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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA (UFBA) ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO (EA)
PROGRAMA DE DESENVOLVIMENTO E GESTÃO SOCIAL (PDGS) MESTRADO MULTIDISCIPLINAR PROFISSIONAL EM DESENVOLVIMENTO E
GESTÃO SOCIAL
REBECA RIBAS BULHOSA
CONSELHOS GESTORES E A LÓGICA DE FORMAÇÃO DE GRUPOS: O CASO DO CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE (CONJUVE)
Salvador - BA 2015
REBECA RIBAS BULHOSA
CONSELHOS GESTORES E A LÓGICA DE FORMAÇÃO DE GRUPOS: O CASO DO CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE (CONJUVE)
Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado Multidisciplinar e Profissional em Desenvolvimento e Gestão Social do Programa de Desenvolvimento e Gestão Social da Universidade Federal da Bahia como requisito para a obtenção do grau de Mestra em Desenvolvimento e Gestão Social. Orientadora: Prof.ª Dra. Rosana de Freitas Boullosa
Salvador, BA 2015
Escola de Administração - UFBA
B933 Bulhosa, Rebeca Ribas.
Conselhos gestores e a lógica de formação de grupos: o caso do
Conselho Nacional de Juventude (CONJUVE) / Rebeca Ribas Bulhosa. –
2015.
89 f.
Orientadora: Profa. Dra. Rosana de Freitas Boullosa.
Dissertação (mestrado) – Universidade Federal da Bahia, Escola de
Administração, Salvador, 2015.
1. Conselho Nacional de Juventude (Brasil) – Avaliação - Estudo de
casos. 2. Controle social – Participação do cidadão. 3. Políticas públicas –
Brasil – Participação do cidadão. 4. Jovens – Atividades políticas. 5.
Politicas sociais – Brasil. I. Universidade Federal da Bahia. Escola de
Administração. II. Título.
CDD 361.61
REBECA RIBAS BULHOSA
CONSELHOS GESTORES E A LÓGICA DE FORMAÇÃO DE GRUPOS: O CASO DO CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE (CONJUVE)
Dissertação apresentada como requisito para obtenção do grau de Mestra em Desenvolvimento e Gestão Social, Universidade Federal da Bahia, pela seguinte
banca examinadora:
Banca Examinadora Prof.ª Dr.ª Rosana de Freitas Boullosa (orientadora) Doutora em Políticas Públicas (Università IUAV di Venezia/Itália) Universidade Federal da Bahia (UFBA) Prof.ª Dr.ª Claudiani Waiandt Doutora em Administração (Universidade Federal da Bahia – UFBA) Universidade Federal da Bahia (UFBA) Prof. Dr. Edgilson Tavares de Araújo Doutor em Serviço Social (Pontifícia Universidade Católica de São Paulo-PUC-SP) Universidade Federal do Recôncavo da Bahia (UFRB)
AGRADECIMENTOS
Esse trabalho é a prova do desafio que é conciliar ser mãe, profissional, mulher,
estudante, sem tréguas, mas sempre com a perspectiva de quem acredita que cada
dimensão dessa precisa ser vivida (na essência) e todas guardam surpresas e
aprendizados pela frente. Dedico essa conquista a todos os obstáculos que se
colocaram ao longo do percurso (por que, não?) e a todos as pessoas que fizeram
com que esse sonho se tornasse realidade:
À minha orientadora, Rosana Boullosa, pela persistência, pela solidariedade, por
nunca ter desistido de mim e por todo aprendizado que foi construirmos juntas cada
palavra e reflexões registradas neste trabalho;
Às/aos companheiras/os do Conselho Nacional de Juventude, com os quais pude
compartilhar cinco anos de intensos aprendizados e pela generosidade com que
compartilharam conteúdos e reflexões tão valiosas para este estudo;
Às/aos amigas/os queridas/os, que tanto torceram e fizeram acreditar que era
possível (mesmo quando já não parecia mais ser), especialmente Andreia Neri,
Cínthia Sento Sé, Vitória Moraes, Luciana Pinto, Renata Matos, Cissa Bezerra,
Isabel Angelim, Soraia Brito e João Neto. Essa comemoração é nossa!
Ao companheiro de todas as horas, Edu Chaves, com chuva ou sol, perto ou longe,
ter você ao meu lado me deu forças pra não perder o rumo;
À minha família, pela presença e o apoio incondicional, sem os quais eu não
conseguiria chegar a lugar algum;
À minha filha, Maria, que me inspira a ser sempre uma pessoa melhor;
E, finalmente, a todas as pessoas que vivem a utopia de fazer do mundo um lugar
melhor, mais justo e humano para todas/os.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo estudar a formação de grupos políticos que
acontecem no âmbito dos conselhos gestores. Para isso pretende analisar o
desenho formal dos processos eleitorais do Conselho Nacional de Juventude
(Conjuve) e as composições que deles se resultam. O estudo analisou documentos
e marcos legais do Conselho, assim como realizou observação da Assembleia
Eleitoral e aplicou instrumento, buscando identificar a percepção dos conselheiros
acerca dos grupos por eles formados. Tudo foi complementado com dados da
vivência da pesquisadora, enquanto conselheira nacional de juventude. Entre os
achados desse estudo está o reconhecimento da existência dos grupos pelos
conselheiros e sua classificação de acordo com o que os identifica. A análise do
desenho dos processos eleitorais do Conjuve permitiu a percepção de que não é ele
o fator determinante para a formação dos grupos, embora seja um disparador inicial
na medida em que convoca determinados atores e não outros. Por fim, o estudo
levantou questões sobre as possibilidades de influência dos grupos na ação do
Conselho.
Palavras-chave: conselhos nacionais de políticas públicas, juventude, participação,
agrupamentos políticos.
ABSTRACT
This work aims to study the formation of political groups inside management councils.
It will analyze the formal design of elections of the National Youth Council (Conjuve)
and the compositions that result, as well as legal documents and milestones of the
Council, making note of the Electoral Assembly and applied instruments, seeking to
identify the perception of directors about the groups they formed. Everything was
supplemented with data from the experience of the researcher, while national youth
counselor. Among the findings of this study is the recognition of the existence of the
groups by the counselors and their classification according to what identifies them.
The analysis of the design of the electoral process of the Conjuve showed that it is
not the determining factor for the formation of groups, but an initial trigger, because it
calls for certain players and not others. Finally, the study raised questions about the
possibilities of influence of these groups in the Council's actions.
Keywords: national councils of public policy, youth, participation, political groupings.
LISTA DE TABELAS
Tabela 01 Conselhos gestores e projeção para 2012
Tabela 02 Número de cadeiras do Conselho Nacional de Juventude por
categoria Tabela 03 Número de cadeiras por segmento da categoria Movimentos,
Associações ou Organizações da Juventude de atuação nacional do Conselho Nacional de Juventude
Tabela 04 Número de cadeiras por segmento da categoria Entidades de
Apoio às Políticas de Juventude do Conselho Nacional de Juventude
Tabela 05 Critérios para habilitação e participação na Assembleia Eleitoral
do Conselho Nacional de Juventude Tabela 06 Classificação das entidades no processo eleitoral do Conselho
Nacional de Juventude Tabela 07 Tempo de permanência no Conselho Nacional de Juventude Tabela 08 Número de organizações com as quais os membros do Conselho
Nacional de Juventude possuem afinidade
LISTA DE SIGLAS
AIDS Síndrome da Imunodeficiência Adquirida
ANPG Associação Nacional de Pós-Graduandos
CAD Comissão de Articulação e Diálogo com a Sociedade
CNJ Conselho Nacional de Juventude
Conjuve Conselho Nacional de Juventude
Contag Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ONGs Organizações não governamentais
SNAS Secretaria Nacional de Articulação Social
SNJ Secretaria Nacional de Juventude
UBES União Brasileira de Estudantes Secundaristas
UNE União Nacional dos Estudantes
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO
1.1. Os objetivos geral e específicos
1.2. Aspectos metodológicos
1.2.1. Materiais e instrumentos de pesquisa
1.2.2. A posição da pesquisadora
1.3. A estrutura do trabalho
2. OS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL
2.1. Trajetórias e valores dos conselhos gestores
2.2. Desenhos e formatos dos conselhos gestores atuais
2.3. Conselhos gestores: valores e desafios
2.4. Um conselho para o segmento de juventude
3. A EXPERIÊNCIA DO CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE: DESENHOS
FORMAIS, PRÁTICAS E VALORES DOS ATORES
3.1. Contexto de construção do Conselho Nacional de Juventude
3.2. Marcos legais e normativos do Conselho Nacional de Juventude – da teoria às
práticas
3.3. Renovação da composição do Conselho Nacional de Juventude
3.3.1. Momentos preparatórios e inscrições
3.3.2. Habilitação e o papel fundamental da Comissão Eleitoral
3.3.3. Assembleia eleitoral
3.3.4. Resultados das eleições e impactos posteriores
4. LÓGICA DE FORMAÇÃO DE GRUPOS DE ATORES
4.1. Atores e grupos do Conselho Nacional de Juventude: origens, valores
compartilhados e desafios
4.2. Permanência e movimentos dos atores no Conselho Nacional de Juventude
4.3. Mapeando as percepções dos conselheiros sobre os grupos
4.3.1 Percepção das afinidades
4.3.2 Lógicas de configuração dos grupos
4.3.2.1 Lógica do segmento de origem
4.3.2.2. Lógica das tematizações
4.3.2.3. Lógica dos partidos políticos
4.4. Decorrências da prática de formação de grupos
5. CONCLUSÕES
REFERÊNCIAS
11
1 INTRODUÇÃO
Desde que foram institucionalizados no Brasil, a partir do texto constitucional de
1988, o conselhos1 de direitos (também chamados conselhos de políticas públicas
ou gestores) passaram a ser reconhecidos como um importante mecanismo de
partilha do poder de decisão e de controle social das ações e políticas públicas
(RODRIGUES, 2007).
Para Almeida e Tatagiba (2012), independentemente das concepções partidárias ou
da sua postura democrática, nenhum gestor público pode, atualmente,
desconsiderar o papel dos conselhos nos processos que envolvem formulação,
execução, acompanhamento e avaliação das políticas, mesmo que o poder destes
sobre as decisões seja razoavelmente limitado. Isso porque, para além das
condicionalidades constitucionais que impõem a sua existência, segundo as autoras,
“apesar de todas as resistências e contramarchas, o projeto participativo se impôs
como princípio na sociedade brasileira”, o que também justifica a multiplicação
dessas instituições participativas2 no país (ALMEIDA; TATAGIBA, 2012, p. 73).
Os números comprovam a afirmação das autoras. A pesquisa do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatística (IBGE) sobre o perfil das administrações públicas
municipais já apontava, em 2001, a existência de conselhos das áreas de saúde,
assistência social e criança e adolescente em mais de 90% dos municípios
brasileiros. Em uma recente pesquisa, Boullosa, Neto e Itã (2014) contabilizaram
mais de 46 mil conselhos atuando na esfera municipal, em 22 diferentes setores das
políticas públicas. Um estudo de Tatagiba registra que os conselhos de alimentação
escolar, assistência social, criança e adolescente, educação, saúde, meio ambiente,
idoso e segurança alimentar já são uma realidade em todas as cidades brasileiras
(ALMEIDA; TATAGIBA, 2012). 1 Os conselhos são órgãos permanentes, integrados à estrutura do Poder Executivo, em âmbito
municipal, estadual ou federal, que se configuram como uma instância de participação e interlocução da sociedade com o Estado. Dependendo da função que assumem (deliberativa, fiscalizadora, normativa ou consultiva), os conselhos têm o papel de formular, monitorar e avaliar as políticas públicas com foco na área de atuação do órgão ao qual estão vinculados, podendo ser voltado para segmentos (juventude, criança e adolescente), setores das políticas (educação, saúde, etc.) e de programas (como Fundeb). (RODRIGUES, 2007) 2 Além dos conselhos, as autoras também citam os orçamentos participativos e fóruns.
12
Na esfera estadual, o número de conselhos chega a 541 (ALMEIDA; TATAGIBA,
2012). No nível federal, funcionam 35 conselhos, de acordo com os dados do site3
da Secretaria Nacional de Articulação Social (SNAS) da Secretaria-Geral da
Presidência da República.
O crescimento quantitativo dos conselhos no Brasil demonstra o nível de
investimento depositado no potencial desses espaços e justifica porque eles
passaram a ser alvo de reflexão e debate por diversos setores (Estado, sociedade,
universidades), que têm produzido uma série de avaliações sobre a sua atuação,
tanto do ponto de vista dos avanços, como dos desafios que estão colocados.
Almeida e Tatagiba (2012) afirmam que esse debate não deve mais considerar estas
experiências como algo recente, mas como uma caminhada onde já é possível
apontar resultados, impactos e identificar suas fragilidades, tendo em vista uma
discussão mais profunda em torno do fortalecimento da democracia no Brasil.
Os estudos atuais guardam em comum o pressuposto de que a legitimidade
democrática, nas sociedades contemporâneas, não pode ser conquistada apenas
pelo voto, reafirmando a importância dos espaços de participação (ALMEIDA;
TATAGIBA, 2012). Por outro lado, os autores também consideram que a simples
ocupação dessas instâncias pela sociedade civil não é suficiente para assegurar a
redistribuição do poder e a democratização dos processos de definição acerca das
políticas. “Há que se qualificar essa participação e apurar os elementos constitutivos
de uma efetiva reformulação nos mecanismos de decisão” (LÜCHMANN, p. 2, 2002).
O autor lembra que os fatores que impedem a concretização de uma participação
mais qualificada nesses espaços são complexos e envolvem “questões de natureza
política, econômica, social e cultural, e que dizem respeito a uma sociedade
estruturalmente assentada sob os pilares do clientelismo, do autoritarismo e das
desigualdades sociais” (LÜCHMANN, p. 2, 2002).
Lascoumes e Le Galés (2012) trazem à tona a importância do estudo dos
instrumentos da ação pública4. Os autores consideram instrumento da ação pública
“um dispositivo ao mesmo tempo técnico e social que organiza relações sociais
específicas entre o poder público e seus destinatários em função das
3 http://www.secretariageral.gov.br/participacao-social/conselhos-nacionais/conselhos-e-comissoes-
2014.pdf. Acessado em 22 de setembro de 2014. 4 Lascoumes e Le Galés (2012) entendem a ação pública como um espaço sociopolítico, construído
por finalidades, conteúdos, projetos de ator, técnicas e instrumentos.
13
representações e das significações das quais é portador” (LASCOUMES; LE
GALÉS, 2012, p. 21).
No passado recente, a análise dos instrumentos era considerada algo secundário no
campo de estudo das políticas públicas e só recentemente tem surgido novas teorias
em que este objeto é enfatizado. Isso devido ao desenvolvimento de uma maior
complexidade do modelo de gestão atual e o avanço da instrumentalização. As
novas teorias têm buscado uma compreensão menos tecnocrática, mas ainda
carecem de análises mais profundas e novas abordagens (AMORIM e BOULLOSA,
2013).
Power (1999) aponta a importância desse foco de estudo, afirmando que os
instrumentos podem ser reveladores do comportamento dos atores (LASCOUMES;
LE GALÉS, 2012.) e também das políticas públicas, como indicam Amorim e
Boullosa (2013). Para Lascoumes e Le Galés (2012), os instrumentos são
indissociáveis dos agentes que programam seus usos. Não são mecanismos
neutros, mas carregados de significados e representações.
Segundo os autores, os instrumentos podem ser legislativos e reguladores,
econômicos e fiscais, convencionais e de incentivo, informativos e de comunicação.
Seja de que ordem forem, ao reconfigurar as arenas políticas às quais se vinculam,
interferem na maneira como os atores se comportam, tendo em vista que alteram a
sua capacidade de atuar e podem produzir “efeitos específicos para além dos
esperados, a partir de suas dinâmicas próprias, como inércia, uma representação
específica da questão ou induzir a uma determinada problematização”
(LASCOUMES; LE GALÉS, 2012, p. 23).
Por esse motivo, é que se torna importante o estudo dos problemas colocados pela
escolha e pelo uso dos instrumentos na ação pública. “Trata-se não somente de
compreender as razões que levam a se reter certo instrumento muito mais que
outro, mas de considerar igualmente os efeitos produzidos por essas escolhas”
(LASCOUMES; LE GALÉS, 2012, p. 20). Os critérios para esta escolha, de acordo
com Amorim e Boullosa (2013), podem ser os mais diversos, desde a efetividade,
seu grau de implementação, de coercitividade e visibilidade, a perpetuação do
poder, entre outros. “Não é uma decisão técnica, mas política, cujos impactos
podem ser medidos por meio das relações de poder e das redes sociais criadas a
partir dele” (AMORIM; BOULLOSA, 2013).
14
Nesse sentido, o tipo de instrumento utilizado, suas propriedades e as justificativas
para essas escolhas parecem ser mais reveladoras do que seus motivos explícitos
ou posteriores racionalizações discursivas. Por esse motivo, Amorim e Boullosa
retomam a afirmação de Lascoumes e Le Galés, de que os instrumentos possuem
uma dimensão explícita e uma implícita, citando-os:
“A teoria explícita refere-se às premissas e verdades que são enunciadas como explicação do instrumento, em documentos oficiais, por exemplo. Por outro lado, as verdades e premissas que orientam a prática do instrumento constituem sua teoria implícita, e é através desta que ele governa as relações sociais. (LASCOUMES, LE GALÈS, 2007)”. (AMORIM; BOULLOSA, p. 65)
Tendo em vista o exposto, esse trabalho pretende retomar o desenho dos métodos
de ocupação dos espaços de poder do Conselho Nacional de Juventude (Conjuve)5,
emergindo questões implícitas ligadas à utilização desse instrumento. Pretende-se
estudar especialmente a formação dos grupos, presente no modus operandis de
diversos conselhos gestores, a partir da experiência do Conselho Nacional de
Juventude, analisando a trajetória da sua composição e como ela tem se
concretizado dentro dos processos eleitorais. Esse percurso é atravessado pela
dinâmica das forças políticas que integram o Conselho. Estas forças transcendem as
cadeiras formalmente constituídas e têm influenciado no resultado da atuação do
Conjuve, sobretudo nos momentos de definição das suas representações e nas
deliberações.
Tanto Lüchmann [2002] como Almeida e Tatagiba (2012) concordam que o poder de
decisão dos conselhos depende, dentro outros fatores, das disputas internas entre
os segmentos e atores que os compõem e destas na interação com o seu entorno. E
é sobre esse tema que pretende se debruçar o presente estudo. Entendendo que o
grau de sucesso dos conselhos está atrelado à correlação de forças derivada da sua
composição e “sob determinadas oportunidades e/ou constrangimentos político-
institucionais” (ALMEIDA; TATAGIBA, 2012, p. 73).
5 Instância criada no âmbito da Secretaria-Geral da Presidência da República, que tem o objetivo de
monitorar e contribuir com a formulação da política nacional de juventude. É formada por organizações, redes e movimentos juvenis e entidades de apoio (organizações não governamentais que atuam com jovens).
15
1.1 Os objetivos geral e específicos
O objetivo geral deste trabalho foi apontar reflexões que permitam ajudar a
aprimorar os processos de deliberação do Conselho Nacional de Juventude, a
ampliação de sua capacidade de controle público e seu fortalecimento enquanto
espaço democrático, transparente e autônomo.
Os objetivos específicos foram metodologicamente definidos como passos de
pesquisa, por acreditarmos que, desta forma, estaria mais condizentes com um
processo de pesquisa social aplicada como foi este caso. Foram eles:
(a) Problematizar conselhos gestores como instrumentos de políticas públicas, a fim
de reconhecer seus principais valores
(b) Reconstruir o contexto político e institucional de criação do Conjuve
(c) Reconstruir os processos eleitorais do Conjuve, com foco nos grupos de atores
(d) Elaborar matriz analítica para identificar as estruturas que ajudam a modelar os
grupos
(e) Refletir sobre a formação de grupos nos processos eleitorais
1.2 Aspectos metodológicos
Esta pesquisa possui natureza de estudo de caso. Segundo Gil (2001), nos estudos
de caso, um fenômeno ou situação é estudada em profundidade, ajudando a trazer
um pouco de luz tanto para o caso estudado, quanto para outros casos que possam
ter qualquer similaridade fenomenológica com aquele assumido como objeto. Mas o
foco é sempre o caso escolhido. E o caso aqui escolhido foram os processos
eleitorais do Conselho Nacional de Juventude, no Brasil.
Pelo ineditismo do objeto construído, com pouco material bibliográfico específico
disponível, este estudo de caso adquiriu um forte caráter descritivo. Tal caráter,
todavia, não se realizou destituído de observação e interpretação, pois o fenômeno
estudado se constituía muito mais como um conjunto de práticas, rotinas e
comportamento não explicitados em documentos. Houve, portanto, a intenção de
compreender, classificar e explicar, mas não houve a tentativa de construção de um
modelo teórico explicativo, não só pelas especificidades do caso, mas, sobretudo,
pelos limites planejados para este estudo. Contudo, espera-se ajudar na construção
16
de uma compreensão mais ampliada sobre o fenômeno das eleições em conselhos,
pois acredita-se que deste trabalho podem nascer futuras pesquisas comparativas,
desta ou de outros autores.
1.2.1 Materiais e instrumentos de pesquisa
Os materiais e instrumentos de pesquisa foram construídos a partir dos objetivos
específicos definidos. No que concerne o primeiro objetivo, de problematizar
conselhos gestores como instrumentos de políticas públicas, a fim de reconhecer
seus principais valores, os materiais utilizados foram basicamente as referências
bibliográficas mais críticas sobre conselhos gestores, além de pesquisas que
mostravam um pouco o dimensionamento deste instrumento no Brasil.
No que concerne o segundo objetivo, de reconstruir o contexto político e institucional
de criação do Conjuve, foram utilizadas referências bibliográficas institucionais e de
especialistas no tema das políticas públicas de juventude.
Para o alcance do terceiro objetivo, o de reconstruir os processos eleitorais do
Conjuve, com foco nos grupos de atores, o estudo tomou como ponto de partida a
primeira gestão do Conselho, que tomou posse em 2006, percorrendo todos os
processos eleitorais da sociedade civil até a sua última composição iniciada em
2014. Este movimento de pesquisa se deu em duas etapas.
A primeira etapa efetuou o levantamento de todas as entidades da sociedade civil
que já foram membros do Conjuve (material de pesquisa), identificando o tempo de
permanência de cada uma neste espaço, a partir de análise documental
(instrumento de pesquisa).
O segundo momento incluiu uma revisão de todos os documentos oficiais que
regulamentaram os processos eleitorais (material de pesquisa). O tipo de análise
documental realizado sobre estes materiais foi voltado para a reconstrução do
desenho utilizado nos processos eleitorais, destacando as alterações que foram
realizadas a cada eleição.
Para a construção da matriz analítica, foi criado um instrumento de leitura perceptiva
sobre os grupos existentes no Conjuve. O objetivo deste instrumento (Anexo 01) foi
entrevistar o respondente sobre a sua leitura de eventuais grupos presentes no
Conselho. Formalmente, este instrumento pode ser enquadrado como uma
17
entrevista semiestruturada ou semiaberta, pois continha estrutura somente na
orientação da pergunta. Todavia, o instrumento utilizado continha um forte
componente de ludicidade, pois o tipo de resposta exigida era graficada (desenho
livre de representação aberta dos diferentes agrupamentos de atores percebidos
pelo respondente). O instrumento foi aplicado durante a última reunião ordinária da
gestão que se deu entre 2012 e 2014, e, de modo geral, foi bem compreendido e
respondido pelos entrevistados.
Foram distribuídos vinte formulários, sendo retornados dez respondidos. Não foi
possível contabilizar o tempo de preenchimento, pois este foi feito durante o
desenvolvimento da reunião. Alguns conselheiros entregaram ainda durante a
reunião e outros entregaram apenas ao final do seu primeiro turno.
A análise tentou inicialmente observar elementos de proximidade entre as
organizações que estavam agrupadas, tentando identificar grupos mais facilmente
reconhecidos dentro do Conselho. Num segundo momento, avaliou as organizações
que estavam fora dos conjuntos e, por fim, as relações de afinidade que cada
conselheiro sinalizou nos conjuntos.
1.2.2 A posição da pesquisadora
A análise leva em conta as observações e a posição da autora do estudo. Atuando
em organizações sociais ligadas às questões juvenis, a pesquisadora tem
acompanhado a agenda em torno das políticas públicas de juventude desde o início
do debate no Brasil, nos anos 90. Em 2010, começa a integrar o Conselho Nacional
de Juventude, como representante de uma entidade de apoio, assumindo a
coordenação da Comissão de Acompanhamento de Políticas e Programas e,
posteriormente, ocupando a Vice-presidência no último ano da sua participação em
2014.
Essa trajetória pessoal permitiu o aporte de informações que não estão
documentadas e entremeou conteúdo nas reflexões que são colocadas nesse
estudo. Como coordenadora de comissão e vice-presidente, presente em instâncias
de peso político, a autora pode acompanhar de perto o percurso e momentos de
decisões significativas na história do Conselho, assim como vivenciou situações de
debate, tensionamento e articulação entre os grupos que o compõe.
18
Ao iniciar o estudo, não havia mais o vínculo formal da autora com o Conselho,
contudo as relações construídas com a instituição e seus membros individualmente
possibilitaram um ambiente de confiança necessário para a investigação do tema
aqui colocado.
1.3 A estrutura do trabalho
Este trabalho está estruturado em cinco capítulos. O primeiro, introdutório, que
aborda o contexto e objeto de pesquisa escolhido para estudo, além de informar o
método de pesquisa. O segundo que conta, de forma breve, a história do surgimento
dos conselhos gestores no Brasil, seus valores e os principais desafios que estão
atualmente colocados. O terceiro retoma o contexto de criação do Conselho
Nacional de Juventude e também descreve e analisa o processo eleitoral em todas
as gestões do Conselho. O quarto capítulo fala da origem dos atores que hoje
compõem o Conjuve, valores e desafios em torno dessa convivência dentro do
Conselho e traz os resultados da análise das percepções dos conselheiros sobre a
formação de grupos políticos. Por fim, o último capítulo traz algumas reflexões que
emergiram a partir do percurso realizado, registra lacunas e levanta possibilidades
de novos temas para estudo no futuro.
19
2 OS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO
BRASIL
A construção da democracia brasileira é marcada por séculos de dominação de uma
política oligárquica e autoritária. Opinar sobre questões públicas era privilégio de
poucos e a participação popular algo quase utópico e conquistado a custa de muita
luta. As marcas dessa história ainda hoje se fazem presentes na cultura política
nacional.
A década de 60, no período da Ditadura Militar, talvez tenha sido a mais marcante,
pois coloca a militância política na clandestinidade e derruba os direitos políticos. Há
um controle excessivo do Estado, criminalização e tortura de quem se colocava em
defesa dos direitos humanos e políticos. Contraditoriamente, é também nesse
mesmo momento e nos anos 70, que se originam muitas das organizações que se
destacam entre os movimentos sociais6 atuais.
Autores como Teixeira (2002) e Cruz (2005) afirmam que foi, nessa década, o início
do processo de redemocratização na sociedade brasileira, impulsionado por
estudantes, intelectuais, artistas, operários que se articularam em torno de questões
políticas e institucionais do regime vigente, como a anistia, o fim da censura à
imprensa, o pluripartidarismo e a extinção da tortura de presos políticos (TEIXEIRA,
2002).
Mas é somente nos anos 80 que o esgotamento do regime repressor e o
aquecimento dos movimentos começam a provocar a abertura política, que culmina
com as mobilizações pelas eleições diretas para a Presidência da República e para
a inclusão e universalização de direitos na Constituição. É nesse cenário que
começa a se configurar a sociedade civil organizada, como a entendemos hoje,
6 Por movimentos sociais, utiliza-se o conceito abordado por Santos, Serafim e Pontual (2008), que
afirma que são “um conjunto de organizações, formais ou não, que apresentam para o Estado ou para outros segmentos da sociedade civil uma série de reivindicações que consideram como seus ‘direitos’, a partir da Constituição Federal ou outras leis infraconstitucionais” (SANTOS; SERAFIM; PONTUAL, 2008, p. 2). Os autores citam como exemplos atuais os camponeses, ambientalistas, movimentos de afirmação étnica, de gênero, de luta por moradia e de luta por saúde.
20
conceituada por Teixeira como “uma rede de associações autônomas, com
interesses comuns, que devem exercer o controle sobre o Estado, utilizando-se para
isso de meios não só institucionais, como não convencionais” (TEIXEIRA, 2002, p.
42).
A atuação se dá, contudo, com um modelo distinto do que era promovido por
partidos políticos, sindicatos e entidades religiosas. Até este período, as lutas dos
movimentos sociais “se articulavam com um panorama de busca de mudanças
político-sociais, de ordem estrutural, com um projeto político implícito” (GOHN, 1995,
p. 205). Este projeto de caráter mais socialista fora abandonado por conta de
mudanças no cenário internacional, que provocaram descrença nos ideais de
transformação e conflitos dentro dos movimentos.
Nas manifestações de rua, na organização de agrupamentos sociais, nas eleições, na organização dos trabalhadores urbanos e rurais, na organização e luta das mulheres contra a discriminação e pela conquista de direitos, dos negros, dos estudantes, enfim, do empresariado, dos políticos, nas mais variadas formas de manifestações. O processo de abertura abriu espaço para uma diversidade de interesses e de projetos colocados na arena social e política (RODRIGUES, 2007, p. 72-73)
Segundo Cruz (2005), havia também uma crise fiscal e no modelo de gestão pública
que não respondia às demandas sociais. “Com a crise do Estado, o desprestígio e a
burocratização do sistema partidário, o agravamento dos conflitos sociais e a
crescente conscientização de vários segmentos sociais, desenvolvem-se novas
alternativas de participação” (TEIXEIRA, 2002, p. 28), abrindo caminho para a
redemocratização.
Fruto desse processo, a Constituição de 1988 institucionaliza mecanismos de
participação e representação popular. O texto constitucional toma a democracia
participativa como um paradigma e estabelece novas regras norteadoras das
relações dos cidadãos com o poder público (direito de consulta, informação,
participação em planos e conselhos), bem como inclui mecanismos característicos
da democracia direta, como referendo, plebiscito e iniciativa popular legislativa, e
espaços de diálogo e controle, como as audiências públicas, as conferências, os
orçamentos participativos e os conselhos. (RODRIGUES, 2007; TEIXEIRA, 2002;
BENEVIDES, 1991). Os conselhos já existiam antes da promulgação da
Constituição, contudo, ainda como experiências mais pontuais de algumas gestões
municipais, como no setor da saúde (GOHN, 1990). Com a Constituição, eles são
incorporados na administração pública em todos os entes federativos.
21
Este capítulo buscará compreender o contexto de políticas públicas no qual os
conselhos, de uma forma geral, e o Conselho Nacional da Juventude foram criados,
caracterizado por uma forte difusão desse instrumento. Para isto, buscará
problematizar a ideia de conselho gestor, revendo pontos importantes da sua
criação, por terem marcado os formatos finais construídos e atualmente
implementados. Em seguida, apresentará uma breve discussão sobre os valores
implicados em tal instrumento, para finalmente introduzir o contexto político de
surgimento do Conselho Nacional de Juventude - o Conjuve.
2.1 Trajetórias e valores dos conselhos gestores
O texto constitucional assegura o exercício dos direitos sociais e individuais e
contempla uma revisão no modelo de gestão pública, fortalecendo a Federação e
propondo a descentralização político-administrativa, tida na época como uma
estratégia inovadora, que promoveria efeitos positivos tanto do ponto de vista
administrativo, como democrático (CRUZ, 2005). Assim, ela incorpora como valores
a descentralização e a democracia em contraposição à centralização e ao
autoritarismo muito praticados até então (GUIMARÃES, 2005).
A Constituição, por si só, não intensificou o controle social, apenas instituiu
dispositivos formais para que ele acontecesse. Se ela não pode ser considerada
uma ruptura da ordem anterior, ao menos significou um marco no que se refere a
uma mudança institucional, resultado de uma transformação que já se processava
na sociedade. Por esse motivo, provavelmente, os mecanismos criados não foram
imediatamente assimilados, sendo apropriados, ocupados e ampliados mais
significativamente apenas nos anos 2000, ao ponto em que Carvalho sugere que o
país estivesse vivendo uma certa febre conselhista (CARVALHO, 1998).
A década posterior à promulgação da Constituição se caracteriza por um interesse
crescente por temas como o combate à corrupção, violência e degradação do meio
ambiente. É nesse período que as ONGs se popularizam, tendo um aumento
quantitativo significativo7. Também avança uma disputa em torno dos direitos de
grupos de perfis específicos, como mulheres, negros, homossexuais, pessoas com
7 Dados do IPEA – Instituto de Pesquisa Avançada – demonstram que o número de instituições
privadas sem fins lucrativos no Brasil cresceu 157% no período entre 1996 e 2002 (Ferreira, 2005).
22
deficiência, crianças e adolescentes e um bom número de grupos culturais distintos,
minorias étnicas e demais setores da sociedade que se encontravam em situação de
vulnerabilidade e que não se reconheciam nos representantes eleitos.
Havia, nesse momento, uma grande insatisfação em relação à política partidária,
agravada com recorrentes casos de corrupção noticiados e com a incapacidade de
mediação dos partidos, que eram tidos, no geral, apenas como representações das
elites, com pouco diálogo com as massas (GUIMARÃES, 2005). Esse, talvez, seja
um dos motivos pelos quais, somente nos anos 2000, se começa a observar uma
maior interlocução da sociedade civil com o Estado, não apenas para exercer uma
função política de controle das ações públicas, mas também para incidir no que está
sendo formulado. Esta mudança se reflete na ampliação da ocupação das esferas
públicas8 e também na constituição “de outros espaços de diálogo não-
institucionalizados, como os fóruns de debate, nos quais as organizações da
sociedade civil discutem assuntos políticos e sociais” (CRUZ, 2005, p. 25).
Nesse mesmo período, percebe-se também a criação de órgãos específicos dentro
da máquina pública, destinados a gerir as ações no campo da interlocução com a
sociedade civil organizada e os espaços participativos, como a Secretaria Nacional
de Articulação Social (SNAS), no âmbito do Governo Federal (TEIXEIRA; SOUZA;
LIMA, 2012).
De lá para cá, muitos conselhos foram criados, em praticamente todos os setores de
políticas públicas. Em recente artigo, Boullosa e outros (2013) estimam em mais de
43 mil o número de conselhos municipais em todos os setores de políticas públicas,
a partir de cálculos realizados com dados primários produzidos pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Esses dados foram produzidos no
contexto de uma pesquisa sobre administração municipal, a MUNIC, que vem sendo
realizada desde 2001. O foco da MUNIC não são os conselhos gestores, mas estes,
quase sempre, são investigados, ainda que de forma pouco sistemática. Desde
2001, somente os anos 2003, 2007 e 2010 não contemplaram a temática dos
conselhos dos conselhos gestores municipais.
8 Espaços mistos, institucionalizados, de diálogo entre a sociedade civil e o Estado a exemplo dos
conselhos. (TEIXEIRA, 2002). Guimarães (2005) lembra a leitura de Habermas, que afirma ser este o lugar onde os segmentos “podem problematizar em público uma condição de desigualdade na esfera privada” (SANTOS, 2001, p. 52 apud GUIMARÃES, 2005, p. 46).
23
Ao todo, de modo descontinuado, foram estudados por Boullosa vinte setores, de
2001 a 2012, período da pesquisa, como mostra a Tabela 01. Os dados foram
projetados para 2012, e, em casos pontuais, corrigidos a partir de pesquisas mais
específicas, como foi o caso do setor da Assistência Social.
Tabela 01: Conselhos gestores e projeção para 2012
Conselho
municipal por setores
2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009 2011 2012 Projeção
2012
1
Política Urbana ou Desenvolvi-mento urbano
234 - - 731 - 1066 981 - 1.231 1.231
2 Assistência Social 5178 - - 5497 - - 5527 - 5527 5.527
3 Educação 4072 - - - 3 760 - 4 403 4 718 - 5.026
4 Saúde 5426 - - - - - 5 417 5 553 - 5565
5 Meio Ambiente 1615 - 2039 - - 2649 3 124 - 3 545 3 545
6 Esporte - - - - - - 623 - - 712
7 Habitação 628 - 779 979 - 1708 2 373 3 240 - 3.996
8 Cultura 734 - - 1169 - - 1 372 - 1798 1798
9 Transporte 270 - - - - 328 328 - 357 357
10 Segurança Pública
334 - - - 445 - 579 - 642 642
11 Saneamento - - - - - - 195 1 198
12 Segurança Alimentar e Nutricional
- - - - - - - - 1 531 1 531
13 Direitos Humanos - - - - - - 79 123 - 167
14 Igualdade Racial - - - - - - 148 196 - 206
15 Direito da Criança e Adolescente
4406 4592 4592 - 4 622 - 5 084 5446 - 5565
16 Direito da Mulher - - - - - - 594 872 - 1.147
17 Direito do Idoso - - - - - - 1 974 2868 - 3.762
18 Direito LGBTT - - - - - - 4 12 - 12
19 Direito da Juventude
- - - - - - 303 - - 316
20 Direitos da Pessoa com Deficiência
- - - - - - 490 791 - 1091
21 Trabalho 1886 - - - - - - - - 2154
24
22 Turismo 1226 - - - - - - - - 1400
23 Orçamento 271 - - - - - - - - 310
24
Promoção do desenvolvimento social e econômico
924 - - - - - - - - 1055
25
Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio
- 734 879 927
Total 43.164
Fonte: BOULLOSA e outros. A partir de dados das MUNIC-IBGE, 2001-2012.
Dentre os setores de políticas públicas, alguns foram pioneiros em instituir este
instrumento de gestão pública, como foram os casos da saúde, da assistência social
e da educação (em alguma medida, também por força da condição imposta para
implementação das políticas). Outros foram incorporando aos poucos tal novidade,
como habitação e desenvolvimento urbano. Houve setores que foram se construindo
mais ou menos durante o mesmo período em que o instrumento se difundia
horizontalmente. Foi o que ocorreu com os conselhos da igualdade racial,
diversidade sexual e juventude, este último, tema central deste trabalho.
2.2 Desenhos e formatos dos conselhos gestores atuais
À medida que se avança a ocupação dos conselhos e outros espaços institucionais
de debate também se intensifica uma demanda pelo seu aperfeiçoamento, assim
como pelo reconhecimento formal dos espaços instituídos e isto é o que tem
marcado a década atual9. Entre a intensificação da mobilização para participação em
conselhos e o que concretamente tem se conseguido avançar em relação à
qualificação das políticas públicas e, mais ainda, ao próprio aperfeiçoamento da
democracia, há questões e reflexões que merecem atenção.
Em 2014, por exemplo, foi publicado pela Secretaria Geral da Presidência da
República, o Decreto nº 8.243 de 23 de maio de 2014, que institui a Política e o
9 Cortês (2002, apud Guimarães, 2005) explica que os conselhos brasileiros guardam semelhanças
aos fóruns institucionalizados verificados na Inglaterra, Itália, Estados Unidos e Canadá. A diferença aqui seria na maior proporção do envolvimento dos atores, na diversidade das áreas e na multiplicação desses espaços pelo país.
25
Sistema Nacional de Participação Social. O Decreto, que acabou sustado pelo Poder
Legislativo, tinha como objetivo “fortalecer e articular os mecanismos e as instâncias
democráticas de diálogo e a atuação conjunta entre a administração pública federal
e a sociedade civil”. Ele também cria o Comitê Governamental de Participação
Social, reconhece e orienta diretrizes para mecanismos e instâncias de participação
social10. Em 2015, o Decreto foi levado à aprovação na Câmara Federal, por meio
do Projeto de Lei 8048/2014, que está ainda em tramitação.
O desenho institucional é um fator que ajuda a construir um processo de
sustentabilidade do círculo virtuoso no funcionamento do conselho (LÜCHMANN,
2012). Por isto, é importante compreender o formato atual dos conselhos gestores,
que podem variar “de acordo com o contexto de institucionalização, a forma de
organização social, a definição do papel e dos objetivos do colegiado e a delimitação
das competências e atribuições do conselho (GOHN, 1990)” (TEIXEIRA; SOUZA;
LIMA, 2012, p. 51)
Para começar, existem quatro diferentes e não excludentes funções11:
• Deliberativa: quando o conselho assume o papel de decidir sobre a implantação
de políticas e/ou a administração de recursos relativos à sua área de atuação;
• Consultiva: quando o conselho assume o papel apenas de estudar e indicar
ações ou políticas sobre sua área de atuação;
• Fiscalizadora: quando o conselho assume o papel de fiscalizar a implementação
e o funcionamento de políticas e/ou a administração de recursos relativos à sua
área de atuação;
• Normativa: quando o conselho cria normas e diretrizes relativas à sua área de
atuação.
Segundo Boullosa e outros (2009), a função deliberativa é, sem dúvida, a mais
defendida pela literatura em relação às demais funções – sobretudo à função
normativa, por permitir que o conselho tome decisões e obrigue a prefeitura (poder
10
De acordo com o decreto, são instâncias ou mecanismos de participação: conselhos de políticas públicas, comissão de políticas públicas, conferência nacional, ouvidoria pública federal, mesa de diálogo, fórum interconselhos, audiência pública, consulta pública e ambiente virtual de participação social (Disponível no site http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2014/Decreto/D8243.htm em 03 de abril de 2015). 11
Classificação adotada pela Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC) do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
26
executivo) a executá-las. Já a função normativa é a que menos aparece nos
conselhos gestores dos municípios brasileiros. O exercício desta função se daria
quase que exclusivamente para a regulamentação das normas de ingressos de
outras organizações no próprio conselho.
Os conselhos são quase sempre estruturados pela tríade presidência, mesa de
conselheiros e câmaras temáticas (ou grupos de estudo), além de uma secretaria
executiva que não necessariamente varia de acordo com a eleição das mesas
(BOULLOSA e outros, 2012; 2014). Muitos autores defendem que, para um bom
funcionamento, o número de conselheiros deveria estar em torno de oito a 16 pares,
no caso de conselhos paritários (GOMES, 2009). Em relação à quantidade de
reuniões dos conselhos, não há um consenso sobre este ponto, mas é indicado que
suas reuniões ordinárias sejam realizadas com uma regularidade mensal ou
bimensais. Os temas mais específicos são tratados em reuniões extraordinárias,
quase sempre com pauta única.
Os autores ressaltam que, segundo a literatura, os conselheiros deveriam receber
capacitação específica para o exercício adequado de suas funções. Tal exercício
poderia ser remunerado ou não. Há autores que defendem o pagamento (jeton) dos
conselheiros por sua participação nas reuniões ordinárias e extraordinárias dos
conselhos, enquanto que outros defendem que este trabalho seja voluntário e não
remunerado.
Um outro contorno do desenho dos conselhos gestores, segundo a literatura e as
normas setoriais, seria a vinculação a um fundo, considerada como exercício
máximo da função deliberativa. Isto poderia significar a possibilidade do conselho
gerir um fundo orçamentário setorial correspondente em sua escala de ação
(municipal, no caso deste estudo), podendo destinar até 0,5% do seu total à sua
própria manutenção. Bressan (2004) explica a importância desejada para os fundos
setoriais de políticas públicas:
O Fundo passa a ser um instrumento permanente, articulador e estratégico para a gestão da política. Um dos avanços que ainda precisamos realizar está na forma de lidar com essa ideia de Fundo porque tem sido disseminada apenas uma visão meramente contábil. É importante que haja uma estruturação contábil específica, mas os conselheiros não podem ter apenas essa visão contábil. O Fundo retrata como está a política, o que é prioritário ou não, se está sendo concretizado o que foi proposto no Plano ou não. Caso contrário, o Plano se torna apenas uma formalidade a ser cumprida porque a lei exige. (BRESSAN, 2004 apud BOULLOSA e outros, 2012).
27
2.3 Conselhos gestores: valores e desafios
Dos primeiros passos dados no sentido da criação dos conselhos gestores pré-
constituição até a sua institucionalização e avanço em todos os níveis federativos, já
é possível afirmar que há um longo percurso trilhado por essas experiências. Nesse
cenário, existem diversos autores que, para além das reconhecidas críticas,
defendem os conselhos como um espaço importante de participação. Boullosa
(2014) explica que a defesa se coloca sob dois argumentos: o primeiro, de que os
conselhos seriam fruto de uma demanda social emergente durante o período da
redemocratização; e o segundo, de que ele traria benefícios também para a
qualidade da administração pública.
Hajer e Wagenaar (2003 apud CUNHA, 2009), por exemplo, afirmam que esses
espaços têm contribuído para a inclusão de novos atores e temas na agenda
pública, propiciando uma relação de cooperação entre o governo e a sociedade e
modificando a natureza e o processo de formulação das políticas. Para Hajer (2003
apud CUNHA, 2009), estas novas relações têm gerado não somente a identificação
de soluções para os problemas ou a legitimidade nas deliberações, mas também a
provocação de reflexões e de confiança entre os atores.
Avritzer (2000) considera que essa aproximação e o estreitamento do diálogo da
sociedade com seus representantes, que acontecem no âmbito dos conselhos, têm
gerado um comportamento mais responsivo dos agentes públicos, que se veem
obrigados a prestar contas dos seus atos, fazer consultas ou mesmo atender ao que
é deliberado. Avritzer (2000) acrescenta que, à medida que a população participa,
vai se construindo também uma cultura cívica na sociedade, que passa a ficar mais
atenta aos acontecimentos políticos, econômicos, sociais etc.
Embora esses autores considerem os conselhos gestores um importante avanço
político (ALMEIDA; TATAGIBA, 2012), também levantam muitos desafios por eles
enfrentados para o cumprimento do seu papel.
O primeiro deles tem a ver com a sua composição. Para Guimarães (2005), faltam
critérios claros para a escolha dos conselheiros, o que compromete a
representatividade nesses espaços. Teixeira, Souza e Lima (2012) falam sobre a
existência de monopólios associativos, ou seja, grupos de organizações que detêm
28
o acesso a informações e um nível de especialização profissional que ocupariam os
conselhos gestores, numa relação de desequilíbrio com os demais atores, limitando
o espaço de participação. Como consequência, os conselhos muitas vezes não
operam como um porta-voz de demandas e pautas sociais, já que se encontra
distanciado de quem é mais afetado pela política em questão, mas como um
agenciador de interesses de grupos específicos.
Esse cenário coloca para os conselhos gestores um outro desafio pontuado por
Lüchmann [2002] relacionado ao estabelecimento de princípios que orientem os
mecanismos de decisão na direção dos interesses sociais coletivos e não
particularistas. Um deles, para Bulhosa (2013), seria o da igualdade de participação,
refletido num espaço de escuta aberto para que sejam explicitados os diferentes
pontos de vista. A autora, citando referências trazidas por Cunha (2009), traz à tona
um debate em torno das condições que cada indivíduo ou organização possui e que
lhe possibilitem de fato uma participação igualitária. Essas condições não têm a ver
apenas com questões mais objetivas (como recursos financeiros, escolarização etc),
mas também com uma dimensão relacionada com a sua subjetividade e identidade.
Nesse contexto, se insere o debate em torno da questão da diversidade dentro dos
conselhos gestores e até que ponto eles oferecem ambiência para que esse valor
seja posto em prática. Para além da abertura de cadeiras para membros de
diferentes origens e movimentos, fica a questão se de fato a lógica de
funcionamento dos conselhos atuais promove a escuta e a inclusão de
representantes tradicionalmente excluídos (TEIXEIRA; LIMA; SOUZA, 2012).
2.4 Um conselho para o segmento de juventude
A partir deste contexto de políticas públicas, no qual o instrumento conselho gestor
conseguia reunir parte das qualidades e anseios de participação política da
sociedade civil, uma janela política para a tematização da juventude começa a ser
construída.
No Brasil, até um período relativamente recente, quase inexistiam políticas públicas
que contemplassem os jovens, que eram inseridos em políticas sociais destinadas a
todas as demais faixas etárias, geralmente com caráter assistencialista e
29
enfatizando a resolução de problemas, como violência, drogas, AIDS e gravidez na
adolescência (SPOSITO, 2003).
A percepção sobre a necessidade de uma política pública diferenciada só começou
a surgir na década de 80, provocada pela mobilização em torno dos direitos da
criança e do adolescente, que gerou a inclusão do art. 227 da Constituição Federal,
regulamentado no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA).
Esse debate, segundo Oliveira (2013), começa a chamar mais a atenção no início
dos anos 2000, com a constatação de que o segmento juvenil já representava,
nessa época, 21% da população brasileira, de acordo com o IBGE (2000), com uma
forte tendência ao crescimento. Esse fenômeno ficou conhecido como “onda jovem”
e mobilizou a preocupação de diversos atores (organismos internacionais,
organizações sociais, educadores, governo, entre outros), tendo em vista a condição
social que esse grupo possuía no período. O público juvenil era o mais excluído do
mercado de trabalho, com baixo nível de escolarização e vítima de diferentes formas
de violência.
A juventude então entra na agenda pública e passa a ser alvo de debates e
pesquisas, tendo como focos prioritários a investigação em torno da sua identidade
(no sentido do mapeamento das suas demandas) e a formulação de políticas
públicas que dessem conta dos desafios que estavam colocados.
Neste contexto, um campo de políticas públicas começa a se estruturar, no âmbito
dos setores de direitos, construindo uma matriz muito própria de valores. Em tal
matriz, encontram-se desde os valores que subjazem à discussão dos direitos
humanos, aos que estão relacionados e respaldados por instrumentos concretos de
políticas públicas (a exemplo dos conselhos gestores), até chegar aos valores que
vão se tornando identitários no processo de construção e que são próprios de cada
setor.
Na juventude, esta matriz foi sendo composta pela igualdade de direitos, pelo
respeito à diversidade, pela valorização da participação, da autonomia e da escuta
dos jovens, pela importância da representação decisória nos processos de políticas
públicas e pela construção de espaços de representação próprios que fossem
pautados pelos valores ali gestados.
30
Este processo de construção estava de alguma forma em consonância com os
valores incorporados pelo instrumento dos conselhos gestores. O formato estava
disponível, ganhando força quantitativa e qualitativa. Por outro lado, um conjunto de
organizações que vinham atuando no debate em torno das políticas públicas
É nesse cenário que a ideia do Conselho Nacional de Juventude começa a se
desenvolver.
31
3 A EXPERIÊNCIA DO CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE:
DESENHOS FORMAIS, PRÁTICAS E VALORES DOS ATORES
Neste capítulo será retomado o contexto de criação do Conselho Nacional de
Juventude e aspectos formais do seu funcionamento. Também será descrito o
percurso das composições em todas as gestões do Conselho, com o objetivo de
explicitar qual o desenho do instrumento no sentido da ocupação dos espaços de
poder e decisão e como ele tem funcionado na prática.
3.1 Contexto de construção do Conselho Nacional de Juventude
O surgimento do Conselho Nacional de Juventude está ligado à construção das
políticas públicas de juventude no Brasil. A definição institucional do governo
brasileiro entende a juventude como uma etapa do ciclo da vida, compreendida dos
15 aos 29 anos, e que é marcada pelo desenvolvimento da sua independência e
autonomia. Toda a formulação da Política Nacional de Juventude no Brasil em
execução, hoje, tem origem na ideia de que os jovens são um segmento identitário
singular, com características próprias e que demandam respostas específicas e
adequadas do Estado12.
A juventude entra na agenda institucional do poder público, em 2003, a partir da
formação da Comissão Especial de Políticas de Juventude da Câmara Federal, que
se debruçou sobre o tema e promoveu uma série de debates públicos que
resultaram num relatório indicando a elaboração de marcos legais específicos e
sugestões para a política nacional, incluindo a criação de um conselho nacional.
12
O sentido mais comum do conceito de juventude é pontuado por León, que a define como um período, onde se encerram transformações físicas e acontecem mudanças psicológicas e sociais, que caracterizam a saída de uma condição de criança e a entrada na fase adulta. Esta noção, entretanto, é socialmente e historicamente variável em relação aos seus conteúdos, duração e do significado a ela atribuído (LÉON, 2005).
32
No âmbito do Executivo, a Política Nacional de Juventude foi instituída, por meio da
Medida Provisória 23813, assinada pelo Presidente da República em 1º de fevereiro
de 2005. Através deste ato, foram criados os três primeiros instrumentos: o
Conselho Nacional de Juventude (Conjuve), a Secretaria Nacional de Juventude
(SNJ)14 e o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (ProJovem), destinado
especificamente ao segmento juvenil. A referida medida provisória foi regulamentada
posteriormente pela lei Nº 11.129, de 30 de junho de 200515, que fortalece a sua
institucionalidade.
Em 2011, os jovens são incluídos como um programa temático específico no Plano
Plurianual de 2012-2015. Na prática, isso muda pouco em termos de investimentos
no público juvenil e também em relação à possibilidade de incidência e
monitoramento da política, mas demarca uma necessidade de atenção a este
segmento perante o conjunto dos ministérios e secretarias e de diálogo entre eles.
Em consequência, em 2013, institui-se o Comitê Interministerial da Política de
Juventude16, órgão permanente para gestão e monitoramento das políticas públicas
de juventude do Governo Federal, que, dentre outras funções, tem o papel de
elaborar e regulamentar o Estatuto Nacional de Juventude e o Sistema Nacional de
Juventude.
No campo dos marcos legais específicos, em 2010, foi aprovado o Projeto de
Emenda Constitucional nº 65, que insere a juventude como público prioritário na
Carta Magna. Em 2013, o Estatuto Nacional de Juventude (Lei 12.852/2013 de 05
de agosto de 2013)17 é aprovado no Senado e na Câmara dos Deputados. O
Estatuto define quem são os jovens para efeito das políticas públicas e garante um
conjunto de direitos, que devem ser contemplados independentemente de quem
ocupe a gestão pública.
A primeira parte do Estatuto trata dos princípios e diretrizes para as políticas
públicas de juventude e os direitos dos jovens. A segunda institui o Sistema Nacional
13
Acessível através do link: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Mpv/238.htm 14
A SNJ é um órgão ligado à Secretaria-Geral da Presidência da República, que tem o objetivo de articular as políticas direcionadas à população jovem. Dentro do Governo Federal constitui-se como a referência da população jovem e cumpre o papel de integrar programas e ações. 15
Acessível através do link: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/L11129.htm 16
O comitê foi criado pelo decreto nº 8.074, de 14 de agosto de 2013, disponível através do link http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D8074.htm 17
Disponível através do link: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12852.htm
33
de Juventude, atualmente em discussão, indicando um desenho mínimo que deve
ser regulamentado posteriormente, assim como dispõe sobre os conselhos de
juventude. Nesse sentido, no que se refere à regulamentação do Conjuve, no geral,
o conteúdo do Estatuto apenas reafirma o que já estava em outros marcos legais e
dá algumas indicações para os conselhos estaduais e municipais, sem avançar em
nenhuma proposição.
Em relação ao Sistema, o Estatuto avança ao apresentar condições mínimas para
estados e municípios implementarem as políticas de juventude. Dentro disso, o
Estatuto indica a elaboração de planos, a realização de conferências em conjunto
com conselhos de juventude e o desenvolvimento de programas específicos para
juventude.
Em paralelo a todo esse processo, foram sendo abertos espaços institucionais de
diálogo sobre as políticas de juventude como audiências públicas, comitês,
comissões, grupos de trabalho, tanto no legislativo, como no executivo, para além da
própria Secretaria Nacional de Juventude.
As conferências de juventude tiveram início a partir de 2008. A primeira edição
mobilizou cerca de 400.000 participantes e definiu 22 prioridades para a política
nacional de juventude. Com o lema “Levante sua bandeira”, o encontro deu
visibilidade e fortaleceu grandes temas para as políticas de juventude, que foram
incorporados na agenda de atuação do Conselho. Três anos depois, a 2ª
Conferência amplia o número de participantes para 500.000 e resulta na elaboração
de 26 propostas para os cinco eixos de discussão: 1) Desenvolvimento integral; 2)
Direito ao Território; 3) Direito à experimentação e à qualidade de vida; 4) Direito à
diversidade e à vida segura e 5) Direito à participação. Com isso, o evento dá um
passo adiante em relação ao anterior, pois dá indicativos para a construção do Plano
Nacional de Juventude.
Dentre os espaços criados, o Conselho Nacional de Juventude é o mais expressivo,
por ser uma instância de referência na interlocução com o Estado, de forma mais
contínua e estável em termos de estrutura e funcionamento. É por esse motivo
também que essa arena foi escolhida para este estudo.
Os conselhos de juventude são uma experiência bem recente no Brasil. Embora
alguns tenham sido implantados ainda no final da década de 1990, foi somente após
34
a criação do Conselho Nacional de Juventude, da Secretaria Nacional de Juventude
e de programas específicos para a juventude que o processo foi alavancado. Sua
importância está relacionada à construção de um canal de comunicação (direto ou
indireto) entre a juventude e seus anseios e os responsáveis pela elaboração e
execução das políticas públicas a eles voltadas.
3.2 Marcos legais e normativos do Conselho Nacional de Juventude
– da teoria às práticas
A Lei 11.129 de 30 de junho de 2005, que cria o Conjuve, em seu artigo 9º, define
como suas finalidades: “formular e propor diretrizes da ação governamental voltadas
à promoção de políticas públicas de juventude; fomentar estudos e pesquisas acerca
da realidade socioeconômica juvenil e o intercâmbio entre as organizações juvenis
nacionais e internacionais”. No §1 do mesmo artigo, a Lei também define a sua
composição, sendo 1/3 de representantes do poder público e 2/3 da sociedade civil.
O Decreto 5.490, de 14 de julho de 2005, reconhece o caráter consultivo do
Conselho e dispõe sobre a sua composição e funcionamento. O artigo segundo do
Decreto define quais são as suas competências:
“1) Propor estratégias de acompanhamento e avaliação da política nacional de
juventude;
2) Apoiar a Secretaria Nacional de Juventude na articulação com outros órgãos da
administração pública federal, governos estaduais, municipais e do Distrito Federal;
3) Promover a realização de estudos, debates e pesquisas sobre a realidade da
situação juvenil, com vistas a contribuir na elaboração de propostas de políticas
públicas;
4) Apresentar propostas de políticas públicas e outras iniciativas que visem a
assegurar e ampliar os direitos da juventude;
5) Articular-se com os conselhos estaduais e municipais de juventude e outros
conselhos setoriais, para ampliar a cooperação mútua e o estabelecimento de
estratégias comuns de implementação de políticas públicas de juventude;
35
6) Fomentar o intercâmbio entre organizações juvenis nacionais e internacionais.”18
Criado como uma instância intergeracional, o Conselho, de acordo ainda com o
Decreto 5.490, é composto por 60 cadeiras titulares e seus suplentes. Vinte cadeiras
são ocupadas por representantes do poder público19 e, 40, pela sociedade civil, que
assim permanecem durante dois anos de mandato.
Todos os integrantes se organizam em torno do Plenário, dos grupos de trabalho e
comissões. São atribuições do Plenário (Decreto 5.490):
“I - aprovar seu regimento interno;
II - eleger anualmente o Presidente e o Vice-Presidente do CNJ20, por meio de
escolha dentre seus membros, por voto de maioria simples, para cumprirem
mandato de um ano;
III - instituir grupos de trabalho e comissões, de caráter temporário, destinados ao
estudo e à elaboração de propostas sobre temas específicos;
IV - deliberar sobre a perda de mandato dos membros do CNJ referidos nos incisos
II e III do art. 5o;
V - aprovar o calendário de reuniões ordinárias do CNJ;
VI - aprovar anualmente o relatório de atividades do CNJ; e
VII - deliberar e editar resoluções relativas ao exercício das atribuições do CNJ”21.
Quanto aos grupos de trabalho e comissões22, o Decreto não apresenta suas
atribuições, mas afirma que eles têm um tempo de existência pré-determinado e sua
composição definida pelo Plenário, que pode também indicar integrantes de notório
conhecimento na temática que não sejam membros do Conselho. O Regimento
Interno complementa essa regulamentação, delimitando o número de participantes
18
Decreto Número 5.490, de 14 de julho de 2005. Diário Oficial da União. Ano CXLII Número 135. Brasília, 15 de julho de 2005. 19
A representação do poder público contempla a SNJ, os ministérios que desenvolvem programas e ações voltados para a juventude, a Frente Parlamentar de Políticas para a Juventude da Câmara dos Deputados, representantes do Fórum de Gestores Estaduais de Juventude, da União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais (Unale) e das associações de Prefeitos. 20
Nos momentos iniciais da sua criação, o Conselho era identificado pela sigla CNJ. 21
Decreto Número 5.490, de 14 de julho de 2005. Diário Oficial da União. Ano CXLII Número 135. Brasília, 15 de julho de 2005. 22
Comissões do Conselho: Comissão de Acompanhamento de Políticas e Programas, Comissão de Acompanhamento ao Parlamento, Comissão de Comunicação, Comissão de Articulação e Diálogo com a Sociedade.
36
de cada grupo de trabalho para um máximo de um quinto do total de conselheiros e
indicando a figura do coordenador e do relator dos grupos, que podem ser tanto do
poder público, como da sociedade civil.
O artigo 9º do referido Decreto determina também as funções de Presidente e Vice-
presidente do Conselho, cabendo ao primeiro:
“I - convocar e presidir as reuniões do CNJ;
II - solicitar ao CNJ ou aos grupos de trabalho ou às comissões a elaboração de
estudos, informações e posicionamento sobre temas de relevante interesse público;
III - firmar as atas das reuniões do CNJ e
IV - constituir e organizar o funcionamento dos grupos de trabalho e das comissões
e convocar as respectivas reuniões”.
As funções de Presidente ou Vice-presidente somente podem ser exercidas, de
acordo com o Regimento Interno, por conselheiros titulares, que são eleitos pelos
seus pares. No primeiro ano do mandato, o Decreto 5.490 sinaliza que a presidência
é sempre ocupada por uma representação do poder público e, no seguinte, por uma
da sociedade civil.
O papel do Secretário Executivo é definido pelo Regimento Interno, com as
seguintes atribuições:
“I - convocar, por solicitação do Presidente, as reuniões do Plenário do Conselho,
dos Grupos de Trabalho e Comissões;
II - preparar em conjunto com o Presidente e o Vice-presidente a pauta das
reuniões;
III - executar outras competências que lhe sejam atribuídas pelo Presidente assim
como pelo Plenário.
IV - dar ampla publicidade a todos os atos deliberados no Conjuve;
V - adotar ou propor medidas que objetivem o aperfeiçoamento dos serviços afetos
ao Conselho;
VI - decidir ou opinar sobre assuntos de sua competência;
VII - Compor a mesa diretora do Conjuve.”
37
De acordo com o Regimento Interno, as reuniões ordinárias acontecem quatro vezes
ao ano e, extraordinariamente, a partir da necessidade de convocação. Elas
acontecem, em sua grande maioria, em Brasília, onde também se localiza a sua
estrutura de funcionamento, mas podem ocorrer em outras cidades, dependendo da
agenda que estiver colocada. Existe uma proposta de reuniões itinerantes, com o
intuito de aproximar o Conselho Nacional aos estados e municípios e torná-lo mais
conhecido, mas isso ainda é uma estratégia assistemática e informal.
O Regimento determina o quórum mínimo para instalação dessas reuniões que é de
30 conselheiros titulares, que têm direito à voz e voto. Seus suplentes têm apenas
direito à voz. Além do Presidente, presidem as reuniões o Vice-presidente e o
Secretário Executivo, que é nomeado pela Secretaria Nacional de Juventude.
Em relação às formas de deliberação, o regimento interno determina três
possibilidades para o Plenário: a primeira, através de acordo, por consenso dos
titulares presentes; a segunda, por meio de recomendação, na qual a deliberação
ocorre por maioria absoluta dos conselheiros titulares (trinta e um membros); e a
terceira, por indicação, com maioria simples do Plenário (metade mais um dos
presentes).
Dentre o que está previsto formalmente pelos marcos legais que estruturam o
Conselho e o que, em sua decorrência, se desdobra nas práticas cotidianas, há uma
série de questões e, para algumas, valem destaques.
Inicialmente é importante colocar que os decretos e o Regimento Interno que
definem o desenho e normas de funcionamento do Conselho se remetem a um
período ainda inicial da sua trajetória e, portanto, não abarcam a experiência vivida
pelo Conjuve. Alguns aprimoramentos e dispositivos foram sendo instituídos e
incorporados ao longo das gestões, como uma “tradição”, não sendo ainda
formalizados como parte do seu desenho institucional. Em alguma medida, eles
aparecem nas atas de reuniões e assembleias eleitorais, bem como nos relatórios
elaborados a cada gestão do Conselho, sem, contudo, se transformarem numa
norma.
Um exemplo disso é a mesa diretora ampliada, instância que integra, além do
Presidente, Vice e Secretário Executivo, os coordenadores das comissões e que tem
um papel fundamental na gestão do Conselho. Esse grupo se reúne mensalmente e
38
sempre antes de cada reunião ordinária, com objetivo de definir a sua pauta, mas
também de debater e organizar as ações que estejam em execução. Antes, essa
tarefa ficava a cargo apenas da mesa diretora e acabava por ser orientada mais
fortemente pelo governo que possuía sempre duas representações nessa instância
(a do Secretário Executivo e a do Presidente ou Vice).
A necessidade de inclusão dos coordenadores para compor essa instância ampliada
reflete também a uma outra mudança processada a partir do desenvolvimento do
papel das comissões e grupos de trabalho, pensados inicialmente como espaços
mais pontuais. A experiência demonstrou que são esses espaços que efetivamente
concretizam as ações do Conselho, seja no sentido da formulação de documentos,
na realização de eventos e mobilizações, na incidência em relação ao poder
legislativo e órgãos do executivo, entre outras. Por esse motivo, eles deixaram de
ser instâncias pontuais para terem uma regularidade de funcionamento que permita,
tanto um acompanhamento mais sistemático das pautas, como uma ação mais
efetiva e duradora. À exceção apenas de alguns grupos de trabalho estruturados em
função de uma ação.
Além do caráter mais duradouro, também ocorreu uma diferenciação maior entre o
tipo de atuação dos grupos de trabalho e das comissões. Os primeiros teriam uma
agenda mais temática ou uma organização mais voltada para alguma ação
específica e prioritária do Conselho23. Já as comissões assumiram um papel mais
estrutural no desenho do Conjuve e se dividem de acordo com a natureza da ação
que desenvolvem.
A Comissão de Comunicação tem o papel de gerenciar a comunicação institucional,
mas também atua e monitora em torno da agenda do direito à comunicação. A
Comissão de Acompanhamento do Parlamento tem a atribuição de acompanhar e
incidir sobre projetos em tramitação no Congresso Nacional que tenham relação
direta ou indireta com a juventude. A Comissão de Articulação e Diálogo com a
Sociedade (CAD) é responsável por realizar a interlocução do Conjuve com
diferentes atores do campo das políticas de juventude, integrando o Conselho
especialmente com movimentos, grupos, fóruns, entre outros. A Comissão de
Acompanhamento de Políticas e Programas (CAPP), por fim, possui a função de
23
Juventude negra, juventude e meio ambiente, Pacto pela Juventude e Estatuto Nacional da Juventude são alguns exemplos de grupos de trabalho já formados no âmbito do Conjuve.
39
monitorar as políticas voltadas direta ou indiretamente para a juventude, contribuindo
com o seu aprimoramento.24
Embora tenham tarefas distintas, comissões e grupos de trabalho atuam
conjuntamente, a partir de agendas e prioridades que são definidas em instâncias
coletivas, primeiramente na mesa ampliada e, posteriormente por meio da
aprovação do Plenário. A aprovação do Estatuto Nacional de Juventude, por
exemplo, foi uma pauta que demandou ações de comunicação, uma interlocução
contínua com os parlamentares, a mobilização de atores externos ao Conjuve e
análises e reformulações das distintas versões do projeto de lei que tramitaram,
especialmente, no Senado.
Observando essa configuração do Conselho, do ponto de vista mais prático, é
possível perceber que, apesar do Plenário ter institucionalmente o poder de decisão
sobre o funcionamento e a atuação do Conjuve, os processos de deliberação de fato
acontecem muito antes de uma pauta chegar formalmente a uma reunião para
aprovação. Tem início no momento do planejamento das ações, na formulação de
documentos e outras estratégias que são disparadas na mesa diretora, na mesa
diretora ampliada, nas comissões e grupos de trabalho. Entretanto, como as
representações que ocupam esses espaços são escolhidas no âmbito do Plenário,
ele acaba por ser catalisador das disputas e locus onde os grupos políticos
efetivamente medem forças. Por isso a importância de entender como essa esfera
se compõe e se torna ambiência para a configuração dos agrupamentos.
3.3 Renovação da composição do Conselho Nacional de Juventude
Os quarenta representantes da sociedade civil que fizeram parte da primeira gestão
do Conselho Nacional de Juventude foram integrados a partir da indicação do
Ministro Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, seguindo dois
critérios previstos no Artigo 5, do Decreto 5.490: “a) entidades que atuem na defesa
e promoção dos direitos da juventude; e b) pessoas com notório reconhecimento no
âmbito das políticas públicas de juventude”. Não foram localizados registros que
justifiquem a opção por uma composição inicial sendo indicada pelo governo.
24
Conselho Nacional de Juventude. Balanço 2010-2012. Brasília.
40
Apenas alguns questionamentos dos próprios membros dessa gestão
documentados em publicações do próprio Conselho (Conjuve, 2007).
A composição do Conselho por meio de processos eleitorais só foi inaugurada na
segunda gestão, em 2008. O método utilizado nesse primeiro momento foi pouco
alterado nas edições posteriores, de forma que a descrição que segue ilustra o que
aconteceu até a última eleição em 2014. Para isso, foram analisados documentos25
relacionados às eleições elaborados pelo próprio Conselho - resoluções internas ou
publicadas no Diário Oficial da União, relatórios e atas - , assim como registros da
experiência da pesquisadora enquanto membro do Conselho e participante de
processos eleitorais e como observadora da última eleição de 2014, já no contexto
de desenvolvimento deste trabalho de dissertação. Serão apresentados desde os
momentos iniciais de mobilização e inscrição, suas regras, alguns dados dos
resultados da primeira à última eleição realizada pelo Conselho.
3.3.1 Momentos preparatórios e inscrições
As eleições do Conjuve têm como ponto de partida a definição de uma Comissão
Eleitoral pelo Plenário do conselho e a sua instituição via publicação de resolução
em Diário Oficial. A comissão é composta por sete membros do Conselho, sendo
três do governo e quatro da sociedade civil, que não concorrem a vagas nas
eleições e tem como objetivo coordenar o processo de escolha dos representantes
da sociedade civil, de acordo com os critérios previstos no Edital de Convocação. A
composição da comissão eleitoral é publicada em Diário Oficial e sua estruturação
se constitui num primeiro momento de disputa interna, tendo em vista o papel que
desempenha em todo o processo, sobretudo na proposição de critérios de
habilitação das entidades e sua aplicação para participarem das eleições.
O segundo passo é a elaboração do Edital de Convocação, cuja minuta é redigida
pela Comissão Eleitoral e apresentada para apreciação e aprovação do Plenário. O
Edital retoma as atribuições do Conselho, orienta os procedimentos para a
inscrição26, define critérios de habilitação das entidades para participarem da
25
Todos os documentos utilizados encontram-se listados nas Referências Bibliográficas. 26
A realização das inscrições envolve o preenchimento de uma ficha que pode ser feito diretamente no site da Secretaria Nacional de Juventude, ou enviada por e-mail; e a entrega de documentos da entidade, que variam de acordo com a categoria na qual ela se enquadre.
41
Assembleia Eleitoral, categorias e número de vagas e dá alguns indicativos de
regras de funcionamento da Assembleia Eleitoral.
Como não tem ocorrido alterações significativas no edital, a sua aprovação não
costuma ser uma etapa de grande disputa. Salvo por um ponto que geralmente
mobiliza os debates que tem a ver com a distribuição de vagas entre cadeiras e
categorias. É comum que as entidades defendam um desenho que incluam
segmentos que ainda não estão representados, ou que estejam sub-representados
no Conselho, mas também que permitam a incorporação de organizações de sua
rede de articulações. Uma vez que o edital é aprovado, é publicado em Diário
Oficial, na página na Internet e redes sociais do Conselho Nacional de Juventude. A
divulgação da abertura das inscrições para as eleições do Conjuve é um dado que
deve ser considerado no resultado do processo. Como a disseminação dessa
informação restringe-se essencialmente às ferramentas de comunicação virtual que
o Conselho possui e a mobilização feita pelas organizações que o compõem em
suas próprias redes, é possível que isso limite a sua composição às entidades que,
de alguma forma, já estejam na órbita do Conselho. Para apoiar a participação das
entidades também são elaborados pequenos manuais que dão orientações sobre as
inscrições, o edital e a participação na assembleia eleitoral. Inicialmente, as
inscrições eram feitas através de um preenchimento on-line de um formulário e a
entrega ou envio de documentação impressa para o Conselho. No último processo
eleitoral, além das formas anteriores, foi possível também realizar a inscrição
integralmente pela Internet, inclusive a entrega de documentos que poderiam ser
digitalizados.
Vale explicitar que o momento que antecede a inscrição das organizações no
processo eleitoral já se configura, para algumas delas, como um momento de
articulação entre si e com os grupos já existentes no âmbito do Conselho. Não é raro
haver uma mobilização de entidades com o objetivo de garantir a ocupação de um
maior número de cadeiras, que futuramente possibilite, não somente um número
maior de votos na assembleia eleitoral, mas também no Plenário.
Uma vez abertas as inscrições, cada entidade pode se candidatar em apenas uma
categoria e cadeira. As categorias que compõem o Conselho são: Movimentos,
Associações ou Organizações da Juventude de Atuação Nacional, Fóruns e Redes
42
da Juventude e Entidades de Apoio às Políticas Públicas de Juventude27. Essas
categorias funcionam como grandes conjuntos que reúnem as cadeiras. Essas
representam os segmentos que compõem o Conselho e são compostas por duas
vagas (titular e suplente).
Não obstante tal regra, nos editais não constam a definição de cada categoria,
apenas os critérios que cada organização deve atender para ser habilitada. Como
essas categorias não estão conceitualmente registradas nos documentos eleitorais,
tal lacuna acaba por abrir brechas para que ocorram debates em torno das
classificações das organizações, especialmente no âmbito da comissão eleitoral,
que é a instância responsável pela reclassificação, caso ela seja necessária.
Analisando os editais, percebe-se que o número total de cadeiras da sociedade civil
nunca foi alterado28, contudo, a sua distribuição apresentou alguma variação a cada
gestão, conforme demonstra a Tabela 02 abaixo.
Tabela 02 – Número de cadeiras do Conselho Nacional de Juventude por categoria
Categoria
Número de cadeiras por biênio eleitoral
2008-2009 2010-2011 2012-2013 2014-2015
Movimentos, associações ou organizações da juventude de
atuação nacional
20 22 24 24
Fóruns e redes da juventude 04 04 04 06
Movimentos, associações ou organizações da juventude de
atuação local
01 01 Categoria extinta
Categoria extinta
Entidades de apoio às políticas públicas de juventude.
15 13 12 10
Fonte: Elaboração própria.
Uma das categorias foi extinta a partir das eleições de 2012, mas não foram
encontrados registros sobre a justificativa para essa exclusão. Chama a atenção a
27
A distinção mais significativa entre as categorias reside no protagonismo juvenil em relação à gestão da organização. Assim, as entidades de apoio seriam instituições coordenadas por adultos, mas que atuam com o segmento juvenil. As organizações que integram as categorias de movimentos e de fóruns e redes seriam geridas por jovens. A categoria Movimentos, Associações ou Organizações da Juventude de atuação local foi extinta a partir de 2012. 28 O número de cadeiras destinadas à sociedade civil é instituído pelo Decreto Nº 5.490, de 14 de julho de 2005, que dispõe sobre a composição do Conselho e não pode ser alterado pelo processo eleitoral.
43
tendência de redução do número de cadeiras na categoria Entidades de Apoio e o
seu crescimento na dos Movimentos de Atuação Nacional e dos Fóruns e Redes.
Em torno dessa diminuição, situa-se uma reflexão se o Conselho seria uma instância
de representação da juventude e, por esse motivo, deveria ser ocupada por
organizações juvenis, ou se ele seria um conselho de políticas públicas de
juventude, e, nesse caso, poderia continuar mantendo o seu caráter intergeracional,
abrigando organizações que não são juvenis, mas atuam sobre as pautas da
juventude.
As mudanças nas cadeiras dentro de cada categoria também são um ponto que
merece ser analisado e que pode ser observado nas Tabelas 03 e 04.
Tabela 03 - Número de cadeiras por segmento da categoria Movimentos, Associações ou
Organizações da Juventude de atuação nacional do Conselho Nacional de Juventude
Segmentos
Número de cadeiras por biênio eleitoral
2008-2009 2010-2011 2012-2013 2014-2015
Artísticas e culturais 01 01 01 01
De esporte e lazer 01 Cadeira
extinta Cadeira extinta
Cadeira extinta
Do campo 02 02 02 02
Estudantis 03 03 03 03
Hip-hop 02 01 01 01
Jovens empresários/as e empreendedores/as.
01 01 01 Cadeira extinta
Jovens feministas 01 02 02 02
Jovens negros e negras 01 02 02 02
Juventude de religião de matriz africana
01 01
Juventude indígena 01 01
Meio ambiente - 01 01 01
Movimento comunitário e de moradia
- 01 01 01
Pela diversidade sexual
(é alterada para Juventude LGBT nas eleições para a
gestão de 2010-2011)
01 01 01 01
44
Político-partidário - 02 02 02
Povos e comunidades tradicionais
02 Cadeira extinta
Cadeira extinta
01
Religiosos 02 02 02 02
Trabalhadores/as urbanos/as 03 03 03 03
Total 20 22 24 24
Fonte: Elaboração própria.
Tabela 04 - Número de cadeiras por segmento da categoria Entidades de Apoio às Políticas de Juventude do Conselho Nacional de Juventude
Segmentos
Número de cadeiras por biênio eleitoral
2008-2009 2010-2011 2012-2013 2014-2015
Comunidades Rurais, Povos e Comunidades Tradicionais
(É alterada para povos e comunidades tradicionais nas eleições para a gestão de 2010-2011)
01 01 01 Cadeira extinta
Cultura 01 01 01 01
Direitos Humanos 01 Cadeira extinta
Cadeira extinta
Cadeira extinta
Educação 01 01 01 01
Esporte e Lazer 01 01 01 01
Gênero e Direitos Sexuais e Reprodutivos
01 Cadeira extinta
Cadeira extinta
Cadeira extinta
Instituições de Pesquisa 01 01 01 Cadeira extinta
Jovens com Deficiência 01 01 01 01
Meio Ambiente 01 Cadeira extinta
Cadeira extinta
Cadeira extinta
Orientação Sexual 01 Cadeira extinta
Cadeira extinta
Cadeira extinta
Participação juvenil 01 01 01
Raça/Etnia 01 01 01 01
Religião de matriz africana 01 Cadeira extinta
Cadeira extinta
45
Saúde
(É alterada para Saúde, Gênero e Direitos Sexuais e Reprodutivos nas eleições para a gestão de 2010-2011)
01 01 01 01
Segurança Pública
(É alterada para Segurança Pública e Direitos Humanos nas eleições para a gestão de 2010-2011)
01 01 01 01
Tecnologia da Informação/ Comunicação
(É alterada para Mídia, Comunicação e Tecnologia da Informação nas eleições para a gestão de 2010-2011)
01 01 01 01
Trabalho e Renda 01 01 01 01
Total 15 13 12 10
Fonte: Elaboração própria.
De uma maneira geral, a inclusão ou exclusão de cadeiras acontece a partir de uma
avaliação, a cada processo eleitoral, da demanda para cada uma delas na eleição
anterior (é o caso, por exemplo, da cadeira Hip-hop, dos Movimentos e
Organizações Juvenis, que foi reduzida), mas este não é o fator primordial, nem
exclusivo. Para melhor compreender a dinâmica de alteração das cadeiras, é
necessário analisar as alterações que ocorrem dentro de cada categoria
individualmente e também as movimentações de cadeiras que acontecem entre
elas.
Na primeira situação, observando as tabelas acima, percebe-se que é registrado um
volume de alteração de cadeiras maior na categoria das Entidades de Apoio do que
na dos Movimentos, Organizações e Associações Juvenis. Isso por conta de uma
necessidade de reacomodação em função da redução do número de cadeiras
registrada nessa categoria a cada processo eleitoral. Em consequência, algumas
cadeiras foram aglutinadas (é o caso, por exemplo, das cadeiras Direitos Humanos e
Segurança Pública; e Saúde e Gênero e Direitos Sexuais e Reprodutivos). Em
alguns casos, essa fusão de cadeiras provocou um acirramento da disputa pelo
aumento do número de organizações inscritas para a mesma vaga.
46
No que tange a categoria dos Movimentos, a exceção da cadeira dos Jovens
Empresários cuja extinção foi gerada a partir de um debate mais conceitual em torno
da necessidade de uma vaga para esse segmento29, as alterações que ocorreram
estão relacionadas com a circulação de cadeiras entre categorias.
Em relação às trocas de cadeiras que aconteceram entre as categorias, as tabelas
acima ilustram três exemplos com as cadeiras de Juventude de Religião de Matriz
Africana, a de Povos e Comunidades Tradicionais e a de Esporte. O debate em
torno dessas mudanças foi pautado, entre outros pontos, por uma reflexão a cerca
da legitimidade de representação nos campos onde esses temas se inserem
(sobretudo os dois primeiros). Seriam dos próprios sujeitos organizados ou de
entidades que a eles dão suporte?
3.3.2 Habilitação e o papel fundamental da Comissão Eleitoral
Encerrado o período30 das inscrições, a Comissão Eleitoral analisa todos os
documentos recebidos de acordo com os critérios previstos no edital, habilitando ou
não as organizações a participarem da Assembleia Eleitoral. A Tabela 05, abaixo,
apresenta uma síntese de todos os critérios previstos nos editais de todos os
processos eleitorais. Os critérios explicitados na tabela estão presentes em todos os
editais, com pequenas diferenças que também estão nela destacadas.
Tabela 05 - Critérios para habilitação e participação na Assembleia Eleitoral do Conselho
Nacional de Juventude
Categoria Critério
Movimentos, associações ou organizações da
juventude de atuação nacional
I. Pelo menos dois anos de funcionamento;
II. Representação em no mínimo sete estados e três macrorregiões (A partir de 2012, há uma flexibilização desse item para a habilitação de entidades que representam os segmentos da juventude indígena ou de religião de matriz africana, que ficam dispensadas dessa exigência. Em 2014, o Edital reduz para cinco, o número de estados para todas as organizações que se inscrevem nesta categoria);
III. Atuação na mobilização, organização, na promoção, na defesa ou na garantia dos direitos com reconhecimento na área
29
As organizações que ocupavam essa cadeira passaram a disputar as vagas de Trabalhadores Urbanos no ano em que a sua cadeira específica foi extinta. 30
O tempo de duração das inscrições vai depender de como a Comissão Eleitoral analisa o volume de inscrições efetuadas. Se houver poucas inscrições, a Comissão pode prorrogar o período. Sendo ele muito extenso, ela pode alterar todo o calendário eleitoral. Tudo o que for reencaminhado é sempre publicado em Diário Oficial.
47
e na temática de juventude.
IV. Não é permitida a inscrição de suas associadas, filiadas e componentes;
V. Limite de idade do representante indicado para participar da Assembleia de eleição e para assumir eventual cadeira no Conselho, sendo admitidos apenas jovens entre 15 e 29 anos preferencialmente, ou até 35 anos.
Fóruns e redes da Juventude
I. Pelo menos dois anos de funcionamento;
II. Atuação na mobilização, organização, na promoção, na defesa ou na garantia dos direitos com reconhecimento do impacto/influência nacional na área e na temática de juventude;
III. Limite de idade do representante indicado para participar da Assembleia de eleição e para assumir eventual cadeira no Conselho, sendo admitidos apenas jovens entre 15 e 29 anos preferencialmente, ou até 35 anos.
Movimentos, associações ou organizações da
juventude de atuação local
I. Pelo menos dois anos de funcionamento;
II. Atuação na mobilização, organização, na promoção ou na defesa ou na garantia dos direitos com reconhecimento na área e na temática de juventude.
III. Limite de idade do representante indicado para participar da Assembleia de eleição e para assumir eventual cadeira no Conselho, sendo admitidos apenas jovens entre 15 e 29 anos preferencialmente, ou até 35 anos.
A partir de 2012, essa categoria é extinta.
Entidades de apoio às políticas públicas de
juventude.
I. Pelo menos dois anos de funcionamento;
II. Atuação no atendimento e ou na promoção e ou na defesa e ou na garantia dos direitos e ou no estudo e na pesquisa da juventude com reconhecido impacto/influência nacional;
III. As Instituições Pesquisa devem comprovar ainda: Publicações na área de políticas públicas de juventude; Indicação formal, firmada pelo responsável legal da Instituição de Ensino Superior ou da Instituição de Pesquisa, na forma do seu Estatuto, do representante que participará da Assembleia de Eleição do CONSELHO NACIONAL DE JUVENTUDE, citando nome e qualificação. (Com a extinção da cadeira de Instituição de pesquisa, este critério cai em 2014)
III. A inscrição de Entidades de Apoio às Políticas Públicas de caráter geral, nacional ou federativo, não permite a inscrição de suas associadas, filiadas e componentes. (Critério inserido em 2014).
Fonte: Elaboração própria.
Uma conclusão importante, decorrente da leitura atenta da tabela, é que os critérios
se mantiveram praticamente os mesmos, com uma ou outra alteração no sentido de
flexibilizar o acesso (no caso das alterações realizadas na categoria Movimentos,
48
associações, organizações juvenis nacionais), ou para torná-lo mais rígido, como foi
a modificação realizada na categoria Entidades de apoio.
Após a avaliação da Comissão Eleitoral, uma primeira lista com as entidades
habilitadas e as não-habilitadas é divulgada com um tempo previsto para que elas
possam apresentar um recurso, caso seja necessário algum questionamento ou a
resposta a alguma pergunta colocada pela Comissão Eleitoral. É comum, nesse
primeiro momento, que a lista das não-habilitadas saia um pouco maior, pois muitas
organizações não conseguem entregar toda a documentação ou, às vezes, as
informações enviadas não são suficientes para a apreciação dos critérios.
Dentro da análise dos critérios, é permitida ainda à Comissão Eleitoral a
reclassificação da organização em relação à categoria e a cadeira indicada desde
que haja a concordância da entidade. Se não houver, o período de recurso é
destinado a isso também e avaliados novamente pela Comissão, que publica no
Diário Oficial uma lista final das organizações que estão habilitadas a participar da
Assembleia de Eleição.
O percentual de entidades que não se habilitam, mesmo após o período de recurso,
situa-se entre 18% e 21% em relação as que se inscrevem. Apenas no último
processo eleitoral esse número subiu para 46%. Isso pode se explicar por um
volume maior de inscrições que ocorreu nesse período31, mas também pode ser
devido a uma atuação diferenciada da Comissão Eleitoral que coordenou o processo
nesse ano.
É importante não perder de vista a dimensão subjetiva da avaliação de cada critério,
já que os integrantes da Comissão Eleitoral também são atores mergulhados no
contexto das disputas, ainda que institucionalmente não haja um comprometimento
por parte da organização a qual cada membro da Comissão se vincula. Um indício
de parcialidade da Comissão são os casos em que uma mesma organização,
submetida aos mesmos critérios em diferentes edições eleitorais, consegue, numa
delas, ser habilitada, e em outra, não32. Ora, se as regras são as mesmas, é
esperado que o mesmo resultado se repita, independente de quem as julga. Na
31
Em relação ao processo eleitoral anterior, houve um aumento de 25% no número de inscrições. 32
O percentual de organizações nesta situação girou em torno de 15% em todos os processos eleitorais. À exceção apenas da terceira edição das eleições, onde 22% das instituições não habilitadas já havia sido habilitada em outra edição.
49
prática, nem sempre é o que acontece e um primeiro filtro se processa dos atores
que irão para a Assembleia Eleitoral.
3.3.3 Assembleia eleitoral
Após a publicação da lista das organizações habilitadas, sucedem-se contatos entre
as organizações para apresentação das suas candidaturas, mas também para a
construção de blocos de votação de forma a aumentar as possibilidades de eleição.
Essas negociações continuam e se estendem durante toda a Assembleia.
A Assembleia obedece a regras específicas que são divulgadas com antecedência.
Ela é instalada após o credenciamento de pelo menos 50% das entidades que foram
habilitadas. Cada organização pode participar com apenas um representante, que é
indicado desde o ato da inscrição no processo eleitoral.
Uma vez instalada a Assembleia pelo seu Presidente, realiza-se uma chamada
nominal de todas as organizações presentes, indicando o local onde a votação se
processará. Após a instalação, as organizações ainda dispõem de um período para
que conversem, apresentem suas candidaturas e construam suas alianças. Em boa
medida, uma parte do processo eleitoral já é resolvido nesse momento, quando as
organizações definem seus votos e se articulam, reduzindo o impacto da disputa
durante a votação.
Cada categoria participa de votações separadamente, que acontecem
simultaneamente e separadamente. Dessa forma, as Entidades de Apoio, por
exemplo, votam apenas dentro da sua própria categoria e assim por diante. A
votação corre, primeiro, em torno dos titulares e depois dos suplentes e tudo é
registrado e coordenado pelos membros da Comissão Eleitoral.
As cadeiras que não são preenchidas por falta de inscrições têm suas vagas
redistribuídas de acordo com parâmetros definidos no Edital e submetidas também à
votação durante a Assembleia. Ou seja, caso nenhuma organização se apresente
para a cadeira de jovens negros, por exemplo, as duas vagas (titular e suplente)
serão disponibilizadas para que mais duas organizações que se inscreveram para a
cadeira de juventude partidária e não puderam se inserir no Conselho sejam
contempladas.
50
Após a conclusão da votação, as organizações que dividem uma mesma cadeira
negociam a possibilidade de um rodízio entre a titularidade e a suplência. O rodízio
permite que as organizações alternem os dois papéis para que ambas tenham a
possibilidade de ocupar a titularidade da cadeira. Esse dispositivo não está previsto
no Regimento Interno, nem em nenhuma outra regulamentação do Conselho. Ele foi
sendo construído ao longo dos processos eleitorais e, no último, já aparece
formalmente na resolução da Comissão que orienta a realização da Assembleia. O
mesmo não acontece com as cadeiras “cheias”, onde uma única organização ocupa
a titularidade e a suplência, indicando dois representantes para preenchê-la.
Ser titular significa ter direito ao voto e, para algumas organizações que não estão
situadas em Brasília (local onde acontecem as reuniões ordinárias e boa parte das
extraordinárias), ou que tem pouca condição financeira de custear uma viagem,
também representa poder estar presente numa reunião, pois apenas os titulares têm
seus custos cobertos para a participação nas reuniões do Plenário. A escolha pela
titularidade também é feita em função de um desejo de assumir a Presidência ou
Vice-presidência do Conselho, já que suplentes não podem ocupar esses cargos.
Entretanto, os suplentes podem ser coordenadores de comissões e isso lhes inclui
na Mesa Diretora Ampliada, o que permite com que a sua participação nas reuniões
ordinárias e extraordinárias, tenham seus custos cobertos.
3.3.4 Resultados das eleições e impactos posteriores
Ao todo, 325 entidades já se inscreveram para participar das eleições do Conjuve.
Destas, 124 foram eleitas. A Tabela 06, abaixo, traz mais alguns dados quantitativos
desses resultados por gestão.
Tabela 06 – Classificação das entidades no processo eleitoral do Conselho Nacional de
Juventude
Classificação
Gestão
2008-2009 2010-2011 2012-2013 2014-2015
número percentual número percentual número percentual número percentual
Inscritas 104 100% 126 100% 128 100% 160 100%
Habilitadas 85 82% 99 79% 105 82% 87 54%
Não habilitadas 19 18% 27 21% 23 18% 73 46%
Eleitas 55 53% 64 51% 65 51% 58 36%
Fonte: Elaboração própria.
51
O número de inscrições permanece razoavelmente estável em todos os biênios,
ficando um pouco menor no início e crescendo 25% na última eleição realizada. Por
conta do aumento do número de inscrições, o percentual de entidades eleitas,
naquele ano, também cai, o que pode significar apenas o aumento da disputa.
Entretanto, é importante demarcar, que, não necessariamente uma entidade se
inscreve com o objetivo de se eleger efetivamente. Algumas delas são mobilizadas
para votar por entidades que têm este foco e outras têm como motivação somente a
participação e contribuição no processo eleitoral.
Dos números acima, também chama a atenção o alto índice de organizações que
não foram habilitadas na última eleição, o que mereceria uma análise mais apurada
tanto do ponto de vista da dinâmica de funcionamento da Comissão Eleitoral, como
em relação ao perfil das entidades que não conseguiram seguir o percurso eleitoral.
O que é importante perceber em cada etapa do processo de eleição é que tudo está
conectado com os espaços de poder que se deseja ocupar e o nível de incidência
que se almeja ter no Conselho. Essas escolhas não são feitas por cada organização
individualmente, ainda que se assuma que seja necessário que ela num
determinado momento precise estabelecer uma posição. Cada definição é
construída coletivamente e impacta não somente na configuração final do Plenário,
mas também no funcionamento de todas as instâncias do Conselho.
O primeiro resultado da eleição da sociedade civil do Plenário é refletido na
composição da Mesa Diretora, formada pelo Presidente, Vice-presidente e
Secretário Executivo, que ocorre em um momento posterior à Assembleia, após a
indicação dos membros do Conselho pelas suas entidades. Tanto a resolução que
cria o Conselho Nacional de Juventude, quanto seu regimento interno, fornecem
poucas orientações sobre esse processo, que ainda carece de regulamentação.
Dos três cargos previstos, dois são ocupados pelo governo: a Secretaria Executiva e
a Presidência ou a Vice, em alternância com a sociedade civil. Ou seja, no ano em
que a sociedade civil assume a Presidência, a Vice é de responsabilidade do
governo. A representação da sociedade civil é a única que é submetida ao processo
eleitoral, onde apenas os membros titulares se envolvem como candidatos ou como
eleitores. Não há regulamentação desse processo eleitoral, que costuma ser
disparado logo após a Assembleia de Eleição do Plenário, com o anúncio das
candidaturas a partir de carta de apresentação e propostas para a gestão. A votação
52
ocorre na reunião ordinária que antecede a Posse do novo Plenário, mas as
articulações costumam acontecer bem antes disso. Como no primeiro ano da
gestão, a sociedade civil sempre ocupa a Vice-presidência, o processo tende a ser
um pouco menos disputado, o que não se repete no segundo ano.
Com relação às comissões, como não há limite para a sua composição, há uma livre
escolha por parte dos membros do Conselho sobre qual se deseja participar, o que
acontece geralmente na primeira reunião ordinária. Cada comissão possui dois
coordenadores, que são escolhidos na mesma reunião entre os integrantes de cada
comissão. Essa definição pode se dar por acordo, consenso ou votação,
dependendo do contexto da disputa. Em algumas circunstâncias de muito embate, já
foi necessário propor o rodízio entre quatro organizações na coordenação da
comissão. O interesse pela coordenação da comissão, além de ser motivado pela
participação na mesa diretora ampliada, também é provocado em contextos
específicos. Em ano de realização de Encontro de Conselhos de Juventude, por
exemplo, a Comissão de Articulação e Diálogos com a Sociedade, que é
organizadora do evento, tende a ser mais procurada. Os grupos de trabalho seguem
igualmente a mesma dinâmica, com a diferença apenas de não ser motivada pela
ocupação da mesa diretora ampliada.
Todo esse percurso eleitoral aqui descrito deveria se constituir no ponto de partida
para a chegada de novas organizações, grupos e, consequentemente, formas de
atuação, pois não há, aparentemente, questões no desenho que apontassem para
algo diferente. Contudo esse modelo é transversalmente afetado por práticas que
acabam por fechar o Conselho em si mesmo, ou melhor dizendo, em torno de
grupos, que, se por um lado, carregam a história do Conjuve, por outro, o torna
pouco permeável a novas construções e experiências.
53
4 LÓGICA DE FORMAÇÃO DE GRUPOS DE ATORES
Para compreender a dinâmica das articulações e agrupamentos que acontecem nos
conselhos e outras arenas públicas, este capítulo irá percorrer a experiência do
Conselho Nacional de Juventude, buscando identificar o percurso de chegada dos
atores e os valores construídos nesse momento, assim como os desafios que se
colocaram para o funcionamento do Conselho. O capítulo traz ainda os resultados e
a análise da aplicação do instrumento com os conselheiros nacionais de juventude,
evidenciando suas percepções acerca dos agrupamentos de atores, concluindo com
uma reflexão sobre em que medida essa prática altera a atuação do Conjuve.
A literatura especializada em políticas públicas não vem dedicando suficiente
importância aos processos de formação de grupos entre atores que pertencem a
uma mesma instituição. Há, porém, quatro importantes fontes de produção de
conhecimento sobre a ação dos atores. Em primeiro lugar, uma literatura que
privilegia a assunção dos atores separadamente, seja ele visto como indivíduo, seja
como instituição; em segundo lugar, uma outra parte que foca as redes de atores
(policy network), ora privilegiando estudos sobre o papel das redes, ora sobre a
configuração destas; e uma terceira parte sobre tipificações de atores agrupados em
instituições ou “quase-instituições”, mas que são vistos como uma coletividade
representativa de interesses (movimentos sociais, mass media, opinião pública,
grupos de pressão, grupos de interesse etc.). Uma quarta possibilidade de estudos
pode ser atribuída aos estudos organizacionais sobre atores em ação em
organizações, sobretudo no que concerne à aprendizagem, liderança ou gestão de
pessoas.
Neste trabalho, buscou-se construir um caminho próprio para o estudo dos
agrupamentos de atores, entendendo que nenhum destes caminhos produziria um
conjunto razoável de explicações que pudesse funcionar como base para esforços
de análise de tipo dedutivo. Com isto, optou-se pelo caminho da indução, mesmo
tendo feito uso, em alguns momentos, de pequenas estruturas de análise de teorias
de rede de atores, particularmente no que concerne ao papel que os pequenos
54
grupos, que podem ser interpretados como pequenas redes, exercem no contexto
político institucional do Conjuve.
Com isto, o Conjuve, que sempre foi visto como um ator dentro de uma rede,
exercendo diferentes papéis de acordo com a teoria interpretativa do analista, passa
agora a ser visto como um contexto institucional no qual diferentes redes de atores
se articulam e se constroem mutuamente. Neste sentido, vale a pena recordar Bruno
Latour (2011), que insiste em chamar o ator de ator-rede justamente para reforçar
que a existência do ator, e sobretudo a sua ação, se dá somente em rede e,
portanto, em função da sua interação com esta mesma rede. É também por esse
motivo que tal autor prefere utilizar o verbo “performar” invés de “atuar” para
designar a ação do ator.
A leitura apresentada, portanto, é de tipo indutivo, com algum aporte teórico de
estudos de rede de atores de políticas públicas, mas voltada para a individuação de
grupos de atores em uma reunião de atores que constitui o conjunto finito de atores
pertencentes a cada gestão, com o objetivo de problematizar a ação (performances,
se pegarmos Latour) de tais atores a partir de suas próprias percepções sobre a
ação dos demais atores. Esta hipótese de que os atores agem segundo
modelizações de agrupamentos de atores que eles mesmos fazem surgiu a partir da
experiência desta autora no referido conselho, além de estudos de Farias, Peres,
entre outros.
4.1 Atores e grupos do Conselho Nacional de Juventude: origens,
valores compartilhados e desafios
O conjunto de representações que pode ser observado hoje no Conselho Nacional
de Juventude teve sua construção iniciada, antes mesmo da sua criação,
remontando aos primeiros movimentos de discussão e articulação em torno das
políticas públicas de juventude. Atores e grupos que vivenciaram esta experiência
também foram desenvolvendo ou consolidando suas identidades, seus valores e
interesses. Neste processo, uma arena política foi sendo formada simultaneamente
a uma agenda política, ou seja, com um conjunto mais ou menos determinado de
temáticas, problemas e alternativas de solução, ao mesmo tempo em que uma
55
arena institucional33 se definia. Como resultado, não só é possível encontrar fortes
aproximações entre as arenas política e institucional em seus momentos de
formação, como também entre as agendas política e institucional, numa relação que
provavelmente diferencia este setor de políticas públicas dos demais.
Uma evidência dessa aproximação é documentada pelo próprio Conselho Nacional
de Juventude no livro Natureza, Composição e Funcionamento, publicado durante a
primeira gestão. Um debate nele registrado retoma e analisa a origem da
composição do Conjuve, afirmando que boa parte dos atores presentes no Conselho
já estava na órbita do debate em torno da construção da agenda das políticas de
juventude que antecedeu a criação dessa arena institucional. Nesse contexto, a
inclusão desses atores entre os membros da primeira gestão do Conselho, parece
uma consequência natural do processo, considerando que a estruturação desse
espaço também fazia parte de uma agenda política de muitos deles.
Helena Abramo, uma das especialistas participantes do debate que gerou a
publicação, cita alguns atores que, na sua opinião, estariam na base da formação do
Conselho. O primeiro deles seria os grupos e movimentos (culturais, comunitários,
identitários), a maioria, vindos de setores populares, como os grupos de hip-hop. O
segundo seria os atores juvenis mais institucionalizados, com uma prática política
mais incorporada, assim como as entidades estudantis e as juventudes partidárias.
O terceiro seria as organizações juvenis com suporte institucional, como as pastorais
da juventude e entidades sindicais. E, por último, as ONGs e as fundações
empresariais que desenvolvem programas destinados aos jovens. Cada um deles
teria um foco e uma agenda específica para qual estavam se dispondo a pautar
(idem). É relevante notar que, ao inaugurar as eleições como método de
composição, o Conselho incorpora esses perfis no desenho das categorias,
provavelmente, porque esses atores permaneceram presentes e atuantes.
Farias (2013), em seu estudo sobre o Conselho Nacional de Juventude, entrevista
alguns de seus membros a respeito da sua participação neste espaço e de como o
percebem. A fala dos conselheiros reconhece o Conjuve como um espaço
democrático, plural e representativo, valores foram colocados como princípios desde
33
Por arena política, compreende-se o espaço sociopolítico de articulação dos atores (LASCOUMES, LE GALÈS, 2012); enquanto que por arena institucional compreende-se um espaço da mesma natureza, porém, delimitado pelas paredes institucionais do Conselho.
56
a sua criação. O Conselho, no documento já citado, também apresenta relatos de
afirmação da diversidade da composição do Conselho desde a sua base. Isso
parece se confirmar quando se verifica a multiplicidade de categorias e cadeiras que
compõem o Conjuve. Também se percebe quando, segundo Farias (2013), os
conselheiros se declaram como integrantes de determinado grupo ou movimento.
Farias explica que, ao se referirem ao segmento de origem, significa que o
conselheiro se mantém vinculado à sua base.
Por outro lado, Abramo ressalta que a diversidade dos atores catalizada na
construção do Conjuve dificultou inicialmente a estruturação de uma plataforma
comum que ainda não estava colocada na agenda pública e por isso não foi
incorporada desde o início da trajetória do Conselho (CONSELHO NACIONAL DE
JUVENTUDE, 2007).
Farias (2013) justifica, explicando que essa diversidade de projetos e focos pode ser
por vezes conflitiva e gerar disputa, mas não necessariamente se configura como
algo negativo e, sim, como algo saudável para atuação do Conjuve, como afirmam
os depoimentos de alguns conselheiros.
A autora identifica, contudo, que poucas vezes estas diferenças de fato se
colocaram presentes. Esta falta de divergências é sinalizada, em algumas
entrevistas, como um elemento que fragilizaria o processo democrático (FARIAS,
2013). Abramo igualmente registra a existência de pouco confronto entre os atores,
que poucas vezes se colocam em posições diferentes, que se desdobrem em
disputas ou polêmicas explícitas. Essa percepção não é unânime, pois alguns
conselheiros, de acordo com o relato de Abramo, trazem que o confronto aparece e
que ele é responsável pela qualidade do que é formulado ou produzido no Conjuve.
Há um questionamento se, até que ponto, esta diversidade também não carrega
assimetrias de poder e hierarquia. Farias (2013) fala a respeito de um centramento
político-partidário, que é apontado por alguns conselheiros entrevistados. Os
discursos relatam uma falta de independência da sociedade civil, denunciando uma
possível apropriação indireta de cadeiras com organizações que não representam
interesses da sociedade civil, mas sim do próprio governo. A autora conclui que a
representação dos partidos é um desafio na composição do Conselho, pois percebe,
a partir da opinião dos conselheiros, que muitas vezes há uma sobreposição das
57
pautas dos partidos em relação ao que são as demandas da juventude (FARIAS,
2013).
Esse tema abre uma discussão sobre a dinâmica de composição e funcionamento
do Conselho Nacional de Juventude, especialmente no que diz respeito aos seus
processos de decisão e sobre como define a sua agenda. Em que medida os valores
construídos como base da sua criação permanecem nessas práticas? Até que ponto
as mudanças na composição do Conjuve ao longo das suas gestões alteraram a
forma como o Conselho atua hoje? São questões que se colocam para a reflexão.
4.2 Permanência e movimentos dos atores no Conselho Nacional
de Juventude
O Conjuve possui 60 cadeiras (20 governamentais e 40 da sociedade civil) e este
número se manteve inalterado deste a sua criação, em todas as cinco gestões já
vivenciadas até o momento, incluindo a atual34. Desde a sua instituição, 149
organizações da sociedade civil já passaram ou estão no Conselho Nacional de
Juventude.A Tabela 07 mostra que pouco mais da metade dessas organizações
permaneceram por uma única gestão, sendo que 29% destas na primeira gestão,
cuja composição se deu por indicação do Estado. Destas, 32% estão inaugurando
sua entrada neste atual biênio (2014-2015).
Tabela 07 – Tempo de permanência no Conselho Nacional de Juventude
Tempo de permanência Número de organizações Percentual
Uma gestão 78 52%
Duas gestões 29 19%
Três gestões 19 13%
Quatro gestões 15 10%
Cinco gestões 08 5%
Fonte: Elaboração própria.
34
A análise da permanência e movimentação dos atores aqui realizada optou por focar na trajetória das organizações e não na de seus representantes. A decisão se deu por conta da instabilidade das representações. Quer dizer, uma mesma organização pode indicar diferentes representantes durante uma mesma gestão. Por outro lado, o mesmo membro pode integrar o Conselho, representando organizações distintas.
58
A análise da tabela 07 demonstra que a taxa de permanência vai caindo
gradualmente: 19%, ou seja, 29 organizações estiveram integradas por duas
gestões; 13% (19) por três gestões; 10% (15) por quatro gestões; e 5% (8) por todas
as cinco gestões. Nessa situação se inclui a Associação Nacional de Pós-
Graduandos (ANPG), a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
(Contag), a Escola de Gente - Comunicação em Inclusão, a Nação Hip-hop Brasil, a
Pastoral da Juventude, a União Brasileira de Estudantes Secundaristas (UBES), a
União dos Escoteiros do Brasil e a União Nacional dos Estudantes (UNE). Se
observássemos essas organizações a partir dos grupos presentes no início do
Conjuve apresentados por Abramo, praticamente todas elas seriam reunidas entre
as organizações juvenis com suporte institucional, à exceção da Escola de Gente,
que estaria entre as entidades de apoio.
A longa permanência dessas entidades acaba por ajudar a produzir pelo menos dois
efeitos na sociabilidade política do Conselho: cria o valor “antiguidade” entre os
atores, pois alguns deles estão lá desde sempre, ou possuem mais experiência do
que outros; por outro lado, possibilita aprofundar as relações entre atores e a criação
de grupos.
4.3 Mapeando as percepções dos conselheiros sobre os grupos
A formação de grupos vem sendo percebida por diferentes estudos sobre o Conjuve
(FARIAS, 2013; PERES, COSTA; SILVA, 2008; FURIATI, 2010). Evidências da sua
existência vêm sendo apontadas por depoimentos de conselheiros coletados pelos
pesquisadores em campo, embora os estudos não tenham exatamente este foco.
Por grupos, compreendem-se as articulações mais estáveis entre atores para todas
ou quase todas as situações e demandas sociopolíticas; enquanto que
agrupamentos funcionais referem-se aos grupos efêmeros que são formados em
decorrência de respostas a demandas ou a situações específicas. Estas estratégias
de atuação por grupos ou agrupamentos se tornam mais visíveis nos momentos de
decisão, sobretudo em relação à escolha de representantes e nos processos
eleitorais, e, por isto, foram objeto de um instrumento de pesquisa de campo
conduzida no âmbito desta pesquisa de dissertação de mestrado profissional.
59
Esse instrumento, que se encontra no Anexo 01, consiste em um tipo de entrevista
semiaberta cujo objetivo é construir o quadro perceptivo dos conselheiros a respeito
dos possíveis grupos e agrupamentos funcionais. A entrevista semiaberta, embora
focalizada, possui uma estrutura que permite um nível de interação com o
entrevistado, que possibilita que algumas alterações sejam realizadas nas perguntas
e que esclarecimentos sejam fornecidos a ele durante a aplicação do instrumento
(VERGARA, 2009).
O instrumento aplicado consiste em um formulário com uma lista de todas as
organizações membros da gestão que se encerrou em 2014 e um quadro em
branco, no qual o respondente deveria escrever os nomes das organizações (ou os
números correspondentes à ordem da lista), posicionando de acordo com a
proximidade e distância entre elas. Num segundo momento, o conselheiro deveria
circular os grupos que ele identifica no Conselho, formando conjuntos, e depois
grifando as organizações com as quais ele costuma se articular (vide exemplo
abaixo).
Ilustração 01 – Instrumento aplicado com um membro do Conselho Nacional de Juventude
60
Foram distribuídos 20 formulários durante a última reunião ordinária do Conselho,
que aconteceu dentro do calendário eleitoral, então é possível que esse fator tenha
influenciado, em alguma medida, as respostas.
O instrumento foi apresentado a todos os conselheiros presentes e preenchido por
dez deles (quase metade dos presentes). Como o quórum desta reunião estava
reduzido, houve um limite maior no número de respostas. Não foi possível computar
o tempo necessário para o preenchimento, pois, como ele foi aplicado durante a
reunião, cada conselheiro foi encontrando o seu tempo para respondê-lo. Por esse
motivo, alguns conselheiros devolveram o formulário durante a reunião e outros ao
término do seu primeiro turno.
A aplicação do instrumento revelou de imediato a plena aceitação de suas duas
perguntas, contrariamente ao esperado. Não houve questionamentos sobre a
existência ou não dos grupos, o que já confirma que a cultura de formação de
grupos faz parte da dinâmica de funcionamento do Conselho.
Outro indício nesse sentido é que não houve manifestação de dificuldades para a
realização dos agrupamentos solicitada pelo instrumento, apenas alguns relatos
sobre o tempo necessário para incluir todas as organizações. Pelo contrário, o que
apareceu com certa frequência foi a pergunta se, com a aplicação do instrumento, a
pesquisadora estaria fazendo o “mapa” das eleições. O “mapa” é uma prática
comum nos processos eleitorais e consiste num exercício de visualização dos
grupos, listando quem está na disputa das vagas e quem são seus aliados (ou seja,
com quantos votos cada um conta).
O instrumento utilizado para mapeamento das percepções dos conselheiros sobre
os grupos não solicitava a sua denominação, o que traz algum limite na análise,
tanto no sentido da sua identificação, quando da sua classificação como uma
articulação mais estável ou não. No entanto, a análise pressupôs que os grupos
sinalizados pelos conselheiros, até pela sua frequência nos formulários, teriam um
caráter mais estável e seriam coletivos mais consolidados. Por esse motivo,
trataremos apenas dos grupos e não dos agrupamentos funcionais.
Assim sendo, os resultados serão apresentados reunidos em duas vertentes: 1)
Percepção das afinidades; 2) Lógicas de configuração dos grupos. A percepção das
61
afinidades, apesar de ser a última etapa do preenchimento do instrumento, será
abordada primeiro, pois foi percebida como um elemento agregador dos grupos.
354.3.1 Percepção das afinidades
Uma vez delimitados os grupos pelo respondente, o instrumento solicitou que este
destacasse com quais organizações possuía afinidade, no sentido de uma atuação
conjunta. Três conselheiros não responderam a esta pergunta. A Tabela 08, abaixo,
apresenta o número de organizações sinalizadas por cada entrevistado.
Tabela 08 – Número de organizações com as quais os membros do Conselho Nacional de
Juventude possuem afinidade
Entrevistado Número de
organizações
Entrevistado 01 05
Entrevistado 02 08
Entrevistado 03 11
Entrevistado 04 12
Entrevistado 05 22
Entrevistado 06 23
Entrevistado 07 43
Fonte: Elaboração própria.
Com relação ao número de organizações com as quais os sete outros respondentes
possuem afinidade, não foi possível identificar um padrão. A quantidade vai desde
cinco organizações até 43. Esse último número chama a atenção. Considerando que
o formulário listava 66 organizações, deduz-se, neste caso, que o conselheiro
possuía afinidade com quase todo o conjunto de entidades da sociedade civil, o que
não parece ser um dado real.
A grande maioria dos que responderam concentrou as afinidades dentro de um
mesmo grupo e com poucas sinalizações fora dele. Esse padrão reforça a existência
dos grupos e a relação com a afinidade e aponta também para um sentimento de
pertencimento. Por outro lado, ao destacar algum nível de dispersão dessa
afinidade, os conselheiros também sinalizam pontos de interlocução para fora
desses grupos, o que remete a existência de possibilidades de diálogo e mediações
entre os grupos.
35
Todos os formulários preenchidos encontram-se no Anexo 02.
62
4.3.2 Lógicas de configuração dos grupos
Alguns grupos foram bem frequentes nos diferentes formulários e provavelmente
representam os que estão mais consolidados. O número de grupos variou entre três
e doze. Em alguns casos, os conselheiros configuraram grupos, reunindo apenas
duas entidades. Provavelmente, este conjunto não representaria uma “força política”
dentro do Conselho, mas, em algum nível, demarca uma posição significativa a
ponto de ser reconhecida enquanto um grupo.
Quase metade dos formulários apresentou organizações que não foram agrupadas,
quer dizer, não integram nenhum grupo. Considerando que o instrumento foi
aplicado na última reunião de uma gestão de dois anos, esse dado chama a
atenção, pois traduz uma certa impermeabilidade dos grupos. Quer dizer,
independente do tempo de convivência e da articulação, algumas organizações
seguem de forma independente no Conselho e provavelmente devem ser acionadas
pelos grupos apenas nos momentos de decisão.
Por outro lado, uma mesma entidade apareceu agrupada em diferentes conjuntos.
Isso pode significar que existam distintas percepções dos conselheiros em relação
ao seu posicionamento, ou que ela de fato não estabeleça uma posição muito
explícita ou fixa.
Como o instrumento não indicava um critério para a formação dos grupos, nem
solicitava a explicitação do critério utilizado, os conselheiros tiveram liberdade para
realizá-lo, o que também justifica alguma diversidade desses grupos. Entretanto,
pela intensidade das coincidências, foi possível a identificação, pela pesquisadora,
de alguns critérios aplicados. As lógicas utilizadas foram classificadas em três tipos:
segmento de origem, tematizações e partidos políticos. Não foi realizada nenhuma
análise quantitativa em torno frequência com que essas lógicas aparecem nos
questionários. Mesmo porque, foram percebidos casos em que um mesmo
respondente utilizou lógicas distintas, o que geraria alguma distorção nos números.
63
4.3.2.1 Lógica do segmento de origem
O segmento de origem se remete à cadeira (como juventude LGBT, jovens negros,
jovens feministas, jovens religiosos) e/ou categoria (fóruns e redes juvenis,
entidades de apoio) que a organização representa no Conselho. No caso da cadeira,
o grupo também coincide com o seu campo de militância.
Alguns grupos são facilmente perceptíveis nos formulários. Isso aconteceu
especialmente com os jovens religiosos, jovens negros e também com as entidades
de apoio.
4.3.2.2 Lógica das tematizações
Outra possibilidade de lógica identificada foi a partir de temas ou agendas de
atuação, como direitos humanos, comunicação, saúde, diversidade sexual, mundo
do trabalho e educação. Esses grupos, embora não se restrinjam a essa dimensão,
também guardam alguma proximidade de relação com as cadeiras ocupadas no
Conselho, sobretudo quando se observa a posição das entidades de apoio, cujas
cadeiras estão configuradas exatamente por temas.
Essa lógica de formação de grupo tem uma característica mais funcional e
transcendem as posições das cadeiras. Uma agenda como a questão da redução da
maioridade penal, por exemplo, pode ser bastante aglutinadora e mobilizar
especialmente organizações de jovens negros, as entidades de apoio de uma forma
geral (por conta do foco neste segmento etário) e o conjunto das representações
juvenis.
4.3.2.3 Lógica dos partidos políticos
A lógica de formação de grupos por partidos políticos está presente, em maior ou
menor grau, em praticamente todos os formulários e com frequência aparece com
blocos bem definidos. Apesar da gestão analisada possuir duas cadeiras de
juventude partidárias36, os grupos que foram estruturados transcendem as
36
Essas cadeiras são ocupadas pela Juventude do Partido dos Trabalhadores, pela Juventude do Partido do Movimento Democrático Brasileiro e pela Juventude Pátria Livre.
64
organizações que ocupam essas cadeiras, tanto qualitativamente, quando
quantitativamente.
Diferente das lógicas dos segmentos e das tematizações, em que cada um deles
formou um grupo identitário e de afinidade único. Ou seja, não existem dois grupos
de juventude negra, nem dois grupos de organizações que atuem no campo da
comunicação. No caso da lógica partidária, as organizações partidárias foram
reunidas em blocos separados, na maioria das situações, sem interseções.
Esse dado chama atenção, pois, diferentemente das outras duas lógicas
apresentadas, nas quais a vinculação com o grupo é muito mais explícita, no caso
dos grupos de partidos, essa associação não é tão direta. Como associar que uma
organização de juventude feminista tenha uma veiculação com o partido A ou B, por
exemplo? O fato desses grupos aparecerem tão delineadamente nos formulários é
uma evidência da forte incidência que eles têm dentro do Conselho, a ponto de
serem facilmente reconhecidos.
4.4 Decorrências da prática de formação de grupos
Todas essas possibilidades de lógicas de agrupamento acima listadas não são
institucionalmente formalizadas, nem fixas, mas se constituem como grupos, de
acordo com o conceito aqui utilizado, que se configuram e reconfiguram a depender
do cenário. Em outras palavras, há uma circulação das organizações entre os
grupos não somente a cada mudança de composição do Conjuve, mas dentro de
uma mesma gestão.
Aqui não cabe um juízo de valor em relação a estas práticas, se elas são corretas ou
não, mas cabe levantar hipóteses sobre o que motiva essa formação de grupos, o
que acontece em decorrência disso e como isso influencia a atuação do Conselho.
Não há relatos de conselheiros nacionais em outros estudos sobre o Conjuve acerca
de algum incômodo sobre essa configuração, nem um estranhamento sobre a
existência dos grupos (isso também foi evidenciado pelo presente estudo), dada a
natureza do cenário onde eles ocorrem. Quer dizer, nas entrelinhas, está colocado
que é assim que se atua em espaços dessa natureza. No caso do Conjuve, há um
consenso de que são essas articulações que fazem com que as pautas sejam
aprofundadas e a atuação em torno delas seja fortalecida. Essa dinâmica é
65
incorporada inclusive na realização das suas ações, sempre organizadas
coletivamente.
No caso das duas primeiras lógicas – dos grupos por segmentos e por tematizações
– é fácil perceber o quanto a afinidade provoca a aglutinação. Seja por uma tarefa,
por um debate, ações ou agendas próximas, essas organizações espontaneamente
acabam por se associar e atuar conjuntamente, de forma a criar mais condições
para que suas pautas avancem dentro do Conjuve. Nessas duas lógicas, há uma
influência maior do desenho institucional da composição do Conselho enquanto
provocador da formação desses grupos, já que convoca determinados segmentos e
temas através das suas cadeiras.
Os grupos estruturados pela lógica dos partidos tem uma forma de atuação bem
distinta dos demais e, por esse motivo, cabe uma reflexão à parte, começando pelos
fatores de motivação. Não há uma convocação a priori do desenho da composição
do Conjuve para que estes grupos se configurem, porque, como já foi dito, os grupos
identificados transcendem as cadeiras institucionalmente colocadas, que, inclusive
só são incluídas formalmente na terceira gestão do Conselho. Ora, se não foram os
editais de eleição do Conjuve o grande convocador desses atores, qual seria a sua
origem? O presente trabalho não se propôs a responder a essa pergunta, mas é
importante relembrar uma afirmação do Conselho, já mencionada aqui, de que boa
parte dos seus membros atuais remonta a uma trajetória de debate em torno das
políticas públicas anterior à sua criação. Tendo em vista que a reivindicação pela
estruturação do Conselho toma corpo dentro de duas outras arenas político-
institucionais (o parlamento e o governo federal) e que estes são territórios
eminentemente partidários, é possível entender porque tantas organizações com
esse tipo de vinculação tenham sido incorporadas ao Conselho. Contudo, essa a
identificação inicial com o Conselho não é suficiente para explicar a permanência
desses atores, sendo necessário um estudo mais aprofundado sobre este tema.
Para dar início a tal discussão, ocorre compreender que, no dia-a-dia do Conselho,
os grupos partidários não se sobressaem. Isso acontece, geralmente, quando há
uma agenda mais mobilizadora, que tem a ver mais fortemente com a disputa por
um espaço de decisão ou representação, ou quando há uma pauta que gere algum
tipo de conflito de interesse. Um exemplo dessa situação aconteceu durante a
incidência pela aprovação do Estatuto Nacional de Juventude, no qual o tema do
66
direito à meia-entrada em eventos culturais gerou um tensionamento dentro do
Conselho. Havia inicialmente duas opiniões em disputa sobre quem deveria ter
acesso a esse direito (se seria restrito aos jovens estudantes ou se seriam incluídos
os jovens de baixa renda) e sobre como este direito seria assegurado (por meio de
uma carteira emitida por entidades estudantis ou através de um documento de
identificação e/ou comprovação de renda). A divergência permaneceu ao longo de
toda a tramitação do Estatuto no Senado, resolvida apenas com a votação final.
Esse exemplo remete a um ponto que talvez seja o que cause mais o incômodo
identificado nos relatos dos conselheiros, que são os conflitos existentes entre as
agendas partidárias e as dos movimentos sociais. Sabe-se que os partidos possuem
agendas próprias, construídas no âmbito dos seus fóruns internos, e que também
são permeáveis às pautas dos movimentos, principalmente quando se fala dos
partidos de esquerda. No entanto, uma agenda não se confunde com a outra. O
problema que aparece nos depoimentos dos conselheiros se coloca quando há
sobreposição de uma agenda sobre a outra, o que, via de regra, acontece
beneficiando os grupos partidários.
Com ônus e bônus, o fato é que a atuação do Conselho Nacional de Juventude tem
sua trajetória marcada pela existência de grupos. Alguns mais duradouros e estáveis
do que outros, com maior ou menor força política, com maior ou menor poder de
aglutinação, mas todos incorporados nas práticas do Conjuve e na sua forma de
atuar. São eles os responsáveis pelo amadurecimento do debate e do que é
formulado como contribuição para a política nacional de juventude, mas também
pela cristalização de determinadas formas de atuar.
No caso dos grupos partidários, cabe uma reflexão final mais especifica. Por um
lado, a vinculação com os partidos tem sido um facilitador na abertura de espaços
de incidência do Conjuve, tanto no âmbito do Executivo quanto do Legislativo. São
as juventudes de partido que melhor entendem a “linguagem” desses atores políticos
e que conseguem algum eco para as vozes e pautas dos conselheiros.
Em outra via, é necessário colocar que os partidos também trazem para dentro do
Conselho uma herança de um modelo de prática política pautado na representação
e em formas mais tradicionais de fazer política, que não necessariamente dialoga,
por exemplo, com novas experiências que vêm com as juventudes que não possuem
67
um vínculo institucional forte e que detém uma forma mais autônoma de atuação e
organização.
Um outro tema para pensar seria em que medida a ação dos partidos não estaria
sufocando um papel fundamental do Conselho relacionado ao monitoramento das
políticas de juventude. Considerando que, formalmente ou informalmente, governo e
partidos políticos estão presentes no Conselho, é importante refletir se essa atuação
não acabaria por reprimir agendas que entram em conflito com os seus próprios
interesses. Se isso for verdadeiro, esse sufocamento tenderia a eliminar uma função
precípua dos conselhos de uma forma geral, que é a de exercer um papel de
controle público do que é realizado pelo Estado.
68
5 CONCLUSÕES
A escolha do objeto desse estudo teve como ponto de partida a vivência da
pesquisadora como um ator dentro do Conselho Nacional de Juventude e em outras
arenas políticas. O tema da formação dos grupos políticos foi escolhido dentro das
questões que estavam colocadas neste percurso e dentro do que seria percebido
como um dos grandes desafios não somente na sua trajetória, mas também na de
outros atores em outros espaços de participação.
Se por um lado, acompanha-se um crescimento significativo no número de espaços
institucionais de participação, como conselhos, conferências, entre outros, por outro
há um questionamento constante das suas práticas e sobre os limites da sua
efetividade. De uma forma geral, eles ainda trazem práticas políticas muito
tradicionais, inspiradas nos mecanismos de representação e pouco permeáveis a
novas formas de participação, valores e à inclusão de segmentos que não sejam
institucionalizados.
O tema da formação dos grupos foi escolhido pela relevância nesse contexto. Essa
prática tem sido observada não apenas no Conselho Nacional de Juventude, mas
em outros conselhos e arenas políticas, a ponto de ser possível a afirmação de que
ela faça parte da nossa cultura política. Contudo, o assunto tem sido ainda pouco
explorado pela literatura, talvez por ser de difícil acesso. Falar da formação de
grupos é falar diretamente sobre forças políticas e as relações de poder. É também
falar da ocupação de espaços de participação por elites políticas, o que apenas
mantém o que já está posto e não gera inclusão dos segmentos que precisam ter
suas vozes escutadas. É explicitar aspectos informais que permeiam e influenciam
um funcionamento desses espaços.
Em função dessa delicadeza, foram pensadas estratégias que dessem conta do
objeto, mas que também favorecesse a livre expressão dos conselheiros. A proposta
foi, no passo inicial, reconstruir um quadro do desenho institucional do Conselho no
que se refere à sua composição, ou seja, o que deste traçado induz a formação dos
69
grupos, buscando apontar, indiretamente, o que poderia ser aperfeiçoado. Essa não
foi uma tarefa fácil, tendo em vista que muito da trajetória do Conjuve não está
documentada. Num segundo momento, a ideia foi captar a percepção dos
conselheiros em tornos dos grupos. Aqui cabe um parêntese sobre a posição da
pesquisadora, que, por um lado, favoreceu a reconstrução do histórico do Conselho
e o registro de percursos que ainda não estão documentados pelo Conjuve. Além
disso, a sua trajetória com os atores, permitiu que eles abrissem um espaço para o
desenvolvimento desse estudo. Contudo, há se levar em conta que essa mesma
proximidade pode ter gerado também alguma reserva no preenchimento do
formulário.
É importante reconhecer que o foco desse estudo se revelou muito pretensioso em
relação às estratégias que foram utilizadas. Após a aplicação do formulário, por
exemplo, teria sido interessante o diálogo com alguns conselheiros no sentido de
explicitar alguns resultados e captar outras possibilidades de leitura dos dados
coletados.
Ainda com esses limites, o estudo revelou achados importantes. Primeiro, em
relação ao reconhecimento da existência dos grupos por parte dos conselheiros. O
assunto é foco de rodas de conversa nos “corredores” do Conselho, mas dificilmente
vem à tona nos momentos em que ele oficialmente está reunido. Talvez porque haja
algum tipo de constrangimento sobre essa forma de atuação. Então, nesse sentido,
um primeiro objetivo desse estudo, de dar visibilidade ao tema, foi cumprido. Cabe
aqui apontar um limite desse estudo em termos teóricos, já que não houve uma
exploração mais densa sobre o tema na literatura.
O olhar sobre o desenho da composição do Conselho e de seus processos
eleitorais, enquanto regra explícita, sugere a sua indução para a formação de
grupos, se considerada a associação das cadeiras ou categorias com a lógica de
agrupamento por segmentos sociais e temas. Entretanto, seria necessária uma
análise comparativa sobre a constelação de grupos ao longo das gestões do
Conselho para fazer essa afirmação com mais segurança.
No sentido de uma regra implícita, a naturalidade com que os conselheiros reagiram
ao instrumento e à tarefa de mapeamento de grupos por ele colocada, indica a
existência de uma cultura relacionada à grupalização, gerando práticas incorporadas
de se enxergar o Conselho por meio de seus grupos e de se atuar através deles. Se
70
é verdade que essa forma de atuar é comum em outros conselhos e arenas
políticas, um tema para estudo posteriores seria a comparação desta constelação de
grupos políticos encontrados no Conselho Nacional de Juventude com a de outros
conselhos, mapeando suas origens, modos de funcionamento e implicações.
Um outro aspecto tocado por este trabalho e que merece aprofundamentos futuros é
a identificação (e classificação) dos grupos e as consequências desse modo de
atuação. O formulário aplicado deu pistas para a tipificação dos agrupamentos e o
reconhecimento de como os conselheiros observam os movimentos de articulação e
de exclusão. A reflexão sobre os desdobramentos no âmbito do Conselho foi
construída a partir da revisão dos documentos e bibliográfica, enriquecida com a
vivência da pesquisadora. Nesse contexto, o estudo desconstrói que os grupos
necessariamente sejam um mecanismo pernicioso dentro do Conjuve. Isso vai
depender muito de em qual contexto eles estejam acontecendo e com qual objetivo.
Quando estão a serviço de tarefas ou agendas específicas, são eles que qualificam
e fortalecem algumas pautas e dão mais consistência às ações do Conselho.
Quando o foco está mais restrito à disputa de espaço de poder, aí parece que é
gerado um incômodo, especialmente em relação aos grupos partidários. O presente
estudo apenas abre uma janela para uma questão que precisa ser mais explorada,
que é a presença dos partidos nos espaços de participação social. Nisso levanta
duas possibilidades de temas.
Nos parece óbvia a afirmação de Almeida e Tatagiba (2012) de que os atores
inseridos nos conselhos trazem, para a interlocução com o Estado, demandas das
instituições ou grupos que eles representam. Entretanto, essa associação não é
explícita e direta e entender qual a representação em questão se torna uma tarefa
complexa, pois os atores circulam e representam muitos papéis simultaneamente. O
que se entende hoje por sociedade civil reúne um emaranhado de organizações e
interesses (LUCHMANN, 2012), que se entrelaçam e sobrepõem, e que estão, no
caso do Conselho Nacional de Juventude, representados primordialmente pelas
cadeiras que ocupam, mas carregando muitas outras bandeiras nas entrelinhas da
sua atuação.
Quando esse ator tem um vínculo partidário, essa “identidade” fica ainda mais fluída
e mais difícil de ser diferenciada. Essa distinção é importante porque nos leva a um
segundo tema que precisa ser aprofundado. Se os partidos “extraoficialmente”
71
ocupam os conselhos e, sobretudo, os seus espaços de decisão, e se as suas siglas
partidárias coincidem com as que estão na base do governo, há que se pensar até
que ponto não está acontecendo certo “aparelhamento” dos conselhos. Nesse caso,
o Conselho estaria sendo agendado pelos partidos e, consequentemente, pelo
Governo, o que fragiliza muito a sua atuação, principalmente no que se refere à sua
tarefa de monitorar as políticas públicas.
Daí emerge uma preocupação sobre a efetividade dos conselhos, reafirmada ou
questionada por alguns autores aqui nesse estudo. Avançam as pesquisas que têm
sido desenvolvidas no sentido de provocar a reflexão sobre o desenho do
instrumento conselho, enfoque também aqui defendido. No entanto parece
igualmente necessário um olhar mais aprofundado sobre como os atores se
comportam e organizam a sua atuação dentro desses espaços. Isso obviamente
guarda relação com o desenho, mas aponta ainda para outros focos de análise que
são importantes. Um primeiro seria a cultura política que está refletida nesse
contexto. É necessário entender o que da nossa trajetória participativa, numa
democracia relativamente recente, está sendo herdado como modelo de atuação e
quais resultados são produzidos no sentido do controle público que deve ser feito
por esses espaços.
Por fim, um aspecto ulterior que poderia ser relevante seria, considerando a
compreensão de que a formação dos grupos não é movida significativamente por
elementos do desenho formal do Conjuve, mas por mecanismos e regras implícitas,
fica a interrogação se haveria uma necessidade de se mediar o funcionamento dos
grupos através de regras explícitas e se isto representaria, de fato, uma
possibilidade de aprimoramento ao instrumento Conselho. Tal aspecto parece
funcionar como um bom ponto de partida para a construção de objeto consistente de
estudo para uma tese de doutoramento.
72
ANEXO 01 INSTRUMENTO 01 - Questionário individual – Sociedade Civil – Gestão 2012-2014 - Data de aplicação:
Este instrumento compõe a pesquisa para elaboração da dissertação necessária à conclusão do Mestrado Multidisciplinar e Profissionalizante em Desenvolvimento e Gestão Social, do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento e Gestão Social da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia (EAUFBA), cursado pela aluna Rebeca Ribas. O formulário visa mapear a rede de afinidades e coalizões das entidades da sociedade civil que compõem o Conselho Nacional de Juventude. Sua contribuição será muito importante para este estudo. Caso deseje receber os resultados, informe aqui o seu e-mail: _______________________________________________________________ Agradecemos a sua participação!
Distribua no espaço abaixo as organizações da sociedade civil que compõem o Conjuve, colocando mais próximas, as organizações que você percebe que possuem afinidade ou articulação, e, mais distantes, as que não costumam se agrupar. Para facilitar, pode usar o número ou as siglas.
Depois de distribuí-las, circule agrupando as entidades que você identifica que costumam atuar juntas;
Por fim, grife as organizações com as quais a sua entidade costuma se articular no âmbito do conselho.
ORGANIZAÇÕES- SOCIEDADE CIVIL – CONJUVE – GESTÃO 2012-2014
1. ABGLT - ASSOCIÇÃO BRASILEIRA DE LÉSBICAS, GAYS, BISSEXUAIS, TRAVESTIS E TRANSEXUAIS
2. ACBANTU - ASSOCIAÇÃO CULTURAL DE PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO BANTU
3. ÁGERE - COOPERAÇÃO EM ADVOCACY
4. ALIANÇA BÍBLICA UNIVERSITÁRIA DO BRASIL 5. APOINME - ARTICULAÇÃO DOS POVOS E ORGANIZAÇÕES INDIGENAS DO
NE, MG, E ES
6. APV - ASSOCIAÇÃO DE POPULAÇÕES VULNERÁVEIS 7. ARTICULAÇÃO BRASILEIRA DE LÉSBICAS - ABL 8. ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUANDOS – ANPG
9. ASSOCIAÇÃO RAÍZES DA TRADIÇÃO 10. CEDAPS - CENTRO DE PROMOÇÃO DA SAÚDE 11. CEMJ - CENTRO DE ESTUDOS E MEMÓRIA DA JUVENTUDE
12. CENTRAL DOS MOVIMENTOS POPULARES – CMP 13. CENTRO DE CULTURA 8 DE MARÇO 14. CGTB - CENTRAL GERAL DOS TRABALHADORES DO BRASIL
15. CMB - CONFEDERAÇÃO DAS MULHERES DO BRASIL 16. COLETIVO NACIONAL DE JUVENTUDE ENEGRECER 17. CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DO DESPORTO UNIVERSITÁRIO - CBDU
18. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS ASSOCIAÇÕES DE MORADORES 19. CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO - CNTE 20. CONGRESSO NACIONAL AFRO-BRASILEIRO
21. CONSELHO NACIONAL DA OAB 22. CONTAG - CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA
AGRICULTURA
23. COORDENAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES INDIGENAS DA AMAZÔNIA BRASILEIRA
24. COORDENAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES NEGRAS – CONEN
25. CTB - CENTRAL DE TRABALHADORES E TRABALHADORAS DO BRASIL 26. CUCA DA UNE - INSTITUTO CIRCUITO UNIVERSITÁRIO DE CULTURA 27. CUT - CENTRAL ÚNICA DOS TRABALHADORES
28. ESCOLA DE GENTE - COMUNICAÇÃO EM INCLUSÃO 29. FEDERAÇÃO BRASILEIRA DAS ASSOCIAÇÕES CRISTÃS DE MOÇOS 30. FEDERAÇÃO DE ORGÃOS PARA ASSISTÊNCIA SOCIAL EDUCACIONAL - FASE
31. FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES E TRABALHADORAS NA AGRICULTURA FAMILIAR DO BRASIL
32. FORÇA SINDICAL
33. FÓRUM BRASILEIRO DE ONGS E MOVIMENTOS SOCIAIS PARA O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (FBOMS)
34. FÓRUM NACIONAL DE JUVENTUDE NEGRA – FONAJUNE 35. GELEDES INSTITUTO DA MULHER NEGRA
36. INSTITUTO ALIANÇA 37. INSTITUTO DE JUVENTUDE CONTEMPORÃNEA 38. INSTITUTO IMAGEM E CIDADANIA
39. INTERVOZES - COLETIVO BRASIL DE COMUNICAÇÃO SOCIAL 40. ISER 41. JUNTA DE MOCIDADE DA CONVENÇÃO BATISTA BRASILEIRA – JUMOC
42. JUVENTUDE DO PARTIDO DOS TRABALHADORES 43. JUVENTUDE PÁTRIA LIVRE 44. JUVENTUDE PMDB NACIONAL
45. MONABANTU 46. NAÇÃO HIP HOP BRASIL 47. PASTORAL DA JUVENTUDE - PJ
48. PASTORAL DA JUVENTUDE RURAL 49. POLIS INSTITUTO DE ESTUDOS FORMAÇÃO E ASSESSORIA EM POLÍTICAS
SOCIAIS
50. REDE DE JOVENS DO NORDESTE 51. REDE DE JUVENTUDE PELO MEIO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE –
REJUMA
52. REDE ECUMÊNICA DA JUVENTUDE 53. REDE FALE 54. REDE NACIONAL DE ADOLESCENTES E JOVENS VIVENDO COM HIV/AIDS
(RNAJVHA) 55. REDE NACIONAL DE JOVENS COMUNICADORES 56. SERTA - SERVIÇO DE TECNOLOGIA ALTERNATIVA
57. UGT - UNIÃO GERAL DOS TRABALHADORES 58. UNEGRO 59. UNIÃO BRASILEIRA DE MULHERES – UBM
60. UNIÃO BRASILEIRA DOS ESTUDANTES SECUNDARISTAS – UBES 61. UNIÃO DA JUVENTUDE SOCIALISTA 62. UNIÃO DOS ESCOTEIROS DO BRASIL
63. UNIÃO NACIONAL DE ESTUDANTES - UNE 64. UNICAFES 65. UNIVERSIDADE DE JUVENTUDE
66. VIRAÇÃO EDUCOMUNICAÇÃO
73
Distribua no espaço abaixo as organizações da sociedade civil que compõem o Conjuve, colocando mais próximas, as organizações que você percebe que possuem afinidade ou articulação, e, mais distantes, as que não costumam se agrupar. Para facilitar, pode usar o número ou as siglas.
Depois de distribuí-las, circule agrupando as entidades que você identifica que costumam atuar juntas;
Por fim, grife as organizações com as quais a sua entidade costuma se articular no âmbito do conselho.
(EXEMPLO)
1 45 23 29
2 46 30
3 47 24 44
4 48 31
5 49 32 41
6 50 42
7 51 25
8 52
9 53 33
10 54 34
11 55 26
12 56 35
13 57
14 58 27
15 59 37
16 60 36
17 61 43
18 62 28
19 63
20 64 38
21 65
22 39 40 66
ORGANIZAÇÕES- SOCIEDADE CIVIL – CONJUVE –GESTÃO 2012-2014
ABGLT - ASSOCIÇÃO BRASILEIRA DE LÉSBICAS, GAYS, BISSEXUAIS,
TRAVESTIS E TRANSEXUAIS
ACBANTU - ASSOCIAÇÃO CULTURAL DE PRESERVAÇÃO DO PATRIMÔNIO BANTU
ÁGERE - COOPERAÇÃO EM ADVOCACY
ALIANÇA BÍBLICA UNIVERSITÁRIA DO BRASIL
APOINME - ARTICULAÇÃO DOS POVOS E ORGANIZAÇÕES INDIGENAS DO
NE, MG, E ES
APV - ASSOCIAÇÃO DE POPULAÇÕES VULNERÁVEIS
ARTICULAÇÃO BRASILEIRA DE LÉSBICAS - ABL
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE PÓS-GRADUANDOS – ANPG
ASSOCIAÇÃO RAÍZES DA TRADIÇÃO
CEDAPS - CENTRO DE PROMOÇÃO DA SAÚDE
CEMJ - CENTRO DE ESTUDOS E MEMÓRIA DA JUVENTUDE
CENTRAL DOS MOVIMENTOS POPULARES – CMP
CENTRO DE CULTURA 8 DE MARÇO
CGTB - CENTRAL GERAL DOS TRABALHADORES DO BRASIL
CMB - CONFEDERAÇÃO DAS MULHERES DO BRASIL
COLETIVO NACIONAL DE JUVENTUDE ENEGRECER
CONFEDERAÇÃO BRASILEIRA DO DESPORTO UNIVERSITÁRIO - CBDU
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DAS ASSOCIAÇÕES DE MORADORES
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES EM EDUCAÇÃO - CNTE
CONGRESSO NACIONAL AFRO-BRASILEIRO
CONSELHO NACIONAL DA OAB
CONTAG - CONFEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA
AGRICULTURA
COORDENAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES INDIGENAS DA AMAZÔNIA
BRASILEIRA
COORDENAÇÃO NACIONAL DE ENTIDADES NEGRAS – CONEN
CTB - CENTRAL DE TRABALHADORES E TRABALHADORAS DO BRASIL
CUCA DA UNE - INSTITUTO CIRCUITO UNIVERSITÁRIO DE CULTURA
CUT - CENTRAL ÚNICA DOS TRABALHADORES
ESCOLA DE GENTE - COMUNICAÇÃO EM INCLUSÃO
FEDERAÇÃO BRASILEIRA DAS ASSOCIAÇÕES CRISTÃS DE MOÇOS
FEDERAÇÃO DE ORGÃOS PARA ASSISTÊNCIA SOCIAL EDUCACIONAL -
FASE
FEDERAÇÃO NACIONAL DOS TRABALHADORES E TRABALHADORAS NA
AGRICULTURA FAMILIAR DO BRASIL
FORÇA SINDICAL
FÓRUM BRASILEIRO DE ONGS E MOVIMENTOS SOCIAIS PARA O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (FBOMS)
FÓRUM NACIONAL DE JUVENTUDE NEGRA – FONAJUNE
GELEDES INSTITUTO DA MULHER NEGRA
INSTITUTO ALIANÇA
INSTITUTO DE JUVENTUDE CONTEMPORÃNEA
INSTITUTO IMAGEM E CIDADANIA
INTERVOZES - COLETIVO BRASIL DE COMUNICAÇÃO SOCIAL
ISER
JUNTA DE MOCIDADE DA CONVENÇÃO BATISTA BRASILEIRA – JUMOC
JUVENTUDE DO PARTIDO DOS TRABALHADORES
JUVENTUDE PÁTRIA LIVRE
JUVENTUDE PMDB NACIONAL
MONABANTU
NAÇÃO HIP HOP BRASIL
PASTORAL DA JUVENTUDE - PJ
PASTORAL DA JUVENTUDE RURAL
POLIS INSTITUTO DE ESTUDOS FORMAÇÃO E ASSESSORIA EM POLÍTICAS
SOCIAIS
REDE DE JOVENS DO NORDESTE
REDE DE JUVENTUDE PELO MEIO AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE – REJUMA
REDE ECUMÊNICA DA JUVENTUDE
REDE FALE
REDE NACIONAL DE ADOLESCENTES E JOVENS VIVENDO COM HIV/AIDS (RNAJVHA)
REDE NACIONAL DE JOVENS COMUNICADORES
SERTA - SERVIÇO DE TECNOLOGIA ALTERNATIVA
UGT - UNIÃO GERAL DOS TRABALHADORES
UNEGRO
UNIÃO BRASILEIRA DE MULHERES – UBM
UNIÃO BRASILEIRA DOS ESTUDANTES SECUNDARISTAS – UBES
UNIÃO DA JUVENTUDE SOCIALISTA
UNIÃO DOS ESCOTEIROS DO BRASIL
UNIÃO NACIONAL DE ESTUDANTES - UNE
UNICAFES
UNIVERSIDADE DE JUVENTUDE
VIRAÇÃO EDUCOMUNICAÇÃO
74
ANEXO 02 – INSTRUMENTOS PREENCHIDOS37
37
Como não foi solicitada autorização aos respondentes para publicação do questionário preenchido, foram eliminadas todas as informações que possibilitassem a sua identificação.
75
76
77
78
79
80
81
82
83
84
REFERÊNCIAS ALMEIDA, C.; TATAGIBA, L. Os conselhos gestores sob o crivo da política: balanços e perspectivas. Revista Serviço Social e Sociedade. São Paulo, janeiro a março de 2012, n. 109, pp. 68-92. Disponível em: http://www.scielo.br. Acesso em: 13 de abril de 2014. AMORIM, S.; BOULLOSA, R. F. O estudo dos instrumentos de políticas públicas: uma agenda em aberto para experiências de migração de escala. AOS – Amazônia, Organizações e Sustentabilidade. v. 2, n. 01, pp. 59-59, 2013. ANASTASIA, F.; INÁCIO, M. Democracia, poder Legislativo, interesses e capacidades. Cadernos Aslegis. n. 40. Maio/agosto de 2010. pp. 33-54. Disponível em: http://www.aslegis.org.br/aslegis/images/stories/cadernos/2010/Caderno40/06_democracia_poder_legislativo_interesses_e_capacidades.pdf. Acesso em: fevereiro de 2011. AVRITZER, L. Teoria democrática e deliberação pública. In: Lua Nova, p. 25-46, São Paulo, 2000. v. 49. ______. Sociedade civil, instituições participativas e representação: da autorização à legitimidade da ação. DADOS – Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro. v. 50, n. 3, p. 443-464, 2007. Disponível em: http://www.scielo.br. Acesso em: outubro de 2010. ______; SANTOS, B. S. Para ampliar o cânone democrático. [2003]. Disponível em: http://www.eurozine.com/articles/article_2003-11-03-santos-pt.html. Acesso em: outubro de 2010. BENEVIDES, M. V. M. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. São Paulo: Ática, 1991. BOULLOSA, R. F.; COELHO NETO, E.; ITÃ, I. P. Innovation and learning in public administration at local level in Brazil: scope and challenges of the implementation of local management councils. In: XVIII INTERNATIONAL RESEARCH SOCIETY FOR PUBLIC MANAGEMENT CONFERENCE 2014, Otawa. XVIII IRSPM Anais, 2014.
85
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e funcionamento do Conselho Nacional de Juventude - CNJ, e dá outras
providências. Diário Oficial da União, Brasília, 15 de julho de 2005. Seção 01,
pp. 01-02.
______. Decreto nº 8.243, de 23 de maio de 2014, que institui a Política e o Sistema Nacional de Participação Social. Diário Oficial da União, Brasília, 26 de maio de 2014. Seção 01, pp. 05-07.
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Inclusão de Jovens – ProJovem; cria o Conselho Nacional da Juventude – CNJ
e a Secretaria Nacional de Juventude; altera as Leis nos 10.683, de 28 de maio
de 2003, e 10.429, de 24 de abril de 2002; e dá outras providências. Diário
Oficial da União, Brasília, 01 de julho de 2005. Seção 01, pp. 01-02.
______. Lei 12.852/2013, de 05 de agosto de 2013, Institui o Estatuto da
Juventude e dispõe sobre os direitos dos jovens, os princípios e diretrizes das
86
políticas públicas de juventude e o Sistema Nacional de Juventude -
SINAJUVE. Diário Oficial da União, Brasília, 06 de agosto de 2013. Seção 01,
pp. 01-04.
______. Medida Provisória Nº 238, de 01 de fereveiro de 2005, que Institui, no
âmbito da Secretaria-Geral da Presidência da República, o Programa Nacional
de Inclusão de Jovens - ProJovem, cria o Conselho Nacional de Juventude -
CNJ e cargos em comissão, e dá outras providências. Diário Oficial da União,
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