ISTRAŽIVAČKIFORUM

Beograd, novembar 2012.

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja

2

SADRŽAJ:

Uvod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4

1. Okol no sti na stan ka Usta va iz 2006. go di ne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1.1. Prav ni osnov . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1.2. Po li tič ke okol no sti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 1.3. Re zul tat re fe ren du ma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 1.4. Is hod i po sle di ce re fe ren du ma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2. Mo guć no sti pro me ne Usta va . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 2.1. Iz me na po sto je ćeg Usta va Re pu bli ke Sr bi je amand ma ni ma . . . . . . . . . . . . . . . .8 2.2. Do no še nje no vog Usta va pro gla ša va njem

ak tu el nog sa zi va par la men ta usta vo tvor nim . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9 2.3. Do no še nje no vog Usta va na kon ras pi si va nja iz bo ra

za Usta vo tvor nu skup šti nu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Re fe ren ce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

3

Vladimir Pavićević*Vladimir Džamić**

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja

Sa že tak

U tek stu se ana li zi ra ge ne za prav nih i po li tič kih okol no sti usva ja nja Usta va Re pu bli ke Sr bi je 2006. go di ne, po seb no ima ju ći u vi du le gi ti mi tet Usta va i le gi ti mi tet svih po li tič kih pro ce sa u ta ko kon sti tu i sa noj po li tič koj za jed ni ci. Auto ri su uka za li na le gi ti mi tet kao ključ ni raz log za re vi di ra nje po sto je ćeg Usta va. U tek stu su po seb no ana li zi ra na tri mo gu ća sce na ri ja za ustav nu re vi zi ju u Sr bi ji. Za klju čak je da je naj bo lje od svih mo gu ćih re še nja ras pi si va nje iz bo ra za Usta­vo tvor nu skup šti nu ko ja bi sa či ni la no vi tekst naj vi šeg prav nog ak ta Re pu bli ke Sr bi je.

Ključ ne re či:

Ključ ne re či: ustav, le gi ti mi tet, ustav na re vi zi ja, Usta vo tvor na skup šti na, evrop ske in te gra ci je

* Autor je predsednik Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji. ** Autor je član Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji.

4

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja UVOD

Uvod

Na dva na e sto go di šnji cu po čet ka po li tič ke, prav ne i eko nom ske tran zi ci je Sr bi je, i da lje se po­sta vlja pi ta nje nje nog iden ti te ta kao ne do vr še ne po li tič ke za jed ni ce. Upr kos to me što je 2006. go di ne usvo jen no vi Ustav Sr bi je, ko jim je, iz me đu osta log, tre ba lo da se od go vo ri i na pi ta nje ko smo mi, i da lje se su o ča va mo sa iden ti tet skim di le ma ma ko je po pra vi lu do mi ni ra ju u uslo vi ma ne u stav nog ili ne prav nog sta nja. To zna či da tzv. Mi trov dan ski ustav ne od go va ra na jed no od ba zič nih pi ta nja na ko je od go­va ra sva ki ustav, a to je iden ti tet sko pi ta nje.

Jed na od funk ci ja usta va u sa vre me nim de mo kra ti ja­ma je ste i ure đi vač ka. Njo me se obez be đu je red u po­li tič koj za jed ni ci i stva ra ju pret po stav ke za ne sme ta ni za jed nič ki ži vot po je di na ca, bez ob zi ra na ra zno vr snost ide ja, sta vo va i po gle da na svet. Ova funk ci ja je is pu­nje na ka da u po li tič koj za jed ni ci, ko ja je ute me lje na na od go va ra ju ćem tek stu usta va, po sto ji zna čaj na me ra prav ne pred vi dlji vo sti po sle di ca ne kog de la nja. Pred u slov za ta kvu si tu a ci ju je­ste ne po sto ja nje pro tiv reč no sti u sa dr ži ni sa mog usta va, kao i ja sno iz ve de ni si stem prin ci pa i vred no sti na ko ji ma za jed ni ca po či va. Po na šem mi šlje nju, Ustav Sr bi je iz 2006. ne ostva ru je ure đi vač ku funk ci ju, već su prot no to me, na či nom na ko ji je usvo jen i svo jom sa dr ži nom ko ja oči­gled no ne od go va ra ži vo tu, do pri no si prav nom ne re du.

Po seb ni pro blem pred sta vlja deo Usta va ko jim se ure đu ju pi ta nja ljud skih pra va i ogra ni če nja vla sti. Eks ten ziv nim pri stu pom u de fi ni sa nju op se ga ljud skih pra va i neo d go va ra ju ćom i ne ja­snom ter mi no lo gi jom stvo re na je kon fu zi ja, ko ja za po sle di cu ima eli mi ni sa nje mo guć no sti pu­nog po što va nja čak i ba zič nih ljud skih pra va i slo bo da. Ka da se to me do da ju od red be o me ha ni­zmi ma ogra ni če nja vla sti ko je su ta ko đe ili kr nje ili ne pot pu ne, uoča va ju se ne do sta ci po sto je ćeg Usta va u od no su na nje go vu još jed nu va žnu funk ci ju – funk ci ju ogra ni če nja vla sti.

Po li tič ki pro ce si u Sr bi ji pre usva ja nja Mi trov dan skog usta va uka zi va li su na neo p hod nost da se Ustav Sr bi je iz 1990. go di ne me nja. Šest go di na pri me ne od red bi no vog Usta va iz 2006. go­di ne ni je na pra vi lo od go va ra ju ću pro me nu. Ne do volj na sprem nost po li tič kih eli ta i nji ho va su­štin ska ne do sled nost u stva ra nju pret po stav ki za ure đe nje Sr bi je kao sa vre me ne dr ža ve, ima la je za re zul tat po ve ća nje po li tič ke apa ti je me đu gra đa ni ma kao i du bo ku kri zu le gi ti mi te ta, či ja je ključ na pa ra dig ma re zul tat op štih maj skih iz bo ra 2012. go di ne.

Iako je već 2006. go di ne bi lo ja sno da kri za dru štva i po li tič ke za jed ni ce u Sr bi ji u go di na ma ko je do la ze ne će bi ti ma nja, pro blem je ta da mo gao u ve li koj me ri da re­ši ade kva tan no vi naj vi ši prav ni akt, o ko me se go vo ri lo od po li tič kih pro me na 2000. go di ne. Ume sto da po sta ne akt oko kog će se oku pi ti gra đa ni, iz ra ža va ju ći ta ko svo­ju sa gla snost sa no vim te me lji ma po li tič ke vla sti i no vim po li tič kim ustroj stvom Re pu bli ke, Ustav je, na ža lost, po stao ja bu ka raz do ra i me sto po de la po broj nim li ni ja ma. U tom smi slu, od lu ke Ustav nog su da Sr bi je, ko je su pra vo sna žne i ko je se mo ra­ju po što va ti, pred sta vlja ju sa mo od raz ne sa vr še no sti i ne do vr še no sti ustav nog ak ta.

Le gi ti mi tet ustav nog ak ta do dat no je do ve den u pi ta nje mi šlje njem ne za vi snih po sma tra ča ko­ji su iz no si li u jav nost sve ne pra vil no sti oko pro ce du re spro vo đe nja re fe ren du ma o po tvr đi va nju no vog usta va. Za bo ra vlja ju ći da bez le gi tim ne pro ce du re ne ma kon so li da ci je de mo krat skog po­

Mi trov dan ski ustav ne od go va ra na jed no od ba zič nih pi ta nja na ko je od go va ra sva ki ustav, a to je iden ti tet sko pi ta nje.

Ume sto da po sta ne akt oko kog će se oku pi ti gra đa ni,Ustav je po stao me sto po de la po broj nim li ni ja ma.

5

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja UVOD / OKOL NO STI NA STAN KA USTA VA IZ 2006. GO DI NE

ret ka, no si o ci po li tič ke vla sti iz tog vre me na, ali i ve ći na ak te ra u dru štvu pre ćut no je po dr ža la, u naj ma nju ru ku, sa aspek ta le gi ti mi te ta, spo ran ustav ni akt. Iz ove kri ze le gi ti mi te ta sa svim je lo gič no pro is te kla sle de ća – sve ma nje in te re so va nje gra đa na za iz bor ne pro ce se, te ve li ki broj ne va že ćih ili „be lih“ li sti ća na iz bo ri ma 2012. go di ne. Po sle di ca ove apa ti je je ste či nje ni ca da je pr vi put u isto ri ji je dan pred sed nik do šao na tu funk ci ju sa ma nje od 50% gla so va bi ra ča iza šlih na bi ra li šta. To je po se ban pro blem za oba pred sed nič ka kan di da ta i za sve po li tič ke stran ke u Sr bi ji.

Sto ga se u svo joj ana li zi ni smo ba vi li me ri tor nim pi ta nji ma, tj. kon kret nim re še nji ma ko je je Ustav pred vi deo, sma tra ju ći da se o to me mo ra po ve sti po seb na jav na ras pra va ko ja bi uklju či­la sve po li tič ke su bjek te, pred stav ni ke auto nom nih po kra ji na, ustav no­prav ne struč nja ke, ali i aka dem sku i la ič ku jav nost. Cen tral no me sto na še ana li ze upra vo je pro ce du ra, ko ja mo ra bi ti sa stav ni deo sva ke kon so li do va ne de mo kra ti je i ko ja bi omo gu ći la da du bo ka kri za le gi ti mi te ta bu de pre va zi đe na.

1. Okol no sti na stan ka Usta va iz 2006. go di ne

1.1. Prav ni osnov

Re fe ren dum o po tvr đi va nju no vog Usta va Re pu bli ke Sr bi je tre ba lo je da bu de ras pi san po osno vu od red bi pret hod nog Usta va iz 1990. go di ne. Tim naj vi šim ak tom je pred vi đe no da u slu­ča ju ustav ne re vi zi je, par la ment mo ra dvo tre ćin skom ve ći nom po dr ža ti no vi tekst Usta va, a po­tom da ap so lut na ve ći na svih gra đa na upi sa nih u bi rač ki spi sak mo ra da po dr ži na re fe ren du mu ustav ne pro me ne.1

Ovom Usta vu iz 1990. go di ne vr lo če sto se pri go va ra lo da je go to vo ne mo gu će da bu de re vi­di ran, bu du ći da je iz u zet no te ško mo ti vi sa ti ap so lut nu ve ći nu gra đa na da se iz ja sni o bi lo kom pi ta nju, uklju ču ju ći i naj va žni ja. Ipak, de mo krat ske pro me ne na sta le 2000. go di ne, ali i pro ces sta bi li za ci je i pri dru ži va nja Sr bi je Evrop skoj uni ji, uslo vi li su nu žnu ustav nu re vi zi ju ka ko bi naj­vi ši prav ni akt Sr bi je bio uskla đen sa evrop skim prav nim stan dar di ma u po gle du de mo krat skog si ste ma po de le vla sti, pro mo vi sa nja ljud skih, ma njin skih i gra đan skih pra va.

Ipak, tre ba po seb no na gla si ti da re fe ren dum ve ro vat no ne bi bio ni odr žan da pret hod no Cr na Go ra ni je od lu či la da, ta ko đe na re fe ren du mu, is tu pi iz Dr žav ne Za jed ni ce Sr bi ja i Cr na Go ra, ko ri ste ći svo je pra vo iz Ustav ne po ve lje SCG.

1.2. Po li tič ke okol no sti

Po li tič ke okol no sti ras pi si va nja re fe ren du ma gru bo će mo svr sta ti u tri gru pe: de vo lu ci ja dr­žav ne za jed ni ce, pro ces sta bi li za ci je i pri dru ži va nja i po li tič ka obe ća nja naj vi ših funk ci o ne ra vla da ju ćih po li tič kih stra na ka u Sr bi ji.

U ma ju 2006. go di ne ras pa la se Dr žav na Za jed ni ca Sr bi ja i Cr na Go ra, ko ja je već od osni va nja bi la oro če na na tri go di ne. To je bio rok u ko me je po sto jao mo ra to ri jum na ras pi si va nje re fe ren du­ma u bi lo ko joj čla ni ci te za jed ni ce. Po is te ku na ve de nog pe ri o da, Cr na Go ra je ob no vi la svo ju dr žav nost, pa je Sr bi ja u skla du sa Ustav nom po ve ljom osta la prav ni suk ce sor pret hod ne dr ža ve i na taj na čin ob no vi la svo ju dr žav nost. Ima ju ći u vi du da je ra ni ji ustav iz 1990. go di ne bio Ustav Sr bi je kao fe de ral ne je di ni ce, a ne kao su ve re ne sa mo stal ne dr ža ve, ja sna je bi la prak tič ka neo­p hod nost da taj tekst bu de re vi di ran. Do go vor vla sti i go to vo svih opo zi ci o nih stra na ka uka zi vao je na po tre bu da ustav ni tekst bu de po no vo do net, ume sto da sta ri bu de ko ri go van.

1 Član 133 stav 1 Usta va Re pu bli ke Sr bi je iz 1990. go di ne u: Usta vi Sa ve zne Re pu bli ke Ju go sla vi je, Re pu bli ke Sr bi je i Re pu bli ke Cr ne Go re, Slu žbe ni gla snik, Be o grad, 1995, str. 114.

6

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja OKOL NO STI NA STAN KA USTA VA IZ 2006. GO DI NE

Pro ces sta bi li za ci je i pri dru ži va nja Sr bi je Evrop skoj uni ji ne dvo smi sle no je na met nuo po tre bu da naj vi ši prav ni akt bu de uskla đen sa evrop skim stan dar di ma. Otu da je bi lo ne do pu sti vo da u ustav nom tek stu i da lje sto ji smrt na ka zna kao vid ka žnja va nja, a bi lo je neo p hod no pro ši ri ti obim ljud­skih, gra đan skih i ma njin skih pra va i da ti ve ći ustav ni zna čaj ne za vi snim re gu la tor nim te li ma, ko ji su do ta da bi li de fi ni sa ni sa mo za ko ni ma. Za to je ve li ka po li tič ka po dr ška pro me ni Usta va i odr ža va nju ustav nog re fe­ren du ma do šla pra vo iz Evrop ske uni je, upr kos broj nim pri med ba ma Ve ne ci jan ske ko mi si je Sa ve ta Evro pe2 na ustav ni tekst, ali i upr kos na či nu na ko ji je re fe ren dum odr žan.

Ve ći na po li tič kih stra na ka na vla sti go di na ma je obe­ća va la da će Sr bi ja nji ho vom za slu gom do bi ti no vi de mo krat ski ustav. Otu da je ve ći na ključ nih po li tič kih stra na ka, u vre me po li tič ke ko ha bi ta ci je pred sed ni ka Re pu bli ke Bo ri sa Ta di ća i pred­sed ni ka Vla de Vo ji sla va Ko štu ni ce, mo gla od do no še nja no vog Usta va ima ti sa mo ko ri sti u smi­slu is pu nja va nja po li tič kih obe ća nja. Po dr šku ustav noj pro me ni 2006. go di ne da le su go to vo sve dru štve ne in sti tu ci je, ve ći na jav nih lič no sti, uklju ču ju ći i pa tri jar ha.

Naj zad, po li tič ki mo me nat ko ji po sma tra mo po seb no, a za pra vo je pro ži mao sve na ve de no, je ste pi ta nje ne za vi sno sti Ko so va. Već kra jem 2006. go di ne bi lo je ja sno da je pi ta nje tre nut ka ka da će Ko so vo pro gla si ti svo ju ne za vi snost od Sr bi je, pa su po li tič ki li de ri is ti ca li da će do no še­nje no vog Usta va u či joj pre am bu li3 bi sta ja lo da je Ko so vo neo tu đi vi deo Sr bi je, osna ži ti bor bu da se Ko so vo oču va u gra ni ca ma Sr bi je.

U pi sa nje ustav nog tek sta uklju či li su se ti mo vi pred sed ni ka Re pu bli ke, pred sed ni ka Vla de i naj ve će opo zi ci o ne stran ke – Srp ske ra di kal ne stran ke Vo ji sla va Še še lja. Jav na ras pra va o ustav­nom tek stu go to vo da ni je ni po sto ja la, pa se u jav nom dis kur su če sto mo glo ču ti da je sa mo gla sa nje o re fe ren du mu tra ja lo du že ne go jav na de mo krat ska ras pra va o nje mu. Ustav no­prav ni struč nja ci tri ju raz li či tih ti mo va po ku ša li su da na pra ve kom pro mis iz me đu dru ga či jih vi đe nja ključ nih pi ta nja u ve zi sa dr žav nim ure đe njem (od po lo ža ja auto nom nih po kra ji na, pro me ne Usta va, na či na iz bo ra na rod nih po sla ni ka do dr žav nih sim bo la).

Re zul tat tog kom pro mi sa bio je pred log no vog Usta va Re pu bli ke Sr bi je, usvo jen u Na rod noj skup šti ni 30. sep tem bra 2006. go di ne, a na šao se pred gra đa ni ma 28. i 29. ok to bra iste go di ne.

1.3. Re zul tat re fe ren du ma

U uslo vi ma „ši ro kog dru štve nog kon sen zu sa”, uz ve li ku ma ni pu la ci ju pi ta njem Ko so va kao ključ nim raz lo gom za do no še nje no vog Usta va Sr bi je, odr žan je dvo dnev ni re fe ren dum na ko me su gra đa ni bi li upi ta ni da li su za po tvr đi va nje no vog Usta va Re pu bli ke Sr bi je. Re zul ta ti re fe ren dum skog iz ja šnja va nja na la ze se u ta be li 1.

Broj iza šlih bi ra ča 3.645.517 (54,91%)

Za 3.521.724 (53,04%)

Pro tiv 1,47%

Ta be la 1

2 Mi šlje nje br. 405/2006 Evrop ske ko mi si je za de mo kra ti ju pu tem pra va.3 Iako jav no sti ni ko od pred la ga ča Usta va ni je sa op štio da pre am bu la ne ma ni ka kvo prav no dej stvo.

Pro ces sta bi li za ci je i pri dru ži va nja Sr bi je Evrop skoj uni ji je na met nuo po tre bu da naj vi ši prav ni akt bu de uskla đen sa evrop skim stan dar di ma.

7

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja OKOL NO STI NA STAN KA USTA VA IZ 2006. GO DI NE / MO GUĆ NO STI PRO ME NE USTA VA

Iz ja šnja va nje ko je je tra ja lo dva da na ni je ga ran to va lo naj bo lju kon tro lu na svim bi rač kim me­sti ma. Za be le že ni su slu ča je vi vi še stru kog gla sa nja, gla sa nja bez po treb nih lič nih do ku me na ta,4 ali i či nje ni ca da je sa mo u po sled nja tri sa ta gla sa nja dru gog re fe ren dum skog da na gla sao isti broj bi ra ča kao za pret hod nih dan i po.

Re fe ren du mu ni je pret ho di la tzv. re fe ren dum ska ćut nja, ta ko da je agi ta ci ja za ili pro tiv re­fe ren du ma tra ja la i u vre me dok su gra đa ni mo gli još uvek da gla sa ju. Iz la zak pa tri jar ha srp ske cr kve na bi ra li šte, pr vi u isto ri ji nje go vog upra vlja nja cr kvom, do dat no je po slu žio kao po ziv gra­đa ni ma da po dr že no vi Ustav Sr bi je.

1.4. Is hod i po sle di ce re fe ren du ma

Us pe šan re fe ren dum i zva nič ni re zul ta ti ko ji su po ka za li da su gra đa ni po dr ža li no vi Ustav omo gu ći li su nje go vo pro gla še nje i stu pa nje na sna gu. Ta ko je 8. no vem bra 2006. go di ne, u pri­su stvu broj nih stra nih di plo mat skih pred stav ni ka, pred stav ni ka svih po li tič kih stra na ka, voj ske, cr kve i ver skih za jed ni ca i broj nih ugled nih jav nih lič no sti, pro gla šen no vi Ustav Re pu bli ke Sr­bi je.

Ka da je reč o re fe ren du mu iz 2006. go di ne, mo že mo re ći da je on de li mič no is pu nio svr hu svog odr ža va nja. Na i me, re fe ren dum je for mal no us peo i gra đa ni su, uz broj ne ne pra vil no sti, us pe li da do ne su no vi Ustav Sr bi je ko ji je za me nio sta ri Ustav iz 1990. go di ne. Ipak, iako se oču va nje Ko so va i Me to hi je u sa sta vu Sr bi je na vo di lo kao je dan od glav nih raz lo ga za do no še nje Usta va, Ustav u prak tič kom smi slu ni je imao ni ka kav zna čaj, i ni je spre čio se ce si ju Ko so va od Sr bi je.

Na pro tiv, fe bru a ra 2008. go di ne, pred stav ni ci al ban skog na ro da na Ko so vu jed no stra no su pro gla si li ne za vi snost od Sr bi je, a do 2012. go di ne tu ne za vi snost je pri zna la sko ro po lo vi na dr ža va čla ni ca Uje di nje nih na ci ja, uklju ču ju ći i sve čla ni ce Evrop ske uni je osim Ru mu ni je, Ki­pra, Slo vač ke, Grč ke i Špa ni je. Već ta da je bi lo ja sno da, iz u zev ustav ne oba ve ze sva kog no si o ca po li tič ke vla sti da se po sve ti oču va nju su ve re ni te ta i te ri to ri jal ne ce lo vi to sti Sr bi je, ne ma ve ćih prak tič nih efe ka ta Usta va na re ša va nje ko sov ske kri ze.

Na ža lost, ni dru gi re fe ren dum u Sr bi ji u no vi joj isto ri ji ni je po ka zao zre lost po li tič ke za jed ni ce i nje nu de mo krat sku kon so li da ci ju. Ne rav no prav na za stu plje nost onih ko ji su za i pro tiv ustav ne re vi zi je, dvo dnev no gla sa nje bez do volj no do bre kon tro le, sta ti stič ke pro ce ne o spe ci fič no sti ma re fe ren dum skih re zul ta ta i uklju či va nje cr kve u dr žav no pi ta nje par ex cel len ce, sa mo su ne ki od ključ nih pro ble ma ko ji su uka za li da dru štvo u Sr bi ji te 2006. go di ne ni je do volj no zre lo za pra vu ne po sred nu de mo kra ti ju ka kva da nas po sto ji u ve ći ni dr ža va sa vre me nog sve ta.

Efek ti ko je je no vi Ustav Sr bi je po sti gao, gle da no sa še sto go di šnje dis tan ce oči gled no su da le­ko od oče ki va nih u tre nut ku nje go vog pro gla še nja. Po li tič ka za jed ni ca ni je do dat no le gi ti mi zi ra­na usva ja njem naj vi šeg prav nog ak ta, ni ti je AP Ko so vo i Me to hi ja da nas vi še u sa sta vu Re pu bli­ke Sr bi je ne go 2006. go di ne, na pro tiv.

Či ni se da je po li tič ka za jed ni ca da nas vi še ne go bi lo ka da ra ni je za hva će na pro ble mom kri ze le gi ti mi te ta, što po ka zu ju i re zul ta ti op štih iz bo ra odr ža nih u pro le će 2012. go di ne, te se ustav­na re vi zi ja či ni nu žnim re še njem ka ko bi se ovaj ve li ki pro blem u do gled no vre me re šio na va ljan na čin.

2. Mo guć no sti pro me ne Usta va

Kao jed nu od glav nih pred no sti no vog ustav nog tek sta ne ret ko se u po li tič kim kru go vi ma na­vo dio ar gu ment da ga je mno go lak še pro me ni ti ne go pret hod ni Ustav iz 1990. go di ne. Pro ce du­ra pro me ne Usta va de fi ni sa na je čla nom 203 Usta va Re pu bli ke Sr bi je.

4 Vr hov ni sud Sr bi je je do bio 191 pri go vor na spro vo đe nje re fe ren dum ske pro ce du re (www.rts.rs, 6. 11. 2006. go di ne)

8

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja MO GUĆ NO STI PRO ME NE USTA VA

Nji me je pre ci zno de fi ni sa no da pred log za pro me nu Usta va mo že pod ne ti: tre ći na ukup nog bro ja na rod nih po sla ni ka, pred sed nik Re pu bli ke, Vla da Re pu bli ke Sr bi je ili naj ma nje 150.000 bi ra ča.5 O pro me ni naj vi šeg prav nog ak ta iz ja šnja va se Na rod na skup šti na Re pu bli ke Sr bi je i to dvo tre ćin skom ve ći nom gla so va, na kon če ga no vi pred­log Usta va mo že, a u tak sa tiv no po bro ja nim slu ča je vi­ma i mo ra, bi ti pro sle đen na po tvr đi va nje gra đa ni ma na re fe ren du mu.

Ima ju ći u vi du da se iz svih na ve de nih ne do sta ta­ka po sto je ćeg ustav nog tek sta na me će neo p hod nost da bu du pro me nje ni ne sa mo pre am bu la, već i deo o ustroj stvu dr ža ve, tač ni je or ga ni za ci je vla sti, pi ta nje po lo ža ja auto nom nih po kra ji na unu tar Re pu bli ke Sr bi je, ali i da se iz vr še od re đe ne iz me ne i una pre đe nja u ka ta lo gu ljud skih i gra đan skih pra va i slo bo da, ja sno je da bi no vi pred log Usta va mo rao bi ti pro sle đen gra đa ni ma na re fe ren dum sko po tvr đi va nje.

Raz ma tra ju ći sve ovo, kao i sa aspek ta evrop skih in te gra ci ja Sr bi je, uoča va mo tri mo gu ća sce na ri ja za pro me nu po sto je ćeg Usta va Re pu bli ke Sr bi je:

a. iz me nu po sto je ćeg Usta va Re pu bli ke Sr bi je amand ma ni ma u ci lju nje go vog po pra vlja nja i usa gla ša­va nja sa me đu na rod nim prav nim stan dar di ma;

b. do no še nje pot pu no no vog Usta va Re pu bli ke Sr bi je na kon op se žne jav ne de ba te ta ko što bi po sto je ći sa ziv Na rod ne skup šti ne Re pu bli ke Sr bi je bio pro gla šen usta vo tvor nim;

c. do no še nje pot pu no no vog Usta va Re pu bli ke Sr bi je na kon op se žne jav ne de ba te, ko ji bi usvo ji la i pred­lo ži la gra đa ni ma Usta vo tvor na skup šti na (kon sti tu an ta).

2.1. Iz me na po sto je ćeg Usta va Re pu bli ke Sr bi je amand ma ni ma

U skla du sa va že ćim Usta vom, pred vi đe na je mo guć nost nje go vih na knad nih pro me na. Usta­vo pi sci su ima li u vi du da je tzv. Mi trov dan ski ustav pre la zno re še nje i da će u sve tlu pri dru ži va­nja i pri stu pa nja Sr bi je Evrop skoj uni ji bi ti ne spor no me njan ili do pu nja van, kao u slu ča ju ne kih dru gih dr ža va re gi o na (po put Slo ve ni je, ko ja je dva pu ta me nja la svoj naj vi ši akt pre ula ska u Evrop sku uni ju).

Ka ko bi se iz be glo ras pi si va nje re fe ren du ma za ma nje iz me ne i do pu ne ustav nog tek sta, usta­vo pi sac je pred vi deo da je kva li fi ko va na dvo tre ćin ska ve ći na u par la men tu do vo ljan osnov le­gi ti mi te ta da se pro me ne one od red be Usta va ko je ne za di ru u pre am bu lu, ljud ska i ma njin ska pra va i gra đan ske slo bo de, ure đe nje vla sti i me ha ni zme pro me ne Usta va. Ova kvo ustav no­prav­no re še nje za pra vo uka zu je na to da će re fe ren dum sva ka ko bi ti ras pi san kad god da Ustav bu de pro me njen i u kom god seg men tu.

Pr vi sce na rio u ak tu el nim po li tič kim pri li ka ma pod ra zu me vao bi sa gla snost svih re le vant nih par la men tar nih po li tič kih stra na ka, ali i dru štve nih gru pa o svim neo p hod no sti ma pro me ne ustav nog tek sta. Ati pič no po mi nja nje jed nog de la dr ža ve u pre am bu li6 ili bes po treb no po bra ja­nje nad le žno sti Re pu bli ke Sr bi je u dr ža vi ko ja je uni tar na, te pi ta nje ste pe na auto no mi je i pra va auto nom nih po kra ji na (tzv. su štin ska i ne su štin ska auto no mi ja)7 u Sr bi ji na kon od lu ke Ustav nog su da Sr bi je o ne sa gla sno sti sa Usta vom Za ko na o pre no su nad le žno sti na AP Voj vo di nu, sa mo su ne ke od po ten ci jal no go ru ćih te ma oko ko jih bi do go vor tre ba lo da bu de po stig nut.

Ključ na pred nost ova kvog sce na ri ja je ste ma nja po li tič ka ten zi ja me đu po li tič kim ak te ri ma u Sr bi ji i lak še usva ja nje pro me na na re fe ren du mu u at mos fe ri ko ja bi, po sa gla sno sti po li tič kih

5 Ustav Re pu bli ke Sr bi je, čl. 203 (Slu žbe ni gla snik RS, br. 98/06).6 Pot pu no bes po treb no i prav no ne u te me lje no, jer pre am bu la u na če lu ne ma nor ma tiv ni i oba ve zu ju ći ka rak ter (pre ma: Ko sta Ča vo ški, Ne u ki i neo d go vor ni tvor ci no vog usta va Sr bi je, u: Ustav Sr bi je – kri tič ka ana li za, Be o grad ski fo rum za svet rav no prav nih, Be o grad, 2007, str. 68)7 Ova kvo re še nje kri ti ko va li su čak i pi sci pret hod nog Usta va Re pu bli ke Sr bi je iz 1990. go di ne; upo re di ti: Rat ko Mar ko vić, Ustav Re pu bli ke Sr bi je iz 2006. go di ne – kri tič ki po gled u: Ustav Sr bi je – kri tič ka ana li za, Be o grad ski fo rum za svet rav no­prav nih, Be o grad, 2007, str. 41.

No vi pred log Usta va bi mo rao bi ti pro sle đen gra đa ni ma na re fe ren dum sko po tvr đi va nje.

9

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja MO GUĆ NO STI PRO ME NE USTA VA

li de ra, ve ro vat no bi la na lik onoj iz 2006. go di ne. Stran ke ko je su pro tiv pro me ne Usta va tvr di le bi da je Ustav ostao isti, te da je sa mo do pu njen i po pra vljen amand ma ni ma u pro te ku vre me­na. Dru gi bi ve ro vat no tvr di li da je ova kva pro me na Usta va je di na mo gu ća u uslo vi ma po li tič ke re al no sti.

Ipak, ova kva pro me na ustav nog tek sta ne bi re ši la ključ no pi ta nje zbog ko jeg je, po na šem su du, nu žno pro me ni ti Ustav, a to je pi ta nje le gi ti mi te ta. Ustav iz 2006. go di ne ima vr lo upi tan le gi ti mi tet, te bi nje go va pro me na amand ma ni ma i da lje osta vi la ve li ku sen ku na akt ko ji tre ba da od ra ža va je din stvo svih gra đa na i či ta ve dr ža ve, te da kao ta kav pred sta vlja osno vu i te melj na ci o nal nog i gra đan skog iden ti te ta.

2.2. Do no še nje no vog Usta va pro gla ša va njem ak tu el nog sa zi va par la men ta usta vo tvor nim

Bu du ći da iz me na amand ma ni ma ne bi do pri ne la le gi ti mi te tu ta ko pro me nje nog ustav nog tek sta, dru ga mo guć nost je ste da ak tu el ni sa ziv Na rod ne skup šti ne Re pu bli ke Sr bi je ko ji je kon­sti tu i san na kon maj skih op štih iz bo ra, u ne kom tre nut ku svog man da ta bu de pro gla šen za usta­vo tvor ni.

Ova kva prak sa ne bi bi la stra na ka da je reč o raz vo ju sa vre me ne par la men tar ne de mo kra­ti je, po seb no uko li ko bi ta kav po stu pak par la men ta ra ca bio za sno van na ši ro kom po li tič kom i dru štve nom kon sen zu su o neo p hod no sti do no še nja no vog naj vi šeg prav nog ak ta dr ža ve. Na rod na skup šti na, ex con sti tu ti o ne, je dan je od ovla šće nih pred la ga ča iz me ne Usta va Re pu­bli ke Sr bi je, te bi ova kvo re še nje bi lo u skla du sa ustav no­prav nim okvi rom po li tič kog si ste ma Sr bi je.

Je dan od ar gu me na ta u pri log ova kvom re še nju pri vid no bi mo gao da bu de eko nom ske pri ro­de. Na i me, pro gla ša va nje po sto je ćeg sa zi va usta vo tvor nim zna či lo bi da par la ment ima šan su da op sta ne u to ku či ta vog če tvo ro go di šnjeg man da ta, te da van red nih iz bo ra u uslo vi ma fi nan sij ske kri ze ne bi bi lo. No, ima ju ći u vi du da bi do no še nje no vog Usta va si gur no zah te va lo ras pi si va nje re fe ren du ma i di rekt no iz ja šnja va nje gra đan ki i gra đa na o tom pi ta nju, otu da fi nan sij ski raz lo zi vi še mo gu bi ti po sma tra ni kao deo po pu li stič kog iz go vo ra.

Po na šem su du, ključ ni ar gu ment za što ak tu el ni sa ziv Na rod ne skup šti ne ne tre ba i ne bi smeo bi ti pro gla šen usta vo tvor nim je ste pi ta nje le gi ti mi te ta par la men ta da od lu ču je o tom pi ta nju. Iako je to, uz pred sed ni ka Re pu bli ke, je di na di rekt no iza bra na po li tič ka in sti tu ci ja u dr ža vi, či­nje ni ca je da su gra đa ni i gra đan ke na maj skim op štim iz bo ri ma gla sa li na osno vu svo jih so ci­o e ko nom skih sta vo va ili pod uti ca jem te ške eko nom ske si tu a ci je, pre ne go na osno vu ustav nih plat for mi po li tič kih par ti ja i ko a li ci ja.

Ni jed na po li tič ka gru pa ci ja ko ja je kan di do va la svo ju li stu na iz bo ri ma i ni je dan pred sed nič ki kan di dat ni je u svo joj kam pa nji is ti cao kao pri mar no neo p hod nost pro me ne po sto je ćeg Usta­va. Otu da bi bi la svo je vr sna ob ma na gra đan ki i gra đa na pro gla ša va nje po sto je ćeg par la men ta usta vo tvor nim. Kon se kvent no, ne ki no vi Ustav do neo bi par la ment ko ji ne bi us peo da re ši glav ni pro blem po sto je ćeg Usta va – de mo krat ski le gi ti mi tet, već bi taj le gi ti mi tet mo rao da bu de po tvr đen post fe stum na re fe ren du mu o po tvr đi va nju no vog ustav nog ak ta. Zbog sve ga na ve de nog, iako je u jav no sti po sto ja lo vi še ide ja o to me da se i pre usva ja nja mi trov dan skog Usta va par la ment pro gla si usta vo tvor nim, ka pa ci tet za ko no dav nog te la za to in con cre to ne po sto ji.

2.3. Do no še nje no vog Usta va na kon ras pi si va nja iz bo ra za Usta vo tvor nu skup šti nu

U sa vre me nom po li tič kom ži vo tu Sr bi je je di no su pred stav ni ci De mo krat ske stran ke po vre­me no is ti ca li da bi Ustav tre ba lo da se usvo ji de lo va njem Usta vo tvor ne skup šti ne, ma da su i ti sta vo vi sa op šta va ni vr lo sti dlji vo uoči pro me ne Usta va iz 1990. go di ne. Sa mo sa zi va nje Usta­

10

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja MO GUĆ NO STI PRO ME NE USTA VA

vo tvor ne skup šti ne obič no da je po gre šne aso ci ja ci je na re vo lu ci o nar na vre me na, uz po seb no apo stro fi ra nje ka kve re vo lu ci o nar ne pro me ne i dis kon ti nu i te ta sa ne kim pret hod nim po li tič kim re ži mom.

Ipak, ono što je va žni je na gla si ti je ste da ide ja o sa zi va nju Usta vo tvor ne skup šti ne u svo joj bi ti ima kon cept le gi ti mi te ta na sta ju ćeg ustav nog tek sta. Ka ko je ovo pi ta nje ne re gu li sa no Usta vom, tj. u Usta vu iz 2006. go di ne ne po sto ji nig de po me nu ta mo guć nost for mi ra nja Usta vo tvor ne skup šti ne, Na rod­na skup šti na Re pu bli ke Sr bi je bi tre ba lo da do ne se Za­kon o Usta vo tvor noj skup šti ni. Nji me bi bi lo ja sno de­fi ni sa no ka da se par la ment ras pu šta i ras pi su ju iz bo ri za Usta vo tvor nu skup šti nu, a taj za kon bi mo gao bi ti do net i kva li fi ko va nom dvo tre ćin skom ve ći nom na kon po sti za nja po li tič kog kon sen zu sa u par la men tu.

Ras pi si va njem iz bo ra za Usta vo tvor nu skup šti nu gra­đa ni bi se iz ja šnja va li ne sa mo o po li tič kom pro gra mu stra na ka, već pre vas hod no o to me ka kva ustav na re še nja u po gle du te ri to ri jal ne or ga ni za ci je dr ža ve, nje nog po li tič kog i eko nom skog po­ret ka ili ka ta lo ga ljud skih i gra đan skih pra va i slo bo da, po li tič ki su bjek ti nu de. Ta ko đe, iz bor­na kam pa nja bi bi la pra vo me sto za jav nu ras pra vu sa pred stav ni ci ma svih po li tič kih op ci ja i gra đan skog dru štva o al ter na tiv nim ustav nim re še nji ma u od re đe nim obla sti ma, u skla du sa su ge sti ja ma Ve ne ci jan ske ko mi si je Sa ve ta Evro pe, Evrop ske uni je i dru gih me đu na rod nih or ga­ni za ci ja. Ti me bi no vi sa ziv Usta vo tvor ne skup šti ne se bi obez be dio naj vi ši ste pen de mo krat skog le gi ti mi te ta.

Je dan od glav nih pro tiv ar gu me na ta, ko ji se po mi njao u struč noj i po li tič koj jav no sti Sr bi je, bio je da bi Usta vo tvor na skup šti na na kon pro gla ša va nja bi la ras pu šte na, te da bi bi li po no vo or ga ni zo va ni iz bo ri, što bi dr ža vu znat no ko šta lo. I u ovom slu ča ju po sto ji al ter na ti va. Na i me, Usta vo tvor na skup šti na mo že da do ne se akla ma ci jom od lu ku da na sta vi da de lu je kao naj vi še le gi sla tiv no te lo u Re pu bli ci Sr bi ji u svom pu nom man da tu.8 Ova kvo svo je pra vo is cr pi la bi iz le­gi ti mi te ta do bi je nog di rekt no od gra đa na.

Po li tič ka re al nost će, pre ma na šoj pro ce ni, u pr voj po lo vi ni te ku će de ce ni je na lo ži ti ustav nu re vi zi ju u Sr bi ji. Prem da se ona mo ra iz vr ši ti ka ko bi ustav ni tekst u pot pu no sti bio usa gla šen sa naj vi šim me đu na rod nim prav nim i po li tič kim stan dar di ma, ne ula ze ći u tak sa tiv ne no ve od red be ta kvog Usta va, neo p hod no je da ovaj tekst svo ju sna gu cr pi iz le gi ti mi te ta do bi je nog od gra đa na i gra đan ki.

Bez ta kvog le gi ti mi te ta, Ustav ne mo že da od go vo ri ni na jed no su štin sko pi ta nje o ure đe nju dr ža ve, nje nom iden ti te tu, pra vi ma i slo bo da ma gra đa na, te ni da za slu ži po što va nje i vi še ve­kov nu traj nost, i spre či sva ki even tu al ni po ku šaj uzur pa ci je vla sti i uru ša va nje de mo kra ti je u kon so li do va nju.

8 Vi de ti: Ve sna Ra kić Vo di ne lić, Usta vo tvor na skup šti na – lek pro tiv bez dr ža vlja, u: Re pu bli ka, XVII, 2005, str. 350–351.

Na rod na skup šti na Re pu bli ke Sr bi je bi tre ba lo da do ne se Za kon o Usta vo tvor noj skup šti ni.

11

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja RE FE REN CE

Re fe ren ce

1. Iz ve štaj o re zul ta tu re pu blič kog re fe ren du ma ra di po tvr đi va nja no vog Usta va Re pu bli ke Sr bi­je, br. 014­795/06.

2. Mi šlje nje 405/2006 Evrop ske ko mi si je za de mo kra ti ju pu tem pra va (Ve ne ci jan ske ko mi si je), Kan ce la ri ja Sa ve ta Evro pe u Be o gra du, Be o grad, 2007;

3. Paj van čić, Ma ri ja na, Ko men tar Usta va Re pu bli ke Sr bi je, Ko rad Ade na u er Stif tung, Be o grad, 2009;

4. Paj van čić, Ma ri ja na, Sr bi ja iz me đu usta va i ustav no sti, Hel sin ški od bor za ljud ska pra va, Be­o grad, 2005;

5. Ustav Re pu bli ke Sr bi je, Slu žbe ni gla snik Re pu bli ke Sr bi je 98/2006.6. Ustav Sr bi je – kri tič ka ana li za, Be o grad ski fo rum za svet rav no prav nih, Be o grad, 2007;7. Vo di ne lić Ra kić, Ve sna, Usta vo tvor na skup šti na – lek pro tiv bez dr ža vlja, u: Re pu bli ka, XVII,

2005;8. www.po li ti ka.rs (31. 10. 2006) – Ustav po tvr đen: Za gla sa lo 51,4 od sto bi ra ča9. www.rts.rs (6. 11. 2006)

Ustavna revizija u Srbiji: aspekti i moguća rešenja

IzdavačEvropski pokret u SrbijiKralja Milana 31Beogradwww.emins.org

Za izdavača Maja Bobić

Autoridr Vladimir PavićevićVladimir Džamić

Urednikdr Vladimir Pavićević, predsednik Istraživačkog foruma

Izvršni uredniciJelena RibaćAleksandar Bogdanović

Lektura i korekturaVesna Pravdić

DizajnDunja Šašić

ISBN 978­86­82391­85­2

Beograd, novembar 2012.

Rad Istraživačkog foruma Evropskog pokreta u Srbiji finansijski podržava Fondacija za otvoreno društvo iz Budimpešte.

Mišljenja i stavovi izraženi u ovom radu predstavljaju stavove autora, članova Istraživačkog foruma, i ne odražavaju neophodno i zvanične stavove Fondacije za otvoreno društvo.