1

Upravno pravo

Uvod

1. Uvodni pojmi

1. Javna uprava je dejavnost dravnih organov, ki ni oblikovanje zakonodajnih norm (zakonodajni organ) in ni odloanje o sporih (sodni organ). Toda uprava vasih pone vse troje. Imamo torej:

1.) zakonodajna oblast: opredeljevanje splonih pravnih pravil, ki se nanaajo na vse ali na doloen krog ljudi; nekatera vpraanja so taka, da morajo biti urejena z zakonom;

2.) izvrilna funkcija: iniciativno delovanje za izvrevanje zakonov; pomembna predlagalna funkcija v razmerju do zakonodajne oblasti, poleg tega pa mora slediti njenim politinim

usmeritvam;

3.) sodna funkcija: tudi izvruje zakone, vendar ne deluje iniciativno, ampak aka spore in jih reuje; je izrazito neodvisna, ker reuje spore, v katere sta lahko vpleteni ostali dve veji oblasti.

2. Izvrilno oblast sestavljajo:

1.) ef drave;

2.) vlada;

3.) javna uprava v najirem pomenu:

a) dravni organi temeljna funkcija: upravljanje, izvrevanje zakonov;

b) nedravna uprava izvruje se zunaj neposrednega dravnega aparata (zbornice, javne agencije);

c) lokalna samouprava opravljanje javnih zadev, ki temelji na pravici ljudi na doloenem obmoju, da odloajo in upravljajo z doloenimi stvarmi.

3. Vpraanje je, ali se lahko razmerje med posameznikom in dravo oblikuje na podlagi dvostranskega sporazuma:

1.) e gre za zasebnopravno razmerje DA;

2.) e pa gre za javnopravno razmerje - naeloma NE (obstajajo izjeme); konkretno javnopravno razmerje (enostransko izraanje oblastvene funkcije) se oblikuje na pravni podlagi, vse tri veje

oblasti pa sodelujejo pri formiranju podlag:

a) zakonodajna da monost; b) izvrilna izvruje; c) sodna nadzoruje, varuje.

'Da si podal vlogo, ni predpogoj za veljavnost odlobe!'

4. Definicija javnega prava pravi, da je danes javno pravo varovalka, obramba pred posegom dravne oblasti. Pomembna je loitev javnega in zasebnega prava; ta delitev obstoji, naj si jo e toliko

2

poskuamo zanikati. Vsebinska razmejitev do zasebnega prava:

1.) javni interes pomembno je, kdo ga doloa, ne pa toliko vsebina; e ga DZ sprejme v zakon, postane javni interes, etudi se javnost z njim ne strinja; uresnievanje ciljev, interesov drave;

2.) razmerja, v katerih je ena od strank drava (vedno je v ozadju prisotna drava s svojo mojo);

3.) odnos med dravo in posameznikom javno pravo temelji na hierarhinem odnosu med strankama; ni prirejenega delovanja, je enostransko delovanje;

4.) v javnem pravu naeloma ni avtonomije volje (kogentna pravila; obstaja pa tudi diskrecija 'svobodno' gibanje);

5.) je pravo drave upraviena je zgolj drava ali kaken drug nosilec oblasti;

6.) gre za skupek pravil, ki se nanaajo na dravo zgolj v njeni oblastveni vlogi;

7.) zasebno pravo uporablja primarno sodie, pravice iz javnega prava in upravnega postopka (izvrevano je tudi po posebnem postopku) kot podvrste pa predvsem upravni organi;

8.) ustavno varstvo lovekovih pravic (ustavo je potrebno upotevati v javnopravnih razmerjih, pri zasebnem delovanju pa ne!);

9.) samo tisto, kar doloa zakon.

UP spada v javno pravo (poleg ustavnega, kazenskega in mednarodnega javnega prava v razmerju z

ustavnim pravom javno pravo ni prirejeno).

5. Nekaj razjasnitev glede javne pravice:

1.) javna pravica ima znaaj javne pravice, vendar se izrazi v pravnem poloaju posameznika:

a) lahko se zahteva zgolj od drave;

b) posamezniku jo prizna zakonodajalec;

2.) kako lahko nadrejena drava ima obveznost napram posamezniku, katero lahko le on uveljavi? pravica ni izraz dobre volje organa, ampak jo le-ta mora spotovati;

3.) kdaj obstaja javna pravica? ko gre za razmerje med posameznikom in dravo, ki ga posameznik lahko uveljavlja; pravica do primernega stanovanja iz 78. lena URS (Drava

ustvarja monosti, da si dravljani lahko pridobijo primerno stanovanje.) recimo ni javna

pravica (drava ima dolnost, ki je v korist posameznika, nima pa nasprotnega kopulata v

pravici pravni refleks); naslovljena ni zgolj drava v njeni oblastveni vlogi, ampak je lahko

kdorkoli.

Npr. sprejem v dravljanstvo po prostem preudarku ni pravica, ampak pravni interes posameznik ne

more toiti na to, da mu je drava dravljanstvo dolna dati.

'Posamezniki imajo pravico do zdravega okolja' ali ima posameznik pravico iztoiti takno pravico ali

ne?

6. Upravno pravo je veja prava, ki regulira razlina pravna razmerja, v katera vstopajo razlini sestavni deli javne uprave. Vsi deli javne uprave vsaj v doloenem delu izvrujejo oblast (v

razlinem obsegu) in upravno pravo ureja razmerja z izvrevanjem oblasti. Ta razmerja pa niso

enakopravna: ena stran je ibkeja in mora biti posebej varovana, zato je upravno pravo v bistvu

pravno varovanje posameznikov in pravnih oseb pred javno oblastjo. Upravnega prava ni mogoe

3

enolino definirati. Pomembna je zveza z upravo. Kaj je uprava:

1.) organizacijsko skup organizacij, ki so namenjene upravljanju drube kot celote (javna uprava);

2.) funkcionalno dejavnost upravljanja javnih zadev v drubi.

7. Upravno pravo (UP) se nanaa na strukturo in delovanje upravnega aparata. UP ima dve strani, ki sta med seboj inkompatibilni:

1.) UP je pravo, s katerim javna uprava izvruje svoje naloge;

2.) UP je instrument omejevanja oblasti; prepreuje, da se z javnim pooblastilom posee v pravni poloaj posameznika to je hkrati tudi najpomembneja funkcija UP.

8. UP je zvezano z izvrevanjem oblasti pomeni izvrevanje javne oblasti do neoblastnih subjektov. Pomembno je razmerje med uporabo javnega in zasebnega prava. Razlika je bistvena, ko

primerjamo sodie in upravni organ kadar npr. odloa o razlastitvi. Istovrstne zadeve so lahko

stvar upravnega organa in sodia. Vendar pa je kljuna razlika v nainu delovanja sodia:

1.) sodie samo po sebi ni zastopnik javnega interesa sodie samo poskua reiti spor;

2.) sodie je vezano samo na ustavo in zakone, medtem ko je upravni organ e toliko bolj vezan na podzakonske predpise.

Ker je ves namen uprave zasledovati javni interes, sodia ne morejo odloati namesto upravnega

organa. Ima pa sodie kasatorna pooblastila, kar pomeni, da lahko spremeni oz. odpravi odloitev

upravnega.

9. Posebnih panog na podroju UP je zelo veliko (notranja struktura UP), kljuna pa je delitev na (mi bomo obravnavali materialno pravo v ojem smislu in statusno materialno pravo):

1.) posebno UP:

a) pravo javnih uslubencev (personalno pravo); b) pravo varstva okolja; c) koncesijsko pravo;

2.) splono UP:

a) splono procesno UP gre za dinamiko upravno-pravnega razmerja, kako le-to poteka, kakna dejanja lahko stori ena in druga stran; ureja postopke in dejanja, ki jih udeleenci

v upravnih razmerjih izvajajo pri uresnievanju obveznosti:

a) procesne pravice imajo jih v postopkih;

b) materialne pravice ele se dosei ali pridobiti;

b) splono materialno UP ureja vsebino pravic, obveznosti in odgovornosti v upravno-pravnih razmerjih kakna je vsebina razmerja med posameznikom in javno oblastjo;

nanaa se na organizacijo javne uprave, status zaposlenih, financiranje itd.:

a) materialno pravo v ojem pomenu;

b) organizacijsko upravno pravo ureja organizacijo, notranji ustroj, delovanje (npr. uprave, vlade); statusno-upravne institucije.

4

UP je celovita veja prava in je delitev na materialno in procesno UP bolj metodoloke narave. Temeljna

naela upravnega prava veljajo za oboje.

10. V lui zgornje delitve na materialno in procesno upravno pravo loimo:

1.) procesna norma nanaa se na postopek znotraj nekega postopka in se uporabi ele potem, ko je postopek e zaet;

2.) materialna norma so e doloene glede pravic in obveznosti, ki jih je treba konkretizirati.

11. Upravno pravo je del javnega prava (tj. tisto, ki pomeni izvajanje javnega interesa, tisto, v katero je vkljuen javni interes, oblast ali drava). Upravno pravo je v razmerju prirejenosti do ostalih

pravnih vej:

1.) ustavno pravo in UP: nekateri instituti UP so vsebovani v URS (razmerje delne vkljuenosti) in so tako tudi materija ustavnega prava (npr. ef drave in njegov poloaj); pomembna stina

toka je javno pooblastilo; v ustavno pravo spadajo najsploneje ugotovitve, 'doktrinarne

ugotovitve upravnega prava'; ustavnopravne norme predstavljajo izhodie upravnega prava; 2.) civilno pravo (CP) in UP: CP je, za razliko od UP, ki je del javnega prava, zasebno pravo; gre

za nekakno antinomijo, a gre obenem za celo vrsto stinih tok, tako da sta CP in UP vsekakor

povezana;

3.) kazensko pravo (KP) in UP: sta precej loeni pravni veji, vendar pa so tudi tukaj stine toke; npr. prekrki so upravne kritve, na drugi strani pa je logika prekrkov kazenske narave; tudi

upravni organi imajo pooblastila za izrekanje kazni.

12. Upravnopravna znanost je del pravne znanosti, ki posebej preuuje upravno pravo. Ta znanost se je formirala v Franciji v asu razvoj javnih slub (teorije javnih slub: vsako delovanja drave, ne le

oblast; tudi storitev, servis za nekoga je v javnem interesu in slui javnemu interesu).

Upravnopravna znanost je tesno povezana s preuevanjem aparata, katerega delovanje regulira.

Upravnopravna znanost obravnava tudi dejanske okoliine delovanja upravnega sistema.

Po teoriji javnih slub vsi organi izvrujejo javno slubo, torej imamo tri vrste slub:

1.) upravni organi; 2.) sodia; 3.) komercialne (opravljajo zasebni subjekti za plailo).

2. Pravni viri upravnega prava

13. Viri UP so:

1.) materialni viri UP okoliine, ki terjajo upravno regulativo; predstavljajo resnien drubeni razlog za nastajanje pravnih norm (npr. razvoj telekomunikacij); osnovni dejavniki, ki vplivajo

na to, katera ivljenjska razmerja naj bodo pravno urejena in kakna naj bo vsebina pravnih

norm; so viri prava, kar ni isto kot pravni viri;

2.) formalni viri prava; pravni viri UP: tisti, ki so na doloen nain, po doloenem postopku ustvarjeni zato, da se z njimi uredijo pravne norme; gre za:

a) obiajno pravo gre za materialni pravni vir, a postane formalni (po formalnih se morajo vsi ravnati, po materialnih pravnih virih pa ne); na podroju UP ima minoren pomen, ker

je podroje upravnega prava hitro spremenljivo in obiaji ne pridejo v zavest ljudi; v

potev pridejo, v kolikor se predpisi kot blanketne norme nanje sklicujejo in postanejo del

5

postavljenega prava;

b) postavljeno pravo za vnaprej abstraktno opredeljuje, kakna pravila veljajo; sem sodijo ustava, zakoni, podzakonski predpisi, sploni akti nosilcev javnih pooblastil, posamini

akti (nanaa se na nek e obstoje primer (upravna odloba ali sodba), v njih pa je vseeno

zastopano neko pravilo za vnaprej (naelo enakosti), eprav nimamo precedennega

sistema); podzakonski predpisi so predpisi dravnih organov:

a) uredbe in odloki vlade;

b) pravilniki ministrov;

c) predpisi organov lokalnih skupnosti odloki, obinski statuti ter pravilniki obinskih svetov;

d) sploni akti nosilcev javnih pooblastil oz. sploni akti, izdani za izvrevanje javnih pooblastil glej toko 15;

c) spoznavni viri UP viri, s katerimi spoznavamo, kakna je vsebina prava odlobe in sklepi upravnih organov, sodbe; sodna praksa gre za pravice, ki izhajajo iz odlob:

a) upravnega sodia,

b) vrhovnega sodia, ki odloa o ugovorih zoper odlobe upravnih sodi, ter

c) pravice izhajajoe iz odlob ustavnega sodia iz argumentacije je razvidno, kako je sodi razumelo neko pravilo;

viri, s katerimi laje spoznavamo, kakna je vsebina UP so npr.:

- uradni list glasilo, kjer je vsebina formalnih pravnih virov objavljena; - ubeniki, komentarji; - registri.

14. V enih od zapiskov sem nael e dve kategoriji virov upravnega prava, pa ju nisem znal z gotovostjo umestit v zgornjo razporeditev; to so:

1.) moralne norme tudi nimajo takega pomena kot za kazensko in civilno pravo, saj pri izvrevanju oblasti ni mogoe zaupati standardu potenosti (tj. te moralne norme so premalo

definirane);

2.) pravila stroke upravno pravo se pogosto sklicuje nanje, zlasti na usklajena pravila stroke, zapisana v obliki standardov (v naelu niso obvezni, delujejo z mojo svoje avtoritete); del

upravnega prava postanejo, e se predpisi nanje sklicujejo (pogosto na podroju prava varstva

okolja in tehnike) in takrat uinkujejo z enako mojo kot predpis.

15. Obstaja pa e druga delitev pravnih virov upravnega prava, in sicer na (vaje 2003/2004):

1.) nacionalni:

a) ustava dolobe, ki urejajo konkretne pravice in obveznosti, ter naela;

b) mednarodne pogodbe s strani uprave se uporabljajo neposredno, s sprejetjem ratifikacijskega zakona; uporabi se v jeziku, v katerem je objavljena;

c) zakoni;

d) uredbe izdaja jih vlada;

6

e) pravilniki izdaja jih minister;

f) sploni akti za izvrevanje javnih pooblastil niji od zakona in podzakonskih predpisov; imajo preambulo, v kateri je navedena pristojnost za izdajo takega akta;

2.) EU do polnopravnega lanstva smo njihove uredbe in direktive prenaali v nae zakone, sedaj pa bo z objavo v Uradnem listu veljale neposredno.

16. O izdajanju uredb obstajata dve teoriji:

1.) teorija nespontanosti zakon mora izrecno doloiti, kdaj in v kaknem obsegu lahko vlada izdaja uredbe;

2.) teorija spontanosti vlada lahko, kadarkoli se ji zdi potrebno, sprejme podzakonski akt za izvrevanje zakona; ne potrebuje izrecnega pooblastila; ta teorija je naeloma sprejeta.

17. Znailnosti prava EU v razmerju do nacionalnega prava:

1.) EU ima omejeno podroje delovanja samo tisto, na katerem so se drave lanice odpovedale suverenim pravicam;

2.) pravo EU je avtonomno nae sodie ne sme presojati, ali je neka direktiva v nasprotju s slovensko ustavo; tudi sodie EU ne more razveljaviti naega neskladnega zakona, lahko pa

Sloveniji naloi, da neskladnost odpravi:

a) Komisija toi Slovenijo lahko je obsojena na denarno kazen;

b) e pride do kolizije med pravom EU in naim pravom, je primarno pravo EU; sodie bo morali uporabiti pravo EU, na zakon pa bo e vedno veljal, samo uporabljen ne

bo.

18. Odgovor na vpraanje, kateri organi presojajo skladnost nacionalnega zakona s pravom EU, je torej:

1.) sodie EU;

2.) vsak sodnik e to opazi, mora uporabiti pravo EU.

Samo sodia lahko zaprosijo Sodie evropskih skupnosti (ECJ) za mnenje o skladnosti (preliminary

question), uradniki pa ne.

19. Pravilneje kot o pravu EU (Evropske unije) je govoriti o pravu Evropske skupnosti. Loimo pa:

1.) primarne vire:

a) ustanovitvene pogodbe posamezne dolobe ustanovitvenih pogodb se uporabljajo neposredno, kar mora upotevati tudi dravna uprava:

- Pogodba o Evropski skupnosti;

- Pogodba o ustanovitvi EU;

- Pogodba o ustanovitvi EURATOM;

- Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo;

7

b) temeljna naela e nek organ kri naelo, lahko posameznik vloi tobo zaradi kritve prava ES; e uradnik naleti na predpis, ki je v nasprotju s pravom ES, mora odkloniti

uporabo nacionalnega predpisa in uporabiti pravo ES;

2.) sekundarne vire:

a) uredbe po objavi bodo veljale neposredno, drava ne sme sprejemati zakonov o konkretizaciji;

b) direktive zavezujejo glede cilja, doloajo rok za implementacijo; metode in sredstva so odvisna od drave; zavezujejo preko izvedbenih predpisov, ali pa neposredno, e drava

kri rok za implementacijo in e so dolobe jasne in dolone (v tem primeru daje sama

doloba pravico, drava nima nobene diskrecijske pravice direct effect);

c) odlobe zavezujejo samo naslovnika.

20. Za vsak pravni akt morajo obstajati trije elementi (za formalne pravne akte, v katerih se pojavljajo formalne pravne norme):

1.) pristojnost naelo delitve oblasti (zakonodajna, izvrilna in sodna, med njimi pa mehanizem zavor in ravnovesij);

2.) postopek pravni akti in s tem tudi formalni pravni viri UP so ustvarjeni v doloenem postopku (zakonodajni postopek DZ); vsaka veja oblasti ima doloene pristojnosti in postopa po

doloenem postopku;

3.) vsebina norm zaradi naela zakonitosti je to zelo pomembno; je tudi najiri element in najbolj zanima ljudstvo.

21. Znailnosti upravno pravnega razmerja (razmerja, v katerega vstopa ena ali ve strank z enim ali ve organi):

1.) ni spora organ pove ali in na kaken nain lahko stranka izvruje pravice, ki jih ima po Zakonu;

2.) stranka ne vstopa v razmerje z organom na nain, ki bi bil podoben kazenskemu ali pravdnemu, ampak mora pridobiti odloitev nekega dravnega organa (do tega pride na lastno iniciativo ali

pa po uradni dolnosti);

3.) bistvo upravnega razmerja je, da se jasneje pojavlja in vselej mora biti udeleen javni interes (e hoemo obstajati kot skupnost, obstajajo doloeni interesi, ki so dvignjeni nad zasebno

raven);

4.) upravno pravno razmerje ni enostransko razmerje (to bi pomenilo sam s seboj); gre za dvostransko oz. v veini primerov za vestransko razmerje (so pa enostranski (nanaajo se na

tono doloeno ali dololjivo osebo) ali vestranski akti).

Za vse upravno-pravne akte velja 154. len URS: Predpisi morajo biti objavljeni, preden zanejo

veljati. Predpis zane veljati 15 dan po objavi, e ni v njem drugae doloeno. Dravni predpisi se

objavljajo v dravnem uradnem listu, predpisi lokalnih skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga te same

doloijo. To ne velja le za zakone, pa pa tudi za abstraktne upravno-pravne akte, ki so prav tako

predpisi.

8

Pravne oblike delovanja uprave

3. Upravne norme in upravni akti

3.1 Sploni pojmi

22. Javna uprava ni sestavljena samo iz dravnih organov, ampak poznamo tudi nedravno upravo (nosilci javnih pooblastil) in lokalno upravo. Vpraanje je, kako pravo obravnava razline oblike

delovanja javne uprave. Vsako delovanje delimo na:

1.) dejanja, ki povzroajo pravne posledice pravni akti povzroijo nastanek pravnega pravila;

2.) dejanja, ki ne povzroajo pravnih posledic materialni/realni akti neposredno povzroanje posledic v materialnem svetu.

23. Veina delovanja javne uprave so pravni akti doloanje, kaj naj storijo drugi, doloanje novih pravnih pravil. Pravni akt je oblika nastanka pravne norme. Imamo dve vrsti norm:

1.) tiste, ki se nanaajo na vnaprej doloen poloaj, opremljene z abstraktnimi znaki, ki opisujejo poloaj hipotetino abstraktne norme;

2.) tiste, ki se nanaajo na konkreten primer, e nastalo ivljenjsko situacijo; usmerjene v preteklost, v situacijo z vsemi njenimi konkretnimi okoliinami konkretne norme.

24. Loimo pa tudi norme:

1.) ki se nanaajo na neopredeljen krog ljudi (lahko oji od 'vsakdo', vendar opredeljen s splonimi znaki, tako da ni vnaprej znano, na koga vse se nanaajo) splone/generalne

norme;

2.) ki se nanaajo na eno ali ve doloenih oseb posamine/individualne norme.

Meja je tam, kjer je mogoe na podlagi vsebine norme nedvoumno identificirati vse naslovnike ('vsi

lastniki zemlji' npr. je taka, 'vsi dravljani nad 65 let' pa ni).

Abstraktne norme so najpogosteje tudi generalne (splone), konkretne pa individualne.

Izpitno vpraanje: loi generalnost/individualnost od splonosti/abstraktnosti!

25. Na podlagi norm v pravnem aktu (vsebnost doloene vrste norm v pretenem delu) se tudi upravni akti loijo na:

1.) generalne abstraktne upravno-pravne akte;

2.) konkretne posamine upravno-pravne akte.

To so predvsem enostranski akti, vendar pa uprava sklepa tudi dvostranske akte, ki temeljijo na

soglasju volj razlinih subjektov. Lahko so namenjeni tudi izvrevanju javne oblasti upravne

pogodbe s posebnim pravnim reimom (niso pogodbe zasebnega prava): v teh razmerjih dravni organ

nastopa kot nosilec dravne oblasti. Niso e sistematino opredeljene, so pa e kar pogoste

(koncesijske, davne pogodbe).

9

26. Uprava deluje na razline naine, odvisno od konkretnih ciljev oz. nalog. Oblike/model delovanja uprave pri nas:

1.) upravni akti tipini akti, s katerimi uprava posega v pravice in obveznosti posameznika;

2.) interni akti uprave so pravni akti javnega prava; gre za javnopravno delovanje uprave; za razliko od upravnih aktov:

a) nimajo zunanjega uinka;

b) niso naslovljeni na tretje osebe, ampak zgolj na interne dele uprave;

3.) akti poslovanja ne gre za izvrevanje oblastvene funkcije, pa pa zgolj za zasebnopravno, prirejeno delovanje; gre za situacije, ko uprava deluje kot zasebnik pri sklepanju poslov;

4.) materialni akti ustvarjajo posledice v dejanskem svetu, ne oblikujejo pa pravnih posledic.

27. Znailnosti upravnega akta:

1.) oblikovan je na podroju uprave;

2.) enostranski akt;

3.) oblastveni znaaj;

4.) tudi zunanje delovanje (naslovniki so lahko tudi tretje osebe, tj. osebe, ki so od uprave loene);

5.) normativni uinek odloa o pravicah, obveznostih in pravnih koristih;

6.) formalizirana oblika.

Neposredno oblastveno dejanje drave je, ko te npr. ustavi policaj (mora ustaviti).

28. Materialna dejanja ne povzroajo nastanka pravnih pravil, ampak pomenijo njihovo izvritev. Veinoma ta dejanja izvrijo naslovniki norm (odloba o dohodnini plailo). Materialna dejanja

upravnega organa pa so:

1.) tista, ki pomenijo izvrevanje pravnih norm, e jih naslovnik ne kri;

2.) dejanja v zvezi z izvrevanjem policijskih pooblastil;

3.) inpekcijskega nadzora itd.

Gre torej za kakrnokoli dejanje, katerega upravni organ stori, s posledicami v materialnem svetu.

29. Javna uprava pa ne izvruje samo javne oblasti; javna uprava so tudi pravne osebe. Zanje morajo v pravnem prometu nastopati njihovi organi, ki lahko oblikujejo voljo in prevzamejo odgovornost za

odloitve pri sklepanju poslov in delovanje poslovno delovanje uprave = poslovanje ravnanje

ex iure gestionis (ne ex iure imperii). Akti poslovanja, ki so tudi lahko pravni akti in materialna

dejanja so:

1.) enostranski sklepi;

2.) dvostranski pogodbe (v celoti pogodbe zasebnega prava drava nastopa kot stranka).

30. Akti, ki jih ni mogoe uvrstiti nikamor med natete vrste in so znailni za javno upravo so interni akti, pomenijo pa odstop od naela zakonitosti, ker niso dosegljivi ali objavljeni, javna uprava pa

10

po njih posluje. Gre za:

1.) navodila, 2.) mnenja, 3.) smernice znotraj javne uprave ipd..

31. Oblike aktov so:

1.) odredba ureja konkretno situacijo, bolj tehnina, manja vpraanja, npr. kakni so operativni ukrepi;

2.) navodila so metode dela organov in metode izvritev odlob upravno-pravnih organov; gre za vsebino in postopek priznavanja pravic;

3.) pravilniki pravila igre;

4.) odloki;

5.) uredbe abstraktno delovanja vlade; uredi vpraanja na doloenem podroju.

32. Loimo odkodninsko odgovornost drave:

1.) za poslovanje odgovarja kot vsaka druga oseba;

2.) za izvrevanje javne oblasti urejena drugae kot splona odkodninska odgovornost.

33. V civilnem in kazenskem postopku obstaja doloen javni interes, npr. v civilnem postopku prepoved (tj. izogib) samopomoi. Mnogo bolj izrazito kot na teh dveh podrojih, pa se na podroju

upravnega prava pojavi javni interes (ni izrecne definicije, kaj to sploh je). Upravno-pravno

razmerje je namre razmerje, ki ga v temelju opisuje javni interes, zaradi javnega interesa razmerje

sploh nastane.

34. Organ nastopa z atributom oblasti in lahko stori samo tisto, kar je izrecno doloeno, stranka pa lahko stori vse, kar ni prepovedano. Izvrilno oblast se omejuje z namenom:

1.) da se ibkeji v razmerju zaiti pred nerazumnim ravnanjem oblastnega organa, in

2.) da se zagotovi pravna varnost (da stranka tono ve, kaj lahko priakuje).

35. Kadar organ odloa o neki pravni pravici, koristi ali obveznosti posameznika, nima pred seboj samo koristi tega posameznika, ampak je obremenjen e s pravicami, obveznostmi drube; zato lahko v

razmerja vstopajo tudi druge osebe, da ohranjajo svoje interese. Govorimo o koliziji interesov: gre

za dvoje ali ve interesov + vedno obstaja tudi javni interes, ki mora biti doloen v zakonu ali

drugem predpisu, npr.:

a) varovanje kmetijskih zemlji (nasprotni interes: vzpodbujanje gradnje);

b) javna korist (napram osebni koristi, s katero se organ ne ukvarja), npr. rezervati za potrebe obrambe itd.

36. Vsak nov zakon pomeni omejevanje pravic (npr. pri gradnji: cela vrsta dovoljenj in soglasij): dokler ga ni, lahko posameznik pone vse, kar ni prepovedano. V zvezi z omejevanjem pravic se pojavlja

veja ali manja vloga organa, ki odloa, zato je potrebno na upravnem podroju loevati med

pravicami in pravnimi interesi:

1.) pravica osebi se nudi vso varstvo, da lahko svojo pravico izvruje; doloena mora biti v

11

zakonu;

2.) pravni interes: pomeni zatrjevanje, da vstopa v postopek zaradi varstva svoje pravne koristi, ki je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist; uveljavlja jo lahko tisti, katerega

se tie; actio popularis na upravnem podroju ni mona (da bi se nam nekaj zdelo dobro in bi

predlagali upravnemu organu, naj odloi).

Primera:

a) pridobitev dravljanstva za tujca njegov pravni interes, samo on ve, kaj ima od tega; zanj zaprosi (ne more ga zahtevati);

b) gradnja blie pravnemu interesu; o pravici lahko govorimo takrat, ko je priznana z odlobo (sistem varovanja pridobljenih pravic see tudi preko spremembe prava ali pravnega reda,

razen v primeru, e se pojavi nov javni interes (npr. gradnja avtocestnega kria)).

Pojavlja se tudi ideja o pravicah in upravienih priakovanjih.

37. Najveji problem upravnega prava: izmed ve oseb, ki izpolnjujejo pogoje, iskati tiste, ki pogojem ustrezajo bolj kot druge. V teh razmerjih nastopa drava na dva naina:

1.) s pravnimi akti;

2.) z dejanji.

Za obe vrsti mora obstajati podlaga; storiti smejo samo tisto, kar je izrecno doloeno.

38. Akt ima lahko dvojen pomen:

a) izraz za obliko, v kateri so izraene norme;

b) neko delovanje.

39. Potrebno je loevati med:

1.) pristojnost upravienje, da nekdo nekaj sme oz. da nekdo nekaj mora storiti;

2.) pravica imajo jih posamezniki in pravne osebe; vasih se lahko zgodi, da posameznik ali pravna oseba pravico mora izvrevati (ko je nekaj pravica in dolnost), sicer pa se lahko prosto

odloi ali bo pravico izvreval ali ne.

Na drugi strani upravni organ odloitve, ali bo pravico izvreval ali ne, nima: tudi ko je dikcija zakona,

da nekaj sme storiti, to v bistvu mora storiti, e so izpolnjeni pogoji. Primer: nalepke za avto se izdajajo

pri tehninih pregledih (podeljeno javno pooblastilo); upravni organ ne bi smel zavrniti izdaje nalepke,

e stranka ne bi elela iti v pisarno, kjer potekajo tehnini pregledi.

3.1.1 Hierarhija pravnih aktov

40. Pojavlja se dilema, ali lahko, e imamo naelo delitve oblasti (naelo prirejenosti vej oblasti), sploh govorimo o hierarhiji pravnih aktov. Na to ni dal odgovora e nihe. Po Kelsnovi normativistini

teoriji morajo vsi niji pravni akti izvirati iz vijih pravnih aktov, vse do temeljne norme, vpraanje

pa je, kako to spraviti skupaj z naelom delitve oblasti. Na upravno-pravnem podroju je slika

delitve oblasti torej drugana:

12

1.) ni medsebojne prirejenosti zakonodajne, izvrilne in sodne oblasti;

2.) pa pa je tu podrejeno delovanje:

a) zakonodajna;

b) izvrilna;

c) sodna.

41. 120. len URS:

a) 1. odstavek: Organizacijo uprave, njene pristojnosti in nain imenovanja njenih funkcionarjev ureja zakon. - naelo zakonitosti;

b) 2. odstavek: Upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.

- to, da opravljajo svoje delo samostojno, je odraz naela delitve oblasti;

- dostavek, 'v okviru, na podlagi..' pa kae na hierarhijo pravnih norm, in bi ga profesor Horvat rad zbrisal; dravni organi lahko storijo samo tisto, za kar so izrecno pristojni,

posameznik pa lahko stori vse, kar v zakonu ni izrecno prepovedano; iz tega dostavka

torej izhaja nesamostojnost izvrilne oblasti.

Bistvo zakonitosti sta okvir in podlaga. Posameznik lahko stori vse tisto, kar ni izrecno prepovedano,

upravni organi pa lahko storijo samo tisto, kar je v zakonu doloeno.

42. Vse veje oblasti delujejo z akti in normami:

1.) akt:

a) na eni strani gre za obliko; b) na drugi strani gre za delovanje;

2.) norme vselej pomenijo vsebino aktov.

Ob pravnih aktih imamo materialne akte (realno delovanje) oblasti. Tudi ti so s pravom doloeni:

podlago morajo imeti v ustavi in zakonu.

43. Upravno-pravno razmerje je razmerje nadrejenosti in podrejenosti:

1.) miljena izvrilna oblast (= upravno);

2.) mora biti s pravom doloeno in v okviru ustave in zakonov (= pravno).

V tem razmerju se pojavljata dva subjekta:

1.) organ; 2.) stranka (fizina ali pravna oseba).

Gre za vestransko in ne enostransko razmerje.

Tam kjer gre za pogodbeno razmerje, ne za enostransko oblastveno razmerje:

13

a) razmerje, kjer sta stranki prirejeni; b) razmerje, kjer sta stranki podrejeni.

Za obe vrsti razmerij je potreben javni interes.

Kadar organ izda odlobo, s katero stranki nekaj doloi, je podobno to materialnopravnemu razmerju

(npr. minister nekaj naloi).

44. Izvrilna oblast izdaja tako splone kot konkretne pravne akte. Nekateri termini:

1.) sploni akt nanaa se na nedoloeno tevilo subjektov, je pa tevilo dololjivo (kdor, vsakdo);

2.) abstraktnost (pojmovnost) izbiramo tipina ravnanja, s katerimi za vse postavljamo pravila ravnanja za vnaprej; bodoe urejanje vnaprej;

3.) posamini akt (individualni) en ali ve doloenih subjektov (npr. vozniko dovoljenje);

4.) konkretnost (dolonost) na podlagi abstraktnih in splono veljavnih aktov doloajo zakonodajno in izvrilno oblast ter kako organ v konkretni situaciji odloi oz. kakne pravice se

doloijo posamezniku ali skupini posameznikov ali kaken pravni interes jim gre v doloeni

konkretni situaciji; urejanje e nastalih, sedanjih situacij.

Teorija: bolj pomembna abstraktnost in konkretnost kot splonost in posaminost.

45. Naelo ustavnosti in zakonitosti je tisto, ki pogojuje hierarhijo pravnih aktov:

1.) zakonodajna veja:

a) Dravni zbor: ustava, zakoni sploni in abstraktni pravni akti;

b) Dravni svet, obinski sveti: odloki obinskih svetov konkretni pravni akti;

2.) izvrilna veja: predsednik drave, vlada, ministrstva - abstraktni (uredbe, odloki, navodila, pravilniki, odredbe) in konkretni (odlobe, sklepi) upravno-pravni akti;

3.) sodna veja: sodbe, odlobe, sklepi konkretni pravni akti.

Konkretni pravni akti reevanje konkretnih ivljenjskih situacij ob upotevanju abstraktnih pravnih

aktov. ivljenjske situacije se reujejo v dveh primerih:

a) sodia odloajo, ko pride do spora sodbe;

b) upravno pravo nastopi, ko pride do kolizije interesov; ve interesentov;

Trijo lahko nasprotni interesi med seboj (sodna veja) ali interes z javnim interesom (izvrilna veja

upravni organi). V pravnem redu je treba tako zagotoviti soitje, koeksistenco interesov (zato omejitev

oblasti). Sodia torej reujejo spore, na upravno-pravnem podroju pa reujemo kolizije interesov. e

ta kolizija preide v spor, imamo sodie kot neodvisno vejo oblasti.

Sodia in upravni organi morajo upotevati ustavnost in zakonitost.

46. Imamo torej:

1.) abstraktne upravno-pravne akte usmerjeni v prihodnost, vnaprej doloajo pravila ravnanja za vse in vsakogar; pravila za vnaprej;

14

2.) konkretne upravno-pravne akte usmerjeni v e obstojea razmerja; urejajo e obstojeo ivljenjsko situacijo.

47. Razlika med vejama (bistvo!) je:

1.) izvrilna veja izdaja hkrati (oboji so upravni akti):

a) abstraktne pravne akte: uredbe, odloki, navodila itd.;

b) konkretne pravne akte: odlobe in sklepi;

2.) sodna veja oblasti izdaja le konkretne pravne akte.

Ni hujega v sistemu delitve oblasti, kot e izvrilna oblast samostojno odloa brez naela ustavnosti in

zakonitosti, ki pogojuje hierarhijo pravnih aktov (ta je bistvena pri naelu delitve oblasti). Sicer ne

ostane ni od prava.

3.1.2 Hierarhija pravnih norm

48. Norme so dveh vrst:

1.) originarne ali izvirne z njimi je doloen postopek; ustvarja jih le zakonodajalec in predsednik republike pod doloenimi pogoji, a so to (ti akti od predsednika) e vedno

abstraktni upravno-pravni akti; te norme so torej vsebovane v:

a) ustavi; b) zakonih; c) uredbi z zakonsko mojo predsednika republike

2.) derivativne ali izvedene vsi ostali akti (abstraktni in konkretni pravni akti) jih vsebujejo; znailne so za izvrilno oblast; z njimi je doloena pristojnost in vsebina norm;

a) abstraktne upravno-pravne norme (izvrilna veja); b) konkretne upravno-pravne norme (izvrilna veja); c) konkretne pravne norme (sodna veja) v izreku sodbe ali odlobe.

Za ustvarjanje abstraktnih pravnih aktov nimamo pravil postopka, za konkretne pa, e menimo, da

abstraktni pravni akti niso zakoniti, damo pobudo za ustavno-pravno presojo.

Najlepe bi bilo, ko bi se hierarhija pravnih aktov in hierarhija pravnih norm prekrivali. A prihaja do

prebojev; uredba z zakonsko mojo: ustvarjalec je izvrilna veja oblasti sodi pod abstraktne upravno-

pravne norme, eprav lahko vsebuje originarno pravno normo.

Problem: zapolnjevanje praznin z normami, ki so vsebovane v abstraktnih upravno-pravnih aktih. e se

izvrilna veja oblasti tega poslui, s tem prevzema vlogo zakonodajalca ter tako kri naelo delitve

oblasti. URS v 87. lenu namre doloa: Pravice in obveznosti dravljanov ter drugih oseb lahko

dravni zbor doloa samo z zakonom. Originarne norme torej postavlja le zakonodajalec DZ

(Ustavno sodie je reklo, da lahko pravice in obveznosti doloi samo zakon, to zaobide Ustavno

sodie preko namenske razlage). Izvrilna oblast novih pravic ne more postaviti oz. omejiti (ni

originarnih aktov izvrilne oblasti). e bi izvrilna oblast izdajala originarne akte, bi lo za kritev

naela delitve oblasti (posebni primer nezakonitosti). Izvrna oblast ne sme izvrevati zakonodajne

funkcije in doloati vsebine pravic in dolnosti. Izvrilna veja oblasti ima namre najmoneje atribute

oblasti, zato jo moramo omejiti. V sistemu prirejene oblasti je tako pomembna uravnoteenost oz.

checks and balances. Izvrilno vejo oblasti omejujemo tudi po vsebini norme, ki jo lahko ustvarjajo.

Doloitev pravic in obveznosti po zakonodajalcu poteka tako, da se veina poslancev odloi, da je

15

predlog zakona dober in sprejemljiv. Vpraanje, ki se postavlja je, ali so 'lani' izvrilne in sodne

oblasti predstavniki ljudstva. Odgovor je pozitiven, vendar pa ljudstvo teh ljudi ne izvoli. Organi sodne

in izvrilne oblasti se doloijo preko zakonodajalca in na ta nain je vez med njimi in ljudstvom le

posredna. Zato moramo izvrilno oblast vezati na odloitve zakonodajalca, ki so splono obvezujoe

(tako omejimo izvrilno oblast). Ker pa izvrilna oblast tudi hitreje odloa kot zakonodajalec, jo

moramo omejiti e toliko bolj. Tudi ljudstvo je bolj povezano z izvrilno vejo in prihaja z njo bolj v

stik.

Zakljuek: izvrilna oblast ne more odrejati posamezniku pravic in obveznosti (tako odloilo ustavno

sodie), ampak mora delovati po vnaprej doloenih zakonih.

49. Kot e reeno, so vrste virov:

1.) materialni ivljenje samo, ki ga je potrebno urediti;

2.) formalni v neki obliki izraeni;

3.) spoznavni spoznamo vsebino norm.

V svojem pravnem delovanju morata izvrilna in sodna oblast slediti zakonodajni; zakonodajni akti so

nekako najpomembneji, zakon je najpomembneji formalni pravni vir, vsi ostali so pa izvedeni po

zakonu (to terja naelo zakonitosti).

Med formalne vire uvramo tudi abstraktne upravno-pravne akte. Pri ustvarjanju le-teh so izvrilni

organi vezani na ustavo in zakone.

Vpraanje pa je, koliko so konkretni upravno-pravni akti obenem formalni viri. Odgovor je negativen,

saj sodijo konkretni upravno-pravni akti med spoznavne vire (preko njih spoznamo vsebino norm, kar

zahteva tudi sodna praksa kot taka).

50. Pri abstraktnih in konkretnih upravno-pravnih aktih mora biti vsebina vedno vnaprej doloena. Derivativnost je 'zakonitost v vsebinskem smislu'. Izjemno pomembna sta 153. in 154. len URS

(nujno preberi!), ki poudarjata naelo zakonitosti.

Oblika naj bi ustrezala vsebini. Primer, ko temu ni tako, so uredbe z zakonsko mojo. Izdaja jih

predsednik republike (108. len URS) na predlog vlade in ne samovoljno. Glede na to, da je ta akt

abstrakten, bi moral vsebovati derivativne norme. Vendar je doloeno, da se izjemoma lahko

omejijo doloene pravice in svoboine. Vendar pa mora biti to v skladu s 16. lenom URS:

1.) ukrep mora biti zaasen;

2.) v obsegu, ki ga izredno stanje zahteva;

3.) ne sme posei v enakost e omeji pravice, jih mora omejiti za vse;

4.) spotovati mora naelo sorazmernosti;

5.) v nobenem primeru pa se ne sme omejiti pravice (le-te so absolutne pravice, v katere se ne sme posegati niti v vojnem ali izrednem stanju), doloene v lenih

a) 17 (nedotakljivost lovekovega ivljenja), b) 18 (prepoved muenja), c) 21 (varstvo lovekove osebnosti in dostojanstva, d) 27 (domneva nedolnosti), e) 29 (pravna jamstva v kazenskem postopku) in f) 41 URS (svoboda vesti).

51. Imamo pa problem nedoloenosti pravnih norm, ki jih lahko izvrilna oblast celo samovoljno opredeli. Tudi izvrilna oblast pa lahko to naredi le preko sprememb zakona. Teava je, da lahko tu

DZ razlino daje pooblastila - vpraanje:

16

1.) (ne)spontanosti;

2.) (ne)samostojnosti.

Pooblastilo za izdajo akta oz. ti.im. izvrilna klavzula glede (3 temeljni pogoji):

1.) pristojnosti organa,

2.) (vnaprej doloenega) postopka in

3.) vsebine akta.

Gre torej za instrukcije, kjer je vezanost akta v zakonski obliki najjasneje izraena; gre za izrecno

zakonsko pooblastilo (tj. pooblastilo za izdajo akta), ki pove, kaj je treba storiti, ter kaken akt v

kaknem asu je treba izdati. Vsebovati mora torej:

1.) doloen organ; 2.) kaken in kateri akt (oblika); 3.) kdaj (as izdaje).

Za ustvarjanje abstraktnega upravno-pravnega akta ni postopka (tj. pravil postopka), zato se pojavlja

vpraanje demokratinosti tega. Posamezniki lahko ta akt 'spravijo stran' preko ustavnega sodia.

Pomembno je sodelovanje javnosti. Pri ustvarjanju abstraktnih upravno-pravnih aktov je potrebno dati

zainteresirani javnosti monost, da sodeluje pri tem postopku ustvarjanja. Zato bi bilo morebiti

primerno, da bi se pripravilo glasilo, v katerem bi se objavljali predlogi abstraktnih upravno-pravnih

aktov in bi izvrilna oblast na ta nain dobila 'feed back' oz. reakcijo na te akte.

To je problematino v lui 3. lena URS: V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Dravljanke in dravljani

jo izvrujejo neposredno in z volitvami, po naelu delitve oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno.

Vendar pa ljudstvo sodeluje pri izvrilni in sodni oblasti le preko zakonodajne oblasti (zelo posredno).

Obenem, e je minimum postaviti pristojnost, postopek in vsebino, pa ni postopka, potem imamo rahel

problem pri zoperstavljanju kritvam zakonitosti. Grobi elementi tega postopka:

1.) napoved sprejema akta;

2.) sodelovanje javnosti;

3.) predlogi, pobude, sugestije;

4.) tehnikalije

Cilj: vsaj delno zagotovimo tudi originarnost upravno-pravnih aktov/norm in zakonitost.

52. Faze odloanja pri sprejemanju aktov so:

1.) zbiralna tukaj mora oseba, ki bo kasneje odloala ugotoviti dejansko stanje in vrednostna naela, vsebovana v zakonih in drugih pravnih aktih; a zakaj bi izvrilna oblast preuevala

dejansko stanje, e lahko 'nudi pomo' zainteresirana javnost?;

2.) snovalna;

3.) izbiralna;

4.) nadzorna ta ni toliko pomembna.

17

3.2 Upravni predpisi in abstraktni upravni akti

3.2.1 Spontani in nespontani akti

53. Spontanost oz. nespontanost se nanaa na to, ali je subjekt izvrilne veje oblasti upravien, da se sam odloa:

1.) ali in kdaj bo ustvaril upravno-pravni akt, in

2.) glede katerih zakonskih dolob ga bo ustvaril.

Gre za to, ali si lahko izvrilna oblast da sama pooblastilo. Govorimo o pravni (ne)vezanosti delovanja.

54. (Ne)spontanost se torej vee na to, ali je izvrna veja oblasti upraviena delovati, kadar se ji to zdi potrebno, in tudi, glede katerih originarnih norm naj deluje. Sta dve monosti:

1.) izvrilna oblast sama izbira trenutek, ali bo sploh in katere norme bo uredila s svojimi abstraktnimi pravnimi akti; vlada lahko natanneje uredi;

2.) vasih ne more doloiti sama, ampak zakon doloi, kdaj in katere norme mora urediti; vlada natanneje uredi, ministrstvo natanneje uredi.

Kombinacija obeh: kadar nastopijo doloeni pogoji, mora reagirati (npr. predsednik republike v vojnem

stanju).

3.2.2 Eksistenna in vsebinska odvisnost upravnih predpisov

55. Pooblastilo je podlaga za delovanje izvrilnih organov, a morajo kljub temu delovati v skladu z zakonom in ustavo. To vezanost imenujemo (ne)samostojnost. Gre torej za vsebinsko (ne)vezanost

nanaa se na vsebino konkretnega ali abstraktnega pravnega akta in se povezuje z derivativnostjo

kot znailnostjo abstraktnih pravnih aktov. etudi je dano pooblastilo je izvrilni organ vezan na

naelo ustavnosti in zakonitosti. Drugano je pooblastilo, ki dovoljuje, da se presee ustavne in

zakonske norme (je pooblastilo, ki pooblaa k samostojnemu delovanju). 120/II. URS kae na

vsebinsko vezanost na ustavo in zakone, iz esar izhaja, da za izvrilno oblast velja, da je

nesamostojna. Po drugi strani pa poskua izvrilna oblast iriti pravice in oiti obveznosti, iriti

interese, za katere nima podlage. Zato so zaeleni nesamostojni in nespontani pravni akti, da je

natanneje doloeno, kdaj in kako sme izvrilna oblast odloati.

56. Sprejemljiva so torej nespontana in nesamostojna pooblastila. Izjema je uredba z zakonsko mojo v izrednem stanju. 87. len URS sicer pravi: Pravice in obveznosti dravljanov ter drugih oseb lahko

dravni zbor doloa samo z zakonom. Torej izvrilna oblast naeloma ne more predrugaiti pravic

in obveznosti s svojimi abstraktnimi upravno-pravnimi akti. Edini, ki sme delovati malo bolj

samostojno (relativno spontano (predlog vlade), pooblastilo pa pooblaa k samostojnemu

delovanju (a je potrebna posebna potrditev)) je predsednik republike z e omenjenimi uredbami

(108. len URS), vendar je kljub temu omejen:

1.) bistvena je zaasnost uredbe, ter

2.) ne sme posegati v nedotakljive lovekove pravice.

18

Zakljuek: tudi delovanje izvrilne oblasti je pravno vezano lahko ustvarjajo le derivativne pravne

norme, vsebovane v konkretnih in abstraktnih pravnih aktih.

57. Izvrilni veji oblasti je potrebno prepustiti samo toliko oblasti, kolikor ji je gre na podlagi in v okviru zakona. Loimo e:

1.) eksistenna vezanost upravno-pravnih aktov na ustavo in zakone: ne morejo nastati pred zakonom (brez predhodno obstojeega zakona) in obstajajo toliko asa, dokler zakon obstaja;

2.) asovna vezanost upravno-pravni akt ne more zaeti veljati preden ne velja zakon in ne more veljati dlje, kot velja zakon; im preneha veljati zakon, prenehajo veljati tudi upravno-

pravni akti, predvideni za njegovo izvrevanje, razen e:

a) nov zakon pove, koliko asa e veljajo;

b) nov zakon daje podlago za njihovo veljavnost.

58. Za upravno-pravni akt torej velja:

1.) samo zakonodajalec je tisti, ki odloa, ali in kateri abstraktni upravno-pravni akti bodo veljali, kljub temu da se je zakon spremenil ali pa je razveljavljen; to je doloeno v predhodnih in

konnih dolobah, v slednjih pa je tudi doloeno, da abstraktni upravno-pravni akti lahko

veljajo doloen as ali pa tako dolgo, dokler ne bodo sprejeti novi; tukaj pa obstaja velika

nevarnost, saj je izvrilni oblasti dano ve oblasti, kot je ima na podlagi zakona ali v okviru

zakona;

2.) lahko velja le, e obstaja zakon;

3.) v veljavi je tako dolgo, dokler je v veljavi zakon;

4.) mora biti vezan na zakon, saj doloi podlago, da se upravno-pravni akt izda; in e ima zakonodajalec v mislih, da se nekaj podrobneje uredi, mora doloiti okvir izvrilni veji oblasti;

zakon zato doloi pravice in obveznosti.

3.2.3 asovna in krajevna veljavnost - prava in neprava retroaktivnost

59. Predpisi so eksistenno vezani na zakon (ne morejo nastati pred zakonom, ne morejo pa zakona preiveti so izjeme!). Predpis zane veljati ko pretee vakacijski rok po objavi v Uradnem listu.

Preneha pa predpis veljati:

1.) ko preneha zakon, ki je podlaga predpisu;

2.) ko ga razveljavi (izrecno) nov zakon ali drug predpis (razen, e novi zakon izrecno ohrani predpis v veljavi v prehodnih in konnih dolobah to je pri nas obiajna praksa).

60. Retroaktivnost je, ko povzroa predpis pravne uinke e preden je stopil v veljavo. Loimo:

1.) prava retroaktivnost kadar zakon posega v e nastala dejanska stanja naknadno in spreminjajoe (ta dejanska stanja so nastala pred sprejemom zakona); t ista retroaktivnost, pri

kateri dejansko zakon povzroa enake pravne uinke, kot da bi veljal e pred potekom

vakacijskega roka; posee v pridobljene pravice; npr. doloitev nadomestila za uporabo

stavbnega zemljia sredi leta za celo leto neskladna z ustavo;

2.) neprava (dejanska) retroaktivnost kadar se pravna norma nanaa na dejanski stan, ki e ni zakljuen; neprava retroaktivnost uinkuje v prihodnje in razvrednoti e nastale, a ne zakljuene

19

pravne poloaje; posee v upraviena priakovanja; pomeni, da samo navidez izgleda, da zakon

ne velja za nazaj; predpis ima uinke po svoji uveljavitvi, vendar vpliva na trajna pravna

razmerja, ki so nastala pred uveljavitvijo predpisa; primerov te retroaktivnosti je ve, npr.

doloitev kot pogoja za vozniko dovoljenje 40 let starosti vsi, ki e niso stari 40 let, bi

izgubili e pridobljeno dovoljenje; tudi poseg v viino pokojnin itd.; predstavlja kritev naela

varstva zaupanja v dravo, ki je sestavni del pravne drave.

61. Pristop do obeh vrst retroaktivnosti pa je razlien:

1.) prava je ustavno prepovedana (155. len URS), razen za posamezne dolobe zakona, e to terja javna korist in e se s tem ne posega v pridobljene pravice (4 pogoji);

2.) neprava ni povratne veljave, saj velja predpis od uveljavitve naprej; pomeni poseg v upraviena pravna priakovanja (naelo pravne in socialne drave: utemeljeno priakovanje

vseh pravnih subjektov, da se njihov pravni poloaj ne bo neutemeljeno nenadno spreminjal); ta

poseg je dopusten, a v skladu z naelom sorazmernosti, obenem pa mora tak zakon omogoiti

prilagoditveno obdobje; ni retroaktivnost v smislu ustave.

Ustavna prepoved iz 155. lena je torej splona, in ne absolutna (gre za splono prepoved

retroaktivnosti). Namen prepovedi retroaktivnosti kot take pa je varovanje pridobljenih pravic in

pravna varnost. V nekaterih primerih pa je lahko retroaktivna veljava sredstvo za dosego pravinosti

(poprava historinih krivic).

62. 155. len URS doloa: Zakoni, drugi predpisi in sploni akti ne morejo imeti uinka za nazaj. Samo zakon lahko doloi, da imajo posamezne njegove dolobe uinek za nazaj, e to zahteva

javna korist in e se s tem ne posega v pridobljene pravice. Odloa naj se torej po pravilih, ki

obstajajo, izjeme pa lahko doloi samo zakon. Javna korist, ki mora biti podana v primeru izjem,

mora:

1.) odtehtati poseg;

2.) biti doloena, ne le predpostavljena.

Zaeleni so taki upravno-pravni akti, ki natanneje doloijo tisto, kar je zaradi potreb abstraktnosti

ostalo pri izbirnem pojmu; gre torej za konkretizacijo zakona, ne sme pa se iriti polje obveznosti ali

oiti pravic (to bi pomenilo, da ima izvrilna oblast zakonodajno vlogo).

63. Za pravo retroaktivnost so torej tirje pogoji (glede na 155. len URS):

1.) retroaktivnost mora biti doloena v zakonu;

2.) veljati le za posamezne dolobe zakona;

3.) to mora zahtevati javna korist;

4.) ne sme se posegati v pridobljene pravice.

Ultraretroaktivnost nek veljaven predpis se izrecno sklicuje na predpis, ki je prenehal veljati.

Ustavno sodie je reklo, da taka doloba e naprej velja (e se nanjo sklicuje nek drug predpis)

preivi predpis, ki je neveljaven. ivi e tako dolgo, dokler je veljaven predpis, ki se nanjo sklicuje.

64. Sistemizacija primerov, ko je retroaktivnost dopustna (glej zgornjo toko):

1.) kadar je pravni poloaj nejasen in obstaja dvom o skladnosti z ustavo;

2.) kadar povratna veljava zakona ne povzroa kode ali ta koda ne pomeni znatnega poslabanja;

20

3.) kadar bi moral posameznik po svojem pravnem poloaju raunati z novo ureditvijo.

65. Praviloma za izvrevanje enega zakona obstaja cela vrsta izvrilnih predpisov. Teoretino naj bi za eno normo obstajal en abstraktni upravno-pravni akt ali pa za ve norm en abstraktni upravno-

pravni akt, ne pa ve aktov za eno normo (neskladje). Abstraktni upravno-pravni akt ne more

veljati:

1.) ire kot velja zakon, ki je podlaga za ta abstraktni upravno-pravni akt, in

2.) ne izven stvarne oz. krajevne pristojnosti zakona, ki je podlaga zanj (lahko pa je veljavnost abstraktnega upravno-pravnega akta zoena in velja na tono doloenem teritoriju) -

abstraktna upravnopravna norma ne more veljati za ire kot originarna.

3.3 Konkretni upravno-pravni akti

3.3.1 Konstitutivni in deklarativni akti

66. Naeloma v upravnem pravu nimamo sporov, ampak usklajujemo interese. Obstajajo razline klasifikacije konkretnih upravno-pravnih aktov, od katerih je najpomembneja delitev na:

1.) konstitutivne konkretne pravne akte tisti konkretni pravni akti, s katerimi se ustanavljajo, spreminjajo ali ukinjajo pravice, obveznosti in pravne koristi za doloeno osebo/adresata; npr.

organ osebi ne podeli pravice, da sme graditi, saj e itak sme (je e v zakonu, izvrilnih

predpisihimamo pravico graditi), presoja samo (ne)dopustnost tega, da oseba zgradi objekt,

kakrnega je predloila (ta pravica torej mora biti individualizirana in je tudi jasno omejena (kar

se kae v tem, da lahko gradi na zemljiu, katerega lastnik je));

2.) deklarativne konkretne pravne akte tisti, s katerimi se ugotavlja zakonitost ali nezakonitost nekega poloaja ali stanja, pravna dopustnost doloenega ravnanja ali stanja za doloeno osebo;

tu vezanost na vzpostavitev pravice na upravno-pravni akt ni tako mona, ampak mora upravni

organ ugotoviti dopustnost ali nedopustnost pravnega razmerja ali stanja; organ ugotavlja

stanja, dejstva, kar je pogoj za sprejetje odloitve; npr. pravica da imamo kakrnokoli ime

vendar to ni prepueno samemu posamezniku, ampak obstaja obveznost uporabljati ime, kot je

zapisano v evidenci (upravni organ samo ugotovi, ali morda obstajajo kakne ovire, da bi

posameznik imel doloeno ime e ovire ni, prizna pravico).

Za vsako odloanje je potrebno ugotoviti dejansko stanje in to ni odloitev, ugotoviti pa mora tudi,

katere pravne norme obstajajo.

Gradbena dovoljenja nekako uvramo med konstitutivne pravne akte, enako odlobe o dravljanstvu

(pridobitev, odvzem).

67. Razlika med obema vrstama aktov je stvar pravnega obutka, upoteva se pa tudi volja posameznika (npr. pri odloanju o dravljanstvu uradna oseba samo preveri, e so kakne

omejitve):

1.) manj kot se upoteva, bolj gre za konstitutiven upravno-pravni akt;

2.) bolj kot se upoteva, bolj gre za deklarativen upravno-pravni akt.

68. Poznamo pa tudi delitev konkretnih upravno-pravnih aktov na:

1.) pozitivne akte,

21

2.) negativne akte.

Ta delitev ni dobra, saj govori samo o tem, ali ugodi/ne ugodi stranki glede njene vloge. Omejitev

glede na stranke pa ni dobra, ker se v upravnem postopku pojavljajo tudi druge osebe in ni nujno, da je

pozitivna odloitev za posameznika dobra, za druge udeleence v upravnem postopku pa ne (in

obratno).

69. Tudi delitev:

1.) favorabilni akt: za stranko ugodna odloba, npr. odloba o tipendiranju;

2.) onerozen akt: npr. odloba o dohodnini.

70. Upravni organi morajo odloati nemudoma, takoj, najkasneje pa do doloenega roka. e uprava ne reagira (ne izda odlobe niti do roka, ki ga doloa zakon) pomeni, da je krila pristojnost.

Govorimo o molku organa (uprava moli). Z vidika stranke bi bilo dobro, da bi imeli pozitivne

pravne domneve, vendar pa zakon v primeru molka doloa, da se teje, da je upravni organ odloil

za stranko negativno: teje se, da je bila izdana zavrnilna odloba. Mono je, da tudi organ II.

stopnje po pritobi ne izda odlobe, vendar pa je vseeno monost pravnega sredstva, kakor da bi

bila izdana odloba. Mono pa je, da stranka v primeru molka lahko mirno izvruje pravico (to bi

bil primer pozitivno-pravne domneve). Pozitivno-pravne domneve sicer obstajaj v ZUP-u, vendar

samo v doloenih primerih.

71. Poznamo tudi sestavljene akte (208., 209. len ZUP), kadar dvoje ali ve organov sodeluje pri oblikovanju ali izdajanju konkretnih upravno-pravnih aktov. Za to je ve monosti:

1.) en organ sestavi odlobo, drugi pa poda soglasje;

2.) en organ zahteva soglasje drugega organa vnaprej;

3.) en organ zahteva mnenje drugega organa in ele nato izda odlobo.

Soglasje mora pridobiti organ odloanja, ne pa stranka sama. e organ, ki mora podati soglasje ne

reagira v 30 dneh, se teje, da je soglasje pridobljeno. e ne da mnenja, lahko pristojni organ izda

odlobo tudi brez njega, razen e ni s posebnimi predpisi drugae doloeno.

Vsak od sodelujoih organov na II. stopnji pri odloanju o pritobi odloa samo glede svoje pristojnosti

(ni nujno glej ZUP).

72. V Sloveniji imamo dve temeljni obliki konkretnih pravnih aktov:

1.) odlobe o vsebinskih vpraanjih; v njej so lahko doloeni:

a) pogoji zakon lahko doloi, da organ pri odloanju doloa tudi pogoje;

b) modusi razline monosti za izpolnitev (izvrevanje) razlinih pravic in obveznosti, doloenih z odlobo;

c) roki lahko se v odlobi doloi tudi asovna veljavnost;

d) pridrek veljavnost se lahko tudi pridri, tj. da bo nekaj veljalo, ko bodo izpolnjeni pogoji, prej pa ne (npr. dokler ne izpolni pogojev, ne sme opravljati izpitov 2. letnika);

2.) sklepi ustvarjajo jih uradne osebe glede procesnih in stranskih vpraanj.

73. Abstraktni upravno-pravni akti veljajo toliko asa kolikor velja zakon, na katerem temeljijo. Konkretni pravni akt zane veljati takrat kot zakon, enako kot abstraktni upravno-pravni akt.

Razlika je le pri prenehanju, saj zaivi konkretni akt svoje ivljenje (v svojem obstoju niso vezani

22

na obstoj zakona); govorimo o iura acquisita (po naelu pridobljenih pravic: nihe jih ne more

odvzeti, tudi zakon vanje ne more posegati; v pridobljene pravice je mo posegati le v primerih in

po postopku, doloenem z zakonom (z izrednimi pravnimi sredstvi)). Zaetek veljavnosti:

1.) abstraktni upravno-pravni akti od objave oz. ko potee rok po objavi; vedno veljajo samo za vnaprej;

2.) konkretni akti veljajo z vroitvijo, lahko veljajo za doloen as (rok veljave).

Neprava retroaktivnost posee v upraviena priakovanja; pomeni, da samo navidez izgleda, da

zakon ne velja za nazaj.

74. Krajevna pristojnost upravno-pravnih aktov:

1.) abstraktni upravno - pravni akti veljajo tako kot zakon;

2.) konkretni upravno-pravni akti niso vezani na teritorij, saj so vezani na osebo (npr. vozniko dovoljenje).

3.3.2 Napake aktov in pravna sredstva

75. Loimo:

1.) neobstojei akti kadar akta ni izdal pristojen organ; neobstoja akta ne ugotavlja nihe oz. tega sploh ne bomo izpodbijali, ker takega akta sploh ni;

2.) nini akt ZUP doloa ninostne razloge in vasih zakon sam doloi, da je akt nien, e se ne naredi tako; tak akt je akt, vendar je navidezen akt, kajti ninostne razloge je potrebno

uveljavljati; te razloge upotevajo organi po uradni dolnosti; ninost ugotavlja pristojni

organ;

3.) izpodbojni akti izpodbojnost je potrebno uveljavljati; izpodbojni so vsi upravno-pravni akti, s katerimi nismo zadovoljni.

Izpitno vpraanje: Pravnomonosti v upravnem pravu ni, saj so tevilna pravna sredstva, ki jo uniijo

ni mogoe trditi, da se ljudje lahko zanesejo na odlobo. Zakon lahko doloa vedno nove pogoje e

zakon postavi nove pogoje, je potrebno pridobiti novo odlobo.

76. Loimo:

1.) bistvene napake vplivajo na odloitev in posledino na to, ali je konkretni upravno-pravni akt pravilen; mogoe jih je izpodbijati s pravnimi sredstvi ali pa jih na drugi strani sploh ni

mogoe 'spraviti s sveta';

2.) nebistvene napake ne vplivajo na odloitev; lahko jih odpravimo s sklepi, vendar pa je pomembno, da samo izrek odlobe postane pravnomoen in dokonen; lahko npr. ugotovimo

nezakonitosti, vendar tudi, e jih ne bi bilo, vsebinska odloitev ne bi bila spremenjena.

77. Pravna sredstva so:

1.) pritoba;

2.) toba v upravnem sporu;

3.) ustavna pritoba;

23

4.) Sodie Evropskih skupnosti (ECJ);

5.) Evropsko sodie za lovekove pravice (ESP).

Upravna pot mora biti izrpana (ni mogoe preskakovati!). Izjema je molk uprave, ko obstaja monost

uporabe pravnih sredstev, eprav odlobe ni.

78. Potek uporabe pravnih sredstev:

1.) izvrilna veja oblasti dve stopnji (potem ni ve pravnega sredstva);

2.) sodna veja oblasti upravni spor (toba); npr. sodie samo ugotavlja pravilnost delovanja, ne more pa prevzemati pristojnosti uprave (le izjemoma lahko tudi odloi);

3.) ustavno sodie z materialnim aktom se posee v pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznika, e gre hkrati za kritev z ustavo zajamenih pravic.

Ko izvrilna veja odloi dokonna odloba monost sodnega odloanja pravnomona odloba.

79. Ustavno sodie in njegov poloaj:

1.) je varuh zakonitosti;

2.) nadzoruje, da izvrilna oblast ne predrugai zakonodajnega akta.

80. Loimo razline presoje (odvisno, ali je potrebno zavarovati osebo pred dravno oblastjo ali ):

1.) ohlapne presoje;

2.) striktne presoje.

3.4 Interni akti uprave

81. Poleg upravnih aktov se izraa upravno delovanje uprave tudi v obliki:

1.) internih aktov uprave;

2.) aktov poslovanja;

3.) materialnih ali realnih aktov.

82. Predpisi in posamini akti obstajajo v doloeni obliki in je z njih jasno in enostavno razbrati, da gre za upravne predpise. Posamini akti (sklep, odloba) so izdani v upravnem postopku. Veliko pa je

dokumentov, katerih pravno naravo je teko spoznati. A ker jih je veliko, je njihovo obravnavanje

zelo pomembno (nikjer niso objavljeni, stranka pa jih vidi, e se organ sklicuje nanje). Veina je

takih, da nima pravnih posledic pogosto urejajo interno delovanje, vendar pa lahko posegajo v

poloaj zaposlenih in imajo uinek kot pravo (mnenja, ki jih ministrstvo poilja upravni enoti

zakon razloi po svoje in naloi upravi, da tako razlaga ta zakon oz. predpis; najpogosteje pa

stranke teh mnenj ne spoznajo in to je teava akti, ki oijo interpretacijo so zelo pomembni za

stranke in imajo vlogo predpisa). Dejansko uinkovanje internih aktov predstavlja problem;

veinoma ta vpraanja urejajo sodia s sodno prakso.

83. Interni akti uprave so pravni akti javnega prava. Gre za javnopravno delovanje uprave, za razliko od upravnih aktov pa interni akti:

24

1.) nimajo zunanjega uinka;

2.) niso naslovljeni na tretje osebe, ampak zgolj na interne dele uprave:

a) na organe znotraj uprave; b) na posameznike,

ne vzpostavljajo pa pravic in obveznosti nasproti tretjim osebam.

84. Med internimi akti loimo:

1.) sploni akti (navodila);

2.) posamini akti (odredbe).

Praviloma jih izdajajo hierarhino viji organi (predstojnik) nasproti nijim (uradna oseba).

Nasproti ministrstvom jih izdaja vlada (sklepi), ministri pa nasproti npr. policiji. Oblika ni predpisana!

85. Preko internih aktov uprava nadzira svoje delovanje:

1.) navodila za uporabo, interpretacijo zakona;

2.) organizacijski, funkcionalni vidik.

86. Internih aktov je veliko ve kot formalnih aktov. Celo upravnih odlob je v primerjavi s temi pisanji malo. Ta pisanja se npr. pojavijo kot ('oblike internih aktov'):

1.) ministrstvo daje usmeritve, navodila, mnenja, smernice upravnim enotam kako npr. razlagati zakon ali drug predpis;

2.) vlada daje napotke ministrstvom kako naj v bodoe ministrstvo ravna;

3.) ministrstvo daje napotke, navodila organom v sestavi ministrstva.

87. Interni akti se pojavljajo celo v obliki prironikov, ki jih ministrstvo lahko daje tudi v javnost:

1.) praksa glede naina uveljavljanja pravic;

2.) pogoji za dodelitev doloene pravice.

88. Vasih se je te akte telo kot:

1.) interno dokumentacijo, ki nima pravne relevance, ali kot

2.) politine akte, ki jih ni bilo mogoe izpodbijati pred sodiem.

Z ustanovitvijo novega pravnega sistema, demokratizacijo drube, so se s temi dokumenti zaeli resno

ukvarjati, saj imajo precejen vpliv na odloanje organov, delovanje uprave ter na pravice in obveznosti

posameznikov.

89. V Franciji pravijo tem aktom okronice: vsak dokument, ki kroi med organi ali znotraj organa. Loimo dve vrsti okronic:

1.) interpretativne okronice strankam se ne priznava pravno varstvo zoper te okronice; samo razlagajo zakon, vzpostavljajo poenoteno interpretacijo zakona; Francija;

25

2.) regulativne okronice urejajo neka vpraanja na novo, uvajajo dodatna pravila; to okronico samo se teje za predpis in stranka ima pravno varstvo, tj. gre za formalni pravni akt, ki ga je

mogoe izpodbijati pred sodiem, kot vsak drug predpis (Francija, podobno tudi ZDA);

postavljajo nova pravila (uvajajo novo pravo).

90. Upravno pravo loi:

1.) interpretativna pravila (akte) dokumenti, za katere ni nujno, da bi bili sprejeti v tem postopku, vendar so vsi ti dokumenti enako kot regulativna pravila podvreni sodnemu

nadzoru; zoijo polje ravnanja organom (lahko oijo pravo);

2.) regulativna pravila (akte) sprejeta po posebnem postopku in objavljena v doloenem glasilu; uvajajo nove obveznosti (pogosto) ali pravice (redko).

91. Na Zakon o dravni upravi (ZDU-1) vsebuje monost dajanja navodil s strani ministrstva upravnim enotam (49/I.(2), 53/I.(3), o navodilih glej tudi 23/III. in 67/II. ZDU-1). Problem je, da so

v internih aktih skrita pravila, ki uinkujejo kot pravo (razlina navodila navzven, bodisi doloenim

osebam, bodisi zaposlenim). Drugana, nova interpretacija je tudi problem internih aktov, saj

taken dokument po svoji naravi je, in tudi uinkuje kot predpis. V tovrstnih primerih imamo dve

monosti:

1.) materialna pot da v pritobi in drugih pravnih sredstvih uveljavljamo, da upravni organ ni pravilno uporabil materialnega prava (problem, ker mora to vsaka prizadeta stranka uveljavljati

(uporabiti) zase);

2.) formalna pot izpodbijanje internega akta; v teh primerih se je Ustavno sodie postavilo na formalno stalie: ko je dokument uporabljen v konkretnem primeru, ga je mono izpodbijati,

prej pa ne; sta dve reitvi:

a) formalno stalie: dokument dejansko obstoji, vendar ga ne moremo uporabljati, ker ni zapisan ni objavljen, zato ni predpis in Ustavno sodie zavre pritobo;

b) materialno stalie: Ustavno sodie se je dosledno postavilo na vsebinsko stalie pravno naravo predpisa presodi po vsebini (ko presoja ali gre za posamini ali sploni

akt) in omogoi abstraktno ustavno-sodno presojo.

Ker so interni, ni nujno, da so objavljeni (stranka se nanje ne more sklicevati, tudi e uradnik kri

navodilo). e hoe uprava urediti, da bi interni akt veljal tudi navzven, mora izdati predpis (uredbo,

pravilnik).

Problem je torej, ker akt, ki ni bil objavljen, ni predpis. Presojati je potrebno, ali nima akt dejanskega

uinkovanja predpisa Ustavno sodie se z neobjavljenimi akti ne ukvarja, mono pa je uporabiti

analogijo: Ustavno sodie lahko obravnava predpise, ki so prenehali veljati, e so e posledice in

uinki.

Nekateri interni akti imajo naravo posaminih aktov. V tem primeru je v praksi manj dilem in je tak akt

potrebno teti za upravni akt, ter so zoper njega zagotovljena pravna sredstva (e seveda pomeni

odloanje o pravicah in obveznostih).

92. Pravno varstvo zoper interne akte je torej slabo urejeno. Mogoe jih je obravnavati kot materialna pravna dejanja ali kot dokumente ter poakati, da jih nekdo izda kot posamini akt.

Kaj pa, e je posameznikov pravni poloaj na podlagi internega akta prikrajan?

- Stranka se mora pritoiti na podlagi predpisov (ki niso interni akti)! e je pritoba utemeljena, bo sodie zahtevku ugodil, saj se uradnik na interni akt ne more sklicevati.

26

93. Kakna je sankcija v primeru kritve internega akta?

1.) norme so veinoma imperfektne, sankcije sploh nimajo;

2.) prisilna izvrba navodil je nesmiselna.

V doloenih primerih je vezanost na navodila izkljuena, nevezanost pa lahko pripelje do razlinega

delovanja.

Zakon o javnih uslubencih pravi, da je uradnik vezan na navodila in odredbe, mora pa jih odkloniti,

e bi lo za kaznivo dejanje (94/V. ZJU). Lahko jih odkloni, e meni, da je navodilo protipravno

(94/IV. ZJU). e uradnik meni, da je navodilo nezakonito ali nestrokovno, mora o tem obvestiti viji

organ remonstacijska dolnost.

94. len Zakona o javnih uslubencih

(opravljanje dela po navodilih in odredbah)

(1) Pri opravljanju dela mora javni uslubenec upotevati navodila nadrejenega, razen e po zakonu ni vezan na ravnanje po navodilih nadrejenih oseb. (2) Javni uslubenec lahko zahteva pisno odredbo in pisno navodilo, e meni, da je vsebina ustne odredbe ali ustnega navodila nejasna. Na podlagi pisne odredbe in pisnega navodila mora opraviti zahtevano delo oziroma ga opraviti na zahtevan nain. (3) Javni uslubenec lahko zahteva pisno odredbo in pisno navodilo, e meni, da bi izvritev ustne odredbe oziroma navodila pomenila protipravno ravnanje oziroma povzroila kodo. (4) Javni uslubenec lahko odkloni izvritev odredbe oziroma navodila, e bi pomenila protipravno ravnanje. (5) Javni uslubenec mora odkloniti izvritev odredbe oziroma navodila, e bi pomenila kaznivo dejanje. (6) Javni uslubenec je prost odkodninske in disciplinske odgovornosti, e je storil disciplinsko kritev oziroma povzroil kodo z izvritvijo pisne odredbe oziroma navodila nadrejenega, ali z izvritvijo ustne odredbe, e nadrejeni kljub njegovi pisni zahtevi ni izdal pisne odredbe oziroma navodila.

3.5 Akti poslovanja

94. Pravno sposobnost imajo drava in obine. Vlada, ministrstva itd. so zgolj organi. Upravni organi niso pravne osebe, ampak so organi drave, ki je pravna oseba, ali organi lokalne skupnosti kot

pravne osebe. Drava in lokalna skupnost sta pravni osebi (od organizacijskih predpisov je odvisno,

kdo nastopa v njunem imenu), ki imata svoje premoenje, s katerim razpolagata in ga morata

upravljati. Ravno zato vstopata tudi v vsakdanja civilnopravna razmerja in delujeta tudi po pravilih

in naelih zasebnega prava (to pa ne velja v celoti omejeno razpolaganje drave z dravno

lastnino, s kom lahko drava sklene pogodbo (javna naroila), ipd.). Pri identifikaciji aktov

poslovanja pa prihaja do tevilnih problemov.

95. Akt poslovanja je pravni akt, ki ga dravni organ v imenu drave in za dravo kot pravno osebo sklene ali izda, kot bi lo za akte druge pravne osebe. Akti poslovanja so:

1.) enostranski razline izjave volje, sklepi;

2.) dvostranski pravni posli (pogodbe); poseben pravni reim je le, e ga zakon predvidi, sicer pa je zasebno-pravne narave.

Vse pogodbe, ki so obiajni akti civilnega prava, so akti poslovanja (tudi vsa druga pravnoposlovna

razmerja).

Vsako dvostransko razmerje e ne pomeni, da je posel neoblasten!

96. Sklep o oddaji javnega naroila (Zakon o javnih naroili ne gre za upravni postopek, pa pa le za zakonski predpis, ki ureja oblikovanje poslovne volje), izbira kupca pri prodaji dravnega

premoenja, - gre za razpolaganje s premoenjem, z javno lastnino. Vse akte je mogoe razdeliti

na:

27

1.) akte oblasti dravni organ ali organ lokalne skupnosti nastopa kot nosilec oblasti, vstopa v javnopravno razmerje;

2.) akte poslovanja.

Problem, kjer drava, zato ker je edina tovrstna organizacija, sicer deluje pravnoposlovno, vendar je

blizu temu, da deluje kot oblast (npr. sklep vlade ima lahko precejen vpliv tudi na pravice drugih

delniarjev; enako velja za odloanje o prodaji premoenja).

Pri delovanju drave je oblastno in pravnoposlovno delovanje zelo blizu in incestno prepleteno.

97. Ali se z zasebnim poslom zasledujejo javne naloge, ali se zgolj pridobivajo ekonomske koristi?

- nakup nepreminine za potrebe poslovanja ministrstva akt poslovanja;

- razpolaganje z javnim dobrom ni akt poslovanja.

98. Razpolaganje s premoenjem RS se lahko priblia izvrevanju pravic, ki ne pomeni akta poslovanja:

1.) izvrevanje ustanovitvenih pravic, delnice akti poslovanja;

2.) e nastopa drava proti javnim podjetjem in jim 'predpisuje' doloena ravnanja ne gre za akte poslovanja;

3.) akti o doloitvi cen javnih podjetij Ustavno sodie: e ga sprejme vlada za javno podjetje, gre za akt poslovanja;

4.) akt vlade, ki bi predpisoval nain predpisovanja cen ni akt poslovanja.

Zoper akt poslovanja ni pravnega varstva, varstva pred Ustavnim sodiem.

Velja domneva, da gre za akt oblasti, dokler se ne ugotovi, da gre za akt poslovanja!

99. Vpraanje, ali je zoper akte poslovanja mogoe uporabiti ista pravna sredstva kot zoper oblastne akte, ali pa gre za zasebno voljo dravljanov:

1.) pri oddaji javnih naroil (gre za enostranske akte pri odloanju) ima naronik posebno sredstvo

zoper sklep o izbiri najugodnejega ponudnika je mona zahteva za revizijo pri dravni

revizijski komisiji;

2.) zoper odloitve dravne revizijske komisije ni nobenega pravnega sredstva ni javnopravne sodne kontrole; mona ocena ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiem;

3.) vsak akt poslovanja je podvren sodni presoji, e gre za tak akt, s katerim se posee v ustavno pravico (vendar so taki akti redki);

4.) v postopku prodaje dravnega premoenja je glede pravnega varstva popolnoma neurejeno;

5.) akti doloanja cen komunalnih dejavnosti drava doloa cene lastnemu komunalnemu podjetju; Ustavno sodie: obinski akt glede komunalnega premoenja ni akt oblasti, ampak

drava razpolaga s svojim premoenjem.

100. Povezava aktov poslovanja javnih oblasti z naelom zakonitosti poraja doloene dileme. Za

tovrstne akte poslovanja namre ne veljajo javnopravne ustavne garancije in tudi naelo

zakonitosti v omejeni meri. Kritev postopkov ima za posledico zgolj neveljavnost posla in

odkodnino, ne pa kakrnih javnopravnih posledic. Primer:

28

Komisija za revidiranje postopkov javnih naroil je namenjena 'obravnavanju pritob'. Koncedent

sprejme sklep o izboru ter z izbranim koncesionarjem sklene koncesijsko pogodbo. Revizijska

komisija prejme pritobo, odpravi sklep, ter vrne v ponoven postopek.

Ustavno sodie meni, da zoper odlobo komisije ni pravnega varstva, saj je odloilo, da je ta

odloba akt poslovanja (zato ni sodnega varstva).

Vendar (mnenje asistenta Kerevana): komisija (poseben dravni organ) oblastno posee v voljo

drugega subjekta, enostransko posee, nadomesti voljo drugega organa, zato bi bilo bolj primerno

obravnavati to kot oblastveno odlobo.

3.6 Materialna dejanja upravnih organov

101. Materialni oz. realni akti (profesor turm se zavzema za izraz 'realna dejanja') so tista dejanja, ki neposredno povzroajo uinke v zunanjem svetu, tj. ustvarjajo posledice v dejanskem svetu, ne

oblikujejo pa pravnih posledic. Gre za neposredno ravnanje upravnega organa; upravni organ sam

povzroi uinke v materialnem svetu. Materialni akti delujejo v obeh smereh (dravni organi

posamezniki in njihove organizacije). Prav tako kot pravni akti so lahko tudi materialni akti:

1.) oblastni; 2.) pravnoposlovni.

Kaj je materialni akt, je odvisno od zakonske ureditve; samo poimenovanje akta s strani organa ni

odloilno za njegovo pravno kvalifikacijo.

102. Materialni akti, ki pomenijo oblast so npr. ukrepi, ki jih izvede upravni organ v okviru karantene, pa tudi dejanja, ki nimajo prisilnega znaaja, pa so oblastna (npr. ravnanja z najdenimi stvarmi).

Ta materialna dejanja imajo:

1.) dejanske posledice, in

2.) pravne posledice,

zato je potrebno zagotoviti pravno varstvo zoper ta dejanja. Ustava ureja pravno varstvo zoper

materialna dejanja, e ni zagotovljeno z zakonom neko drugo pravno varstvo (tudi 157/II. sproi se

lahko upravni spor: e ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloa v upravnem sporu pristojno sodie tudi o zakonitosti posaminih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice

posameznika.). Zoper materialna dejanja, ki pomenijo dejanja oblasti, je torej vedno zagotovljeno

sodno varstvo (upravni spor).

Imeti morajo temelj v zakonu, tako kot posamini akti.

Kriteriji zakonitosti so odvisni od tega, koliko materialni akt nalaga obveznosti in posega v pravice

posameznika (e so pravice pod enakimi pogoji dosegljive vsem, gre za javna sredstva). Kriterij

zakonitosti je stroji za materialne akte, ki posegajo v neko pravico, e posebej, kadar posegajo v

ustavno pravico; tudi sicer mora biti test zakonitosti stroji.

Materialna dejanja so v bistvu pod enakim pravnim reimom kot posamini akti.

103. Materialni akti niso posebej javnopravno varovani, vendar mora po URS vsak posamien akt imeti podlago v zakonu oz. zakonitem predpisu, e posega v pravni poloaj oz. pravice

posameznika (npr. natikanje lisic, ne pa npr. strienje trave pred Mestno obino, ker slednje ne

posega v pravice posameznikov). Klasini primeri:

1.) izdajanje razlinih obvestil, priprava oz. vodenje analiz, vodenje evidenc (vpis nima konstitutivnega uinka) ne posegajo v pravice;

2.) policist ustavi posameznika, policija razene demonstrante posegajo v pravice.

29

Ruenje rne gradnje: materialno dejanje, a je izvrevanje e izdanega upravnega akta, ne poseben

pravni akt.

Izpitno vpraanje: pravni reim materialnih dejanj glede zakonitosti (153/IV. URS).

104. Imamo dve vrsti materialnih aktov:

1.) prisilne narave;

2.) spodbujevalne narave.

4. Upravne pogodbe

4.1 Splona opredelitev

105. Obstajajo posebni akti, ki niso niti oblastni, niti pravnoposlovni gre za upravne pogodbe. So hkrati akt oblasti in akt poslovanja, kar prinaa dvojno vlogo dravnih organov:

1.) kot pravna oseba akti poslovanja;

2.) kot javna oblast akti oblasti (pravni akti, materialni akti).

Upravne pogodbe so nekaj vmes:

1.) obligacijski elementi; 2.) sklepanje pogodb v javnem interesu (delovanje ex iure imperii).

106. Gre za primere, ko drava ali lokalna skupnost sklene pogodbo, vendar ne kot oseba zasebnega prava, ampak v javnem interesu. Gre za obligacijski akt, vendar jo sklene v korist javnosti, v

javnem interesu. Jedro ni neka tipina causa, ampak gre za zasledovanje javnega interesa.

Prepletata se zasebno in javno pravo (meani posli); uporablja se posebna javnopravna pravila,

eprav veljajo tudi pravila pogodbenega prava. Zanje torej velja, da so akti oblasti, deloma pa, da

so pogodbe. Vpletata se dve razlini pravni polji:

1.) javno pravo logika oblasti, podrejenosti, nadrejenosti, posebna pravna sredstva;

2.) zasebno pravo logika soglasja, enakopravnosti, prirejenosti.

4.2 Opredelitev upravne pogodbe v naem pravu

107. V naem pravu pojmovno e ni oblikovana, zato je primerjalni pogled pomemben. Poznamo dva razlina sistema:

1.) francoski; 2.) nemki.

Po zatrjevanju profesorja (predavanja 2003/2004) se podrobnosti teh dveh sistemov ne sprauje, zato

glej Darjine zapiske na strani 36 - (al pa tut ne ).

30

108. Kriteriji za upravne pogodbe (v slovenskem pravu):

1.) vsaj ena stran je oseba javnega prava;

2.) cilj, kaj se zasleduje to je glavni element zasleduje se javni interes (sklenejo se v javnem interesu (koncesijske pogodbe se sklenejo zato, da ima korist nekdo tretji; upravne pogodbe so

zato pod druganim reimom kot obligacijske)); ta cilj je ponavadi javna sluba, lahko pa je

tudi kaken drug cilj;

3.) deloma jih regulira javno pravo vsebina je podobna javnemu aktu, upravna pogodba pa je tudi pogodba; npr. pri koncesijski pogodbi so obvezni deli, ki jih mora druga stran sprejeti.

Vse pogodbe, ki kaejo natete temeljne znailnosti, so upravne pogodbe. Sploni pravni reim je

zgrajen na primerjalnopravnih elementih (predvsem za koncesijske pogodbe).

109. Upravne pogodbe v slovenskem pravu (ni sistematine ureditve):

1.) koncesijske pogodbe;

2.) pogodbe med dravnim organom in prejemnikom proraunskih sredstev pogodbe o zagotavljanju sredstev iz okvira javne porabe za nek javni namen: dravna pomo, subvencije,

financiranje neke dejavnosti (npr. kulturni programi v javnem interesu);

3.) pogodbe, ki se sklenejo namesto upravnega akta ali v postopku upravnega akta:

a) dovolilne pogodbe pogodba namesto razlastitve (ni davka na promet nepreminin, upravienec mora nepreminino uporabiti za prvotni namen);

b) urbanistine pogodbe praviloma ne nadomestijo v celoti urbanistinega akta, ampak nain njegove izvritve;

c) pogodbe, ki jih sklene davna uprava z razlinimi upravienci do pobiranja dajatev (npr. zdravstveni domovi).

Pogodb v zvezi z oddajo javnih naroil po naem pravu ni mogoe teti za upravne pogodbe (Zakon o

javnih naroilih) problem je postopek oddaje in ne sama pogodba.

4.3 Pravni reim upravnih pogodb

110. Upravne pogodbe so pogodbe, zanje velja pogodbeno (obligacijsko) pravo, razen:

1.) kolikor za njih pogodbeno pravo ni uporabno in ne velja (zapiski 2002/2003);

2.) ko posebne dolobe drugih zakonov doloajo drugae (zapiski 2003/2004).

111. V Obligacijskem zakoniku (OZ) ni veliko dolob, ki jih ni mogoe uporabiti na podroju upravnih pogodb, nekatere pa so take:

1.) soglasje volje v pogodbenem pravu velja v celoti in absolutno, v upravnem pa je soglasje volj omejeno z upravnim aktom torej tudi e ni soglasja volj, pogodba velja; glede javnopravnih

elementov soglasje volj ni potrebno; v nekaterih primerih je predvidena celo obvezna

koncesijska pogodba (vsili se sklenitev koncesijske pogodbe); pogodbe ni mogoe izpodbijati

zaradi napak volje v delu, kjer soglasje ni pomembno;

2.) razmerje med upravno pogodbo in aktom za njeno sklenitev - nek akt je bodisi podlaga za sklenitev upravne pogodbe, bodisi deloma doloa njeno vsebino e je ta akt nien: OZ ne daje

31

odgovora na to vpraanje (dolobe o ninosti se ne nanaajo na to, ampak na napake volje,

oblinosti nemogoe je najti pravno sankcijo za tak primer); po nemkem pravu je taka

pogodba nina, pri nas pa za upravne pogodbe tega ne doloa noben zakon;

3.) spremenjene okoliine strankam ob sklenitvi pogodbe niso bile znane, niti jih niso mogle predvideti, niso iz sfere katere od strank in stranke jih niso mogle prepreiti; po OZ lahko

zahteva razvezo pogodbe, upravna pogodba pa je sklenjena v javnem interesu, zato jo je

potrebno izvajati v vsakem primeru (vsaj za koncesijsko pogodbo je tako doloeno), tudi v

spremenjenih okoliinah (ima pa stranka pravico zahtevati povrnitev njenih strokov (merilo je

finanno ravnovesje));

4.) v naem pogodbenem pravu manjka institut akta oblasti npr. se izda akt, ki je zakonit, vendar je v nasprotju upravno pogodbo (po obligacijskem pravu bi bil ta problem lahko reen).

112. Drugae kot v OZ-u pa bi bilo potrebno urediti:

1.) nadzor javnopravne strani inpekcije in podobni organi nadzorujejo izvajanje predpisov, ne pa upravnih pogodb potrebno bi bilo zagotoviti tudi ta nadzor (javna stran mora imeti

monost nadzora nad upravnimi pogodbami, kar je posebej predpisano pri koncesijskih

pogodbah koncedent lahko nadzira izvrevanje nalog, pregleduje poslovne knjige ipd.);

2.) sankcije glede pogodbe v primeru neveljavnosti akta, na podlagi katerega je bila pogodba sklenjena pogodba, ki je bila sklenjena na podlagi ninega akta, mora biti nina (pravica

stranke zahtevati nazaj, odkodninska odgovornost); pogodba je torej nina, e je neveljaven

upravni akt, ki je bil njena podlaga;

3.) institut spremenjenih okoliin zasebnopravna stran ne sme zahtevati razveze pogodbe (odstop bi bil nesprejemljiv), ker je le-ta sklenjena v javnem interesu upravna pogodba mora

biti urejena tako, da ne omogoa razveze pogodbe; vsaj za koncesijsko pogodbo je doloeno, da

je potrebno upravno pogodbo izvajati tudi v spremenjenih okoliinah, ima pa stranka pravico

zahtevati povrnitev njenih strokov;

oblike poseganja v upravne pogodbe:

4.) enostranska sprememba upravne pogodbe javnopravna stran mora imeti monost naloiti zasebnopravni strani bodisi dodatna dela znotraj javne slube, bodisi nain izvritve del; to je

zasebnopravna stran dolna storiti, ima pa pravico zahtevati odmeno za to (finanno ravnoteje;

to ni odkodnina, ampak nadomestilo, odmena, plailo strokov dodatnega dela); enostranski

poseg je mogoe izvesti:

a) s predpisom predpis velja, je obvezen in, e je usmerjen specifino zoper drugo stran, gre za enostranski poseg;

b) z upravnim aktom npr. koncesijski akt, nacionalni program.

Za oblastni poseg mora veljati vse, kar velja za predpise ali posamine akte (mora imeti podlago

v zakonu, mora biti sorazmeren, ne sme pomeniti kritve zakona ali ustave, lahko pa pomeni

kritev pogodbe, zagotovljeni morata biti procesna in materialna zakonitost, tudi odloba mora

biti sorazmerna, ne sme biti prekomerna e je vse to izpolnjeno, ne gre za kritev pogodbe,

ampak za zagotavljanje finanega ravnoteja).

5.) razveza v javnem interesu zaradi kritev, e pa zasebnopravna stran pogodbo spotuje, pa je

potrebno kljub temu zagotoviti, da jo lahko javnopravna stran razvee (za koncesijsko pogodbo

je to urejeno, za ostale pa e ni) mora imeti monost odstopiti od pogodbe pogodbeno

32

razmerje preneha v javnem interesu in ne gre za kritev pogodbe (ne gre za kritev pogodbe,

ampak za zagotavljanje finannega ravnoteja); lahko gre npr. za odvzem licence (e je

odvzeta, je lahko odvzeta v javnem interesu (posledice so tu enake, kot pri razvezi koncesijske

pogodbe) ali pa zaradi krivde nosilca licence.

113. Ponovimo bistveno vpraanje: ali lahko javnopravna stran odstopi, tudi e ni kritve z nasprotne strani? Pri koncesijskih pogodbah sta dve monosti (neposredno):

1.) prevzem koncesije v reijo koncedent (e je to v javnem interesu) prevzame koncesijo v reijo: sprememba predpisa o izvajanju javne slube + prevzem v reijo z izvrbo; prevzem

zaposlenih, plailo vlokov koncesionarja ipd.;

2.) prisilni odkup koncesije razlastitev koncesionarja, prevzem zaposlenih;

Ti dve monosti se ne izvajata, je pa e dodatna monost:

3.) sprememba koncesijskega akta za koncesijsko pogodbo je ta sprememba naeloma mogoa; vpraanje je, ali lahko koncedent pozneje spremeni koncesijski akt (npr. da se smeti ne pobirajo

2 na teden, pa pa 3 ) to bi bila neprava retroaktivnost, ki mora:

a) najprej zdrati test sorazmernosti,

b) potrebna je kompenzacija druge stranke, ter

c) potrebna je stranki omogoiti dovolj asa, da se prilagodi.

4.4 Koncesija

114. Koncesija je razmerje, v katerem oblast dovoli, da druga stran nekaj:

1.) izvruje, ali

2.) opravi.

Koncesija je pravni institut, ki ureja izvajanje javne slube (ne vedno le glede javne slube) po osebi

zasebnega prava. Bistveno je, da enako ureja razmerja med tistim, ki je odgovoren za javno slubo

(izvajalcem) in klientelo. To je bistveno razmerje, saj se uporabniku s prenosom izvrevanja na osebo

zasebnega prava v niemer ne sme poslabati poloaj.

Veina koncesij (ki jih zakon omenja kot koncesije) je pravzaprav licenca ali nekdo izpolnjuje

pogoje za doloeno dejavnost (ne gre za javno slubo).

115. Latinsko 'concedere' pomeni 'dovoliti'. V zgodovini je bilo opravljanje vsake dejavnosti zvezano s koncesijo oblasti. Razvoj:

1.) v srednjem veku so bile dovolitve vladarja mestu za opravljanje dejavnosti, pobiranje dajatev ipd.; lo je za element oblasti ter za neko pravico, ki jo prejemnik koncesije dobi, in je drugi v

enakem poloaju nimajo (posebna koncesija druini Thurm&Taksis prevoz poiljk in

potnikov);

2.) v Franciji se je razvil kot oblika izvajanja javne slube: mestna oblast je dovolila, da oseba zasebnega prava opravlja neko javno slubo, praviloma kot monopol;

3.) pojem se je kasneje raziril v vsem kontinentalnem pravu (najbolj v romanskih pravnih sistemih).

33

Danes je tako koncesija razmerje med javno oblastjo ali osebo, ki deluje v njenem imenu (koncedent)

in osebo zasebnega prava ali drugo osebo, ki je v enakem poloaju (koncesionar), ki je urejeno s

pogodbo in v katerem koncedent prenese koncesionarju posebno ali izkljuno pravico opravljati

dejavnost ali izkoriati stvar na svoj raun.

Lahko bi torej rekli, da je koncesijska pogodba pogodba o dodelitvi 'pomoi' za izvajanje dejavnosti.

116. Stranki koncesije sta torej:

1.) koncedent javnopravna stran; daje koncesijo, zvezan z javno oblastjo (drava, lokalna skupnost in njihovi organi, redko katera druga pravna oseba javnega prava), praviloma pravna

oseba; sodna praksa je odloila, da je koncesija tudi, kjer ni bila zastopana javna oblast

neposredno, ampak nek nosilec javnih pooblastil (npr. primer Deutsche Bibliothek); neka

povezava koncedenta z javno oblastjo mora biti (koncesija ni franiza, kjer je gospodarska

druba)!; kontrolira izvajalca preko upravnega prava;

2.) koncesionar praviloma zasebnopravna stran, pravna oseba zasebnega prava ali posameznik, izjemoma pravna oseba javnega