones políticas; es el principal antecedente

en la reorganización del sistema político nacional en la antesala de la coyuntura

histórica de los años ochenta que marcó el fin del Estado asistencial, sin agenda

social institucional, y el inicio del modelo económico neoliberal dominante que



242

transformó la realidad del Estado nacional y sus formas de relación con la

sociedad.

Con el arribo de los ochenta tuvo lugar también el fin de una larga etapa

caracterizada por la capacidad de inversión del Estado, una capacidad que se

deterioró en la medida en que las demandas y problemas sociales superaron su

margen de respuesta, entre otros factores por la falta de una agenda institucional

debidamente articulada que nunca estuvo en posibilidades reales de ser el eje

articulador del desarrollo nacional, al margen de los profundos niveles de

corrupción política y administrativa que ha caracterizado al sistema político

burocrático, que lo convierte en un factor importante para explicar la

profundización de la pobreza en México.

Pero en el marco del nuevo contexto internacional, significado por el proceso de

transición política, el deterioro económico y los procesos de democratización

emprendidos en la región latinoamericana, en 1983 el gobierno federal incluyó en

la agenda nacional una línea específica de política social con el propósito explícito

de luchar contra la desigualdad, conforme a lo establecido en el Plan Nacional de

Desarrollo, con dos orientaciones específicas: “elevar la generación de empleos

así como proteger y mejorar gradualmente el poder adquisitivo del salario y;

combatir la marginación y la pobreza avanzando en particular en la satisfacción

directa de las necesidades básicas de la población”.55

Estos dos objetivos particulares se constituyeron en el eje articulador de la

agenda social, destacándose que se trata del primer referente formal que recoge

el tema de la pobreza como problema de la agenda nacional, independientemente

de que no se contara entonces con un diagnóstico preciso de dicho problema

debido a la ausencia hasta entonces de mecanismos articulados para su estudio y

evaluación, sin embargo, se entiende la necesidad de atender a los sectores más

desprotegidos de la población, como en ese momento son los campesinos y los

estratos marginales de las zonas urbanas.

55 Plan Nacional de Desarrollo 1983 – 1988. Poder Ejecutivo Federal



243

Los lineamientos contenidos en la agenda para combatir el rezago social y la

pobreza enfatizaron la prioridad de mejorar la situación de los campesinos, lo que

implicaba la aceptación concreta, por una parte, de la realidad del problema, y por

otra, la ausencia histórica de políticas públicas sociales, por lo que los

lineamientos estratégicos fueron dirigidos principalmente al fortalecimiento de la

organización social, establecimiento de los precios de garantía, modernización de

la producción agrícola, la integración de las comunidades indígenas al desarrollo y

al desarrollo micro regional.

La agenda social también consideró el problema educativo en el país, toda vez

que los rezagos en materia de infraestructura, capacitación de profesores y

cobertura constituían variables explicativas muy importantes en el estado

contextual de la población, cuyo nivel de analfabetismo se situaba a inicios de los

ochenta en el 33%, y el nivel educativo promedio no superaba el tercer grado de

educación primaria, por lo que en la agenda se inscribieron tres objetivos

prioritarios: promover el desarrollo integral del individuo y de la sociedad

mexicana, ampliar el acceso de todos los mexicanos a las oportunidades

educativas y mejorar la prestación de los servicios educativos.

En materia de salud la agenda social consideró cuatro objetivos generales: lograr

la cobertura nacional de los servicios, mejorar el nivel de salud de la población,

reducir los índices de crecimiento demográfico y promover la protección social

que permitiera fomentar el bienestar de la población de escasos recursos. Como

puede observarse, estos propósitos sugieren la magnitud del reto que implicaba el

tema de la salud, principalmente si se piensa en los desequilibrios del desarrollo

regional que había concentrado en los principales centros urbanos la creación de

infraestructura en detrimento de las posibilidades reales para un amplio sector de

la población no adscrita a los sistemas institucionalizados y que además radicaba

en regiones rurales distantes de los centros de atención, de tal suerte que para

atacar dichos propósitos se definieron a su vez cinco estrategias: impulso a las

acciones preventivas, reorganización y modernización de los servicios de

asistencia social, incremento de la productividad y eficacia de los servicios,

consolidación del sistema nacional de salud y mejora y capacitación de los

recursos humanos.



244

Los temas de la alimentación y la vivienda completaban la agenda social

conformada por el gobierno para combatir el rezago social y la pobreza, sin

embargo, pareciera que no tuvieron el mismo énfasis en el espacio de la agenda,

además de que la escasez de recursos públicos redujeron el cumplimiento de las

metas previstas y algunos de los objetivos generales distaron mucho de

cumplirse, y con ello las expectativas de la agenda.

Cuadro No. 3

Componentes de la Agenda Nacional 1962-1988

Instrumento Proyecto Enfoque Objetivos Estrategias Plan de Acción Inmediata 62-64

Proyección global Sectorial

Recuperar la capacidad de crecimiento

a) Crecimiento del PIB b) Mercado interno c) Reformas

económicas y sociales

Plan de Desarrollo Económico y Social 66-70

Crecimiento de la economía

Sectorial a) Incrementar el PIB

b) Acelerar la industrialización

c) Equilibrar el desarrollo

Orientar el gasto público de acuerdo a las prioridades del interés y la política nacional

COPLAMAR

Enfrentar la pobreza

Regional Atender las necesidades básicas

a) Salud b) Educación c) Alimentación

Plan Nacional de Desarrollo 83-88

Enfrentar los retos del desarrollo del país

Global - sectorial a) Conservar las instituciones democráticas

b) Vencer la crisis c) Recuperar la

capacidad de crecimiento

d) Iniciar los cambios cualitativos

Ampliar la participación de la sociedad

Fuente: Construcción propia con información de Solís, L. (1975). Planes de desarrollo económico y social en México. México: SEP Setentas.

Conviene observar, que a lo amplio de esta etapa de política asistencial, tanto

pobreza como la gobernanza fueron entendidos, desde adentro del sistema

político mexicano, como dos variables independientes de un problema social y

político complejo. Por un lado, si bien es cierto que el sistema político centró su

atención en la estabilidad como problema principal, también lo es que no atinó en

el diseño de una política social capaz de resolver los añejos problemas sociales y

políticos del país; más bien, gubernamentalmente parece haberse entendido que

la imagen de buen gobierno era la clave para avanzar en los propósitos

institucionales de orden político.



245

Sin embargo, el no haber construido oportunamente el diagnóstico de la pobreza,

restó eficacia a los instrumentos de política social, que en el mejor de los casos

reflejaron una visión muy limitada de la profundidad del problema y por lo tanto, lo

reducido de su interpretación y los intereses políticos antepuestos a las

expectativas sociales condujeron al cambio de vía, pasando de la idea de política

asistencial a un esquema paternalista que se movió entre lo social y político, pero

sin una visión institucional clara del objetivo social, fundamentalmente.

Por lo tanto, la gobernanza se ajustó más a la idea de buen gobierno, al menos

hasta la aparición de COPLAMAR, que puntualizó esfuerzos en el combate a la

pobreza, como reflejo de las orientaciones del exterior provista de mecanismos de

gestión política, conforme a la idea de gobernanza global en construcción; sin

embargo, en el caso de México, el esfuerzo gubernamental había definido

previamente que su prioridad pasaba por la estabilidad del país. Esto nos hace

pensar en una conjunción de ideas entre gobernanza como buen gobierno y como

gobernabilidad, en el sentido de estabilidad, aunque no de capacidad de

respuesta.

El cúmulo de demandas sociales y el crecimiento de la pobreza urbana y rural

habían superado la capacidad de respuesta del gobierno, agobiado por las

constantes crisis económicas y el debilitamiento en los esquemas de gestión,

basados en estructuras demasiado grandes y pesadas que dificultaban la

operación y limitaban la eficacia de los programas sociales; además de que las

nuevas exigencias a que se enfrentaba el Estado en la medida que profundiza el

proceso de globalización y la economía de mercado, sugerían un mejor andamiaje

institucional que potenciara los alcances de la política social.

Ese proceso de reforma a las viejas estructuras del Estado se aceleró de manera

importante a partir de 1988, con el inicio de la nueva gestión gubernamental,

urgida de encontrar mecanismos eficaces que le dotaran de una sólida base de

legitimidad social desde la cual emprender el proceso de reforma, encontrando

esa plataforma en el diseño de una nueva política social que delineó la agenda

concreta para enfrentar el profundo problema de la pobreza, desigualdad y



246

marginación prevalecientes en el país, de tal forma que el Plan Nacional de

Desarrollo 1989 – 1994 consignó en su contenido que

se concederá prioridad especial a la atención de las zonas marginadas

urbanas y rurales, con énfasis en la atención primaria a la salud. La ampliación

de la cobertura de servicios en estas áreas se hará fundamentalmente

mediante personal técnico o auxiliar capacitado para este propósito. De

fundamental importancia será vincular los esfuerzos de salud y asistencia a los

medios más desprotegidos con las acciones integrales en materia de

alimentación, vivienda, disponibilidad de agua potable, educación y

saneamiento ambiental –entre otras- que impulsará el Programa Nacional de

Solidaridad en la lucha contra la pobreza extrema (1989: 105).

Por lo tanto con el Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994 se inició una nueva

agenda social y lucha contra la pobreza que incorporó como rasgo distintivo el

tema de la corresponsabilidad social, lo cual significó la incorporación de nuevos

actores sociales al proceso de gestión de los problemas públicos, e

implícitamente la idea de una nueva forma de gobernanza interna.

Conviene subrayar que en el diseño de la nueva agenda social existieron dos

elementos contextuales importantes que ayudan a comprender de mejor manera

las implicaciones de la propuesta social: por una parte, el déficit de legitimidad

democrática que produjo la elección presidencial del 6 de julio de 1988, lo que de

entrada significó que nuevamente el objetivo político estaba por encima del

compromiso social y; por la otra, el contenido del discurso pronunciado por Carlos

Salinas el 1º de diciembre del mismo año con motivo la toma de posesión como

presidente constitucional, pues en ningún momento el concepto de pobreza

aparece en el sentido de compromiso expreso, en cambio se enfatiza la

necesidad de inserción en el mundo contemporáneo



247

buscaremos nuevos equilibrios con los Estados Unidos de América, ámbito de

oportunidades y delicadas diferencias…con Canadá estrecharemos aún más

nuestra relación…fortaleceremos nuestra relación con la dinámica integradora

de la Comunidad Europea; abriremos nuevos y más amplios cauces de

comunicación y relación con la Cuenca del Pacífico, en especial con Japón

(PND, 1988: 19-20).

Como puede observarse, tanto el contexto como el discurso marcaban pautas de

lo que habría de ser una nueva agenda social, pero particularmente la estructura

del discurso es relevante en distintos sentidos. Marcó el fin de una etapa y el

surgimiento de una nueva en la vida institucional del Estado, que transformó

también la concepción de la política social desde la perspectiva global, esto hace

que el elemento diferenciador más relevante entre la vieja y la nueva agenda

radica justamente en su interpretación, ya que pasó de ser un fin,

independientemente de la falta de eficacia para conseguirlo, a una tarea en la que

cambió también el carácter asistencial del Estado, de tal manera que el contenido

de la agenda para combatir la pobreza se transformó en elemento de la amplia

estrategia económica de la administración, en tanto

Para los mexicanos, la noción de bienestar social se ha encontrado

históricamente vinculada a los valores fundamentales de justicia y libertad, y se

refiere al reclamo –expresado en los derechos sociales que consagra la

Constitución- por asegurar la satisfacción de las necesidades esenciales de

todos. Por ello la dimensión social se extiende a toda la estrategia del Plan y

constituye, básicamente, la justificación de la estrategia económica (1989: 97)

Por otra parte, habría que destacar que la nueva agenda no constituyó un proceso

estable, sino que por el contrario sufrió cambios periódicos determinados por las

propias condiciones políticas, las cuales se acentuaron en el año 2000 con la

derrota del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y la asunción del Partido



248

Acción Nacional (PAN) a la presidencia de la república, lo que incidió en el diseño

e implementación de las políticas públicas sociales, específicamente en la

orientación de la agenda contra la pobreza enmarcada en un contexto dominante

del mercado global y los intereses derivados de dicho sistema. Sin embargo, el

planteamiento teórico de la agenda iniciada en 1989 se insertó en el Acuerdo

Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida, que como se explica,

buscó hacer coincidir crecimiento y estabilidad económica con equidad y

erradicación de la pobreza extrema, que es pertinente reiterar, constituye una

prioridad en materia de política económica y social.

Señala el Plan Nacional de Desarrollo que

el mejoramiento productivo del nivel de vida se regirá por las siguientes cuatro

líneas estratégicas: creación abundante de empleos bien remunerados, y

protección y aumento del poder adquisitivo de los salarios y del bienestar de los

trabajadores; atención de las demandas prioritarias del bienestar social;

protección del medio ambiente; y erradicación de la pobreza extrema (1989:

98).

Como puede apreciarse, la generación de empleo e ingreso son las principales

variables de la hipótesis implícita en el reinaugurado discurso sobre la pobreza,

una vertiente que se habría de acentuar en los últimos diez años con el auspicio

de Naciones Unidas una vez que el tema de la pobreza se incorpora como uno de

los objetivos del milenio, cuyo principal propósito depende de la capacidad para

generar empleo digno e ingreso a través del financiamiento para el desarrollo en

las regiones de África y América donde se concentra el mayor número de pobres

en el mundo, por lo que podría afirmarse que los esquemas diseñados en México

en la década de los noventa sirvieron en buena medida como modelo en los

desafíos promovidos en el seno de la ONU desde el año 2000, concretamente los

programas de desarrollo regional derivados del PRONASOL que buscaban incidir

en el cambio de la realidad económica de las micro regiones mediante la



249

utilización eficaz de los recursos y capacidades propias, bajo esquemas

específicos de inversión, organización y participación social.

Pero la nueva agenda social para el combate a la pobreza ha experimentado en

los últimos veinte años cambios importantes, tanto de enfoque, como en el diseño

estratégico de los programas y proyectos, ha transitado de la percepción urbana a

la rural, igual que ha ensayado mecanismos duales en donde los principales

puntos de enfoque son el ingreso, educación, salud y alimentación, entre otros.

En cambio los proyectos y programas específicos de mayor impacto institucional

han sido, desde nuestra propia perspectiva, los esquemas construidos en el

marco del PRONASOL, así como Progresa- Oportunidades.

Cuadro No. 4

Componentes de la agenda nacional 1989 – 2010

Instrumentos Proyecto Enfoque Objetivo

PNS 89-94 Nacional Material

Institucional

Combatir la

pobreza

Progresa

Oportunidades Nacional Multidimensional

Mejor los niveles

de bienestar

Interrumpir el ciclo

intergeneracional

de la población

Fuente: Construcción propia con información de SEDESOL.

VI.2.- Diagnóstico del estado de la pobreza a nivel nacional

Los instrumentos diseñados en el pasado reciente para impulsar el desarrollo del

país, aunque habían logrado mejorar algunos de los indicadores, resultaban

insuficientes ante la magnitud histórica del problema, las condiciones de atraso y

marginación social se hacían evidentes en las zonas urbanas y rurales, lo mismo

que en la configuración regional ejemplificando el deterioro de los niveles de

bienestar. Temas como la producción y suministro de alimentos, salud, educación,



250

justicia, libertades, integración, dotación de servicios básicos, empleo, ingreso,

vivienda y participación política constituían el reclamo de un amplio sector de la

población mexicana.

De acuerdo al Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica

(SNIEG), en 1980 la población total del país había alcanzado la cifra de 66.8

millones de habitantes, con una significativa tendencia al crecimiento en las

principales zonas urbanas, contrastando con el paulatino abandono del medio

rural, fenómeno que indicaba la falta de oportunidades de empleo y el deterioro de

las condiciones de vida de casi 40 millones de personas que vivían en

condiciones de pobreza. Eran los últimos años de gobierno del presidente López

Portillo, que había cultivado la “Alianza para el Progreso” con empresarios y

trabajadores como estrategia del desarrollo nacional, con la característica de que

a los empresarios se otorgan las “facilidades” necesarias para la inversión y el

flujo de actividades económicas y comerciales, en tanto que a la clase trabajadora

se le pide precisamente ajustarse al tema de la alianza, para lo cual se impone

una política gubernamental que implicaba someterse a un régimen de precios y

salarios tendiente a estabilizar la economía nacional.

El contexto a principios de los ochenta dio cuenta de una economía que no logra

contener la crisis, a pesar de los mecanismos implementados para diversificar el

comercio hacia el exterior, principalmente porque el proceso de desarrollo se

centró en el potencial que representaba la industria petrolera, que al caerse los

precios internacionales del crudo propicia el derrumbe de la economía y el

deterioro, ya precario, de los niveles de vida, toda vez que se registra una

reducción en la producción y flujos de inversión que impactan en la reducción de

metas globales y desde luego en los objetivos de desarrollo, agravados por la

fuga de capitales de 1982 que llevó a la estatización del sistema bancario y

financiero del país.

En el ámbito social, existen en México 33% de personas que no han tenido

acceso al sistema educativo y prevalecen en situación de analfabetismo, porque

la posibilidad de cultivarse no estuvo a su alcance, había sido superada por su

propia condición de marginación, estimándose que en números reales las cifras



251

eran cercanas a los doce millones de hombres y mujeres del campo y la ciudad

que no saben leer y escribir, en tanto que solo poco más de cinco millones

tuvieron la oportunidad de ir a la universidad, por lo que en promedio la población

de quince años y más del total del país solo superaba el cuarto año de educación

en general; en materia de salud, los datos disponibles para el año de 1990 indican

que había en México 46.8 millones de derechohabientes del Instituto Mexicano

del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad Social al Servicio de los

Trabajadores del Estado (ISSSTE), de los cuales 12.7 millones eran asegurados

permanentes y eventuales y 31.5 millones familiares de asegurados. Para ese

mismo año existían como parte de los recursos materiales del sistema nacional de

salud 73.1 camas censables y los recursos humanos institucionalizados eran de

110 médicos y 180 enfermeras aproximadamente por cada 100 mil habitantes.

Por su parte la tasa de crecimiento de vivienda en México fue del 2.9% en el

periodo 1980 a 1990, sin embargo no se encuentran datos disponibles sobre el

número y la calidad de las viviendas porque dicha información no se indagaba, no

obstante se estima que el número de miembros por unidad de vivienda era de

hasta 7 habitantes. Respecto al fenómeno migratorio, la población nacida en

México que había transferido su residencia a los EEUU alcanzaba la cifra de 4.77

millones de personas, 600% respecto los registros de 1970, lo cual explica

también las limitaciones de la agenda social para responder a las expectativas de

empleo, educación, salud, alimentación, vivienda digna y oportunidades de

desarrollo en general.

Conviene apuntar que para atender la problemática de carácter social en su

conjunto existente en México hasta principios de la década de 1980, el gobierno

de la república había fortalecido el sistema de financiamiento agrícola, con la

intención de mejorar las condiciones generales de organización, capacitación y

producción agropecuaria. Se puso en práctica además el Sistema Alimentario

Mexicano (SAM) que complementaba las acciones de COPLAMAR, instrumento

construido en 1977 como ya se mencionó; no obstante, pese a esas y otras

disposiciones que en materia agraria se implementaron, la situación del campo no

lograba superar sus propias limitaciones y su capacidad de producción ejidal

distaba mucho de los parámetros que caracterizaban al régimen de pequeña



252

propiedad, la falta de apoyos reales, burocratización, ausencia de tecnología,

insuficiencia de sistemas y capacidad hidráulica, entre otros factores, habían

conducido al campo hacia la producción de autoconsumo, apremiando las

condiciones de vida de muchas familias rurales que optaban ya por su traslado a

la ciudad o a los EEUU en busca de mejores posibilidades de bienestar.

Respecto a la clase trabajadora, en el marco de la Alianza para el Progreso56

(1961 – 1970), se solicita a los obreros solidarizarse con la economía del país y

por lo tanto se somete a un régimen de austeridad salarial, afectándose

directamente los ingresos reales de las familias y la capacidad adquisitiva para

satisfacer las necesidades más elementales. Por otra parte en el marco del

propósito para erradicar el analfabetismo, se diseñaron el plan de educación para

adultos y el sistema de enseñanza abierta y; en términos institucionales se crea el

sistema nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) que sustituía al

viejo esquema de Protección a la Infancia (IMPI).

Se instituye además el Sistema de Cartilla Nacional de Vacunación, así como el

Sistema de Coordinación de los Servicios de Salud Pública; bajo el esquema de

COPLAMAR se impulsa la ampliación de los sistemas de agua potable,

alcantarillado y alumbrado público y se establece el sistema de televisión rural

mexicana, instrumento a través del cual se procuraba generar una mayor

cobertura de los programas educativos y de capacitación para el medio rural.

Destacan en este contexto la creación de la Universidad Pedagógica Nacional

(UPN), el Colegio Nacional de Educación Profesional y Técnica (CONALEP), así

como el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social

(CIESAS), instituciones que sientan nuevas bases para la cobertura y desarrollo

educativo del país.

En síntesis, éste diagnóstico de la pobreza en México, en la antesala de la nueva

agenda, muestra un conjunto social que evidencia la ausencia de una plataforma

efectiva de políticas públicas orientadas a la atención de dicho problema, debido

56 Es un programa del gobierno norteamericano, a través del cual se canalizan recursos para el desarrollo para los países latinoamericanos. La materialización de los acuerdos tienen lugar en Punta del Este, en Uruguay, en 1962.



253

en parte a que no existía un diagnóstico real y confiable y por otra parte no

existen elementos que indiquen, hasta entonces, el nivel de participación e

involucramiento de los gobiernos estatales y municipales en los esfuerzos del

gobierno federal, que más allá de la intencionalidad y compromiso por estructurar

una agenda institucional para el desarrollo y combate a la pobreza, centró sus

capacidades en la idea del crecimiento económico como premisa de un proyecto

nacional entrampado entre el discurso político y la inoperancia del aparato

burocrático para dotar de viabilidad a los distintos programas confeccionados en

el marco de la política social, a su vez confundida entre la problemática urbana y

la realidad del medio rural.

Pero el diagnóstico hace evidentes otros problemas de carácter estructural que se

entrelazan y recrudecen el tema de la pobreza, haciendo que el enorme déficit del

sistema educativo y de salud pública no sólo sean una vitrina donde se exponen

los indicadores, sino la explicación básica del fracaso de la economía nacional

que no acierta a contener la crisis sistémica del país y del deterioro social que se

manifiesta en el complejo concepto de pobreza, que como hemos definido,

expresa un estado contextual del individuo, condiciones de atraso y marginación,

oportunidades y derechos humanos insatisfechos que determinan el nivel de

bienestar.

El problema migratorio que se agudiza, forma parte también del diagnóstico que

enfatiza el problema creciente de la pobreza en México, entendiéndose que el

flujo de migrantes es estimulado por las condiciones internas y; por otra parte el

llamado gubernamental a obreros y campesinos para solidarizarse con el proyecto

económico sólo condujo a profundizar las precarias condiciones de familias

enteras que ven esfumarse las expectativas de acceder a mejores condiciones de

vida, pero el diagnóstico sobre la pobreza también se queda corto, insuficiente

para explicar de manera objetiva lo que se intuye, lo que se sabe y se palpa todos

los días, en nuestros días, porque ¿cómo entender el alivio de la pobreza sin

justicia, sin libertad de espíritu, sin integración y aceptación social, sin

participación política, sin ciudadanía?, los indicadores no alcanzan para mostrar la

realidad de esos 40 millones de mexicanos que en los ochenta, lo mismo que



254

ahora, tienen el “privilegio” de estar en las estadísticas, en el discurso, y en el

mejor de los casos de motivar un objeto de estudio.

VI.3.- El enfoque multidimensional sobre el estado de la pobreza en México

La nueva agenda social y lucha contra la pobreza en México, se caracterizó por

su capacidad para transitar de una esfera eminentemente urbana en términos de

su orientación, a otro ámbito de atención más amplio, como fue en su oportunidad

Solidaridad (1989 – 1994), así fueron concebidos los programas Procampo,

Progresa y Oportunidades (1997 a la fecha), pero además, la agenda parece

haber consolidado un enfoque multidimensional para la atención del problema,

pero también la concepción de los destinatarios se ha modificado

sustancialmente, las políticas se dirigen ahora hacia las familias y no

necesariamente al individuo.

Lo mismo sucedió con el enfoque social que busca no anclarse en una esfera,

sino que se mueve horizontalmente, esto significa que no existe una preferencia

definida y absoluta respecto de ámbitos de acción, sino que el esquema vigente

desde 1989, independientemente de la nomenclatura programática, atiende

indistintamente problemas urbanos y rurales, lo cual, en nuestra opinión,

representa una mayor pertinencia de la estrategia, sin embargo, en el pasado

reciente – hasta principios de los ochenta – no se definió un enfoque social

suficientemente claro, sino al contrario, porque además los distintos instrumentos

contenidos en la agenda, operaron más bien como programas emergentes y en el

mejor de los casos con perspectiva sectorial, carentes de continuidad y

profundidad instrumental, con objetivos e impactos dispersos que terminaron por

no mirar el fondo del problema central de la pobreza.

Ahora, con ligeras variantes, tanto Progresa como Oportunidades, sí definieron

una población objetivo

los hogares en condición de pobreza extrema, donde el hogar se define como

el conjunto de personas que hacen vida en común dentro de la vivienda, unidos



255

o no en parentesco, que comparten gastos de manutención y preparan los

alimentos en la misma cocina. Los hogares en condición de pobreza extrema

se identifican utilizando una metodología de focalización basada en un criterio

objetivo, homogéneo y transparente que podrá diferenciar la condición de

residencia rural-urbana o regional de las familias, considerando sus

condiciones socioeconómicas y demográficas.57

Una de las diferencias más significativas de la actual agenda radica precisamente

en el enfoque de la estrategia, centrada en el elemento humano y no en el eje

estrictamente económico, ve el problema de la pobreza en su realidad actual,

pero procura soluciones de futuro a través de un diseño institucional y operativo

del programa que prevé el incremento sustantivo de oportunidades para una

mejor forma de vida, mediante el aseguramiento de la educación básica y el

acceso a los esquemas de salud, específicamente para niños y jóvenes que

pertenecen a familias en condiciones de pobreza y pobreza extrema. Como el

propio programa lo sostiene, se busca interrumpir la transmisión generacional del

problema.

Independientemente del impacto y sus resultados, la agenda agregó al enfoque

multidimensional la perspectiva de género, que procura la igualdad de

oportunidades para mujeres y hombres, así como el componente del compromiso

social, como un ingrediente muy importante de la política, a través del cual se

pretendió garantizar el cumplimiento de los aspectos básicos del programa,

asegurar la permanencia del niño o joven en el sistema educativo y la inclusión de

los miembros de la familia beneficiada en el seguro popular, teniendo como

referente del núcleo familiar a la madre o jefa de familia, esquema que funciona al

mismo tiempo como condicionante de permanencia en el programa.

57 SEDESOL. (2009). Reglas de operación del programa Oportunidades 2009 . México: Gobierno Federal.



256

Todos estos elementos permitieron identificar la conformación de la agenda social

desde el enfoque de política pública, con una mayor cohesión entre sus

componentes y la visión de largo plazo, lo que en nuestra opinión, explica los dos

momentos en el proceso de adopción del combate a la pobreza como política

pública, el primero, iniciado en 1989 con el Programa Nacional de Solidaridad y,

segundo el que tiene lugar en 1997 con el diseño y operación de Progresa,

antecedente o primera etapa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.

La nueva estrategia para el combate a la pobreza comprende cuatro dimensiones

estrechamente vinculadas: educativa, salud, alimentación e ingreso (ver esquema

número 6, p. 258)

A. Dimensión educativa

En su componente educativo el programa enfatiza el apoyo a la inscripción,

permanencia y asistencia en forma normal y constante a las escuelas del nivel

básico y medio superior, para lo cual, de acuerdo a las reglas de operación, se

otorgan becas para la adquisición de útiles escolares, así como estímulos

económicos para garantizar que los alumnos concluyan los estudios de

bachillerato.

B. Dimensión salud

En el campo de la salud el enfoque opera a través de tres estrategias concretas:

Otorgar de forma gratuita lo que se denomina como paquete básico garantizado

de salud, una especie de seguro con base en la cartilla de salud, donde se

consideran variables como la edad y sexo del beneficiado; garantizar una mayor

capacidad de nutrición y; fomentar mejores prácticas para el autocuidado de la

salud, tanto de las familias beneficiadas como de la comunidad a la cual

pertenecen.



257

C. Dimensión alimentación

Para contribuir a la satisfacción de este componente, se dispone de apoyos

económicos específicos que se entregan a las familias beneficiadas, con el

propósito de mejorar la cantidad y calidad de la alimentación para elevar el estado

nutricional de los niños y jóvenes inscritos en el programa, además de otros

apoyos que tienden a compensar el alza de precios en los productos alimenticios.

D. Dimensión ingreso

En este rubro, los apoyos que se otorgan de manera directa, así como las becas

educativas se entregan en efectivo las madres de familia que aparecen como

beneficiarias en el programa y los montos varían de acuerdo de acuerdo al

número de becarios, grado escolar en que se encuentran inscritos y al número de

miembros mayores de la familia a la cual pertenecen, de tal suerte que la cantidad

total por familia es variable pero puede alcanzar la cantidad de mil 380 pesos y

hasta 2 mil 220 pesos mensuales.



258

Esquema No. 6

Enfoque multidimensional de la agenda social

.

Fuente: Construcción propia con información de SEDESOL.

La cuestión ahora es determinar los niveles de eficacia, a partir de los resultados

alcanzados por el programa en poco más de diez años de operación, cuáles han

sido los factores de mayor incidencia en el cumplimiento de objetivos y metas y,

de qué manera la agenda del combate a la pobreza se inserta en el proceso de

gobernanza, particularmente ahora, cuando a raíz de la evaluación realizada por

el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)

en 2007 y la evaluación externa del Programa Oportunidades 2008, donde se

sugiere que si bien los esfuerzos de política social han mejorado la cobertura de

los servicios básicos, incluso en la población de pobreza, esto no se ha reflejado

en un incremento significativo de los ingresos, que de acuerdo a los criterios

definidos para su medición, constituyen la base para la reducción sostenida de la

pobreza, tema que desarrollamos en el capítulo anterior.



259

VI.4.- Proyectos para el combate de la pobreza

La nueva agenda social en México inició en 1989, incluye cuatro proyectos que le

han dado soporte a su estructura: Pronasol, Procampo, Progresa y

Oportunidades, sin embargo, los proyectos directamente asociados con el

combate a la pobreza son básicamente dos, Pronasol y Progresa –

Oportunidades, dado que si bien es cierto que Procampo es creado en 1993 como

una política pública, su concepción responde a la necesidad de compensar a los

productores mexicanos frente a sus competidores de Norteamérica, en el marco

del Tratado de Libre Comercio, y su objetivo es transferir recursos en apoyo de la

economía de los productores rurales, pero no precisamente constituye una

estrategia para el combate a la pobreza.

Sobre el tema, conviene señalar que a 15 años de su creación, Procampo es uno

de los programas más cuestionados por el manejo del que ha sido objeto, pues

como señala un estudio preparado por académicos del Centro de Investigación y

Docencia Económicas (CIDE)

la repartición desigual del dinero es una de las causas por las que se falló:

mientras que 20% de los productores con mayor extensión de tierras recibieron

80% de los recursos, la inmensa mayoría de campesinos debió conformarse

con un subsidio menor a 700 pesos anuales.58

Es evidente que el programa fue creado primero con un enfoque compensatorio,

tendiente a soportar los embates de una competencia desigual como la que

planteó desde sus inicios el Tratado de Libre Comercio, y por lo tanto estuvo

desprovisto de mecanismos estratégicos orientados al tratamiento de la pobreza,

no obstante, en su desarrollo a lo largo de 15 años se convirtió en un eficaz

instrumento de control político, que lo mismo sirvió al gobierno priísta que a las

administraciones surgidas de Acción Nacional, una razón suficiente para

prevalecer dentro de la agenda social, independientemente de sus 58 Alvarado, I., & Hernández, E. (27 de Julio de 2009). Saquean Procampo durante 15 años. Recuperado el 24 de Abril de 2010, de http://www.eluniversal.com.mx/primera/33366.html



260

desproporciones, e inclusive contrasentidos, como lo muestra el informe del CIDE,

de tal manera que centraremos nuestro interés en el examen de los dos proyectos

principales construidos en el marco de la agenda para el desarrollo social y

combate a la pobreza que tienen lugar en México en los últimos veinte años: el

Programa Nacional de Solidaridad y Progresa – Oportunidades.

VI. 4.1.- Programa Nacional de Solidaridad

Un elemento primordial que conviene señalar del Programa Nacional de

Solidaridad es su parte formal, el compromiso inmerso en su propio contenido,

cómo desde su planteamiento filosófico, fue concebido como eje de la política

social, construido en el marco del Acuerdo Nacional para el Mejoramiento

Productivo del Nivel de Vida y parte estratégica del Plan Nacional de Desarrollo,

donde el tema de la pobreza extrema se convierte en una cuestión prioritaria, por

ello el programa es definido como “el instrumento creado por el gobierno de la

República para emprender una lucha frontal contra la pobreza extrema, mediante

la suma de esfuerzos coordinados en los tres niveles de gobierno y los

concertados con los grupos sociales”.59

El tema de la lucha frontal contra la pobreza se convirtió además en el centro del

debate social, como se advierte en el discurso pronunciado por Salinas en

Chalco, marcando uno de los importantes referentes del proyecto

El reto de la justicia para los mexicanos es sostener, sin ambigüedades,

permanentemente un ataque frontal a la pobreza; garantizar las voluntades

personales, familiares e institucionales en la vida diaria de todos nosotros;

enfrentar racionalmente el compromiso con el bienestar del pueblo y dar lugar,

con todo ello, a la nueva cultura de Solidaridad y participación que nos haga

fuertes, entre nosotros y ante las naciones del mundo.60

59 Programa Nacional de Solidaridad. Gobierno Federal 60 Parte del discurso pronunciado por Carlos Salinas en Chalco, Estado de México, 12 de mayo de 1988.



261

Conviene recordar que fue precisamente en el Valle de Chalco, en el Estado de

México, donde arrancó oficialmente el Pronasol, una de las zonas más

representativas de la profunda desigualdad social prevaleciente en el país.

Por otra parte, consideramos fundamental la comprensión del contexto, nacional e

internacional, en que tiene lugar el surgimiento del programa, provisto de dos

elementos significativos, uno de orden político y otro de naturaleza económica. En

cuanto al ambiente interno prevalece en el país el debate en torno a la legitimidad

y legalidad del proceso electoral del cual surge la presidencia de Carlos Salinas,

no sólo por la naturaleza y opaco comportamiento de la autoridad electoral,

presidida entonces por el titular de la Secretaría de Gobernación, sino por los

niveles de participación registrados en la jornada de 1988, que conviene recordar

sólo alcanzó el 50% respecto de la lista nominal, en la cual Salinas obtiene poco

más de la mitad de los sufragios, que en términos relativos representó el 25% de

la votación efectiva.

Esta realidad política indica a la nueva administración que para construir una

plataforma sólida desde la cual impulsar el proyecto de nación, requería

urgentemente de una estrategia que le permitiera obtener la legitimidad social que

no había alcanzado democráticamente, de tal manera que se concibe el diseño e

implementación del Pronasol como punta de lanza de la política social, avalado

desde el discurso en su parte filosófica por el compromiso explícito de justicia

social, solidaridad y bienestar.

A través de esta concepción, el programa define el reto más importante de la

política pública social, al confrontar marginación, exclusión y pobreza con

participación y corresponsabilidad, esquema que de manera inédita abre el

espacio a la coparticipación de los tres ámbitos de gobierno y de la sociedad en la

atención de un problema común como la pobreza, lo cual evidentemente no

encajaba con las tendencias del nuevo Estado involucrado en la dinámica de la

globalización y del modelo económico neoliberal que se afianza por la geografía

mundial.



262

Respecto al contexto internacional, el inicio de la década de los 90’s es una etapa

coyuntural para México, constituye el cambio de paradigma del Estado, en tanto

que define el tránsito del interés estrictamente nacional, hacia la inserción del

mercado global. Concretamente, el periodo gubernamental de Carlos Salinas se

distingue por las reformas estructurales que transforman la realidad jurídico –

política del Estado para impulsar su presencia en el concierto internacional de la

economía y el comercio, de lo cual dan cuenta la incorporación a la Organización

Mundial del Comercio, la adopción de los criterios de política económica

sugeridos por los organismos del sistema financiero internacional, la incorporación

a los mercados regionales, la desincorporación del sistema bancario, la

privatización de empresa públicas, el conjunto de reformas al sistema asistencial,

la transformación de la base jurídica a la propiedad ejidal y la consolidación

interna de la economía trasnacional.

En su concepción ideológica, el Programa Nacional de Solidaridad fue construido

en base a los principios de soberanía, democracia y justicia social, lo cual se

entiende como la plataforma de legitimación y vínculo esencial entre el gobierno

nacional y la estructura social del país. La soberanía entendida como la capacidad

de autodeterminación y núcleo político jurídico e histórico del Estado; la

democracia, por su parte, implica ideológicamente el conjunto de oportunidades y

corresponsabilidad inherentes a los individuos y a sus familias; la justicia social,

en el marco del programa constituye la síntesis de los derechos y expectativas

históricas del pueblo de México. Son por lo tanto estas tres dimensiones

ideológicas, las que justifican desde la perspectiva gubernamental el diseño y

operación de la política social, lo cual puede inferirse como la definición del

compromiso que vincula las estructuras del gobierno con el conjunto de la

sociedad, desde luego, con quienes se ubican en el amplio espacio conceptual de

la pobreza.

Como directrices o enfoques, el Programa Nacional de Solidaridad pone atención

en dos aspectos principales: el ámbito material, que se refiere a la parte

cuantitativa y cualitativa, pues concibe la necesidad de canalizar los esfuerzos y

recursos hacia la creación de infraestructura para el desarrollo y a la ampliación y

mejoramiento de servicios básicos y estratégicos, entre estos últimos se



263

encuentran salud y educación; la segunda directriz se sitúa en la esencia

institucional, la cual refiere, en su concepción, al diseño de una nueva relación

entre el Estado y la sociedad.

Como puede advertirse, tanto los principios ideológicos como las directrices del

programa parten de la realidad social imperante y se orientan implícitamente al

fortalecimiento de la legitimidad del Estado, como ente social y político, inmerso

en la nueva dinámica global. Por otra parte, en su contenido el plan fue concebido

a través de tres vertientes estratégicas de acción: la vertiente social, la vertiente

productiva y la vertiente del desarrollo regional, de donde se desprenden los cinco

grandes programas contenidos en la política social de solidaridad: programa de

beneficio social familiar, programa social de beneficio comunitario, programas

especiales, programas productivos y programas de alcance territorial.

Esquema No. 7

Estructura del Programa Nacional de Solidaridad

Fuente: Construcción propia con información del P.N.S.

Es importante apuntar que uno de sus principales elementos en el funcionamiento

del programa tiene también un tinte de carácter filosófico, lo que se materializa a

través de las ideas de participación social y corresponsabilidad, lo cual en la

práctica hizo posible el espíritu de solidaridad, pues en su diseño hace que

concurran en la realización de acciones los tres ámbitos de gobierno y los

beneficiarios de los núcleos indígenas, urbanos y campesinos.



264

Esquema No. 8

Beneficiarios del Programa Nacional de Solidaridad

Fuente: Construcción propia con información del P.N.S.

Para dar soporte a la parte operativa fue creada una estructura encabezada por la

Comisión del Programa Nacional de Solidaridad, cuya principal responsabilidad

fue la de coordinar el conjunto de ideas políticas y estrategias concebidas en

torno al proyecto, como se ha dicho, orientado a combatir la pobreza y al

mejoramiento de los niveles de bienestar. Además de la Comisión fueron

construidos el Consejo Consultivo, un Comité Técnico de Evaluación, la

Coordinación General y los Comités de Planeación para el Desarrollo,

establecidos en cada Entidad Federativa.

Para concretizar los compromisos y acuerdos en el marco de la política social y

en particular del Programa Nacional de Solidaridad, se establecieron los

Convenios Únicos de Desarrollo que fungieron como mecanismos de

concertación, a través de los cuales se formalizaba la participación de los tres

ámbitos de competencia, en el entendido que los gobiernos estatales

garantizaban la concurrencia de los distintos sectores sociales y productivos en

las tareas emprendidas desde los Comités estatales y municipales de planeación.

Con este andamiaje ideológico y organizacional se puso en marcha en 1989, lo

que es sin duda la primera y más amplia estrategia de política social orientada al



265

combate de la pobreza en México en los últimos 25 años, por lo que

consideramos pertinente plantearnos las siguientes cuestiones respecto al

Programa Nacional de Solidaridad que operó como eje de dicha política en los

umbrales de la inserción nacional al sistema de la economía global: 1.- ¿En qué

medida contribuyó a la reducción de la pobreza y consecuentemente cuál fue su

aportación al mejoramiento de los niveles de bienestar? 2.- ¿de qué forma

contribuyó a la construcción de la nueva gobernanza en el país?

Conviene advertir sobre el carácter oficial de la información disponible para el

análisis, lo cual complejiza la discusión, en virtud de que por sistema privilegia el

dato cuantitativo, más allá del contenido cualitativo del tema, de tal manera que

tomaremos principalmente como unidades de análisis los aspectos relacionados

con alimentación, salud y educación, considerando que en nuestra definición

conceptual de pobreza son referentes centrales del estado contextual y nivel de

bienestar del individuo, pero además porque constituyen la principal plataforma

del desarrollo social.

A. Alimentación

Dentro de la estructura programática, el tema de la alimentación formó parte de

los programas de beneficio social comunitario y fue dirigido al fortalecimiento de la

política alimentaria prevista en el Plan Nacional de Desarrollo, con el “objetivo de

asegurar el abasto de alimentos a la población en condiciones adecuadas de

calidad y precio, sobre todo a los grupos de más bajos ingresos”.61 Este

instrumento estuvo vinculado además a los programas de Modernización del

Abasto y Nacional de Alimentación, con la idea explícita de contribuir al combate

de la pobreza extrema.

Es importante señalar que en términos organizativos la estrategia giró en torno a

la Comisión Nacional de Subsistencia Popular (CONASUPO) y al Sistema Integral

para el Desarrollo de la Familia (DIF), que constituyeron los principales medios a

través de los cuales se canalizaron recursos y ejecutaron las acciones básicas,

61 Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994. Gobierno Federal.



266

consistentes en la instalación de tiendas rurales, lecherías y cocinas populares,

de tal forma que durante los primeros cuatro años del programa se instalaron 3

mil 374 tiendas rurales y se recapitalizaron 10 mil 193 unidades; fueron abiertas 2

mil 292 lecherías; así como 413 cocinas populares.62

Se infiere que cada una de estas acciones debió generar un impacto potencial

directo en sectores específicos de la sociedad, principalmente en el medio rural y

zonas urbanas marginadas, lo cual produjo, en el mejor de los casos un beneficio

inmediato, pero no constituyó, al menos en nuestra opinión, una respuesta

definitiva al problema relacionado con la escasez alimentaria, considerando que

en el diagnóstico de la Comisión Nacional de Alimentación, en 1984 el 40% de la

población nacional se encontraba dentro de los parámetros de pobreza, esto

significa que aproximadamente 33 millones de personas constituían el reto del

programa, de los cuales poco más de 17 millones eran catalogados como pobres

en extremo, esto significa que no disponían de alimentos, ni medios para

obtenerlos.

De acuerdo con información producida por el INEGI en 1992, es decir en los

primeros cuatro años del programa, el número de pobres en el país fluctuaba

alrededor de los 37 millones, y los niveles de pobreza extrema se ubicaban en

13.6, esto significa una ligera disminución respecto al diagnóstico de partida, sin

embargo, no existen evidencias concretas, más allá del dato estadístico, respecto

a la eficacia del programa en este tema, entre otras razones porque no se

diseñaron mecanismos de evaluación cualitativa, porque para efectos de la

política pública el principal referente se sitúo en el número de acciones realizadas,

niveles de inversión y número potencial de beneficiados, como lo indican los

informes oficiales generados tanto por Hacienda, como desde la entonces

Secretaría de Programación y Presupuesto.

62 Programa Nacional de Solidaridad. Gobierno Federal



267

B. Salud

El tema de la salud es un componente importante para las condiciones de

bienestar y desde luego, en la conceptualización de la pobreza, por lo que

conviene recordar que en México el proceso de construcción del sistema de salud

data en su expresión formal entre 1934 y 1940, con la creación de la Secretaría

de Asistencia Pública y del Instituto Mexicano del Seguro Social, así como la

puesta en práctica de estrategias de asistencia comunitaria.

Posterior a esta etapa continuaron una diversidad de acciones en el marco del

Estado asistencial, pero no fue sino hasta el gobierno presidido por Luis

Echeverria en que tiene lugar el primer esfuerzo planificado en la materia que se

materializa con el Plan de Salud como instrumento integral provisto de programas

y objetivos concretos, pero no fue sino hasta 1984 con la promulgación de la Ley

General de Salud como se organiza el Sistema Nacional de Salud en el cual

encaja todo el esquema previsto en Solidaridad, por lo que puede intuirse que no

existiera en 1988 un diagnóstico preciso sobre este tema.

En ése contexto institucional, las acciones en materia de salud emprendidas en el

marco del Pronasol, como prácticamente toda la política social, se insertaron en

los contenidos del Acuerdo Nacional para el Mejoramiento Productivo del Nivel

de Vida que constituyó el cuarto objetivo del Plan Nacional de Desarrollo, de tal

forma que en el documento fue considerado el rubro de salud, asistencia y

seguridad social, expresándose que

en su sentido amplio, la salud no es sólo la ausencia de enfermedad sino un

estado de completo bienestar físico y mental, en un contexto ecológico y social

propicio para su sustento y desarrollo. La salud descansa en la esfera de

prácticamente todas las interacciones económicas, sociales y culturales, y es,

con ellas, un componente sinérgico del bienestar social.63

63 Consúltese Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994, p. 104



268

De acuerdo al Plan, en política de salud el objetivo estaba orientado a la

protección de todos los mexicanos, a través de servicios y prestaciones, con

eficacia y equidad, en donde participarían los tres niveles de gobierno. Para su

cumplimiento se diseñaron un conjunto de estrategias relacionadas con la calidad

en el servicio, reducción de las desigualdades sociales, modernización del

sistema en general e impulsar el proceso de descentralización administrativa y de

servicios. Es importante subrayar el énfasis que se hace sobre la necesidad de

priorizar las acciones en las zonas marginadas urbanas y rurales, como

argumento para atender el problema de la desigualdad social.

En ese sentido, entre 1989 y 2003, como parte del Programa se construyeron y

rehabilitaron 3 mil 571 centros de salud y 293 hospitales, así como mil 159

unidades médicas rurales; en ese mismo período se incorporaron a los servicios

institucionalizados de salud 8.5 millones de habitantes, que previamente no tenían

acceso al servicio.64

En un ejercicio práctico de confrontación entre objetivos y estrategias contenidos

en el Plan y los resultados consignados, resulta improbable el cumplimiento de los

propósitos institucionales, pues sólo el crecimiento estimado de la población es

igual o mayor al número total de beneficiados en el periodo de vigencia del

programa, pues de acuerdo al INEGI entre 1988 y 2004 se pasó de 78.3 a 87.7

millones de habitantes, un incremento similar al de la cobertura reportada en el

mismo período. Es oportuno agregar que en la evaluación oficial no se difunden

otros criterios que den referencia respecto a la calidad y oportunidad en los

servicios, como son los indicadores de la Organización Mundial de la Salud que

establecen número de médicos, enfermeras y camas de hospital por número de

habitantes; reducción en las principales causas de morbilidad, así como

ampliación en las expectativas de vida de la población.

Conviene subrayar que no es nuestro propósito construir una evaluación a

profundidad del Pronasol, ni de sus programas estratégicos, sino el de procurar

64 Véase Carreño, J., Gamas Torruco, J., & Ruiz Massieu, J. F. (1994). El programa nacional de solidaridad. México: FCE.



269

evidencias objetivas que den cuenta de su contribución eficaz al combate de la

pobreza, utilizando los mismos elementos que se desprenden de toda la parte

operativa, desde donde intentamos construir el análisis y encontrar las respuestas

a nuestras dos interrogantes definidas con oportunidad.

C. Educación

Podría afirmarse que los conceptos de educación y pobreza asociados al eje

conductor de la justicia social, se han convertido en las últimas décadas en los

principales componentes del discurso político mexicano, estrechamente

vinculados, desde luego, a los proyectos sexenales del gobierno. Como sostiene

Josefina Zoraida Vázquez de Knauth (1996)

Cualquier evaluación de la educación pública mexicana exige considerar la

rémora que representa el sexenealismo presidencialista. El empeño del

ejecutivo en turno de darle sello propio a la política, ha impuesto la tradición

nefasta de cambiar las prácticas educativas cada seis años sin que medie un

estudio de pertinencia e impidiendo que los esfuerzos sean sostenidos.65

Como fue en el caso de la salud, la política educativa, contemplada primero en el

Plan Nacional de Desarrollo, y luego en el marco de Solidaridad, parte de una

estructura institucional, no solamente reciente iniciada en 1959 con la puesta en

marcha del primer instrumento estratégico orientado a la atención del problema

educativo nacional con el llamado Plan de Once Años, sino que carecía de una

estrategia pertinente capaz de solucionar el profundo rezago educativo del país,

que de acuerdo al diagnóstico obtenido en 1988, el índice de analfabetismo

superaba los 12 puntos porcentuales, a lo cual se sumaba el tema del

sindicalismo como obstáculo para el desarrollo del sistema educativo.

65 Vázquez, J. Z. (1996). La modernización educativa (1988 - 1994). Recuperado el 22 de Abril de 2010, de COLMEX: http://historiamexicana.colmex.mx/pdf/13/art_13_1866_15973.pdf



270

Para emprender el abordaje de este problema el primer reto del gobierno

encabezado por Carlos Salinas fue sin duda el de llevar los compromisos de

campaña a la agenda gubernamental, lo cual resuelve con la inserción del tema

en el Plan Nacional de Desarrollo, de donde se derivan un conjunto de decisiones

que se concretizan con la creación de instituciones, como el Consejo Nacional

para la Cultura y las Artes que surge en diciembre de 1988, así como el Programa

para la Modernización Educativa, en torno al cual giró todo el proyecto educativo

del sexenio.

Para comprender mejor las dimensiones del problema que representaba la

educación del país en el primer año de gobierno del presidente Salinas, es

importante recoger los datos que consigna Zoraida

El Programa para la Modernización Educativa empezaba por hacer un

diagnóstico pesimista que subrayaba el rezago educativo: 4.2 000 000 de

analfabetas mayores de 15 años, 20.2 000 000 de adultos sin concluir la

primaria, 16 000 000 de adultos sin terminar la secundaria; un índice de

analfabetismo de 100% en comunidades indígenas, 2% en algunas regiones de

la República; 300 000 niños sin acceso a la escuela, 880 000 alumnos

desertores del sistema en el primer año de primaria.66

Como puede observarse, el problema educativo en la etapa de Solidaridad

presentó un panorama realmente complejo, de tal manera que en el Plan Nacional

de Desarrollo se consignara que

Hoy es preciso garantizar el acceso a la educación primaria a toda la población

demandante, asegurando su permanencia, disminuyendo ineficiencias e

injusticias y procurando superar la escolaridad promedio de la población. Este

66 Vázquez, J. Z. (1996). La modernización educativa (1988 - 1994). Recuperado el 22 de Abril de 2010, de COLMEX: http://historiamexicana.colmex.mx/pdf/13/art_13_1866_15973.pdf



271

proceso implica proporcionar atención prioritaria a la población rural, a la

indígena y a la que habita en las zonas marginadas del país.67

El propio documento consigna que los esfuerzos enfatizarían la cobertura y

calidad de la educación primaria, concretamente en las regiones de mayor atraso,

entre las cuales están las zonas urbanas marginadas, el medio rural y las

comunidades indígenas. Para dar respuesta a esta orientación política se

consideraron en el Plan de Desarrollo cuatro objetivos: mejorar la calidad del

sistema educativo en congruencia con los propósitos del desarrollo nacional;

elevar la escolaridad de la población; descentralizar la educación y adecuar la

distribución de la función educativa a los requerimientos de su modernización y de

las características de los diversos sectores integrantes de la sociedad y; fortalecer

la participación de la sociedad en el quehacer educativo.

Entre los compromisos derivados de dichos objetivos destacan la promoción a las

tareas de investigación, depurar los contenidos curriculares, conformar un modelo

integral de educación básica, la actualización de profesores, establecimiento de la

carrera magisterial y fortalecer la infraestructura física, sin embargo, es en este

último aspecto en donde se reportan los principales resultados, atendiéndose

poco más de 139 mil planteles dentro del concepto solidaridad para una escuela

digna; en términos de infraestructura educativa los informes indican la

construcción de 83 mil escuelas; además de poco más de un millón de becas

otorgadas como apoyo al servicio social.

En otros rubros, la evaluación que se hace de la política de educación en la etapa

del Programa de Modernización Educativa 1988 – 1994, los resultados no ofrecen

suficientes niveles de satisfacción, pese a que como informaron en su oportunidad

las Secretarías de Hacienda y de Programación y Presupuesto, la inversión en

educación pública pasó de 3.6% en 1988 a 6.1% en 1994 respecto al Producto

Interno Bruto68, pues los porcentajes de analfabetismo registrados al inicio de la

gestión permanecieron prácticamente estables hasta 1994; las expectativas de

67 Véase Plan Nacional de Desarrollo 1989 – 1994. Gobierno Federal, p. 102 68 Sexto Informe de Gobierno del Presidente Carlos Salinas de Gortari, (1994), Gobierno de la República



272

cobertura en educación primaria chocaron con el crecimiento poblacional; se

estima que sólo el 40% de niños que iniciaron en primaria se inscribieron al tercer

año de secundaria.

Por lo que hace a la calidad en el servicio, la estrategia se centró en la

implementación de la carrera magisterial, bajo la lógica de que la mejora en los

maestros se traduciría en calidad educativa, sin embargo, desde sus inicios uno

de los principales problemas para avanzar en esa dirección estuvo vinculado con

los intereses en juego dentro del Sindicato Nacional de Trabajadores de la

Educación, que conviene apuntar, desde principios del período gubernamental de

Salinas fue encabezado por la Maestra Elba Esther Gordillo, quién buena parte

del tiempo lo dedicó a transformar las estructuras del anterior régimen.

En cuanto al compromiso de impulsar la investigación, se entiende que para 1994

esta importante actividad continuó siendo muy relativa, entre otras explicaciones

por el limitado número de investigadores, en su mayoría concentrados en las

principales universidades, como la UNAM, por ejemplo, lo cual en nuestra opinión

favorece muy poco al proceso de desarrollo regional, más aún si entendemos que

la pobreza individual y familiar es también un tema de desequilibrio regional, de

ahí la necesidad de fomentar acciones para que la educación cumpla su función

social en cada uno de sus niveles.

Pero como propusimos al principio, nos interesa encontrar las respuestas a dos

cuestiones que consideramos pertinentes desde la perspectiva de nuestra

investigación:

1.- ¿En qué medida contribuyó el Programa Nacional de Solidaridad a la

reducción de la pobreza y consecuentemente cuál fue su aportación al

mejoramiento de los niveles de bienestar?

Vamos a decir de entrada dos cosas que nos parecen relevantes para redondear

un concepto en torno, no sólo a Solidaridad, sino en su conjunto a la agenda

social para el combate a la pobreza en México, lo cual, como se entenderá,

constituye una especie de acercamiento concluyente a los desarrollos capitulares:



273

en primer lugar, la política social, como lo advertimos en párrafos anteriores, se

concibe más como un argumento al servicio de la política, que como una política

pública al servicio del desarrollo social; segundo, quizás como una consecuencia

de lo anterior, el debate que genera es fundamentalmente político y de muy poca

relevancia estrictamente académica.

Pero veamos, en nuestra opinión, no es posible, desde ningún punto de vista,

desacreditar al programa por sí mismo, hacerlo que sería una irresponsabilidad,

es innegable la dinámica generada en sus periodo de vigencia, podría decirse

inclusive que en muchos aspectos fue un ejercicio de innovación, así lo sugieren

la participación y corresponsabilidad social, la suma de esfuerzos y recursos de

los tres ámbitos de gobierno, los procesos de descentralización administrativa, los

flujos de inversión pública y la derrama económica generada, la vinculación a un

amplio esquema de planeación nacional, todas estas son cuestiones relevantes

en el ejercicio del programa.

Sin embargo, pensamos que uno de los aspectos menos favorables del programa

tiene que ver con el objetivo implícito, pues si bien es cierto que percibe una

realidad social en torno a la cual se construye como instrumento, consideramos

que estratégicamente sirvió de fondo para desplazar con suavidad la

transformación del andamiaje económico del país, esto significa que el verdadero

propósito del gobierno presidido por Carlos Salinas fue el de traslapar la nueva

dinámica institucional del Estado, su inserción al sistema de mercado global y al

modelo económico neoliberal así lo indican.

Por otra parte, las acciones básicas de Solidaridad, como hemos podido observar,

no lograron modificar positivamente el contexto social general de un sector amplio

de personas y familias que al final del periodo siguieron experimentando

condiciones de atraso, marginación y derechos básicos insatisfechos, los temas

de la salud y educación son el mejor ejemplo de esto.

El compromiso de la justicia social parece haber quedado atrapado, como

siempre, en las entrañas del discurso político, quizás porque no prestamos

atención a las profundas implicaciones conceptuales, pues en nuestra opinión la



274

justicia social constituye una idea, una aspiración legítima que se sintetiza en una

forma de vida digna; el pobre no es libre en muchos sentidos, casi en ninguno, se

margina en vez de integrarse a un concepto amplio de sociedad, su ubicación

periférica lo limita en el disfrute de los servicios elementales; el que es pobre lo es

también porque no dispone de empleo e ingreso seguro y suficiente para resolver

sus propios requerimientos. Bajo estas consideraciones no parecen existir

evidencias de que la estrategia denominada Programa Nacional de Solidaridad se

haya convertido en un programa eficaz en el tratamiento de la pobreza, aunque la

obra de infraestructura producida en el marco de su operación puedo incidir en el

mediano plazo en mejores condiciones de bienestar relativo, desafortunadamente

no se tienen ahora elementos para hacer una consideración objetiva a distancia.

Ahora, cuando todos estos componentes se observan integralmente se

complejiza la respuesta, sin embargo, es posible afirmar que uno de los aportes

del Pronasol al combate de la pobreza ha sido justamente la definición del tema

como un problema de interés general, la estructura de un nuevo andamiaje para

su tratamiento institucional y desde luego su asunción definitiva a la agenda

gubernamental.

2.- ¿De qué forma contribuyó el Programa Nacional de Solidaridad a la

construcción de la nueva gobernanza en el país?

Partiendo del contenido conceptual que hemos adoptado para dar cuenta del

tema en la investigación, en el balance general del programa parece quedar

mucho más clara la contribución de Solidaridad a la materia de gobernanza que al

combate a la pobreza, lo cual puede argumentarse al menos desde las siguientes

cuatro variables:

a).- El sentido horizontal en el abordaje del problema. Solidaridad rompe el

esquema vertical tradicional a través del cual desde el gobierno se concibe la

problemática social, pues plantea el tránsito entre las prácticas paternalistas y una

nueva forma de participación que involucra el concurso de la sociedad como un

actor preponderante en la estrategia de acción del programa, al tiempo que

introduce el sentido de corresponsabilidad en el proceso.



275

Ese mismo sentido horizontal que define una relación distinta entre el Estado y las

organizaciones de la sociedad, también significó una nueva forma de

coparticipación de los actores gubernamentales al incorporar el concurso de los

ámbitos estatal y municipal en el esquema de planeación y financiación de

acciones, lo que garantizó el involucramiento colectivo de un conjunto de actores

que impulsaron a Solidaridad como política pública y eje central de la política

social con perspectiva desde lo local.

b).- El abordaje de la pobreza como problema global local. El diseño de

Solidaridad significó en su oportunidad la inserción de una política pública

nacional al contexto de la problemática global al formar parte del andamiaje

institucional construido para dar paso a los propósitos de internacionalización y

modernización económica en el marco de la globalización.

En ese sentido Solidaridad significó la concreción de un esfuerzo inédito que

reconocía a la pobreza como un problema multidimensional y principal obstáculo

para el desarrollo del país y su potencial incursión en la nueva economía mundial,

de tal forma que la concepción global local en torno a dicha problemática estuvo

orientada a mostrar exteriormente la capacidad del Estado para crear escenarios

acordes a las exigencias de los agentes económicos que se consolidan en el

creciente mercado mundial.

c).- El proceso de gestión política. En nuestra opinión Solidaridad es posiblemente

el ejemplo más acabado de gestión política, en tanto la capacidad de convocatoria

que logra la concurrencia formal de una diversidad de actores, gubernamentales y

sociales, en torno a la atención de un problema al cual se le provee de interés

nacional en aras de la concreción de un proyecto de matices macro económicas

que acentúan el proceso de reducción en la presencia del Estado y amplía el

espacio del mercado.

Además de la participación coordinada de los actores locales en el desarrollo del

programa, Solidaridad contó con el reconocimiento de los organismos del sistema

político, económico y financiero internacional, que destacaron la pertinencia del



276

esfuerzo gubernamental en la atención y tratamiento de un problema profundo

como el de la pobreza en un contexto de crisis económica.

d).- La legitimidad institucional como forma de gobernanza. El Programa Nacional

de Solidaridad, si bien es cierto que formalmente se concibió como eje de la

política social, también lo es que originariamente estuvo provisto de objetivos

estratégicos de alcance inmediato relacionados con la urgente necesidad de

legitimar institucionalmente al gobierno de Carlos Salinas, producto de un proceso

severamente cuestionado en términos democráticos y legales, de tal forma que la

transformación del contexto social y político en un escenario positivo se había

convertido en un tema prioritario.

Esto ratifica nuestra idea de que las decisiones de política social cuando se

perciben, como sucedió en el caso de Solidaridad, como una expresión de

compromiso gubernamental son capaces de afinar los vínculos entre las

entidades gubernamentales que las implementan y el destinatario social creando

formas de gobernanza natural, lo cual puede también definirse como un

componente de eficacia, entendida en los términos técnicos que procuramos

explicar en el capítulo IV.

Como puede observarse, el tema de la gobernanza no depende solamente de la

elaboración y eficacia de las políticas, sino de la capacidad para hacer concurrir y

dialogar a los actores participantes en torno a un propósito necesariamente

común que se espera cristalice en un escenario concreto y propicio que dote de

factibilidad al amplio proceso decisorio; sin embargo, la experiencia específica de

Solidaridad también muestra que la gobernanza no es una especie de

infraestructura tangible y permanente por definición, es por el contrario sólo un

proceso dependiente de un conjunto de componentes en constante riesgo, cuyos

matices varían respecto al contexto en el que tienen lugar.

Como proceso de gestión política, la gobernanza está más cerca de la

intencionalidad que del efecto de la acción, esto demuestra el análisis de las

variables que hemos examinado, por esta razón Solidaridad contribuyó en mayor

medida a la gobernanza que a la reducción efectiva de la pobreza, esto puede



277

ser, en nuestra opinión, el contenido oculto del discurso que enarbola el combate

a la pobreza como problema global local.

VI.4.2.- El esquema Progresa – Oportunidades

Después de la experiencia marcada por Solidaridad, la etapa comprendida entre

1998 y 2010 se ha caracterizado, a nuestro juicio, por tres aspectos relevantes en

el marco del combate a la pobreza en México: a) la continuidad en la forma de

concebir y abordar instrumentalmente el problema social desde la perspectiva

gubernamental; b) la categorización conceptual y aplicación de instrumentos de

medición del problema y; c) el afianzamiento de la política social a las

orientaciones de los organismos financieros internacionales.

Sin embargo, con la identificación de estos elementos característicos no

pretendemos establecer que se haya registrado un rompimiento brusco respecto

al planteamiento filosófico que guió los esfuerzos del Pronasol, por el contrario,

este es un factor que sirve de vínculo a ambos esquemas, pues asumen el tema

de la justicia social como eje articulador de todo el entramado de intereses

económicos y políticos que tienen lugar en el contexto del modelo de economía

global, a la cual México transita desde finales de los ochenta, como hemos

explicado, aunque evidentemente, entre uno y otro instrumentos haya notables

rasgos distintivos.

A. Progresa

Respecto al armado general de la política social en esta etapa, igual que

aconteció con Solidaridad, la construcción de todo el esquema encuentra su

anclaje en el sistema de planeación del desarrollo nacional y en las

recomendaciones provenientes tanto del FMI como del BM que tienen como

propósito afianzar las condiciones macroeconómicas y atenuar el rezago social,

como ha sido la tendencia de estos organismos del sistema financiero

internacional.



278

De esta plataforma se desprenden los distintos instrumentos institucionales, como

el denominado Programa para Superar la Pobreza 1995 – 2000, que

explícitamente fue definido como un documento vital en la estrategia de la

administración gubernamental frente al tema de la pobreza y compromiso para

construir mejores condiciones de vida. Dicho compromiso, alude el documento, se

refiere a las acciones de naturaleza económica y social que habría de emprender

el gobierno para ampliar las oportunidades de superación individual y comunitaria,

de tal forma que se hace explícito el objetivo de mejorar los niveles de bienestar y

disminuir la pobreza y exclusión social.

Señala el propio documento que el programa “pone especial énfasis en los

factores que inciden en el círculo de la pobreza extrema: educación, salud,

alimentación, vivienda y empleo” (1998: 7). Como puede observarse, la “pobreza

extrema” es una condición social que implica la ausencia absoluta de capacidades

y oportunidades, producto sí, de un déficit acumulativo de derechos sociales

fundamentales que configuran un estado contextual caracterizado por el atraso y

la marginación social, por esta razón se explica que la orientación básica de la

política social en la etapa 1998 – 2010 sea la de evitar la transmisión generacional

de la pobreza. Con esa finalidad, el gobierno ha demandado a los distintos

sectores sociales, económicos y gubernamentales la suma de esfuerzos que

contribuyan al logro de mejores condiciones de vida.

Bajo este panorama general surge en 1998 el Programa Educación, Salud y

Alimentación, conocido como Progresa, un instrumento concebido formalmente

para substituir a Solidaridad, teniendo a la pobreza extrema como su principal

vertiente, a través de tres líneas de acción estratégica: el desarrollo de

capacidades, construcción de infraestructura social y creación de oportunidades

de empleo e ingreso.



279

Esquema No. 9

Diseño operativo de Progresa

Fuente: Construcción propia con información del programa para superar la pobreza 1995-2000

Conviene subrayar que siendo la reducción de la pobreza extrema el objetivo

fundamental del programa, uno de los aportes técnicos tiene que ver con su

definición, pues se afirma, para efectos del propio programa, que

la población en condiciones de pobreza extrema es aquella que no cuenta con

los recursos suficientes para acceder a los bienes contenidos en una canasta

básica que permita el desempeño adecuado de sus actividades […] con este

criterio, se estima que existen en el país alrededor de 4.2 millones de hogares

en condiciones de pobreza extrema en donde viven casi 24 millones de

personas que representan el 26% de la población total. Del total de estos

hogares pobres, 1.7 millones se ubican en zonas urbanas y 2.5 millones en el

medio rural (Progresa, 1998: 45).



280

Como puede observarse, es a partir de este esquema que en el tratamiento de la

pobreza se hace una diferenciación técnica basada en criterios principalmente

cuantitativos, de tal suerte que ahora se habla, dentro de un mismo concepto

genérico, de pobreza extrema en referencia a quienes no disponen de alimentos

ni medios para obtenerlos; pobreza patrimonial, en alusión a la ausencia de

bienes esenciales como vivienda y enseres domésticos, por ejemplo y; pobreza

de oportunidades, en cuanto a educación y salud, fundamentalmente.

De acuerdo a estos criterios y en atención al propio diagnóstico de la Secretaría

de Desarrollo Social, al arranque del nuevo esquema de combate a la pobreza en

1998, al menos un cuarto de la población nacional no dispone de alimentos,

patrimonio alguno y permanece marginado del disfrute de servicios y

oportunidades, que no sólo son inherentes al desarrollo humano, sino que

además están consagrados en la Constitución, esto ha obligado a que el gobierno

oriente sus políticas principalmente con dos enfoques, como ha sido desde

Progresa: cortar el flujo de transmisión y atacar los sectores extremos de la

pobreza.

Ante este diseño institucional de combate a la pobreza en México, propuesto

inicialmente a través Progresa, más allá de los informes estadísticos contenidos

en los anexos de los informes presidenciales que comprenden el período 1998 –

2000, los resultados no deben ser vistos sólo estadísticamente, es necesario

indagar en los posibles impactos que se espera produzcan en el mediano y largo

plazo en cuanto a la eficacia para transformar cualitativamente y en forma

sostenida los niveles de bienestar.

Sobre este tema las estadísticas de la Presidencia de la República indican que

entre 1996 y 2006 se registró una disminución significativa de la pobreza,

presumiblemente como producto de los programas Progresa – Oportunidades,

como se observa en el cuadro número 5, de acuerdo a los criterios de medición y

a la tipología que se ha hecho para dar cuenta del problema.



281

Cuadro No. 5

Evolución de la pobreza en México 1996 - 2006

Concepto

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006

Líneas de pobreza alimentaria mensual per cápita

Urbano 167.96 193.40 388.81 524.45 626.62 672.27 739.60 790.74 809.87

Rural 124.75 142.87 289.47 388.13 463.36 494.78 548.17 584.34 598.70

(%) de hogares pobres Pobreza Alimentaria

Urbano 9.7 8.0 20.7 16.5 9.7 8.5 8.7 7.7 5.9

Rural 28.0 30.1 44.1 43.5 34.1 27.8 22.9 26.1 19.5

Nacional 16.4 16.1 29.1 26.3 18.5 15.6 13.8 14.1 10.6

Pobreza de Capacidades

Urbano 15.4 13.7 29.3 24.2 16.1 13.2 14.2 12.4 10.6

Rural 36.6 39.4 53.4 50.9 41.3 35.4 29.9 32.9 26.5

Nacional 23.1 23.2 38.0 33.9 25.2 21.4 19.9 19.5 16.1

Pobreza de Patrimonio

Urbano 36.6 33.4 52.9 47.8 37.3 34.5 34.3 32.1 29.3

Rural 58.2 61.1 73.1 69.6 60.7 56.0 49.3 53.9 47.2

Nacional 44.5 43.6 60.2 55.7 45.7 42.4 39.7 39.6 35.5

(%) de personas pobres

Pobreza Alimentaria

Urbano 13.0 10.7 27.0 21.4 12.5 11.3 11.0 9.9 7.5

Rural 34.0 37.0 53.5 51.7 42.4 34.0 28.0 32.3 24.5

Nacional 21.4 21.2 37.4 33.3 24.1 20.0 17.4 18.2 13.8

Pobreza de Capacidades

Urbano 20.1 18.3 36.8 30.6 20.2 17.2 17.8 15.8 13.6

Rural 44.1 47.5 62.6 59.0 49.9 42.6 36.2 39.8 32.7

Nacional 29.7 30.0 46.9 41.7 31.8 26.9 24.7 24.7 20.7

Pobreza de Patrimonio

Urbano 44.3 41.2 61.5 55.9 43.7 41.1 41.1 38.3 35.6

Rural 66.5 69.3 80.7 75.9 69.2 64.3 57.4 61.8 54.7

Nacional 53.1 52.4 69.0 63.7 53.6 50.0 47.2 47.0 42.6

Fuente: Presidencia de la República. Gasto federal por beneficiario de los principales programas para la superación de la pobreza

Además, conviene observar que en muchos aspectos de su diseño operativo,

Progresa refleja diferencias con su antecesor en el período salinista, lo que deja

ver en cierta forma un perfil emergente, en primer lugar porque fue pensado bajo

un enfoque de política más específica, con objetivos acotados a los temas que lo

identifican y a espacios poblacionales concretos, principalmente del medio rural y

en regiones geográficas de mayor marginalidad, de tal manera que la cobertura

en cuanto a la población objetivo y dimensión, lo definen como un proyecto de

menor presencia.

Segundo, porque gozó de un limitado impulso mediático y participación de otros

actores sociales que habían enfatizado su presencia en la etapa de Solidaridad, lo

cual le restó importancia en un contexto más amplio de la sociedad; tercero, no

fue acompañado del liderazgo político, que en nuestra opinión requiere un



282

proyecto que busque convertirse en eje central de la política social, lo que se

reflejó además en lo tardío de su implementación y en los niveles de inversión

pública destinados al programa, pues en realidad Progresa se implementó hasta

la segunda mitad del gobierno encabezado por Ernesto Zedillo, esto contribuyó

también a que no fuera visto como emblema de la política social, entre otras

razones porque el centro de la atención política y académica se ubicó en torno al

Tratado de Libre Comercio que iniciaba a México en el concurso del mercado

regional global, con objetivos y compromisos de diferentes características y;

cuarto, porque redujo los espacios de participación y corresponsabilidad que

habían caracterizado a Solidaridad, lo que restableció las viejas formas de

relación y dependencia entre el Estado y la sociedad, esto se tradujo en un

esquema que centralizó las decisiones y el manejo presupuestal, limitando el

papel particularmente de los Estados y municipios en el proceso operativo.

A ese perfil emergente, como hemos dicho, lo acompañan resultados que

aparecen dispersos, posiblemente por la ausencia de instrumentos eficaces para

su evaluación objetiva que no logra indagar más allá del cumplimiento de metas

cuantitativas dadas en términos de inversión, principalmente, sin embargo, para

las instituciones gubernamentales la estrategia mereció una alta consideración, al

grado de prevalecer en el período de la transición política registrada en México en

2000, contrario a la tradición histórica, lo cual puede considerarse también como

reconocimiento político, pero sin duda lo que realmente representó Progresa fue

el tránsito de los sistemático a la configuración de una agenda institucional que

reafirma la concepción de la pobreza como un problema de primer orden, que

lleva a la necesidad de pensar en nuevas formas de gestión de los problemas

comunes.

B. Oportunidades

Tras prácticamente cinco años de operación de Progresa y en un contexto de

transición política, el esquema social de combate a la pobreza en México

experimenta en 2002 una serie de redefiniciones que comprenden varios

aspectos de su diseño institucional, iniciando por el cambio de nomenclatura,

surgiendo a partir de entonces como Programa de Desarrollo Humano,



283

Oportunidades, el cual se incrusta en la agenda gubernamental como eje de la

estrategia para el combate a la pobreza extrema, a través una política que

explícitamente refrenda el enfoque que pretende fortalecer las capacidades de las

personas y las familias en materia de educación, salud, alimentación e ingreso.

Inmerso primero en el Plan Nacional de Desarrollo 2001 – 2006, Oportunidades

se nutre del principio a través del cual el gobierno concibe a la educación

como la primera y más alta prioridad para el desarrollo del país, prioridad que

habrá de reflejarse en la asignación de recursos crecientes para ella y en un

conjunto de acciones, iniciativas y programas que hagan cualitativamente

diferente y transformen el sistema educativo (p. 48).

Esta idea central se vinculó estrechamente durante la administración del

presidente Vicente Fox a la salud como factor determinante para el desarrollo,

una idea que tiende a su consolidación, de tal forma que a partir de 2007 se

delinearon tres programas sectoriales: desarrollo social, educación y salud,

mediante los cuales se procura dotar, desde entonces, de integralidad a la política

social.

Por otra parte, con la vinculación entre política social y política económica se

definió también la estrategia denominada Vivir Mejor, orientada al desarrollo

humano sustentable, por lo que puede afirmarse que Oportunidades forma parte

de dicha estrategia, entendiéndose así que la eficacia del programa en su

propósito de combate a la pobreza debe traducirse en un proceso de mejora

permanente de los niveles de bienestar, esto es la parte cualitativa de lo que se

espera como resultado de la gestión pública, la otra parte corresponde al

crecimiento económico.

En ese sentido, específicamente al Programa Oportunidades se le ha dotado

como objetivo general el de “contribuir a la ruptura del ciclo intergeneracional de la

pobreza extrema favoreciendo el desarrollo de las capacidades de educación,



284

salud y nutrición de las familias beneficiadas del programa” (Oportunidades 2009:

6). Para alcanzar el objetivo se delinearon tres criterios básicos relacionados con

el mejoramiento de los niveles de educación y bienestar, fortalecer la equidad e

igualdad de oportunidades y, mejorar la confianza en las instituciones

gubernamentales a través de la capacidad de respuesta.

Esquema No. 10

Diseño operativo de Oportunidades

Fuente: Construccion propia con informacion de SEDESOL.

Además, dentro de los ajustes que fueron introducidos a la política en general a

partir de 2002, destacan los criterios para la selección de localidades y familias

beneficiadas con el programa, para lo cual se toman en cuenta los índices de

rezago social definidos por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de

Desarrollo Social (CONEVAL), el índice de marginación del Consejo Nacional de

Población (CONAPO), así como la información producida por el Instituto Nacional

de Estadística y Geografía (INEGI), bajo el supuesto de que a través de este

mecanismo se concentran los apoyos en los grupos sociales más necesitados y

se optimiza el uso de los recursos.



285

En su parte operativa el programa se ejecuta a través de ocho modalidades de

atención y apoyo: canalización de recursos para mujeres madres de familia, a

efecto de mejorar el ingreso familiar y la alimentación; otorgamiento de becas

para estudiantes, desde el tercer año de primaria hasta concluir el bachillerato;

fondo de ahorro para estudiantes que logren concluir estudios de nivel medio

superior; apoyo para útiles escolares; servicios médicos; complemento alimenticio

para menores de entre 6 y 23 meses de edad; apoyo económico bimestral por

cada adulto mayor de familias beneficiadas, en localidades mayores de 10 mil

habitantes y; apoyo económico bimestral para servicios de energía en cada hogar

beneficiado.69

De acuerdo al diseño del programa se espera que con la aplicación de esta

estrategia, la política social cumpla el propósito fundamental de interrumpir el

proceso de transmisión de la pobreza y se configuren mejores condiciones de

bienestar, equidad y justicia social, de ahí la relevancia que las autoridades

otorgan a los logros alcanzados a diez años de operación del sistema,

enfatizándose que a la fecha se tiene una cobertura que supera las 92 mil

localidades en todo el país y la atención permanente a más de 5 millones de

familias del medio rural y urbano, que representan aproximadamente una cuarta

parte de la población total en 2009, lo cual constituyen el punto de partida para el

análisis respecto al cumplimiento del objetivo planteado, en términos del

mejoramiento sustantivo de los niveles de bienestar como producto de un eficaz

combate a la pobreza.

Con ese referente y considerando los lineamientos estratégicos y expectativas

oficiales centradas en el programa, es evidente que los alcances son realmente

significativos, lo que ha merecido que, como sabemos, que el modelo se replique

a sugerencia de los organismos internacionales, en otros países de la región con

similares niveles de pobreza, sin embargo, en nuestra opinión existen otros

aspectos que es oportuno señalar en cuanto a la política social en general y del

programa en particular, con lo cual intentamos compartir una mirada, si no

69 SEDESOL. (2009). Reglas de operación del programa Oportunidades 2009. México: Gobierno Federal.



286

necesariamente diferente, sí ampliada en torno al cumplimiento de la agenda

institucional de combate a la pobreza en México.

En primer lugar pensamos que hay al menos cinco aspectos positivos que

conviene destacar de la actual política social por sus posibilidades de impacto en

el mediano y largo plazo, frente a la posibilidad de fomento a una nueva cultura

social: 1) Consideramos que el esquema centrado en Oportunidades ofrece la

posibilidad de institucionalizar una política pública de Estado con enfoque

redistributivo, lo cual significa en concreto que los recursos invertidos, acciones

implementadas y beneficios otorgados tengan un efecto multiplicador, cuyo

impacto sirva para activar otros engranajes de la actividad social y económica; 2)

Se ha recuperado de manera importante el sentido de corresponsabilidad, aunque

sea de manera normativa, porque vincula los apoyos individuales y familiares con

los cambios cualitativos potenciales de educación y salud; 3) Hay una propuesta

de cambio en el paradigma tradicional de la organización social en sectores

marginados, al reconocer a la madre de familia como depositaria de la

responsabilidad básica de participación en el Programa, lo que implícitamente es

una propuesta de mirar al problema desde la colectividad más específica y no

desde la individualidad; 4) Recupera la idea de organización y participación social

con la instauración de los Comités de Promoción Comunitaria (CPC), a través de

los cuales se procura la optimización de los beneficios, lo cual se ha convertido en

plataforma para la construcción de un tejido social más amplio capaz de soportar

un proceso de gestión mayor, creando condiciones para una gobernanza

ascendente y; 5) De acuerdo a los criterios de medición propuestos por el

CONEVAL y al diagnóstico del mismo organismo, de 1998 a la fecha, la pobreza

en sus tres dimensiones registra una significativa disminución, lo que podría

apuntar a la eficacia del programa.

Por otra parte, consideramos que en la actual política social coexisten al menos

ocho factores condicionantes que limitan el grado de eficacia en la consecución

del propósito fundamental de reducir los niveles de pobreza: 1) La asociación de

intereses económicos y políticos, locales y globales, que se sobreponen a la

realidad social; 2) Los vínculos del Estado a los compromisos y recomendaciones

de los organismos financieros internacionales, que procuran la preferencia hacia



287

los intereses económicos; 3) El privilegio de los criterios de estabilidad

macroeconómicos, pese a la ampliación de las condiciones reales de pobreza

urbana y rural que se expresa ya en el avance de otros problemas sociales, como

el de la inseguridad; 4) Debilitamiento en la capacidad asistencial del Estado que

se evidencia en el esquema selectivo de política social, la limitada capacidad de

atención y calidad en la prestación de los servicios institucionales seriamente

afectados por el pesado burocratismo; 5) Las condiciones deficitarias de justicia y

equidad, que se reflejan en sus diferentes formas de exclusión social y política; 6)

La centralización del poder político y económico en la esfera del gobierno federal,

lo que restringe el equilibrio en los procesos de desarrollo regional; 7) La ausencia

de un proyecto de nación con visión estratégica de largo plazo, que trascienda los

periodos gubernamentales y este a salvo de los proceso de transición política y;

8) La permanencia de rasgos clientelares en la visión política de la estrategia

social.

Como puede apreciarse, la política social y la estrategia de combate a la pobreza

no puede sólo sujetarse a la producción de resultados cuantitativos, si bien

elocuentes como hemos dicho, parecen ser insuficientes para dar cuenta del

estado contextual del individuo, o de los niveles de bienestar propuestos como

objetivo del programa. En este sentido consideramos que no está resuelto el tema

de la necesaria vinculación entre cobertura y calidad de los servicios en materia

de educación y salud, porque se espera que estos impacten en el mediano y largo

plazo, a través de un amplio proceso de movilidad social, lo que por ahora

prevalece a nivel de expectativa; y por otra parte no parece existir una relación

directa entre los beneficios generados en el marco exclusivo del programa y la

producción de nuevas oportunidades de desarrollo para los sectores beneficiados,

de tal suerte que, en nuestra opinión, es necesario observar además los posibles

riesgos y oportunidades, presentes y futuros, en el marco de la política social en

su conjunto, lo que constituye un tema de prospectiva en el que sin duda

aparecerá la necesaria adopción de nuevas decisiones políticas.



288

VI.5.- Prospectiva

Referimos en este espacio, de manera concreta, un conjunto de ideas en

prospectiva, respecto a tres temas principales: política social, combate a la

pobreza y gobernanza. De ese conjunto de ideas, unas pensamos pueden ocurrir

como producto de nuestra interpretación del sistema y realidad imperantes; otras,

consideramos que deberían inscribirse en un marco de opciones posibles que es

necesario impulsar.

En materia de política social y combate a la pobreza, desde un enfoque

descriptivo, vislumbramos al menos cuatro situaciones en el escenario de

mediano plazo: primero, que difícilmente ocurrirán cambios significativos que

inviertan la relación prevaleciente hasta hoy, entre la definición de intereses

económicos y políticos, respecto a los intereses sociales, esto significa que

veremos una estrategia de combate a la pobreza como un componente esencial

de la agenda institucional, pero desprovista de cambios sustantivos en términos

de voluntad y capacidad política para enfrentar con mayores argumentos el tema

de la pobreza.

Segundo, como ha sucedido en el pasado, la crisis económica se ha convertido

en un factor de riesgo que limita de manera importante la capacidad de respuesta

del Estado, por lo que es posible que ocurra un replanteamiento en el alcance de

las metas del programa y con ello la factibilidad de que la política social se

circunscriba a criterios aún más selectivos, en detrimento de la cobertura de los

servicios y un más lento proceso de conversión social, pues el diseño de la

política parte de la concepción de un Estado de corte neoliberal que concibe a la

economía como factor del desarrollo social y no al desarrollo social como impulsor

de la economía.

Tercero, la alta dependencia de la política social al crecimiento de la economía

implica, que si esta no experimenta un proceso de recuperación sostenido que se

refleje en un incremento considerable de los niveles de inversión pública y privada

capaz de contrarrestar los índices de desempleo, se corre el riesgo de que se

incrementen los círculos de pobreza, como ha advertido la Organización para la



289

Cooperación y Desarrollo Económico, intensificando sus efectos en temas como

delincuencia e inseguridad.

Cuarto, priva además en el contexto del sistema político nacional una serie de

ajustes, que tienden al reposicionamiento de los actores formales, lo cual está

llevando al establecimiento de nuevas relaciones de poder, principalmente entre

el gobierno de la república y los gobiernos estatales que demandan una

descentralización más amplia en materia política y económica, lo cual podría

implicar también una transferencia directa en las responsabilidades de combate a

la pobreza hacia las regiones y municipios.

Derivado de los aspectos anteriores, principalmente de la crisis económica y el

debilitamiento en la capacidad de respuesta del Estado, es posible que los

procesos de gestión política sufran a su vez un deterioro significativo, afectando

implícitamente el tema de la gobernanza, que demanda eficacia en los procesos

de gestión e involucramiento de los agentes gubernamentales y sociales en la

atención de problemas comunes, como el de la pobreza.

Por otra parte, desde un enfoque más normativo, que no es precisamente el

propósito de la investigación, pensamos que debe impulsarse la consolidación de

una política social que fortalezca el sentido redistributivo, en donde sea factible

conjugar la producción de beneficios tangibles en el corto plazo, con impactos que

en el mediano y largo alcance potencien la capacidad de mejoramiento sustantivo

en los niveles de bienestar y desarrollo.

Adicionalmente, para lograr una mayor eficacia de la política, conviene introducir

criterios complementarios que tiendan a la consolidación de las formas de

participación, corresponsabilidad y producción de capital social, con el propósito

de multiplicar los esfuerzos, propiciar liderazgos y asegurar la generación de

cambios cualitativos en la estructura social.

Un segundo nivel de decisiones que desde nuestro enfoque es preciso impulsar

en el marco de la política social, están estrechamente relacionadas con el

fortalecimiento de los sistemas de educación y salud, lo que entre otras acciones



290

implica la necesidad de destrabar el enorme andamiaje burocrático sindical que,

en el mejor de los casos, entorpece el cumplimiento de los objetivos

institucionales; impulsar un amplio proceso de descentralización política

económica, que considere como base el fortalecimiento de las entidades

federativas y municipios en la definición de una estrategia incluyente de combate

a la pobreza para el mejoramiento de los niveles de bienestar y; concretizar un

proyecto de nación estratégica de largo plazo.

En nuestra opinión, un paquete de decisiones políticas que transite en la dirección

de lo que hemos descrito y propuesto en el marco de la prospectiva, así como la

definición de mecanismos eficaces que permitan evaluar el impacto cualitativo de

las acciones concretas en el mediano y largo plazo, dotarían de mayor pertinencia

en todos los sentidos a la agenda social de combate a la pobreza en México.

Respecto al tema de la gobernanza encontramos tres momentos evolutivos en el

esquema general del tratamiento de la pobreza en México: primero, el que se

construye implícitamente a partir del programa Alianza para el Progreso, el cual

responde a un interés regional de los EEUU y que en México estuvo asociado con

el objetivo de recuperar el crecimiento económico, como fue concebido en el Plan

de Acción Inmediata 1962 – 1964 y en el Plan de Desarrollo Económico y Social

1966 – 1970.

El segundo, que se inscribe en una concepción implícita promovida por el BM,

que enfatiza en la necesidad de enfrentar la pobreza y atender las necesidades

básicas en materia de salud, educación y alimentación, criterios que en 1977

fueron aplicados en el diseño institucional del COPLAMAR y; el tercer momento

responde al momento coyuntural que se asume en el contexto internacional a la

pobreza como un problema global y que en el caso particular de México se inserta

en las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 1983 – 1988, cuyo componente

esencial fue el de la participación ciudadana que dio paso al Programa Nacional

de Solidaridad, cuyos resultados respondieron más en términos prácticos a la

legitimación y estabilidad del sistema político – económico que a la necesaria

reducción de la pobreza.



291

A partir de este momento, y con la inserción de México al proceso de

globalización y al modelo económico neoliberal la idea de gobernanza se asume

en dos dimensiones, una, la que responde a los intereses del mercado mundial y

que tiene como característica el repliegue del Estado en su carácter

intervencionista y; otra, la que vincula al Estado con su responsabilidad social y

política, de tal manera que debió responder a dicho compromiso a través de un

esquema de política social con el enfoque multidimensional de combate a la

pobreza.

Conviene apuntar, consecuentemente que el tema de la gobernanza ha estado

estrechamente vinculado en el caso de México, implícita y explícitamente al

sistema de planeación nacional y a los criterios emanados de los organismos

internacionales, desde la perspectiva económica que prevalece hasta la coyuntura

de 1970 y específicamente en términos de combate a la pobreza y mejoramiento

de los niveles de vida desde 1988. Sin embargo, es igualmente importante

señalar que en las últimas dos décadas la política social ha sido insuficiente para

responder a las expectativas de la gobernanza, toda vez que las estrategias para

el combate a la pobreza han sido lo mismo que en el contexto mundial,

insuficientes para contrarrestar la pobreza y sus efectos.

Conclusiones

El tratamiento de la pobreza en México ha experimentado dos etapas

perfectamente definidas, más aún, podría afirmarse que la política social en su

conjunto se inscribe en los mismos periodos, los cuales sirven para explicar

además el papel del Estado en el cumplimiento de dichas tareas: la primera, que

es posterior al periodo de institucionalización de la vida nacional y que sirve de

marco contextual para la evolución del sistema político mexicano, comprende

prácticamente tres décadas, entre 1960 y finales de 1980.

En esta primera parte, la asunción del tema de la pobreza a la agenda nacional

deriva de dos compromisos formales que el gobierno nacional adquiere ante la

comunidad internacional: uno, enmarcado en la alianza para el progreso, en lo

que puede interpretarse como una estrategia de dominación periférica, más que



292

una política de desarrollo regional; el segundo, proviene de las recomendaciones

del BM para atender las necesidades básicas en materia de salud, educación y

alimentación.

Evidentemente que la profundidad del problema de la pobreza, fuertemente

arraigada a los factores de producción y distribución de la riqueza nacional, había

crecido en compañía de prácticas sub culturales derivadas del escaso nivel

educativo, a lo que se sumó la ausencia de un diagnóstico real y confiable que

orientará las decisiones políticas, además de que la idea del Estado asistencial se

transformó en prácticas paternalistas y clientelares al servicio de un sistema

político autoritario, que antepuso los intereses políticos a los del desarrollo social.

En su segunda etapa, el tratamiento de la pobreza ha tenido que enfrentar no sólo

las características y magnitud del problema mismo, sino la indefinición de un

Estado que se ha visto atrapado en sus propios vicios, la insuficiencia de recursos

y los estragos de un modelo económico que no se responsabiliza del desarrollo

social. Estos factores en conjunto han contribuido a la ineficacia del combate a la

pobreza, más allá de los datos estadísticos que sirven para nutrir el discurso

político y justificar el cumplimiento de metas, cuantitativas desde luego, ante los

organismos internacionales.

Pero las expectativas reales de cambiar el estado contextual de la mitad de la

población nacional que vive en condiciones de atraso, marginación social,

oportunidades y derechos humanos insatisfechos, acceso relativo a los servicios

de salud y educación y otros factores que determinan el nivel de bienestar,

parecen difíciles de alcanzar en una prospectiva de mediano plazo.



293

CONSIDERACIONES FINALES

Con la investigación hemos profundizado teóricamente en el análisis de la

pobreza como elemento fundamental en la concepción de gobernanza,

explicamos su proceso evolutivo en el marco del sistema político internacional, la

adopción del tema como problema global y su consecuente inclusión en la agenda

internacional. Procuramos desde el planteamiento inicial reconstruir el dificultoso

camino que nos permitiera identificar y anclar las ideas básicas sobre dos

principios elementales: primero, la inherencia de gobernanza y pobreza al modelo

económico y; segundo, que ambos temas son vinculantes y producto de un

proceso histórico.

Definimos a la pobreza como un estado contextual del individuo, una condición de

atraso y marginación social, oportunidades y derechos humanos insatisfechos,

que definen un nivel de bienestar, entre cuyos componentes de mayor relevancia

están alimentación, salud, educación, justicia, libertad, integración, servicios

básicos, empleo digno, ingreso, vivienda y participación política.

A la gobernanza la conceptualizamos como un amplio proceso de gestión política,

que involucra la participación coordinada de los organismos gubernamentales

internacionales y el conjunto de actores emanados desde los subsistemas político

estatal, económico y social del sistema político internacional, para la atención y

tratamiento de los problemas globales, como el de la pobreza.

Trabajamos sobre la evidencia histórica para explicar que el planteamiento

hipotético que sirvió de plataforma a nuestra investigación se confirma, y que el

problema de la pobreza en el mundo, si bien refiere, como lo definimos, a un

estado contextual, no es connatural a la sociedad, sino producto de la forma en

que ésta se organiza, interrelaciona, produce y distribuye la riqueza de los bienes

generados. Es por lo tanto un problema sistémico que supera en añejamiento al

surgimiento de los organismos gubernamentales internacionales que ahora lo

enarbolan como compromiso institucional legitimador del sistema político, lo cual

demuestra además que la idea de gobernanza ha estado siempre, primero en el



294

campo de la responsabilidad estatal y posteriormente en el ámbito del sistema

político, significando sustancialmente lo mismo, pero desde la perspectiva, el

interés y el acotamiento del Estado nacional y del sistema.

Al abordar nuestro objeto de estudio desde la plataforma teórica planteada por

David Held e Immanuel Wallerstein, pudimos ubicar los vínculos entre

gobernanza y pobreza, demostrando que son realidades históricas estrechamente

relacionadas, pues mientras la entidad estatal cumplía tareas de interés político

en el contexto de las relaciones internacionales, por su parte el desarrollo

capitalista y el proceso de acumulación de riqueza favorecieron el crecimiento de

la pobreza, de tal manera que la gobernanza se configuró en torno a dos tareas

básicas del Estado, una asociada a su interés político y; otra, orientada a la

legitimación del modelo capitalista de producción.

Esto demuestra que la idea de gobernanza y el problema de la pobreza se

vinculan en torno a una misma realidad histórica, en la misma forma que ha

existido la necesidad de dotar de viabilidad al sistema político, una expresión de

gobernanza implícita que evoluciona en el marco del propio sistema y se

manifiesta abiertamente en el contexto de la globalización y al profundizar el

modelo económico neoliberal, que evidencian y convierten a la pobreza en un

problema global.

Ahora podemos explicar que el Estado no profundizó en la gestión política para la

atención de la pobreza por tres razones: primera, porque no constituyó un tema

firme en su agenda institucional debido a la ausencia de una política social

articulada y en función de que ése estatus de pobreza facilitaba el quehacer de

dominación del Estado; segunda, porque no previó una amenaza real que pusiera

en riesgo su posición como institución política, es decir del sistema político y;

tercera, porque en el peor de los casos se supo poseedor de la fuerza legítima

para contrarrestar las manifestaciones sociales.

En esa perspectiva el Estado asumió paulatinamente, en el marco de sus

alcances, el carácter asistencial e intervencionista que lo definió prácticamente

hasta la década de los setenta en el siglo XX, por lo que el tema de la gobernanza



295

emerge al contexto del sistema político internacional sólo con el surgimiento de la

Sociedad de las Naciones, enfocado al tema de la paz y la estabilidad mundial,

desde donde evolucionó institucionalmente para conectarse con los nuevos

organismos que fueron creados en la etapa de la segunda posguerra, de tal

manera que los temas de pobreza y gobernanza fueron vislumbrados por vez

primera desde la perspectiva global y bajo la óptica económica y política.

Sin embargo, en el contexto del sistema político internacional de la posguerra fría,

la globalización y la economía de mercado, a pesar de que profundizan el

problema de la pobreza, han logrado “salvar” los obstáculos que significan las

crecientes manifestaciones sociales y se consolida como modelo económico, con

todas las implicaciones de orden social que produce, por lo que el tema de la

pobreza no sólo es un problema global, sino de seguridad local e internacional, lo

que ha llevado a que el propio sistema recurra a la idea de gobernanza como

diseño estratégico legitimador con el propósito de evitar un rompimiento

sistémico, de tal forma que por una parte la pobreza asciende como un tema de la

agenda internacional y, por otra, se impulsa el argumento de la gobernanza

global.

En la globalización y el modelo de economía neoliberal no sólo se ha recrudecido

el problema de la pobreza al grado de convertirse en un problema de seguridad,

también el papel de los pobres se ha modificado, ahora ya no solamente es

pobre, sino pobre al servicio del sistema económico, su función consiste en

acrecentar la riqueza, pero no necesariamente a través de la producción, sino del

consumo.

En el caso de México el problema actual de la pobreza, además de estar

fuertemente vinculado a las variables de globalización y modelo económico

neoliberal, refiere un conjunto de prácticas subculturales desarrolladas en el viejo

sistema político posrevolucionario que incorporó al discurso los temas de pobreza

y justicia social como estrategia de legitimación, pero no como un compromiso

que diera soporte al diseño e implementación de políticas públicas.



296

Así funcionó durante décadas la estrategia política que encontró en el

asistencialismo gubernamental un factor eficaz de control social y político, que

evidentemente no correspondió a la magnitud del problema, pues las condiciones

de pobreza y marginación se acentuaron en distintas zonas del país, configurando

un proceso de desarrollo regional desequilibrado.

En dicho contexto ubicamos la agenda nacional de política social y combate a la

pobreza en tres etapas diferentes: la primera comprendida entre 1930 y 1962, que

correspondió al proceso de institucionalización del sistema político, siendo en éste

período en que se crea la infraestructura social básica; la segunda inicia

precisamente en 1962 con el advenimiento de los primeros compromisos

internacionales relacionados con la planeación del desarrollo como condición del

financiamiento externo, la cual se extiende prácticamente hasta 1988 y; tercera, la

que se apertura en ésta fecha y comprende la inserción de México al proceso de

globalización y al modelo de economía neoliberal.

Sin embargo, la primera manifestación estructurada de política social para el

combate a la pobreza tiene lugar en 1977, cuando surge la Coordinación General

del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados, conocida por sus

siglas como COPLAMAR, que marcó la diferencia en el diseño de la política

institucional en México, porque dio cabida a las recomendaciones emanadas del

Banco Mundial para atender las llamadas necesidades básicas en materia de

educación, salud y alimentación.

Es en éste contexto histórico y producto del creciente problema de la pobreza en

el mundo, que aparece implícito el tema de la gobernanza asociado a las ideas de

buen gobierno y gobernabilidad, por lo que la nueva agenda social y lucha contra

la pobreza, inaugurada con el Programa Nacional de Solidaridad en 1989

constituye un parteaguas en la forma de definir, clasificar y abordar el

recrudecimiento de la pobreza a partir de los esquemas económico estadísticos

diseñados por técnicos del Banco Mundial.

Ahora, en la etapa del neoliberalismo económico, la agenda social para el

combate a la pobreza ha pasado por dos proyectos específicos: el Programa



297

Nacional de Solidaridad y, el esquema Progresa Oportunidades, sin embargo,

igual que sucedió en el pasado, han sido parte de una política social al servicio de

la política y no una política pública al servicio del desarrollo social, donde el tema

de la justicia ha quedado atrapado en las profundidades del discurso político. Más

allá de los datos que ofrecen los esquemas de medición económica estadística, el

pobre sigue siendo pobre y casi en ningún sentido es libre, ninguno de los dos

esquemas ha sido eficaz como política pública en el combate a la pobreza,

mientras la desigualdad, marginación y exclusión amenazan con provocar un

estallido social.

Ante esta realidad que se configura en torno al problema de la pobreza en el

mundo y en México, asumimos una postura intelectual crítica respecto a los

impactos negativos de la globalización y del modelo de economía neoliberal que

recrudecen la pobreza en los grupos sociales como en regiones específicas de la

geografía mundial, lo que nos permite formular las siguientes consideraciones

finales:

1.- Antes que pensar en nuevas instituciones internacionales para la gobernanza

global, es necesario democratizar las existentes, haciéndola más representativa y

plurales; es necesario transformar sus estructuras y dotarlas de decisión política

autónoma, lo cual implica un replanteamiento en su base jurídica y normativa, a

efecto de que puedan impulsar la tarea de gobernanza y dotar de viabilidad el

combate a la pobreza. Desde luego que hacemos referencia en primer lugar a la

ONU y sus distintos órganos (III.3.1).

2.- El problema de la pobreza no puede ser visto y atendido desde un enfoque

estadístico, sino humano, ético, moral y democrático.

3.- Los acuerdos de la Conferencia Internacional sobre Financiación para el

Desarrollo, deben servir como referente básico para consolidar el compromiso de

la comunidad internacional en torno al desarrollo regional y combate a la pobreza

en el mundo.



298

4.- En el marco del actual sistema político internacional debe garantizarse la

posibilidad de expresión institucional a los Organismos Gubernamentales

Internacionales que trabajan a favor de la pobreza, conforme al contenido de

nuestras propuestas de reforma a la ONU.

5.- Reducir la pobreza real es posible, aún en el contexto de la globalización y

neoliberalismo económico, sí el Estado, la estructura social y las entidades del

mercado transnacional asumen compromisos específicos de acuerdo a realidades

concretas.

6.- El tema de la gobernanza y combate a la pobreza deben enfocarse

prioritariamente desde lo local.

7.- En el caso de México, deben promoverse cambios significativos en materia de

política social y combate a la pobreza, a efecto de fortalecer el compromiso del

Estado con el mejoramiento sustantivo de los niveles de vida a través de criterios

eficaces de redistribución y, erradicar el propósito político en el diseño y manejo

de los programas asistenciales.

8.- Debe comprometerse la concurrencia efectiva de las estructuras

gubernamentales, sociales y las entidades de la economía en el combate a la

pobreza.

9.- Deberán fortalecerse sustantivamente los sistemas institucionalizados de salud

y educación.

10.- Deberá impulsarse un amplio proceso de descentralización política y

económica que conlleve al fortalecimiento de entidades y municipios como

estrategia para el desarrollo equilibrado del país.



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