Lars-Erik TLars-Erik Tärnåsenärnåsen

Uppdragsverksamhetsom skogspolitiskt medel– motiv och konkurrensaspekter

R A P PO R T8 L

2 0 0 1

Skogsstyrelsen

© Skogsstyrelsen januari 2002

FörfattareLars-Eerik Tärnåsen, RRV R6, Jönköping

Fotograf© Michael Ekstrand, Skogsstyrelsen

Papperbrilliant copy

TryckJV, Jönköping

Upplaga600 ex

ISSN 1100-0295BEST NR 1706

Skogsstyrelsens förlag551 83 Jönköping

Uppdragsverksamhetsom skogspolitiskt medel

– motiv och konkurrensaspekter

Lars-Erik Tärnåsen

Förord

Skogsstyrelsen har fått i uppdrag av regeringen att utvärdera effekterna av skogspolitiken och redovisadetta senast den 31 december 2001. Effekterna på den biologiska mångfalden utvärderas ihop medNaturvårdsverket. Arbetet är organiserat i ett gemensamt projekt ”Skogsvårdsorganisationens utvärde-ring av skogspolitikens effekter – SUS 2001”.

Den senaste utvärderingen av skogspolitiken (SUS) genomfördes under 1997 och presenterades i janu-ari 1998. SUS hade som primärt mål att utvärdera effekterna av den ”nya skogspolitiken” som fast-ställdes av riksdagen i maj 1993. Nu är inte längre den rådande skogspolitiken ny och uppdraget dennagång är att utvärdera i vidare termer. Den föreliggande utvärderingen (SUS 2001) kommer dock attlägga särskild vikt vid effekterna av 1993 års skogspolitik.

Projektet som genomförts under åren 2000-2001 beskriver effekterna av skogspolitiken och jämförnuläget med uppsatta mål (skogspolitiska mål, skogliga sektorsmål och beslutade miljökvalitetsmål).Vi vet genom inventeringar och andra källor ganska väl hur Sveriges skogar ser ut, sköts och nyttjas inuläget. Orsaken till varför åtgärder utförs eller inte och därmed påverkar skogstillståndet, miljötill-ståndet i skog och skogsbrukandets inriktning på lång sikt är emellertid inte lika välkänt och betydligtsvårare att dokumentera och analysera. Detta har dock varit uppgiften för SUS 2001 och då med sär-skild vikt vid att kunna peka ut vilka effekter skogspolitiken bidrar med.

Föreliggande rapport behandlar och analyserar Skogsvårdsorganisationens uppdragsverksamhet ur ettkonkurrensperspektiv. Rapporten ingår i Skogsstyrelsens rapportserie, där författarna står för innehål-let. Detta innebär att rapporten inte i alla dess delar nödvändigtvis beskriver Skogsstyrelsens officiellasyn. Inom projektet SUS 2001 kommer utvärderingens officiella slutsatser och ställningstaganden attavrapporteras i projektets huvudrapport (Meddelande 2002:1).

Jönköping i januari 2002

Håkan Wirtén Tomas ThuressonSkogsdirektör Projektledare SUS 2001Skogsstyrelsen Skogsstyrelsen

Innehållsförteckning1. Sammanfattning ............................................................................................................................................1

2. Inledning ........................................................................................................................................................2

2.1. Syfte ........................................................................................................................................................3

2.2. Metod......................................................................................................................................................3

2.3. Avgränsning ...........................................................................................................................................4

3. Uppdragsverksamhetens syfte och roll .......................................................................................................5

3.1. Uppdragsverksamheten - en del av skogspolitiken.................................................................................5

3.2. Motiv för uppdragsverksamheten som del av skogspolitiken .................................................................6

3.3. Andra motiv för uppdragsverksamheten ................................................................................................7

3.4. Uppdragsgivare och intressenter ...........................................................................................................7

4. Konkurrensbegränsande förutsättningar ...................................................................................................8

4.1. Lagstiftning ............................................................................................................................................8

4.2. Tillsynsmyndigheter m.m........................................................................................................................8

4.3. SVO:s prissättningspolicy ......................................................................................................................9

5. Den skogspolitiska nyttan av uppdragsverksamheten............................................................................10

5.1. Indelning av uppdragsverksamheten....................................................................................................10

5.2. Genomförda externa skogsägarundersökningar m.m...........................................................................10

5.3. Beskrivning av olika enskilda uppdragsverksamheter .........................................................................11

6. Uppdragsverksamhetens utveckling..........................................................................................................18

6.1. Utveckling de senaste tio åren..............................................................................................................18

7. Redovisningsprinciper inom SVO .............................................................................................................25

8. Prissättning ..................................................................................................................................................26

8.1. Riktlinjer för prissättning .....................................................................................................................26

8.2. Korssubventionering ............................................................................................................................27

9. Marknad ......................................................................................................................................................28

9.1. Nyetableringar .....................................................................................................................................28

10. SVO:s organisation för uppföljning av uppdragsverksamheten ........................................................29

10.1. Uppdragspolicy ....................................................................................................................................29

10.2. Uppföljningsbehov ...............................................................................................................................29

Referenser.............................................................................................................................................................30

1.Sammanfattning

Uppdragsverksamhet i offentlig regi på en konkurrensutsatt marknad har på senare år ifrågasatts frånprincipiella utgångspunkter. Statens huvudlinje är att statliga myndigheters roller skall renodlas. Flerautredningar och rapporter har lämnat förslag i den riktningen.

Skogsvårdsorganisationen (SVO) utför vid sidan av myndighetsuppgifterna även avgiftsbaserade upp-drag åt olika intressenter inom ramen för det egna kompetensområdet. SVO:s uppdragsverksamhet harav statsmakterna betraktats som ett viktigt komplement till myndighetsuppgifterna och som ett skogs-politiskt medel. Denna inställning kommer tydligt till uttryck i olika propositioner m.m. under senareår, bl.a. i den senaste budgetpropositionen. Statsmakterna har således funnit särskilda skäl föreliggaför att SVO skall bedriva uppdragsverksamhet.

Uppdragsverksamheten har utgjort en av hörnstenarna i skogsvårdsstyrelsernas (SVS) verksamhetalltsedan deras tillkomst i början av 1900-talet. I mitten av 1980-talet utgjorde den så gott som 80 %av SVO:s totala omsättning. Den har dock minskat kraftigt under de senaste tio åren och är nu mindreän hälften av omsättningen. Den är därför inte ett lika starkt skogspolitiskt medel som tidigare men harfortfarande stor betydelse.

SVS har i de flesta fall storleksmässigt en underordnad roll på den marknad där organisationen verkar.Marknaden tillgodoser dessutom inte alltid den efterfrågan eller de behov som finns. Enligt genomför-da och återkommande undersökningar av oberoende opinionsinstitut frågar många skogsägare efterjust SVS tjänster och SVS åtnjuter stort förtroende hos det stora flertalet av skogsägarna trots dedubbla rollerna (myndighetsuppgifter resp. uppdragsverksamhet). Kritik från konkurrenter förekom-mer i liten utsträckning. Det finns inga övertygande belägg för att SVO:s uppdragsverksamhet skulleha någon menlig inverkan på marknaden. Snarare är det så att SVO genom sin anslagsfinansieradeverksamhet på olika sätt försöker öka aktiviteten i skogsbruket och därmed förbättra marknaden förskogs- och naturvårdsuppdrag, t.ex. röjning. SVO svarar dessutom på uppdragsbasis för en del utbild-ning av entreprenörer, vilka därigenom får bättre förutsättningar att verka.

SVO håller isär myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet verksamhets- och redovisningsmässigt.Någon korssubventionering har inte konstaterats. Verksamheten utgår från självkostnadsprincipen ochredovisas med utgångspunkten att varje verksamhetsgren skall bära sina totala kostnader.

SVO lever redan idag till stora delar upp till de skärpta krav på uppdragsverksamhet i myndighetsregisom föreslagits av Konkurrensrådet och som nu förbereds inom regeringskansliet. Men det finns vissaåtgärder som SVO skulle kunna vidta för att säkerställa en god hantering av uppdragsverksamheten iredovisningshänseende. SKS direktiv till SVS uppfyller Konkurrensrådets krav men SVS når intealltid ända ut när det gäller att följa direktiven. Samtliga kostnader som kan hänföras till respektiveuppdragsverksamhet skall också belasta denna. Hur kapitalkostnadsfördelningen hanteras bör ses övermed tanke på detta.

De rutiner som i och med att SVO miljöcertifierar sin verksamhet enligt ISO 14 001 införs i fråga omuppföljning och avvikelserapportering bör säkerställa att organisationen följer såväl interna som exter-na regler avseende uppdragsverksamheten. SVS rekommenderas att vid antagande av uppdrag ha nå-gon typ av checklista eller liknande som hjälp för en systematisk kontroll av att uppdragen inte stridermot gällande regler.

2

2. Inledning

Uppdragsverksamheten inom Skogsvårdsorganisationen (SVO) har under flera år varit föremål förolika utvärderingar avseende såväl syfte som påverkan på konkurrensmarknaden. Verksamheten hart.ex. granskats i samband med olika utredningar rörande samordnad länsförvaltning, av 1990 årsskogspolitiska kommitté, av Konkurrensverket och av Statskontoret. Flera utvärderingar (dock ej 1990års skogspolitiska utredning) har granskat verksamheten med avseende på någon enskild företeelse,t.ex. konkurrensaspekten, utan att se till helheten eller också har de inte tillräckligt utrett frågan. Stats-kontoret föreslog utifrån ett sådant begränsat perspektiv och med utgångspunkt i en fallstudie, ”Statensom kommersiell aktör del 2 (Statskontoret 2000)”, att en utredning om uppdragsverksamhetens bety-delse som skogspolitiskt medel genomförs.

Det finns ett behov av att övergripande klargöra uppdragsverksamhetens roll och motiv.

Skogsvårdsstyrelserna inrättades redan 1905 och fick bl.a. i uppgift att utöva tillsyn enligt den dåva-rande skogsvårdslagen samt att biträda det enskilda skogsbruket med skogsvårdsservice av olika slag.Skogsvårdsstyrelserna var från början inte statliga myndigheter men hade vissa allmänna uppgifter. Deförstatligades först 1981. Uppdragsverksamheten har således en lång tradition bakåt sedan den tid dåskogsvårdsstyrelserna inte var myndigheter. Den har under senare år minskat i omfattning (vilketkommer att närmare beskrivas i avsnitt 4).

SVO är sedan 1980 ensam ansvarig skogspolitisk myndighet i detta land. Tidigare har även Domän-verket (Domänstyrelsen) haft ett skogspolitiskt ansvar, detta i sin roll som förvaltare av den statligtägda skogen.

Ekelund och Hamilton (2001) redovisar hur uppdragsverksamheten först kom till:

”Den nya skogsvårdslagen (från 1903 som gällde från 1905-01-01), som enligt riksdagens egen me-ning var svag, lade grunden för tillämpningen av andra medel där upplysning och rådgivning frånskogsvårdsstyrelsen sattes i främsta rummet. Skogsvårdsstyrelsen skulle också biträda skogsägarenmed bidrag, tillhandahålla frö och plantor och övriga åtgärder som befanns lämpliga för att förbättraskogshushållningen.

För att finansiera denna verksamhet beslutade riksdagen att skogsvårdsavgifter skulle uttas. Till enbörjan togs dessa ut på trävaror och trämassa som utfördes från landet. Skogsvårdsstyrelserna hadeockså ett statligt bidrag och kunde för återväxtåtgärder, i somliga län, använda medel som avsattes avhushållningssällskap och landsting.”

Ekelund och Hamilton redogör också för hur riksdagen i sin lagtext framhöll uppdragsverksamhetensom viktigare än lagtillsynen:

”I 4 § förordningen angående skogsvårdsstyrelser hade regeringen i sin proposition bland skogsvårds-styrelsens arbetsuppgifter först angett tillsynen över den nya skogsvårdslagen. Riksdagen ändrade pådetta och angav som första arbetsuppgift:- Skogsvårdsstyrelsen har till uppgift att befrämja den enskilda skogshushållningen genom utbredande av kun-skap i skogsskötsel, beviljande av bidrag till och utförande av arbeten för skogskultur, tillhandahållande avskogsfrö och plantor samt vidtagande i övrigt av åtgärder ägnade att befordra en förbättrad skogshushållning;

Härefter angavs, på andra plats i uppräkningen av arbetsuppgifter, tillsynen över skogsvårdslagen. Med dettabeslut hade riksdagen stadfäst att skogsvårdsstyrelsens arbetssätt skulle ha en problemlösande karaktär och attstyrelsens verksamhet skulle baseras på kunskap om skogsskötseln.”

Skogsstyrelsen tillkom 1941 i samband med en översyn av den dåvarande skogspolitiken (SOU1938:58, prop. 1941:94). Från och med 1948 angavs i lag att Skogsstyrelsen skulle övervaka skogs-vårdsstyrelsernas verksamhet. 1981 förstatligades sedan, som redan nämnts ovan, skogsvårdsstyrelser-na och blev en med Skogsstyrelsen gemensam organisation, dock som särskilda myndigheter. Skogs-

3

vårdsstyrelserna har således under huvuddelen av sin tid varit självständiga och fristående från staten.Detta har sannolikt påverkat kultur och arbetssätt ända in i modern tid.

Ursprungligen fanns det en skogsvårdsstyrelse i varje län. SVO består dock numera, sedan verksam-heten regionaliserats fr.o.m. år 1997, av den centrala myndigheten Skogsstyrelsen (SKS) och 10skogsvårdsstyrelser (SVS). Skogsvårdsstyrelsen i Gotlands län ingår försöksvis i länsstyrelsen underen period på 5 år (1998-2002). Regeringen har föreslagit en förlängning av försöken med ytterligarefyra år.

2.1. SyfteSVO:s uppdragsverksamhet ska granskas och bedömas med hänsyn tagen till dess syfte och eventuellapåverkan på konkurrensmarknaden.

Genom utvärderingen ska:

• översiktligt beskrivas de inom SVO förekommande uppdragen liksom deras syften, inriktning,omfattning och uppdragsgivare. Det bör även framgå vilka förändringar som skett med verk-samheten under den senaste tioårsperioden.

• klarläggas om myndighetsuppgifter och uppdragsverksamhet hålls isär verksamhets- eller re-dovisningsmässigt.

• klarläggas om korssubventionering i någon form förekommer eller om SVO på annat sätt till-lämpar en prissättning som kan ifrågasättas från konkurrenssynpunkt. Här bör SVO:s prissätt-ning jämföras med den som tillämpas av övriga aktörer, som tillhandahåller jämförbara tjäns-ter eller produkter.

• klarläggas om SVO:s uppdragsverksamhet tränger undan eller utgör ett hinder för nyetable-ring av privata aktörer på marknaden.

Utredningen bör dessutom:

- belysa konkurrensläget på marknaden för de tjänster eller produkter som SVO erbjuder,

- beskriva efterfrågesituationen för de uppdrag som SVO utför,

- beskriva hur kunderna, (exv. andra myndigheter, skogsägarna, bolag och sågverk) ser på organi-sationens uppdragsverksamhet. Detta kan bl.a. ske genom analys av de återkommande attitydun-dersökningar som SKS låtit utföra med hjälp av oberoende opinionsinstitut.

2.2. Metod

Skogsvårdsorganisationens ekonomisystem (Agresso) har använts för att ta fram ekonomiska grund-data. De undersökningar SVO låtit göra med hjälp av oberoende opinionsinstitut har också utgjortunderlag för bedömningarna. Ett antal frågor har sänts ut till samtliga skogsvårdsstyrelser för att fåfram en bild av regionala skillnader inom landet avseende såväl marknadsbild som redovisningsprin-ciper. Erfarenheter från tidigare genomförda revisioner av SVO har utnyttjats. Vidare har intervjuerinom och utom SVO gett en vidgad referensram med avseende på förutsättningarna för SVO:s upp-dragsverksamhet.

Uppdragsverksamheten har i rapporten delats in i olika delar med olika förutsättningar avseende kon-kurrens, påverkan och syfte.

4

2.3. AvgränsningI denna rapport ges inte några förslag till konkreta åtgärder. Inte heller redovisas några ställningsta-ganden i frågan om det finns alternativ till uppdragsverksamheten för att uppnå skogspolitiken. Där-emot lämnas några kommentarer vad gäller möjliga anpassningar av verksamheten för att undvika riskför konflikter.

5

3. Uppdragsverksamhetens syfte och roll

3.1. Uppdragsverksamheten - en del av skogspolitiken

Till de skogspolitiska medlen räknas traditionellt:

• Lagen (skogsvårdslagen plus delar av miljöbalken)

• Rådgivningen (inkl. information och utbildning)

• Stöd och bidrag (exempelvis ädellövskogsstödet)

• Inventeringar och

• Uppdragsverksamheten

Även Skogsvårdsorganisationen (SVO) som sådan kan från samhälleliga utgångspunkter betraktassom ett skogspolitiskt medel.

1990 års skogspolitiska kommitté utredde också den framtida Skogsvårdsorganisationen (SOU1992:111). I betänkandet angavs att uppdragsverksamheten även framgent har en viktig roll somskogspolitiskt medel. Kommittén angav vidare att ”uppdragsverksamheten bidrar till uppfyllelse avställda mål genom exempelvis betald rådgivning och utbildning men även upprättande av skoglig till-stånds- och hänsynsredovisning samt projektering av vägbyggnadsföretag och att organisationen ge-nom sin service också kan få åtgärder utförda som annars inte skulle bli gjorda eller skjutas på framti-den”. Kommittén framförde ytterligare motiv för att uppdragsverksamheten är ett viktigt skogspolitisktmedel, t.ex. att den ger möjligheter till verksamhetsutveckling och påskyndar viss önskvärd verksam-het. Detta behandlas senare i denna rapport.

Kommittén analyserade även eventuella konfliktrisker med anledning av SVO:s dubbla roll som bådemyndighet och uppdragstagare i konkurrensutsatt uppdragsverksamhet. Kommittén ansåg att dettakonfliktförhållande skulle komma att minska väsentligt i framtiden beroende på minskad omfattning,främst genom avveckling av frö- och plantverksamheten (vilket kommer att visas i ett kommande av-snitt), och ändrad uppdragsstruktur med större inriktning mot konsultverksamhet och uppdragsfinansi-erad utbildning (även detta kommer att visas i ett kommande avsnitt).

Regeringen har vid ett flertal tillfällen fastställt att uppdragsverksamheten är en del av skogspolitikenoch ett skogspolitiskt medel.

Regeringen angav i sin proposition 1992/93:226 att en viktig förutsättning för att den nya skogspoliti-ken med en friare roll genom avreglering i den nya skogsvårdslagen är att skogsägarna genom sittökade ansvar även ökar sina kunskaper för att kunna hantera det ansvaret. Föredragande departe-mentschefen uttalade bl.a.: ”Utan ökade kunskaper hos skogsägarna och andra som verkar i skogsbru-ket kan vi inte nå de höga mål som jag föreslagit i det föregående.”. Det sistnämnda avser de skogspo-litiska målen. I propositionen fastställdes således att rådgivningen var ett viktigt instrument för attuppnå de skogspolitiska målen.

I proposition 1997/98:158 angavs att de skogspolitiska målen bör ligga fast. Regeringenkommenterade detta på följande sätt: ” De båda målen är modernt utformade och väl avvägda både isig själva och gentemot varandra. De speglar både den internationella utvecklingen och vår nationellatradition.” Regeringen tryckte även i den här propositionen på behovet av att skogsbruksplaner görssom en del i det informationsbehov som finns. Regeringen angav också att det är skogsägarna självasom bör finansiera sådana skogsbruksplaner. Skrivningarna i propositionen ger stöd för antagandet attskogspolitikens mål kommer att fortsätta gälla en bra bit in på 2000-talet, vilket även styr förutsätt-ningarna för uppdragsverksamheten.

6

I den senaste budgetpropositionen (2000/2001:1, utgiftsområde 23) sades bl.a. att den uppdragsverk-samhet som SVO bedriver och som omfattar viktiga skogspolitiska och arbetsmarknadspolitiska åt-gärder, är ett viktigt komplement till den statsfinansierade verksamheten inom politikområdet.

Regeringen har under ett antal år specificerat återrapporteringskrav för uppdragsverksamheten i re-gleringsbrev för SVO. I 2001 års regleringsbrev anges målet för uppdragsverksamheten vara att ökaomfattningen på för skogspolitiken centrala områden. Detta förtydligar ytterligare regeringens ambi-tioner med uppdragsverksamheten. Som återrapporteringskrav anges att SVO skall redovisa utveck-lingen av skogsbruksplanläggning, utbildning samt natur- och kulturmiljövårdsinsatser inom ramen förarbetsmarknadspolitiken. Dessa områden torde således vara viktiga instrument för att uppnå de skogs-politiska målen för år 2001.

Instruktionen för Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna anger ramar för uppdragsverksamheten. 4§ anger: ”Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna får ta ut ersättning för varor och tjänster som rörskogsinventering, skogsbruksplanläggning, skogsvård, utsyning av skog, skogsvärdering, skogsväg-hållning, naturvård, kulturmiljövård samt utbildning, rådgivning, information och verksamhet i övrigtsom är förenlig med organisationens uppgifter. Skogsstyrelsen får föreskriva avgifter för sådana varoroch tjänster som avses i första stycket och grunder för hur ersättningen för sådana varor och tjänsterskall beräknas.” I 5§ regleras tjänsteexporten: ”Skogsstyrelsen och skogsvårdsstyrelserna får bedrivasådan tjänsteexport inom sina verksamhetsområden som är förenlig med myndigheternas uppgifter iövrigt och på de villkor som tjänsteexportförordningen (1992:192) föreskriver.” Instruktionen angersåledes att SVO får utföra uppdrag som är förenliga med deras verksamhetsområde. Det finns såledesinga hinder utifrån instruktionen att utföra någon uppdragsverksamhet inom det skogliga området.

De formellt vidsträckta befogenheten enligt instruktionen att bedriva uppdragsverksamhet har precise-rats och delvis inskränkts genom ett beslut av SKS om policy för uppdragsverksamheten (SKS cirkulär2000:D 6). Syftet med policybeslutet är att styra uppdragsverksamheten till sådant som ligger i linjemed skogspolitiken och att undvika sådant som kan innebära konflikt med myndighetsrollen eller somkan inverka negativt på förtroendet.

3.2. Motiv för uppdragsverksamheten som del av skogspolitikenUppdragsverksamheten i dess olika former skall, som framgått av ovanstående propositionsuttalanden,bidra till att förverkliga skogspolitikens intentioner direkt och indirekt. Genom uppdragsverksamhetenfår SVO en möjlighet att direkt påverka skogsbrukandet och man får en naturlig kontakt med upp-dragsgivaren, som kan ges information och rådgivning i samband med uppdraget. Det har också an-förts att en kombination av uppdrag och myndighetsutövning behövs för att upprätthålla myndighetenskompetens i skogsbruk och relationer till skogsägarna samt för att man skall kunna vara representeradlokalt i hela Sverige.

Det finns idag inga tvingande medel för att åstadkomma att de skogspolitiska målen nås. De krav somfinns i skogsvårdslagen ligger betydligt lägre än målnivån. För att målen skall uppnås krävs såledesfrivilliga insatser från skogsbrukets sida utöver lagens miniminivå. De medel SVO har för att åstad-komma detta bygger främst på rådgivning och kunskapsuppbyggnad och på att skapa förståelse ochrätt attityder hos såväl skogsägare som andra aktörer. Den lokala förankringen är mycket viktig för attSVS brett ska kunna nå ut med sin verksamhet. För att få genomslag för skogspolitiken krävs också attSVO har tillräckliga resurser för utbildning och rådgivning. Genom att själva agera som aktörer ochutföra uppdrag kan dessutom SVO optimera den skogspolitiska nyttan i genomförandet.

Motivet att uppdragen behövs för att upprätthålla kompetensen på myndighetsområdet och för atttrygga den lokala förankringen kan möjligen betraktas som principiellt tveksamt i ett externt perspek-tiv. Det kan hävdas att SVO därigenom skaffar sig konkurrensfördelar med hjälp av den lokala förank-ringen. Ingen annan aktör har möjlighet att finnas representerad så spritt i landet och konkurrenter fårsåledes större kostnader för att åta sig uppdrag på avlägsna platser. Mot kombinationen talar också enrisk för att uppdragen påverkar myndighetsutövningen. Det finns dock inget som belägger att så sker.

7

Sammantaget måste skälen för att SVO:s uppdragsverksamhet ska finnas kvar som ett skogspolitisktmedel bedömas väga avsevärt tyngre än skälen mot.

3.3. Andra motiv för uppdragsverksamhetenDet har anförts andra viktiga motiv för SVO:s uppdragsverksamhet än den omedelbara skogspolitiskanyttan. Det finns exempelvis på marknaden ett behov av en oberoende aktör inom det skogliga områ-det. Även detta kan dock i viss mån sägas vara en del av förutsättningarna för skogspolitiken. Deskogliga aktörerna på marknaden har ett kommersiellt intresse i sitt agerande såsom exempelvis vida-reförmedlare av virket eller uppköpare av skog. Detta kan påverka objektiviteten i bedömningarna vidtill exempel stämpling eller skogsvärdering.

Ett annat uttalat motiv för att SVO skall utföra uppdrag är att det inte alltid finns en regionalt funge-rande marknad. Skogsägarna har alltså i de fallen ingen privat aktör att vända sig till för att få sinabehov tillgodosedda. Därför är det viktigt från skogspolitisk synpunkt att SVO kan gå in och tillgodoseefterfrågan på en marknad som inte fungerar. Vidare finns det områden där det kommersiella intressetinte är tillräckligt stort och där underlåtenhet att agera riskerar att på sikt skapa produktionsproblem iskogen.

I avsnitt 5 belyses närmare motiven för olika typer av uppdrag.

3.4. Uppdragsgivare och intressenterDet är inte bara enskilda skogsägare som är SVO:s kunder, även skogsägarorganisationer och bolagköper tjänster av SVO, till exempel skogsbruksplanläggning. Skogsvårdsåtgärder utförs främst åt en-skilda skogsägare men även åt t.ex. Banverket och Vägverket. SVO har också en viss planterings-verksamhet åt skogsägarna. Rådgivning och utbildning ges till såväl skogsägare, aktörer på markna-den, bolag, andra myndigheter eller allmänheten (exempelvis mässor eller Skogen i skolan).

SVO genomför vidare uppdrag åt arbetsmarknadsmyndigheterna. Syftet med dessa uppdrag är att tahand om anvisad arbetskraft och ge den en meningsfull utbildning/arbetsuppgift. Inriktningen av dessauppdrag har ändrat karaktär under senare år. Andelen skogsvårdsarbeten åt enskilda skogsägare, somtidigare dominerade (beredskapsarbeten) är numera mycket liten. I stället handlar det mycket om in-venteringar av olika slag, som t.ex. Skog och Historia, samt skötselåtgärder inom naturreservat ochandra naturvårdsobjekt. Ofta finns även andra intressenter, som Riksantikvarieämbetet och länsstyrel-serna, och de bidrar ibland till finansieringen av åtgärderna. Genom arbetena tillgodoses intresseninom flera politikområden (sysselsättning, natur- eller kulturmiljövård, skogspolitik m.m.).

Även andra typer av inventeringar förekommer, exempelvis sådana med delfinansiering av EU, somdärmed får ses som en potentiell kund.

SVO har slutligen en del internationella uppdrag. Dessa är i regel biståndsprojekt genom SIDA. Mendet förekommer även internationella uppdrag där olika internationella organisationer eller nationellautländska organisationer är kunder.

Utbudet är således brett. Det gemensamma arbetsfältet är dock skogen.

8

4. Konkurrensbegränsande förutsättningar

4.1. LagstiftningDet finns inga generella inskränkningar vad gäller myndigheters rätt att utöva uppdragsverksamhet ien konkurrensutsatt situation. Myndigheternas befogenheter anges i instruktionen för resp. myndighet.Däremot finns det lagar och förordningar som anger vilka förutsättningar som gäller om myndigheter-na agerar på en konkurrensutsatt marknad. Det finns inga lagar som har till huvudsyfte att skapa kon-kurrensneutrala villkor mellan offentliga och privata aktörer. Men konkurrenslagen t.ex., som primärtgäller för företag med vinstsyfte på en konkurrensutsatt marknad, gäller sekundärt även myndigheter,exempelvis vad gäller underprissättning.

Det finns några lagar eller förordningar som på ett eller annat sätt påverkar konkurrensförhållandenamellan offentliga och privata aktörer. Dessa reglerar upphandling och framförallt prissättningen. Be-träffande upphandling gäller framförallt lagen om offentlig upphandling.

Enligt 5§ avgiftsförordningen skall målet för den avgiftsfinansierade verksamheten vara att full kost-nadstäckning uppnås om inget annat beslutats. Det är också oftast just prissättningen som avses närmyndigheternas agerande på konkurrensutsatt marknad kritiseras. Prissättningen behandlas närmare iavsnitt 7.

4.2. Tillsynsmyndigheter m.m.

4.2.1. KonkurrensverketKonkurrensverket är central förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor och skall verka för en effek-tiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna. Verket skall bl.a. upp-märksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig verksamhet samt lämna förslag till åtgärderför att undanröja dessa.

Konkurrensverket har i rapporten (2000:1) Konkurrensen i Sverige under 90-talet – problem och för-slag lämnat synpunkter på även SVO:s uppdragsverksamhet och därvid ansett att SVS som en offent-lig aktör inte bör agera på konkurrensutsatta marknader.

4.2.2. KonkurrensrådetKonkurrensrådet tillsattes 1998 för att för det första belysa enskilda fall och försöka undanröja konkur-renskonflikter genom dialog och kontakt mellan parterna. Yttranden från rådet är av rådgivande ka-raktär. Rådets andra uppgift har varit att försöka åstadkomma en samsyn mellan företrädare för of-fentlig och privat sektor om hur de långsiktiga spelreglerna på området bäst skall formuleras.

Rådet har granskat ett ärende rörande SVO:s uppdragsverksamhet och därvid lämnat den rekommen-dationen att SVO inte bör tillhandahålla tjänster av vissa slag.

Rådet har gjort en samlad redovisning i ett betänkande (Konkurrens på lika villkor mellan offentligoch privat sektor SOU 2000:117). Konkurrensrådet anger i betänkandet de krav som bör ställas på enoffentlig konkurrensutsatt verksamhet. Bland annat anges att det är viktigt att verksamheten är redo-visningsmässigt avgränsad och att ett mål åläggs om att uppnå minst full kostnadstäckning. Målet skalltydligt anges i riktlinjer för verksamheten. Det skall också klarläggas att verksamheten kommer attomprövas om det ekonomiska målet inte uppfylls.

Konkurrensrådet anger vidare att verksamheten skall belastas med alla sina verkliga kostnader. Dettainnebär att verksamheten skall belastas även med samtliga härrörbara kapitalkostnader. För prissätt-ningen anger konkurrensrådet att priset skall sättas så att det ekonomiska målet nås, vilket innebärprissättning enligt självkostnadskalkyl. Ett visst utrymme skall kunna finnas för marknadsmässig pris-sättning med skiftande marginaler, speciellt om produkterna inte är enhetliga till sin karaktär ochdessutom bjuds ut vid ett större antal tillfällen under ett år. Konkurrensrådet ger i sitt betänkande ock-

9

så förslag till ändringar i konkurrenslagen som innebär en korrigering av konkurrenssnedvridandebeteenden från offentliga aktörer.

Konkurrensrådets betänkande har remissbehandlats tillsammans med en departementspromemoria (Ds2001:17), som innehåller förslag till vissa förändringar av konkurrenslagen.

4.2.3. StatskontoretÄven Statskontoret har, som redan nämnts inledningsvis, på regeringens uppdrag granskat i vilkenutsträckning statliga myndigheter, affärsverk och bolag bedriver kommersiell verksamhet samt – efteratt ha genom fört ett antal fallstudier, däribland av SVO – i rapporten (2000:16) Staten som kommer-siell aktör lämnat förslag om en översyn av inte bara SVS uppdragsverksamhet utan hela skogspoliti-ken.

Regeringen har inte tagit ställning till Statskontorets rapport.

4.3. SVO:s prissättningspolicyI SVO:s uppdragspolicy anges att prissättningen skall ske på affärsmässiga grunder. Vidare anges attkostnadsskillnader inom en SVS inte får slå igenom i prissättningen. Policyn hänvisar också till denprissättningspolicy SVO har.

SVO:s prissättningspolicy anger ekonomiska mål (även i Cirkulär om ”Ekonomiskt resultatansvar mminom SVO”). SVO använder sig av fördelning av overheadkostnader, vilket inom SVO kallas för LS-kostnader (LS=ledning och stöd). SKS ger anvisningar för hur fördelningen skall ske. Varje SVS hardock egna modeller för hur LS skall fördelas, men i huvuddrag används samma princip inom helaSVO. Genom LS fördelas även kapitalkostnader av olika slag, dvs. vissa kostnader för gemensammainvesteringar och / eller räntekostnader. De flesta SVS fördelar samtliga kostnader på respektive verk-samhet, men det finns undantag.

För att SVO fullt ut skall kunna leva upp till de krav konkurrensrådet anser bör gälla inför framtidenrekommenderas en översyn av kapitalkostnadsfördelningen. I princip skall man för varje uppdrags-verksamhet kunna ta ut en rättvisande balansräkning. Detta innebär att varje uppdragsverksamhet skallfå samtliga relaterade kostnader tilldelade.

10

5. Den skogspolitiska nyttanav uppdragsverksamheten

5.1. Indelning av uppdragsverksamhetenIndelningen i det följande har delvis gjorts med hänsyn tagen till hur SVO:s olika typer av uppgifterhänger samman med varandra men också efter olika typer av marknader eller intressenter. De olikaverksamhetsslagen har olika förutsättningar vad avser såväl skogspolitiken som konkurrenter och in-tressenter. Varje verksamhetsslag har också olika former av kopplingar till de motiv som har angetts iavsnitten 3.2 och 3.3.

5.2. Genomförda externa skogsägarundersökningar m.m.SVO har genomfört flera undersökningar av skogsägarnas uppfattningar om och attityder till organi-sationen. Undersökningarna har genomförts med hjälp av oberoende opinionsinstitut. En skogsägarun-dersökning gjordes av SCB under november månad år 1999. Där fick skogsägare ta ställning till bl.a.följande påstående: ”SVS myndighetsroll kolliderar ej med tjänsteverksamhet”. 41 % höll med (helteller delvis) och 7 % instämde inte alls. 40 % angav dock att de inte kunde bedöma detta, främst bero-ende på att de inte utnyttjade SVS tjänster. En skogsägare har givetvis svårt att bedöma om så är falletom det inte blivit direkt kännbart på något sätt.

Ett annat påstående som skulle bedömas var: ”SVS försäljning påverkar inte trovärdigheten.”. Härsvarade 42 % att de instämde (helt eller delvis), 44 % kunde ej bedöma och 7 % svarade återigen att deinte instämde alls. De två frågorna hänger naturligtvis samman och de flesta skogsägare tycks ha sva-rat samma på båda frågorna. Skogsägarna tycks i denna undersökning inte ha sett SVS dubbla rollersom ett problem.

Samtliga genomförda skogsägarundersökningar visar på ett stort eller mycket sort förtroende för SVS iden dubbla rollen som myndighetsutövare resp. uppdragstagare. Den tendens som tydligt kan urskiljasär att gruppen ”vet ej” ökar för varje mätning. Den naturliga förklaringen till detta är att SVS fältorga-nisation tunnats ut mer och mer mellan mättidpunkterna och att andelen skogsägare som inte har nå-gon kontakt med SVS uppdragsverksamhet växer.

Statskontoret har gjort en enkät till skogliga företag, dvs. potentiella konkurrenter till SVS. Svarsfre-kvensen blev väldigt låg (förmodligen eftersom de flesta av företagen agerar på andra marknader änSVS eller på sådana marknader där SVS är små) men undersökningen visade ändå att företagen inteuppfattar SVS som någon konkurrent.

Även om olika undersökningar visar att det inte finns några konflikter avseende SVS:s roll som bådemyndighet och uppdragstagare och att SVS i allmänhet inte ses som en konkurrent finns det naturligt-vis alltid undantag i enskilda fall. Problemen kan dock i ett helhetsperspektiv betraktas som så margi-nella att de inte bör påverka inställningen till SVO:s uppdragsverksamhet. .

Vad gäller all uppdragsverksamhet är det svårt att säga hur SVS personal påverkas i sitt myndighets-utövande av att de tidigare har haft uppdrag hos berörda skogsägare. Det går att resa principiella in-vändningar mot att samma person både utövar myndighetstillsyn och utför uppdrag hos samma skogs-ägare. Det finns ju en risk att t.ex. lagtillsyn inte genomförs fullt ut på grund av de uppdragssambandsom kan föreligga. SVS bör eftersträva att myndighetsutövning och uppdragsverksamhet hålls perso-nellt isär så långt det är möjligt.

11

5.3. Beskrivning av olika enskilda uppdragsverksamheter

5.3.1. SkogsbruksplanerUnder perioden 1948 till 1980 blev skogsbruksplanläggning inom SVO en verksamhet som ökade iomfattning. Staten gick in med stödformer som möjliggjorde att planläggningsverksamheten stabilise-rades över långa tidsperioder. Skogsbruksplaner var, som nämnts tidigare, tvingande i lagstiftningenfrån 1980 till och med 1994. Avskaffandet av planobligatoriet har påverkat omsättningen av skogs-bruksplanläggningen väldigt mycket.

En skogsbruksplan innehåller i princip två delar. För det första en inventering av skogen som består aven karta och en okulärt upprättad beståndsbeskrivning. Den andra delen, som ingår i beståndsbeskriv-ningen, består av åtgärdsförslag. De åtgärdsförslag som ges i de skogsbruksplaner som upprättas avskogsvårdsstyrelserna skall ligga i linje med gällande skogspolitik. Sett ur ett sådant perspektiv ärskogsbruksplanläggningen ett betydelsefullt skogspolitiskt medel som nått många privata skogsägare.Ekelund och Hamilton (2001) anger att: ”I samband med skogsbruksplanernas upprättande uppstod detockså situationer då skogsvårdsstyrelsens rådgivning om återväxt och skogsskötsel kunde göras kon-kret och appliceras i en praktisk verksamhet.” Skogsbruksplanerna är således ett viktigt skogspolitisktinstrument som ger praktiska effekter på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt.

Regeringen har vid ett flertal tillfällen gjort klart att den ser skogsbruksplanerna som viktiga i skogs-politiken. I SVO:s regleringsbrev för år 2000 (regeringsbeslut 1999-12-16) anges att målet för upp-dragsverksamheten är: ”att öka uppdragsverksamhetens omfattning på de områden som är centrala förskogspolitiken, t. ex. skogsbruksplanläggning.” Det finns därigenom ingen som helst tvekan om attskogsbruksplanläggningen är viktig från skogspolitiska utgångspunkter.

Det finns konkurrenter på marknaden för skogsbruksplaner. På privatskogsbruket upprättar skogsägar-föreningar och konsultbyråer skogsbruksplaner. Storskogsbruket som av tradition har heltäckandeskogsbruksplaner upprättar dessa inom respektive företag eller köper dessa tjänster av något konsultfö-retag men också av SVS.

SVO erbjuder sedan några år tillbaka s. k. ”Grön skogsbruksplan” med inriktning mot även natur- ochkulturmiljövärden (i enlighet med miljömålet i skogspolitiken). Skogsägarföreningar, som också pro-ducerar gröna skogsbruksplaner, har initialt subventionerat köp av dessa för sina medlemmar, vilkethar medfört en ökning av antalet planer men också en svår prispress på SVS verksamhet. Till viss delköper skogsägarföreningarna tjänster av SVS för att upprätta sina planer. Detta innebär således att endel av de skogsbruksplaner som SVS utför är som underleverantör.

Nedanstående diagram (figur 1) visar utveckling avseende volymen planlagd areal. Antalet tjänstgö-ringsdagar avseende skogsbruksplanläggning framgår av figur 5 (sid. 18). Man ser ett väldigt tydligttrendbrott då lagtvånget att inneha en skogsbruksplan upphörde. På senare tid har kampanjerna för denya gröna skogsbruksplanerna gett effekt och antalet skogsbruksplaner ökar igen. Produktionen liggerdock fortfarande långt under tidigare nivåer.

12

0

100

200

300

400

500

600

700

800

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Plan

lagd

are

al

Skogsbruksplaner

Planlagd areal (1000 ha)

Figur 1 SVO:s totala planlagda areal för skogsbruksplanläggning redovisat på respektive budgetår

Finns det då några konflikter mellan myndighetsagerandet och rollen som uppdragsaktör avseendeskogsbruksplaner? Det är svårt att säga om personalen på SVS påverkas i sitt myndighetsutövande avde också utfört skogsbruksplaner åt samma skogsägare Det kan naturligtvis finnas en risk att tjänste-mannen kan agera ”för positivt” vid myndighetsutövandet för att kunna erhålla uppdrag att utföraskogsbruksplanläggning. Om SVS vid myndighetsagerandet påtalar behovet av skogsbruksplan ochsamtidigt marknadsför sin egen produkt uppkommer självfallet en konkurrensfördel. Det finns dockinget som tyder på att detta skulle ske eller att det i verkligheten skulle vara några problem förknippa-de med den dubbla rollen.

I den undersökning SCB gjorde 1999 och som nämnts i föregående avsnitt ställdes frågan till skogs-ägarna vem som levererar skogsbruksplaner till dem. I en majoritet av fallen var SVO planleverantör(figur 3).

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Ej s

var

SVS

SÄF

skog

sbol

ag

LRF-

kons

ult

Fris

tåen

deko

nsul

t

Skog

l.utb

.vän

el. s

l. Anna

n

Inge

n,be

höve

r int

e

Inge

n, g

öreg

en p

lan

Vet e

j

Skogsbruksplaner

Aktör

Proc

ent

Serie1

Figur 2 Andelsuppdelning på planleverantörer till skogsägare vid senaste planläggningen

13

SVS och skogsägarföreningar intar volymmässigt en särställning på marknaden för skogsbruksplaner.I samma undersökning ställdes också frågan om hur viktigt skogsägarna tycker det är med SVS somleverantör av skogsbruksplaner. 73 % av skogsägarna svarade att det var mycket eller ganska viktigt.10 % angav att detta var ganska oviktigt eller helt oviktigt. Svaren ger stöd för slutsatsen att det finnsett uppenbart behov hos skogsägarna av att kunna välja SVS som producent av skogsbruksplaner.Sammanfattningsvis kan sägas att det är skogspolitiskt viktigt att SVS upprättar skogsbruksplaner, attdet sker på en differentierad marknad och att det är förankrat hos kunderna, skogsägarna.

5.3.2. Skogsvårdsåtgärder

5.3.2.1. Röjning (kvalitetshöjande beståndsvård)Det är från skogsskötselsynpunkt angeläget att röjning utförs i skogsbestånden. Röjningen är eninvestering för framtiden. Den ekonomiska effekten av röjningen uppkommer inte direkt på sammasätt som vid gallring, som ger ett försäljningsnetto.

I skogsvårdslagen i dess förutvarande lydelse fanns en röjningsplikt. Efter det att denna avskaffades1994 har röjningen minskat. I den förra SUS-utvärderingen (1998) konstaterades att det årliga behovetav röjning nationellt borde vara 275 000 ha, men den verkliga röjningen uppgår till cirka 200 000 ha.Skogsstyrelsen (1998) gjorde därför följande tolkning ”Mot bakgrund av att röjningarna inte haft denomfattning som krävs och att de utförda röjningarna är svaga och kräver ytterligare röjningsinsatserökar eftersläpningen och behovet av röjning överstiger troligen 300 000 ha/år.” I skogsstatistisk årsbokår 2000 anges den totala årliga röjningsarealen under sista delen av 90-talet ha understigit 150 000 ha.Riksskogstaxeringen visar att det fortfarande finns ett stort och ökande röjningsbehov.

Röjningsbehoven överstiger således vida vad som faktiskt utförs. SVS utför endast c:a 5 % av deröjningar som kommer till stånd och har alltså en marginell betydelse på marknaden. I och med attskogsvårdslagen inte längre ställer krav på röjning finns här heller inte längre någon konflikt mellanmyndighetsutövning och uppdragsverksamhet. Någon grund för annat än rent principiella invändning-ar mot de dubbla rollerna föreligger uppenbarligen inte.

5.3.2.2. GallringDet är från skötselsynpunkt viktigt att gallring utförs. Det finns en väl fungerande marknad för gall-ring. SVS är mycket små på gallringsmarknaden. Detta gör att SVS knappast ”stör” marknaden ellerstöter bort nyetableringar. Vad gäller gallring finns samma teoretiska konfliktrisk som beträffandeövriga verksamheter, dvs. en risk för påverkan i myndighetsrollen genom uppdraget. Det finns mindremotiv för att SVO skall utföra gallringsverksamhet om marknaden fungerar tillfredsställande.

5.3.2.3. StämplingSVS bedriver en omfattande stämplings- och utsyningsverksamhet. Stämplingen innebär att man vidplanering för avverkning markerar området som ska avverkas, markerar vilka träd som ska fällas ellersparas, hänsyn som bör tas vid avverkning och beräknar hur mycket virke denna avverkning kommeratt ge. Följande figur (3) visar siffror tagna från skogsstatistisk årsbok (sida 139, tabell 7.5) som visaromfattningen på stämplingsverksamheten i kubikmeter skog totalt inom SVO 1984/85-1999, (Skogs-styrelsen 2000).

14

m3sk

010000002000000300000040000005000000600000070000008000000

1984

/85

1986

/87

1988

/89

1990

/91

1992

/93

1994

/95 1997

1999

m3sk

Figur 3. Volym stämpling (kubikmeter skog) utförd av SVO per budgetår

Figur 4 redovisar den av SVO stämplade arealen i förhållande till hur mycket i areal som anmälts förföryngring hos privata skogsägare (exklusive aktiebolagen, staten och övriga allmänna som självasköter sin stämpling).

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

160000

180000

År

Anmäld arealstämplingsareal

Figur 4 Totalt anmäld föryngringsareal jämfört med arealen som SVO utfört stämpling på

Omfattningen av stämplingsverksamheten har varierat med konjunkturerna. Tendensen visar dock påen nedgång i stämplingsverksamheten som inte har sin förklaring i den avverkningsanmälda arealen.Man ska observera att försäljning efter rotpoststämpling avser endast en liten det av den totala virkes-försäljningen. Andra försäljningsformer dominerar. Att SVS är störst när det gäller stämpling innebäralltså inte att man har någon dominerande ställning på marknaden. Stämpling efterfrågas i första handav skogsägare som vill vara oberoende i förhållande till de etablerade parterna på marknaden, dvs. inte

15

bundna av långsiktiga leveransåtaganden eller av låsta prisnivåer. SVS tillgodoser dessa skogsägaresbehov av en i förhållande till virkesmarknaden objektiv aktör.

Stämplingsverksamheten ger möjlighet för SVO att direkt implementera de skogspolitiska intentioner-na i skogsbruket, eftersom stämplingen styr den avverkning som skall göras. Det finns således såvälskogspolitiska som andra motiv för att SVO utför stämplingsverksamhet. SVS roll som oberoendeaktör uppfattas av en stor grupp av skogsägare som viktig och det finns ingen annan på marknadensom kan agera i den rollen. Det finns naturligtvis även här en konfliktrisk mellan uppdragsverksam-heten och myndighetsrollen, eftersom SVS har att granska avverkningsanmälningen efter att själv hautfört stämpling. Detta eventuella problem motsägs av det faktum att SVS gör stämplingen som obe-roende aktör och dessutom därigenom skaffar sig ytterligare kunskaper för bedömningen av avverk-ningsanmälningen. Det finns heller inga exempel som tyder på att stämplingen skulle innebära någraproblem i myndighetsutövningen.

5.3.2.4. MarkberedningSVS utför/samordnar markberedning efter utförd avverkning. Markberedningen förekommer dockendast i vissa regioner såsom Mälardalen, Värmland-Örebro, Jönköping-Kronoberg, Dalarna-Gävleborg och Östra Götaland. Norrbotten utför markberedningsplanering. Den maskinella markbe-redningen sker med hjälp av entreprenörer. På många håll skulle det vara svårt att få till stånd erfor-derlig samordning av markberedningsuppdragen geografiskt och i tiden utan SVS medverkan. Det ärviktigt att SVS följer gällande upphandlingsregler. Det har dock inte framkommit några avvikelserfrån reglerna.

Att marken bereds på rätt sätt är viktigt utifrån skogspolitikens produktionsmål. Även här kan finnassamma principiella konfliktrisker som vid stämpling, att det vid processen kring avverkningen ävengörs en tillsyn av eventuell markberedning. De är dock inte lika uttalade eftersom markberedningenutförs av entreprenörer. Det har inte heller här framkommit något som antyder att det skulle föreligganågra problem i praktiken.

5.3.2.5. PlanteringSVS utför även plantering av skogsplantor men svarar för en mycket liten andel av vad som totalt settplanteras. Andelen godkända föryngringar i Sverige är för låg och det finns skogspolitiska skäl för atthöja kvaliteten i föryngringarna. Det är alltså viktigt att få till stånd planteringar av tillfredsställandekvalitet och här kan SVS planteringsverksamhet ha betydelse.

Marknaden tillgodoser f.n. inte de behov av planteringsarbeten som finns. Även här finns en teoretiskmen inte reellt belagd konfliktmöjlighet mellan uppdragsverksamhet och myndighetsroll. Om plan-teringsuppdragen utfördes i full konkurrens på en väl fungerande marknad vore risken större för enkonfliktsituation. Då hade också vikten av att SVS bedriver sådan verksamhet varit mindre.

5.3.2.6. SkogsvärderingSVS får ibland uppdrag att värdera skog. Sådana uppdrag bidrar i sig inte till att de skogspolitiskamålen uppfylls. Däremot är SVS betydelsefull som objektiv värderare. SVS fyller därmed en viktigfunktion på marknaden för skogsägarna. Någon konfliktsituation mellan uppdragsverksamhet ochmyndighetsuppgifter kan inte anses föreligga.

5.3.3. Rådgivning och utbildningHistoriskt sett har rådgivningen haft en stor betydelse för SVO:s möjligheter att nå fram med skogs-politiken. Den har med den nya skogspolitiken fått en än större betydelse eftersom skogspolitiken istor utsträckning bygger på frivillighet från skogsägarens sida under ansvar för resultatet. Rådgivning-en är ett viktigt instrument för att skapa den kunskap hos skogsägarna som krävs för att såväl produk-tionsmålet som miljömålet skall kunna nås. De senaste åren har bland annat EU-medel gjort att ettantal kampanjer såsom exempelvis ”Miljeu”-rådgivning och Grönare skog kunnat drivas. Dessa kam-panjer med kurser och rådgivning som enligt villkoren för EU-stöd varit kostnadsfria för skogsägarna

16

har skapat ett läge på marknaden som gjort att det blivit svårt för SVS att sälja rådgivning eller utbild-ning av liknande slag. Uppdragsrådgivning och utbildning har därför minskat under 90-talet.

I och med att rådgivning och utbildning tillhandahållits skogsägarna utan avgift har också grundlagtsinställningar som gör att skogsägarna inte är lika motiverade att överhuvudtaget betala för detta.Många skogsägare utgår ifrån att det kommer fler avgiftsfria kampanjer och väljer att vänta till nästa.Detta gör naturligtvis att marknaden för uppdragsrådgivning fått det besvärligare.

Rådgivning kräver en nära kontakt med skogsägarna, oavsett om den är anslags- eller uppdragsfinan-sierad. Uppdragsrådgivning liksom annan uppdragsverksamhet som sker i nära kontakt med skogs-ägarna skulle kunna tänkas skapa svårigheter när SVS sedan agerar i myndighetsrollen. Men som tidi-gare nämnts ser inte skogsägarna detta som något problem. Tvärtom synes enligt gjorda attitydunder-sökningar SVS auktoritet i myndighetsrollen stärkas genom uppdragsverksamheten. Den uppdragsba-serade rådgivningen kommer förmodligen att öka, särskilt om de EU-finansierade kampanjerna upp-hör. SVO har också ett eget förlag med försäljning av böcker, vilka till stor del används i denna verk-samhet.

5.3.4. InventeringarInventeringar av skilda slag genomförs. Vissa finansieras av SVO:s egna anslagsmedel, andra har enblandad finansiering, där även andra myndigheter bidrar. Även EU-medel utnyttjas. Det kan röra sigom miljöinventeringar av olika slag, som nyckelbiotopinventeringar och kulturmiljöinventeringar,eller om skadeinventeringar som t.ex. älgbetningsinventering. Många av inventeringarna grundar sigpå att SVS besitter en unik kompetens för att utföra dem. Flera av dem har en viktig skogspolitiskfunktion. Ibland leder inventeringarna till efterföljande betalda uppdrag. Flera stora inventeringar ut-förs i ett SVO-perspektiv på uppdragsbasis. De bekostas helt eller delvis av andra myndigheter ochmed hjälp av EU-medel. Där kan t.ex. Arbetsmarknadsverket (med hjälp av anvisade arbetare) eller ivissa fall länsstyrelserna eller Riksantikvarieämbetet vara huvud- eller delfinansiärer.

Att SVO utför inventeringar av detta slag medför plusvärden inom flera olika politikområden (t.ex.arbetsmarknad, naturvård, kulturmiljö, skogspolitik) och kan inte anses innebära några negativa ef-fekter från marknadssynpunkt. (Beträffande uppdragen åt Arbetsmarknadsverket se nedan.)

5.3.5. Internationella uppdragSVO utför en del internationella uppdrag. Dessa är till största delen kopplade till SKS och organisera-de som biståndsarbeten på uppdrag av SIDA. SKS kan också uppträda som nationell representant iolika internationella skogssammanhang. De senare är uppgifter specifikt anknutna till SVO som orga-nisation och kan därför inte ifrågasättas. Även en del SVS har internationella uppdrag. Dessa är dockav liten men växande omfattning. SVO har ambitionen att uppträda som en enhet med SKS som sam-ordnare.

Vad avser rena konsultuppdrag finns ibland en konkurrens med andra företag. Uppdragen är så få ochså olikartade att det är svårt att dra en generell slutsats om dem. Ofta är det dock SVO:s expertkun-nande i egenskap av skoglig myndighet som efterfrågas. Uppdragen påverkar inte de svenska skogs-ägarna och därför inte heller den nationella myndighetsuppgiften.

5.3.6. ArbetsmarknadsuppdragVerksamheten med uppdrag från Arbetsmarknadsmyndigheterna beskrivs närmare av Sven-GunnarLarsson i en separat rapport i den här SUS-utvärderingen (Larsson 2001). Där anges bl.a. att:

”Allmänna medel och resurser används för att genomföra policy och intentioner hos olika myndigheteroch organisationer beskrivna ovan. Detta gäller arbetsmarknadspolitiken, skogspolitiken, miljöpoliti-ken, kulturpolitiken, och turism och fritidsaktiviteter. Möjlighet till goda synergieffekter borde finnasom och när medel från arbetsmarknadsverket avsatta för sysselsättning av arbetslösa används för attomsätta och genomföra intentionerna i naturvård, landskaps- och kulturvård, ökad tillgänglighet avnatur och kulturarv. Samverkan mellan regionala organ som länsarbetsnämnd, skogsvårdsstyrelse,länsstyrelse och kommuner är därför av största betydelse.”

17

När det gäller arbetsmarknadsuppdragen finns det alltså i grunden ett annat perspektiv än det skogliga,nämligen individens möjligheter att få sysselsättning. De arbetslösa ska så långt möjligt ges förutsätt-ningar att komma in i det reguljära arbetslivet. Man kan genom att utnyttja förutsättningarna i denskogliga verksamheten uppnå olika synergieffekter och alltså bidra till att uppnå uppställda mål inomolika politikområden. Dessa uppdrag är både organisatoriskt och redovisningsmässigt väl avgränsadeoch några konfliktproblem för SVS som innebär svårigheter att agera som både myndighet och aktörfinns knappast. Däremot det teoretiskt finnas en risk att SVS utnyttjar sin ställning som myndighet vidbesök för att sälja sådana uppdrag som är riktade mot skogsägaren. Frågeställningen är densamma somvid ett flertal av de olika verksamheterna inom uppdragsverksamheten.

5.3.7. FastighetsförvaltningSVO förvaltar ett antal av staten ägda fastigheter. Fastigheternas totala bokförda värde uppgick 1999-12-31 till 26 mkr. Taxeringsvärdet uppgick till 75 mkr. SVO äger fortfarande några kursgårdar och haren del skog för demonstrationsändamål, försöksverksamhet etc. Statens fastighetsförvaltning är f.n.föremål för en översyn. Även SVO:s fastighetsinnehav inkluderas.

SVO bedriver ingen fastighetsförvaltning som uppdragsverksamhet. Tvärtom är det särskilt uttalat ipolicy för uppdragsverksamheten att detta inte får förekomma. SVO skall enligt policyn inte ägna sigåt någon uppdragsverksamhet som innebär att man för någons räkning vidtar privatekonomiska dispo-sitioner.

5.3.8. PlantverksamhetFrö- och plantverksamheten var fram till och med 1993 en betydande del av SVO:s totala verksamhet.Från och med 1994 bolagiserades plantverksamheten och ingår inte längre i SVO. Bolaget heterSvenska skogsplantor AB.

5.3.9. ÖvrigtDet finns även projekteringsuppdrag avseende skogsbilvägar, där SVO med sin specialkompetens haren viktig roll, som inte torde stå i konflikt med myndighetsutövning eller stör marknaden.

18

6. Uppdragsverksamhetens utveckling

6.1. Utveckling de senaste tio åren

Efter den uppdelning som beskrivits i föregående avsnitt redovisas här hur omfattningen per verksam-het har förändrats den senaste tioårsperioden. Utvecklingen redovisas i såväl tjänstgöringsdagar som ikostnader. Kostnaderna kan endast redovisas tillbaka till och med 1993/94.

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Tjän

stgö

rings

daga

r

Figur 5 Tjänstgöringsdagar inom SVO för upprättande av skogsbruksplaner

Skogsbruksplaner

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 6 Kostnader för upprättande av skogsbruksplaner (inklusive Gotland)

Tyvärr har det inte gått att få fram siffror för kostnader åren 1990/91 till 1992/93, men diagrammenvisar en tydlig nedgång av verksamheten efter den nya skogsvårdslagens införande då det inte längrevar obligatoriskt med skogsbruksplaner. Omfattningen har dock ökat under senare år. Detta beror

19

främst på lanseringen av den nya Gröna skogsbruksplanen, som gynnats av den miljöcertifiering avskog som håller på att etableras. De gröna planerna har medfört kraftigt ökade utvecklingskostnader.De höga utvecklingskostnaderna och introduktionen av Grön plan har lett till underskott i denna verk-samhet under några år, samtidigt som andra aktörer subventionerat priserna på motsvarande produkter.I takt med minskade utvecklingskostnader och stabilare marknadsförhållanden håller dock verksam-heten på att komma i balans igen.

Skogsvårdsåtgärder

0

5 000

10 000

15 000

20 000

25 000

30 000

35 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 7 Antal tjänstgöringsdagar för skogsvårdsåtgärder med egen personal

Skogsvårdsåtgärder

120 000

125 000

130 000

135 000

140 000

145 000

150 000

155 000

160 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Skogsvårdsåtgärder

Figur 8 Kostnader för skogsvårdsåtgärder med egen personal (inklusive Gotland)

Omsättningen avseende skogsvårdsåtgärder synes vara ganska stabil. Däremot fluktuerar kostnadernanågot. Men någon förändring i omfattningen av uppdraget kan inte utrönas.

20

Betald rådgivning och utbildning

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500

3 000

3 500

4 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 9 Tjänstgöringsdagar för betald rådgivning och utbildning

Betald rådgivning och utbildning

0

2 000

4 000

6 000

8 000

10 000

12 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 10 Kostnader för Betald rådgivning och utbildning (inklusive Gotland)

Rådgivning och utbildning har haft en stabil omfattning fram till och med 1995/96. Därefter har EU-finansierad rådgivning och utbildning mättat marknaden så att omfattningen av betald rådgivning ochutbildning stadigt gått nedåt.

21

Skogsinventering o övr planläggning

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 11 Kostnader avseende skogsinventering och övrig planläggning (exkl. skogsbruksplanläggning)

Några siffror avseende antal tjänstgöringsdagar SVO har haft avseende skogsinventering och övrigplanläggning har inte gått at ta fram. Men diagrammet över kostnaderna visar på en stadig uppgång iden här verksamheten. Detta beror till stor del på att EU gått in och delfinansierat vissa inventerings-projekt som därmed kunnat bli av.

Internationella uppdrag

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

9000

10000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 12 Kostnader avseende internationella uppdrag

Internationella uppdrag har stadigt ökat sedan dessa börjat särredovisas inom SVO. Till viss del ärinträdet i EU en förklaring till denna kostnadsökning. Dessutom har efter Sovjetunionens fall framför-allt de baltiska staterna sökt Sveriges hjälp i skogsfrågor. Även det internationella myndighetssamar-betet har ökat under dessa år.

22

Arbetsmarknadsuppdrag

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 13 Tjänstgöringsdagar avseende arbetsmarknadsuppdrag

Arbetsmarknadsuppdrag

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 14 Kostnader avseende arbetsmarknadsuppdrag

Den tidigare klart största verksamheten inom SVO:s uppdragsverksamhet, uppdrag åt arbetsmark-nadsmyndigheterna, är nu inte längre den största. En kraftig nedgång under hela sista halvan av 90-talet gör att skogsvårdsåtgärderna med egen personal har en större omfattning. Detta trots att olikaSVS framgångsrikt har bedrivit ett antal olika EU-finansierade projekt som till en del har finansieratsgenom arbetsmarknadsmedel.

23

Fastighetsförvaltning

0

2000

4000

6000

8000

10000

12000

14000

16000

18000

20000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 15 Kostnader för fastighetsförvaltning

Fastighetsförvaltningen har sedan 1994/95 sakta minskat från år till år. Detta beror på att SVO såltnågra kursgårdar under dessa år.

Plantverksamhet

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

8000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 16 Tjänstgöringsdagar för Plantverksamheten

Plantverksamheten gick, som tidigare nämnts över i bolagsform från och med 1994 i enlighet medskogspolitiska kommitténs betänkande. Även denna verksamhet var en del av SVO:s verktyg förskogspolitiken tidigare.

24

Totalt

0

20 000

40 000

60 000

80 000

100 000

120 000

140 000

1990/91 1991/92 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 17 Tjänstgöringsdagar för redovisade områden inom uppdragsverksamheten totalt

Totalt

0

100 000

200 000

300 000

400 000

500 000

600 000

700 000

800 000

900 000

1993/94 1994/95 1995/96 1997 1998 1999 2000

År

Figur 18 Kostnader för redovisade områden inom uppdragsverksamheten totalt

Totalt har det skett en rejäl nedgång av uppdragsverksamheten inom de områden som studerats. Dettaberor till en del på att plantverksamheten lyfts ut och blivit eget ett bolag. En större påverkan följer avatt arbetsmarknadspolitiken har ändrats och SVO får färre anvisade arbetare att använda. Uppdrags-verksamheten har således blivit svagare som verktyg för att uppnå skogspolitiken. Men den måstefortfarande betraktas som ett viktigt skogspolitiskt medel.

25

7. Redovisningsprinciper inom SVOSVO:s redovisningsplan inkluderar 9 olika kontoklasser samt 6 olika objektklasser. De 6 objektklas-serna är: Enhet, Verksamhetsgren, Projekt, Motpart, Sort och Finansiär. Enhet reglerar den interntorganisatoriska funktionen. Koden beskriver alltså exempelvis vilket distrikt som har utfört arbetet.Verksamhetsgren anger vilken typ av verksamhet det är utifrån SVO:s indelning. SVS kan sedan göraen underindelning i exempelvis olika uppdragstyper. SVO har vad gäller uppdragsverksamhet valt enuppdelning i huvudgrupperna ”Uppdrag åt skogsbruket” och ”Uppdrag åt myndigheter m. fl.” och harsedan ytterligare fördelat dessa med inriktning mot kommande redovisning i resultatredovisningen.SVS kan sedan välja olika grader av fördelningsnivåer, beroende på vilken uppföljningsnivå SVS väl-jer.

SVS bör ha en sådan fördelning att det enkelt går att följa upp de ekonomiska målens uppfyllelsegradoch så att den ger ett bra underlag för priskalkyler. Uppföljning bör göras och görs i många fall ävenpå projektnivå. Projektklassen anger i princip alla projekt eller arbeten. Härigenom ges möjlighet tilluppföljning av om varje enskilt arbete följer de ekonomiska målen.

Klassen Motpart används för den statliga interna statsredovisningen. Sort används för att kunna angemått på prestationer. Detta kan vara i form av hektar, antal objekt, volym (kubikmeter skog) eller lik-nande. Klassen finansiär är också kopplad till specifik statlig klassning av utgiftsslag.

SVO avgränsar således de verksamheter som bedrivs inom organisationen från varandra. Undantagetär de ”gemensamma” kostnaderna. Dessa samlas som LS-kostnader (vilket har omnämnts och beskri-vits i avsnittet om konkurrensrådet). LS-kostnaderna fördelas sedan mellan de olika verksamheterna.Skogsstyrelsen anger i sin redovisningshandbok som upprättas för SVO:

”SKS kräver en enhetlig och rättvisande redovisning inom SVO. Det är därför nödvändigt att samtligaredovisningsenheter följer utfärdade definitioner, principer m.m. SKS vill särskilt påpeka vikten av attfördelningen av kostnader för LS och kompetensutveckling sker på ett sådant sätt att självkostnaduppstår i varje resultatområde. Den metod för budgetering och redovisning som tillämpas inom SVOmedför krav på att fördela ut kostnader för LS och kompetensutveckling på de olika objekten i objekt-planen. Fördelning skall ske så att varje objekt får bära sina kostnader (självkostnadsprincipen).”

SVS har i praktiken delvis olika principer för hur LS-kostnaderna skall fördelas. Med de mera preci-serade krav som kommer att gälla vid förändringar i lagstiftningen i enlighet med Konkurrensrådetsbetänkande blir det viktigare än tidigare att SVS följer de anvisningar och krav som ställs och att SKSföljer upp detta.

Den stora delen av de kostnader som skall fördelas är naturligtvis personalkostnaderna. Dessa fördelasgenom personalens tidredovisning. Tidredovisningen görs numera av varje anställd genom det nyasystemet ”Källa”. Varje anställd fördelar sin tid i timmar efter hur mycket tid som lagts ned på respek-tive verksamhet. Varje chef gör sedan en rimlighetsbedömning av att rätt tid är uppsatt. Detta förfa-rande har granskats av RRV vid flera tillfällen utan anmärkning. Sammantaget kan därför sägas att depersonalkostnader som är hänförbara till en uppdragsverksamhets kostnader också redovisas på denna.Någon generell risk för att anslagsmedel redovisas på uppdragsverksamhet respektive tvärtom finnsinte eller är mycket liten. Fel kan naturligtvis alltid uppkomma men här skulle de i så fall kunna antasbero på misstag eller rent slarv.

26

8. Prissättning

8.1. Riktlinjer för prissättningEnligt SVO:s cirkulär 1999:A3 ”Ekonomiskt resultatansvar mm inom Skogsvårdsorganisationen”skall varje resultatområde under en period av 3-4 år visa minst 0-resultat. Överskott från ett verksam-hetsår skall enligt samma cirkulär utgöra reserv för att täcka framtida underskott. Underskott skallarbetas in kommande perioder. Cirkuläret anger också att SVS överskott sammantaget inte skall uppgåtill mer än 10 % av ett års omsättning i den avgiftsfinansierade verksamheten. Om denna gränsöverskrids skall SVS anmäla detta till SKS och lämna en redogörelse för hur överskottet uppstått. Ev.åtgärder beslutas efter samråd med berörd SVS. Detta är således det ekonomiska målet för uppdrags-verksamheten. SVO:s uppdragspolicy anger att självkostnadsprincipen gäller vid prissättning av upp-drag.

De som arbetar med uppdragen och som sätter priserna (oftast distrikten) använder olika kalkyler föratt beräkna vilka priser de ska ta. Till vilken grad dessa priser täcker de faktiska kostnaderna är natur-ligtvis svårt att veta innan. Prissättningen grundar sig dock på den erfarenhet personalen har av mot-svarande uppdrag. SVO utgår alltså från att kostnadstäckning skall uppnås och anpassar inte prisernaefter marknaden. SVO anses av skogsägarna i regel vara dyrare än konkurrenterna. I en undersökninggjord av SCB i november år 2000 angav skogsägarna att de var nöjda med SVS uppdrag, men mindrenöjda med SVS priser (46 % ansåg att dessa var prisvärda). Det har även i andra undersökningar visatsatt skogsägarna tycker SVS tjänster är dyra.

Den relativt höga prisnivån beror förmodligen i vart fall delvis på att SVO har högre organisations-kostnader än många konkurrenter. SVO säger dessutom själv att man konkurrerar i första hand medkvalitet. Om det förhåller sig på det sättet kan det naturligtvis vara kostnadsdrivande. Det ligger förövrigt i sakens natur att SVO som skogspolitisk myndighet måste ha ett gott renommé vad gäller kva-liteten på uppdragsverksamheten. SVS har ju ett överordnat syfte med uppdragen, nämligen att de skabidra till att driva igenom skogspolitiken. Detta kan skapa en dyrare hantering. Det är viktigt att intenågon SVS går in och dumpar priser på marknaden för att få uppdrag. Då skulle konkurrensmarknadenskadas. Orsaken till att SVS ändå får uppdragen även om de är dyrare än konkurrenterna är, enligtnyss nämnda undersökningar, att SVS har ett bra anseende men förmodligen också att SVS har etable-rade kontakter med skogsägarna. Detta kan kanske i och för sig ses som en konkurrensfördel.

Prissättningen sker med olika metoder:

• Prislista, vid exempelvis stämpling. Det innebär att kalkyl inte görs för varje objekt. I undan-tagsfall ges offert för större eller avvikande objekt där prislistan inte är tillräckligt flexibel.

• Offert, vid exempelvis större planläggningsuppdrag, vilket innebär kalkylering av kostnaderoch intäkter

• Tim- , stycke-, areal-, eller dagspris, vid exempelvis värdering.

Prissättning med prislista skapar svårigheter att styra upp priset mot verkliga kostnader, men kan sam-tidigt vara en förutsättning för att få uppdragen. SVO har även en prissättningspolicy. Policyn fast-ställer full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Policyn fastställer också ansvarsfördelningen mel-lan SKS och SVS vad gäller prissättningen. En av punkterna innebär att SKS har ansvaret för att följaupp och utvärdera tillämpningen av utfärdade grunder i prissättningen m. m.

Policyn anger också kriterierna för en självkostnadskalkyl: ”I självkostnad ingår samtliga med verk-samheten direkt eller indirekt förenade kostnader inklusive finansiella poster. I indirekta kostnaderingår lednings- och stödfunktioner på samtliga nivåer, dvs. distrikt, enhet, SVS och SKS”.

27

Policyn anger sedan vilka typer av kostnader som skall inkluderas: ”Direkta kostnader i form av löne-kostnader, resekostnader, diverse särkostnader, avskrivningar och finansiella poster. Indirekta kostna-der i form av LS-kostnader, påslag för att täcka underskott från tidigare år eller reduktion pga över-skott tidigare verksamhetsår samt riskpåslag.”

I Riksrevisionsverkets ”Handledning i prissättning” anges: ”En första utgångspunkt vid prissättning äratt beräkna självkostnaden för varje avgiftsbelagd verksamhet som utgör ett eget resultatområde. Må-let är att full kostnadstäckning skall nås inom varje resultatområde. Idealt sker det genom att varjeprestation inom resultatområdet åsätts ett pris som svarar mot den totala kostnaden för att framställajust den prestationen.”

Skriften anger därefter olika alternativa sätt att sätta priserna, såsom långsiktig självkostnad, mark-nadsprissättning, resultatutjämning och prisdifferentiering. När det gäller marknadsprissättning förut-sätter författaren att marknadspris och självkostnad i en fungerande marknad efter en tid kommer attvara densamma. Detta förutsätter dock identiska produkter och förutsättningar. Som beskrivits tidigarefinns det knappast någon marknad där SVS har såväl samma produkt som förutsättningar. Undantagetskulle möjligen vara gallring.

Konkurrensrådet däremot anger att självkostnadskalkylen inte slaviskt måste följas, utan att det måstefinnas utrymme för ett marknadstänkande, där marginalerna kan skifta något från fall till fall (Konkur-rensrådets betänkande ”Konkurrens på lika villkor” sidan 176). Konkurrensrådet anger dock att själv-kostnadskalkylen alltid skall vara en utgångspunkt. Konkurrensrådet anger vidare: ”Priser som inte enstäcker de tillkommande kostnaderna för att producera en viss produkt bör inte vara acceptabla frånkonkurrensneutralitetssynvinkel ens i ett kortsiktigt perspektiv. Ett grundläggande skäl till en sådanriktlinje är att inget pris som understiger denna kostnadsnivå kan vara motiverat affärsmässigt.”

SKS har som nämnts ovan angett i uppdragspolicyn att prissättningen skall ske på affärsmässiga grun-der men med beaktande av självkostnadsprincipen. Med tanke på att priserna i allmänhet ligger högreän marknadspriserna och det alltså skulle uppkomma underskott vid en renodlad marknadsprissättningär det uppenbarligen andra värderingar än priskonkurrens som styr, dvs. exempelvis och kanske fram-förallt skogspolitikens krav på viss kvalitet.

Det synes vare sig från redovisningssynpunkt eller konkurrenssynpunkt finnas anledning till någrainvändningar mot de principer för prissättning som tillämpas inom SVO.

8.2. KorssubventioneringMed korssubventionering avses att anslagen finansierar uppdragsverksamhet och/eller tvärtom. Ge-nom de redovisningsprinciper SVO har skall korssubventionering inte kunna ske. Risken för fel i denpraktiska tillämpningen är liten men sådana kan naturligtvis alltid uppkomma på grund av slarv ellerliknande. Ur konkurrenssynvinkel är det inte acceptabelt om anslagsmedel skulle finansiera uppdrags-verksamhet, dvs. om prisdumpning förekommer. Med tanke på att skogsägarna anser att SVS i all-mänhet har höga priser verkar det inte vara på det sättet. I de fall prissättningen blivit felaktig så attkostnadstäckning inte erhållits har genomförda revisioner inte visat annat än att detta lett till förluster,som redovisats både för det enskilda uppdraget och, i förekommande fall, i den samlade årsredovis-ningen. Detta har exempelvis gällt skogsbruksplanläggning. Men på längre sikt har självkostnadsprin-cipen fungerat väl och det får anses tillfredsställande belagt att korssubventionering inte förekommer.

28

9. MarknadSVO agerar på ett antal olika marknader inom skogsområdet. Som nämnts i avsnitt 5 är det olika för-utsättningar på varje delmarknad. Vilken ställning SVO har på den enskilda marknaden präglas, somnämnts, också av vilket motiv som finns för att vara aktör på just den marknaden.

9.1. NyetableringarI direktivet till uppdraget angavs att det även skulle utvärderas om SVO påverkar nyetableringar påmarknaderna. Detta är en svår och mångfacetterad fråga. Komplexiteten i frågeställningen kan utläsaspå olika håll i det föregående. I allmänhet är SVO en liten och inte alls prisledande aktör. Konkurrens-situationen varierar mycket, beroende på både vad det är för typ av verksamhet och var i Sverige verk-samheten bedrivs. Ibland förekommer ingen konkurrens alls. Många gånger efterfrågar kunderna justSVO som en på marknaden neutral och oberoende aktör. Likaså besitter SVO när det gäller vissa upp-drag en unik kompetens, som inte kan erbjudas av andra. Det kan också tilläggas att det också finnsuppdrag, där det enbart på grund av att SVO är med som aktör finns någon konkurrensutsatt marknad,vilket är till nytta för kunderna.

Vare sig de studier som Konkurrensverket och Statskontoret genomfört eller några andra utredningarkan - ställda mot de övervägande mycket positiva inställningar som finns hos den viktigaste målgrup-pen, skogsägarna - anses ge några övertygande belägg för att SVO:s uppdragsverksamhet skulle hanågon menlig inverkan på marknaden. Till detta skall läggas uppdragsverksamhetens värde frånskogspolitisk synpunkt.

29

10. SVO:s organisation för uppföljning avuppdragsverksamheten

SVO är en spridd organisation med SKS som central förvaltningsmyndighet. Varje SVS har ettsjälvständigt resultatansvar och kan agera på egna initiativ och med egna former. SKS har dock ettövergripande ledningsansvar och ansvarar för att SVO gemensamt uppfyller de krav som finns, ävenavseende uppdragsverksamhet och agerande på en konkurrensutsatt marknad. SKS har skapat ett antalpolicies som reglerar hur SVO ska agera och hantera just uppdragsverksamheten. Prissättningspolicynoch det ekonomiska resultatansvarspolicyn har diskuterats i avsnittet 8.

10.1.UppdragspolicyUppdragspolicyn anger: ”Vår uppdragsverksamhet syftar främst till att uppfylla de skogspolitiskamålen. Uppdragsverksamheten ger kontakttillfällen och gör att vi kan höja vår kompetens. Detta är tillnytta även för myndighetsverksamheten. Uppdragsverksamheten är också en förutsättning för vår lo-kala förankring”. Detta stycke anger syftet med uppdragsverksamheten.

Uppdragspolicyn anger också att myndighetsrollen och uppdragsverksamheten skall hållas isär:”Myndighetsutövning och uppdragsverksamhet är skilda uppgifter som inte får sammanblandas. Vidgränsfall väljer vi hellre att avstå från ett uppdrag än att komma i konflikt med vår myndighetsroll”.

En verksamhet som följer idag gällande policies och riktlinjer skulle i allt väsentligt leva upp till dekrav som kommer att ställas framöver enligt Konkurrensrådets förslag.

10.2.UppföljningsbehovDet är SKS ansvar att följa upp och tillse att de policies som finns också följs.

Under senare år genomförda revisioner har visat att det ibland finns en differens mellan de regler ochrekommendationer som SKS upprättar och vad SVS faktiskt gör. Det finns kanske tillfällen dåavvikelser är befogade men det är då viktigt att SKS känner till motiven för sådana avvikelser. För attSVO ska kunna leva upp till de krav som kommer att ställas vid eventuell ny lagstiftning krävs attSVO har en god uppföljningsorganisation. Policies och riktlinjer måste utformas på ett sådant sätt attde går att följa upp. Det bör också finnas en rutin för hur avvikelser hanteras inom en organisation.Inom ramen för den miljöcertifiering av verksamheten enligt ISO 14 001, som håller på att införas(revision genomförs under oktober 2001) har nu också en rutin för avvikelserapportering beslutats,vilken skall användas i all verksamhet.

Reglerna för hur SVO skall agera när de är aktörer på en konkurrensutsatt marknad måste vara klaraoch tydliga. SVO bör ha en uppföljningsorganisation som säkerställer att organisationen följer såvälinterna som externa regler avseende uppdragsverksamheten. Förhoppningsvis kommer de nya rutiner-na enligt ISO 14 001 att vara tillfyllest.

30

Referenser• Ahlvarsson. 2000. Betänkande från Konkurrensrådet. Konkurrens på lika villkor mellan of-

fentlig och privat sektor. ISBN 91-38-21358-3

• Anon. 1978. Skog för framtid. Betänkande av 1973 års skogsutredning. Bilagor. SOU 1978:7.Stockholm. ISBN 91-38-03836-6.

• Konkurrensverket 2000:1 Konkurrensen i Sverige under 90-talet – problem och förslag. AWJKunskapsföretaget AB Nyköping 2000. ISSN 1401-8438

• Proposition 1992/93:226. En ny skogspolitik.

• Proposition 1997/98:158. Uppföljning av skogspolitiken.

• Riksrevisionsverket. 1993. Handledning i prissättning. ISBN 91-7498-060-2.

• Skogsvårdsorganisationens uppdragspolicy. 2000. Cirkulär 2000:D6

• Skogsvårdsorganisationens cirkulär om ekonomiskt resultatansvar mm. 1999. Cirkulär1999:A3

• SOU 1992:111 Den framtida Skogsvårdsorganisationen. Slutbetänkande av 1990 års skogspo-litiska kommitté. Allmänna förlaget. ISBN 91-38-13201-X.

• Statskontoret 2000:16. Staten som kommersiell aktör. Omfattning och konkurrenseffekter. Del1 huvudrapport. Statskontorets publikationsserie. ISBN: 91-7220-407-9.

• Statskontoret 2000:16A. Staten som kommersiell aktör. Fallstudier. Del 2. Statskontorets pub-likationsserie. ISBN: 91-7220-408-7.

Av Skogsstyrelsen publicerade Rapporter:

1985 Utvärdering av ÖSI-effekter mm1985:1 Samordnad publicering vid skogsstyrelsen1985:2 Beskärning i tallfröplantager1986:1 Bilvägslagrat virke 19841987:1 Skogs- och naturvårdsservice inom skogsvårdsorganisationen1988:1 Mallar för ståndortsbonitering; Lathund för 18 län i södra Sverige1988:2 Grusanalys i fält1988:3 Björken i blickpunkten1989:1 Dokumentation – Storkonferensen 19891989:2 Bok, ek och ask inom svenskt skogsbruk och skogsindustri1990:1 Teknik vid skogsmarkskalkning1991:1 Tätortsnära skogsbruk1991:2 ÖSI; utvärdering av effekter mm1991:3 Utboträffar; utvärdering1991:4 Skogsskador i Sverige 19901991:5 Contortarapporten1991:6 Participantion in design of a system to assess Environmental

Consideration in forestry a Case study of the greenery project1992:1 Allmän Skogs- och Miljöinventering, ÖSI och NISP1992:2 Skogsskador i Sverige 19911992:3 Aktiva Natur- och Kulturvårdande åtgärder i skogsbruket 1992:4 Utvärdering av studiekampanjen Rikare Skog1993:1 Skoglig geologi1993:2 Organisationens Dolda Resurs1993:3 Skogsskador i Sverige 19921993:4 Av böcker om skog får man aldrig nog, eller?1993:5 Nyckelbiotoper i skogarna vid våra sydligaste fjäll1993:6 Skogsmarkskalkning – Resultat från en fyraårig försöksperiod samt förslag till åtgärdsprogram1993:7 Betespräglad äldre bondeskog – från naturvårdssynpunkt1993:8 Seminarier om Naturhänsyn i gallring i januari 19931993:9 Förbättrad sysselsättningsstatistik i skogsbruket – arbetsgruppens slutrapport1994:1 EG/EU och EES-avtalet ur skoglig synvinkel1994:2 Hur upplever "grönt utbildade kvinnor" sin arbetssituation inom skogsvårdsorganisationen?1994:3 Renewable Forests - Myth or Reality?1994:4 Bjursåsprojektet - underlag för landskapsekologisk planering i samband med skogsinventering1994:5 Historiska kartor - underlag för natur- och kulturmiljövård i skogen 1994:6 Skogsskador i Sverige 19931994:7 Skogsskador i Sverige – nuläge och förslag till åtgärder1994:8 Häckfågelinventering i en åkerholme åren 1989-1993 1995:1 Planering av skogsbrukets hänsyn till vatten i ett avrinningsområde i Gävleborg1995:2 SUMPSKOG – ekologi och skötsel1995:3 Skogsbruk vid vatten1995:4 Skogsskador i Sverige 19941995:5 Långsam alkalinisering av skogsmark1995:6 Vad kan vi lära av KMV-kampanjen?1995:7 GROT-uttaget. Pilotundersökning angående uttaget av trädrester på skogsmark1995:8 The Capercaillie and Forestry. Reports No. 1-2 from the Swedish Field Study 1982-19881996:1 Women in Forestry – What is their situation?1996:2 Skogens kvinnor – Hur är läget?1996:3 Landmollusker i jämtländska nyckelbiotoper1996:4 Förslag till metod för bestämning av prestationstal m.m. vid själverksamhet i småskaligt skogsbruk.1996:5 Skogsvårdsorganisationens framtidsscenarier1997:1 Sjövatten som indikator på markförsurning1997:2 Naturvårdsutbildning (20 poäng) Hur gick det?1997:3 IR-95 – Flygbildsbaserad inventering av skogsskador i sydvästra Sverige 19951997:4 Den skogliga genbanken (Del 1 och Del 2)1997:5 Miljeu96 Rådgivning. Rapport från utvärdering av miljeurådgivningen1997:6 Effekter av skogsbränsleuttag och askåterföring – en litteraturstudie1997:7 Målgruppsanalys1997:8 Effekter av tungmetallnedfall på skogslevande landsnäckor (with English Summary: The impact on forest land snails by atmospheric

deposition of heavy metals)1997:9 GIS–metodik för kartläggning av markförsurning – En pilotstudie i Jönköpings län

1998:1 Miljökonsekvensbeskrivning (MKB) av skogsbränsleuttag, asktillförsel och övrig näringskompensation1998:2 Studier över skogsbruksåtgärdernas inverkan på snäckfaunans diversitet (with English summary: Studies on the impact by forestry

on the mollusc fauna in commercially uses forests in Central Sweden1998:3 Dalaskog - Pilotprojekt i landskapsanalys1998:4 Användning av satellitdata – hitta avverkad skog och uppskatta lövröjningsbehov1998:5 Baskatjoner och aciditet i svensk skogsmark - tillstånd och förändringar1998:6 Övervakning av biologisk mångfald i det brukade skogslandskapet. With a summary in English: Monitoring of biodiversity in

managed forests. 1998:7 Marksvampar i kalkbarrskogar och skogsbeten i Gotländska nyckelbiotoper1998:8 Omgivande skog och skogsbrukets betydelse för fiskfaunan i små skogsbäckar 1999:1 Miljökonsekvensbeskrivning av Skogsstyrelsens förslag till åtgärdsprogram för kalkning och vitalisering1999:2 Internationella konventioner och andra instrument som behandlar internationella skogsfrågor1999:3 Målklassificering i ”Gröna skogsbruksplaner” - betydelsen för produktion och ekonomi1999:4 Scenarier och Analyser i SKA 99 - Förutsättningar2000:1 Samordnade åtgärder mot försurning av mark och vatten - Underlagsdokument till Nationell plan för kalkning av sjöar

och vattendrag2000:2 Skogliga Konsekvens-Analyser 1999 - Skogens möjligheter på 2000-talet2000:3 Ministerkonferens om skydd av Europas skogar - Resolutioner och deklarationer2000:4 Skogsbruket i den lokala ekonomin2000:5 Aska från biobränsle2000:6 Skogsskadeinventering av bok och ek i Sydsverige 19992001:1 Landmolluskfaunans ekologi i sump- och myrskogar i mellersta Norrland, med jämförelser beträffande förhållandena i

södra Sverige2001:2 Arealförluster från skogliga avrinningsområden i Västra Götaland2001:3 The proposals for action submitted by the Intergovernmental Panel on Forests (IPF) and the Intergovernmental Forum

on Forests (IFF) - in the Swedish context2001:4 Resultat från Skogsstyrelsens ekenkät 20002001:5 Effekter av kalkning i utströmningsområden med kalkkross 0 - 3 mm2001:6 Biobränslen i Söderhamn2001:7 Entreprenörer i skogsbruket 1993-19982001:8A Skogspolitisk historia2001:8B Skogspolitiken idag - en beskrivning av den politik och övriga faktorer som påverkar skogen och skogsbruket2001:8C Gröna planer2001:8D Ännu ej klar2001:8E Fornlämningar och kulturmiljöer i skogsmark2001:8F Ännu ej klar2001:8G Framtidens skog2001:8H De skogliga aktörerna och skogspolitiken2001:8I Skogsbilvägar2001:8J Skogen sociala värden2001:8K Arbetsmarknadspolitiska åtgärder i skogen2001:8L Skogsvårdsorganisationens uppdragsverksamhet2001:8M Skogsbruk och rennäring2001:8N Ännu ej klar2001:8O Ännu ej klar2001:9 Projekterfarenheter av landskapsanalys i lokal samverkan – (LIFE 96 ENV S 367) Uthålligt skogsbruk byggt på land-

skapsanalys i lokal samverkan2001:10 Ännu ej klar2001:11A Strategier för åtgärder mot markförsurning2001:11B Markförsurningsprocesser2001:11C Effekter på biologisk mångfald av markförsurning och motåtgärder2001:11D Urvalskriterier för bedömning av markförsurning2001:11E Effekter på kvävedynamiken av markförsurning och motåtgärder2001:11F Effekter på skogsproduktion av markförsurning och motåtgärder2001:11G Effekter på tungmetallers och cesiums rörlighet av markförsurning och motåtgärder2001:11H Ännu ej klar2001:11I Ännu ej klar2001:12 Forest Condition of Beech and Oek in southern Sweden 1999

Av skogsstyrelsen publicerade Meddelanden:

1985:1 Fem år med en ny skogspolitik1985:2 Eldning med helved och flis i privatskogsbruket/virkesbalanser 19851986:1 Förbrukningen av trädbränsle i s.k. mellanskaliga anläggningar/virkesbalanser 19851986:3 Skogsvårdsenkäten 1984/virkesbalanser 19851986:4 Huvudrapporten/virkesbalanser 19851986:5 Återväxttaxeringen 1984 och 19851987:1 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19861987:2 Återväxttaxeringen 1984 – 19861987:3 Utvärdering av samråden 1984 och 1985/skogsbruk – rennäring1988:1 Forskningsseminarium/skogsbruk – rennäring1989:1 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19881989:2 Gallringsundersökningen 19871991:1 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19901991:2 Vägplan -901991:3 Skogsvårdsorganisationens uppdragsverksamhet

– Efterfrågade tjänster på en öppen marknad1991:4 Naturvårdshänsyn – Tagen hänsyn vid slutavverkning 1989–19911991:5 Ekologiska effekter av skogsbränsleuttag1992:1 Svanahuvudsvägen1992:2 Transportformer i väglöst land1992:3 Utvärdering av samråden 1989-1990 /skogsbruk – rennäring1993:1 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19921993:2 Virkesbalanser 19921993:3 Uppföljning av 1991 års lövträdsplantering på åker1993:4 Återväxttaxeringarna 1990-19921994:1 Plantinventering 891995:1 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19941995:2 Gallringsundersökning 921995:3 Kontrolltaxering av nyckelbiotoper1996:1 Skogsstyrelsens anslag för tillämpad skogsproduktionsforskning1997:1 Naturskydd och naturhänsyn i skogen1997:2 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19961998:1 Skogsvårdsorganisationens Utvärdering av Skogspolitiken1998:2 Skogliga aktörer och den nya skogspolitiken1998:3 Föryngringsavverkning och skogsbilvägar1998:4 Miljöhänsyn vid föryngringsavverkning - Delresultat från Polytax1998:5 Beståndsanläggning1998:6 Naturskydd och miljöarbete1998:7 Röjningsundersökning 19971998:8 Gallringsundersökning 19971998:9 Skadebilden beträffande fasta fornlämningar och övriga kulturmiljövärden1998:10 Produktionskonsekvenser av den nya skogspolitiken1998:11 SMILE - Uppföljning av sumpskogsskötsel1998:12 Sköter vi ädellövskogen? - Ett projekt inom SMILE1998:13 Riksdagens skogspolitiska intentioner. Om mål som uppdrag till en myndighet1998:14 Swedish forest policy in an international perspective. (Utfört av FAO)1998:15 Produktion eller miljö. (En mediaundersökning utförd av Göteborgs universitet)1998:16 De trädbevuxna impedimentens betydelse som livsmiljöer för skogslevande växt- och djurarter1998:17 Verksamhet inom Skogsvårdsorganisationen som kan utnyttjas i den nationella miljöövervakningen1998:18 Auswertung der schwedischen Forstpolitik 19971998:19 Skogsvårdsorganisationens årskonferens 19981999:1 Nyckelbiotopsinventeringen 1993-1998. Slutrapport1999:2 Nyckelbiotopsinventering inom större skogsbolag. En jämförelse mellan SVOs och bolagens inventeringsmetodik1999:3 Sveriges sumpskogar. Resultat av sumpskogsinventeringen 1990-19982001:1 Skogsvårdsorganisationens Årskonferens 20002001:2 Rekommendationer vid uttag av skogsbränsle och kompensationsgödsling2001:3 Kontrollinventering av nyckelbiotoper år 20002001:4 Åtgärder mot markförsurning och för ett uthålligt brukande av skogsmarken2001:5 Inte klar2001:6 Utvärdering av samråden 1998 Skogsbruk - rennäring2002:1 Inte klar2002:2 Skog för naturvårdsändamål – uppföljning av områdesskydd, frivilliga avsättningar, samt miljöhänsyn vid föryngringsav-

verkning

Beställning av Rapporter och Meddelanden

Skogsvårdsstyrelsen i ditt länellerSkogsstyrelsen,Förlaget551 83 JÖNKÖPING Telefon:036 – 15 55 92vx 036 – 15 56 00fax 036 – 19 06 22e-post: sksforlag.order@svo.sewww.svo.se/forlag

I Skogsstyrelsens författningssamling (SKSFS) publiceras myndighetens föreskrifter och allmänna råd. Föreskrifterna är av tvingande natur.De allmänna råden är generella rekommendationer som anger hur någon kan eller bör handla i visst hänseende.

I Skogsstyrelsens Meddelande-serie publiceras redogörelser, utredningar m.m. av officiell karaktär. Innehållet överensstämmer med myndighe-tens policy.

I Skogsstyrelsens Rapport-serie publiceras redogörelser och utredningar m.m. för vars innehåll författaren/författarna själva ansvarar.

Skogsstyrelsen publicerar dessutom fortlöpande: Foldrar, broschyrer, böcker m.m. inom skilda skogliga ämnesområden.

Skogsstyrelsen är också utgivare av tidningen Skogseko.

Skogsvårdsorganisationen har regeringens uppdragatt vart fjärde år utvärdera effekterna av skogspoliti-ken. I denna andra utvärdering, har arbetet bedrivitsi projektet ”Skogsvårdsorganisationens Utvärderingav Skogspolitikens effekter – SUS 2001”. Utvärde-ringen har genomförts i samverkan med Naturvårds-verket. Resultaten presenteras i 15 av varandra delvisoberoende rapporter och en huvudrapport. Huvud-rapporten ger en sammanfattande bild av skogsbru-ket, skogspolitiken och effekterna av denna.

Delrapporten ”Skogsvårdsorganisationens upp-dragsverksamhet” beskriver och analyserar Skogs-vårdsorganisationens uppdragsverksamheten ur ettkonkurrensperspektiv, hur den bedrivs parallellt medmyndighetsuppgifter och om detta påverkar situatio-nen för andra aktörer på marknaden.

551 83 JÖNKÖPING 036-15 56 00