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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DA UFBA MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PARTICIPAÇÃO SOCIAL E A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA BAHIA: ESTUDO DE CASO DA BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO ITAPICURU CÉSAR AUGUSTO OLIVEIRA RIBEIRO Salvador 2006

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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DA UFBA MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

PARTICIPAÇÃO SOCIAL E A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA BAHIA: ESTUDO DE CASO DA BACIA HIDROGRÁFICA DO

RIO ITAPICURU

CÉSAR AUGUSTO OLIVEIRA RIBEIRO

Salvador 2006

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PARTICIPAÇÃO SOCIAL E A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA BAHIA: ESTUDO DE CASO DA BACIA HIDROGRÁFICA DO

RIO ITAPICURU

CÉSAR AUGUSTO OLIVEIRA RIBEIRO

Dissertação de Mestrado submetida à Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do Grau de Mestre em Administração, área de concentração em Administração Pública.

Orientador: Drª. Mª Elisabete P. dos Santos

Salvador 2006

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Ficha catalográfica elaborada por Lucimar S. C. Mendonça Bibliotecária – CRB 5/1239

Ribeiro, César Augusto Oliveira R484a Participação Social e a gestão de recursos hídricos na Bahia: Estudo de caso da bacia hidrográfica do rio Itapicuru / César Augusto Oliveira Ribeiro. – Salvador 2005. 160 f.: il Dissertação (Mestrado em Administração) Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia. Orientador: Profº Dr. Maria Elisabete Pereira dos Santos 1. Gestão participativa 2. Participação social 3. Recursos hídricos 4. Modelos institucionais 5. Bacia do rio Itapicuru - Bahia I. Santos, Maria Elisabete Pereira II. Título

CDD 333.91

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PARTICIPAÇÃO SOCIAL E A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA BAHIA: ESTUDO DE CASO DA BACIA HIDROGRÁFICA DO

RIO ITAPICURU

CÉSAR AUGUSTO OLIVEIRA RIBEIRO Dissertação submetida à aprovação da banca examinadora da Escola de Administração da Universidade Federal da Bahia, como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Administração, na área de Administração Pública. Aprovado por: ______________________________________ Prof. Drª. Maria Elisabete Pereira dos Santos Orientador ______________________________________ Prof. Dr. José Célio Andrade Examinador Interno ______________________________________ Prof. Drª Yvonilde Dantas Pinto Medeiros Examinador Externo

Salvador 2006

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Este trabalho é dedicado a todos que de alguma forma acreditam na semelhança divina do homem com o Criador

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AGRADECIMENTOS

Agradeço em primeiro lugar a Deus, razão máxima e verdadeira da minha existência.

Agradeço a minha família pela paciência, cumplicidade e solidariedade incondicional,

tornando o ambiente da minha reflexão mais fértil à pesquisa.

Agradeço a Superintendência de Recursos Hídricos pela oportunidade que me

possibilitou participar deste curso de mestrado.

Agradeço a Escola de Administração da UFBA, em especial ao Profº Célio pela ajuda

incondicional em todos os momentos da minha vivência acadêmica.

Agradeço aos funcionários e amigos da Superintendência de Recursos Hídricos, em

especial a Rosa e Rosiinha, pela atenção constante e na medida necessária.

Agradeço a amiga, inspiradora e motivadora deste trabalho, Profª Golde Stilfeman,

pelo seu senso de parceria, amizade incondicional, e torcida constante. Obrigado a Profª

Elisabete Santos pelo pronto atendimento e socorro na hora necessária. Sou-lhes muito grato,

eternamente.

Agradeço aos amigos colaboradores Altamirano, Fernando Fernandes, André Ferreira,

Zoltan, Romay, Fábio, André (ASCOM), e todos os que por descuido não citei, porém com a

certeza de que têm um lugar especial no meu coração. Obrigado.

Agradeço a todos a quem de alguma forma não citei, mas que sabem que estão

envolvidos e relacionados a algum momento desta obra. Com palavras não saberei expressar

minha gratidão.

Obrigado mais uma vez. O meu agradecimento a todos é eterno.

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RESUMO

Este trabalho apresenta uma análise do processo de implementação da participação social na

gestão dos recursos hídricos na Bahia tomando como referência a bacia hidrográfica do rio

Itapicuru. Como estudo de caso, analisa o processo de definição e implantação do modelo de

gestão participativa dos recursos hídricos na Bahia tomando a experiência vivida na bacia

hidrográfica do rio Itapicuru, a partir da definição do acordo entre o Estado da Bahia e o

Banco Mundial para instituição da Política Estadual de Recursos Hídricos através do

Programa de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Para tal finalidade foram apresentados os

principais conceitos teóricos como: política de recursos hídricos, gestão de recursos hídricos,

participação social, gestão participativa de recursos hídricos, modelos institucionais e

organismos de bacia hidrográfica. Foram realizados além do levantamento bibliográfico,

análises dos projetos e planos de trabalhos das instituições contratadas pela SRH para

implantação dos organismos de bacia (COMUA, AUA Consórcio, e Comitê de Bacia),

Grupos focais com os organismos instituídos, observação participante na formação do comitê

de bacia, e observação e discussão em Seminário de Avaliação do PGRH, com os gestores e

coordenadores do projeto. Este estudo demonstra que o governo do Estado da Bahia, através

da SRH foi o principal motivador e indutor para a busca da gestão participativa optando

inicialmente pela implantação de Comissões Municipais de Usuários de Água, e Associações

de Usuários de Água, na bacia do rio Itapicuru, que culminaram com a instituição de um

Consórcio de COMUA. Por conseguinte definiu-se a implantação do Comitê da referida

bacia, fechando o processo de inserção social no que se refere ao modelo a ser adotado pela

Bahia. Com avanços e limitações, os resultados refletiram aspectos da cultura da não

participação, apesar de ter-se instituído diversos organismos na bacia hidrográfica.

Palavras-chave: Participação social, Gestão Participativa, Organismos de bacia, Recursos Hídricos, Modelos institucionais, Bacia Hidrográfica do rio Itapicuru.

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ABSTRACT This work presents an analysis of the implementation process of the water resources

participative management in Bahia, taking as a reference the hydrographic basin of the

Itapicuru River. As a study case, it analyses the process of definition and implantation of the

model of participative management of the water resources in Bahia using the experience of

the hydrographic basin of the Itapicuru River, from the agreement definition between the

State of Bahia and the World Bank for the institution of the Water Resources State Policy

through the Water Resources Management Program (PGRH). For such purpose the main

theoretical concepts were presented: water resources policy, water resources management,

social participation, water resources participative management, institutional models and

organisms of hydrographic basins. Besides the bibliographical survey, analysis of projects and

work plans were done of the hired institutions for the implantation of the organisms of the

basin (Water Users Commission (COMUA), Water Users Association Trust (AUA

Consórcio) and Basin Committee). Focal groups were also created with the organisms,

participant observation in the formation of the Basin Committee and observation and

discussion in the seminar of evaluation of the PGRH, with the managers and coordinators of

the project. This study demonstrates that the Bahia State Government, through the

Superintendence of Water Resources (SRH), was the main motivator and inductor for the

search of the Participative Management, choosing initially for the implantation of the

COMUA and AUA, in the basin of the Itapicuru River, which ended up in the Trusts of

COMUAs. After this we defined the implantation of the Itapicuru River Committee, closing

the process of social inclusion in what concerns the model to be adopted by Bahia. With

advances and limitations, the results reflected the non-participation culture aspects, although

various organisms in the basin were instituted.

Keywords: Social Participation, Participative Management, Basin Organisms, Water

Resources, Institutional Models, Itapicuru River Hydrographic Basin

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LISTA DE FIGURAS FIGURA PAGINA Figura 1 – Gráfico representativo dos níveis de participação

proposto por Bordenave (1983) 28 Figura 2 – Representação do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos 71 Figura 3 – Estrutura do Conselho Nacional de Recursos Hídricos 72 Figura 4 – Composição dos Comitês de bacia hidrográfica 74 Figura 5 – Modelo da Política de Recursos Hídricos do Estado da Bahia 93 Figura 6 – Localização da bacia do rio Itapicuru no Estado da Bahia 96 Figura 7 – Áreas de atuação do PGRH 100 Figura 8 – Detalhe do lago da Barragem de Ponto Novo 101 Figura 9 – Detalhe da Barragem de Ponto Novo com estação elevatória 101 Figura 10 – Representação do Modelo de implementação da Gestão

Participativa no estado do Ceará 103 Figura 11 – Representação do Modelo de implementação

da Gestão Participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru 104 Figura 12 – Representação dos municípios mobilizados na 1º etapa de formação

das COMUA e AUA 105 Figura 13 – Representação dos municípios mobilizados na 2º etapa de

formação das COMUA 107 Figura 14 – Representação dos municípios mobilizados na 3º etapa de

formação das COMUA 108 Figura 15 – Representação dos municípios mobilizados na 4º etapa de

formação das COMUA 109 Figura 16 – Representação da fase inicial da implementação da Gestão

Participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru na Bahia 111 Figura 17 – Detalhe de ribeirinho na FPP fazendo a recuperação da mata

(Barragem Ponto Novo) 114 Figura 18 – Detalhe da Barragem de Ponto Novo com ribeirinhos recuperando

a mata da FPP 114 Figura 19 – Gráfico de distribuição etária 119 Figura 20 – Gráfico de distribuição por segmento 119 Figura 21 – Gráfico de distribuição dor Gênero 119 Figura 22 – Gráfico de distribuição por escolaridade 119 Figura 23 – Representação da segmentação ocorrida na implementação a Gestão

Participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru na Bahia 137 Figura 24 – Representação da metodologia adotada pela SRH para a formação dos

Comitês de Bacia na Bahia 138

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LISTA DE TABELAS E QUADROS

TABELAS PAGINA

Tabela 1 – Tipos de Processo Participativos 29 Tabela 2 – 1º momento. A construção do Processo Participativo 131 Tabela 3 – 2º momento. A construção da Autopromoção 132 Tabela 4 – 3ª seção. Compreensão da construção do Processo de Gestão

Participativa 135 Tabela 5 - Representação da participação das entidades no processo eleitoral

do Comitê do rio Itapicuru 142

Quadro 1 – Representação esquemática da metodologia de mobilização e instituição do Comitê de bacia hidrográfica, desenvolvido para o comitê do rio Itapicuru 139

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LISTA DE SIGLAS

ABRH - Associação Brasileira de Recursos Hídricos ANA - Agência Nacional da Água ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica APA - Áreas de Proteção Ambiental AUA - Associações de Usuários de Água BIRD - Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento CAR - Companhia de Desenvolvimento e Ação Regional CBH - Comitê de Bacia Hidrográfica CBH-PS - Comitê da Bacia Hidrográfica do rio Paraíba do Sul CEEIBH - Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas CEPRAM - Conselho Estadual de Proteção Ambiental CERH - Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos CESP - Companhia de Eletrificação de São Paulo CIRH - Conselho Interinstitucional do Projeto de Gerenciamento de

Recursos Hídricos CODEVASF - Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco COGERH - Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará COMUA - Comissão Municipal de Usuários de Águas CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente COREH - Comitê Coordenador CNAEE - Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica CNDM - Conselho Nacional dos Direitos da Mulher CONERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos CRA - Centro de Recursos Ambientais CRH - Coordenação de Desenvolvimento de Recursos Hídricos CRN - Casa de Recursos Naturais CONAP - Cooperativa Nacional de Assessoria e Planejamento CVSF - Comissão do Vale do São Francisco DAEE - Departamento de Águas e Energia Elétrica de São Paulo DNAE - Departamento Nacional de Águas e Energia DNAEE - Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica DNOCS - Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DNOS - Departamento Nacional de Obras de Saneamento DNPM - Departamento Nacional da Produção Mineral EBDA - Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola EMBASA - Empresa Baiana de água e Saneamento FMI - Fundo Monetário Internacional FNMA - Fundo Nacional do Meio Ambiente FEHIDRO - Fundo Estadual de Recursos Hídricos FERHBA - Fundo Estadual de Recursos Hídricos da Bahia FUNAI - Fundação Nacional do Índio GEX - Grupo Executivo Pró-Comitê IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística MARE - Ministério da Administração da Reforma do Estado MME - Ministério das Minas e Energia

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MSIP - Modelo Sistêmico de Integração Participativa OECD - Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico ONG - Organização Não-Governamental ONU - Organização das Nações Unidas OSC - Organizações da sociedade civil PANGEA - Centro de Estudos Socioambientais PEACS - Programa de Educação Ambiental e Comunicação Social PERH - Política Estadual de Recursos hídricos PGRH - Projeto de Gerenciamento de Recursos Hídricos PNRH - Política Nacional de Recursos Hídricos RAA - Regiões Administrativas da Água RPPN - Reserva Particular do Patrimônio Natural SEARA - Sistema Estadual de Administração dos Recursos Ambientais SEI - Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia SEIRH - Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente SEAGRI - Secretaria de Agricultura Irrigação e Reforma Agrária SEMARH - Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos SEPLANTEC - Secretaria de Planejamento Ciências e Tecnologia SERH - Sistema Estadual de Recursos Hídricos SIGERH - Sistema Estadual de Gestão de Recursos Hídricos SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente SISPLAC - Sistema de Planejamento, Coordenação e Implantação SNGRH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos SPA - Superintendência de Políticas Ambientais SRH - Secretaria de Recursos Hídricos SRH-BA - Superintendência de Recursos Hídricos UNEB - Universidade do Estado da Bahia

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SUMÁRIO INTRODUÇÃO 12

ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO 21

1. ASPECTOS METODOLÓGICOS 23

2. PARTICIPAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS 27

3. PARTICIPAÇÃO E REFORMA DO ESTADO NO BRASIL 38

4. PARTICIPAÇÃO E HERANÇA CULTURAL 42

5. PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS 46

6 MODELOS DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS 50

6.1 O Modelo burocrático 50

6.2 O modelo econômico-financeiro 52

6.3 O modelo sistêmico de integração participativa (MSIP) 54

7. EXPERIÊNCIAS DE ALGUNS PAÍSES 56

7.1 França 56

7.2 Alemanha 58

7.3 Inglaterra e País de Gales 60

7.4 Estados Unidos 62

7.5 Chile 63

7.6 Uruguai 64

8. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL 66

8.1 Evolução histórica 66

8.2 A Lei das Águas e o modelo de gestão hídrica 70

9. A GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS EM ALGUNS ESTADOS

BRASILEIROS 77

9.1 São Paulo 78

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9.2 Rio de Janeiro 80

9.3 Minas Gerais 81

9.4 Rio Grande do Sul 82

9.5 Ceará 84

9.6 Paraíba 86

10. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA BAHIA 87

11. CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO: A BACIA DO RIO

ITAPICURU 96

12. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 100

12.1 1º Momento: Os primeiros organismos de bacia 100

12.1.1 A gênese da mobilização 100

12.1.2 Formação dos organismos de bacia 112

12.1.2.1 COMUA’s 112

12.1.2.2 AUA’s 113

12.1.3 Análise das metodologias utilizadas para instituição dos

organismos de bacia 115

12.1.4 Apresentação dos resultados – Grupos Focais 117

12.2 2º Momento: O Comitê de bacia hidrográfica do rio Itapicuru 136

12.2.1 Comentários 140

12.3 3º Momento: A visão dos gestores do PGRH 143

13. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 146

REFERÊNCIAS

APÊNDICES

ANEXOS

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INTRODUÇÃO

As questões ambientais estão na pauta de discussão e definição das novas políticas

públicas e privadas, impulsionada pela degradação produzida pelo homem na busca de maximizar

a produção, sem observar a necessidade de preservar o seu habitat. Como matéria prima da

produção os recursos naturais foram sendo procurados e consumidos sem um planejamento capaz

de conferir-lhe uma visão preservacionista denotando uma irracionalidade na promoção de

suposto bem estar para a sociedade.

Para Figueiredo (1995), a crise ecológica atual surge na reflexão dos atores sociais que

interpretam a relação do homem com a natureza definindo uma ordem natural exterior ao

indivíduo, onde os recursos são escassos, fazendo com que quando essa ordem seja transgredida,

interpreta-se a instalação de crise ambiental. “Esta crise funciona como resposta ao processo

histórico onde as práticas de reprodução social com base material se vêem ameaçadas pela idéia

de escassez dos recursos necessários para sua manutenção”.

Freitas (2000) afirma que é importante para humanidade o adequado equilíbrio entre a

oferta e a demanda dos recursos naturais visando diminuir seu reflexo na vida do homem e

permitindo a minimização de seus conflitos de uso.

A água é considerada um recurso natural renovável, devido à sua capacidade de

recompor-se em quantidade através da reprodução do ciclo hidrológico1 que por sua vez, em

determinadas condições devidamente controlada tem a capacidade de absorver poluentes. Este

processo de renovação fez com que, durante muito tempo, o homem pensasse que a água era um

recurso “ilimitado”. Esta lógica foi possível dentro de um cenário que apresentava demandas

relativamente insignificantes face à disponibilidade.

Ressalta-se aqui que de acordo com Pompeu (1999), embora se utilizem com o mesmo

sentido os termos água e recursos hídricos (a legislação não fez essa distinção), o correto seria

1 O termo ciclo hidrológico expressa o constante movimento que a água realiza no ambiente. Os processos de transporte de massa têm lugar na atmosfera, em terra e nos oceanos. O conjunto desses processos é chamado de ciclo hidrológico e a energia necessária ao seu funcionamento é a de origem solar – mais precisamente a radiação emitida pelo sol e a refletida pela atmosfera terrestre. O insumo básico em termos hídricos é a precipitação. Os recursos hídricos têm capacidade de diluir e assimilar esgotos e resíduos, mediante processos físicos, químicos e biológicos, que proporcionam a sua autodepuração. Mas essa capacidade é limitada à quantidade e qualidade dos recursos hídricos existentes e ao tipo e quantidade desta carga de esgotos e resíduos, chamada carga poluidora. Por isto, quantidade e qualidade são aspectos indissociáveis. SETTI, op. cit.: 128 e seguintes.

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fazer sua diferenciação. O termo água quer significar o elemento natural, descomprometido com

qualquer uso ou utilização e o termo recurso hídrico quer significar a água como um bem

econômico, passível de utilização para tal fim. De acordo com o mesmo autor, “temos um Código

de Águas e não de recursos hídricos, porque o Código disciplina o elemento líquido mesmo

quando não há aproveitamento econômico, como são os casos de uso para primeiras necessidades

da vida” (Pompeu, 1999: 602). Porém para efeito desta dissertação não considerar-se-á a

diferença na utilização dos referidos termos, sendo adotados mesmo como sinônimos.

Com a mudança da relação demanda versus disponibilidade, gerando “déficit hídrico” em

algumas regiões do planeta despertou-se a preocupação com a preservação deste “recurso” vital.

Dependendo das formas de uso, a disponibilidade de água pode se tornar limitada tanto pela

diminuição da quantidade como pela degradação da qualidade. Então, embora recurso renovável,

a água deve ser considerada recurso “finito” e de ocorrência aleatória.

O relatório das Organizações das Nações Unidas - ONU (1997) constrói um cenário

futuro preocupante ao inferir que o homem utiliza 54% das reservas disponíveis de água doce a

cada ano e esse consumo deverá aumentar para 70% até 2025. Afirma ainda que o consumo da

água disponível passou de 400 quilômetros cúbicos anuais para 3.240 quilômetros cúbicos anuais

entre 1990 e 1999 ressaltando a expectativa de consumo global próximo a 8.500 quilômetros

cúbicos/ano nas três primeiras décadas do século 21. Este relatório define uma situação já atual

onde as estimativas previam que, no ano 2005, aproximadamente quatro bilhões de pessoas, cerca

de 60% da população mundial, estariam vivendo em regiões urbanizadas, aumentando em muito

a demanda de água.

A poluição das águas, os conflitos entre usuários, os problemas de sua preservação, as

disputas entre países no que diz respeito às águas transfronteiriças, entendidas como aquelas que

“separam ou atravessam territórios pertencentes a mais de um Estado” são alguns dos problemas

atuais relacionados aos recursos hídricos (SETTI, 2000, 251). Segundo Souza (2003) essas são

questões que têm suscitado o debate internacional sobre o tema e, a partir delas, se tem procurado

mecanismos institucionais que prevejam tanto a preservação quanto os diversos usos, criando

ambiente favorável à superação negociada de conflitos.

O Brasil, que detém grande volume de água, cerca de 12% de toda a água doce do planeta,

já manifesta preocupações a respeito do seu aproveitamento. Apesar da riqueza de tanta água, é

bastante comprometedor o efeito da sua má utilização. Dados da Agência Nacional de Água -

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ANA, órgão vinculado ao Ministério do Meio Ambiente - MMA, revelam que 70% das bacias

hidrográficas das regiões Sul e Sudeste, onde habita 58% da população brasileira, apresentam alto

nível de contaminação por despejos domésticos e industriais não podendo utilizar-se à água para

o abastecimento humano, provocando a comprometendo a disponibilidade desse recurso.

A gestão das águas, utilizada como estratégia para garantir a sua preservação, é uma

atividade analítica e criativa voltada à “formulação de princípios e diretrizes” que servirão de

base para elaboração de documentos orientadores e normativos, que levam a tomada de decisões

importantes como “promover o inventário, uso, controle e proteção dos recursos hídricos”.

Na instituição de uma política para o disciplinamento do uso dos recursos hídricos,

pretende-se que a “Administração Pública exerça tutela sobre esse bem, no sentido de impedir a

degradação e o uso indevido dos recursos hídricos, em especial por meio da fiscalização e da

exigência de outorga2, para a utilização de águas públicas” (Pompeu, 1999, p.629).

Os elementos que farão parte dessa gestão são: política de águas, plano de uso, controle

ou proteção e gerenciamento das águas. (BENEVIDES et al.apud SILVA, 1998, p. 106). O

gerenciamento de recursos hídricos pode ser considerado como um processo dinâmico e

ambientalmente sustentável, desde que tenha uma apropriada administração da oferta de águas

que envolvam os diversos usos setoriais dos recursos hídricos, a fim de se obter o máximo

benefício das mesmas (LEAL 2004).

Os governos de países em desenvolvimento, segundo Abers & Keck (2004), “têm

crescentemente fomentado a produção de bens e serviços públicos por meio de conselhos

participativos, nos quais atores públicos e privados colaboram na formulação e implementação de

políticas públicas”. O processo de construção participada tem como conseqüência natural o

desenvolvimento de políticas descentralizadas constituindo em si uma premissa da eficiência

política. Este binômio de princípios apresentam-se com argumento favorável, segundo a crença

de diversos organismos multilaterais de financiamento, na ajuda do fortalecimento da

democracia, fazendo políticas públicas aderentes aos interesses da sociedade, e produzindo uma

2 Outorga: Outorga de Direito de Uso dos Recursos Hídricos / Outorga do Direito de Uso das Águas - concessão ou autorização para utilização de recursos hídricos, com objetivo de assegurar o controle quantitativo e qualitativos dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água pelos usuários. Estão sujeitos à outorga, na forma da lei, as diferentes derivações, captações, lançamentos, aproveitamentos e outros usos que alterem o regime das águas superficiais e subterrâneas.

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garantida eficiência, pois, diminuem o custo de transação com o aumento do compromisso dos

atores participantes com determinada política.

A promulgação da Lei das Águas (Lei nº 9433 - 08 de janeiro de 1997) apresenta como

princípios fundamentais da Política Nacional de Recursos Hídricos: a) a integração das políticas

de órgãos federais e estaduais independentes; b) a descentralização da tomada de decisões em

relação à bacia hidrográfica; c) a participação de diversos atores com a institucionalização de

novos organismos deliberativos; d) a compreensão da água como bem público dotado de valor

econômico. Aqui também, o binômio da descentralização e participação justifica-se como

mecanismos de maximização da eficiência da gestão da água.

Para Santos, I. (2004) a participação social ora é apresentada como “dádiva” justificando-

se que foi permitida a participação, ora apresenta-se com requisito para amenizar conflitos

decorrentes da gestão de uma determinada política pública. Argumenta que no contexto da

Política Nacional de Recursos Hídricos “a discussão sobre participação aparece de forma

mistificada, sendo apresentada como se o simples fato de estar prescrita na lei já fosse suficiente

para que promover a participação”. Justifica ainda que a mistificação da participação é retratada

no fato de todos os atores sociais envolvidos na negociação estariam participando e contribuindo

em iguais condições, ignorando-se a assimetria de poder econômico, do conhecimento técnico-

científico e outros fatores intervenientes.

Abers & Keck (2004), em pesquisa sobre a tentativa de implementação de uma

governança descentralizada e participativa, sugerem que “nem a democratização do processo

decisório, nem sua maior eficiência podem ser adquiridos espontaneamente a partir da nova

legislação”, afirmando que as chances de sucesso aumentam quando as lideranças confrontam a

questão da sustentabilidade política desde o início reconhecendo a necessidade de “obter

colaboração interna e apoio externo” para consecução dos objetivos dos organismos gestores

constituídos.

A política dos organismos multilaterais de financiamento apresenta a participação como

um elemento indispensável para melhorar o desenvolvimento e a democracia em todo mundo.

Para garantir a participação de todos os setores da população, o Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID) desenvolveu o “Livro de Consulta sobre Participação” (Resource Book

on Participation) contendo elementos que auxiliam na compreensão deste importante

instrumento da gestão.

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Durante as últimas duas décadas o Banco Interamericano para Reconstrução e

Desenvolvimento - Banco Mundial, tem adotado medidas específicas para intensificar as relações

com a sociedade civil no mundo todo, adotando políticas e programas mais participativos.

Segundo Garrison (2000) a política de participação da sociedade civil é um conceito que está

sendo enfatizado pelo Banco Mundial, e justifica sua argumentação citando Wolfensohn (1998)

em seu discurso durante a Assembléia Anual conjunta do Banco Mundial e do Fundo Monetário

Internacional - FMI, em 1998:

Participação realmente é importante – não apenas como instrumento para melhorar a eficácia do desenvolvimento como temos apreendido a partir de estudos recentes, mas também como o fator-chave para garantir a sustentabilidade e alavancagem em longo prazo. Nunca devemos nos esquecer que cabem ao governo e aos povos decidirem quais devem ser as prioridades. Nunca devemos nos esquecer que não podemos e não devemos impor o desenvolvimento por decreto, vindo de cima ou vindo de fora. (WOLFENSOHN, 1998, p.10).

Para Garrison (2000) os diversos estudos do Banco Mundial sobre participação

demonstraram que existe evidência empírica cada vez maior de que as estratégias de participação

efetiva realmente contribuem para melhorar o desempenho dos programas e projetos de

desenvolvimento.

No financiamento de projetos desenvolvidos para concepção e implementação de políticas

de gestão de recursos hídricos o Banco Mundial, assim como o BID, considera a participação

social como condição precípua à consecução dos objetivos e não obstante sugere como um fim a

ser alcançado, prescrito em seus acordos. Ou seja, é à busca da participação como um fim.

A participação está relacionada à eficácia, proporcionando a democracia e a

descentralização do poder, com crescimento significativo da sociedade civil quando efetiva.

Porém, este discurso não está dissociado de interesses, o que nos obriga a reflexão no sentido de

desvelá-los, para não adentrarmos inconscientemente em armadilhas.

O Banco Mundial participou intensamente do processo de formulação da Lei das Águas

desde o final de 1993, patrocinando seminários internacionais e organizando visitas técnicas de

parlamentares e membros executivos a diversos países. Na publicação “o Banco Mundial e o

Setor água”, lançada em 2002, o Banco assume sua participação na formulação da Política

Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e na edição da Lei 9.433/97, deixando claro a influência

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que exerce sobre os modelos legais de gestão da água desenvolvidos no Brasil, fato apresentado

pelo sociólogo Jairo Bezerra da Silva (2004) que “denunciou” a influência do Banco Mundial na

PNRH, citando que a legislação nacional encampa metas e pontos do receituário do Banco

Mundial, eminentes do ideário neoliberal.

O governo do Estado da Bahia, representado pela Superintendência de Recursos Hídricos

(SRH) e o Banco Mundial firmaram acordo em 1996 para realização do Programa de

Gerenciamento de Recursos Hídricos (PGRH), onde o Banco indicava a necessidade de produzir

políticas inclusivas no que tange ao gerenciamento dos recursos hídricos como um meio de

aumentar a eficiência da gestão das águas.

Um dos objetivos fundamentais do PGRH era a questão da promoção do gerenciamento

participativo e eficiente das águas, onde um indicador de desempenho postulava que “nas áreas a

serem beneficiadas diretamente pelo componente de infra-estrutura do projeto (construção da

Barragem de Ponto Novo e a instalação do Perímetro Irrigado na bacia hidrográfica do rio

Itapicuru) devia-se estabelecer a efetiva Associação de Usuários da Água (AUA) já dentro do 1º

ano após o começo da operação”. Os indicadores para a avaliação deste componente no projeto

possuíam natureza quantitativa, contabilizando apenas o número de organismos construídos, a

quantidade de reuniões, oficinas, seminários e outros eventos promovidos com vista à realização

desta meta, bem como o número de participantes envolvidos.

Em vista das divergentes posições vivenciadas em relação à gestão dos recursos hídricos

na Bahia e em face dos trabalhos desenvolvidos pela SRH na tentativa de promover a

institucionalização da participação nesta gestão, faz-se premente a análise desta política de

inclusão social promovida dentro do PGRH na área piloto da bacia hidrográfica do rio Itapicuru.

Neste trabalho de dissertação de mestrado, promovido pela Universidade Federal da

Bahia, dispomo-nos a refletir sobre “a implementação do modelo de gestão das águas na Bahia,

desenvolvida por meio de ações governamentais, no âmbito do PGRH” constituindo-se no objeto

da presente pesquisa, que tem como referência à área da bacia hidrográfica3 do rio Itapicuru.

3 Bacia Hidrográfica: área de terra drenada por um rio principal e seus afluentes. As bacias podem ser classificadas em micro-bacias, sub-bacias e bacias propriamente ditas, conforme o seu tamanho e importância. A reunião de duas bacias próximas, com características sócio-econômicas ou outras que as aproximam, para melhor planejar a sua gestão, é denominada Unidade Hidrográfica. As bacias, para efeito de gestão de recursos hídricos, começam a ser classificadas em 1a, 2a e 3a ordens. Professor Jorge Paes Rios. Glossário sobre Bacias Hidrográficas. 2002.

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Provocados por essa reflexão, apresentamos o seguinte problema da pesquisa: Como a

SRH, órgão responsável pela política de gestão das águas no Estado da Bahia, está promovendo a

implementação da gestão das águas na Bahia no aspecto da participação social? Tomou-se como

referência para este estudo a bacia hidrográfica do rio Itapicuru.

Tem-se por hipótese o reconhecimento da importância da participação social na gestão

dos recursos hídricos, apesar das metodologias desenvolvidas apenas ratificarem objetivos

inerentes ao PGRH, sem produzir mudanças significativas em relação à gestão participativa da

água. A importância da participação está em facilitar o aumento da consciência crítica da

população e fortalecer o seu poder de reivindicação, garantindo o acesso a bens, serviços e poder

decisório. Porém, quando a sociedade não consegue assimilar os objetivos para os quais estão

sendo mobilizados a participar, perde-se a identidade e por conseqüência esvazia-se o processo

de construção da participação.

O objetivo geral desta dissertação é compreender como o Governo do Estado da Bahia, por

meio da SRH, dentro do PGRH, promoveu a institucionalização da gestão participativa da água,

implementada na bacia do rio Itapicuru, analisando os avanços e limites deste processo, na

expectativa de poder subsidiar futuras intervenções públicas de natureza semelhante.

Os seguintes objetivos específicos da pesquisa são:

• Identificar os modelos de gestão dos recursos hídricos

• Compreender o histórico da gestão das águas no Brasil e na Bahia;

• Entender os mecanismos instituídos de participação social, relativos à questão das águas

na área da bacia hidrográfica do rio Itapicuru;

• Observar o nível de participação dos diferentes grupos de atores sociais e suas principais

razões a não participação dentro do PGRH (que se toma por hipótese nesta pesquisa).

A discussão recorrente sobre a escassez da água no mundo tem suscitado uma

preocupação crescente com a garantia da disponibilidade de água para as gerações futuras,

tornando determinante o desenvolvimento de modelos de gerenciamento de bacias hidrográficas,

transformando-se, a prática, num grande desafio. Dentre os inúmeros prismas de análise da

questão, algumas alternativas de gestão vêm sendo implementadas em busca da inclusão social

como mecanismo de controle participativo e mais eficaz da água, radicando daí a justificativa do

presente trabalho. Justifica-se ainda esta proposição pela necessidade de compreender como a

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Bahia, através de seu órgão gestor - SRH, em atendimento ao Banco Mundial através do PGRH, e

na ausência de instrumento legal expresso, produziu e implementou as estratégias de participação

para o gerenciamento das suas águas, tomando como área de observação à bacia hidrográfica do

rio Itapicuru. Um dos fatores relevantes para a escolha desta bacia é sua indicação como área

piloto para intervenção do PGRH onde há graves problemas de oferta hídrica, tanto na qualidade

quanto na quantidade. Tem-se ainda um quadro de altos índices de pobreza rural agravada por um

balanço hídrico deficiente com baixos níveis de mobilização e organização social. Busca-se a

produção de conhecimentos teóricos e práticos que desvelem os avanços e os obstáculos da

iniciativa do PGRH na Bahia, no que tange ao componente de Gestão Participativa das Águas,

trazendo ao debate acadêmico, questões sobre o uso do recurso água regulado pela intervenção

social, subsidiando o processo de implementação do modelo de gestão participativa numa lógica

de maximização da eficiência no seu gerenciamento.

A introdução de novos paradigmas na gestão pública dos recursos hídricos, por meio de da

Lei 9.433/97, no que concerne à descentralização e a gestão participativa, vem exigindo dos

gestores públicos, de uma maneira geral, uma maior flexibilidade no tocante a implementação de

metodologias e mecanismos para a aplicação desses princípios estabelecidos na referida Lei.

Outra motivação fundamenta-se no fato do termo “gestão participativa” vir ganhando, cada vez

mais, importância no processo de gestão de recursos hídricos, sendo que para alguns teóricos,

essa estratégia representa uma nova forma de planejamento de políticas públicas e de

desenvolvimento na atualidade, que considera uma ação simultânea em vários níveis, não

obedecendo necessariamente à hierarquia tradicional, onde existe uma maior interação de cima

para baixo do que de baixo para cima. Esses princípios mostraram-se, portanto, decisivos na

escolha do objeto da pesquisa.

A abordagem utilizada para a realização dos objetivos propostos envolveu os

conceituados modelos de gestão dos recursos hídricos face aos diversos momentos de

disponibilidade hídrica identificados na qual à água engloba uma multiplicidade de fatores

ecológicos, sociais e econômicos, que somente poderão ser adequadamente avaliados mediante

uma análise sistêmica. Desta forma, o aprofundamento teórico-conceitual desse trabalho

incorpora dois eixos de análise: os conceitos de políticas sociais e as estratégias dos organismos

multilaterais de financiamento destas políticas públicas referentes à construção do processo de

gestão participada dos recursos hídricos no Brasil. Sobre o processo de participação social, foram

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analisadas as dificuldades para a efetivação dessa participação, adotando-se uma visão crítica

sobre os seus limites e possibilidades. Nesse sentido, a discussão aborda a identificação dos

papéis dos atores envolvidos na gestão dos recursos hídricos, instituídos pela Lei 9.433/97

destacando os diferentes níveis de envolvimento do cidadão no processo decisório e os

mecanismos capazes de efetivar essa participação. Como cenário para discussão aborda-se a

política de financiamento de políticas hídricas por parte de organismos multilaterais de

financiamento.

Nesse contexto, desenvolveu-se, uma pesquisa de análise sistêmica e empírica, adotando-

se o enfoque qualitativo, onde a investigação foi construída sobre uma base de conceitos de

participação que ora definem a política de recurso hídrico, apresentando um diagnóstico

direcionado para a discussão dos problemas-chave da adoção deste novo paradigma da gestão das

águas através do PGRH.

Neste estudo de caráter qualitativo a perspectiva metodológica pretendeu avaliar a

participação cidadã na institucionalização da gestão das águas analisando os espaços criados para

a efetivar esta participação. Tem-se como pressupostos a Legislação das Águas (Lei nº 9.433/97)

que instituiu o modelo de gestão dos recursos hídricos no Brasil, e os critérios do Banco Mundial

para implementação da gestão participativa.

Para tanto, utilizaram-se os recursos de observações de campo através de Grupos Focais

com os organismos instituídos (Associações, Comissões e Consórcio) tomando como referência

os relatórios produzidos do PGRH. Concomitantemente realizou-se uma etapa de pesquisa

participante no momento da construção e finalização do Comitê de Bacia4 Hidrográfica do rio

Itapicuru. Para finalizar a pesquisa realizou-se entrevista com diversos gestores da SRH e do

Banco Mundial, em Seminário de Avaliação do PGRH realizado nos dias 19 e 20 de janeiro de

2006, no Hotel Fiesta numa tentativa de confrontar esta percepção com os resultados obtidos nas

outras fases anteriores. 4 Comitê de bacia hidrográfica: comissão, assembléia ou "parlamento das águas" em uma Bacia ou Unidade Hidrográfica, com funções deliberativas e consultivas, dentro da nova política das águas. Os comitês são formados por representantes do poder público - federal, estadual e municipal -, dos usuários e da sociedade civil. Uma característica marcante é a de ser um órgão colegiado e não possuir pessoa jurídica, necessitando, para seu adequado funcionamento, do apoio de uma entidade deste tipo, no caso a Agência de Bacia ou instituição a ela assemelhada, conforme dispõe a atual legislação. O Comitê aprova o Plano de Bacia, que é um documento ou relatório que descreve e justifica as prioridades de obras e ações, define as disponibilidades hídricas e os investimentos necessários para aproveitamento, proteção e conservação dos recursos hídricos, assim como a fonte de recursos principal suporte financeiro. (Professor Jorge Paes Rios. Glossário sobre Bacias Hidrográficas. 2002).

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Esta pesquisa foi realizada a partir de uma demanda interna da SRH em atendimento a

etapa de avaliação do PGRH, oportunizando a interação da pesquisa com todo o processo

avaliativo, visto que, na condição de pesquisador e ao mesmo tempo como técnico da instituição

a 8 (oito) anos, e participante da equipe que realizou a avaliação do componente institucional do

projeto, como parte de uma rotina funcional, a reflexão produzida é produto de uma intensa

relação deste observador com a sua realidade funcional. Certamente, mesmo com todos os

cuidados metodológicos necessários e observados na produção desta análise, ter-se-á um produto

emanado a partir da visão técnica de um investigador que realiza a pesquisa como parte de sua

atividade corrente, perdendo-se em algum momento entre a posição eminentemente técnica e ora

na posição de crítica despojada da postura de agente institucional, atuando com a visão de

pesquisador.

A fim de atingir os objetivos propostos, esta dissertação foi estruturada em seis capítulos,

apresentados a seguir:

1.1 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO

Iniciamos com a Introdução do trabalho que faz a descrição do problema, apresentando o

objeto da pesquisa, a hipótese, os pressupostos, o objetivo geral e os específicos bem a

justificativa para a escolha do referido tema de dissertação.

O Capítulo I ressalta os Aspectos Metodológicos detalhando as múltiplas metodologias

utilizadas, devido à natureza diversificada das análises realizadas face aos diferentes tempos de

observação e discussão dentro da pesquisa.

O Capítulo II é dedicado à análise dos conceitos de participação enfatizando a sua natureza

determinante da participação na promoção da eficiência na gestão de bens públicos quando

inseridos como objetivos de uma política pública. Passa-se a seguir pela herança sócio-econômica

e cultural do Brasil e suas implicações para a participação social sob diversos aspectos de

abordagem, realizando por conseguinte uma reflexão sobre a prescrição da participação por

organismos multilaterais de financiamento de políticas públicas sob a justificativa de promoção

da democracia e da cidadania, porém fundamentada em princípios neoliberais que indicam a

minimização das funções do Estado em favor de um pretenso mercado regulador.

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No Capítulo III apresenta-se os Modelos de Gestão de recursos hídricos diante da

evolução dos mecanismos institucionais (legais e organizacionais) e financeiros para o

Gerenciamento das Águas que ocorreram ao longo de três fases onde, adotou-se modelos

gerenciais, numa tentativa de solucionar o problema de forma eficiente. Apresentam-se ainda as

Experiências Internacionais, face aos modelos institucionais implementados por diversos países

dentre estes uma maior relevância para a França, que foi a referência utilizada para forjar o

modelo nacional brasileiro. Fechando o capítulo faz-se uma apresentação do modelo institucional

brasileiro, recuperando o seu histórico de implementação, como proposta a contextualização e

reflexão do processo.

O Capítulo IV apresenta as diversas experiências de estados nacionais brasileiros,

ressaltando-se o Estado de São Paulo, que é uma referência quanto à implementação dos

instrumentos da política de recursos hídricos, e os estados de Rio Grande do Sul, Minas Gerais e

Ceará como modelo de gestão participativa. O estado do Ceará receberá uma abordagem mais

detalhada devido ao seu papel referencial na definição da proposta de promoção da participação

social na gestão das águas no Estado da Bahia. Por conseguinte apresentar-se-á a modelo baiano

de gestão de recursos hídricos e a caracterização da área escolhida para o estudo: a bacia do rio

Itapicuru, em seus diversos aspectos tais como sua localização e limites geográficos, aspectos

físicos, social e econômico.

No Capítulo V faz-se a discussão dos dados levantados apresentando primeiramente a

estratégia desenvolvida pela SRH na bacia hidrográfica do rio Itapicuru em vistas de

implementação dos organismos de bacia, com a promoção da organização social na esfera local e

regional. Por conseguinte, apresentam-se os resultados da análise da instituição dos organismos

formados (Comissões, Associações, Consórcios) e do Comitê da bacia do rio Itapicuru, bem

como a discussão dos resultados da avaliação do PGRH, no que tange ao componente da gestão

participativa, realizada pelos gestores do projeto e técnicos do Banco Mundial.

Apresentam-se ainda algumas considerações finais no sentido de propor novos estudos e

direcionamentos para a continuidade e afirmação do processo de institucionalização da

participação na gestão das águas no estado da Bahia.

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1. ASPECTOS METODOLÓGICOS.

Esta pesquisa tem uma natureza sobretudo qualitativa uma vez que se reporta ao discurso

dos principais atores envolvidos no processo de implementação da gestão participativa das águas,

resultando também em um processo de observação direta / participante. Trata-se, portanto, de

uma mescla de procedimentos de cunho lógico, racional e intuitivo capazes de, no conjunto,

contribuírem para a melhor compreensão dos fenômenos estudados. O que caracteriza este tipo

de pesquisa, segundo Godoy (1995, p.2), é a relação direta estabelecida com ambiente social /

natural no qual ocorrem os fenômenos estudados - fonte direta de dados. Nesse caso a relação

entre pesquisador e objeto de estudo tem um caráter especial uma vez que uma das suas

preocupações fundamentais foi capturar o significado que as pessoas dão as coisas e a vida – o

que nos levou a utilização de um enfoque indutivo, voltado, sobretudo para a caracterização de

aspectos de natureza subjetiva.

Justifica-se ainda a utilização deste tipo de pesquisa nesta dissertação pela sua adequação

na busca de resposta num cenário onde não se possuem muitas informações consolidadas, ou em

situações onde o fenômeno observado guarda uma grande complexidade (SAMPSON, 1991), o

que é o caso desta pesquisa. Por definição a expressão “pesquisa qualitativa” compreende, entre

outros significados no campo das ciências sociais, um conjunto de diferentes técnicas que visam

descrever e decodificar os componentes de um sistema complexo de significados, segundo Neves

(1996). Para Pope & Mays (1995. p.52) nas ciências sociais, os métodos qualitativos, quando são

empregados, refletem a preocupação do pesquisador com o “processo social” e não

necessariamente com a “estrutura social”, buscando a visualização do contexto e uma integração

empática com o processo, objeto de estudo, implicando melhor compreensão do fenômeno.

Para melhor análise e compreensão do processo de implementação da gestão hídrica na

Bahia, tomando como ponto de avaliação à participação social, tomou-se como referência o

Programa de Gerenciamento dos Recursos Hídricos (PGRH) que foi desenvolvido no período de

1997 a 2005, recortando-se a bacia hidrográfica do rio Itapicuru como área de observação.

Procuramos enfocar essa experiência como um Estudo de Caso, que guarda peculiaridade e

consistência, que ora tenta-se apreender.

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A pesquisa foi desenvolvida em três fases distintas e para cada um destas procurou-se

adequar uma metodologia que desvelasse a complexidade das relações construídas e diversidade

de análises produzidas. A primeira fase consistiu em uma revisão bibliográfica referente aos

conceitos da problemática proposta bem como dos fatores intervenientes. A segunda fase

implicou na realização de pesquisa secundária, quando foram utilizados dados provenientes da

SRH, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), do Consórcio Intermunicipal de

Usuários de Água do Alto e Médio Itapicuru, do Centro de Estudos Sócio Ambientais PANGEA,

Cooperativa Nacional de Assessoria e Planejamento (CONAP) e da Universidade do Estado da

Bahia (UNEB), tais como: projetos de organização e capacitação de usuários de água do rio

Itapicuru; planos de trabalhos, relatórios sínteses das reuniões para implantação das Comissões e

Associações, relatório de implementação do Consórcio Intermunicipal, e relatório de formação do

Comitê de Bacia do rio Itapicuru. E a terceira fase fundamentou-se na participação na Avaliação

do Programa de Gerenciamento de Recursos Hídricos, no que tange ao componente institucional,

realizada por técnicos do Banco Mundial juntamente com os profissionais da SRH.

A primeira fase reserva-se a construção dos conceitos de participação a partir dos

diversos conceitos já constituídos definindo ainda os tipos e níveis de participação. Retrata-se o

discurso da participação relacionada à Reforma do Estado onde se apresenta como mecanismo de

promoção do receituário neoliberal sendo caracterizada como a única via possível diante de

iminente crise do estado. Por conseguinte discute-se a herança sócio-cultural na reprodução da

nossa sociedade no aspecto da participação. Por fim estabelece-se uma conexão entre a

participação social e a gestão de recursos hídricos que por princípio legal deve constituir-se como

uma gestão hídrica participativa.

O trabalho de investigação referente à segunda fase foi estruturado da seguinte forma: 1º

Momento: consistiu-se na análise da formação dos diversos organismos de bacia como

alternativa a Lei das Águas, o que se explica em função do descompasso da legislação baiana em

relação à legislação nacional no que tange a institucionalização da participação através dos

comitês de bacia. Os dados utilizados foram provenientes dos Grupos Focais, realizados pela

SRH, como forma de compreender o processo de formação das Comissões de Usuários da Água

(COMUA), as Associações de Usuários da Água (AUA) e o Consórcio Intercomua a partir dos

depoimentos dos diversos participantes alvo desta intervenção. Como pesquisador participei de

cada um dos Grupos Focais na condição “mediador” registrando os depoimentos mais marcantes

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elucidativos para esta pesquisa. Vale ressaltar que estes organismos foram instituídos no período

de 1998 a 2003, e que buscamos através dos vários registros históricos reconstituir o processo de

constituição dos mesmos. Dos Grupos Focais trabalhados registraram-se aproximadamente 23

horas de depoimentos, sendo que em média trabalhou-se com grupos de 06 pessoas e com tempo

médio de 58 minutos por grupo. Em todos os grupos procurou-se convidar representações dos

três segmentos participantes como forma de enriquecer a discussão. Todos os depoimentos foram

filmados e posteriormente transcritos na íntegra para subsidiar as análises dos discursos

produzidos. Ressalta-se que o roteiro utilizado para desenvolvimento dos trabalhos com os

referidos grupos (Anexo I) foi estruturado a partir de diversas contribuições envolvendo

consultores contratados do Banco Mundial, promotores da ação, técnicos da SRH que estavam

compondo a equipe de avaliação do PGRH, e outros mais que de alguma forma estiveram

inseridos no processo de formação destes organismos de bacia. Foram formados 21 grupos focais

do total de 43 COMUA sendo os seguintes municípios visitados: Caém, Andorinha, Quixabeira,

Queimadas, Conde, Teofilândia, Ribeira do Pombal, Pindobaçu, Jacobina, Ponto Novo,

Acajutiba, Cansanção, Capim Grosso, Miguel Calmon, Antônio Gonçalves, Filadélfia, Valente,

Campo Formoso, Sr. do Bomfim, Saúde e Quijingue. Fez-se ainda dois grupos focais com as

AUA’s (nos municípios de Várzea Nova e Ponto Novo) do total de 04 associações instituídas no

entorno da barragem de Ponto Novo, e por fim o Consórcio Intercomua que reúne a participação

de 17 COMUA’s e 04 AUA’s.

2º Momento: É ilustrada pela formação do Comitê de bacia hidrográfica do rio Itapicuru,

que ocorreu no período de desenvolvimento desta pesquisa, oportunizando então que se fizesse

uma observação participante de todo o processo de mobilização e formação do referido comitê. O

comitê de bacia foi instituído no período de maio de 2003 a março de 2004 e tinha como

pressuposto a utilização das bases municipais representadas pelas comissões e associações de

usuários da água de toda a bacia. A avaliação crítica deste momento fica enriquecida pela

possibilidade da leitura em tempo real da intervenção produzida no sentido de promover a gestão

participativa nos moldes da legislação nacional (Lei 9.433/97). Utilizaram-se ainda os relatórios

produzidos pela CONAP - empresa contratada para realizar a mobilização para a formação do

comitê de bacia, confrontando com os relatórios da mobilização para formação das COMUA’s e

AUA’s.

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Como forma de confrontar a posição dos gestores do PGRH e demais técnicos do Banco

Mundial face a experiência de institucionalização da gestão participativa promovida na bacia

hidrográfica do rio Itapicuru, arrematou-se a análise deste processo na terceira fase da pesquisa

com a utilização do método de “observação participante” no Seminário de Avaliação do PGRH

promovido pela SRH nos dias 19 e 20 de Janeiro de 2006, no Hotel Fiesta, na capital baiana,

onde estavam presentes todos os técnicos coordenadores do projeto e, no caso específico deste

estudo, os que estiveram envolvidos com o componente institucional da participação na gestão

dos recursos hídricos. Os resultados observados nesta etapa referem-se à análise da avaliação

realizada pelos gestores públicos envolvidos e os demais técnicos de outras instituições

convidadas, com destaque para a Agência Nacional de Águas (ANA), representada pela

Consultora Rosana Garjulli, e o Comitê do rio dos Sinos (Rio Grande do Sul) representado pelo

seu Presidente o Engº Paulo Paim e pelos coordenadores do Banco Mundial.

Com estes três tempos de pesquisa espera-se absorver a complexidade das relações

instituídas a partir desta política públicas desenvolvida no âmbito do PGRH, oportunizando que

os resultados desta análise possam apresentar os avanços e os limites inerentes ao processo de

institucionalização da gestão de recursos hídricos na Bahia, tornando-se uma referência à reflexão

de processo de natureza semelhante a ser implementado.

Em todos os momentos da pesquisa são utilizados documentos (relatórios) da avaliação

disponíveis na SRH, e apresentadas no APÊNDICE A em anexo. Alguns destes documentos são

transcrições dos grupos focais realizados, relatórios das consultorias contratadas e relatório da

oficina de avaliação final. Alguns comentários são derivados das anotações de registros

fundamentados na observação participante da avaliação corrente. Gostaria de ressaltar que, do

ponto de vista metodológico, a condição de observador participante, diretamente envolvido com

o processo aqui descrito, trouxe vantagens como também desvantagens. As vantagens se

revelaram à medida que a proximidade com o objeto de estudo permitiu aprofundar nosso

conhecimento do mesmo. Entretanto, essa intimidade não deixou de se constituir em uma

dificuldade uma fez que impedia um certo distanciamento dos processos em curso e,

conseqüentemente, nos levou a esforço maior no sentido de construir uma visão critica dos

mesmos. Entretanto, consideramos que o resultado final desse processo de envolvimento foi

extremamente rico e que em muito poderá se reverter em benefício de um conhecimento critico

sobre o processo de gestão das águas.

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2 PARTICIPAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS

O desafio da gestão das águas, bem de uso comum, está no centro das inquietações

geradas pelo cenário de degradação ambiental, fruto do processo de reprodução de um modo de

produção que demanda cada vez mais recursos naturais, em escalas que a natureza já não

consegue restabelecer o equilíbrio. A gravidade dos problemas gerados pela escassez das águas

se materializa na agenda internacional como uma das questões mais prementes, desde o início da

década de 1990, conforme manifesto no Capítulo 18 da Agenda 21, estabelecida durante a ECO-

92, realizada no Rio de Janeiro.

No atual contexto de crise ambiental, de reestruturação produtiva e de redefinição do

papel do estado passam a predominar os discursos “modernizantes”, nos quais a “participação

social” passa a ser um pressuposto, constituindo-se em instrumento de legitimação e garantia de

eficiência e efetividade da política pública. Esta “mudança de paradigma” que evoca a

participação como panacéia, materializa-se em um estado de tensão e conflito em torno de

distintos interesses e projetos políticos, que subjazem e perpassam as relações entre o Estado e a

sociedade civil.

O simples ato de participar integra o cotidiano de todos os indivíduos, apresentando-se de

forma multifacetada e conformando-se a partir do contexto na qual é gestado. O ato de estar ou

fazer-se presente em determinado espaço (dialógico, físico, ou representativo) pode, diante de

determinado contexto, representar uma ação participativa, porém em si não resume a complexa

definição do ato. O dicionário “Aurélio – Século XXI”, HOLANDA (2000) define participação

como: “ato ou efeito de participar; vem do latim , paerticipatione; significa fazer saber, informar,

anunciar, comunicar, ter ou tomar parte, ter ou receber parcela do todo, associar-se pelo

pensamento ou pelo sentimento, ter traços em comum, ponto(s) de contato, analogia(s)”.

Entretanto, a etimologia da palavra “participação”, isoladamente, não manifesta a relação de

interesses dos personagens envolvidos e tão pouco informa a arena onde a ação se reproduz. Não

manifesta suas motivações e sua complexidade. Portanto, é preciso encontrar o contexto no qual

ela ocorre para que possamos lastrear alguns de seus aspectos conceituais.

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Várias têm sido as tentativas de qualificar e classificar a participação. BORDENAVE

(1983), por exemplo, estratifica a participação a partir do menor ou maior acesso ao controle das

decisões por parte dos seus membros.

Figura 01: Níveis de participação

Fonte: Bordenave (1983)

Observando a ilustração 01 infere-se que, em tese, o processo de participação

propriamente dito, pressupõe a existência de uma divisão eqüitativa de poderes entre os

participantes, implicando em uma gestão conjunta, baseada em co-decisões, diferentemente, por

exemplo, do processo consultivo, geralmente realizado a partir de enquetes públicas de opinião

ou satisfação, ou ainda das consultas realizadas, por exemplo, nos estudos de impacto ambiental,

reuniões públicas ou conferências.

Segundo Bordenave (1983) a participação pode ainda ser segmentada e definida por

diversos critérios. A participação pode ser qualificada como “microparticipação”, resultado da

associação voluntária de duas ou mais pessoas numa atividade comum, na qual elas não

pretendem unicamente tirar benefícios pessoais e imediatos. Temos ainda a “macroparticipação”

que compreende a intervenção das pessoas nos processos dinâmicos que constituem ou

modificam a sociedade, incidindo sobre a produção de bens materiais e culturais, bem como sua

administração e usufrutos. (BORDENAVE 1983). Olivry (1985) apresenta um arranjo

diferenciado apresentado na Tabela 01 destacando o objetivo da participação.

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Tabela 01 - Tipos de Processo Participativos

Fonte: Olivry (1985)

O processo de concentração confere aos cidadãos o poder de expertise com o qual eles

podem participar durante todo o processo decisório, em grupos ou comissões fixas, temporárias

ou mesmo sob forma “ad hoc”.

Esse tipo de abordagem é interessante, porém explicita pouco a dimensão propriamente

política da participação. O fato é que a proposta de participação suscita reflexões em torno dos

seus limites, significados e possibilidades, colocando-nos grandes desafios conceituais, sobretudo

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diante do dinamismo da gestão publica e do fato de que a participação é, simultaneamente, um

processo em construção e um conceito em formação. Face ao exposto faz-se necessário à

realização da análise de alguns dos fundamentos do conceito de participação e suas relativas

apropriações, desvelando parte do universo deste complexo conceitual.

O conceito e a avaliação do significado da participação dividem diversos autores

estudiosos do assunto, porém, sua abordagem é, consensualmente, considerada complexa,

sobretudo, diante da diversidade e multiplicidade de contextos e universos na qual encontar-se

inserida. Paradoxalmente, apesar de referida complexidade analítica, reiteradas leituras e críticas

às políticas públicas guardam um víeis simplificador e reducionista da relação entre estado e

sociedade civil, conferindo a participação um caráter excessivamente instrumental.

Vários autores ao definir participação valorizam mais seu aspecto instrumental,

apresentando-a como uma via de proatividade decorrente da interação dos diversos personagens

envolvidos na tentativa de realizar determinada ação coletiva. A principio a participação não se

define tão somente como um instrumento voltado a solução de problemas, como se pode deduzir

da visão de BORDENAVE (1983) mas, “sobretudo é uma necessidade fundamental do ser

humano”. O autor comenta que: “houve um tempo em que o triunfalismo dos regimes totalitários

convenceu alguns filósofos sociais de que os homens tinham medo à liberdade e por isso

trocavam facilmente sua autonomia pela segurança do autoritarismo”. Parece-nos que estes

tempos se repetem sempre que se apresenta o medo (relativo à mudança) como justificativa

corrente para a omissão e subserviência da sociedade civil que aceita as regras impostas por

determinadas políticas públicas em troca de uma suposta estabilidade. Desta forma, por exemplo,

foi possível impor a sociedade a mão invisível do mercado, resultante da adoção de políticas

neoliberais, forjada num ambiente de crise, que embora real, favoreceu o imediatismo das

decisões, a ausência de discussão e conseqüentemente a falta de uma real participação.

Para DEMO (1984), a participação não é uma dádiva mas uma conquista. E além de

significar uma conquista é ainda um processo no sentido legítimo do termo: “infindável, em

constante vir-a-ser, sempre se fazendo”. Ele considera que não existe participação suficiente, nem

acabada, pois se concebida como completa tende a regredir. O autor afirma que a participação

possui a característica de ser meio e fim, porquanto é simultaneamente instrumento e objeto da

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autopromoção5, prevalecendo à conotação instrumental, uma vez que a participação é vista como

caminho para alcançar objetivos particulares.

Em contraponto a esta compreensão PAUL6 (1987) critica a divisão entre participação

como fim ou como meio e propõe vê-la como processo ativo de: “[...] apoderamento; de tornar o

benefício capaz; de aumento da efetividade do projeto; de aumento da eficiência do projeto; de

repartir o custo do projeto”. Consoante a este pensamento, MOSER (1989), define a participação

a partir da análise da presença de um elemento de fortalecimento de poder, empowerment7, ou

aquelas que não incluem.

Programas que incluem a participação comunitária em suas ações sem um elemento de empowerment, tendem a considera-la como um instrumento para se obter resultados em termos de aumento da eficiência e efetividade e/ou redução de custos, tornando a participação um meio para atingir um dado objetivo. Os programas que se destinam a possibilitar o empowerment, por exemplo, aumentando o poder de barganha de uma comunidade pobre fortalecendo seu processo de reflexão e autoconscientização, consideram a participação comunitária como objetivo ou meta principal e definem as suas atividades de outra maneira. Nesse caso, começa preparando, capacitando, e informando essa comunidade para poder participar plenamente. A participação é considerada então como um fim. (MOSER, 1989).

Ao apresentar-se a participação como meio ou fim (meta) a partir da presença ou ausência

de “empowerment”, há que se questionar a possibilidade de implementação de processos

participativos sem a conscientização, sem que se explicite sua dimensão política, sem o ato

reflexivo da comunidade envolvida. A ausência de empowerment, parece-nos assim ser um

expediente cujo objetivo é camuflar opções ou interesses de natureza ideológica – que

freqüentemente são encobertas pelo manto da participação. Participar pressupõe um ato reflexivo

do por quê e do para quê. Implementar-se processos participativos sem que os envolvidos

tenham a necessária compreensão do processo realiza-se a mais sutil e a mais perversa forma de

5 Demo (1984) define “autopromoção” a característica de uma política social centrada nos próprios interessados, que possam autogerir ou pelo menos co-gerir a satisfação de suas necessidades, com vistas a superar a situação assistencialista de carência de ajuda. 6 PAUL, Samuel. Community participation in development projects - The World Bank experiences. Washington: World Bank, 1987. 6 Empowerment não tem tradução direta para o português, mas pode ser descrita como o “fortalecimento da capacidade de participação da comunidade” Moser (1989) sugere a tradução como apoderamento.

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dominação, mantendo-se o agente da participação alijado do acesso a informação e à educação,

instrumentos fundamentais para a equalização das oportunidades e eliminação de injustiças.

Desse modo, como afirma TORO (1997), a participação implica em aprendizagem.

Segundo o referido autor :

Se conseguimos hoje nos entender, decidir e agir para alcançar alguma coisa [...] depois seremos capazes de construir e viabilizar soluções para outros problemas. Podemos ainda nos articular com outros grupos para desafios maiores. Quando aprendemos a conversar, a decidir e agir coletivamente ganhamos confiança na nossa capacidade de gerar e viabilizar soluções para nossos problemas, fundamentos para a construção de uma sociedade com identidade e autonomia. (TORO, 1997).

A compreensão de TORO (1997) aproxima-se da visão de DEMO (1994) quando refere-

se a noção de identidade e autonomia como elementos instituintes do conceito de participação,

porém, diverge da visão de MOSER (1989) que admite uma possibilidade de participação sem

empowerment, ou seja definindo-a como meio (instrumento) desprovida de natureza reflexiva.

A participação pode ser vista como um complexo de ações que servem para justificar as

estruturas organizacionais e legitimar situações de poder, segundo ZANINI (2001), ao invés de

propriamente questioná-la ou provocar um processo de mudanças sustentáveis. Desse modo, o

referido autor descrê nas possibilidades da participação sem a quebra de privilégio, sem o

rompimento da estratificação social, que objetiva tão somente a manutenção do “status quo”. A

participação pode servir tão somente, no âmbito das estruturas organizacionais, para manter o

poder já estabelecido, num instinto de sobrevivência ou de forma deliberadamente orquestrada,

mantendo seus privilégios.

SANTOS, I. (2004), discordando de ZANINI (2001) apresenta uma visão mais positiva da

participação ao considerá-la uma prática em disputa, que reflete a dinâmica de conflitos e

contradições de um momento histórico de uma determinada sociedade. Segundo a autora:

[...] a participação encerra, em si, simultânea e contraditoriamente, por um lado, à vontade das camadas populares de influir nos rumos da sociedade, como meio de dirimir as desigualdades sociais, ter acesso a maior poder político e desta forma, exercer uma prática social buscando maior inclusão social. Por outro lado, encerra também à vontade dos setores dominantes de conter as manifestações contestatórias e o acesso ao poder pelos setores populares por meio de práticas de cooptação, que iludem a população quanto à natureza da participação tanto no aspecto de sua gênese como de sua forma. (SANTOS, I. 2004).

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Isso significa que a participação, como afirma Machado, não envolve apenas princípio

democrático de sentido humanista, filosófico (quando não degenera para o demagógico ou

puramente retórico), mas é também parte importante na construção de uma nova forma de encarar

a gestão de recursos públicos caros e escassos. “Envolve o pressuposto de que uma pessoa

envolvida na tomada de uma decisão sentir-se-á comprometida e procurará vê-la cumprida, será

agente da implantação e não paciente” (MACHADO 2003). De fato, a aceitação é maior quando

existe participação em todo o processo de gestão de um projeto ou de uma política, e quando o

participante faz sua própria escolha.

As questões do comprometimento e da escolha ressaltadas por Machado (MACHADO,

2003) emergem de uma lógica que parece não se confrontar com a realidade onde as escolhas

nem sempre são possíveis e até quando são possíveis são pouco compreensíveis, por vezes diante

de opções disfarçadas, tuteladas, que sugerem uma armadilha a serviço de outros interesses. Ao

observar a necessidade de encarar a gestão de recursos públicos caros e escassos, Machado

parece repetir o discurso neoliberal de acentuar a crise do estado transferindo para a sociedade

civil a necessidade de assumir parte das funções deste.

Para Santos, I. (2004) a participação social tem sido posta, ora como “dádiva”, ora como

forma de amenizar conflitos decorrentes da gestão de uma determinada política pública. A

referida autora justifica a afirmação lembrando que em diversos “grupos sociais ignora-se a

assimetria de poder, de conhecimento técnico-científico, de eloqüência na fala e no poder de

argumentação”, existente entre os partícipes. Dagnino (2002) argumenta que a assimetria de

qualificação técnica e política dificulta uma participação mais igualitária nos espaços públicos

justificando que a característica central da maioria dos espaços públicos exige, sempre, o domínio

de um saber técnico especializado do qual representantes da sociedade civil em geral não

dispõem.

Muniz e Gomes8 (2002) ressaltam a natureza da armadilha que se coloca sobre a

participação social no âmbito da gestão e das intervenções públicas sobre questões sociais,

salientando o conteúdo retórico da mesma, estando distante das “ações que visam a consolidação

das instituições democrática”. Entendem os autores que “antes de participar, antes de

institucionalizar a participação, etc.., deve-se nivelar os segmentos sociais” favorecendo-os a

8 Comentários sobre os artigos que compõem a coletânea “Participação Social e Gestão Pública: as armadilhas da política de descentralização”. São Paulo 2002.

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participar, a organizar-se para atuar como um componente do aparato institucional, pois do

contrário ter-se-á, “de um lado um aparato constituído por instituições independentes,

competitivas na obtenção de recursos financeiros e humanos, para oferecer serviços comuns, e

por outro lado, uma sociedade desorganizada e desinformada”, posição que reforça a tese de

Santos, I. (2003) apresentada anteriormente, denotando ser essa polarização uma das armadilhas

do genérico convite à participação social.

Esta assimetria apresenta-se ainda como uma das armadilhas ao processo de construção de

espaços públicos efetivamente participativos e também como mais um desafio à participação,

pois incorpora uma necessidade de promoção da inserção social pelas vias possíveis da

informação, capacitação e educação que outorguem a sociedade uma nova lente de percepção e

proposição diante da realidade. Este investimento (tempo, energia, recursos) certamente suscita

um embate em torno da opção pela luta institucional ou pela mobilização social.

O fato é que não é possível pensar em participação sem associá-la a relações de poder. A

interação entre participação e poder explicita os pontos de vistas e interesses dos distintos atores

(Stakholders). “A participação não é ausência, superação ou eliminação do poder, mas sim outra

forma de poder” (DEMO, 1994). Diante das diversas concepções sobre a natureza da participação

na partilha do poder destaca-se a que associa participação, poder e projeto político como

elementos centrais.9 É essa conjugação que, segundo Dagnino, explica de um lado, a resistência

dos implementadores de políticas em compartilhar seu poder exclusivo sobre decisões referentes

às políticas públicas e, do outro, pela resistência de setores da sociedade civil em compartilhar

efetivamente das decisões e constituir-se em objeto de controle social. (DAGNINO 2002).

Efetivamente, a participação da sociedade civil brasileira nos espaços públicos retrata um

processo de democratização em construção, processo esse não linear, contraditório e fragmentado

(DAGNINO, 2002). Nesse processo, o Estado (conjunto de forças em permanente disputa e

estrutura cujo esboço autoritário permanece intocado e resistente a impulsos participativos), os

partidos políticos (mediadores tradicionais entre a sociedade civil e o Estado, inclinando-se

historicamente para o Estado) a sociedade civil e as Organizações não-Governamentais

(potencializada pela precariedade da função mediadora dos partidos políticos, buscando

aproximar-se do Estado utilizando-se de uma representatividade construída na articulação com a 9 Toma-se aqui como referência o conceito adotado por Dagnino (2002) que se aproximando de uma visão gramsciana, designa os conjuntos de crenças, interesses, concepções de mundo, representações do que deve ser a vida em sociedade que orientam a ação política dos diferentes sujeitos.

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sociedade civil nos espaços públicos de participação) encontram-se em permanente conflito e

disputa. A chamada complementariedade instrumental entre os agentes é definida pela autora

como um dos elementos fundamentais da referida relação, tendo se constituído numa estratégia

do Estado para implementação do ajuste neoliberal suscitando o encolhimento das suas

responsabilidades sociais.

Desse modo, a participação da sociedade civil (aqui compreendida como conjunto de

organizações que se diferenciam do estado e do mercado) na gestão publica pode situar-se tanto

no âmbito de um projeto onde predomine relações de caráter meramente instrumental ou pode

implicar, de fato, em um projeto de fato democratizante. (DAGNINO, 2002). Outra questão

relevante é o fato de que a existência de indivíduos em posições estratégicas, no interior do

aparato estatal, comprometido individualmente com projetos participatórios, pode torná-los

elementos decisivos na implementação bem-sucedida das políticas públicas, ratificando o que a

autora denomina de compartilhamento.

A complementariedade instrumental é facilmente exemplificada nas relações entre as

Organizações Não-governamentais (justificada pela sua competência técnica e seu pela sua

inserção social, bem como pela sua imagem de interlocutores confiáveis) e o Estado, que

transfere suas responsabilidades para o âmbito da sociedade civil, considerados como parceiros

confiáveis. Outro exemplo se revela quando o Estado apropria-se do discurso modernizante das

políticas públicas evocando uma suposta participação como forma de promover sua imagem

positivamente face aos olhos dos organismos multilaterais de financiamento (estratégia

largamente utilizada para captar recursos de organismos multilaterais de financiamento).

É nesse emaranhado conceitual e de reestruturação do estado e da política que se constitui

a proposta de participação no âmbito dos órgãos de financiamento bilaterais. A proposta de

participação surge como um resultado do processo de avaliação do sucesso e insucesso dos

projetos financiados em todo o mundo. Da mesma forma que começou a constatar-se que não

bastava financiar obras hidráulicas e que era necessário rever o processo de regulação, os órgãos

de financiamento começaram a defender a participação como forma de garantir a sustentabilidade

dos projetos. O conceito de participação passa, assim, a ser considerado como um elemento

indispensável para assegurar o desenvolvimento e a democracia em todo mundo.

Desse modo os diversos organismos de financiamento passam a operar em vários países

com receituário de promoção da participação, objetivando a diminuição da corrupção e

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maximizando a eficiência dos projetos. Afirmam que a participação está relacionada à eficácia,

proporcionando a democracia e a descentralização do poder, estimulando inclusive a organização

da sociedade civil.

Como justificativa histórica alegam que diversos países da América Latina, submetidos a

regimes autoritários, viram surgir na década de 90 democracias constitucionais, eleições livres e

organização da sociedade civil, traduzindo-se num pressuposto de que a participação tenha sido o

elemento essencial para o desenvolvimento na década de 90 e nas décadas posteriores

O Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, entende a participação como uma

nova forma de cooperação, cujas raízes provém das iniciativas de desenvolvimento comunitário

das décadas de 60 e 70, onde indivíduos e comunidades devem estar envolvidos nas decisões e

programas que afetam suas vidas.

O Banco Mundial apresenta, em estudo publicado em 1994, intitulado “O Banco Mundial

e a Participação”, a interpretação mais definitiva sobre a participação:

Participatory development is a process through which stakeholders influence and share control over development initiatives, and the decisions and resources which affect them. (um processo através do qual os principais atores influenciam e compartilham o controle das iniciativas, decisões e recursos relativos ao seu próprio desenvolvimento). (Report of the Participatory Development Learning Group. 1994).

Neste estudo o Banco Mundial afirma que muitas barreiras culturais, econômicas e

políticas efetivamente impedem os pobres de terem qualquer participação real nas atividades de

desenvolvimento. E acrescenta que sem esforços especiais por parte daqueles que planejam e

financiam os projetos e sem políticas apropriadas para lidar e superar estes obstáculos, “as vozes

da população menos favorecidas não serão ouvidas e a participação deste setor, na melhor das

hipóteses, será mínima”.(Participation Sourcebook, 1996).

O Relatório do Desenvolvimento Mundial (WDR - World Development Report, 1997) do

Banco Mundial, citado por GARRISON (2000), afirma que:

Existe crescente evidência de que os programas do governo funcionam melhor quando buscam a participação dos potenciais usuários e quando exploram o reservatório de capital social da comunidade ao invés de trabalhar contra este capital social. As vantagens aparecem em termos de uma implementação mais eficiente, maior sustentabilidade e feedback ou retorno mais eficaz aos órgãos governamentais. (Relatório do Desenvolvimento Mundial, 1977).

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Por sua vez, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OECD –

Organization for Co-Operation and Development) também concorda que, para que o

desenvolvimento tenha êxito a população do país deve ser “a gestora” das políticas e programas

de desenvolvimento, demonstrando uma tendência dos organismos multilaterais em aceitar a

importância da participação social nesse processo.

Existem, entretanto, condições que dificultam a participação, de acordo com os diversos

organismos financiadores multilaterais: o temor do governo em perder o poder; a falta de

experiência; falta de instituições e práticas democráticas; procedimentos burocráticos inflexíveis;

resistência a mudanças; uso retórico da participação para conseguir fundos ou para culpar grupos

locais de fracasso; conflitos sociais e resistência em comprometer recursos.

Garrison (2000) considera que existem vários fatores limitantes e aspectos ainda

desconhecidos em relação à participação, acrescentando que os custos financeiros e de tempo que

a participação acarreta, ainda não foram devidamente quantificados, o que pode produzir uma

relação entre custo e benefício desfavorável na ótica do “órgão financiador”.

A postura favorável à participação social na gestão de políticas públicas, adotada pelos

bancos multilaterais de financiamento, aparenta inocente interesse em auxiliar os países

financiados na implementação de uma democracia efetiva, porém, subjacente ao discurso residem

os interesses desses organismos financeiros. Sem presunção de julgo ou juízo de valor pode-se

perceber que o receituário prescrito pelos referidos organismos de financiamento vem pautados

nos preceitos neoliberais, que importam na redução do estado, na desregulamentação da

economia e na ordenação através de mecanismos econômicos.

Diante da diversidade de conceitos de participação social, da complexidade das relações e

atores envolvidos, do embate entre interesses e concepções tão diversos, podemos concluir que a

participação social é, necessariamente um processo conflituoso, porém necessário para a

consecução democrática de projetos coletivos e para o reordenamento do estado brasileiro. Trata-

se de uma forma de reestruturação das relações de poder ora vigente, de tentativas de redefinir o

conteúdo das políticas públicas, um meio para a redução das desigualdades sociais, da conquista

de espaços de justiça social e de bem-estar para a sociedade.

Desta maneira, a proposta de inserção social na gestão das políticas públicas vigentes

precisa ser vista com a devida cautela e cuidados, correndo o risco de ser tão somente falaciosa,

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uma vez que forjada na esteira de uma crise de estado, legitima a proposta neoliberal de produção

de bens e serviços, outrora significativamente públicos. Numa lógica perversa, constata-se, às

vezes, a utilização do expediente de promoção da participação social na implementação das

políticas públicas com o objetivo de ratificar tão somente privilégios e interesses particulares.

Nesse contexto, a participação passa a ter como objetivo, sobretudo, a transferência de

responsabilidades do estado para a sociedade sob o pretexto da eficiência na gestão dos recursos,

escamoteando ainda o construto neoliberal de instituir a produção e gestão dos bens e serviços

públicos através de mecanismos econômicos, reportando ao mercado a sua regulação. Desse

modo, a participação passa a ser entendida como uma dádiva, cujo objetivo é legitimar interesses

particulares, gestados na lógica de estado mínimo e na “co-gestão”, em nada implicando em real

descentralização e democratização da gestão. Não há como se compreender um processo

participatório onde lideranças decidem dentro da lógica “do que foi possível”, do “permissível”,

sem uma construção dialogada, reflexiva.

Tomam-se as palavras de Demo (1984) para sintetizar o caminho possível dentro desta

lógica liberalizante: "[...] a melhor maneira de liquidar com a participação é oferece-la como

dádiva”. Partindo dessa premissa assume-se que participação social é “o processo mediante o

qual as diversas camadas sociais têm parte na produção, na gestão e no usufruto dos bens de uma

sociedade historicamente determinada” (BORDENAVE, 1983), ou seja, uma população que

apenas usufrui da produção, sem tomar parte, de forma democrática da gestão, não pode se

afirmar que participativa verdadeiramente.

3. PARTICIPAÇÃO E REFORMA DO ESTADO NO BRASIL

Com o fim do regime militar, o Brasil vê ressurgir uma sociedade civil mais propositiva e

organizada, fruto dos difíceis anos de luta contra o regime autoritário. Como lembra Dagnino, as

organizações não governamentais desempenharam um papel fundamental no combate ao

autoritarismo reinante, sendo elemento chave no longo processo de transição democrática

(DAGNINO, 2002). O fato é que nesse período de reestruturação democrática, segundo, Avritzer,

observa-se o crescimento exponencial das associações civis, a reavaliação da idéia de direito, a

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defesa da noção de autonomia em relação ao Estado e a defesa dA construção de uma esfera ou

espaço público de negociação com o Estado (AVRITZER, 2002).

No início dos anos 80, o Brasil experimenta a face mais aguda da crise econômica já

ressentida pelos diversos países do mundo na década de 70. Instaura-se a Nova República (1985)

no país, que tem como prioridade o combate à inflação, privilegiando estratégias coercitivas, que

produziram sérias conseqüências para o aprimoramento das instituições democráticas

(DINIZ,1997). As principais decisões associadas à execução das reformas liberalizantes foram

confinadas à burocracia (enclausuramento burocrático) reiterando, segundo o autor, a tendência

histórica de alijamento do Legislativo, reforçada pela centralização regulatória do Estado e

acentuando ainda mais a distancia entre o Executivo e o sistema representativo.

A prioridade dada a política de combate inflação acirrou ainda o conflito em torno da

distribuição dos escassos recursos públicos culminando no esvaziamento da agenda pública no

que tange às reformas sociais. Desaconselhava-se, nesse período, em nome de uma suposta

racionalidade, o aumento de gastos com políticas sociais que pudessem ser consideradas

populistas, resultando numa adoção de uma agenda minimalista, contraditória, com o

alargamento da participação social e a diversificação das demandas sociais (DINIZ, 1997).

Nos dois primeiros governos da Nova República (1985-1992) implementaram-se oitos

programas de estabilização econômica, sem êxito, alargando ainda mais o leque de problemas,

gerando desgaste de recursos e descrédito das instituições. Ressalta-se como fator comum a todos

esses programas “salvadores” batizados de “pacotes econômicos” o centralismo, a concepção

(tecnocracia) e a forma não dialogada de sua implementação, oportunizada pela alegada urgência.

Esta prática histórica perniciosa tornou-se recorrente, sempre processada nos momentos de

pronunciada iminência de desestabilidade econômica, e legitimada pela suposta condição futura

de garantia de estabilidade.

A crise de governabilidade e credibilidade instalada no Brasil, caracterizada fortemente

pelos aspectos econômicos, retratada no quadro de inflação alta e em descontrole, endividamento

externo e interno, recessão, e desemprego, obscureceram a percepção da crise político-

institucional, que segundo Diniz, foi a principal expressão da crise do Estado (DINIZ, 1997).

Configura-se então, de acordo com MORAES (2002), um contexto muito favorável para a

emergência de vários tipos de propostas salvacionistas.

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O projeto político que se faz então hegemônico é o de cunho neoliberal, que passa a

implementar a reforma do Estado, sendo o principal defensor desta proposição o economista

Bresser Pereira, que justifica a reforma como uma conseqüência natural ao processo de

globalização econômica em curso no mundo. Boaventura Santos, contrapondo-se a tese de

Bresser, anuncia que “a fraqueza do Estado não foi efeito secundário ou perverso da globalização

da economia” mas é fruto de um processo político destinado a construir um Estado cuja força

esteja sintonizada com as exigências políticas do capitalismo global (SANTOS, B. 2002). A

reforma constituiu, assim, na transformação da capacidade do Estado em submeter todas as

relações à lógica mercantil.

Desse modo, o marco desse processo é a eleição de Fernando Henrique Cardoso (FHC),

quando o então empossado Ministro Bresser Pereira apresenta a reforma como condição

necessária à consolidação do ajuste fiscal do Brasil. E essa proposta é feita em nome da

construção de um serviço público moderno, profissional e eficiente, voltado para o atendimento

das necessidades dos cidadãos. Segundo o Ministro Bresser Pereira o Estado necessita deixar ao

mercado certos serviços que este poderia melhor executar, cabendo ao mesmo a regulação das

referidas atividades e intervenção direta em alguns setores como educação, saúde, cultura, no

desenvolvimento tecnológico e nos investimentos em infra-estrutura, compensando os

desequilíbrios distributivos provocados pelo mercado globalizado e pela competição globalizada.

A reforma do estado é, assim, conseqüência de um movimento global impulsionado pelas

instituições financeiras multilaterais e pela ação concertada dos Estados centrais, que recorrem a

dispositivos normativos e institucionais muito poderosos como meio para realizar o chamado

ajustamento estrutural, controle de déficit público e a inflação – é nesse contexto que se constrói

a teoria do colapso do Estado-Providência (SANTOS, B. 2002).

A reforma do Estado suscita, então, a adoção de certos mecanismos fundamentados no

ideário neoliberal, e implica no desmonte indiscriminado do Estado, atingindo até mesmo as

políticas sociais. Numa tentativa de tornar tais medidas mais palatáveis à sociedade, o governo de

FHC abandonou as palavras “redução do Estado” e “transferência de suas funções” adotando a

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expressão simplificada de “reforma dos institutos legais e estatais” cunhada, segundo PAULA10

(2001), sob o pretexto de tornar o Estado mais “administrável” pelos burocratas.

É neste contexto de reforma do Estado que o neoliberalismo assume a primazia,

apresentando-se como matriz ideológica mais adequada para a condução das forças

modernizantes e como mecanismo propulsor da dinâmica social na direção de uma nova ordem.

O receituário neoliberal fundamenta-se na lógica de “menos Estado e mais mercado” como

princípio norteador do reordenamento sócio-econômico no país. Neste reordenamento a

sociedade civil é convocada a participar como agente promotor de algumas ações de políticas

públicas, antes responsabilidades do Estado, repartindo o ônus na gestão de novas políticas

sociais. Ao ser cooptada por esse projeto político parcela considerável das organizações da

sociedade civil, dentre outras instituições de representação social, passam a atuar em consonância

com o Estado ou no lugar deste na promoção e gestão de políticas públicas.

A repartição das responsabilidades do Estado com a sociedade processa-se porém, sem a

descentralização do poder normativo (prerrogativas de formular políticas públicas, incluindo às

práticas de avaliação de desempenho e distribuição dos grandes fundos). No reordenamento

estrutural do Estado a sociedade assume certas atribuições deste sem, entretanto, assumir a

autonomia no que diz respeito às responsabilidades que lhes são transferidas. Desenha-se nesta

relação de dependência uma armadilha no que diz respeito ao convite a participação, visto que, as

organizações não-governamentais, passam a ser financiadas por recursos públicos, atendendo

suas determinações, encobertas pela legitimidade de sua suposta representatividade social. Estas

instituições passam a figura como os parceiros ideais para o Estado, segundo Dagnino, uma vez

que são tecnicamente competentes, além de confiáveis para o estado (DAGNINO, 2002).

Na compreensão de HOFLING (2001) os adeptos do neoliberalismo consideram as

políticas públicas sociais um dos maiores entraves ao desenvolvimento e responsáveis, em grande

medida, pela crise fiscal. A intervenção do Estado, de uma maneira geral, passa então a ser

considerada como uma ameaça aos interesses e liberdades individuais, pois inibe a livre

iniciativa, a concorrência privada, e pode bloquear os mecanismos com que o próprio mercado é

capaz de gerar com vistas a restabelecer o seu equilíbrio. O livre mercado é apontado pelos

10 PAULA, Ana Paula Paes de. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL E CONSTRUÇÃO DEMOCRÁTICA NO BRASIL: Uma abordagem crítica. 2001. Apresentado no XXV Congresso Brasileiro de Pós-Graduação em Administração. Foz de Iguaçu/PR.

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neoliberais como grande equalizador das relações entre indivíduos e das oportunidades sociais

(HOFING, 2001).

Nesse novo contexto, a lógica reprodutiva do mercado, que atenta tão somente para o

processo de acumulação, não consegue atender as demandas sociais, pois, não representam

retorno financeiro às suas aplicações. Em outra vertente o Estado, que em nome do ajuste fiscal

agrava ainda mais os níveis de exclusão social ao eximir-se de suas funções na gestão de bens e

serviços públicos, repassando a sociedade atribuições, sem necessariamente, transferir-lhe

autonomia e efetiva participação. Numa proposta danosa e perniciosa este mesmo Estado

traveste-se de uma benevolência inominável convidando a sociedade a participar, porém, com

objetivo de legitimar suas políticas arrecadatórias de fundos internacionais de financiamento, não

importando desta forma em participação, mas razoavelmente em uma doação de espaços públicos

tutelados.

É dentro deste víeis que está sendo orquestrada a gestão das águas no Brasil. As

instituições financeiras internacionais, preocupadas em constituir novos mercados para a

reprodução de seu modelo acumulativo, oferecem a sociedade um suposto desafio de co-gerir os

recursos naturais, induzidos por uma crise esboçada num cenário de desequilíbrio entre a oferta e

demanda. Uma vez constituído um suposto espaço público de participação tenta-se legitimar a

adoção de mecanismos econômicos como alternativa única capaz de reverter o quadro de

desequilíbrio. O discurso da racionalidade do uso impregna-se de uma lógica economicista,

importando na diminuição do esforço do estado para promover a gestão submetendo ao mercado

a função de regular racionalmente o consumo.

4. PARTICIPAÇÃO E HERANÇA CULTURAL

A herança cultural é, reconhecidamente, um fator condicionante do comportamento

humano, influenciando tanto a conduta individual quanto à coletiva. Neste sentido, boa parte dos

postulados sobre sociedade são contextualizados em seu tempo histórico e implicam em análises

sobre aspectos da tradição, dos hábitos e relações socioculturais. (SOUZA JUNIOR, 2003). Esse

debate nos remete a reflexão de como a herança cultural brasileira condiciona a participação na

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gestão publica, particularmente na participação da gestão das águas no Brasil e no Nordeste

brasileiro

SOUZA JUNIOR (2003) trava um debate sobre o sentido e significado dessa tradição

reportando-se autores clássicos como Gilberto Freyre, Caio Prado Junior e Sergio Buarque de

Holanda, estabelecendo um dialogo com Robert Putman, numa tentativa de compreender as

razões e os níveis diferenciados de participação social no país. As maiores preocupações, comuns

à grande parte dos estudiosos da chamada tradição do pensamento social brasileiro, dizem

respeito a existência ou não de um padrão nacional da formação do povo brasileiro, as

explicações acerca do atraso do país, do dilemas em torno da consolidação de um modelo

econômico e social para a nação.

O debate em torno do caráter e da identidade do brasileiro é o cerne das análises vários

desses pensadores, particularmente de Freyre. Segundo Souza Junior (2003), tais trabalhos

buscam contribuir com o entendimento do universo do Brasil patriarcal, escravocrata e

monocultor de “Casa Grande & Senzala” (Freyre, 1987) fortemente hierarquizados, do sistema

patriarcal brasileiro, entretanto, defende a tese da existência de um certo equilíbrio nessa

sociedade desigual. Desse modo, essa ordem social, de perfil profundamente hierárquico e

autoritário (que qualifica o regime escravista), associa-se a espontaneidade dos afetos - valores

que ressaltam as origens ibéricas do brasileiro. É o Brasil das três raças, das três culturas que se

fundem, gerando uma nova identidade. Freyre aponta a dominância destas relações, mesmo com

o reordenamento social ao longo do século XX. Com o final do regime escravista e as mudanças

no padrão de exploração econômica, além da urbanização crescente, novas lacunas sociais vão

sendo construídas entre o rico e o pobre, o branco e o negro. O poder continua com os senhores, o

que mantém e até incrementa, o antagonismo entre dominadores e dominados.

A leitura de HOLANDA (1999) também coloca questões fundamentais, construídas em

torno da indagação acerca da identidade do brasileiro. Numa primeira via de análise o autor

convida-nos a refletir sobre a mentalidade do português, “descobridor” e colonizador do Brasil,

elemento central para a formação do povo brasileiro. Interessa analisar em que medida esse

colonizador encontra-se impregnado dos valores modernos a partir dos quais constitui-se a

moderna sociedade capitalista.

Ainda, segundo HOLANDA (1999) o espírito de aventura, sistematizado, racionalizado,

transforma-se no próprio espírito do capitalismo. Nesse sentido, momentos marcantes da nossa

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história podem ser vistos como mitológicos desdobramentos do mito da fundação. É essa

literatura que constrói o conceito de homem cordial, marcado pelo predomínio dos afetos,

herança ibérica exacerbada pela constituição da sociedade brasileira em torno da família

patriarcal rural, tradicionalista. Diante das importantes modificações políticas e econômicas que o

país atravessava, Holanda infere o que seria a morte do homem cordial. Porém, o que se constata

é a atualização do conceito de homem cordial, mas no sentido oposto ao desejado pelo autor. A

esse sujeito movido pelo coração incorpora-se, e com grande facilidade, a dimensão do

utilitarismo consumista. Aliás, essa talvez seja a única faceta perceptível da “modernidade” na

sociedade brasileira, segundo SOUZA JUNIOR (2003).

Em certo sentido, a dimensão positiva da cordialidade é mais um dos nossos mitos e como

tal se recoloca, ocultando nossas verdadeiras mazelas, criando a ilusão de que pertencemos, elite

e povo, a uma unidade, de acordo com Souza Junior (2003). Defende-se a tese de que esse mito

opera para amenizar tensões, mas não as elimina, pois essas são também recolocadas, e muitas

vezes manifestam-se brutalmente sob uma forma de violência desorganizada. “Assim como o

homem cordial de Holanda, o cordial contemporâneo, vulgar, não parece adaptado a um regime

verdadeiramente democrático. De acordo com o autor, esta cordialidade é antípoda da civilidade,

pois, o verdadeiro Estado democrático não é, e não pode ser, um prolongamento das relações

afetivas familiares”. (SOUZA JUNIOR, 2003).

Prado Júnior (1996), contemporâneo de Holanda e Freyre, na análise de Souza Junior

(2003), esforça-se para demonstrar que o atraso no desenvolvimento do Brasil é fruto do legado

colonial, afirmando que o caráter de exploração colonial e de dependência econômica teria

marcado toda a nossa trajetória de desenvolvimento. Em sua análise apresenta preocupações

centrais à dependência externa do Brasil e às desigualdades, ambas intrinsecamente articuladas,

não concebendo o Brasil como uma nação, defendendo a hipótese de que, nem com a

industrialização, o país deixou de ser uma economia colonial para se constituir numa economia

nacional. Entende como nação, ou economia nacional, aquela que comanda a si mesma, voltada

para o atendimento das necessidades de sua população e com uma estrutura social razoavelmente

homogênea.

Souza Junior (2003) argumenta que outros autores buscaram compreender melhor a

associação entre nossa herança sócio-econômica-cultural e as relações sociais que permeiam

nossa sociedade, ora corroborando, ora contestando tais teses, sendo que a maior parte dos

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autores atuais trava esse debate em torno desses textos clássicos, com maior ou menor

detalhamento e aprofundamento, enfocando a dimensão social, econômica, cultural ou

antropológica. Coexistem aqui culturas singulares, ligadas a identidades de origem de diferentes

grupos étnicos e culturais. Essa composição cultural tem se caracterizado pela plasticidade e

permeabilidade, incorporando em seu cotidiano a criação e recriação das diversas culturas, sem

necessariamente diluí-las, e ao mesmo tempo permitindo seu entrelaçamento. Nesse

entrelaçamento de influências recíprocas, configura-se a permanente elaboração e redefinição da

identidade nacional, em sua complexidade.

Há de se perceber e concordar que a diversidade de contribuições culturais na formação

do povo brasileiro é de natureza plural, guardando aspectos particulares em cada região

especificamente. Desta afirmação reitera-se a proximidade do homem nordestino ao homem

cordial contemporâneo, já incorporado com os aspectos consumistas, porém ainda temente ao

sistema hierarquizado, detentor de uma natureza subserviente às elites persistentes. A

manutenção do regime primário de produção recorrente do período colonial, os baixos índices de

alfabetização, a manutenção deliberada de políticas paternalistas e o pretenso coronelismo (ainda

presente em alguns espaços no interior nordestino) são fatores que reconstroem a imagem deste

arranjo cultural que é o homem nordestino.

Desse modo, essa herança cultural encontra-se profundamente arraigada na sociedade

nordestina, que preserva, de modo marcante, relações patriarcais. São esses traços que em certa

medida pode ajudar na compreensão dos motivos pelos quais a participação pode apresentar

traços diferentes do conjunto do país.

Santos, E. (2004) evidencia as diferenças regionais quanto à participação social

recorrendo a Medeiros (2003) que afirma ser a cultura do Sul do país diferente do nordeste em

face de sua abertura, sua tradição anárquica, democrática, e conseqüentemente mais participativa,

tanto do ponto de vista da colocação política como da economia independente e mais forte.

Porém, a referida autora afirma que “não podemos ter diversos brasis”. Neste depoimento

ressalta-se o quão pode ser complexa a uniformização de políticas públicas num país tão plural

como o Brasil. Do nordestino andante, buscando fugir das agruras do sertão, ao sulista

campineiro produtor e gerador de riquezas nacionais, há de se buscar compreender as diferenças

nos níveis de participação social a partir das diversidades culturais.

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5. PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

A recorrente busca de soluções para os problemas da degradação dos estoques hídricos

em escala global tem suscitado a reformulação dos diversos sistemas de gestão das águas,

instaurando sistemas de governabilidade que implicam na abertura à participação social. Segundo

Magalhães Junior (apud PENA & SOLANES, 2003) a crise da água tem sido associada à crise de

governabilidade, sendo que a governabilidade da água para ser efetiva deve ser transparente,

aberta, participativa, e comunicativa.

Mesmo em países de antiga tradição “participativa” como a França, há uma intensificação

de pressões sociais para uma maior abertura à participação social na gestão das águas, fatos

muitas vezes motivados pela crise de confiança dos usuários em relação à qualidade e à

transparência dos serviços públicos.

Os melhores exemplos de experiências em nível global geralmente estão associados ao

processo de descentralização e participação dos sistemas nacionais de gestão de recursos naturais.

A concretização do princípio participativo na gestão das águas exige um desenho de Estado

democrático a ser construído, impondo a criação de condições e bases para a construção da

responsabilidade social na gestão do patrimônio coletivo. Para tanto a sociedade exige a

construção de uma nova institucionalidade que possa tornar a gestão mais permeável às suas

demandas, retirando do Estado e dos agentes sociais privilegiados o monopólio exclusivo da

definição da agenda social.

Devido ao seu caráter multifuncional (social, econômico, ambiental e cultura) os diversos

usos das águas refletem conflitos entre os usuários, principalmente em situação de déficit hídrico,

passando a exigir maior regulação e mediação instituídas por meio da legislação e da negociação

entre diferentes atores da gestão. A participação social é consensualmente relevante e

imprescindível para a mediação dos conflitos e a gestão dos recursos hídricos (constituída de

planejamento, gerenciamento e política hídrica).

Lanna (2000) salienta que na Agenda 21 são feitas mais de uma centena de menções

estimulando a participação da sociedade na gestão das questões ambientais e de recursos hídricos.

Justifica que a participação promove a desconcentração de poder e constitui mecanismo

facilitador e legitimador para a implementação de políticas públicas de natureza participativa,

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conferindo eficiência às decisões voltadas a prover a sociedade com bens de interesse comum.

Ressalta-se nesta afirmativa do autor a sua manifesta defesa pela utilização dos instrumentos

econômicos como fator de promoção da racionalização do uso das águas, admitindo

implicitamente o aceite aos mecanismos de controle pelas vias do mercado (preceitos

neoliberais).

Pelo fato da água ter se tornado um elemento natural ameaçado em termos de qualidade e

quantidade, a União e os seus estados-membros passaram a discutir e fundamentar seus

respectivos aparatos legais sobre recursos hídricos, tomando como princípios básicos o

gerenciamento por bacia hidrográfica, a água como bem de valor econômico, a descentralização,

a integração e a participação dos usuários no processo de gestão de recursos hídricos

(MACHADO, 2003).

Lanna (2000) considera que a gestão participativa dos recursos hídricos no Brasil, apesar

de ser um princípio fundamental, presente nos instrumentos legais, se encontra numa fase

incipiente e carente de estímulos e de mecanismos que garantam a sua efetivação, atribuindo essa

tímida participação à centralização do poder, da informação, de recursos e de decisão. É

necessário frisar que este comportamento se verifica de forma diferenciada e em diferentes

intensidades de acordo com a região do Brasil, o que significa dizer que o fator histórico-cultural

contribui fortemente para na definição deste mosaico.

Cordeiro Neto (2002) afirma ser importante reconhecer que os movimentos sociais e

ambientais vêm contribuindo para explicitar a crise de legitimidade do Estado, bem como para

fomentar uma “nova” dinâmica de participação social. No entanto, apesar de progressos pontuais

significativos, o autor afirma não haver no cenário da gestão dos recursos hídricos do país um

processo de gestão participativa em pleno andamento, pelo contrário, “são inúmeros os óbices

encontrados para a consolidação da gestão participativa”. Esta é uma afirmação construída num

ambiente de inúmeras contradições, visto que o processo de gestão de recursos hídricos no Brasil

se desenvolve de forma bastante diferenciada. Observa-se ainda o crescimento exponencial nos

números de Comitês de Bacia Hidrográfica instituídos. Os referidos óbices citados pelo autor

certamente não fogem aos aspectos deliberadamente propugnados na instituição das políticas

hídricas. Ou seja, os espaços públicos tutelados, a centralização do poder decisório nos órgão

gestores, a assimetria de conhecimento estabelecida pelas representações com assento no modelo

de Comitês de Bacia, dentre outros aspectos, denunciam a tentativa corrente de manutenção da

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estrutura organizativa hierarquizada vigente. Porém, há de se reconhecer o avanço dos conflitos e

o embate travado diante de alguns dos espaços já mais amadurecidos e fortalecidos no que tange

a organização social.

Branco (2002) argumenta que a gestão dos recursos naturais somente será possível com a

participação dos diferentes atores sociais que, direta ou indiretamente, atuam no processo de

utilização desses recursos, sendo que é essencial estabelecer-se mecanismos que permitam essa

participação, desde a definição da gestão até a execução e monitoramento das atividades.

“Anseia-se por uma participação, mais ativa, onde os atores sociais são protagonistas, na

dinâmica das relações sociais, da sociedade civil e do Estado” (BRANCO, 2002). Cabe analisar

nesta afirmativa da autora a responsabilidade de estabelecer os “mecanismos” que irão permitir a

participação social efetiva na gestão hídrica. A participação social na gestão de recursos hídricos

instituiu-se por lei e este é o mecanismo legitimador do direito a inserção social. Porém, a

estratégia de fomento à participação social não é fruto de uma mobilização social histórica em

torno da questão água, mas uma manifesta absorção dos preceitos neoliberais na administração

pública, defendida e instituída pelos organismos multilaterais de financiamento, que tanto tem

influenciado a política hídrica brasileira.

O Banco Mundial, ao propor a adoção, na legislação nacional das águas, de mecanismos

econômicos de controle do “uso racional”, incorporou de forma subliminar a sua crença nos

mecanismos de mercado como elemento de eficiência e efetividade na implementação da política

hídrica nacional. Assim, também o fez ao condicionar o recebimento de recursos financeiros à

promoção da gestão participada da água, demonstrando, a princípio, a sua preocupação com a

maior transparência na política e maior controle, porém, é perceptível seu interesse em retirar do

Estado a atribuição isolada da gestão hídrica. Subjacentes a estes preceitos vê-se desenhado o

processo de esvaziamento das funções do Estado e a instituição da racionalidade na gestão

hídrica regulada através da promoção de um mercado futuro de água.

Segundo Passos (et. al. 2003), cabe ao Estado o papel de propiciar a população afetada

ou interessada, os meios necessários ao exercício desse direito de atuação efetiva no

planejamento, e na execução das ações – “um direito social, substrato da cidadania”. Ao

ressaltarem a responsabilidade legal do Estado de propiciar os meios para efetivar a participação

social (aspecto frisado na Lei da Águas – 9433/97) não se pode ingenuamente descartar a

possibilidade de tutelamento desta participação. Recorrendo a afirmação de DEMO (1984) que

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repudia a participação “doada” considerando-a como o fim do que seria uma estrada possível,

questiona-se qual a alternativa de produção dos meios necessários ao exercício da gestão

participativa que garanta autonomia e liberdade à sociedade civil como ente participante deste

embate desigual, e tendencioso?

Algumas questões carecem de necessária reflexão no que tange a construção de processo

participativo em torno da gestão hídrica (apresentada na Lei nº 9.433/97). A exemplo pode-se

questionar quais as conseqüências ambientais, sociais e políticas da introdução de mecanismos de

mercado na gestão de serviços e bens públicos de caráter universal em uma sociedade com graves

problemas de exclusão social? Há outras perguntas que inquietam a busca de esclarecimento das

premissas da nossa legislação costurada num mosaico de interesses diversificados. Porém, cada

uma delas suscitaria inúmeras proposições de respostas possíveis deflagrando e esboçando aquilo

que representa a construção do processo democrático: “a participação social”.

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6. MODELOS DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

Numa perspectiva histórica, verifica-se que os problemas da água no mundo moderno têm

atraído a atenção de especialistas e de organizações nacionais e internacionais devido à sua

crescente escassez, em quantidade e qualidade, para atendimento às demandas. Tem sido

diagnosticado que a principal causa desta falta de conciliação entre as disponibilidades e as

demandas é o gerenciamento inadequado e ineficiente. (LANNA, 1999).

A água foi inicialmente gerida pelos seus próprios usuários, situados nos primórdios da

civilização, onde ocorria uma relativa abundância deste recurso de forma que todos aqueles que

dele necessitassem podiam fazê-lo realizando os investimentos necessários às próprias custas,

bem como a operação e a manutenção. De acordo com a organização social existente era

realizada a gestão comunitária ou a gestão privada.

A necessidade da intervenção pública foi conseqüência do escasseamento da água que

gerou duas demandas:

a. a necessidade de resolver os contenciosos entre os usuários privados ou comunidades;

b. o aumento dos sistemas de suprimento, em dimensões e complexidade operacional,

aumentando os custos de investimento além da capacidade de suporte das partes privadas

ou das comunidades, e também dos custos de operação e de manutenção.

A evolução dos mecanismos institucionais (legais e organizacionais) e financeiros para o

gerenciamento das águas ocorreram ao longo de três fases onde, adotou-se modelos de gestão,

cada vez mais complexos, numa tentativa de tratar o problema de forma mais eficiente (LANNA,

1999).

6.1 O Modelo burocrático

Um bem estratégico como a água, quando se apresenta de forma abundante, pode ser

tratado como um bem livre, ou seja, qualquer um pode usá-lo na quantidade que necessite sem

causar problemas aos demais usuários sendo que esta situação foi vivida no passado, tornando o

cenário favorável a adoção do modelo burocrático. Este modelo começou a ser implantado no

final do século XIX sendo que o objetivo predominante do administrador público era cumprir e

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fazer cumprir os dispositivos legais (LANNA, 1999). Nesta fase os baixos índices de conflitos

permitiam tão somente a regulação burocrática.

Para instrumentalização deste modelo, segundo Freitas, são geradas uma grande

quantidade de leis, decretos, portarias, regulamentos e normas sobre uso e proteção, alguns dos

quais se tornam inclusive, objetos de disposições constitucionais. Como conseqüência, a

autoridade e o poder tendem a concentrar-se gradualmente em entidades públicas, de natureza

burocrática, que trabalham com processos casuísticos e reativos destinados a aprovar concessões

e autorizações de uso, licenciamento de obras, ações de fiscalização, de interdição ou multa, e

demais ações formais de acordo com as atribuições de diversos escalões hierárquicos (FREITAS,

2000).

Lanna (1999) (apud Tonet e Lopes, 1994) destaca que as principais falhas desse modelo

são inerentes às reações e comportamentos humanos que são considerados previsíveis e a

excessiva atenção dada aos aspectos formais, que impede a percepção de elementos dinâmicos

tais como o meio em que a organização se insere, a personalidade dos atores que nela

contracenam, e as relações de poder que permeiam a organização. Desse modo, segundo o

referido autor, diversas anomalias são derivadas, tais como:

• A visão fragmentada do processo de gerenciamento, fazendo com que os atores

exacerbem a importância das partes de sua competência e se alheiem dos resultados finais

pretendidos e que justificam a própria existência do gerenciamento;

• O desempenho restrito ao cumprimento de normas e o engessamento da atividade de

gerenciamento;

• A dificuldade de adaptação a mudanças internas e externas;

• A demanda de decisão, com demoras desnecessárias e descompromisso;

• A padronização no atendimento a demandas, que nem sempre considera expectativas ou

necessidades específicas;

• O excesso de formalismo;

• Pouca ou nenhuma importância dada ao ambiente externo ao sistema de gerenciamento,

que possui demandas nem sempre percebidas;

• As pressões externas, quando acentuadas, são vistas como ameaças.

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Freitas (2000) argumenta que este modelo é omisso nos caso de planejamento estratégico,

na negociação política direta e nos casos de geração de recursos financeiros para seu

funcionamento. Diz ainda o autor que “este modelo pouco usa o processo de negociação, pelas

suas limitações”.

Para Lanna (1999) a autoridade pública torna-se ineficiente e politicamente frágil ante os

grupos de pressão atraindo por conseqüência os conflitos de uso e proteção das águas, que

realimentam o processo de elaboração de instrumentos legais, dentro da assertiva de que "se

alguma coisa não está funcionando é por que não existe lei apropriada". Segundo o autor:

Isto acaba por produzir uma legislação difusa, confusa, muitas vezes conflitante e quase sempre de difícil interpretação, com o conseqüente agravamento dos problemas da administração pública que de um quadro de atuação ineficiente passa para outro de total inoperância. [...] Neste caso remete-se à culpa do fracasso do modelo à lentidão da justiça e à inoperância, ou mesmo venalidade do poder público, conjugado com atitudes ambientalmente criminosas dos agentes econômicos. (Lanna, 1999).

È possível identificar na leitura dos referidos autores uma preocupação com os

instrumentos econômicos e a necessidade de geração de recursos financeiros para realizar a

gestão hídrica. A crítica maior ao modelo burocrático reserva-se a lentidão dos processos, e a

concentração do poder decisório.

6.2 O Modelo econômico-financeiro

De acordo com Lanna esse modelo, é fruto do desdobramento da política econômica,

preconizada por John Maynard Keynes,11 tendo como uma das conseqüências a criação nos

EEUU da Tennessee Valley Authority em 1933, a primeira Superintendência de Bacia

Hidrográfica, fruto do momento de glória da Análise Custo-Benefício, cujas bases de aplicação

aos recursos hídricos foram estabelecidas pelo “Flood Control Act”, nos EEUU, em 1936.

(LANNA, 1999).

Este modelo caracteriza-se pelas formas de negociação (que são a político-representativa)

e pela dimensão propriamente econômica que, em geral, visa promover o desenvolvimento

regional ou nacional pelo emprego de instrumentos econômicos e financeiros, ministrados pelo 11 A política econômica preconizada por Keynes destacava a relevância do papel do Estado como empreendedor, utilizada na década de 30 para superar a grande depressão capitalista.

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poder público nesse caso específico as chamadas Superintendências de Bacia Hidrográfica.

(LANNA, 1999 e FREITAS, 2000). Caracteriza-se ainda pela indução à obediência das

disposições legais vigentes, funcionando à base da concessão de incentivos seletivos pelo poder

público, no sentido de criar imposições que levem ao cumprimento das leis de proteção ambiental

(CANEPA & LANNA, 1994).

Neste modelo evidenciam-se funções deliberativas, normativas e executivas, porém sem

órgãos colegiados. Suas fontes de financiamento são específicas embora não prevejam

negociação política direta sendo que isto pode causar um desbalanceamento entre os diversos

usos dos recursos hídricos podendo ocorrer ainda uma apropriação excessiva e, mesmo,

perdulária, por certos setores restringindo a utilização social e economicamente ótima da água.

(FREITAS, 2000 p. 64).

Lanna argumenta que o modelo possibilita a “intensificação do uso setorial não integrado

em certas bacias de importância econômica acarretando quase sempre os mesmos conflitos do

modelo burocrático, agora com caráter intersetorial e, até mesmo, intrassetorial”. A principal

falha desse modelo é que “adota concepção relativamente abstrata para servir de suporte para a

solução de problemas contingencias: o ambiente mutável e dinâmico exige grande flexibilidade

do sistema de gerenciamento para adaptações freqüentes e diversas”. (LANNA, 1999).

Freitas (2000) justifica que com o objetivo de chegar ao desenvolvimento integral da

bacia hidrográfica criam-se entidades públicas com grandes poderes e funções multisetoriais,

porém, com dificuldades de atuação articulada com usuários e comunidade estabelecendo ainda

conflitos com outras entidades preexistentes, resultando em impasses políticos de difícil solução.

Lanna considera que este modelo, mesmo com a orientação setorial adotada, representa um

avanço em relação ao modelo burocrático já que, “pelo menos setorial e circunstancialmente”,

possibilita a realização do planejamento estratégico da bacia e canaliza recursos financeiros para

implantação dos respectivos planos diretores o que pode favorecer a ocorrência de um certo grau

desenvolvimento no uso, no controle ou na proteção das águas. (LANNA, 1999).

O modelo econômico-financeiro mantém a estrutura de poder ainda centralizada, porém já

acenando para uma possível participação de alguns setores de usuários, o que pode representar a

acentuação de conflitos. O uso de instrumentos econômicos é a grande inovação do modelo.

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6.3 Modelo sistêmico de integração participativa (MSIP)

O Modelo Sistêmico de Integração Participativa surgiu como uma evolução dos modelos

burocrático e econômico-financeiro de gerenciamento de recursos hídricos, como conseqüência

do desequilíbrio nos volumes demandados em relação aos volumes disponíveis de água. O

modelo sistêmico de integração participativa busca integrar sistematicamente os quatro tipos de

negociação social: “econômica, política direta, político-representativa e jurídica” possibilitando

desta forma a construção de uma sustentabilidade social mais efetiva. LANNA (1995). Para

Freitas (2000) o modelo permite maior democratização das ações através dos colegiados que o

compõem.

Outro aspecto resultante do processo decisório descentralizado e participativo pertencente

ao referido modelo e de fundamental importância é a alteração da distribuição de poder ou o

“potencial de confronto”. Esse aspecto se insere num jogo de forças que defende interesses

conflitantes sendo traduzidos por projetos de manutenção ou alteração do “status quo” e também

por reivindicações por maior poder de decisão.

Trata-se do modelo mais moderno de gerenciamento das águas, com objetivo estratégico

de reformulação institucional e legal bem conduzida (LANNA, 1999). Este modelo, segundo

Lanna (1999) e Freitas (2000) caracteriza-se:

• Pela publicização das águas, pela qual o Estado assume seu domínio, legal ou para efeitos

práticos;

• Pela descentralização de seu gerenciamento, através da qual o Estado permite que seja

realizado de forma compartilhada com a sociedade, mediante a participação de entidades

especialmente implementadas;

• Pela adoção do planejamento estratégico na unidade de intervenção da bacia hidrográfica;

• Pela utilização de instrumentos normativos e econômicos de acordo com diretrizes do

planejamento estratégico.

O MSIP adota o modelo matricial entre o uso setorial e a oferta do recurso, apresentando-

se como alternativa diante das dificuldades que um controle centralizado poderia acarretar ao

Estado, apesar deste manter o domínio sobre a água, descentralizando porém, o seu

gerenciamento e permitindo a participação da sociedade através de entidades especialmente

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implementadas. Lanna (1999) justifica que é estabelecida uma concepção sistêmica, apresentada

no formato desta matriz institucional de gerenciamento, responsável pela execução de funções

gerenciais específicas, e pela adoção de três instrumentos a saber:

• Planejamento estratégico por bacia hidrográfica;

• Tomada de decisão através de deliberações multilaterais e descentralizadas;

• Estabelecimento de instrumentos normativos e econômicos destinados a captar recursos

para implementação dos planos aprovados.

Há necessidade de serem conhecidos, ou pelo menos hipotetizados, os diversos planos

setoriais de longo prazo, quantificando e hierarquizando as intenções de uso, controle e proteção

de forma que seja possível a elaboração de um plano multisetorial de longo prazo que buscará

articular os interesses entre si e estes com as disponibilidades dos recursos hídricos. Em uma

sociedade, demandas e valores mudam, e assim não será encontrada em qualquer momento uma

solução final para os problemas. Lanna (1999) afirma que o planejamento deve ser um processo

contínuo de julgamentos e decisões para atender a novas situações em um futuro incerto. Citando

TONET e LOPES (1994) afirma que: [...] o comportamento passivo, de aguardar a manifestação da demanda para então procurar atendê-la, deixa a organização vulnerável, compromete a eficiência e muitas vezes inviabiliza soluções rápidas e práticas, exigindo maior montante de recursos para corrigir desvios que poderiam ser evitados. No ambiente mutável é preciso antecipar-se às demandas; quando há grupos de interesses conflitantes é preciso, ainda, antecipar-se à própria necessidade para poder atendê-la no menor tempo possível [...]. (TONET E LOPES, 1994).

O MSIP traz de inovação o planejamento como instrumento de gestão, bem como a

natureza participativa da sua formulação e aprovação. Veicula-se a este modelo o reordenamento

da estrutura decisória, porém, o grande desafio é a produção efetiva da participação na gestão dos

recursos hídricos. A instituição da participação tão somente por vias legais não é condição

suficiente de torná-la efetiva. Há uma preocupação evidente com a adoção de mecanismos

financeiros para financiamento do planejamento, o que denota a grande influência do ideário da

política neoliberal, mundialmente instituída.

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7. EXPERIÊNCIAS DE ALGUNS PAÍSES SCARE (2003) (apud CORREIA, 2000) afirma que o estudo comparado das instituições

da água é uma área frutífera e crucial, para a compreensão dos fatores que influenciam e moldam

as políticas de regulação e as organizações, funcionando como mecanismo promotor de mudança.

Justifica-se afirmando que a análise das bacias, da diferença na disponibilidade de água e da

existência de condições hidrológicas distintas, o entendimento das diferenças no uso

predominante da água e das diferenças no arranjo institucional e legal, permite adequações

necessárias às soluções demandadas pelas políticas internas. Face ao exposto faz-se premente

uma abordagem dos modelos de gestão instituídos em alguns países da Europa e América com o

objetivo de ilustrar nosso objeto de estudo.

7.1 França

A França é o país de maior tradição de gestão participativa da água, fato que se verifica

principalmente via organismos de bacia. Desde o final do século XIX a França editou seus

Códigos de Água, Floresta e de Pesca, ressaltando tratar-se de um país de extensa tradição

democrática, o que impacta na gestão das águas. (FREITAS, 2000). As raízes do atual modelo de

gestão remontam a 1964, sendo atualmente marcado por um conjunto de vários níveis de

intervenção integrados: as unidades territoriais intrabacia, as bacias hidrográficas (seis grandes

bacias nacionais), as comunas, os departamentos, as regiões e o Estado.

A Companhia Nacional do Rhone, criada em 1933 com o objetivo de gerenciar a

navegação na parte francesa do rio Rhone e a irrigação, representa, para Freitas, uma primeira

ação de gerenciamento, caracterizando-se como entidade casuística (modelo burocrático)

justificando que dela fazem parte entidades públicas ligadas ao desenvolvimento do rio, as

Câmaras de Comércio - representando os interesses privados, sendo que o governo é quem indica

a maioria de seu Conselho Diretor (FREITAS, 2000).

O Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos da França é um modelo bem

equilibrado, de acordo com Setti (et al, 2002), “com a presença dos usuários, coletividades locais,

e representantes do Governo, que reconhecem a água como recurso”. Em nível nacional existe o

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Comitê Nacional das Águas que estabelece a política nacional. Essa estrutura descentralizada,

participativa e democrática é operacionalizada com base no princípio da subsidiariedade12, onde

os Comitês de bacia são considerados como “parlamentos das águas” (LANNA, 1999).

Concentrou-se todos os serviços de uso da água no chamado “Direction de l’Eau”, em

nível federal, e as tarefas regulatórias e de coerção nas 22 regiões na ‘Directions Regionales de

l’Environnement” (DIREN), de onde emanam todas as licenças ou outorgas para a coleta de água

e o despejos de esgoto (SCARE, 2003).

As Comunas (que possuem Conselho Municipal e Prefeito que decidem as obras a serem

feitas e administram os impostos e são responsáveis pela provisão de serviços públicos

principalmente o de abastecimento de água e esgoto) são agrupadas em 95 departamentos

(constituído de conselho geral, cujo presidente decide o que fazer no campo social e auxilia as

comunas) e 22 diretorias regionais (administradas por um conselho regional eleito pelo voto

direto da população da região). Em cada bacia (em número de seis) tem-se um Comitê com

respectiva Agência de Bacia, que funciona como organismo público que procura levantar

recursos para os trabalhos de desenvolvimento e despoluição (FREITAS, 2000).

Para Scare (2003) o fato das autoridades locais possuírem grande poder político, mas

pequeno poder econômico, resulta no crescimento do sistema de delegação da provisão de

serviço públicos para operadores privados. Lança-se mão dos instrumentos de mercado para

prover a gestão hídrica.

A fase inicial da implementação do sistema de gestão dos recursos hídricos foi fortemente

marcada pela resistência dos órgãos governamentais que temiam perder poder. A implantação dos

comitês e das agências de bacias ocorreu sem grande divulgação, fator que acabou “trazendo

benefícios”, uma vez que tais organizações tiveram chances de mostrar resultados sem gerar

expectativas exageradas (LUCHINI, 2003). Setti (et al) e Magalhães Junior concordam que os

Comitês da bacia na França, têm como função principal à elaboração das orientações para a

gestão das bacias, avaliando e aprovando os programas de ação qüinqüenais elaborados pelas

12 O princípio da subsidiariedade estabelece que as instâncias mais gerais da sociedade devem subsidiar as instâncias locais e as pessoas para que estas possam realizar, de forma autônoma mas solidária, obras que satisfaçam suas necessidades e seus desejos. Além disso, o desenvolvimento integral da pessoa pressupõe sua capacidade de decidir sobre sua vida e participar das decisões referentes a sua comunidade. Não basta uma resposta assistencialista que satisfaça às necessidades básicas das populações, é preciso respeitar também seu direito ao protagonismo na solução de seus problemas. O princípio da subsidiariedade não significa a defesa de um Estado mínimo, que delega ao mercado a satisfação das necessidades da população, nem de um Estado expandido, que concentra em suas mãos todos os serviços e atividades da vida social. (Lanna, 1999).

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Agências da Água, que funcionam com instituições executoras (secretarias executivas). (SETTI

et al, 2002 E MAGALHÃES JUNIOR, 2003)

A concepção das agências de bacia figura não como simples secretarias executivas dos

comitês, mas como organismos técnico-financeiros estáveis e independentes dos câmbios

políticos federais ou estatais, com poder de cobrar e redistribuir os recursos oriundos dessa

cobrança em programas votados pêlos comitês (FREITAS, 2000).

A lei de 1992 procurou democratizar mais a atuação das Agências com a criação de

“Commissions Locales de lÉau” (CLE) e ferramentas de planejamento de bacia e sub-bacia. As

CLE possuem representantes eleitos entre os usuários da água e representantes do Estado. Foram

implantados dois níveis de planejamento onde o primeiro é o “Schémas Directus d’Aménagement

et de Gestion des Eaux” (SDAGE) desenvolvido no âmbito das seis agências da água pelo comitê

de bacia em conjunto com o Estado e o “Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux”

(SAGE) realizado no patamar local seguindo as bacias dos rios ou suas divisões ou a

disponibilidade de água (BARRAQUE, 2000). Nas agências francesas os presidentes são

nomeados pelo Ministério do Meio Ambiente, mas seus diretores são apontados pelos conselhos

de representantes existentes em cada comitê, onde tais conselhos procuram refletir nas agências a

mesma estrutura de representação dos comitês segundo Luchini (1999) citando Serôa de Motta

(1998) – modelo sistêmico de integração participativa.

A França, apesar da tradição participativa, têm sofrido uma intensificação de pressões

sociais para uma maior abertura à participação social na gestão da água, fato muitas vezes

motivado pela crise de confiança dos usuários em relação à qualidade e á transparência dos

serviços públicos. As pressões sociais e o amadurecimento do sistema francês levaram à busca de

uma maior abertura à participação popular nas decisões. (MAGALHÃES JUNIOR, 2003)

7.2 Alemanha

O sistema alemão é um dos modelos mais antigos segundo Lanna (1999) e Freitas (2000)

que citam como exemplo a Associação de Bacias na Alemanha, que surgiu de uma concepção

adotada pelo Kaiser Guilherme II onde, os assuntos de recursos hídricos deveriam ser resolvidos

por conta de seus próprios usuários, cabendo ao Governo estabelecer diretrizes e normas para

ordenar e garantir o encaminhamento de soluções (modelo burocrático). O sistema alemão,

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instaurado em 1957 e modificado em 1986, atualmente adota também o princípio da

subsidiariedade (BARRAQUE, 1995).

O poder público central realiza a gestão da água por meio de representações regionais dos

Departamentos de Águas das Secretarias de Meio Ambiente (MACHADO, 1998). Segundo

Kramer (2000) os estados alemães (Lander) possuem padrões de cooperação entre eles para

coordenar a gestão das bacias a exemplo do LAWA (Grupos Estaduais de Trabalho na Água) do

Ministério do Meio Ambiente. Já as Associações são constituídas por unidades locais de governo

e por corporações privadas, sendo que a direção é exercida por uma Assembléia de

Representantes eleitos pelos próprios usuários, por um Conselho de Diretores para condução das

tarefas do dia a dia e representação da Associação, e por um Congresso de Apelação, para onde

são encaminhados os recursos a deliberações (FREITAS, 2000).

As Associações tem papel fundamental na gestão dos recursos hídricos, sendo formadas

por fazendeiros, indústrias e empresas públicas. O princípio de sua atuação está baseado na

participação do usuário e na autonomia local, existindo um aparato legal que permite sua

operação a despeito dos limites territoriais. Estas associações não contam com grande autonomia,

pois, o Estado exerce uma supervisão detalhada de suas atuações tendo a tarefa de aprovar os

projetos novos e as regulamentações da operação e uso de projetos existentes, podendo assumir

ainda nas bacias atribuições normativas, deliberativas e executivas (KRAMER, 2000).

O sistema de gestão dos recursos hídricos alemão está extremamente ligado a força e a

presença de sua legislação segundo Kramer (2000), sendo que a política de regulação da água

deve ser formulada em um ambiente de controle rigoroso garantindo que a relação entre os atores

seja governada por leis e pelo seu poder de coerção. O autor observa ainda que para realizar a

gestão de recursos hídricos tem-se como instrumentos gerais o Plano Geral de Gestão de

Recursos Hídricos e o Plano de Gestão das Águas - enfocando a proteção dos corpos de água

superficiais - com uso dos Planos de descarga de efluentes, Planos de carregamento de efluentes,

e Regulação de proteção de água de superfície e de zona de proteção.

Os municípios alemães estão transferindo a construção, o financiamento e operação

temporária das estações de tratamento de esgoto para os operadores privados. Segundo Kramer

(2000) o sistema institucional alemão tem méritos por separar a administração dos recursos

hídricos do Estado da operação das instalações de água, combinando a regulação direta com

instrumentos de incentivos econômicos, e por operar um sistema de decisão descentralizado que

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torna possível e estável a autogestão e o autofinanciamento, dentre outros atributos. O processo

de privatização serviu como instrumento para aumentar a flexibilidade operacional e a

independência do sistema. (KRAMER, 2000).

7.3 Inglaterra e País de Gales

Para Scare a análise dos arranjos institucionais e legais do Reino Unido contempla os

sistemas estabelecidos na Inglaterra e no País de Gales por serem similares, sendo que a Escócia

e a Irlanda possuem sistemas diferentes e independentes. (SCARE, 2003). A Inglaterra, por ser

uma ilha, gerencia seus rios da fonte até o mar. Citando Zabel & Ress (2000) Scare (2003)

ressalta que não existe a determinação de direitos de propriedade sobre a água, mas a do direito

de usar a água, que só é permitida com a licença, inclusive para outros usos como a extração, o

despejo de efluentes, a pesca e a navegação. De acordo com Freitas (2000), no direito britânico, a

população de ribeirinhos tem o direito de usar o rio até o seu ponto médio, desde que não obstrua

o curso do rio podendo extrair até 20 metros cúbico por dia.

O Gerenciamento Interinstitucional foi inicialmente atribuído a um Conselho Nacional de

Águas, segundo Borsoi e Torres (1998), e Lanna (1999), que determinaria a estratégia geral do

uso dos recursos hídricos, sendo composto pelas Secretarias de Estado para o Meio Ambiente,

Ministério da Agricultura, Pesca e Abastecimento e por representações das 10 Superintendências

Regionais de Bacia, também chamada Autoridades Regionais da Água (Regional Water

Authorities), que são dirigidas por Conselhos integrados por representantes das comunidades

locais, das industrias, dos governos locais e do Governo Central e são responsáveis pela

conservação, desenvolvimento, distribuição e utilização racional dos recursos hídricos;

drenagem, depuração de águas domésticas e de outras origens; regeneração e manutenção da

qualidade das águas dos rios e de outras águas interiores; desenvolvimento e preservação das

utilizações recreativas e culturais das águas interiores para navegação; drenagem de terras e pesca

em águas.

Na reformulação da legislação de recursos hídricos de 1983 concluiu-se que as

Superintendências Regionais haviam adquirido suficiente maturidade para prescindirem de um

Conselho Nacional de Águas. O diálogo entre as Secretarias e as Superintendências poderia ser

estabelecido de forma direta, sem intermediários. Completou-se assim a centralização

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praticamente total do gerenciamento dos recursos hídricos, no âmbito de cada uma das 10 regiões

hidrográficas, nas superintendências de bacia.

Na reforma de 1989, promovida pelo governo da primeira ministra Margaret Tatcher, as

10 Superintendências Regionais foram privatizadas de uma só vez, através da oferta de ações ao

público, tornando-se empresas privadas de capital aberto. O Estado ficou na posse de ações

privilegiadas (golden shares), com valor simbólico, mas que lhe conferem o poder de veto sobre

as decisões da assembléia de acionistas. Separou-se também a operação das atividades de

suprimento hídrico e de esgotamento sanitário, que foram privatizadas, da regulação destes

serviços, que foi mantida como função do Estado. Para isto foi criada a Superintendência

Nacional de Rios (National Rivers Authority - NRA) como guardiã das águas, órgão regulador

dos serviços públicos relacionados às águas (FREITAS, 2000).

Além destas atribuições, o NRA assumiu funções na conservação, redistribuição e

incremento da disponibilidade de recursos hídricos e conservação do ambiente natural, buscando

oportunidades para sua melhoria, quando possível. (Scare 2003 cit. Summerton 1996).

Em 1o de abril de 1996, após a aprovação da Lei Ambiental de 1995, o NRA tornou-se a

Agência Ambiental, estendendo sua atuação a todo o ambiente e tornando sua atuação mais

racional, ao integrar a gestão do ar, solo e água. Estas Agências ficaram com a responsabilidade

de produzir os planos de bacia sendo que ao prepara-los deveriam incluir nas conclusões

recomendações com exigências a serem acatadas pelas partes envolvidas, porém, os planos de

bacia hidrográfica não têm força legal (FREITAS, 2000).

Scare (2003) observa que além da Agência Ambiental, órgão regulador ambiental,

participam também na regulação do sistema o Escritório de Serviços de Água (Office of Water

Services), com atribuições no controle do preço da água e da saúde financeira das empresas

regionais; a representação dos usuários e das comunidades neste órgão é viabilizada pelos

Comitês Regionais de Serviços dos Consumidores (Consumers Services Committees) – modelo

sistêmico de integração participativa. Outro órgão regulador é a Divisão de Água Potável

(Drinking Water Inspectorate) da Secretaria do Meio Ambiente que regula a qualidade da água

potável.

Trata-se, portanto, de um sistema centralizado, no âmbito nacional, em órgãos

governamentais, que exercem o controle, regulação e gerenciamento das águas. A ação executiva

é realizada por empresas privadas de capital aberto que se submetem às determinações destes

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órgãos governamentais, prioritariamente, e às determinações das Assembléias de Acionistas. No

que tange à participação dos usuários e das comunidades, ela é restrita aos Comitês Regionais de

Serviços aos Consumidores do Escritório de Serviços de Água.

7.4 Estados Unidos

A lei norte-americana sobre planejamento dos recursos hídricos foi editada em 1965. A

principal entidade de recursos hídricos no país é o Conselho de Recursos Hídricos, órgão federal

incumbido das seguintes atividades: elaboração de balanços periódicos de recursos e

necessidades de cada unidade de gestão; realização permanente de estudos sobre as relações entre

os planos e programas regionais ou de bacias e as necessidades das maiores regiões do país;

avaliação e recomendação de políticas e programas; estabelecimento, de acordo com consultas às

entidades interessadas, dos princípios, normas e processos a serem usados pelas agências federais

na preparação de planos globais, regionais ou de bacias e para a avaliação de projetos relativos a

recursos hídricos federais; e revisão de planos apresentados pelas comissões de bacia, a serem

instituídos por lei (LUCHINI, 2003).

Além do Conselho de Recursos Hídricos, existem, em nível regional, as Comissões de

Bacia, que podem ser criadas por proposição do Conselho de Recursos Hídricos ou dos Estados

interessados, a partir da definição de uma unidade de gestão - seja uma região, uma bacia

hidrográfica ou um grupo de bacias segundo Magalhães Junior (2000) permitindo-se a criação de

Comissões de Bacias Hidrográficas com a participação de usuários da água. As comissões de

bacia são responsáveis, de acordo Borsoi e Torres (1998) pela coordenação dos planos federais,

interestaduais, estaduais e locais relativos a recursos hídricos, pelo preparo e atualização do plano

global de desenvolvimento dos recursos hídricos, pela recomendação de prioridades, em longo

prazo, para coleta e análise de dados e para projetos de investigação, planejamento e construção e

recomendações às entidades responsáveis pelo planejamento dos recursos hídricos sobre sua

prática e manutenção.

Segundo Bourlon e Berthon (1997, p.202), citados por Luchini (2003), no modelo

americano de direitos de água, “a água é um bem regulamentado submetido às leis do mercado” e

sua valoração econômica é revelada através da utilização de Mercados de Direitos de Uso (MDU)

e Mercados de Certificado de Poluição (MCP) onde no MDU a titularidade continua pública, mas

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o direito de uso pode ser transacionado entre usuários e no MCP os usuários podem transacionar

parte do limite de permissão recebida para descarga de poluentes.

A experiência americana com criação de mercados de direitos da água, embora nem

sempre exitosa, tem proporcionado recomendações para que sistemas similares possam atingir os

benefícios esperados. Em primeiro lugar, é fundamental a existência de garantias de direito de

modo que o usuário que venda parte de sua outorga sinta-se seguro de que poderá comprar mais

tarde caso seja necessário e o usuário que tenha comprado essa outorga tenha efetivado os

benefícios de sua compra (LUCHINI, 2003). É de extrema importância observar as condições de

competitividade existentes, pois a alocação ótima por criação de mercado depende da existência

de um grande número de participantes comprando e vendendo com diferentes custos e benefícios

e fraca interdependência segundo Serôa de Motta (1998) citado por Luchini (2003).

7.5 Chile

Segundo Lanna (1999) citando Peña (1998) o Chile, que é caracterizado por severa

escassez de água, promulgou em 1981 um revolucionário Código de Águas caracterizado pelo

uso de mecanismos de mercado para uma melhor alocação destes recursos modificando

severamente a tradição institucional que era caracterizada por forte intervenção pública, onde o

Estado abdicou das tarefas de desenvolvimento e planejamento dos destinos e usos da água,

deixando ao livre mercado as decisões, fazendo com que este objetivo fosse alcançado pela

eliminação de todas as funções do Estado voltadas a racionalização do uso de água.

Apesar das águas serem consideradas bens nacionais de uso público, os direitos de uso

são outorgados aos particulares. Isto lhes concede um direito real mediante o qual o titular pode

usar, gozar e dispor da água, como qualquer outro bem suscetível de apropriação privada e com

uma proteção jurídica similar. Em sintonia com a visão de mercado, o direito de uso de água é

um bem principal e não acessório a terra ou ao uso para qual ele tenha sido originalmente

destinado. Sendo assim, pode ser livremente transferido (LANNA, 1999).

Não existem prioridades entre os diversos usos, segundo Lanna (1999), justificando que

existindo disponibilidade de água e a outorga desta disponibilidade não afetando negativamente a

terceiros, a autoridade pública poderá concedê-los a quem os solicitar ressaltando que havendo

mais de um interessado, é realizado um leilão. Afirma ainda que o Código de Águas é

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fundamentado na criação de um mercado de direitos de uso de água, sem intervenção do poder

público, ao qual são entregues as decisões sobre investimento e desenvolvimento dos setores

usuário da água.

Lanna (1999) afirma que o Código de Águas concebe um Estado que orienta sua atuação

a tarefas normativas e regulatórias, e ao fomento e desenvolvimento daquelas áreas que o setor

privado não pode, ou não se interessa, em assumir. No arranjo institucional produzido, segundo o

autor, cabe ao Estado, através da Direção Geral de Águas: gerar a informação hidrológica, regular

do uso da água evitando conflitos com direitos de terceiros ou a sua superexplotação, regular os

serviços associados à água através da outorga (água potável, hidroeletricidade), conservar e

proteger a água, apoiar a satisfação dos requerimentos básicos dos setores mais pobres da

população e promover, gerir e, na medida em que existam benefícios sociais, apoiar o

financiamento de obras de irrigação e as grandes obras hidráulicas, que devido as suas

complexidades não têm possibilidade de serem assumidas pelo setor privado (através da Direção

Nacional de Irrigação e dos Distritos de Irrigação). Aos agentes privados cabe: estudar, financiar

e implementar os projetos de desenvolvimento associados à água, organizar em organismos de

usuários de água para a distribuição das águas de acordo com os direitos e realizar a manutenção

dos sistemas comunitários.

Aspectos importantes da organização, de acordo com Lanna (1999), são: a centralização

em uma única instituição das tarefas de medição, a investigação e administração dos recursos

hídricos e a separação das tarefas de regulação da água e do meio ambiente, das de regulação dos

usos setoriais. O autor afirma ainda que o fato das bacias hidrográficas serem áreas relativamente

pequenas, se comparadas as de outros países, pode ser considerada uma situação propícia para

implantação de um mercado de águas, pois, contribui para uma certa pulverização dos agentes

privados, diminuindo as dimensões das intervenções e os custos de investimentos.

7.6 Uruguai

O Uruguai é caracterizado por ter boa distribuição espacial e temporal de água e por essa

razão a opinião pública não percebe este tema como fator limitante para o desenvolvimento ou

para a qualidade de vida (LOUREIRO, 1998). O sistema uruguaio de acordo com Lanna (1999)

data de 1911 onde o órgão gestor nacional é a Direção Nacional de Hidrografia do Ministério de

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Transportes e Obras Públicas cujas atribuições são a operação, a manutenção e o

desenvolvimento dos portos desportivos públicos, a manutenção das vias navegáveis interiores e

a administração dos recursos hídricos, com exceção das questões relacionadas à qualidade de

água (que cabem à Direção Nacional de Meio Ambiente do Ministério de Habitação,

Ordenamento Territorial e Meio Ambiente, criado em 1990).

Não há uma coordenação operacional entre estas entidades, a não ser pontual e

esporadicamente entre seus funcionários, o que cria dificuldades e desníveis de gestão,

estabelecendo incertezas entre os usuários (LOUREIRO, 1998).

O Código de Águas de 1978 regulou o manejo da água, segundo Lanna (1999),

estabelecendo o poder executivo como autoridade máxima nesta matéria, detalhando as condutas

a serem seguidas em distintas circunstâncias, reconhecendo a existência de águas de domínio

público e privado, com uma diferenciação não muito precisa, que tem acarretado alguns conflitos

de interpretação.

É prevista a participação dos usuários na tomada de decisões, através de audiências

públicas para as quais são convidadas as partes afetadas. A situação uruguaia em relação à água,

não considerada um recurso escasso, tem influencia no modelo institucional permitindo que uma

organização tradicional, fortemente baseada na intervenção do Estado, consiga lidar com a maior

parte dos problemas. Há um projeto de lei em análise no parlamento que busca melhor especificar

o domínio da água, como forma de melhor subsidiar a ação pública.

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8. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL

Vários foram os modelos de gestão das águas instituídos no Brasil no último século. A

exemplo do processo anteriormente descrito, o país passou de um modelo burocrático, para o

econômico-financeiro e adentrando ao modelo sistêmico de integração participativa de cunho

gerencial. (MSIP). Desta forma faz-se necessária à compreensão da evolução histórica da gestão

dos recursos hídricos no Brasil, de modo a melhor caracterizar a atual política de gestão das

águas.

8.1 Evolução histórica

A gestão das águas no Brasil não é recente iniciando-se desde 1909 (SETTI et al, 2001).

Freitas, porém, afirma que o processo de gerenciamento de recursos hídricos no Brasil teve início

em 1904 com a criação da Comissão de Açudes e Irrigação, da Comissão de Estudos e Obras

Contra os Efeitos da Seca e da Comissão de Perfuração de Poços, observando que em 1906 foi

criada a Superintendência de Estudos e Obras Contra os Efeitos da Seca (que futuramente

transformou-se no Departamento Nacional de Obras Contra as Secas – DNOCS). (FREITAS,

2000). Já para Lanna, o início da institucionalização do gerenciamento das águas no Brasil data

de 1920 com a Comissão de Estudos de Forças Hidráulicas, criada no âmbito do Serviço

Geológico e Mineralógico do Ministério da Agricultura, lembrando ainda que em 1933 o Serviço

Geológico e Mineralógico foi reformulado e contemplado com uma Diretoria de Águas,

posteriormente transformada em Serviço de Águas. (LANNA, 1997).

Em 1934 surge no âmbito do Ministério da Agricultura o Departamento Nacional da

Produção Mineral – DNPM, que acolheu o Serviço de Águas. Data deste mesmo ano à criação do

Departamento Nacional de Obras de Saneamento – DNOS e a elaboração do Código das Águas

idealizado pelo jurista Alfredo Valadão. O Código das Águas foi estabelecido pelo Decreto

Federal nº 24.634, de 10.07.1934, consolidando, na época, a legislação básica brasileira de águas.

O código formulava alguns princípios que podem ser considerados como um dos primeiros

instrumentos de controle do uso de recursos hídricos no país, sendo caracterizado como fruto de

um modelo burocrático de gestão, fundamentado em uma concepção racionalista. (LUCHINI,

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1999). No Código das Águas o Estado assumiu o poder regulador das atividades relacionadas aos

recursos hídricos, deixando de contemplar a participação da sociedade em qualquer etapa de

elaboração das diretrizes ou qualquer ação relativa ao tema (LEAL 2003). Ressalta-se que neste

momento histórico estava-se vivenciando a época do Estado Novo. Nesta 1ª fase, a oferta de água

superava a demanda e o gerenciamento se concentrava na luta contra inundações, na

regularização dos cursos de água, na captação para abastecimento público, na produção de

energia, entre outros (PEREIRA, 2002).

Em 1939 foi criado o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica – CNAEE. Em

1940, com a aprovação do regimento do DNPM, o Serviço Geológico e Mineralógico foi

transformado em Divisão de Geologia e Mineralogia e o Serviço de Águas em Divisão de Águas.

No início da década de 50, as atribuições e competências do setor hídrico permanecem sob a

responsabilidade do Ministério da Agricultura. Em julho de 1960, foi criado o Ministério das

Minas e Energia – MME, que incorporou na sua estrutura o Conselho Nacional de Águas e

Energia Elétrica.

Em 1961, o DNPM foi desligado do Ministério da Agricultura passando a integrar o

MME. Em 1965, a divisão de Águas do DNPM transformou-se no Departamento Nacional de

Águas e Energia – DNAE, tendo sua denominação alterada em 1977 para o Departamento

Nacional de Águas e Energia Elétrica - DNAEE (LANNA, 1997, p. 28) acolhendo inclusive, o

CNAEE (BESNOSIK, 1996; FREITAS, 2000; PEREIRA, 2002).

Com o desenvolvimento acelerado das atividades industriais, da agricultura e a expansão

da ocupação urbana, surgiram conflitos entre demanda e oferta de água e na tentativa de

minimizá-los, optou-se pela construção de obras hidráulicas de grande porte. Pode-se identificar,

neste período, que vai de 1940 a 1970, uma 2ª fase de implementação com um modelo

econômico-financeiro.

Lanna afirma que pretendia-se promover o desenvolvimento regional a partir de

investimentos em obras hidráulicas e de infra-estrutura básica, complementadas com um

programa de desenvolvimento agrícola, sendo que, essa ideologia de planejamento, enquanto

instrumento de política estatal, foi adotada, de forma pioneira nesse período, destacando-se duas

experiências que merecem ser citadas: uma em 1948, quando foi criada a Comissão do Vale do

São Francisco - CVSF, hoje CODEVASF, “e a segunda experiência refere-se à criação dos

Comitês Especiais de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas – CEEIBH (a exemplo do

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CEEIVASF - Comitês Especiais de Estudos Integrados Vale do Rio São Francisco e o CEEIVAP

- Comitês Especiais de Estudos Integrados Vale do Paraíba do Sul). (LANNA, 1999).

Foi criada em outubro de 1973, a Secretaria Especial de Meio Ambiente - SEMA, no

Ministério do Interior, onde um dos primeiros trabalhos foi o estabelecimento da classificação

das águas interiores em parceria com o DNAEE, órgão responsável pela outorga de água

(PEREIRA, 2003). Por conseguinte, através de Portaria Interministerial dos Ministérios do

Interior e das Minas e Energia, instituiu-se os comitês com o objetivo de fazer "a classificação

dos cursos de água da União, bem como o estudo integrado e acompanhamento da utilização

racional dos recursos hídricos das bacias hidrográficas dos rios federais, no sentido de obter o

aproveitamento múltiplo de cada manancial e minimizar as conseqüências nocivas à ecologia da

Região" (Portaria nº 90 de 29 de março de 1978, MME/MINTER).

No final da década de 70, surge uma proposta de gerenciamento de recursos hídricos ou

de “gestão integrada de recursos hídricos”, que incorpora também as reivindicações de cunho

ambientalista, tendo como objetivo geral assegurar a preservação, o uso, à recuperação e a

conservação dos recursos hídricos, em condições satisfatórias para os seus múltiplos usuários e

de forma compatível com o desenvolvimento equilibrado e sustentável da região. (PEREIRA,

2002). Entra-se então na 3ª fase do gerenciamento de recursos hídricos - Modelo Sistêmico de

Integração Participativa (MSIP), caracterizada pelo aumento significativo da produção industrial

e agrícola, associado ao crescimento populacional dos grandes centros urbanos, e pela escassez

da água, originando assim, competições entre os diversos usuários, ou entre os diferentes setores

da administração. Nesta fase a implantação da política estatal de desenvolvimento exigia

investimentos maciços na apropriação dos recursos naturais e na expansão das “fronteiras”

nacionais. Cabe ressaltar que, nesse período, o Brasil ingressou na modernidade por meio da “via

autoritária, e pelo projeto geopolítico de Brasil-Potência, elaborado e gerido pelas forças

armadas” segundo Pereira, (2002) (apud Becker e Egler, 1993), deixando profundas marcas sobre

a sociedade e nos espaços regionais, destacando-se os problemas sociais e ambientais, sem falar

do peso econômico da dívida externa.

A década de 1980, que ficou conhecida nos meios econômicos como a “década perdida”,

ficou também fortemente marcada pelo retorno da participação pública, por meio de entidades

civis, em questões políticas e sócio-ambientais, que teve impulso a partir do enfraquecimento do

poder militar e da volta gradativa à democracia, em meados dos anos 80. Magyar (et al, 1996)

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afirma que além da falta de bases organizacionais e institucionais adequadas, existia a carência de

técnicos e especialistas capacitados para viabilizar a implantação dos complexos sistemas de

gestão e aumentar o diálogo entre tais especialistas e os decisores políticos, num momento em

que se defendia a necessidade de reforma do Estado.

Na Constituição Federal de 1988 a dominialidade das águas ganha um novo cenário

deixando de existir as águas municipais e privadas previstas no Código as Águas. A Constituição

Federal estipulou como competência da União e dos Estados legislarem de maneira

complementar sobre os recursos hídricos superficiais, com autonomia para a implantação de uma

política que regulasse os usos e a gestão desse recurso, fazendo com que os municípios ficassem

impossibilitados de interferir de maneira direta na gestão dos recursos hídricos a não ser através

da gestão territorial.

Em 1995 foram criados, pelo Governo Federal, o Ministério do Meio Ambiente, dos

Recursos Hídricos e da Amazônia Legal e a Secretaria de Recursos Hídricos - SRH, sendo que a

primeira atividade da SRH foi trabalhar, junto ao Congresso Nacional, o projeto de lei da Política

Nacional de Recursos Hídricos (PNRH).

Com a reforma do aparelho estatal empreendida no âmbito do Ministério da

Administração da Reforma do Estado (MARE) indicou-se a necessidade de remeter para novas

autarquias especiais, ditas agências reguladoras e implementadoras, as funções executivas

inerentes ao campo das atividades exclusivas do Estado, sendo então que em 1996 criou-se a

Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) que assumiu as atribuições que estiveram a

cargo do DNAEE e da SRH. Através de recomendação do Ministério de Minas e Energia propôs-

se a criação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH), previsto na

Constituição Federal de 1988, e instituído pelo PNRH, efetivado com a sanção da Lei Federal

9.433 de 8 de janeiro de 1997 – “Lei das Águas”.

A Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, regulamentada pelo Decreto nº 2.972, de 26 de

fevereiro de 1999 institui o Ministério do Meio Ambiente (MMA), como órgão institucional

responsável pela gestão de recursos hídricos no Brasil através da SRH. A SRH recebe então a

competência de implantar a PNRH, propor normas, definir estratégias e implementar programas e

projetos no âmbito da gestão integrada, do uso múltiplo sustentável dos recursos hídricos.

Encontra-se também sob a responsabilidade da SRH, a implementação do SNGRH, criado pela

Lei 9.433/97.

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8.2. A Lei das águas e o modelo de gestão hídrica

As diretrizes gerais da Lei das Águas “defendem uma visão integrada dos recursos

hídricos, tal que os mesmos sejam considerados dentro de um todo articulado, um sistema

compreendendo o sistema água-ar-solo-vegetação, continente e oceano, segundo as dimensões

físicas, bióticas, econômicas, sociais e culturais, nas diferentes escalas de abordagem” (SAITO,

2001).

A introdução da gestão participada da água aparece como uma inovação na Lei, sendo que

para não torna-la ineficaz o controle social deve encontrar “meios de contínua e organizada

informação”. (FREITAS, 2000). O então Secretário de Recursos Hídricos, Raymundo José

Santos Garrido em seus comentários sobre aspectos institucionais da gestão das águas cita o

quarto princípio da Lei 9.433/97 – gestão descentralizada e participativa – afirmando que:

A filosofia por trás da gestão descentralizada é a de que tudo quanto pode ser decidido em níveis hierárquicos mais baixos de governo não será resolvido por níveis mais altos dessa hierarquia. Em outras palavras, o que pode ser decidido em âmbito de governos regionais, e mesmo locais, não deve ser tratado em Brasília ou nas capitais de estados. Quanto à gestão participativa, esta constitui um método que enseja aos usuários, à sociedade civil organizada, as ONGs e outros agentes interessados a possibilidade de influenciar no processo da tomada de decisão sobre investimentos e outras formas de intervenção na bacia hidrográfica. (GARRIDO, 2002).

Há uma tentativa deliberadamente difundida de considerar a participação dos comitês

como uma legítima manifestação da democratização da gestão hídrica. A afirmação de Garrido

não revela porém, que o reordenamento do poder decisório não importou necessariamente em

autonomia e capacidade de decisão por parte dos novos atores envolvidos dentro deste processo.

Não desconsiderando a abertura deste espaço participatório, há de se questionar os desequilíbrios

de forças nas instâncias decisórias e a ausência de autonomia por parte destas.

A Lei Federal nº 9433/97 instituiu o SNGRH onde uma das principais atribuições é

promover a gestão integrada, descentralizada e participativa dos recursos hídricos, equilibrando

esforços da União e suas entidades regionais, dos Estados, dos municípios, dos usuários da água e

das comunidades envolvidas. Cabe ainda ao SNGRH estimular a implementação dos

instrumentos da PNRH. A operacionalidade do SNGRH, no que tange as inter-relações

institucionais, define em si mais um desafio de natureza prática na sua implementação visto que o

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seu processo de implantação e consolidação “representa um notável esforço na criação de um

complexo aparato legal e institucional” apresentando como desafio o enfrentamento da tensão

permanente entre os diferentes, e não raro conflitantes interesses setoriais e intra-setoriais em

torno do uso da água. (NOVAES, 2000).

O SNGRH, sugere a organização institucional em duas instancias de dominialidade da

água (Federal e Estadual) bem como em duas fases diferenciadas da definição da política pública

destacando a formulação e a implementação com suas instituições definidas conforme Figura 2

abaixo apresentada. O SNGRH tem como objetivos centrais coordenar a gestão integrada das

águas, arbitrar sobre conflitos e implementar a PNRH.

De acordo com o Capítulo I, Art 33 da Lei 9433/97, integram o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos - CNRH; a

Agência Nacional de Águas13 - ANA (art 30, da Lei 9984/2000); os Conselhos de Recursos

Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; os órgãos dos poderes públicos federais, estaduais,

do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos

hídricos; e as Agências de Água.

Figura 2: Representação do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos

Fonte: ANA (2002)

13 Em 17 de julho de 2000 a Lei nº 9.984 instituiu a Agência Nacional de Águas que tem com principais atribuições enquanto órgão gestor das águas de domínio da União: outorgar o direito de uso da água, fiscalizar os usos, implementar a cobrança pelo uso; arrecadar, distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança; planejar e promover ações destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas e inundações; definir e fiscalizar as condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando o uso múltiplo de recursos hídricos; estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de organismos de bacia. (ANA, 2002).

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a) Conselho Nacional de Recursos Hídricos

CNRH foi regulamentado pelo Decreto nº 2.612 de 03 de junho de 1998 tornando-se o foi

o primeiro órgão do sistema a ser criado pela nova legislação com atribuições consultivas e

deliberativas no sistema de gestão dos recursos hídricos no Brasil, integrante da estrutura

regimental do MMA. É composto por representantes dos Ministérios e Secretarias da Presidência

da República com atuação no gerenciamento ou no uso de recursos hídricos, por representantes

indicados pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, por representantes dos usuários dos

recursos hídricos e por representantes de organizações civis de recursos hídricos. Conforme art.

34, parágrafo único, da Lei 9.433/97 há limitação na composição do Conselho em relação aos

representantes do Poder Executivo Federal que não devem exceder a metade mais um do total dos

membros.

Figura 3 – Estrutura do Conselho Nacional de Recursos Hídricos

Fonte: Freitas 2000 p. 88

Como competências fundamentais do CNRH cabe-lhe a tarefa de arbitrar, em última

instância administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos e

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deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões extrapolem

o âmbito dos Estados em que serão implantados. No CNRH, organizações da sociedade estão

sub-representadas em relação aos órgãos governamentais e aos setores industriais e os ligados à

irrigação, ou seja, setores com claros interesses econômicos quanto ao uso das águas. (SOUZA,

1999). A composição do CNRH, não representa de modo eqüitativo todos os setores usuários,

privilegiando aqueles usuários para quem a água pode ser considerada como um bem econômico.

Desse modo, embora a política estabeleça diretrizes que garantem a não exclusão de nenhum

usuário, corre-se o risco de que o CNRH tome decisões que impliquem perdas para os setores

pouco ou não representados em seu interior.

De acordo com art. 42 da Lei 9.433/97, verificada a dominialidade dos rios, o Conselho

Nacional ou os Conselhos estaduais, devem autorizar a criação das Agências de Água, mediante

solicitação de um ou mais comitês de bacia.

b) Agência Nacional de Águas

A Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000 instituiu ANA que tem com principais atribuições:

outorgar o direito de uso da água, fiscalizar os usos, implementar a cobrança pelo uso; arrecadar,

distribuir e aplicar receitas auferidas por intermédio da cobrança; planejar e promover ações

destinadas a prevenir e minimizar os efeitos de secas e inundações; definir e fiscalizar as

condições de operação de reservatórios por agentes públicos e privados, visando o uso múltiplo

de recursos hídricos; estimular e apoiar as iniciativas voltadas para a criação de organismos de

bacia. Compete ainda a ANA, de acordo com o Art 44 da Lei nº 9.984 propor ao Comitê o

enquadramento dos corpos d’água para posterior encaminhamento ao respectivo Conselho

Nacional ou Conselho Estadual de Recursos Hídricos, de acordo com o seu domínio.

c) Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos

Os Conselhos Estaduais, de acordo com o texto da lei federal, além de integrarem o

Sistema Nacional de Recursos Hídricos (Art. 33, II, da Lei 9.433/97), têm a competência de

instância recursal dos Comitês de Bacia hidrográficas de rios de domínio estadual (art. 38,

parágrafo único, da Lei 9.433/97); autorizar a criação de agências de Águas em bacias de rios de

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domínio estadual (art. 42 parágrafo único, da Lei 9.433/97); deliberar sobre "as acumulações,

derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da

obrigatoriedade de outorga de direito de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios

destes" (art. 38, V, da Lei 9733/97) e por fim, "encaminhar aos órgãos estaduais de meio

ambiente, pedido de enquadramento dos corpos d'água propostos pelas Agências de Águas"

(MACHADO, 2000).

d) Comitês de Bacia Hidrográfica

Os Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH) são órgãos colegiados integrados por

representantes da União, dos Estados e do Distrito Federal, e dos Municípios cujos territórios se

situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação, dos usuários das águas da

bacia e das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia. Nas bacias

cujas áreas abranjam terras indígenas devem ser incluídos representantes da Fundação Nacional

do Índio - FUNAI e das comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia.

Figura 4 – Composição dos Comitês de bacia hidrográfica

Fonte: Freitas 2000 p. 89

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Em área de Quilombolas deve ser garantida a disponibilidade de uma vaga para o

representante dos Quilombos residentes na bacia. Deverá haver de acordo com o art 39 § 2º, nos

Comitês das bacias de rios fronteiriços, ou transfronteiriços de gestão compartilhada, um

representante do Ministério das Relações Exteriores.

Os Comitês, de acordo com art 37 da Lei nº 9.433/97 terão como área de atuação a

totalidade de uma bacia hidrográfica, ou em uma sub-bacia de tributário do curso de água

principal da bacia, ou tributário deste tributário, ou em grupo de bacias ou sub-bacias

hidrográficas contíguas. Compete a eles, de acordo com art 38 da referida Lei:

I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes; II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados ao uso dos recursos hídricos; III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia; IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias aos cumprimentos de suas metas; V – propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recurso Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recurso hídricos, de acordo com o domínio destes; VI – - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso dos recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados. (Art. 38 da Lei 9.433/97).

e) Agência de Bacia

As Agências funcionam como secretária executiva do respectivo ou dos respectivos

comitês de bacia hidrográfica, tendo como área de atuação a mesma do referido comitê, sendo

que sua criação será autorizada pelo CNRH (ou pelos Conselhos Estaduais) mediante solicitação

de um ou mais comitês (art 41e 42 da Lei nº 9433/97).

De acordo com o art 44 da Lei nº 9.433/97 compete às Agências de Água muitas

atribuições de natureza executiva tais como, no âmbito de sua atuação manter balanço atualizado

da disponibilidade de recursos hídricos; manter cadastro de usuários; efetuar mediante delegação

do outorgante, a cobrança pelo uso de recursos hídricos; analisar e emitir pareceres sobre

projetos; acompanhar a administração financeira dos recursos arrecadados; gerir o sistema de

informações; celebrar convênios e contratar financiamentos; elaborar proposta orçamentária

submetendo-a ao comitê; efetuar estudos necessários a gestão; elaborar Planos Diretores de

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Recursos Hídricos; propor ao comitê o enquadramento dos corpos d’água, os valores a serem

cobrados pelo uso da água, o plano de aplicação dos recursos arrecadados e o rateio de custo das

obras de uso múltiplo de interesse comum e coletivo.

A criação destas Agências deverá ser condicionada à prévia existência do(s) Comitê(s) e à

sua viabilidade financeira, que deverá ser assegurada pela cobrança pelo uso da água. As

organizações civis de recursos hídricos são consórcios ou associações intermunicipais de bacias

hidrográficas, associações regionais, locais ou setoriais de usuários de recursos hídricos,

organizações técnicas e de ensino e pesquisa, com interesse na área de recursos hídricos,

organizações não governamentais com objetivos na defesa de interesses difusos e coletivos da

sociedade, e outras organizações reconhecidas pelo Conselho Nacional e pelos Conselhos

Estaduais de Recursos Hídricos (CERH).

f) Organizações Civis de Recursos Hídricos

As Organizações Civis podem integrar o SNGRH, sendo que de acordo com o art 48 da

Lei 9.433/97 devem ser legalmente constituídos. Para os efeitos da Lei 9.433/97, são

consideradas organizações civis, de acordo com o art 47: os consórcios e associações

intermunicipais de bacia hidrográficas; as associações regionais e locais ou setoriais de usuários;

as organizações técnicas e de ensino e pesquisa com interesses na área; as ONG’s com objetivos

de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade; e as organizações reconhecidas pelo

Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos.

Os consórcios e associações intermunicipais de bacias hidrográficas poderão receber por

delegação do Conselho Nacional ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, de acordo

com art 51 da Lei 9.433/97, funções das Agências de Água, enquanto estes organismos não

estiverem constituídos, sendo que este ato deverá ser por tempo determinado.

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9. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS EM ALGUNS ESTADOS

BRASILEIROS

Uma das principais características da PNRH e que lhe confere o caráter de uma política

inovadora no campo das políticas públicas é o binômio da descentralização e participação. No

aspecto da descentralização o planejamento da gestão dos recursos hídricos é elaborado pela

bacia hidrográfica - em consonância com os interesses de todos os usuários da mesma bacia, onde

programas e intervenções são decididos na própria bacia, bem como as prioridades para o

investimento dos recursos financeiros, estabelecidas no Plano de Recursos Hídricos.

A adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento coloca a necessidade da

cooperação entre União, estados e municípios, no caso de rios federais e também nos casos dos

rios estaduais. Coloca ainda a necessidade de cooperação dos municípios entre si, bem como,

pela composição dos Comitês, dos diversos usuários e o poder público.

No aspecto relativo a participação tem-se como premissa o compartilhamento da gestão, a

definição das diretrizes políticas e a formatação institucional que se pretende participativa,

envolvendo a União, estados, municípios, usuários e sociedade civil. Entende-se que esse caráter

participativo deve envolver a democratização do processo decisório e a descentralização dos

mecanismos institucionais que o abrigam. Do ponto de vista da inspiração do texto legal, as

possibilidades de participação desses setores deverão criar condições que favoreçam a

cooperação entre eles - poder público, usuários e organizações da sociedade civil - uma vez que

esses setores compõem os órgãos responsáveis pela tomada de decisões, nesse caso, os CBH e o

Conselho de Recursos Hídricos. Azevedo e Baltar (2000) colocam como avanço nas últimas três

décadas no setor de recursos hídricos a atuação do Banco Mundial, que tem apoiado através de

“investimentos em projetos de gerenciamento de recursos hídricos, irrigação, abastecimento de

água, saneamento básico, controle de enchentes, controle ambiental e energia hidrelétrica”, não

só no Brasil como em outros países. Algumas das áreas beneficiadas são: os estados do Ceará,

Bahia, Rio Grande do Norte e os projetos do Governo Federal que são PROÁGUA/ semi-árido;

Novo Modelo de Irrigação e PROÁGUA/Nacional; Projeto de Gerenciamento e Integração de

Recursos Hídricos da Bacia do Paraíba do Sul.

Não se pode deixar de concordar que os investimentos dos organismos multilaterais de

financiamento foram relevantes para o estabelecimento do atual modelo de gestão de recursos

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hídricos no Brasil, porém não se pode também ingenuamente acreditar na ausência de interesse

destes organismos que verdadeiramente atuam com vistas a ampliar espaços para investimentos

da iniciativa privada. Desta forma estes organismos influenciaram fortemente a política de

recursos hídricos do Brasil, financiando a sua discussão e formulação que culminou com a

adoção de parte de um receituário neoliberal de gestão, a exemplo da cobrança da água, do

reconhecimento do seu valor econômico e da substituição de funções do estado por outros

agentes pertencentes ao sistema de gestão hídrica.

Para Johnsson e Lopes (2003) “o Brasil constitui hoje um mosaico de experiências de

gestão em diferentes esferas de atuação e em diferentes estágios de construção, que determinam

ou influenciam a dinâmica local em torno dos novos organismos da bacia”.

Com o objetivo de melhor caracterizar a experiência de gestão das águas na Bahia

apresentaremos as principais experiências de implantação do processo participativo, em alguns

estados brasileiros.

9.1 Estado de São Paulo

Para Bustos (2003) a preocupação com a gestão das águas no estado de São Paulo

começou em 1940, em decorrência das altas taxas de poluição das águas, decorrentes do padrão

de crescimento industrial e populacional, ineficiência dos serviços de abastecimento de água e

coleta de esgoto – o que veio a suscitar a criação da primeira legislação específica do Estado. No

final dos anos 80, São Paulo pôs em vigor o CERH, que formou o Comitê Coordenador do Plano

Estadual de Recursos Hídricos (PERH), e visando a articulação política e técnica da

administração pública, instituiu o Sistema Estadual de Gestão de Recursos Hídricos.

Segundo Johnsson e Lopes (2003) a partir da promulgação da Lei nº 7.633/91, sobre a

Política Estadual de Recursos Hídricos e o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos

Hídricos - SIGRH, faz-se à inserção social através da institucionalização dos Comitês de Bacias

Hidrográficas. O primeiro comitê estadual foi o dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, em 1993,

servindo de modelo para a implantação de outros comitês.

O PERH de 1994 definiu a divisão hidrográfica do território paulista em 22 Unidades de

Gerenciamento de Recursos Hídricos (UGRHI’s), nas quais se formaram os comitês de bacias

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hidrográficas, desencadeando assim, o processo de descentralização. Foram formados 21 comitês

de bacias para gerenciar as 22 bacias hidrográficas das 22 unidades.

O sistema paulista preconiza uma divisão tripartite, com um terço de representatividade

para cada segmento do Estado, município e sociedade civil organizada (sindicatos, organizações

ambientalistas e associações comunitárias) com apoio técnico e administrativo de suas agências

de bacias. Para Bustos (2003) apesar dos avanços políticos e ambientais, “existe uma ineficiência

para conter a degradação das águas e do meio ambiente em razão dos altos custos de desagravo

pelos prejuízos causados e pelo déficit no planejamento integrado sob o controle social”.

O processo de construção da gestão participativa da água tem como marco o Comitê da

Bacia Hidrográfica do rio Paraíba do Sul (CBH-PS), que decorreu da aplicação da lei das águas

paulista de 1991. Ressalta-se porém que o CBH-PS compreende os Estados de São Paulo, Rio de

Janeiro e Minas Gerais (tratando-se portanto de um comitê federal), ficando na área de São Paulo

o segmento superior do rio.

Houve uma grande autonomia técnica para implementação deste comitê devido aos

recursos do Fundo Estadual dos Recursos Hídricos (FEHIDRO), que foi operacionalizado em

1995, visando dar suporte financeiro a PERH, incluindo a operacionalização dos CBH. Comenta-

se também sobre o Comitê de Integração sob jurisdição federal (CEIVAP), nos Estados de São

Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, criado em 1996 por Decreto Federal, tendo como

abrangência a totalidade da bacia do rio. O CEIVAP tem como prioridade a criação de sua

Agência de Bacia e operacionalização da cobrança pelo uso da água. Por ser pioneira na

implementação do sistema de gestão dos recursos hídricos em bacias de rios federais tem contado

com apoio da ANA. A experiência e participação no CBH-PS, facilitaram o processo de

implantação no CEIVAP.

Independentemente das tendências políticas e sociais, a mobilização pública e privada em

torno do rio Piracicaba é reconhecida regional, estadual e nacionalmente como uma referência. A

efetivação do comitê aconteceu em 1993, abrangendo as três bacias, de forma integrada e

envolveu grupos de trabalhos visando “sensibilizar os diversos agentes sociais envolvidos, no

sentido destes colaborarem e legitimarem o processo de instalação do comitê, que para ser bem-

sucedido, precisava ser construído e não imposto”. (JOHNSSON e LOPES, 2003, p.127).

Através da experiência do comitê metropolitano da bacia do Alto Tietê, Neder apresenta

três origens para problemas de articulação entre comitê metropolitano e comitês regionais: a

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assimetria de poder entre agências e entidades do executivo Federal, Estadual e municipal; a

prioridades dos executivos municipais; e a composição da sociedade civil não-econômica

(heterogeneidade e fragmentação da representação social) (NEDER, 2002). Percebe-se que nas

instâncias colegiadas ocorrem negociações, às vezes bem estruturadas podendo trazer benefícios

ou ameaças à sobrevivência do colegiado ao excluir as possibilidades de participação de grupos

com pouca articulação ou “coordenação estratégica”.

9.2 Rio de Janeiro

Os recursos hídricos são administrados indiretamente através de um conjunto de leis,

decretos, portarias e deliberações sobre proteção do meio ambiente sendo que a fiscalização sobre

os mesmos é tarefa da Comissão Estadual de Controle Ambiental (CECA) que é uma entidade

colegiada, integrante da Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA), exercendo o poder de

polícia inerente ao controle da poluição. O Estado do Rio de Janeiro, buscando os instrumentos

adequados para recuperar e conservar os corpos de água sob seu domínio e gerenciar a

disponibilidade hídrica, de forma descentralizada e participativa, vinha envidando esforços para

elaborar o diploma legal competente, que permitisse sua integração no Sistema Nacional de

Recursos Hídricos.

O Governo do Estado do Rio de Janeiro sancionou a Lei nº. 3239, no dia 02 de agosto de

1999, que institui a POLÍTICA ESTADUAL DE RECURSOS HÍDRICOS (PERHI), cria o

Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos, regulamentando a Constituição Estadual, em

seu artigo 261, parágrafo 1o, inciso VII. A lei estadual não só acompanha as diretrizes gerais da

lei federal no 9433/97, como também apresenta algumas novidades em diversos artigos,

sobretudo quando trata de características específicas do Estado do Rio de Janeiro, como os

Sistemas Lagunares, os aqüíferos subterrâneos e a necessidade da manutenção da biodiversidade

aquática.

Com a aprovação da lei 3239/99 determinou-se o conteúdo mínimo do Plano Estadual de

Recursos Hídricos (PERHI) no seu Art. 9o, assim como os elementos constitutivos dos Planos de

Bacias Hidrográficas nos Artigos 13 a 15. Em 14 de março de 2000, para fins de Planejamento

Ambiental, o Decreto 26.058 dividiu o Estado do Rio de Janeiro em 7 (sete) Macrorregiões

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Ambientais (MRA). Tais regiões seguiram, de uma maneira geral, os limites das principais bacias

hidrográficas, incorporando algumas bacias vizinhas, para efeito do Planejamento Ambiental, de

acordo com o espírito das leis federais nº 6938/81 e nº 9433/97.

Para que o Sistema de Gestão de Recursos Hídricos evolua no Estado do Rio de Janeiro e

se torne efetivo é necessário que se regulamente a Lei estadual 3.239/99, sobretudo, no que diz

respeito aos Comitês de Bacias, as Agencias de Água, a outorga, a cobrança pelo uso dos

recursos hídricos e o Fundo de Recursos Hídricos (FUNDRHI), que se implante os Comitês de

Bacias Hidrográficas e as Agências de Bacia, e que se elabore os PBH e o PERHI. Atualmente

diversas Secretarias, órgãos públicos e entidades privadas, interessadas nas discussões para

regulamentação da Lei estão se reunindo com esse objetivo, já existindo um documento prévio

elaborado pela SEMADS. Este documento intitulado "Bases para Discussão da Regulamentação

dos Instrumentos da Política de Recursos Hídricos do Estado do Rio de Janeiro" apresenta os

resultados de um Grupo de Trabalho, composto por técnicos multidisciplinares de diferentes

instituições do Governo do Estado. O trabalho foi realizado durante o ano de 2000, no âmbito do

Projeto PLANÁGUA, com o objetivo de oferecer à sociedade do Estado do Rio de Janeiro uma

primeira versão à implementação da Lei Estadual 3.239/99.

O Projeto PLANÁGUA SEMADS/GTZ - de Cooperação Técnica Brasil - Alemanha -

apoiou este trabalho, contratando o consultor, organizando uma oficina de trabalho participativo e

reuniões consecutivas do grupo. Dos itens a serem implementados foi assinado apenas o Decreto

27.208 de que criou o CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos, instalado em 01 de

dezembro de 2000.

9.3 Minas Gerais

A Lei Estadual 13.199/99, institui a política de recursos hídricos do estado de Minas

Gerais, incentivando o processo participativo, principalmente com envolvimento da sociedade

civil, atribuindo aos comitês a elaboração do Plano Diretor, atribuindo-lhe poder deliberativo real

na aprovação de planos de aplicação de recursos, contratação de obras e serviços, celebração de

convênios entre outros. (NOGUEIRA, 2003).

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O sistema mineiro é diferenciado dos citados anteriormente, por possuir sistema de

composição do comitê quadripartite constituído por: executivo estadual, poder público municipal,

usuários e sociedade civil.

Segundo Nogueira (2003), o Comitê do Rio das Velhas é o primeiro do estado sendo que

sua criação e funcionamento em 1999 estão ligados à existência de projetos relacionados à gestão

de recursos hídricos. O processo ocorreu de forma apressada, segundo a autora, inviabilizando a

participação de forma efetiva nas reuniões de mobilização e implantação. Afirma ainda que o

grande desafio deste comitê é o “fortalecimento de lideranças locais que garantam o

desenvolvimento de uma base social, permitindo assim a construção de uma identidade da

população da bacia que assegure os funcionamento independentemente de personalismos e

disputas ideológicas ou político-partidárias”.

9.4 Rio Grande do Sul

O Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul, instituído pelo Decreto

n° 30.132, de 13 de maio de 1981 (que também criou o Conselho de Recursos Hídricos do Rio

Grande do Sul – CONRHIRGS), compreendia um modelo de gestão hídrica, caracterizado pela

descentralização, pela participação democrática, envolvendo os múltiplos e competitivos usos.

Tinha por finalidades precípuas propor o Plano Estadual de utilização dos recursos hídricos,

propor normas para a utilização, preservação e recuperação dos recursos hídricos e instituir

mecanismos de coordenação e integração do planejamento e da execução das atividades

governamentais no setor hídrico, dentre outras. O Decreto além de definir a composição do

Conselho, estabelecia que o mesmo seria assistido por uma Comissão Consultiva que deveria ser

formada por representantes da comunidade e do setor empresarial relacionado aos objetivos do

Sistema, devendo assegurar a "... mais ampla participação da comunidade" (artigo 8° § 1°). Em

1988, o Decreto n° 32.917, de 25 de julho, atribuiu ao CONRHIRGS a competência para o

disciplinamento das águas de domínio do Estado. E, em novembro do mesmo ano, o Decreto n°

8.735 estabeleceu os princípios e as normas básicas para a proteção das águas no Estado. (SEMA,

2004).

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O atual Sistema Estadual de Recursos Hídricos do Rio Grande do Sul, resultou da

evolução do arcabouço institucional-legal, e mais fortemente da experiência concreta de comitês

de gerenciamento de bacias, visto que, os primeiros comitês de rios estaduais do Brasil - os dos

rios dos Sinos e Gravataí, instalados no em 1988 - trouxeram maturidade necessária à

implementação de uma nova forma de gestão das águas rio-grandenses. Ressalta-se que a criação

dos comitês dos rios dos Sinos e Gravataí foi marcada pela mobilização de técnicos,

administradores e comunidade em geral, em virtude do agravamento dos problemas de poluição

nessas duas bacias.

A ação interinstitucional de organismos públicos e não governamentais, reunidos na

Comissão Consultiva do CONRHIRGS, também contribuiu, de forma decisiva, para a

fundamentação do Sistema, visto que essa Comissão resultou dos estudos e trabalhos

desenvolvidos por um grupo de, engajados na busca de estratégias aplicadas à gestão das águas.

Esses técnicos já tinham trabalhado no Comitê Executivo dos Estudos Integrados da Bacia do

Guaíba - CEEIG, na década de 1980. Dessa forma, o conhecimento acumulado com os estudos

pioneiros da CEEIG, associado aos subsídios fornecidos pelas experiências sobre o

gerenciamento de recursos hídricos em países como a França, a Alemanha, a Inglaterra e os

EUA, viabilizaram a formulação de um modelo sistêmico para a administração das águas rio-

grandenses. O Sistema Estadual de Recursos Hídricos, incorporou modernos princípios de gestão

das águas adotando a bacia hidrográfica como unidade de gestão, a outorga e a tarifação pelo uso

das águas e a reversão dos recursos arrecadados em benefício da própria bacia.

Pelo Decreto n° 30.132/1981 os Comitês de Bacia Hidrográfica são formados por

representantes dos órgãos que constituem o Sistema Estadual de Recursos Hídricos, sendo

presididos pelo titular da Secretaria-Executiva - considerada o órgão de integração do Sistema - e

assistidos por Comitês Consultivos. Estes, por sua vez, são formados por Prefeitos Municipais,

por representantes do setor produtivo, pela comunidade e por técnicos de órgãos governamentais.

A Lei nº 10.350, de 30 de dezembro de 1994 - Lei das Águas, defini os objetivos e

princípios da Política Estadual de Recursos Hídricos, reconhecendo a água como um bem

público, finito, dotado de valor econômico e sua administração descentralizada e participativa.

Destacam-se, como pressupostos da Política Estadual de Recursos Hídricos, o abastecimento da

população como uso prioritário e a melhoria da disponibilidade qualitativa e quantitativa dos

corpos de água do Estado. Após criação da lei os atores envolvidos articularam-se e organizaram

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comissões pró-comitês, que tinham como objetivo mobilizar a sociedade para discutir e preparar

a formação dos comitês e obter informações sobre a bacia. A aprovação do comitê ocorreu em

1999, com sistema tripartite. Vale ressaltar que em 2001, havia grande desarticulação e ausência

de planejamento integrado entre os membros do sistema. (SOARES NETO, FREITAS e AGRA

2003).

Segundo o Engº Agrônomo Paulo Paim, Coordenador do Comitesinos, a Secretaria de

Recursos Hídricos gaúcha, órgão público de gestão das águas estaduais, começou a se estruturar a

partir das pressões dos comitês forçando-os a se organizar para atender as demandas destes.

9.5 Ceará

Em 1992, o Estado do Ceará definiu a Política Estadual de Recursos Hídricos a partir da

Lei Estadual nº 11.996 (de 24 de julho de 1992) e institui o Sistema Estadual de Gestão de

Recursos Hídricos (SIGERH) tendo como princípios básicos do seu modelo a descentralização,

integração e participação dos usuários no processo de gestão. O Sistema de Gestão é composto

por organismos colegiados tais como os Comitês de bacia, e o CERH.

Dentre as características naturais, socioeconômicas e culturais determinantes da realidade

do semi-árido cearense, consideradas para a definição da sua PERH, destacam-se a “dependência

histórica da população em relação ao Estado” e o “paternalismo que caracteriza as intervenções

mais estruturadas dos perímetros públicos de irrigação” (a dependência quase total dos irrigantes

em relação aos órgãos governamentais) segundo Garjulli (2001) evidenciando a importância da

gestão integrada dos recursos hídricos.

A Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará (COGERH), criada

em 1993 como uma empresa pública vinculada à Secretaria de Recursos Hídricos, é um dos

órgãos que tem papel especial no SIGERH, dada a sua responsabilidade de operacionalizar a

gestão dos sistemas hídricos do Estado (alguns diretamente e outros em articulação com o

DNOCS).

Quanto ao aspecto da participação da sociedade na gestão da águas, o Ceará tem sido uma

das mais significativas e inovadoras referências do País, com criação de estruturas intermediárias

de gestão, no âmbito de açudes e vales perenizados de uma bacia hidrográfica. Segundo Garjulli

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(2001) o apoio à organização social para garantir a gestão participativa dos recursos hídricos tem-

se mostrado fundamental, referindo-se a algumas formas de organizações preliminares à

constituição dos comitês, destacando a formação de conselhos gestores de sistemas hídricos

(constituídos por açude, e envolvendo representantes de todos os setores de usuários, de

organizações da sociedade civil, do Poder público municipal e instituições governamentais e não-

governamentais). O município é citado pela autora como um nível importante de apoio ao

processo organizativo onde são constituídas as comissões municipais de gestão de recursos

hídricos (tem como representantes os usuários, a sociedade civil e o Poder Público). Cita ainda a

autora as comissões de usuários dos vales perenizados que define de forma conjunta às ações para

o uso mais racional e a preservação dos mananciais. (GARJULLI, 2001)

O Comitê das Sub-bacias do rio Jaguaribe, foi formado através da criação inicialmente de

organismos colegiados informais e intermediários, com gestão de forma compartilhada já ao nível

dos respectivos mananciais. Encontra-se em funcionamento na bacia do Jaguaribe, 36 Conselhos

Gestores de Açudes e uma Comissão de Usuários dos Vales do Jaguaribe e Banabuiú com

objetivo de deliberar sobre formas de uso e preservação dos mananciais. O processo de criação

ocorreu através de reuniões e discussões entre a sociedade civil, poder público e setor usuário. A

criação do comitê surgiu de pressão de alguns participantes e da equipe técnica da COGERH. Os

recursos financeiros vêm da cobrança e do orçamento do estado e convênios financiados pelo

Banco Mundial.

Percebe-se certos problemas relativos a manutenção destes organismos tais como a quebra

no processo participativo dos comitês das sub-bacias no tocante à comissão de usuários, a falta de

assimilação dos conselhos gestores nos comitês trazendo problemas nas negociações e decisões

paralelas, e a decisão da COGERH sem constituir uma instituição participativa como é exigido

para criação de comitês (este órgão não esta contemplado em lei estadual sendo que as decisões

que são tomadas não bastam para garantir o processo de descentralização na implementação dos

instrumentos de gestão).

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9.6 Paraíba

A lei paraibana sobre recursos hídricos (Lei 6.308 de 2 de julho de 1996) contém os

princípios gerais sobre gerenciamento de recursos hídricos e estabelece como instrumentos de sua

política o Sistema, o Plano Estadual e os Planos e Programas Intergovernamentais. Como

instrumentos de gerenciamento define a outorga, a cobrança e o rateio dos custos das obras de

aproveitamento múltiplo e interesse coletivo. O Sistema de Gerenciamento da Paraíba está

organizado com a seguinte composição:

• Conselho Estadual, formado por órgãos federais como o DNOCS, a SUDENE e o

IBAMA;

• Secretaria de Planejamento como órgão integrador;

• Grupo Gestor de Recursos Hídricos, órgão gestor, na estrutura da Secretaria.

Os Comitês de Bacias serão propostos pelo Conselho e suas competências e estrutura

estabelecidos por decreto. A lei paraibana também institui o fundo financeiro.

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10. A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NA BAHIA

O Estado da Bahia é o maior da região Nordeste, o quinto maior estado brasileiro, com

cerca de aproximadamente 57% do seu território inserido no “Polígono das Secas”. Devido as

grandes extensões territoriais apresenta diferenças na paisagem geográfica, refletindo a interação

de diversos elementos naturais.

A partir da década de 50, com a implantação da Empresa Petróleo Brasileiro SA

(PETROBRÁS), a Bahia vem experimentando crescimento em sua economia, e ocasionando por

outro lado a “demanda crescente de uso dos recursos naturais e, conseqüentemente um

significativo aumento dos impactos ambientais, a exemplo de: pressão sobre o solo urbano,

esvaziamento e empobrecimento da área rural, desmatamento, queimadas e perdas de terras

cultiváveis” (SOUZA. 2001).

Segundo Kiperstok (2003), “dentro do conjunto de recursos naturais identificados e sob

impactos adversos no estado, a questão dos mananciais de abastecimento de água assume posição

de destaque no quadro de preocupações”. Além dos conflitos de uso dos recursos hídricos, outros

impactos existem como: a geração de poluentes hídricos via esgotos sanitários, drenagem urbana,

drenagem de plantações agrícolas e efluentes industriais. Em decorrência dos problemas

existentes surge a necessidade de criar instrumentos orientadores como alternativa para intervir

na situação instalada. (KIPERSTOK, 2003).

A Lei estadual nº 2.321, de 11 de abril de 1966, no seu art. 19, ao estabelecer as

competências da Secretaria de Minas e Energia do Estado da Bahia, demonstrou a preocupação

com “a distribuição racional dos recursos hídricos” e com a constituição de um cadastro dos

recursos hídricos do Estado, configurando como uma das primeiras preocupações institucional na

busca da gestão.

A instituição do Conselho Estadual de Proteção Ambiental (CEPRAM), através da Lei

nº 3.163 de 04/10/73 foi outra iniciativa preliminar na Bahia para regular as questões relativas ao

meio ambiente. O CEPRAM estava vinculado a Secretaria do Planejamento, Ciência e

Tecnologia . Esta iniciativa fez da “Bahia o primeiro estado brasileiro a criar o seu Conselho

Estadual de Meio Ambiente, ainda na década de 70. Até a década de 80, o Estado baseava suas

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ações na abordagem do Comando & Controle14” (KIPERSTOK, 2003). A referida legislação

visava quase que exclusivamente combater a poluição de origem industrial, devido

principalmente ao Pólo Petroquímico de Camaçari.

A Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos do Estado foi instituída pela Lei nº

2.929, de 11 de maio de 1971, tendo por finalidade “executar a política governamental de

abastecimento de água e esgotamento sanitário e de aproveitamento global dos recursos hídricos

no âmbito estadual”. A partir daí, diversas alterações se deram na estrutura dessa Secretaria até

que, finalmente, foram criadas duas grandes divisões, uma responsável pelo saneamento, e, outra,

pelos recursos hídricos, áreas que, através dos anos, foram sendo juntadas ou separadas de acordo

com as diversas políticas governamentais.

A Secretaria do Saneamento e Recursos Hídricos do Estado foi reorganizada pela Lei

3.305, de 10 de outubro de 1974, e transformada na Secretaria de Saneamento e Desenvolvimento

Urbano pela Lei 3.385, de 6 de junho de 1975. A Secretaria de Saneamento e Desenvolvimento

Urbano foi, por sua vez, transformada em Secretaria de Saneamento e Recursos Hídricos, pela

Lei 3.700, de 31 de maio de 1979.

Através da Lei Estadual nº 3.858, de 03 de novembro de 1980, criou-se o Sistema

Estadual de Administração dos Recursos Ambientais (SEARA), visando garantir a qualidade

ambiental uma vez que surge também a preocupação com outros fatores ambientais. O SEARA

tem como finalidade “promover a conservação, defesa e melhoria do ambiente, em benefício da

qualidade de vida”. Porém, a Bahia ainda não tinha um instrumento que tratasse a questão das

águas do Estado.

Em 1983, durante o governo de João Durval Carneiro cria-se a Comissão

Interinstitucional de Saneamento e Recursos Hídricos - ligada a Secretaria de Saneamento e

Recursos Hídricos, tornando-se, o que se considera ser, o embrião da institucionalização da

gestão dos recursos hídricos na Bahia. Em 1987 extingue-se a Comissão Interinstitucional e surge

então a Coordenação de Desenvolvimento de Recursos Hídricos (CRH) vinculada a Secretaria de

14 Modelo comando-controle, no qual o Estado tem grande preponderância na decisão e implementação de políticas, através das suas diversas atribuições, cabendo à sociedade civil uma possibilidade participativa, mas que se limita principalmente ao acesso a informações necessárias à conscientização, através de atividades de educação ambiental, e pontualmente aos Conselhos (Matilde Souza, 2002). Comando/controle é exercido pela administração pública, fazendo cumprir disposições emanadas de um órgão central forte - o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, praticamente sem espaço para negociação social em nível local e regional. (Munhõz, 2000).

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Recursos Hídricos e Irrigação, caracterizando uma preocupação já mais acentuada com a gestão

das águas do estado.

Em 05 de outubro de 1989 foi promulgada a Constituição do Estado da Bahia que trata as

questões relativas às águas em capítulo referente à política hídrica e mineral conforme Art 198 da

referida lei, onde a preocupação com o aspecto da racionalidade do uso dos recursos hídricos e

minerais fora apresentada por influência da CRH.

Entre outros requisitos a política hídrica e mineral do Estado apresenta-se nos termos da

própria Constituição Estadual com objetivo de propiciar os usos múltiplos das águas, priorizando

o abastecimento às populações, e instituindo mecanismos de concessão, permissão e autorização

para uso da água sob jurisdição estadual, pelo órgão competente. No Art 199 define-se a

responsabilidade do Estado em instituir por lei o Plano Estadual de Recursos Hídricos. “O Estado

instituirá por lei e manterá atualizado o Plano Estadual de Recursos Hídricos, congregando os

organismos estaduais e municipais para a gestão destes recursos [...]”. (Art 199, Constituição do

Estado da Bahia). Em 18 de janeiro de 1995, através de Lei nº 6.812 foi criada a Superintendência de

Recursos Hídricos - SRH, órgãos gestor das águas no Estado da Bahia, autarquia integrante da

administração indireta da Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Habitação, que teria a

atribuição de administrar a complexidade das atividades pertinentes ao gerenciamento dos

recursos hídricos, tendo como objetivo desenvolver e executar projetos, políticas públicas,

medidas e providências relativas à disciplina no uso e gestão das águas. O modelo de gestão ora

vigente era o burocrático (se dispunha tão somente de instrumentos jurídicos para realizar a

gestão hídrica do estado) e centralizado.

Após a criação da SRH, é publicada a Lei Estadual da água nº 6.855, de 12/05/95, que

dispõe sobre a Política, o Gerenciamento e o Plano Estadual de Recursos Hídricos, formando o

tripé de sustentação da política hídrica no estado. A maior crítica apresentada a esta legislação

ressaltava seu desalinhamento com a legislação nacional no que se refere a instituição dos

comitês de bacia e de um sistema de gestão. Alguns defensores da política baiana argumentavam

que este desalinhamento era proveniente da antecedência com que a mesma foi instituída (1995)

face a Lei das Águas nacional (1997), o que não justifica-se pois, o ante-projeto da Lei 9433/97 já

previa a formação dos comitês, e sua discussão remota do meado dos anos 80. Tem-se ainda a

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argumentação contrária de que a legislação hídrica de São Paulo (que previa a formação dos

comitês) é mais antiga (1991) que poderia servir de parâmetro para a lei baiana. O certo é que o

governo do estado relutou em assumir um modelo de gestão que implicasse de fato em

descentralizar a gestão.

A SRH é responsável por elaborar e atualizar o Plano Estadual de Recursos Hídricos -

PERH, controlar, proteger e recuperar a água nas bacias hidrográficas e nos aqüíferos

subterrâneos, autorizar o uso, registrar informações sobre a quantidade e a qualidade da água,

fazer cumprir as leis sobre os recursos hídricos do Estado e incentivar os usuários da água a se

organizarem (Art 5º Lei 6.855/95). O Art 2º da Lei 6855/95 cita que “a PERH tem por finalidade

o desenvolvimento e o aproveitamento racional dos recursos hídricos” obedecendo a alguns

princípios básicos tais como o direito de todos a acessar aos recursos hídricos do Estado, e

definido para fins de planejamento e gerenciamento que cada bacia hidrográfica de seu território

constituir-se-á em unidade físico-territorial básica.

O Decreto nº 6.295, de 21 de março de 1997, institui o SISPLAC (Sistema de

Planejamento, Coordenação e Implantação do PGRH - Projeto de Gerenciamento de Recursos

Hídricos do Estado da Bahia). A organização institucional decorrente do Decreto nº 6.295/97 está

composta de órgãos que representam as instâncias executivas, consultivas e normativas. O

SISPLAC está composto do Conselho Interinstitucional do Projeto de Gerenciamento de

Recursos Hídricos – CIRH (colegiado de integração política entre as secretarias de Estados

executores do PGRH e destas com outras Secretarias intervenientes, com outros Estados e com

órgãos e entidades federais atuantes em recursos hídricos), e o Comitê Coordenador – COREH

(colegiado de coordenação técnica do PGRH).

O CIRH se constitui em um colegiado de integração política entre as Secretarias:

SEPLAN - Secretaria de Planejamento, SECTI – Secretaria de Ciências e Tecnologia, SEAGRI-

Secretaria de Agricultura Irrigação e Reforma Agrária, e a SEMARH- Secretaria de Meio

Ambiente e Recursos Hídricos. Tem como atribuições:

a) Apreciar e encaminhar ao Governador as propostas e os assuntos que dependam da

decisão deste;

b) Aprovar o Plano Estadual de Recursos Hídricos e encaminhá-lo ao Governador;

c) Aprovar os relatórios de avaliação e revisão do PERH;

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d) Criar grupos técnicos de trabalhos especializados ou regionais, com a participação

das entidades executoras, para fins de coordenação e acompanhamento das

atividades do PGRH;

e) Articular-se com outras Secretarias de Estado para harmonização das políticas e

compatibilização de programas e projetos relacionados com recursos hídricos, meio

ambiente, saúde, recreação, turismo e outros;

f) Articular-se com a União, em especial com o Ministério do Meio Ambiente, com o

Ministério do Planejamento e Gestão e Secretarias de outros Estados, para ações

conjuntas ou compatibilização do PGRH com programas federais de recursos

hídricos e saneamento.

Em 1997 regulamenta-se a Lei n. 6.855/95, no tocante aos aspectos relativos à outorga de

direito de uso dos recursos hídricos estaduais, bem como às infrações e penalidades, definidas

pelo Decreto nº 6.296, de 21 de março de 1997.

Cria-se no ano seguinte o Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CONERH, através

da Lei nº 7.354, de 14/09/98, órgão então da Secretaria de Infra-Estrutura (atualmente na

Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Hídricos), com caráter deliberativo, normativo e de

representação da Política Estadual de Recursos Hídricos, tendo como principais atribuições à

formulação da Política Estadual de Recursos Hídricos, a aprovação do PERH, a decisão em

última instância administrativa dos conflitos sobre usos das águas e os recursos interpostos

quanto à aplicação de multas e sanções, representar o Estado junto ao CNRH e acompanhar o

funcionamento do Sistema Estadual de Informações sobre Recursos Hídricos (SEIRH), servindo

de articulador entre órgãos e entidades estaduais, com vistas à harmonização das políticas e

compatibilização de projetos e programas relacionados aos recursos hídricos.

Em 07 de fevereiro de 2001, a Lei Estadual nº 7.799 “institui a Política Estadual de

Administração dos Recursos Ambientais, visando assegurar o desenvolvimento sustentável e a

manutenção do ambiente propício à vida”. O Capítulo VI da Lei 7.799/01 determina os critérios,

diretrizes e normas de utilização dos recursos naturais, e na Seção VI sobre o “Planejamento e

controle da qualidade das águas”, nas subseções trata da classificação das águas estaduais; das

bacias hidrográficas do Estado; gestão de bacias hidrográficas; monitoramento da qualidade das

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águas. A Seção V trata do “monitoramento da qualidade das águas”, Seção VI a “prevenção e

controle de lançamentos de poluentes hídricos”.

A Lei nº 7.799/01 determina também que a “bacia hidrográfica deva ser adotada como

unidade física de planejamento de modo a possibilitar uma harmonização das ações dos órgãos

que compõem o SEARA”. Cita ainda que a SRH e o Centro de Recursos Ambientais (CRA)

devem elaborar estratégias para gestão integrada da quantidade e da qualidade das águas de modo

compatível com o Plano Estadual de Meio Ambiente e o PERH.

Por sua vez, em 21 de janeiro de 2002, foi aprovada a Lei nº 8.194, que dispõe sobre a

criação do Fundo Estadual de Recursos Hídricos da Bahia – FERHBA, a reorganização da SRH e

do CONERH. No Art 5º da Lei 8.194/02 a SRH aparece vinculada a Secretaria de Meio

Ambiente criada pela Lei nº 8.538 de 20 de dezembro de 2002.

A novidade relevante da Lei 8.194/02 é a atribuição dada a SRH, da competência para

fomentar a organização e o funcionamento de organismos de bacias hidrográficas e entidades

civis de recursos hídricos, assim como apoiar a criação, instalação e o funcionamento de

organizações de usuários de recursos hídricos, fornecendo-lhes, quando for o caso, assistência

técnica financeira e gerencial (Art.5º, X e XI).

Como observa Ogata (2001), a articulação dos colegiados superiores não vem se dando

nos moldes previstos na Lei n. 7.354/98 e no Decreto n. 6.295/97. Todavia, as articulações entre

os demais órgãos, necessárias à implementação do PGRH, estão sendo realizadas a partir da

coordenação centrada na SRH, que tem sob a sua responsabilidade, a execução das ações do

PGRH.

A Figura 5 ilustra a estrutura de gestão dos recursos hídricos na Bahia, que se assenta em

três instâncias básicas: a executiva, a técnica ou consultiva, a deliberativa e normativa.

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Figura 5: Modelo da Política de Recursos Hídricos do Estado da Bahia

Fonte: Adaptado de Branco, 2002.

Para Freitas (2002) o arcabouço jurídico e institucional previsto para a Bahia tem

dificultado à adequação da Política Estadual à Política Nacional, como se pode perceber na

ausência de um Sistema de Gestão de Recursos Hídricos no Estado. Essa questão deve ser

explicitada em lei, para que não haja inconsistência quanto aos organismos a serem formados e

aos critérios a serem adotados para a sua formação.

A PERH da Bahia considerou pertinente descentralizar as responsabilidades do Estado na

direção de uma forte co-responsabilidade, para que o cidadão e os usuários de água

compreendessem que a manutenção da qualidade e quantidade dos recursos hídricos não é

responsabilidade única do Poder Público, mas sim de toda a sociedade. Nesse sentido foram

criadas pela SRH 10 Regiões Administrativas da Água-RAAs.

Porém, o processo de descentralização resume-se tão somente ao aspecto administrativo,

pois não se configura em reordenamento decisório as instancias instituídas, tão pouco confere às

mesmas, autonomia para atuar na gestão regional ou seja, os órgãos regionais não obtiveram

autonomia para formular políticas locais. Às RAA’s, cabe tão somente a função de cadastrar os

usuários da água; fiscalizar os usos da água e as atividades que venham a comprometer a

quantidade, a qualidade ou o regime das águas, de forma articulada com outras instituições,

fiscalizar o atendimento aos critérios estabelecidos nos atos de outorga; instruir os processo de

outorga, apoiar a criação de CBH ou de associações de usuários a nível regional, tendo assento

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aos mesmos, como representante da SRH e resolver os conflitos eventualmente existentes entre

usuários de recursos hídricos, sendo que todas essas funções são derivadas de um comando

central que determina as ações e atribuições que possam julgar pertinente.

A implantação de núcleos regionais, responsáveis pela implementação de projetos locais e

pelo contato direto com as demandas populares, favoreceu o relacionamento direto com os

cidadãos, valorizou a organização comunitária e desconcentrou algumas ações.

Observa-se que no modelo de gestão das águas na Bahia, a julgar pela instituição das Casas

de Recursos Naturais (CRN), fundamenta-se numa tentativa incipiente de gestão integrada,

porém não descentralizada. A intenção de promover a integração entre os agentes executores dos

diversos órgãos públicos relacionados com a água e meio ambiente, encontra-se em fase

embrionária.

As questões relativas à gestão participativa estiveram sempre presentes no discurso de

diversos dirigentes da SRH, que ao admitirem os avanços institucionais conseguidos não

souberam explicar o descompasso com a Lei das Águas no que tange a participação social na

gestão hídrica. Contraditoriamente a seu posicionamento quanto à política interna estadual, o

Estado da Bahia liderou as ações referentes à instituição e consolidação do Comitê de Bacia do

rio São Francisco que em seu segundo mandato tem o Secretário de Meio Ambiente e Recursos

Hídricos da Bahia como presidente.

Face aos diversos embates decorrentes da transposição do rio São Francisco, a Bahia

defendia ferozmente a não-transposição do rio e sua posição firme fomentava diversas dúvidas

quanto à posição do estado em não fomentar a formação de Comitês de Bacia dentro dos moldes

da legislação nacional. As pressões externas causavam constrangimento aos dirigentes baianos

que defendiam o posicionamento forte do Comitê do Rio São Francisco fazendo valer as

atribuições legais referente a este organismo do sistema de gestão, porém não ensejavam permitir

que dentro do estado os Comitês pudessem ser instituídos legalmente, abrindo as portas ao

descentralização das decisões na gestão das águas baianas.

Em resposta às pressões externas o então Secretário de Meio Ambiente e Recursos

Hídricos Jorge Khoury envia Projeto de Lei a Assembléia referente à formação de Comitês de

Bacia no estado da Bahia, sendo que a no dia 29 de dezembro de 2005 o Governador Paulo Souto

aprova a Lei 9843/05 corrigindo aquilo que era considerado um equivoco da legislação baiana

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para gestão das águas, face ao reconhecimento da necessidade de institucionalizar a participação

social através dos Comitês de Bacia.

Na prática, trata-se de um significativo passo no processo de descentralização da gestão

das águas na Bahia, porém, pode-se afirmar que a “ausência” de recursos financeiros por parte do

estado, para auxílio e manutenção destes comitês poderão leva-los ao esvaziamento ou ao

tutelamento visto que os repasses previstos não prevêem a obrigatoriedade de custeio ou

consignação direta mesmo depois de instituída a cobrança pelo uso das águas.

A atribuição legal dos comitês de bacia em aprovar o Plano Diretor não torna obrigatória a

aplicação de recursos em empreendimentos ou intervenções na bacia, pois, assim como ocorreu

com a transposição do rio São Francisco, a instância final para decisão dos conflitos vai para o

Conselho Estadual que majoritariamente é composta de entes do poder público.

Retorna-se a condição de participação como dádiva do estado e não como fruto de

mobilizações sociais em favor da sua inserção. Esta condição porém, não vitima as instâncias

participativas de véspera. É preciso abandonar o discurso da “novidade” quando se trata de gestão

de recursos hídricos na Bahia e entender que é necessária a implementação da política de forma a

permitir a uniformidade dos conhecimentos e das informações referentes à questão hídrica

favorecendo a equidade na discussão e a conseqüente efetividade na participação.

Assim como na política nacional da águas o Banco Mundial interveio na política estadual

na Bahia, ratificando seu corolário salvacionista forjado na lógica neoliberal. O “aceite” da Bahia

a lógica de gestão fomentada pelos organismos multilaterais de financiamento está fortemente

atrelada a sua dependência financeira para promoção de novos investimentos neste setor. Não

contraditoriamente ao receituário do Banco Mundial, como se pode fazer acreditar, a Bahia

mantém a centralidade do poder, financiando um “cenário” de repartição das atribuições sem

necessariamente abrir mão da decisão. Para tanto a lógica do Estado mínimo não vigora diante

das questões culturais de serventilismo, paternalismo e autoritarismo vigente na política das

águas na Bahia.

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11. CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO: A BACIA DO RIO

ITAPICURU A bacia hidrográfica do rio Itapicuru está localizada na região nordeste do Estado da

Bahia, entre as coordenadas 09º 55’ e 12º 55’ de latitude Sul e 37º 30’ e 40º 50’ de longitude

Oeste. Faz limites, ao norte, com as bacias dos rios Real, Vaza Barris e do Sub-médio São

Francisco; ao sul, com as bacias do Paraguaçu e Recôncavo Norte; a oeste, com as bacias dos rios

Verde/Jacaré e Salitre e, a leste, com o Oceano Atlântico (Figura 6).

Figura 6 - Localização da bacia do rio Itapicuru

Fonte: SRH, 2000.

A bacia possui uma área de 36.226km², equivalente a 6,4% do território estadual, e

abrange terras de 54 municípios, com uma população total de 1.203.812 habitantes, conforme

dados do Censo Demográfico 2000. Sua população equivale a cerca de 9,2% da população do

Estado estando 90% do seu território localizado no Polígono das Secas.

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A densidade demográfica da bacia é de 33,2hab/km2 sendo sua população rural

majoritária, representando cerca de 65% da população total da bacia. Entretanto, em alguns

municípios existe uma grande concentração de população urbana, a exemplo de Acajutiba

(75,4%) e Jacobina (65,32%). (SRH, 1996). Os municípios mais populosos são Senhor do

Bonfim e Campo Formoso. Há uma grande diversidade na distribuição espacial da população ao

longo da bacia. A existência de processos de variações populacionais que se manifestam nas

várias regiões da bacia é decorrente do êxodo rural, das correntes migratórias e da emancipação

de distritos para a criação de novos municípios.

Na Bacia do Itapicuru há predomínio do clima semi-árido com temperatura superior a

18°C em todos os meses do ano e a precipitação anual excede 750 mm. A precipitação anual

média varia de 477 mm a 1.129 mm, sendo o período mais chuvoso os meses de janeiro a março

e o período mais seco os meses de agosto a outubro. Apesar do predomínio do clima semi-árido,

existem áreas de clima semi-úmido e úmido na parte baixa da bacia.

Devido à diversidade de suas condições fisiográficas a Bacia do Rio Itapicuru apresenta

diversas formações vegetais. Destacam-se os ecossistemas representados pela caatinga, vegetação

característica do semi-árido, e floresta estacional decidual, nas áreas de clima mais úmido. Possui

nos seus limites uma Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) e duas Áreas de Proteção

Ambiental (APA) do Litoral Norte e de Mangue Seco, administradas pelo CRA, que se situam na

zona costeira do Estado (CRA, 2001).

A Bacia do Rio Itapicuru possui seu sistema hidrográfico principal representado pelo rio

Itapicuru, o qual nasce nos contrafortes da Serra de Jacobina e desemboca próxima à cidade de

Conde, na região do litoral norte do Estado. Os outros rios significativos que compõem a bacia

são: Itapicuru-Açu, Itapicuru-Mirim, Peixe, Cariaçá, Quinjingue, Aipim, Jacurici, Riacho do

Monteiro, Barracão e Pau a Pique.

A grande extensão geográfica da bacia do rio Itapicuru, aliada à grande diversidade de

condições geomorfológicas e fisiográficas, proporciona a existência de variadas regiões fito-

ecológicas. Porém, os ecossistemas mais representativos identificados na bacia são: a caatinga,

cerrados, manguezais, refúgios ecológicos, zona de ecótono e áreas antropizadas ocupadas

principalmente pela exploração agrícola, pastagens naturais e artificiais e reflorestamento.

A bacia do rio Itapicuru situa-se fora dos principais eixos de desenvolvimento do estado e

o atraso econômico contribuiu para a diversificação de atividades na busca por estratégias de

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sobrevivência e de emergência fora das atividades agrícolas. Em termos econômicos, destacam-se

também as atividades de mineração no alto e médio Itapicuru e a exploração de florestas

comerciais nos tabuleiros no trecho inferior da bacia, com mais de 100 mil hectares implantados.

A bacia apresenta atividades minerais importantes, com explorações em larga escala de

ouro, cobre, cromo, manganês, esmeralda, calcário, mármores e granitos, todas elas concentradas

nos seus trechos superior e médio. Essa região apresentou, em 1996, 60,2% da produção mineral

baiana comercializada totalmente em face desses bens minerais produzidos, denota um grande

contraste econômico-social, haja vista que embora a sua população apresente níveis alarmantes

de pobreza, somente a atividade mineira, movimenta recursos da ordem de milhões dólares ao

ano.

A base econômica da região está assentada também na agricultura e na pecuária extensiva,

ambas fortemente condicionadas pela irregularidade das precipitações pluviométricas. A pecuária

representa algo em torno de 13% do rebanho estadual destacando-se a caprinocultura e

ovinocultura. Esta prevalência dá-se pelo baixo consumo de água por animal (aproximadamente 8

litros/ cabeça/ dia), dispensando maiores cuidados. Trata-se, na maioria dos produtores, de

cultura de subsistência. As atividades de irrigação são limitadas pela pouca disponibilidade de

solos aptos e pela insuficiência de recursos hídricos, que dependem de obras de regularização. A

prática da agricultura irrigada não é ainda muito difundida na bacia, que ainda conta com o atraso

tecnológico. As áreas irrigadas de maior expressão registram-se em Antônio Gonçalves (390ha),

Itiúba (193ha), Queimadas (41ha) e Senhor do Bomfim (34ha).

A região dispõe de uma infra-estrutura hídrica relativamente desenvolvida, como as

barragens de Ponto Novo e Pedras Altas, além de inúmeros barramentos de médio porte. A

irregularidade na disponibilidade hídrica é responsável pelos principais problemas no

gerenciamento dos recursos hídricos. As causas disso são as secas periódicas que atingem a

região, reduzindo a garantia do suprimento de água para seus múltiplos usos, comprometendo

principalmente o abastecimento urbano e a irrigação (BAHIA, 2001).

A qualidade ambiental em toda a bacia vem sendo bastante deteriorada pelos impactos

decorrentes das atividades agropecuárias, pelos lançamentos de efluentes de esgotos urbanos sem

tratamento, pelos resíduos sólidos urbanos, que apresentam problemas quanto à coleta, transporte

e disposição final, pelas atividades de irrigação e pela mineração. No baixo curso, os principais

problemas ambientais são decorrentes da degradação da qualidade das águas em função das

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intensas atividades antrópicas (maricultura, balneário, turismo intensivo...) que se desenvolvem

na zona litorânea da bacia. (CRA, 2001).

Por sua vez, há de se considerar que a construção da Barragem e a implantação dos

projetos de irrigação desenvolvidos e em desenvolvimento pelo PGRH instituem práticas de uma

agricultura não predatória, portanto, dando lugar a uma nova tendência ambientalmente menos

destrutiva. Com isso, deve ocorrer uma expansão da agricultura irrigada na região, que segundo

projeções feitas a partir do Projeto de Reassentamento da Barragem de Ponto Novo, poderá

ultrapassar os 5.000 hectares em médio prazo (SRH, 2001).

A bacia do rio Itapicuru possui um Plano Diretor, elaborado em 1995, como instrumento

de planejamento articulado com as políticas regionais de desenvolvimento, tendo como objetivo

básico estabelecer os mecanismos e as ações que assegurem que a água, recurso natural essencial

à vida, ao crescimento econômico e ao bem estar social, esteja disponível de maneira permanente,

em padrões de qualidade e quantidade satisfatórios, para os atuais e futuros usuários.

Ressalta-se a cultura política da região dominada, na maioria dos municípios da bacia, por

famílias tradicionais que se alternam no poder municipal dividindo os interesses em torno dos

seus mandatários. Prevalece a política clientelista e centralizada. O baixo nível de conhecimento

da sociedade civil favorece aqueles que se destacam pela oratória transformando-os em

lideranças naturais. Este processo enfraquece os movimentos associativos que servem muito mais

com mecanismos para capitanear recursos de políticas de financiamento do que como

manifestação de mobilização para resolução de interesses oriundos das bases. Devido ao alto

índice de pobreza, em contraponto ao ambiente de riquezas minerais tais como ouro, mármore e

esmeralda, a bacia tem despertado a atenção do setor público suscitando a implementação de

políticas de natureza social, principalmente devido à alteração da qualidade da água, e da falta de

uma gestão integrada e participativa na área da bacia.

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12. DISCUSSÃO DOS RESULTADOS

12.1 1º Momento: Os primeiros organismos de bacia

12.1.1 A gênese da participação social

O Programa de Gerenciamento de Recursos Hídricos (PGRH) do Estado da Bahia foi

instituído a partir do acordo de empréstimo firmado em 1996, entre o governo de Estado -

representada pela então Secretaria de Recursos Hídricos Saneamento e Habitação (hoje pela

Superintendência de Recursos Hídricos) e o Banco Interamericano para Reconstrução e

Desenvolvimento – Banco Mundial. A finalidade era promover a institucionalização do Sistema

de Gestão de Recursos Hídricos do Estado. A área de intervenção do projeto corresponde à bacia

hidrográfica do rio Itapicuru, Verde e Jacaré e do Alto Paraguaçu, justificando-se como critério

de escolha dessas áreas os baixos índices de desenvolvimento humano – IDH, constatando níveis

elevados de pobreza.

Fig 7 – Áreas de atuação do PGRH

Fonte: SRH, 2002

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O PGRH previa como componente institucional do projeto a “promoção do

gerenciamento eficiente e participativo”, sendo que uma das metas prioritárias determinava que

“nas áreas a serem beneficiadas diretamente pelo componente de infra-estrutura do projeto – no

caso a construção da barragem de Ponto Novo e a instalação do Perímetro Irrigado – fosse

estabelecida a efetiva associação de usuários da água dentro do 1º ano após o começo da

operação”. Por conseguinte este modelo estender-se-ia ao restante da bacia do rio Itapicuru.

Ressalta-se que os recursos do empréstimo originalmente eram para o desenvolvimento do

programa institucional da SRH, todavia a inserção de intervenções físicas foi aceita pelo Banco

Mundial, desde que as ações institucionais fossem realizadas.

O projeto de instalação da barragem de Ponto Novo na calha do rio Itapicuru-Açu previa a

construção do barramento com acumulação de 40 hm3 (40 milhões de metros cúbicos),

regularizando um volume de 4,70 m³/s (com 90% de garantia) projetada para os seguintes usos:

atendimento das demandas urbanas das sedes municipais de Ponto Novo, Filadélfia, Caldeirão

Grande e outras localidades próximas; demandas rurais difusas (humana e animal); irrigação;

descarga ecológica; e perenização do rio Itapicuru-Açu por uma extensão de 80 km, beneficiando

a irrigação de pequenos agricultores.

Figura 8: Detalhe do lago da Barragem de Ponto Novo

Figura 9:Detalhe da Barragem de Ponto Novo com estação elevatória

Fonte: SRH, 2003.

Este projeto determinou, no primeiro momento, a sub-bacia correspondente ao Alto-

Itapicuru como espaço para desenvolvimento dos trabalhos de envolvimento da sociedade na

gestão participativa das águas. Desta forma então, começou-se a estudar qual o modelo de

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organismo de bacia que seria representativo para a região definida. A área inicial compreendia

aos 11 (onze) municípios que tinham maior interação com a obra da barragem. Os municípios

que correspondem a esta área são: Caém, Campo Formoso, Antônio Gonçalves, Pindobaçu,

Filadélfia, Itiúba, Queimadas, Ponto Novo, Saúde, Caldeirão Grande e Mirangaba.

Como proposta para iniciar os trabalhos de envolvimento da sociedade nas questões

relativas a gestão participativa das águas, atendendo às metas estabelecidas pelo Banco Mundial

no PGRH (componente institucional), a equipe técnica da SRH tinha em mente a formação de

Comitês de Bacia Hidrográfica - CBH, porém, a direção do órgão, no período de 1999 a 2002,

não era favorável a esta iniciativa, bem como a legislação baiana não amparava a criação destes

comitês. A solução encontrada para dar conformidade ao projeto foi implementar um modelo de

gestão alternativo ao instituído pela Lei das Águas. Sob a alegação de ausência de experiência

naquele momento e de base legal sugeriu-se a busca de experiências vivenciadas em outros

estados. A SRH contratou a consultoria de Flavio Terra Barth que sugeriu que se olhasse de

forma especial para a experiência em curso no estado do Ceará, que realizava a implementação

de um Comitê de bacia naquele momento. O Ceará, segundo Stifelman (2005), já havia iniciado o

trabalho de organização dos usuários da água através do PGRH, também financiado pelo Banco

Mundial, e possuía um Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos onde estava incluída a

participação dos Comitês de Bacia Hidrográfica (figura 10). A situação do Ceará era bastante

diversa da Bahia, com gerenciamento de açudes e não de rios, com uma Companhia formada para

implantar o gerenciamento participativo, uma agência, com características diferentes da autarquia

baiana.

A alternativa conseqüente das experiências vivenciadas foi então a de promover a

formação de organismos de âmbito municipal (lembrando que nesse período inexistia no estado

da Bahia, base legal para a formação de Comitês de Bacias Hidrográficas nos moldes da Gestão

das Águas Federais). Começou-se, então, a promover a formação de Comissões de Usuários da

Água – COMUA, baseando-se na sugestão de consultoria especializada (que teve destacada

participação na organização do sistema do Ceara), que defendia a posição de que os Comitês de

Bacia deveriam ter uma base municipal como elemento de difusão de informações, além de o

município ser a referência para qual convergem as demandas locais. Tendo a SRH adotado a

posição de construir as comissões municipais de usuários - a equipe responsável pelo

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desenvolvimento dos trabalhos (consultoria da UGP), passou a trabalhar na formação de

organismos participativos para a gestão das águas na Bahia.

Fig. 10 – Representação do Modelo de implementação da Gestão Participativa

no estado do Ceará

Fonte: Stilfeman, 2005.

O Modelo do Ceará começava então a ser adaptado para a realidade da Bahia naquele

momento (figura 11). Concomitantemente a formação das COMUA organizou-se também os

usuários que eram proprietários de terrenos dentro da Faixa de Preservação Permanente – FPP,

relativa aos terrenos no entorno do lago da Barragem de Ponto Novo. Muitos eram os pequenos

proprietários que não possuíam alternativa de sustento utilizando-se das áreas mais próximas do

lago para produzir. Diferente do trabalho com as representações da sociedade civil, o estímulo

nesse contexto era a pessoa individualizada, o usuário da água.

Para promover o associativismo entre os “ribeirinhos” formou-se Associações de Usuários

da Água – AUA, com o objetivo de garantir a preservação da FPP, transformando-os em fiscais

voluntários, e a partir da sensibilização e mobilização estender a discussão na busca de

alternativas viáveis para garantir a sustentabilidade destes pequenos proprietários.

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Fig.11 – Representação do Modelo de implementação da Gestão Participativa na bacia

hidrográfica do rio Itapicuru

Fonte: Stilfeman, 2005.

O desenvolvimento das atividades para a formação das COMUA e AUA foi realizado no

período de novembro de 1998 até o segundo semestre de 2001, quando foram realizadas

aproximadamente 80 reuniões na região do Alto/Médio da Bacia do Itapicuru. No decorrer desse

processo realizado por técnicos da SRH, lotados na UGP (Unidade de Gerenciamento de Projeto)

com o auxílio da UNEB (através de convênio) promoveu-se a sensibilização dos referidos

municípios até a realização dos Encontros Municipais, e com uma maior maturação e consciência

organizacional, foram constituídas inicialmente 11 COMUA’s e quatro AUA’s (figura 12).

Ressalta-se neste processo inicial a falta de disposição para mobilização do município de

Caém15, sendo esse desconsiderado deste primeiro grupo e substituído pelo município de Senhor

do Bomfim, que por iniciativa de seus representantes, solicitaram a SRH que instituísse a

Comissão no município. Este episódio preocupava os técnicos da SRH que sentiam a dificuldade

de mobilização em alguns municípios e ensaiavam os primeiros embates no campo.

15 A mobilização e instituição da COMUA de Caém foi preterida por questões relativas a política municipal. O então Prefeito não manifestou interesse em apoiar a iniciativa devido às lideranças mobilizadas para a formação da Comissão serem ligadas ao partido de oposição, contrariando portanto os seus interesses. Por tratar-se de um município muito dependente do poder local a iniciativa foi abortada como uma estratégia política.

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Fig. 12 – Representação dos municípios mobilizados na 1º etapa de formação das COMUA e AUA

Fonte: SRH, 2005

Como parte da metodologia de mobilização adotada, cada Comissão desenvolveu um

Plano de Prioridades. Entre outubro de 1999 e março de 2000, realizaram-se 02 reuniões

regionais onde cada um dos representantes das 11 COMUA apresentou o conteúdo dos Planos de

Prioridades do Uso dos Recursos Hídricos (elaborados em cada município, resultado da estratégia

de consolidação das Comissões). Como resultado dessa relação “INTERCOMUA”, constatou-se

a impossibilidade de resolução dos problemas de maneira isolada e reconheceu-se a necessidade

de se trabalhar a unidade espacial “bacia hidrográfica” como unidade de planejamento e de

gestão territorial, aproximando-se mais da referência legal – Lei 6.855/95.

A orientação da diretoria da SRH não admitia a criação de Comitês de Bacia e

considerava que os usuários de água deveriam se organizar autonomamente, sem a tutela do

Estado (Stilfeman, 2005), porém este posicionamento não estava fundamentado em questões

legais, mas sim em um posicionamento particular do dirigente da organização.

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Assim, no dia 22 de março de 2000, Dia Internacional e Estadual da Água, foi formado o

Consórcio Intermunicipal dos Usuários de Água, estruturado no curso Alto e Médio da Bacia do

Itapicuru, fortalecendo a idéia de se constituir uma entidade regional de bacia, ainda que fosse um

ente de caráter privado.

O Consórcio se constitui em uma forma de organização voluntária de entes públicos e

privados. É um órgão colegiado com atribuições executivas (estando apto a criar projetos e obter

recursos para a execução dos mesmos, via parceria com a SRH) e não deliberativas. De acordo

com Ogata (2001), a estrutura organizacional desse Consórcio de Usuários da Água não

encontrava similar em outros estados brasileiros (existe uma estrutura semelhante no Paraná).

Não se trata de um Consórcio de Prefeituras, modelo usual entre os municípios com problemas

comuns, mais sim de uma entidade civil sem fins lucrativos.

Doravante a instituição deste Consórcio, a equipe da Latin Consult, empresa contratada

pela SRH para hierarquizar os Planos de Prioridades, em reiteradas reuniões com representantes

do Consórcio, percebeu a possibilidade desta entidade desenvolver um projeto de organização de

usuários da água em municípios vizinhos a sua área de abrangência. O objetivo desse trabalho se

apoiava principalmente em dois fatores: a capacitação dos representantes do Consórcio e a

aplicação do modelo de gerenciamento de bacia por uma organização de usuários que já havia

vivenciado os acertos e erros dessa metodologia.

Dentro dessa perspectiva foi feito o primeiro contrato entre o Consórcio e a SRH, através

do PGRH para que o mesmo mobilizasse e organizasse as seis novas COMUA’s. Os municípios

mobilizados nesta etapa foram: Santa Luz, Nordestina, Cansanção, Caém, Andorinha e Jaguarari

(figura 14). Com a integração destes municípios, completar-se-ia a área da sub-bacia do rio

Itapicuru-Açu, correspondendo a maior parte da bacia hidrográfica do Alto/Médio Itapicuru. O

Consórcio passou então ser composto de 17 municípios o que representou um passo a mais em

termos de organização social dentro do estado da Bahia no que se refere à gestão de recursos

hídricos.

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107

Fig. 13 – Representação dos municípios mobilizados na 2º etapa de formação das COMUA

Fonte: SRH, 2005

Numa etapa seguinte à formação das 17 Comissões, passou-se a buscar a contratação da

UNEB para realizar a formação de novas COMUA’s o que não se verificou, devido à demora de

definição da forma de contrato possível. Através de ação isolada a equipe técnica da UGP,

insistiu em continuar as ações de construção de novas comissões, representando, naquele instante,

uma ação desconexa do planejamento institucional pois, contrariava as determinações da Direção.

Os referidos técnicos seguiram numa metodologia de identificação de lideranças nos municípios

visitados, exposição da proposta de formação da COMUA e sua instituição. Desta forma foram

formadas mais 08 (oito) novas comissões envolvendo municípios do Médio e Baixo Itapicuru. Os

municípios mobilizados foram: Araci, Cipó, Crisópolis, Itapicuru, Nova Soure, Olindina, Ribeira

do Amparo e Tucano. Nos municípios mobilizados realizaram-se tão somente reuniões para a

formação das Comissões, sendo que após a sua instituição havia o afastamento da SRH e o

simples reconhecimento da ação realizada.

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108

Fig. 14 – Representação dos municípios mobilizados na 3º etapa de formação das COMUA

Fonte: SRH, 2005

Em seguida, foi realizada nova intervenção já com a implementação de um novo convênio

(contrato Nº 010/2002), firmado entre a Superintendência de Recursos Hídricos – SRH do Estado

da Bahia, e o Centro de Estudos Socioambientais PANGEA16, organização não-governamental,

fazendo parte do Programa de Gerenciamento de Recursos Hídricos – PGRH, da

Superintendência. Ao PANGEA coube realizar a quarta e última etapa deste processo de

organização social, num trabalho que envolveu os dezoito municípios restantes. Foi objetivo do

OUSA-ITAPICURU a facilitação e a promoção do processo de organização dos usuários da água

nos municípios de Jacobina, Miguel Calmon, Serrolândia, Quixabeira, Capim Grosso, Conceição

do Coité, Quijingue, Monte Santo, Euclides da Cunha, Banzaê, Rio Real, Aporá, Acajutiba,

16 PANGEA. Centro de Estudos Socioambientais. Projeto de Organização dos Usuários da Água na Bacia do Rio Itapicuru – OUSA ITAPICURU. Salvador, 2003.

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Conde, Jandaíra, Teofilândia, Ribeira do Pombal, e Valente. O município de Ribeira do Pombal,

apesar da mobilização realizada pelos técnicos da SRH na etapa anterior.

Fig. 15 – Representação dos municípios mobilizados na 4º etapa de formação das COMUA

Fonte: SRH, 2005

O PANGEA operacionalizou as ações em três etapas contíguas: Diagnóstico institucional,

encontros municipais para mobilização e instituição das COMUA e levantamento dos problemas

ambientais relativos aos recursos hídricos para confecção do Plano de Prioridades.

Formaram-se ainda 4 (quatro) Associações de Usuários da Água (AUA) ao redor do

reservatório de Ponto Novo, durante o período de maio a agosto 1999, mediante a realização de

15 reuniões. Foram formadas as AUA de Sítio do Meio (Filadélfia), Várzea Grande (Pindobaçu)

e Lajedinho (Saúde).

A AUA de Ponto Novo, última a ser formada, apresenta uma particularidade: é

constituída por uma grande maioria de jovens estudantes moradores da área urbana, que já

pertenciam a uma associação local, e demonstraram interesse em participar do processo, na

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discussão e resolução dos conflitos sobre o uso da água do Reservatório de Ponto Novo e,

sobretudo no processo de desenvolvimento de alternativas economicamente compatíveis com a

conservação da água, sob a perspectiva da elevação dos níveis de renda local.

Nesse período realizou-se um seminário de atividades alternativas para uso da água de

forma sustentável – Seminário de Alternativas de Emprego e Renda. A partir desse evento

empresas mistas, banco de desenvolvimento, setor público se reuniram para discutir uma agenda

comum, respondendo às demandas dos usuários, que se interessaram em conhecer experiências

de piscicultura, discutir e facilitar os procedimentos da outorga da água, apicultura e formas de

financiamento existentes para os pequenos produtores.

Em relação à outorga de direito de uso da água foi colocada a dificuldade dos pequenos

proprietários em pagar o projeto agronômico. A solução apresentada naquele momento foi a

oferta de um curso de capacitação a agrônomos da EBDA para elaborarem projetos de até 5ha

irrigados, gratuitamente. Foram realizadas ainda as seguintes atividades junto as AUA’s:

a) Apoio jurídico para a legalização das Associações;

b) Palestras sobre a área de preservação permanente ao redor do Lago;

c) Cadastro de usuários da água;

d) Diagnóstico ambiental da área de preservação permanente;

e) Seminário de Alternativa de emprego e renda associadas à Barragem de Ponto Novo;

f) Trabalhos de campo para conhecimento de experiência associativa bem sucedida, no

semi-árido baiano, a exemplo da APAEB, situada em Valente, bem como sobre a

piscicultura, realizada no DNOCS, em Jacurici, com experiência em tanque, e pela

BAHIAPESCA, em Paulo Afonso com experiência em tanque–rede.

Um programa diferenciado por gênero desenvolvido na área de atuação das AUA foi o

Programa de Sensibilização e Organização das Mulheres do Entorno do Lago da Barragem de

Ponto Novo e do Reassentamento - Programa da Valorização da Mulher, elaborado pela

instituição “Gênero, Mulher e Desenvolvimento Regional – GEMDER”. O objetivo deste

programa era formar grupos de mulheres, visando estimular o associativismo, geração de

emprego e renda e efetiva participação nas associações de usuários da água que se situam no

entorno do lago da Barragem de Ponto Novo

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111

Além do trabalho com as mulheres, foi desenvolvido um convênio com uma faculdade de

turismo no sentido de desenvolver um projeto, em parceria com a população local, de turismo,

para explorar economicamente o uso do lago enquanto lazer. Como proposta idealizou-se a

construção 4 (quatro) balneários que seriam administrados pelas AUA’s, dando-lhes

sustentabilidade financeira enquanto instituição de natureza ambientalista desvinculada, por

hipótese, de outros interesses.

Fechava-se assim o primeiro e segundo momento da construção do modelo de gestão

participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru com 43 COMUA’s, 4 AUA’s e o Consórcio

Intercomua (da qual as AUA’s faziam parte).

Fig. 16 – Representação da fase inicial da implementação da Gestão Participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru na Bahia

Fonte: Stilfeman, 2005

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112

12.1.2 Formação dos organismos de bacia

12.1.2.1 As COMUA’s

O modelo para a formação das comissões sugeria que fosse tripartite, (inspirando-se na

idéia do Comitê de Bacia), porém sem definir claramente os atores de cada uma das partes

integrantes:

• Os usuários de água seriam aqueles que usavam a água com fins econômicos, como

hotéis, lava-jatos, irrigantes, restaurantes, dentre outros.

• A sociedade civil foi representada por todas as instituições de interesses difusos sem

haver a necessidade de definir a área de atuação.

• Os segmentos do Poder Público selecionados foram os que apresentavam algum vínculo

com o poder público local e os representantes do legislativo local.

O número de participantes para cada Comissão era definido em plenária onde os

representantes presentes definiam ser ou não interessante haver limites de participantes.

Implementaram-se então os fóruns de discussão, dentro do âmbito municipal, natureza precípua

das COMUA, para abordagem de questões relativas à água, indicando uma via provável e

possível para a instalação do processo de descentralização e de participação na gestão das águas

do estado que, numa visão de médio e longo prazo, (de membros do corpo técnico) seria um

ensaio para o advento dos Comitês de Bacias Hidrográficas (CBH). Os objetivos específicos

deste processo de mobilização foram:

• Divulgar a Política Estadual de Recursos Hídricos;

• Formar um núcleo em cada um dos municípios, voltado para a discussão e ação sobre a

questão dos recursos hídricos;

• Formar uma entidade de abrangência regional de gestão das águas;

• Desenvolver um “Programa de Capacitação” para reforço institucional e operacional das

COMUA’s;

• Estabelecer mecanismos para a sustentabilidade do processo de gestão participativa dos

recursos hídricos.

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Os Encontros Municipais serviram para dar início a uma fase de interação mais intensa

entre a SRH (inclusive com a Casa de Recursos Naturais – CRN), e os municípios envolvidos.

Desta forma tem-se um primeiro retrato do que foi a proposta idealizada e realizada pela

Superintendência de Recursos Hídricos – SRH – na tentativa de promover um modelo

participativo de gestão das águas nestas bacias, tomada como área-piloto.

12.1.2.2 As AUA’s

O modelo de associação de usuário das águas adotado na Bahia, segundo Stilfeman (2005,

apud Salman, 1997), fundamentou-se em um estudo comparativo feito para a FAO realizado

entre seis países (Colômbia, Índia, México, Nepal e Filipinas) enfocando a transferência de

responsabilidade sobre parte do gerenciamento do sistema de irrigação para as Associações de

Usuários da Água, tendo como objetivo primário à otimização do uso da água através de um

processo participativo, o que confere um papel importante aos usuários na tomada de decisão,

tanto sobre o gerenciamento da água e quanto o manejo do solo. Conforme esse estudo, a

participação dos usuários tem contribuído para a coesão da comunidade para melhoria das

condições de vida.

Foi feito o mapeamento de 181 propriedades rurais, contidas na Faixa de Preservação

Permanente – FPP, perfazendo um total aproximado de 831 ha, sendo que essas propriedades

foram compradas pelo Estado através da Companhia de Engenharia Rural da Bahia – CERB. A

intervenção para a formação das AUA iniciou-se com o contato com os proprietários do entorno

da barragem e a discussão sobre a importância da FPP, prevista na legislação ambiental como

instrumento de preservação dos ecossistemas. Duas escolhas estavam em jogo no que tange a

FPP: entregar aos proprietários a fiscalização individual da área em frente sua propriedade ou a

fiscalização coletiva, com o cercamento e isolamento. Segundo Stilfeman (2005) a existência

dessa área de preservação pertencente ao Estado era, de certa forma, mal compreendida pelos

usuários, proprietários do entorno, que acreditavam que poderia haver uma ocupação de

posseiros, já que essa faixa representava a área mais próxima à água.

Realizou-se, por conseguinte um trabalho em relação à utilização sustentável do entorno

da FPP. Reuniões foram realizadas com os proprietários ribeirinhos, para explicar a necessidade

dessa área de preservação, onde se discutia o que podia ser feito e o que não se podia, e a

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necessidade de parceria das organizações comunitárias na fiscalização dessa área. Nessa

discussão surgiu a necessidade de criação de AUA, com o propósito de:

a) Participação da sociedade civil na gestão das águas do Lago recém-formado de Ponto Novo,

de modo a garantir a qualidade e a quantidade da água;

b) Proteção da área de preservação permanente com 100 metros de largura;

c) Controle do uso do solo ao redor do Lago e definição de usos econômicos compatíveis para

evitar o conflito de usos da água;

d) Discutir a elevação dos níveis de renda através do desenvolvimento de atividades

economicamente compatíveis com a conservação da água.

Fez-se a opção pela via coletiva, ainda que não existisse uma tradição de cuidado coletivo

do solo, que é comumente interpretado como “terra do governo” – “terra de ninguém”.

Figura 17: Detalhe de ribeirinho na FPP fazendo a recuperação da mata (Barragem Ponto Novo).

Figura 18: Detalhe da Barragem de Ponto Novo com ribeirinhos recuperando a mata da FPP.

Fonte: SRH, 2003.

Contrariando as bases teóricas sobre a formação da “identidade brasileira” em Holanda

(1993), que ressalta um certo personalismo ou individualismo na nossa formação (agravado pelo

contexto concorrencial), Stilfeman afirma que se iniciou um trabalho de fortalecimento das AUA

e do caráter coletivo, abandonando também, de certa forma, uma visão antropocêntrica,

discutindo-se a necessidade da recomposição do ambiente natural alterado pela barragem e não

apenas, a sua utilização produtiva economicamente. (STILFEMAN, 2005).

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115

12.1.3 Análise das metodologias utilizadas para a instituição dos organismos de bacia

Os trabalhos foram implementados de forma gradativa devido à extensão territorial das

bacias hidrográficas, iniciado-se em 1998 e com sua conclusão em 2003. Pretendia-se discutir em

cada município os problemas relativos aos recursos hídricos sem perder a contextualização de

bacia hidrográfica. A opção metodológica, realizada para consecução das COMUA’s, AUA’s, e

Consórcio foi à mesma, tendo sido inspirada na metodologia Diagnóstico Rápido Participativo

(DRP) ou Estimativa Rápida Participativa (ERP), que consiste em um método voltado para o

levantamento de informações relativas aos aspectos culturais, ambientais e sócio-econômicos de

comunidades rurais e urbanas, visando o planejamento e a implantação de políticas públicas,

programas e/ou projetos de desenvolvimento.

Na área sensibilizada pela UNEB, além do processo de mobilização, houve programas de

“capacitação” cujos preceitos foram amplamente fundamentados na gestão participativa,

integrada e descentralizada de recursos hídricos. Foram realizadas palestras temáticas, produção

de cartilhas e discussão dos problemas ambientais envolvendo representantes dos poderes

públicos, produtores rurais, ONG, Agentes dos Portais da Alvorada e professores através dos

técnicos da SRH. Procurou-se promover a abertura de um canal de interlocução entre a

Superintendência e os usuários na gestão compartilhada das águas.

O Consórcio de Usuários de Água do Alto e Médio Itapicuru foi criado em março de 2000

e devido ao curto período estipulado para as atividades de mobilização e formação de novas

COMUA’s, (quatro meses), julga-se não houve tempo suficiente para a capacitação da

comunidade. Portanto, realizaram apenas a tomada de informações sobre a problemática dos

recursos hídricos, a mobilização e a criação das COMUA’s que seriam integradas ao Consórcio,

bem como a definição de um Plano de Prioridades.

Conforme informação do plano de trabalho, descrito no Relatório de Planejamento do

Centro de Estudos Sócio Ambientais PANGEA apresentado a SRH, adotou-se, como

metodologia para o desenvolvimento das atividades de sensibilização, mobilização e capacitação,

um método fundamentado no planejamento por objetivos admitindo-se ser este um método

flexível, ágil e passível de ser adaptado as finalidades do projeto OUSA-ITAPICURU

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denominado de método ZOPP17. Nas reuniões que se seguiram, eram apresentados temas

referentes às questões ambientais para informação e sensibilização dos participantes que na

grande maioria foi da sociedade civil. As análises apontam que, devido ao curto tempo e a forma

superficial como foram trabalhados os temas, houve só um processo de mobilização da sociedade

para criação das COMUA, sem que se possibilitasse sua capacitação, que era um dos objetivos

iniciais.

Observa-se que o objetivo desta intervenção não foi agir diretamente sobre os problemas

levantados nos municípios, uma vez que nenhuma iniciativa foi tomada visando a solução dos

mesmos, ficando na discussão e planejamento de ações a serem desenvolvidas para possíveis

soluções. Este posicionamento certamente enviesou o processo gerando expectativas iniciais e

posterior descontentamento por parte das representações participantes.

Não houve uma distinção entre capacitação e mobilização o que causa confusão na

identificação das fases deste projeto. Sabe-se que o processo de capacitação demanda uma maior

conscientização e necessita ser desenvolvido em médio e longo prazo, e com metodologias

específicas, ou seja, para acontecer à participação propriamente dita demanda-se diálogo,

aumento do poder de intervenção, autonomia e organização da comunidade (empowerment).

Entende-se ainda que a descontinuidade das ações de implementação dos referidos

organismos instituídos, bem como a falta de apoio da SRH no sentido de fortalecer o processo já

desenvolvido, aparecem como limites à consecução da proposta, que se produziu por pressão do

Banco Mundial. A instituição do comitê de bacia representava para os técnicos da SRH

envolvidos no processo, o fechamento “ideal” dos trabalhos visto que a totalidade da bacia já

havia sido mobilizada e já se ensaiava o exercício da participação na gestão de suas águas. A

ação isolada de constituição destes organismos em desacordo com a orientação da Direção da

instituição, tornou-se um ensaio a desmobilização devido a carência de apoio institucional.

Por conseguinte verifica-se que grande parte das COMUA’s formou-se em média após três

reuniões, onde na primeira desenvolvia-se a sensibilização através de diagnóstico participativo,

17 Método Zoop – Ziel Orientierl Projekt Planung – criado pela Agência Alemã de Cooperação Técnica (GTZ), na década de 1970, testado em fase piloto no início da década de 1980 e definitivamente implementado nos projetos de Cooperação da Alemanha a partir de 1987. É um método essencialmente participativo de planejamento, do qual tomam parte, não apenas os executores dos projetos de desenvolvimento, mas o grupo alvo e todos os demais segmentos envolvidos no processo de planejamento. Além disso, é um método que deve ser aplicado em etapas sucessivas e interligadas e faz uso de reuniões, chamadas oficinas de trabalho, nas quais um moderador utiliza instrumentos e técnicas de trabalho, fundamentados em princípios integradores e práticos.

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na segunda apresentava-se a proposta de formação da comissão e na terceira indicava-se as

lideranças interessadas em participar da mesma, referendando a COMUA ao final desta plenária.

Entende-se que diante de tanta informação e conhecimento ensejado na proposta de instituição

das comissões e associações, conforme objetivos específicos do projeto, o tempo é fator

condicionante deste, favorecendo-o quando devidamente dimensionado. Por tratar-se de uma

experiência “nova” pode-se inferir que o pouco tempo utilizado para a intervenção comprometeu

o sucesso do planejamento e a consecução positiva dos objetivos.

12.1.4 Apresentação dos resultados – Grupos Focais

Os resultados desta pesquisa são referentes a dados gerados pela equipe técnica da

gerência de Gestão Participativa (Coordenação de Estratégias) da SRH a partir de discussões em

Grupos Focais realizados com as COMUA’s, AUA’s e com o Consórcio, como objeto de

proposição para avaliação do Componente Institucional do PGRH. Os resultados obtidos são de

relevante significação para a análise do processo de implementação da gestão participativa na

Bahia, a partir da experiência ocorrida na bacia do rio Itapicuru. Ressalta-se que a metodologia

utilizada para a avaliação decorreu da necessidade produzir dados qualitativos que agregassem

valor aos tantos outros dados quantitativos apresentados nos relatórios realizados durante o

processo de implementação dos organismos instituídos, fundamentados nos depoimentos do

público alvo desta intervenção. Para consecução da avaliação há de se considerar as diferentes

metodologias de implementação da política participativa e os diferentes organismos instituídos, o

que importa também em considerar a questão temporal existente entre o período em que se fez a

intervenção em relação ao período da avaliação. Este, certamente, é um aspecto relevante em face

do distanciamento entre os dois tempos, suscitando algumas declarações equivocadas diante do

baixo nível de aprisionamento do conteúdo desenvolvido durante a implementação da política.

O trabalho de avaliação do componente institucional do PGRH desenvolvido pela SRH

iniciou-se com a tentativa de formar Grupos Focais com todas as organizações instituídas

(COMUA’s, AUA’s e Consórcio), porém isto não foi possível. A equipe técnica responsável pela

avaliação detectou que algumas destas organizações não estavam mais funcionando e em outras

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os contatos com as lideranças das Comissões e Associações não logrou êxito devido a diversos

fatores apontados, tais como mudança de endereço dos contatos cadastrados, mudanças de

lideranças locais, desinteresse em participar, dentre outras. Consegui-se realizar a atividade com

18 COMUAs’s, 2 AUA’s e com o Consórcio.

As COMUA’s onde se realizaram os grupos focais foram: Queimadas, Caem, Cansanção,

Capim Grosso, Pindobaçu, Jacobina, Conde, Campo Formoso, Ponto Novo, Teofilândia, Ribeira

do Pombal, Acajutiba, Filadélfia, Valente, Miguel Calmon, Antônio Gonçalves, Andorinha e

Quixabeira. Estes municípios representam 42% dos mobilizados para a formação das COMUA’s.

Diante do universo existente a amostra tornou-se bastante representativa. Nenhum município da

3ª fase de mobilização participou do trabalho de Grupo Focal por não existir mais as COMUA’s.

As AUA’s onde ocorreram os grupos foram: Várzea Nova (Pindobaçu) e Ponto Novo. O

Consórcio também participou apesar de só estar representado por 3 representantes no grupo focal

(número estabelecido como mínimo para realização desta atividade).

O total de presentes aos 18 grupos focais realizados foi de 135 pessoas, perfazendo a média

de 7,5 participantes por grupo, sendo o menor com 3 participantes (Senhor do Bomfim) e o maior

com 12 (Ponto Novo). O tempo médio desta atividade ficou em 57 minutos por grupo sendo que

o tempo estabelecido na metodologia previa 1 (uma) hora por grupo. Para sistematizar a

avaliação os participantes dos grupos foram categorizados segundo aspectos de idade, gênero,

escolaridade e segmento do qual participa. O aspecto da escolaridade apresenta-se de forma

relevante à análise, uma vez que o número de alfabetizados participantes é diminuto,

comparativamente aos demais níveis de escolaridade, e somando-os ao grupo que declarou ter o

1º grau esta representação ainda é menor do que o total de participantes que declararam ser

secundaristas. O grupo pertencente aos que declararam ter 3º grau também desperta uma

característica não previsível para a região em análise, perfazendo o total de 30% dos presentes, o

que sugere maior massa crítica na construção deste processo participativo, que por hipótese

importa em maior consciência em relação aos aspectos ambientais, bem como à compreensão dos

objetivos das políticas sociais.

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Figura 19: Gráfico de distribuição etária Figura 20: Gráfico de distribuição por segmento

Figura 21: Gráfico de distribuição por Gênero Figura 22: Gráfico de distribuição por escolaridade

Fonte: SRH, 2005.

Quanto à distribuição por segmento representativo, paradoxalmente, as COMUA’s têm

menor percentual de representantes dos usuários da água, apesar destes representarem o grupo de

maior impacto nas questões relativas aos usos dos recursos hídricos por estarem mais

intimamente ligados à água, e por serem público prioritariamente definido para a mobilização. O

segmento da sociedade civil teve a maior representação aproximando-se de 60% dos

participantes.

Quanto à distribuição etária houve uma maior concentração dos 31 aos 40 e de 41 a 50

denotando uma participação de público que sugere uma maior vivência e maturidade face ao

objeto da mobilização para instituição dos organismos.

Participação por Segmento

Poder Público

35%

Usuários7%

Soc.Civil58%

0

5

10

15

20

25

30

35

18 a 20 21 a 30 31 a 40 41 a 50 51a 60 61 a 70

Faixas de idade

Participação por média de idade

Participação por Gênero

Homens 65%

Mulheres35%

Distribuição por Escolaridade

9%

21%

40%

30%

Alfabetizado 1º Grau 2º Grau 3º Grau

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Com a finalidade de analisar a compreensão dos grupos instituídos em relação ao objetivo

da implementação da política de gestão participativa, bem como as suas reais motivações à

participação, alguns elementos da pesquisa tornaram-se relevantes, tais como a relação de

dependência destes com os entes públicos, as sugeridas razões do sucesso ou não de constituição

dos organismos, os obstáculos e as possibilidades em cada realidade instituída, e a definição de

valor para cada participante da iniciativa de participar da gestão dos recursos hídricos locais.

No histórico da sensibilização desenvolvida no processo de instituição de cada um dos

organismos os depoimentos apresentados nos Grupos Focais são diversas vezes vagos, porém,

pode-se identificar maior absorção dos argumentos utilizados no 1º grupo de municípios

mobilizados na bacia do rio Itapicuru. Este fato é facilmente entendido devido ao maior tempo de

intervenção nesta área da bacia em face da obra da barragem de Ponto Novo.

No município de Filadélfia, o Sr. Alvino Maia Neto fez uma descrição detalhada do

processo de instituição da comissão neste município. Este, representante do Poder Público na

COMUA, foi estrategicamente escolhido como coordenador do grupo, como forma de garantir o

apoio da Prefeitura à comissão. Sua indicação foi feita pelo então prefeito (com quem mantém

grau de parentesco direto) e desta forma a COMUA fundou-se sob a regência do poder local.

[...] o prefeito me indicou para fazer os trabalhos de convocação da sociedade devido ao pedido do pessoal da SRH através da Golde, Gravina e não me lembro bem se o Romay estava no começo [...] esta reunião era para tratar assunto de meio ambiente devido às obras da barragem no rio Itapicuru..[...] fiz a divulgação, nos temos uma rádio da prefeitura, fizemos vários convites diretos e convocamos varias pessoas para a reunião. Foram várias reuniões até chegar-se a falar de COMUA. Em 1999 formalizamos a nossa COMUA sem uma personalidade jurídica [...]

A representante da Sociedade Civil do município de Queimada, D. Nena, afirmou que

basicamente a estratégia adotada para fazer a mobilização da sociedade local foi através de

convite às lideranças reconhecidas do município, e estas por sua vez convocaram outros tantos

que julgaram importantes convidar.

[...] no dia 12 de março de 1998 iria estar aqui em Queimadas um grupo de pessoas da Superintendência de Recursos Hídricos e esse pessoal ia passar para a gente todas as informações que a gente estava desejando ter. Essa mobilização foi feita pelo ex-secretário de agricultura que na época era Zé Arnaldo[...] então ele tinha acesso as associações, então ele marcou essa data justamente com as associações do FUMAC, [...] e eu fui uma convidada. Ai tinha lá presente a

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Associação dos Moradores e Produtores da Fazenda Primavera; Associação dos Moradores e Produtores do Alecrim; Sindicato Rural Patronal de Queimadas; Associação dos Produtores de Abobrinha de Aroeira; Associação Beneficente Recreativa e Cultural do Espanta Gado tinha 20 associações presentes, alem dessas associações tinha representante da cultura, representante da Igreja Católica, da igreja Evangélica, a Embasa, o agente de telecomunicações da Telebahia e também tinha representante da segurança pública de Queimadas e lá nós ficamos o dia todo discutindo e falando o que é que realmente ia se discutir sobre o rio Itapicuru, ai todo mundo se empolgou e Golde passou para a gente deveria formar uma COMUA e Gravina ficou de pensar de que forma era que iria se formar essa COMUA, em cima disso Romay sempre vinha aqui nos orientava, Gravina, Golde e foi formada a COMUA só que ai o pessoal ficou sentindo uma certa dificuldade porque era um trabalho voluntário, era um trabalho que não tinha retorno nenhum a não ser a gratidão e a gratificação de você ver a coisa dar certo, mas em relação a custos a gente não tem, então o que é que aconteceu? Todas essas associações todos esses representantes fugiram, sumiram, aí eu botei a mão na cabeça. Meu Deus! Meu sonho vai acabar! [...]

Apesar da divulgação realizada por meio de cartazes, folder, convite, visita aos órgãos e

escolas, para realização das atividades, conforme relatórios apresentados das diversas instituições

mobilizadoras, percebe-se dificuldades encontrada no sentido de garantir a mobilização de alguns

setores em vários municípios com a ausência sentida de representantes do segmento dos usuários

das águas, a exemplo da Empresa Baiana de Saneamento (EMBASA), dos irrigantes, e dos

grupos privados. Ressalta-se ainda a ausência de representações do poder público municipal em

diversas comissões. A ausência destes foi citada na maioria dos Grupos Focais a exemplo de

município de Conceição do Coité onde o Sr. José Bispo Mascarenhas, representante da sociedade

civil argumenta que “[...] os usuários e a prefeitura são sempre convidados, mas, nunca

comparecem [...] se fosse para falar de dinheiro e obras eles estavam aqui”.

As instituições responsáveis pela mobilização, inclusive a própria SRH (que atuou na 3ª

etapa de forma isolada) apresentaram-se de forma diferenciada, o que se justifica pelo fator

tempo, recurso financeiro, conhecimento do processo, motivação, dentre outras. É facilmente

perceptível que a 1ª etapa da bacia do rio Itapicuru, por tratar-se de área de influência do Projeto

da Barragem de Ponto Novo sofreu uma mobilização mais intensa favorecida pelo tempo

disponibilizado nesta fase inicial foi relativamente muito maior que o tempo disponibilizado para

realização dos trabalhos de sensibilização e mobilização nos outros municípios (nas três etapas

subseqüentes). Com exceção da 1ª etapa todas as demais realizaram a instituição da comissão de

usuários em média com a realização de três reuniões. Por conseguinte construía-se o Plano de

Prioridade que não se traduziu em ação propriamente dita, e este fato também foi apresentado

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com elemento negativo ao processo em face da expectativa criada. Foi feita uma tentativa de

capacitar as comissões no intuito de promover iniciativas de autopromoção, porém o tempo para

maturação destes grupos formados foi muito pequeno. Segundo Demo (1995), uma das fases

cruciais do processo de mobilização social é a ação, que através do seu exercício confere

capacidade de realização e autonomia.

No que se refere à motivação pessoal para a participação foi quase uníssono o discurso da

preservação ambiental, do meio ambiente degradado, e da necessidade de promover a

recuperação dos mananciais. O Sr. Raimundo Araújo representante do Poder Público do

município de Queimadas afirmou que:

[...] eu não tenho uma participação efetiva, no sentido de estar presente nas reuniões, presente nos trabalhos que o grupo faz, que o grupo direciona, mas a preocupação com a questão ambiental, e a questão dos recursos hídricos isso é claro né todos queimadense tem isso na própria veia, na própria veia, na própria carne, porque a gente nasceu na beira do rio e principalmente a minha afirmação, eu sou engenheiro agrônomo, tenho propriedade da beira do rio e a gente já trabalha com alguma coisa referente à gestão de recursos hídricos. [...]

O Sr. Antônio Augusto representante da Sociedade Civil de Sr. do Bomfim argumentou

que: “[...]o que me fez realmente estar e continuar é só essa questão ambiental”.

Para Maria de Lurdes Bassi representante da Sociedade Civil do município de Andorinha:

“[...] a forma como que cada um encontrou motivação para entrar na COMUA, foi pelo contágio

com pessoas preocupadas com o meio ambiente. Um processo bastante interessante da gente se

engajar [...]”.

Os depoimentos dos Grupos Focais mostram que a participação foi mais efetiva durante o

desenvolvimento da intervenção revelando que o processo incentivou em alguns, à vontade de

participar e se envolver inclusive em outros programas.

Uma dos pontos que suscitou grande discussão nos grupos retrata-se na estratégia de

mobilização fundamentada na produção participativa de um Plano de Prioridades a partir do

diagnóstico produzido pelas comissões. Diversas alegações alertam para a nulidade desta

estratégia visto que os primeiros grupos mobilizados afirmaram que o plano foi desenvolvido

dentro da etapa de constituição da comissão com a ajuda de todos os participantes, porém, boa

parte destes planos foram entregues a instituição responsável pela mobilização, não retornando ao

grupo para continuidade e possível implementação, frustrando-lhes às expectativas.

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Para Adriana Miranda de Souza, representante do Poder Público do município de

Andorinhas: “[...] fizeram o trabalho de mobilização até a criação da COMUAS e o plano de

prioridades. Todo esse momento teve êxito [...]”, a partir deste instante tudo perdeu o sentido

pois, já não tínhamos o nosso Plano”.

Alvino Maia Neto Coordenador da COMUA de Filadélfia argumenta que: [...] fizemos

nosso planejamento e depois trabalhamos nosso plano de prioridades, a SRH nos ajudou [...] com a

participação de vários dos que estão aqui presentes [...] nos foi dado formulário numa oficina para

desenvolver nosso plano.

Nos municípios mobilizados pela UNEB e pelo Consórcio, as prioridades foram levantadas

e escolhidas pelos representantes presentes nos encontros municipais, e sistematizadas

posteriormente pela comissão definitiva. D. Nena representante da Sociedade Civil do município

de Queimadas (pertencente ao segundo grupo mobilizado) afirmou que:

[...] o plano de prioridade ficou não muito bom, [ ...] foi assim porque o plano de prioridade era para ser entregue a COMUA, mas a SRH entregou nas mãos do Consorcio e o Consorcio por isso ou por aquilo prendeu o plano de prioridade junto com o projeto [...] Porque a idéia era de entregar à COMUA este plano, porque foi um plano de trabalho feito com às COMUAS e eu não sei porque a SRH entregou esse plano para o Consorcio.

Quanto aos municípios mobilizados pela PANGEA, somente no município de Jacobina

foi discutida a versão final do Plano de Prioridade entre os representantes das COMUA. Em

alguns municípios, o Plano de Prioridade permaneceu obscuro, pois, conforme a maioria dos

depoimentos, não houve conhecimento da versão final do Plano, que deveria ter sido discutido

antes do Encontro das COMUA em Caldas do Jorro-BA (Encontro Intercomua’s).

Analisando os planos de trabalho e os depoimentos dos grupos, pode-se inferir que na

maioria dos casos os trabalhos de mobilização realizados nos municípios sugerem o que Gandin

(2002) classifica de primeira fase (quanto aos níveis em que a participação pode ser exercida),

que é a colaboração. Ou seja, foram colhidas muitas informações, em todos os municípios, com

o envolvimento e participação da comunidade.

Analisando-se a fase seguinte que foi à saída da SRH do processo de acompanhamento

dos organismos instituídos, caracterizada pelo fim dos trabalhos das instituições contratadas, bem

como pela interrupção das ações correntes, atendendo as diretrizes da Diretoria da instituição, os

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depoimentos registrados sugerem que a SRH fez uma saída prematura “sacramentando o fim do

que seria o começo”.

A saída da SRH do processo denota uma situação no mínimo curiosa: foi uma ação

programada, planejada ou uma conseqüência do desestímulo interinstitucional? Ou talvez pela

compreensão da impossibilidade momentânea da consecução da etapa pretendida que era formar

o Comitê? Não está claro dentro deste processo qual a finalidade e a expectativa que a instituição

tinha visto que diversas comissões só tiveram tempo de ser constituída, atendendo as metas

programadas e isto não garantia a produção de novas posturas e ações espontâneas derivadas do

possível aprendizado decorrente do processo de mobilização.

Elaine Fagundes, representante da Sociedade Civil de do município de Quixabeira

argumenta: “[...] não tivemos grupo porque a SRH veio em duas reuniões só e depois foi o

Encontro no Jorro e não foi possível ir porque a prefeitura não ajudou. Com duas reuniões a

COMUA se criou com dependência[...]”.

Todos os grupos sentiram a saída da SRH e colocaram este fato como obstáculo à

consecução dos trabalhos e a continuidade das Comissões, reconhecendo porém, que este não foi

o único fator determinante. Este foi o segundo nível do processo de implementação de modelos

participativos definido por Gandin (2002) como o da decisão, em que todos decidiram juntos, ao

concordarem que era importante a constituição da COMUA. Ressalta-se porém que o “poder de

decisão” ficou vinculado à decisão da SRH.

Segundo Nogueira (2003), uma política participativa não faz somente transferir

responsabilidades, mas capacitar as pessoas para decidirem sobre questões que afetam suas vidas

de uma forma mais geral. O depoimento de Antônio Augusto, representante da Sociedade Civil

de Sr. do Bomfim, demonstrou quanto foi sentida a interrupção desta fase de capacitação: “o

nosso parceiro seria a SRH. Na realidade a SRH fez um trabalho muito importante, e vem

fazendo, realizando um trabalho muito importante, mas houve um hiato muito grande entre a

SRH para com as COMUAS”.

Na área correspondente ao Consórcio, o processo foi embasado no conceito de

capacitação técnica e do diálogo entre “iguais”, porém detectou-se que o argumento que contraria

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este objetivo está fundamentado justamente no enfraquecimento organizacional das Comissões,

demonstrando total falta de capacidade e autonomia para transformar a realidade.

“Sobrevivemos a tronco e barrancos, mas sobrevivemos. A SRH não assumiu a COMUA, desapareceu”. (Silvana Neves, representante do Poder Público do município de Teofilândia).

[...] depois da COMUA continuamos realizando várias reuniões juntamente com outro conselho que nós temos aqui no município, O Faz Cidadão no município e o Fórum do município onde a COMUA participa junto com outros grupos e ajuda na construção da pauta [...]. (Manuel Alves da Silva, representante da Sociedade Civil do município de Filadélfia).

Depois da criação da COMUA que eu me lembre eu acho que não teve a participação da SRH. Acho que só na fundação [...]. (Alfio Pinto Neto, representante dos Usuários do município de Conceição do Coité).

O último nível definido no processo de mobilização por Gandin (2002) é o da construção

em conjunto, o que não chegou a ser contemplada nos trabalhos, uma vez que o produto final foi

o Plano de Prioridade para a bacia, produzido pelas comissões, com a participação e discussão de

representantes de todos os municípios, porém sem a reprodução de nenhuma das iniciativas

planejada na prática. Algumas exceções, como Filadélfia, apresentaram uma rotina de

continuidade após a saída da SRH de acordo como depoimento de Jailton Araújo, representante

da Sociedade Civil: “[...] nós continuamos os trabalhos realizando reuniões, construindo nossa

pauta, planejando ações como reflorestamento de áreas degradadas, área da barragem [...]”

A equipe técnica da SRH teve a iniciativa de tentar favorecer o processo de continuidade

das organizações quando contratou a Latin Consult para dar forma aos referidos planos. A

proposta inicial era dispor de uma quantia de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) para que cada

comissão realizasse uma das ações planejadas que fosse de possível com os recursos que seriam

liberados, porém estes recursos foram empregados tão somente no pagamento da consultoria.

Todas as comissões alegaram que a participação do poder público local é fundamental

para a constituição dos grupos, porém, ao mesmo tempo indagaram que não é vital. Sugeriram

que esta participação é fundamental do ponto de vista da sustentabilidade visto que não há

recursos financeiros para nenhuma ação concreta, criando um laço de dependência com o poder

local. Porém, não era vital para justificar que sua ausência fosse a causa do fim das organizações

instituídas.

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Segundo a Profª Ione Jatobá representante da Sociedade Civil do município de Jacobina:

“em alguns poucos municípios, onde o empenho foi vinculado ao setor público municipal,

representado por Secretários de Agricultura, onde não havia Secretário de Meio Ambiente, foi

expressiva a participação do Poder Público localmente”

Na opinião, respectivamente, da Alvian de Jesus, representante do Poder Público e da

Profª Telma Cunha representante da Sociedade Civil de Quixabeira:

[...] a Prefeitura quando tinha que nos ajudar para a gente mandar um representante lá para Jorro, mandou uma pessoa que não tinha nada a ver com o grupo [...] entendo que a Prefeitura esteve muito ausente e isso dificultou para a nossa continuidade [...] [...] em termos de conhecimento a gente não é pobre não, temos diversas iniciativas e propostas como na área de gestão ambiental [...] no início há dependência porque é algo novo [...].

A estratégia de formação das comissões sugeria a participação do poder público local

como possibilidade de apoio e sustentabilidade financeira às ações necessárias e pretendidas. Esta

proposição guarda em si uma armadilha de conseqüências prováveis de tutelamento do espaço

participatório instituído. A política partidária, em pequenos municípios onde a economia depende

do poder público local, culturalmente vincula a ação popular aos interesses do mandatário ou

liderança local. Ao definir as comissões diversos municípios tiveram dificuldade de garantir o

apoio das prefeituras devido à presença de representações que eram contrárias ao posicionamento

político do grupo majoritário que comandava as prefeituras.

Os principais problemas ocorridos após implantação das COMUA’s, apontados a partir

dos depoimentos dos grupos foram:

• Falta de articulação dos órgãos públicos;

• Falta de projetos visando solucionar os problemas citados nos planos de prioridade,

argumentos vinculados ao programa de Educação Ambiental;

• Desmotivação dos participantes por falta de ações concretas e aplicadas em curto

prazo;

• Falta de apoio dos poderes públicos estaduais e municipais;

• Dificuldade de reunir as pessoas para continuar os trabalhos;

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• Falta de informação e de planejamento;

• A falta de tradição da participação, associada à cultura do coronelismo

• A arraigada cultura individualista e paternalista (“o que o governo vai me dar em

troca?”);

• A desigualdade de informação sobre a importância do processo participativo, bem

como sobre as questões relacionadas com a preservação da água;

• Pouca divulgação nas escolas, ruas, universidades, comércios, etc;

• A dificuldade com custos de transporte, para que os membros das comissões

participem das reuniões do Consórcio, quando estas são realizadas nos municípios

mais distantes;

• Disponibilidade de tempo das pessoas que estão à frente do processo;

• Falta da participação da SRH;

• Falta de recursos de forma generalizada;

• Falta de comprometimento dos interessados;

Evidenciou-se ainda a necessidade de programas de educação ambiental mais consistente

em cada município, de forma que a própria população exponha suas reais dificuldades e

necessidade proporcionando assim, o que afirma Loureiro (2003) a aproximação entre os diversos

segmentos, inicialmente a nível local e depois promover a inter-relação entre os demais para se

chegar à compreensão da interdependência e articulação com a região.

Após criação das COMUA’s, na área correspondente ao Consórcio, houve continuação

dos projetos através da capacitação da sociedade com o Programa de Educação Ambiental e

Comunicação Social (PEACS) envolvendo vários segmentos da sociedade em todos os

municípios agrupados pelo mesmo. Apesar dos problemas atuais a área do Consórcio pode ser

considerada privilegiada em relação às outras COMUA’s devido a mais esta intervenção. A

referida área do Consórcio representa os 11 municípios iniciais e mais os 6 que tiveram as

COMUA’s instituídas após reunião Intercomua.

Quanto à área do rio Itapicuru-Mirim, afluente do rio Itapicuru, nenhuma atividade

visando capacitar a comunidade foi realizada após criação das COMUA’s, sendo admitida como

de fundamental importância para adquirir autonomia decisória, com a finalidade principalmente

de desvincular-se do “paternalismo” ainda existente no cotidiano da população do interior baiano,

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principalmente na questão de escassez de água, como sugere o depoimento da Sra. Carla

Saldanha, representante da Sociedade Civil do município de Queimadas:

[...] eu participei ativamente, como a exemplo da feira do meio ambiente, a exemplo do iniciozinho da educação ambiental nas escolas porque essa é uma questão importante, agora que eu acho que essa idéia tem que ser disseminada efetivamente porque houve um borbulhando de idéias, borbulhando ainda por cima, né? Foram muitas idéias novas, sete anos, tem muito a ser disseminado ainda, principalmente nas escolas, então nós fizemos esse trabalho aqui eu inseri na minha disciplina, na época era jornalismo escolar, um trabalho, um projeto todo relacionado à água, como ela é tratada, incluindo às pretensões dos projetos que ela passava para mim, depois a gente foi tentando soluçar, essa questão tem que resolver muito, eu acho que agora é o momento, eu acho que depois de todos esses anos a gente tem que pegar profundamente na educação ambiental [...].

De acordo com o depoimento da Profª Ione Jatobá da Comissão de Usuários de Jacobina:

[...] sugeriu-se que, na área da sub-bacia do rio Itapicuru-Mirim, que depois de implantada a COMUA, se iniciasse ações como oferecer programa de educação ambiental, principalmente direcionada para as escolas uma vez que os docentes e discentes serão futuros multiplicadores desse conhecimento. Seria então uma atividade pertinente às ações das COMUA, integrando-lhe a responsabilidade de desenvolver esta atividade que traria subjacente o exercício da autonomia, da co-gestão, e outros predicados necessários a construção do “empoderamento”.

No decorrer desta pesquisa, constatou-se a importância da criação das COMUA’s devido

à sensibilização e mobilização (ainda que questionável), e principalmente aos debates dos

problemas em nível local que, ao serem internalizados produzem reivindicações de ações que

poderão vir a contribuir para a gestão participativa dos recursos hídricos e conseqüente melhoria

da qualidade de vida. Observaram-se dificuldades para dar continuidade aos projetos e para

mobilizar a comunidade a participar de forma efetiva dos mesmos ainda que as pessoas

estivessem abertas ao convite à participação, porém como afirma Gandin (2002), esse processo

tem que ir além da fase de colaboração. É necessário que as representações envolvidas entendam

que devem participar também das decisões e da construção em conjunto de ações visando

solucionar os problemas ambientais locais.

No que se refere à mobilização para a participação social, considera-se elucidativo o

argumento de Loureiro (2003) que cita premissas que levam a caminhos metodológicos para a

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participação cidadã: despertar a disposição para mudanças, facilitar para que a participação

aconteça e aceitar as diferenças. De modo geral, a metodologia desenvolvida no decorrer da

criação das COMUA, nas diversas fases, tais como em relação às decisões, interlocução entre a

comunidade, setor público e SRH não se desenvolveram depois de concluído o programa.

A bibliografia existente sobre o processo de participação, de acordo com alguns autores

tais como Setti et al (2001), Demo (1995), Bodernave (1994), Bustos (2003) e Rocha (2003),

exalta como fatores essenciais ao êxito desta política à divulgação de informações, a educação e a

conscientização e inclusão.

Mesmo que inconscientemente o diálogo, a informação e construção coletiva do

conhecimento visando à motivação e sensibilização, foi percebido e incorporado ao consciente do

construto social. De forma majoritária, a sociedade civil sempre foi em número maior. Se por um

lado isto sinaliza para o desejo de participação e mudanças por outro retira a possibilidade de

inter-relação com os demais atores do processo, influenciando na legitimidade dos

posicionamentos assumidos.

Um dos indicativos positivos deste processo de criação de espaços participatórios foi à

abertura de canais de diálogo com a SRH. Entende-se que a iniciativa do grupo em buscar nesta

parceria sustentação para promover ações em seu município representa uma maturidade

alcançada e instituída em favor da compreensão do que seja gestão participativa da água.

Muitos dos grupos alegaram que não mantiveram contato com a SRH e que quando

fizeram não obtiveram resposta (esta informação não pode ser mensurada, pois não há registro de

contatos das comissões com a instituição). Em alguns depoimentos alegram que não

compreenderam porque a SRH deixou de estar com eles nas ações de implantação efetiva das

comissões e o fato da espera pela instituição desmobilizou vários grupos, mesmo aqueles que

tinham lideranças fortes.

Vários depoimentos foram feitos em favor de haver uma nova mobilização para retornar

as atividades. Para muitos, o processo motivou a vontade de participar de futuros projetos.

Conclui-se que deve ser aproveitado o momento de instituição do Comitê da Bacia Hidrográfica

do Rio Itapicuru, para fortalecer o processo participativo que será essencial para o

amadurecimento social e para o processo de negociação, através da informação e do diálogo,

visando atingir um futuro estágio de co-gestão.

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Todos os grupos foram unânimes em considerar que a experiência foi válida e necessária.

Curiosamente em todos os grupos que se encontravam parados acreditavam que a reunião (grupo

focal) fosse verdadeiramente para retomada dos trabalhos o que para eles seria de fundamental

importância desde que a SRH estivesse presente.

A tabela nº 6 apresenta um resumo estruturado do que foi esta primeira fase de

depoimentos, retratando a heterogeneidade dos grupos instituídos em momentos distintos e por

organizações diferentes, apesar da metodologia utilizada ter sido a mesma. Os maiores avanços

podem ser percebidos no 1º grupo mobilizado pela SRH em parceria com a UNEB, o que pode-se

atribuir ao fator tempo de intervenção e a maior identificação com a obra da barragem de Ponto

Novo devido a sua interferência mais direta. Nesta primeira fase a presença do Banco Mundial

foi marcadamente mais forte devido a construção do barramento, o que favoreceu o processo no

medida em que disponibilizou maior soma de recursos financeiros e maior disposição em

constituir as organizações no modelo proposto atendendo a meta estabelecida no Programa. Em

parte, a recusa de apoio da SRH no segundo momento e o enfraquecimento da pressão por parte

do Banco Mundial na cobrança de continuidade deste processo repercutiu contrariamente ao

objetivo fundamental da participação efetiva, conseguindo tão somente a formação dos grupos

sem que estes estivessem em condições de operacionalizar a continuidade dos trabalhos. De

acordo com o posicionamento do então Diretor da SRH, Milton Cedraz, “não se deve favorecer a

formação de organismos sociais sem que estes sejam auto-suficientes e capazes de se conduzir

sem a tutela do estado”. Em parte esta afirmação é verdadeira porém, cabe também ao estado,

enquanto representação da vontade social, favorecer a instituição de espaços de participação

como mecanismos de fortalecimento do princípio democrático.

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Tabela 2 – 1ª Seção. A construção do Processo Participativo

Fonte primária: a pesquisa de avaliação do PGRH

Na segunda seção dos Grupos Focais, tentou-se elencar as possíveis realizações ainda que

individuais de ações que pudessem ser atribuídas à intervenções construídas pelas Comissões de

Usuários, indicando uma tentativa, mesmo inconsciente, da Promoção, conforme conceito

apresentado inicialmente por Demo (1984), que pode transformar-se em Autopromoção que

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significa a característica de uma política pública centrada nos próprios interessados, nos atores

promotores da ação, que passam a autogerir ou pelo menos a co-gerir a satisfação de suas

necessidades com vistas a superar a situação assistencialista de carência de ajuda. Daí porque se

diz que a participação possui a característica de ser meio e fim, porquanto é instrumento de

autopromoção, e é igualmente a própria autopromoção.

Nesta etapa foi pedido aos grupos que apresentassem algumas ações desenvolvidas que

pudessem clarear e indicar uma via de maturidade e aprimoramento das ferramentas operativas de

promoção da participação tais como: ações de influência na legislação municipal para gestão do

meio ambiente e recursos hídricos pós-constituição dos grupos; instituição de Conselho

Municipal do Meio Ambiente; participação na Administração Pública; reconhecimento das

comissões como de utilidade pública; projetos municipais com a participação das Comissões;

ações diversas como seminários, palestras, mutirões, caminhadas, denúncias, ofício dirigido a

entidades públicas ou privadas com fins de melhoria ambiental; projetos com a Universidade e

núcleos de ensino local; ações dirigidas à implementação da Agenda 21 Local, enfim todas as

iniciativas desenvolvidas individualmente ou pelo grupo que podessem ser caracterizada com

conseqüência do processo de mobilização e instituição dos referidos organismos.

Tabela 3 – 2ª Seção. A construção da Autopromoção

Fonte primária: a pesquisa de avaliação do PGRH

Verificou-se que apenas 3 (três) COMUA continuam funcionando (Queimada, Filadélfia e

Mirangaba). Todas as demais Comissões de Usuários apresentam-se sem funcionamento sendo

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que em várias delas, principalmente as pertencentes a 2ª, 3ª e 4ª etapa do processo de formação

desenvolvido pela SRH só funcionaram até a sua instituição. Não há registro de novas reuniões e

nada foi feito pelas referidas comissões. As que desenvolveram algumas ações apresentadas nos

depoimentos nos Grupos Focais, demonstram que não conseguiram alcançar uma fase segura de

autopromoção.

Na 3ª seção dos trabalhos com os Grupos Focais, está a chave para compreender a relação

que “fora ou não construída” entre os organismos instituídos e o Comitê de bacia. Esta

recuperação anterior foi proposta como mecanismos de facilitar o entendimento da constituição

de um comitê de bacia com fortes relações com as instituições locais. Fechar-se-ia assim o

Modelo de Implementação de Gestão Participativa com a consecução do comitê fundamentado

em sua base nos organismos locais que foram constituídos para dar-lhe suporte e subsídios. Este

seria então o momento de afirmação do modelo alternativo desenvolvido para promoção da

participação na gestão das águas na bacia do rio Itapicuru.

Na análise dos depoimentos sobre o entendimento referente à gestão participativa e

descentralizada enfatiza-se de maneira obvia, a diferença de percepção de cada membro das

COMUA’s. Isto porque, há diferentes graus de envolvimento, e discernimento pessoal ou

institucional. Não se pode deixar de considerar as diferenças de conhecimento entre os

representantes presentes. Esta diferença refere-se a argumentação de Santos, E. (2003) que afirma

que o desnivelamento de conhecimento e recursos discursivos aprisiona os menos qualificados

em detrimento dos que detém mais recursos, desfavorecendo a instituição de espaços de

participação efetiva, tornando a participação mais uma dádiva do que uma conquista.

Os poucos participantes que se dispuseram a apresentar seus conceitos diante do processo

vivenciado, entenderam quase que univocamente que gestão participativa está associada às

parcerias, à cooperação entre o Poder Público e a comunidade e tem como objetivo a discussão e

resolução dos problemas do município. Como contraponto alguns apresentaram a argumentação

da importância da “educação” de uma maneira geral, como fator indispensável para a condução e

sustentabilidade desse processo. Poucas comissões do Itapicuru conseguiram construir uma

lógica relativa entre as COMUA’s e os demais organismos - Consórcio e Comitê de bacia. Não

há compreensão da continuidade e interação entre estes organismos, representando, esta

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dificuldade da análise, um elo frágil na proposta de institucionalização dos comitês a partir de

bases locais.

Reiterados depoimentos registraram o desconhecimento do processo de constituição do

Comitê de bacia alegando o fato ao possível baixo nível de divulgação e a pouca informação,

contrariamente a estratégia de divulgação estabelecida pela SRH que propôs a convocação das

referidas organizações como mecanismos de fortalecimento para a formação do Comitê.

Quanto aos questionamentos sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH),

Comitê de Bacia Hidrográfica e as relações entre Comitê e COMUA, a grande maioria alegou já

ter ouvido falar, porém, superficialmente sobre os dois temas. Muitos dos grupos entrevistados

afirmaram não saber se existia relação entre os dois organismos. Isto vem comprovar a

necessidade de informações sobre os referidos temas.

Os grupos afirmaram que o tempo de aprendizado e formação das comissões foi

insuficiente, pois argumentam que são muitas novidades a serem apreendidas que necessitam de

muito trabalho e divulgação mais intensa. Houve baixo nível de absorção diante da quantidade

das informações repassadas e o caráter de novidade que caracteriza as questões relativas à gestão

das águas no Brasil e por conseguinte na Bahia.

A tabela 3 apresenta um resumo daquilo que foi a tentativa de avaliar a formação dos

conceitos referentes à participação social na gestão de recurso hídricos na bacia do rio Itapicuru.

Ressalta-se mais uma vez que o fator tempo (relativo ao espaço entre o processo de mobilização e

“capacitação” e o momento desta avaliação) contribui fortemente para a perda de elementos

possivelmente construídos quando na implementação da formação dos organismos de bacia. A

justificativa de “novidade” muitas vezes apresentada quando se aborda o tema da gestão

participativa, é um forte argumento para se afirmar que no processo de formação destes

organismos não se desenvolveu a capacitação das representações o que não favorece a

manutenção e afirmação destes grupos enquanto espaços de participação na gestão hídrica local.

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Tabela 4 – 3ª seção. Compreensão da construção do Processo de Gestão participativa

Fonte primária: a pesquisa de avaliação do PGRH

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12.2 2º Momento: O comitê da bacia hidrográfica do rio Itapicuru

Com a mudança de Direção da SRH e a criação da Secretaria de Meio Ambiente, já no

ano de 2003 a questão do comitê de bacia volta a ser discutida internamente motivada pala

participação marcante da SRH nos trabalhos de formação e instituição do Comitê de Bacia do Rio

São Francisco (a SRH era uma das instituições que compunha a Diretoria Provisória do Comitê

do rio São Francisco). A Superintendência empenhou-se na formação do Comitê do rio São

Francisco sendo o Instituto Manoel Novaes – IMAN, a instituição responsável pela mobilização

e implementação da estratégia de formação deste comitê. Trata-se de uma experiência referencial

(nacionalmente) dada a complexidade desta bacia envolvendo 6 (seis) estados da Federação e

mais o Distrito Federal, cada um deste com suas particularidades e interesses face a formação do

comitê.

É importante ressaltar que esta mudança de posicionamento da SRH ocorreu após intensa

pressão externa de diversos estados que não aceitavam a postura assumida pela instituição baiana,

que defendia a instituição de comitês de bacia para a política externa, defendendo maior

democratização da gestão hídrica nacional, porém em sua política interna arbitrava isoladamente

todas as questões relativas a gestão das águas. Desta forma foi que a SRH passou a fomentar a

instalação de seus comitês sendo que as bacias contempladas inicialmente foram o Itapicuru e o

Paraguaçu, apesar da ausência de instrumento legal (do ponto de vista interno do estado da

Bahia) para instituição dos mesmos (baseou-se na legislação Federal). Ambas as bacias já

apresentavam um histórico de mobilização e conscientização para os aspectos relativos à gestão

da águas. Na bacia do rio Itapicuru acreditava-se supostamente que havia se formado uma rede de

possíveis colaboradores e potenciais representantes no comitê de bacia baseado no pressuposto da

mobilização local e regional constituída anteriormente (COMUA, AUA e Consórcio).

Esta mudança de rumo alteraria então o arcabouço do modelo construído como alternativa

a institucionalização da participação social na gestão dos recursos hídricos da Bahia. Doravante,

destaca-se neste momento a vontade determinante do dirigente máximo do órgão, que definiu

como meta institucional a implementação do princípio definido na legislação nacional da águas

(Lei nº 9.433/97) da gestão participativa das águas baianas. Era uma tentativa de alinhar a política

de relação institucional externa entre a SRH e a ANA, corrigindo a dissonância da política interna

no que tange a gestão hídrica estadual.

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Fig. 23 – Representação da segmentação ocorrida na implementação a Gestão Participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru na Bahia

Fonte primária: a pesquisa de avaliação do PGRH

Outrossim, ressalta-se que no momento de constituir-se o Comitê de Bacia do rio

Itapicuru, a rede de possíveis colaboradores, formada a partir das COMUA’s e AUA’s não

funcionou, denotando a fragilidade do processo de mobilização. Portanto, para a formação do

Comitê do Itapicuru desconsiderou-se o processo anteriormente instituído. Stilfeman (2005),

admite que:

[...] percebendo que as COMUA e o Consórcio não subsistiam autonomamente, já que tinham sido criados a partir de um discurso externo, o institucional, e que ao mesmo tempo a SRH não tinha condições de apoiar ações na esfera municipal, retomamos a formação do Comitê e a reformulação da Legislação Estadual, constatando que em matéria de organização de um sistema de gerenciamento participativo precisávamos adequá-lo ao modelo Federal”. (Stilfeman – Relatório PGRH, 2005).

Para realizar a “mobilização” e formação do comitê do Itapicuru a SRH deu apoio

financeiro através da contratação da consultoria externa - CONAP, que teria por objetivo

implementar um modelo de mobilização constituído a partir de diversas experiências nacionais.

Neste modelo consta todo o processo de mobilização da bacia finalizando na eleição dos

representantes das diversos atores participantes.

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Fig. 24 – Representação da metodologia adotada pela SRH para a formação dos Comitês

de Bacia na Bahia

Fonte: Adaptado de Stilfeman, 2005.

A formação Grupo Executivo Pró Comitê – GEX, foi o primeiro passo para a formação do

Comitê, constituído por lideranças locais (da Bacia) que representam os três segmentos – Poder

Público, usuários e organizações da sociedade civil. O GEX tinha a função de elaborar a

proposta de mobilização na bacia para a formação do Comitê e indicar uma Diretoria

Provisória que acompanhou o processo eleitoral. Esta proposta foi entregue ao órgão gestor para

tomar conhecimento e instituir a Diretoria Provisória.

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Quadro 1 – Representação esquemática da metodologia de mobilização e instituição do Comitê de bacia hidrográfica, desenvolvido para o comitê do rio Itapicuru

Fonte primária: a pesquisa de avaliação do PGRH

A proposta de mobilização para a formação do Comitê, elaborada pelo GEX, abrangia as

etapas de sensibilização, de encontros regionais, das inscrições das instituições e habilitação para

participação nas plenárias eleitorais, conforme quadro 01:

Seguindo esta trajetória o Comitê de Bacia Hidrográfica do rio Itapicuru finalizou o seu

processo de formação em janeiro de 2005. Faltava-lhe então a base legal para seu reconhecimento

e institucionalização. Após plenária de eleição da sua 1ª Diretoria nada mais foi feito.

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12.2.1 COMENTARIOS SOBRE O COMITÊ DE BACIA DO RIO ITAPICURU

Faz-se necessário refletir sobre alguns fatores relevantes à implementação do comitê de

bacia com vistas a agregar elementos de análise deste momento. Tem-se inicialmente o fato da

empresa contratada para realizar a implementação do comitê, a CONAP ter sido responsável pelo

processo de mobilização na bacia do rio São Francisco (como sub-contratada do IMAN), o que já

representa um ponto positivo diante da experiência vivenciada e capacidade laborativa

desenvolvida. Porém, a CONAP, não vivenciou o processo de mobilização anteriormente

promovido na bacia o que dificultou na identificação das lideranças que poderiam vir a agregar

na mobilização para consecução da formação do comitê. A CONAP baseou-se tão somente em

algumas orientações da própria SRH. Este fator foi negativamente determinante no processo de

formação do comitê, pois não contou com a participação de diversos líderes locais ocasionando

até em alguns casos sentimento de rejeição ao processo devido à interpretação equivocada de

“abandono”.

Observou-se também que os 4 (quatro) mobilizadores contratados para auxiliar no

processo de convocação das instituições e da sociedade de forma geral, nos 43 municípios

(identificados no momento da formação das COMUA’s) com vista à realização dos Encontros

Regionais, não tinham perfil adequado citando-se como exemplo a mobilizadora do município de

Santa Luz, que era uma anotadora de “jogo do bicho” e desconhecia a razão efetiva para a qual

estava trabalhando (fora indicada por um vereador da cidade que era membro da Comissão

Coordenadora do comitê). Como justificativa, a questão do tempo foi o argumento mais forte.

Entre o período de liberação dos recursos por parte da SRH e a contratação dos mobilizadores e o

fechamento do processo teve-se tão somente 4 meses, o que atenta de forma negativa para a

consecução dos trabalhos. Não havendo tempo para identificar os mobilizadores com perfil ideal

passou-se a aceitar, sem muitos critérios, às indicações.

Houve uma etapa de “capacitação” dos referidos mobilizadores, porém totalmente inócua

devido ao tempo exíguo do treinamento face a grande quantidade de informações repassadas, o

que dificultou a disseminação das mesmas, que deveriam ser repassadas ao público alvo desta

mobilização (Poder público, sociedade civil representada pelas associações e Organizações não

governamentais e os Usuários da água, definidos de acordo com a Resolução nº 5 do CNRH).

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Os mobilizadores contratados tiveram de realizar visitas aos municípios vizinhos e

localizar as instituições que foram alvo desta mobilização, sendo que para tanto receberam o

valor mensal de R$ 300,00 (trezentos reais) para custeio de despesas com alimentação,

hospedagem e transporte passando a atuar na verdade como “voluntários”, pois não receberam

remuneração. A Diretoria do Consórcio Intercomua tentou auxiliar no processo, porém por falta

de apoio financeiro não realizaram ações significativas, segundo depoimento do Sr. Antônio

Augusto, Vice-presidente da instituição. Verificou-se neste momento ainda a falta de apoio dos

representantes do poder público dos diversos municípios envolvidos que ficaram omissos ao

processo devido ao esforço desprendido em campanha eleitoral coincidentemente vivenciada

imediatamente antes do período de mobilização, sendo que alguns destes representantes não se

reelegeram ou não elegeram seus pares, e outros que estariam assumindo o poder local não

manifestaram interesse.

Para quantificar a mobilização pode-se refletir o processo de mobilização a partir dos

números de instituições inscritas para pleitear uma vaga no comitê que limitou-se a 134

inscrições, que ocorreram devido a forte esforço desprendido por parte de todos envolvidos na

implementação do comitê. No Diagnóstico Institucional realizado durante o período de formação

das COMUA’s e AUA’s, registrou-se um número de 936 instituições cadastradas nos 43

municípios envolvidos. Das 134 inscrições 14 não se habilitaram a participação no processo

eleitoral, sendo que somente 86 fizeram-se presentes em plenárias (desconsiderando o poder

público que de 43 municípios só comparecerão 8 prefeitos para a plenária). Segundo Relatório

Final da CONAP, os Encontros Intermunicipais, realizados com o objetivo de estabelecer uma

integração entre os atores locais e representantes do poder público (estadual e municipal),

ocorreram com alto índice de ausência de representações. Justificou-se afirmando que apesar das

sentida ausência, este fato não impediu o alcance dos objetivos estabelecidos. A ausência das

representações foi também justificada pelo período pós-eleitoral, sendo confirmada pela baixa

presença de representantes do poder público na sua Plenária Eleitoral.

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Tabela 5 - Representação da participação das entidades no processo eleitoral do Comitê do rio Itapicuru

Fonte: CONAP, 2005.

Nas Plenárias Eleitorais não foi possível preencher todas as vagas disponíveis devido à

ausência de representações, justificadas pela dificuldade de locomoção, falta de apoio do poder

local, e falta de conhecimento do processo.

O Futuro dos organismos de bacia e do Comitê

A visão do futuro desses organismos instituídos reproduz um paradoxo nos diversos

depoimentos registrados nos Grupos Focais, onde os participantes admitiram a necessidade de

participarem, porém reconhecerem que participar é uma tarefa bastante complexa em face da sua

natureza voluntária e não remunerada.

Precisamos repensar as COMUA e AUA para que as pessoas que ainda acreditam não desistam e contribuam para a continuidade dos trabalhos. O Comitê será conseqüência.( Ione Jatobá, do município de Jacobina).

Como participar se temos tantas outras tarefas a realizar? Somos pessoas ocupadas. (Cirilo Damasceno, do município de Cansanção).

Espero que possamos recomeçar, pois, precisamos participar da defesa de nossas águas, só não sei como poderemos fazer isto. (Zenilda Miranda do município de Miguel Calmon).

A participação da sociedade é obrigatória devido ao financiamento da política publica por bancos internacionais para diminuir a corrupção. Mas não é verdadeiramente uma necessidade do governo. Não dá para entender o que se quer com essas coisas. (Jessé Rodrigues dos Reis do município de Quixabeira).

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É complicado porque não é prioridade para alguns gestores. (Rosenete Bertolodo do município de Caem).

O futuro da COMUA, AUA e Comitê depende da comunidade. (Romero Menezes do município de Andorinha).

Preocupante. (Salvador de Oliveira do município de Valente).

A SRH deve garantir a subsistência das COMUA. (Antonio Gonçalves de Matos do município de Capim Grosso). Convocar a gente para poder dar continuidade aos trabalhos. Estamos adormecidos mas queremos muito participar. (Judivam Sobrinho do município de Quinjngue).

Se o Consórcio não funcionar o Comitê terá mais trabalho. (Paulo Terra Nova do município de Sr. do Bonfim (Consórcio)).

12.3 A visão dos gestores do PGRH

Como proposta de fechamento desta discussão apresenta-se aqui a visão de alguns dos

principais gestores do Projeto de Gerenciamento de Recursos Hídricos da Bahia, retirada do

Seminário de Avaliação realizado em Salvador, no Hotel Fiesta, nos dias 19 e 20 de janeiro de

2006. Além de representantes do Banco Mundial, fizeram-se presentes autoridades de diversas

instituições tais como da ANA, da Secretaria de Recursos Hídricos Nacional e dos estados de

Minas Gerais, São Paulo, Rio Grande do Sul, Alagoas, Sergipe, Ceará, dentre outros.

A metodologia utilizada foi de observação dos trabalhos de avaliação. Todas as etapas do

projeto foram apresentadas por técnicos e coordenadores responsáveis, e como parte do método

de avaliação foi proposto pelo facilitador, representante do Banco Mundial, o debate ao fim de

cada apresentação.

Para o componente institucional de implementação da gestão participativa, política

definida durante a vigência do PGRH, após a apresentação das informações referentes à avaliação

deste componente, foram feitas várias ponderações. No contexto geral considerou-se que houve

êxito no processo de implementação da gestão participativa, como mecanismo de promoção da

eficiência do gerenciamento dos recursos hídricos no estado, o significa dizer que esta meta foi

atingida. Mesmo reconhecendo que as formas organizacionais criadas no âmbito do PGRH estão

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em fase embrionária, os gestores e coordenadores do projeto afirmam que elas refletem uma

vontade política, buscando ajustar um modelo ideal para a introdução da gestão participativa dos

recursos hídricos na Bahia.

O modelo de implementação adotado no PGRH não deve necessariamente servir a outras

intervenções, pois, se entendeu que as etapas iniciais (instituições locais) poderiam ser

suprimidas. Segundo Golde Stilfeman, consultora da SRH, as COMUA’s, AUA’s e o Consórcio,

foram etapas significativas, porém não necessárias, que poderiam ser desconsideradas em outras

intervenções. Segundo a mesma: “... foi um bom exercício, porém poderíamos desconsiderar esta

ação numa outra intervenção”.

De forma geral as opiniões expressaram consensos relacionados à importância das

diversas formas organizacionais e dissensos relacionados às suas funções e as competências de

cada organismo instituído.

Considerou-se como premissa que o Governo do estado só deverá estimular a formação de

organismos de bacia de acordo com sua capacidade de apóia-las (princípio da subsidiariedade).

Caso o governo não tenha a intenção de suportar estes organismos não deve incentivar a sua

formação sob pena de desprender energia e recursos sem efeito para a política social em questão

– a gestão das águas.

A SRH juntamente com os governo do estado apresentaram mudanças significativas nas

questões relativas a gestão participativa das águas, ratificando este re-posicionamento com a

promulgação da Lei nº 9843/05, que corrigiu o descompasso existente entre a lei estadual e a

nacional no que tange a participação social na gestão da águas.

Acredita-se que todas as ações de natureza “social” do projeto devam fazer parte de um

único planejamento como forma de maximizar os seus efeitos convergentes, permitindo o rápido

alinhamento de cada uma dessas proposições, minimizando custos, aumentando a eficiência do

processo, e agregando valor aos produtos. Entendeu-se que as ações descoordenadas

reproduziram-se em mais obstáculos devido à instituição de novos organismos conflitantes nos

seus objetivos.

Os gestores apresentaram proposta aos gestores consultores do Banco Mundial para

promover ações de natureza avaliativa de forma mais freqüente e com avaliadores externos ao

Projeto, como forma de garantir maior legitimidade às ações implementadas e avaliadas.

Entende-se que as avaliações sistematizadas poderiam subsidiar o planejamento dos trabalhos

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permitindo o seu ajustamento em tempo, significando maior eficiência na construção do processo

de inserção social na política de gestão das águas.

Do ponto de vista da conformidade os objetivos propostos no PGRH referentes ao

componente institucional foram considerados exitosos e aceitos pelo Banco apesar de toda

fragilidade constatada no processo. Esta aceitação inconteste dos resultados apresentados traduz-

se num posicionamento no mínimo suspeito aguçando-nos a reflexão do real objetivo subjacente

a lógica dos organismos multilaterais de financiamento. Será que atender a objetivos propostos

simplesmente no seu aspecto numérico e de conformidade pode responder as expectativas dos

interesses representados pelos organismos multilaterais de financiamento?

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13. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Faz-se premente a conscientização dos gestores públicos que, para haver gestão

participativa propriamente dita faz-se necessário à participação dos diversos atores sociais

envolvidos desde o início do processo de implementação de um comitê de bacia hidrográfica, não

esquecendo o grau de amadurecimento social que vem, a partir da preparação, informação e

conscientização da sociedade.

Conclui-se que o Estado, baseado em seu ritmo próprio e experiências bem sucedidas ou

não, vêm buscando regulamentar um modelo de gestão que esteja de acordo com a Política

Estadual de Recursos Hídricos. Muitos desafios ainda virão quanto à implantação de Leis,

regulamentações e a conscientização da sociedade civil em participar das decisões referentes às

questões ambientais e sócio-ambientais.

Conclui-se ainda que mesmo com o advento da institucionalização dos comitês de bacia

no estado, a Bahia deve, através da SRH, repensar quais as relações que deverão ser construídas a

partir deste momento com vistas a efetivação da participação social na gestão hídrica estadual. É

preciso afinar o discurso com a prática sob pena de instituir mais um organismo sem objetivo

concreto, atendendo tão somente aspectos de natureza legal da política de gestão das águas.

Mesmo diante das dificuldades identificadas, a experiência de mobilização e participação

social promoveu na Bacia do rio Itapicuru a discussão entre os usuários de água e atores sociais

dos mais distintos e mais variados níveis e perfis, de questões inerentes a gestão hídrica local,

sendo que cada um deste atores sociais tem seu próprio tempo para incorporar e processar novas

condutas e atitudes.

Todo o esforço que fora desprendido para institucionalização das COMUA’s, AUA’s e do

Consórcio Intercomua, serviram como exercício de aprendizagem, porém, não representando um

modelo a ser perseguido. Os organismos de bacia podem figurar ora como entraves ao processo

gestacional e ora com mecanismos de eficiência da gestão de recursos hídricos. O fiel da balança

certamente estará no nível de “empoderamento” que se construirá dentro do processo de

relacionamento interinstitucional. Constatou-se que a consolidação dos organismos de bacia

instituídos carece de ações mais duradouras fundamentadas no princípio da subsidiariedade e que

desenvolva os níveis de “empoderamento” social, capacitando o grupo sob intervenção a atingir

níveis de participação de co-gestão a auto-gestão. Desta forma se estará retirando as amarras da

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sociedade em relação ao poder local ou regional, tornando-a parceira e indutora de políticas

sociais mais justas.

A SRH tem sido diversas vezes lembrada por muitos consultores como uma referência

nacional na gestão dos recursos hídricos. Este é um dos fatores que paradoxalmente dificulta que

a SRH reconheça efetivamente seus demais “parceiros” instituídos para auxiliá-la na gestão

hídrica, visto que por acreditar fortemente na sua tecnocracia desconsidera a participação social

efetiva no gerenciamento dos recursos hídricos. Com a aprovação da Lei 9843/05, que reconhece

os comitês de bacia na Bahia, porém sem instituir um Sistema de Gestão Estadual de Recursos

Hídricos, ter-se-á que tecer novas relações institucionais com vistas a reconhecer o papel

individual e interinstitucional dos atores envolvidos na gestão das águas do estado.

A participação, ora proposta dentro do modelo implementado pela Bahia caracteriza o

aceite aos receituários dos organismos multilaterais de financiamento, engendrado numa lógica

neoliberal que propugna a transferência de atribuições do estado para a sociedade civil,

escamoteando à participação social. Consoante a este fator acrescenta-se a instituição do controle

da gestão hídrica através de mecanismos de mercado, conferindo a água uma natureza meramente

de insumo. Diante de iminente crise de escassez hídrica, tão fortemente pronunciada, é temível a

aceitação passível das soluções salvacionistas apresentadas pelos mecanismos econômicos ora

vigentes na nossa legislação da águas, instituídas de forma influenciada por estes organismos de

financiamento.

Considerando a hipótese tomada nesta pesquisa pode-se concluir que a não participação

no processo de institucionalização da gestão participativa na bacia hidrográfica do rio Itapicuru

tem suas justificativas fundamentadas em diversos aspectos da formação histórica do perfil

social, econômico, cultural e político das populações residentes no semi-árido nordestino.

Consoante a estes aspectos a relação de dependência do poder público, local ou regional, e a

baixa compreensão das políticas públicas instituídas favorecem a desmobilização. A estrutura de

poder centralizado, conformando-se na lógica da descentralização construída na dispersão do

aparato administrativo configura-se em mais um entrave a conseqüente e necessária participação

social na definição de suas políticas hídricas. Não havendo reformulação da postura do órgão

gestor na condução da “gestão compartilhada” das águas pode-se antever mais um óbice à

participação social de forma efetiva e transformadora.

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Recomenda-se que os comitês de bacia sejam fundamentados no princípio da

subsidiariedade e autonomia institucional, proporcionado por um plano de capacitação que seja

alinhado com as intervenções a serem desenvolvidas promovendo a sinergia dos esforços e o

êxito da iniciativa.

Recomenda-se também a avaliação processual da intervenção, inclusive com a utilização

de auditorias externas, como forma de validar o processo sem influência dos gestores

implementadores. A bem da política social, a avaliação não deverá ser feita pelos mesmos atores

que implementam a política, sob pena de falsear os resultados produzidos.

Recomenda-se ainda especial cuidado na adoção dos receituários gestacionais prescritos

pelas organizações multilaterais de financiamentos, que admitidos como salvacionistas, podem

configurar-se em uma armadilha à construção do processo democrático e a promoção do bem

estar social, prerrogativa dos poderes instituídos e representantes legítimos da sociedade para

governar em seu favor e não para atender a interesses das elites econômicas mundiais.

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APÊNDICES

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ANEXOS

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ANEXO I Roteiro para Avaliação das COMUA/AUA

(Comissões dos Usuários da Água)/(Associação dos Usuários da Água) Abertura: Apresentação da finalidade da reunião de avaliação Roteiro:

Significado da COMUA/AUA - Narração sobre o processo de formação

a) Descrição da forma como foi feita a Sensibilização b) Descrição das primeiras reuniões c) Relação de poder na formação da COMUA/AUA – construção democrática? d) O Plano de Prioridades e) Reuniões – com a SRH e sem a SRH f) Participação das Prefeituras – positiva ou negativa? g) Obstáculos – na formação da COMUA/AUA h) A saída da SRH – significou o fim? Continuidade? Recomeço? i) Estagio atual – Acomodação? Superação? j) Educação Ambiental (PEACS – Programa de Educação Ambiental e Comunicação

Social) – Foi uma Ação positiva ou negativa para fortalecer a COMUA/AUA k) Valor: COMUA/AUA é importante? Por que?

Construção da Autopromoção da COMUA/AUA

a) Legislação municipal para gestão do meio ambiente e recursos hídricos pós-constituição

da COMUA/AUA. b) Conselho municipal do Meio Ambiente c) Participação na Administração Pública – relação com as Prefeituras d) Reconhecimento da COMUA/AUA como de utilidade pública? e) Projetos municipais com a participação da COMUA/AUA. f) Ações (com apoio SRH e sem apoio) – seminários, palestras, mutirões, caminhadas,

denúncias, ofício dirigido a entidades públicas ou privadas com fins de melhoria ambiental...

g) Projetos com a Universidade e núcleos de ensino local h) Agenda 21 Local – construção.

Gestão Participativa e descentralizada da água

a) Conceitos construídos, realidade, construção, atores – Gestão participativa b) COMUA => Comitês de Bacia Hidrográfica – continuidade? Ruptura? Recomeço?

- Participação da COMUA/AUA na construção - Relação entre os organismos

c) Promoção da participação efetiva da COMUA/AUA: Foi construída? Existe? d) Descentralização – Conceitos e modelo.

=> Sobrevivência dos organismos de bacia.