PRIRUČNIK ZATRANSPARENTNOST

PRORAČUNA

Praktične smjernice za unaprjeđenjeotvorenosti, integriteta i odgovornosti

u upravljanju javnim financijama

koje je sastavio OECD uz sudjelovanje mreže Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost (GIFT)

Konačna verzija prije objavljivanja – 31. ožujka 2017.

Prvi dio Pristup međunarodnim standardima i smjernicama o proračunskoj i fiskalnoj transparentnosti 10

SADRŽAJ

Uvodna riječ 2

Predgovor 3

Uvod 5

Višedimenzionalna karta transparentnosti proračuna 8

Pregled 11

G20 14

GIFT 15

IBP 17

IFAC i IPSASB 19

MMF 21

OECD 23

PEFA 25

Grupa Svjetske banke 27

Ostale relevantne organizacije 29

Upravljanje međunarodnim standardima i smjernicama 30

Drugi dio Primjena transparentnosti proračuna u različitim područjima:

OECD-ove smjernice za teme i sredstva 23

Prilog 87

Neovisni nadzor i 57kontrola

Otvorenost 65i uključenost građana

Jasne informacije o proračunu 33iz vlade

Temeljiti pregled i angažman 49parlamenta

Promicanje integriteta 75u privatnom sektoru

Uvodna riječ

Pri svakom donošenju službenih smjernica i standarda u različitim područjima javnog upravljanja, kao što su otvoreni podaci, javna nabava i regulatorna politika, OECD često sastavi i neslužbeni, praktičniji „priručnik“ koji korisnicima omogućuje da načela prijeđu na djelovanje i utjecaj.

U području transparentnosti proračuna potreban je drugačiji pristup. U tom području već postoji dovoljno službenih standarda, priručnika sa smjernicama i mnoštvo ostalih sredstava koja nude motivirajuće primjere zemalja. U takvim je okolnostima umjesto samog pružanja smjernica prema OECD-ovim načelima, važnije pomoći korisnicima podizanjem svijesti o različitim dostupnim standardima i smjernicama, o tome kako se ti materijali međusobno nadopunjuju i kako ih najbolje odabrati i primijeniti u svrhu postizanja sveobuhvatnog cilja otvorenijeg, transparentnijeg, uključivijeg i odgovornijeg proračunskog procesa.

U skladu s tim, OECD je izradio ovaj Priručnik za transparentnost proračuna uz sudjelovanje i suradnju šire globalne zajednice institucija za proračun i fiskalnu transparentnost, osobito Međunarodnog monetarnog fonda (MMF), Grupe Svjetske banke, Međunarodnog partnerstva za proračun (IBP), Međunarodne federacije računovođa (IFAC) i Programa za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA), od kojih su svi članovi mreže Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost (GIFT). Svrha priručnika nije ponoviti ili zamijeniti materijale koje su ta tijela već objavila, nego bi jednostavno trebao služiti kao vodič ili referenca na te materijale, ali i utvrditi neke ključne praktične poruke koje se odnose na proračun i fiskalnu transparentnost.

Priručnik je u skladu s tim sastavljen od dva glavna dijela. Prvi dio služi kao izravan uvod ili pristup raznim institucijama, službenim instrumentima i smjernicama, uključujući standarde koje su postavile međunarodne organizacije nakon opsežnog savjetovanja s relevantnim dionicima i javnosti. Cilj je prvog dijela objasniti korisnicima njihovu svrhu i strukturu te način na koji se ta sredstva mogu najbolje upotrijebiti.

Drugi dio donosi alternativu u usmjeravanju prema standardima i smjernicama upotrebom strukture koju je osmislio OECD koja je utemeljena na pet ključnih institucionalnih ili sektorskih područja. U odjeljku različiti međunarodni standardi i smjernice izravno upućuju jedni na druge te se naglašava širi temelj koji postoji u području proračunske i fiskalne transparentnosti. Drugi dio donosi i neka „predložena polazišta” ili ključne poruke koje usmjeravaju korisnike i pomažu im u razumijevanju predmetnih pitanja. Ta je „predložena polazišta“ iznio OECD radi bolje ilustracije te se ne bi trebala smatrati skraćenim verzijama službenih standarda koje su objavile razne institucije. OECD je zahvalan na suradnji i savjetima međunarodne zajednice organizacija za proračunsku i fiskalnu transparentnost koje su nam ljubazno dopustile da se pozovemo na njihove materijale kako bismo ovaj Priručnik učinili što korisnijim.

str. 2. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Predgovor

Juan Pablo Guerrerodirektor mreže, Globalna inicijativa za fiskalnu transparentnost

Transparentnost proračuna donosi mnoge prednosti građanima i društvu. Otvorenost, povjerenje i odgovornost prema javnosti neke su od tih prednosti. Poticanje transparentnosti proračuna sve se češće smatra ključnim za promicanje integriteta u javnom upravljanju i jačanje politika za suzbijanje korupcije.

Međutim, provođenje transparentnosti proračuna u praksu katkad se može činiti kao obeshrabrujući zadatak – gdje uopće započeti provedbu programa reforme? Na što bi građani i organizacije civilnog društva trebali usmjeriti svoje napore kako bi postigli značajan utjecaj u ostvarenju tih potencijalnih prednosti?

Zapravo, do sredine 1990-ih nije postojala međunarodno priznata definicija fiskalne transparentnosti ili transparentnosti proračuna, niti je bilo precizno određeno od čega se sastoje ti pojmovi. Otad su mnoge međunarodne institucije izradile standarde, smjernice i alate za procjenu u svrhu promicanja veće otvorenosti u upravljanju javnih financijama. Glavni međunarodni instrumenti detaljno se revidiraju od 2014. Stoga je OECD-ova objava ovog Priručnika za transparentnost proračuna s praktičnim smjernicama za unaprjeđenje otvorenosti, integriteta i odgovornosti u upravljanju javnim financijama pravodobna i vrlo prikladna. To je jedan od načina da se praktičare upozna s raznim dostupnim standardima i smjernicama, da im se pomogne razumjeti kako se ti materijali međusobno upotpunjuju i omogućuju korisnicima da nadiđu razinu načela i teorije i prijeđu na djelovanje i utjecaj. Priručnik predstavlja važan doprinos širenju i standardizaciji prepoznatih dobrih praksi u pogledu proračunske i fiskalne transparentnosti za osobe u vladi i izvan nje diljem svijeta. To ga čini iznimno vrijednim alatom u promicanju otvorene vlade koja odgovara na zahtjeve građana i u podupiranju globalnih nastojanja u suzbijanju korupcije.

Pozdravljamo OECD-ovo uvođenje ovog Priručnika za transparentnost proračuna uz sudjelovanje i suradnju šire globalne zajednice institucija za proračun i fiskalnu transparentnost, uključujući Međunarodni monetarni fond, Grupu Svjetske banke, Međunarodno partnerstvo za proračun, Međunarodnu federaciju računovođa i Program za javne rashode i financijsku odgovornost, od kojih su svi članovi mreže Globalne inicijative za fiskalnu transparentnost (GIFT), kao i sam OECD. U Priručniku se odražava i sve veći konsenzus oko toga što se smatra dobrom praksom u pogledu otvorenosti po pitanju prikupljanja i trošenja javnih sredstava. Razni međunarodni instrumenti sve su više svjesni raznolikosti situacija u različitim državama što se očituje u određivanju standarda koji su prilagođeni određenom kontekstu, umjesto u primjeni jedinstvenog skupa praksi.

Čitatelj ima pristup vrlo korisnom alatu koji ima ulogu smjernica u temeljnim i ključnim pitanjima, ali koji ujedno i potvrđuje određene ključne praktične zaključke o proračunskoj i fiskalnoj transparentnosti izvučene iz opširnog međunarodnog korpusa materijala. Na primjer, u Priručniku se „otvorenost i uključenost građana“ definiraju kao jedan od pet

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 3.

elemenata njegova organizacijskog okvira u čemu se odražavaju najnoviji uvidi u taj važni aspekt modernog planiranja proračuna.

Mreža GIFT-a zadovoljna je suradnjom s OECD-om u radu na ovom Priručniku. U Priručniku je prikazan na djelu jedan od GIFT-ovih ciljeva: promicanje sveobuhvatnijih i koherentnih nastojanja u širenju fiskalne transparentnosti provođenjem GIFT-ovih Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost, sudjelovanje i odgovornost. Posebno je važno to što Priručnik potvrđuje da građane i porezne obveznike treba staviti u središte nastojanja za povećanje transparentnosti i odgovornosti u upravljanju javnim sredstvima. Otvaranje proračuna i upravljanje javnim financijama te ostavljanje prostora za izravnu uključenost građana mogu smanjiti korupciju i neekonomičnu potrošnju te povećati vjerojatnost upotrebljavanja poreznih sredstava za kvalitetne javne usluge i postizanje stvarnih poboljšanja životnog standarda te društvenih, gospodarskih i ekoloških rezultata. Prema tome, Priručnik je značajan odgovor i vrlo vrijedan doprinos u potrazi za praktičnim i inovativnim rješenjima za današnje izazove u otvorenom, transparentnom i uključivom planiranju proračuna.

str. 4. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Dobro planiranje proračuna podupiru razni stupovi suvremenog javnog upravljanja: transparentnost, integritet, otvorenost, sudjelovanje, odgovornost i strateški pristup u planiranju i ostvarenju nacionalnih ciljeva, kao što i ono zauzvrat podupire njih.

– Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom

Načelo transparentnosti proračuna, uključujući jasnoću, sveobuhvatnost, pouzdanost, pravodobnost i dostupnost javnog izvještavanja o javnim financijama, sad je općeprihvaćeno diljem svijeta. Postoje različite definicije o transparentnosti proračuna i fiskalnoj transparentnosti, ali sve se mogu sažeti u jedan ključni koncept: transparentnost proračuna znači potpuna otvorenost prema javnosti u pogledu prikupljanja i upotrebe javnih novčanih sredstava.

Mnoštvo je razloga zašto se transparentnost proračuna smatra poželjnim ciljem. Neke od najvažnijih prepoznatih prednosti transparentnosti proračuna sljedeće su:

Odgovornost: Transparentna upotreba javnih sredstava neophodna je kako bi se predstavnike i dužnosnike moglo smatrati odgovornima za učinkovitost i efikasnost.

Integritet: Javna potrošnja osjetljiva je na neekonomičnu potrošnju i zloupotrebu sredstava, ali i na prijevaru. Transparentnost je najbolja politika u sprječavanju korupcije i održavanju visokog standarda integriteta u upotrebi javnih sredstava.

Uključivost: Proračunske odluke mogu snažno utjecati na interese i životni standard različitih ljudi i društvenih skupina; transparentnost uključuje informiranu i uključivu debatu o utjecajima proračunske politike.

Povjerenje: Otvoren i transparentan proračunski proces gradi povjerenje u društvu utemeljeno na tome da se stavovi i interesi građana poštuju te da se javni novac upotrebljava na pravi način.

Kvaliteta: transparentno i uključivo planiranje proračuna potiče bolje fiskalne rezultate i osjetljivije, utjecajnije i pravednije javne politike.

Uloga Priručnika o proračunskoj transparentnosti

Mnoge međunarodne javne i privatne organizacije tijekom godina su posvetile pozornost transparentnosti proračuna. Zajedno čine međunarodnu zajednicu praktičara, stručnjaka i zagovornika s nizom perspektiva koje se nadopunjuju (vidjeti prvi dio). Mnoge su od njih provele detaljnu analizu i donijele smjernice za pitanja u pogledu proračunske transparentnosti. Svrha ovog dokumenta nije ponoviti, ili zamijeniti sve te smjernice. Umjesto toga, ovaj bi Priručnik trebao imati tri sljedeće namjene:

1. pružiti pristup mnoštvu informacija, uključujući službene standarde koje su izdala međunarodna tijela uz detaljan opis, detaljne smjernice i ostale izvore o

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 5.

Uvod

proračunskoj i fiskalnoj transparentnosti koji su dostupni širom međunarodne zajednice;

2. pomoći zemljama da na najbolji način iskoriste te materijale kako bi samostalno ocijenile razine proračunske transparentnosti ili poticati ocjene s pomoću trećih strana kao što su međunarodne financijske institucije te planirati i provoditi program reforme usmjerene na transparentnost pružanjem korisne kompilacije i „kontrolnog popisa“ općih lekcija iz međunarodnog iskustva;

3. suradnjom povezati uvide međunarodne zajednice za proračunsku i fiskalnu transparentnost kako bi se utvrdile ključne poruke i prioriteti.

Ovaj Priručnik može biti praktičan izvor i referentna točka pri pomaganju zemljama da počnu raditi na proračunskoj transparentnosti te ih upućivati na najbitniju dodatnu praktičnu potporu u skladu s okolnostima pojedine zemlje.

Kako mogu upotrijebiti „alate“ iz ovog Priručnika?

Za zemlje koje žele poboljšati svoju razinu transparentnosti proračuna dostupne su puno mjerodavnije smjernice u pogledu standarda kojih se treba pridržavati te o tome kako ih treba primjenjivati u različitim fazama proračunskog ciklusa, od pripreme i faza planiranja do prezentacije, rasprave, odobrenja, izvršenja, izvješćivanja i odgovornosti. Dostupno je i mnogo materijala u raznim oblicima, od onih pojednostavnjenih do strogo tehničkih i preciznih, koji su namijenjeni različitim praktičarima i korisnicima proračunskih podataka. Stoga ne iznenađuje da katkad može biti teško znati odakle početi. Kako biste upotrijebili materijale na najbolji način te kako biste odabrali pristup koji najbolje odgovara vašoj zemlji ili instituciji, na raspolaganju su vam sljedeći alati.

Pristup službenim standardima i smjernicama (prvi dio): Svi službeni standardi, zakonski instrumenti i dokumenti s ključnim smjernicama koji se odnose na proračunsku i fiskalnu transparentnost svih relevantnih međunarodnih organizacija predstavljeni su u prvom dijelu Priručnika. Konkretne značajke i uloge tih standarda/smjernica objašnjene su kako bi korisnici Priručnika mogli odlučiti koji su najprikladniji za njihove potrebe te su dane smjernice o tome odakle početi s upotrebom tih materijala. Službeni standardi i smjernice čine temelj Priručnika: nakon uvoda u razne dimenzije transparentnosti proračuna navedene u ovom Priručniku, korisnike se izravno upućuje na te materijale za detaljnije i konkretnije smjernice.

Višedimenzionalna karta transparentnosti proračuna (drugi dio): Ovisno o instituciji ili sektoru koji najviše zanimaju korisnika, važni će mu biti različiti standardi i smjernice. Višedimenzionalna karta transparentnosti proračuna (vidjeti dijagram na str. 8.) izrađena je kako bi korisnike izravno uputila na dostupne materijale u svakom području. Pet ključnih dimenzija temeljenih na strukturi koju je osmislio OECD za drugi dio Priručnika sljedeće su:

str. 6. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

o vlada (ili izvršna vlast) o parlament (ili zakonodavna vlast)o neovisne javne institucije (uključujući urede za reviziju i fiskalna vijeća) o građani i organizacije civilnog društva i o privatni sektor.

Teme Priručnika: Višedimenzionalni pristup upotrebljava se kao oblik strukturiranja smjernica u drugom dijelu Priručnika. Za svaku od pet dimenzija iznosi se nekoliko određenih „tema“ o transparentnosti proračuna u standardnom obliku.

o Svaka je tema Priručnika najprije označena slovom i brojem uz kratki opis njezine uloge i važnosti za transparentnost proračuna.

o Potom se određena predložena polazišta u okviru svake teme navode u obliku sažetka. Ta polazišta služe za početnu orijentaciju o ključnim područjima djelovanja u pogledu transparentnosti proračuna. Iako su izvučena iz detaljnijih međunarodnih standarda, ne bi ih se trebalo smatrati zamjenom za same standarde. Osim toga, različite stavke katkad mogu imati veću ili manju važnost, ovisno o okolnostima određene zemlje.

Usmjeravanje prema međunarodnim standardima: Na kraju svake teme upućuje se

na to gdje se o njoj može saznati više u Međunarodnim standardima i smjernicama1 . Na različite međunarodne norme i smjernice upućuje se s pomoću jednostavnih „oznaka“ (kao što je objašnjeno na kraju ovog uvodnog poglavlja). Na taj način Priručnik služi kao pomoć pri snalaženju u postojećim standardima i smjernicama te upućuje na detaljnije i mjerodavnije materijale koji će pomoći korisnicima da poduzmu sljedeće korake u primjeni transparentnosti proračuna u praksi.

Nakon svake teme naći ćete Primjere iz cijelog svijeta u obliku kratkih prikaza toga kako su razne zemlje uspjele primijeniti određeni alat ili temu transparentnosti proračuna. Primjeri zemalja nisu ograničeni na zemlje OECD-a, već uključuju inovativne i poticajne primjere iz svake regije.

Točke djelovanja u proračunskom ciklusu: Dodatak 1. prikazuje međusobna upućivanja od tema Priručnika do posebnih faza proračunskog ciklusa i do (potencijalnih) uloga različitih institucija u svakoj fazi.

Nadamo se da kroz ovaj opći, strukturirani pristup korisnici Priručnika mogu dobro razumjeti najvažnija pitanja unutar svakog šireg područja, utvrditi mjere koje se mogu poduzeti radi

1 Međunarodni standardi su oni (i) koje je objavilo međunarodno priznato tijelo (u kojem je zastupljeno više zemalja), (ii) koji su naveliko primjenjivi u različitim sudskim nadležnostima (primjenjivi su diljem zemalja) i (iii) koji su općenito prihvaćeni na temelju opsežnog savjetovanja s relevantnim dionicima, uključujući proces savjetovanja s javnošću.Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 7.

poboljšanja transparentnosti proračuna i jednostavno pronaći svoj put prema međunarodnim primjerima, standardima i praktičnim smjernicama.

Višedimenzionalna karta transparentnosti proračuna:Alati za usmjeravanje u svakoj od ovih tema navedeni su u drugom dijelu Priručnika

str. 8. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Otvoreni proračunski podaciI

Uključiva, participativna izrada proračunaJ

Dostupni proračunH

Podupiranje parlamentarne sposobnosti

D

Temeljiti pregled i angažmanC

Vanjska revizijaF

Upravljanje i unutarnja kontrolaE

Neovisne fiskalne institucijeG

Rad s privatnim sektorom

Otvorenost iuključenost građana

Neovisni nadzor

Uključenostparlamenta

Izvještavanje vlade

Alat za transparentnostproračuna

Uključivanje ispravnih informacijaB

Jasno izvještavanje o proračunuA

Prirodni resursiL

Ugovaranje i javna nabavaK

Prirodni resursiL

Integritet u javnim ulaganjimaM

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 9.

Prvi dio Pristup međunarodnim standardima i smjernicama o proračunskoj i fiskalnoj transparentnosti

str.

Pregled 11

G20 14

GIFT 15

IBP 17

IFAC i IPSASB 19

MMF 21

OECD 23

PEFA 25

Grupa Svjetske banke 27

Ostale relevantne organizacije 29

str. 10. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Pregled proračunske i fiskalne transparentnosti: Međunarodno okruženje

Nekoliko međunarodnih organizacija donosi službene standarde o proračunskoj i fiskalnoj transparentnosti, a postoji niz drugih tijela (međuvladinih skupina, organizacija civilnog društva, profesionalnih tijela i ostalih) koji pružaju dodatne informacije i smjernice. Svima je zajednički cilj promicanje viših razina transparentnosti u financijskim poslovima vlade i javnih tijela, međutim korisnicima tih informacija katkad može biti teško razumjeti kako se različiti standardi i smjernice međusobno nadopunjuju i kako se mogu upotrijebiti.

U prvom dijelu Priručnika za transparentnost proračuna, nakon početnog prikaza kako se različite institucije i instrumenti međusobno upotpunjuju, svaki se ključni instrument uvodi i objašnjava. Drugi dio Priručnika (od str. 20.) nudi alternativne načine za pronalaženje službenih instrumenata po tome kako se primjenjuju u određenim područjima uz praktično usmjeravanje i prijedloge za njihovu primjenu.

Proračunska i fiskalna transparentnost – razvoj koncepta

Do sredine 1990-ih nije postojala međunarodno priznata definicija proračunske / fiskalne transparentnosti te nije bilo precizno određeno od čega se sastoji. Potaknut naučenim iz tadašnje istočnoazijske financijske krize, Međunarodni monetarni fond (MMF) donio je 1998. Kodeks dobrih praksi na temu fiskalne transparentnosti, a sljedeće je godine počeo ocjenjivati prakse zemalja u skladu s Kodeksom (vidjeti str. 21.). Naglasak OECD-ova dokumenta Najbolje prakse u području transparentnosti proračuna (engl. Best Practices in Budget Transparency) iz 2002. jest na proračunskom sektoru opće države u naprednim zemljama (vidjeti str. 23.). Odbor za javni sektor Međunarodne federacije računovođa 1996. pokrenuo je projekt Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS), a do 2002. je objavio ključni niz računovodstvenih standarda za javni sektor (vidjeti str. 19.).

Uslijed toga, 2002. je u Inicijativi za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI) koju je pokrenulo mnoštvo dionika i MMF-ovom Vodiču za transparentnost prihoda od prirodnih izvora (2005.) iskazana sve veća zabrinutost u pogledu fiskalne transparentnosti u zemljama koje ovise o ekstraktivnoj industriji (vidjeti str. 29.). Izvješća višedioničkog Programa za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA) koja su započeta 2005., s druge su strane najčešće upotrebljavana u zemljama nižeg i srednjeg dohotka (vidjeti str. 25.).

Međunarodno partnerstvo za proračun je 2006. uvelo Anketu o otvorenosti proračuna koja se provodi svake dvije godine i donosi ocjenu neovisnog civilnog društva o transparentnosti proračuna te prikuplja kvantitativne podatke o razinama i trendovima u području transparentnosti proračuna (vidjeti str. 17.).

Svjetska financijska kriza iz 2008. i zabrinutost zbog sporog i nejednakog tijeka poboljšanja fiskalne transparentnosti potaknula je preispitivanje sveukupnog pristupa i reviziju mnogih instrumenata. Brojne međunarodne organizacije i drugi dionici 2011. su osnovali Globalnu inicijativu za fiskalnu transparentnost u skladu s kojom je sljedeće godine objavljen niz Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost, sudjelovanje i odgovornost radi promicanja

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 11.

sveobuhvatnijih i koherentnijih nastojanja za povećanje transparentnosti, kao i novog elementa izravnog sudjelovanja javnosti u izradi i provedbi fiskalne politike (str. 15.).

Tijekom posljednjih nekoliko godina mnogi su prethodno navedeni instrumenti revidirani i unaprijeđeni. Konkretno:

MMF je 2014. objavio potpuno restrukturiran Kodeks fiskalne transparentnosti te novi alat za ocjenu Evaluaciju fiskalne transparentnosti (FTE),

OECD je sljedeće godine objavio službenu Preporuku u kojoj je predstavio novi niz Načela proračunskog upravljanja koja upotpunjuju i koja se temelje na Najboljim praksama iz 2002.,

revidirani niz pokazatelja PEFA-e objavljen je 2016.,

standardi IPSAS prošireni su u okviru neovisnog Odbora za Međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB) koji predvodi IFAC. Oni sad čine sveobuhvatan niz standarda na obračunskoj osnovi za izradu financijskih izvještaja opće namjene koje izrađuju vlada i druga tijela javnog sektora diljem svijeta2 i

od 2017. IBP-ova Anketa o otvorenosti proračuna za 2017. dovršena je u skladu s revidiranim nizom pitanja.

Ti instrumenti sve češće prepoznaju različite kontekste zemalja te postavljaju različite standarde umjesto propisivanja jedinstvenog skupa praksi. U različitim razmjerima ti instrumenti uključuju i načela koja priznaju pravo javnosti na sudjelovanje u donošenju odluka koje se odnose na izradu i provedbu fiskalnih politika te ono odražava sve veću važnost stavljanja javnosti u središte upravljanja javnih sredstvima. Istodobno G20 nastoji iskoristiti međunarodna djelovanja u području proračunske i fiskalne transparentnosti kako bi podupro druge važne stupove dobrog upravljanja, uključujući suzbijanje korupcije.

Tijekom vremena, pojmovi fiskalna i proračunska transparentnost sve se češće upotrebljavaju kao širi nadređeni pojmovi koji obuhvaćaju brojne dimenzije i teme. Obuhvaćaju i ponudu (vlade i sve češće nevladine organizacije objavljuju informacije) i potražnju (zakonodavstvo, civilno društvo i ostali dionici nastoje upotrijebiti informacije kako bi vladu smatrali odgovornom i kako bi izravnije sudjelovali u javnim raspravama o dodjeli sredstava). Fiskalna transparentnost obuhvaća otvorenost proračuna, pružanje javnih usluga koje se financiraju iz poreza, javnu nabavu, projekte javne infrastrukture, financijsko i nefinancijsko izvještavanje, upravljanje javnom imovinom i obvezama te rubne aktivnosti u vladinom sektoru, kao što su javna suradnja i javno-privatna partnerstva. Konačno, koncepti i alati proračunske i fiskalne transparentnosti primjenjuju se i na niže razine vlasti.

Formalno gledano, neki su od tih instrumenata službeni međunarodni standardi (npr. MMF-ov Kodeks fiskalne transparentnosti) ili čine dio međunarodnog prava za razne zemlje (npr. OECD-ova Načela proračunskog upravljanja), dok su drugi mjerodavni instrumenti koji pružaju smjernice, konkretno je riječ o standardima ili međunarodno priznatim alatima za 2 Treba imati na umu da nekoliko zemalja primjenjuje gotovinsko umjesto obračunskog računovodstva u financijskom izvještavanju u javnom sektoru. Od zemalja koje upotrebljavaju obračunsko računovodstvo, gotovo su sve izradile nacionalne računovodstvene standarde te mnoge kao referencu upotrebljavaju međunarodne standarde kao što su IPSAS.

str. 12. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

ocjenjivanje. Posljednjih su godina razne institucije koje su odgovorne za te instrumente eksplicitno nastojale postići veću dosljednost i koherentnost među njima, uzimajući u obzir da svaki od njih služi ponešto drugačijoj svrsi. Ovaj Priručnik predstavlja korak dalje u isticanju zajedničkih značajki među različitim instrumentima i pomaže proračunskim praktičarima i korisnicima u primjeni tih standarda radi poboljšanja razina proračunske i fiskalne transparentnosti.

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 13.

G20

Skupina G20 pokrenuta je 1999. u obliku foruma koji okuplja 20 najrazvijenijih gospodarstava na svijetu kako bi se poduzele mjere za ključna pitanja globalne ekonomske suradnje i dobrog upravljanja. Zemljama skupine G20 pripadaju: Argentina, Australija, Brazil, Kanada, Kina, Francuska, Njemačka, Indija, Indonezija, Italija, Japan, Republika Koreja, Meksiko, Rusija, Saudijska Arabija, Republika Južna Afrika, Turska, Ujedinjena Kraljevina, Sjedinjene Američke Države i Europska unija. Međunarodna tijela kao što su MMF, OECD i Svjetska banka također su pozvana da sudjeluju na sastanku skupine G20. G20 oslanja se na stručnost svojih članova i međunarodnih organizacija kako bi predvodili napredak u područjima infrastrukture, otvorenih podataka i suzbijanja korupcije.

U Akcijskom planu skupine G20 za suzbijanje korupcije za razdoblje 2017. – 2018. (donesenom u rujnu 2016. za vrijeme predsjedavanja Kine skupinom G20) navodi se da „državna potrošnja ima ključnu važnost za naša gospodarstva te može biti podložna korupciji” te da je „transparentnost ključ suzbijanja i otkrivanja korupcije”. Stoga je cilj skupine G20 promicanje veće transparentnosti u proračunskim procesima i javnom ugovaranju s pomoću, među ostalim, veće uključenosti građana, upotrebe otvorenih podataka i poboljšane koordinacije među međunarodnih organizacijama. Radna skupina za suzbijanje korupcije (ACWG) koju je osnovala skupina G20 odgovorna je za promicanje i provedbu tog cilja, poticanje boljeg razumijevanja toga kako proračunska transparentnost može potaknuti šire okvire suzbijanja korupcije i integrirati se unutar tih okvira.

Drugi su relevatni instrumenti skupine G20:

Načela otvorenih podataka za suzbijanje korupcije skupine G20 (2014.) koja čine temelj za pristup, objavu i upotrebu podataka otvorene vlasti radi jačanja borbe protiv korupcije. U skladu s načelima otvoreni podaci omogućuju platformu za pomoć u širenju javnog sudjelovanja i za jačanje suodgovornosti u područjima kao što su javna nabava, standardi političkog financiranja te fiskalna i proračunska transparentnost.

U vodećim smjernicama skupine G20 za integritet u javnoj nabavi (2015.) navodi se da javna nabava predstavlja velik dio gospodarstava zemalja članica G20 – prosječno 13 % BDP-a – te da su kontrole financijskog upravljanja i ostale mjere zaštite neophodne za osiguravanje integriteta i vrijednosti za uloženi novac.

Kako i zašto primjenjivati? Instrumenti skupine G20 nisu službeni zakonski standardi, nego predstavljaju jasnu političku predanost država skupine G20 te kao takvi služe kao važni kanali za koordinaciju međunarodne politike. Usklađivanjem nacionalnih politika i strategija s instrumentima skupine G20, zemlje – bile one članice skupine G20 ili ne – mogu pogurati globalna nastojanja za poboljšanjem javnog upravljanja u ključnim područjima. Brza poveznica: http://g20.org

str. 14. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Globalna inicijativa za fiskalnu transparentnost (GIFT)

Globalna inicijativa za fiskalnu transparentnost (GIFT) pokrenuta je 2011. kao mreža s za djelovanje s više dionika radi unaprjeđenja fiskalne transparentnosti, sudjelovanja i odgovornosti u zemljama diljem svijeta. Glavni su upravitelji i utemeljitelji GIFT-a Svjetska banka, MMF, Međunarodno partnerstvo za proračun (IBP) i odjeli/tajništva za proračun brazilske i filipinske vlade. Međunarodna federacija računovođa naknadno se pridružila 2014. kao šesta članica glavnih upravitelja. Među glavnim upraviteljima GIFT-a su još i 24 službene organizacije civilnog društva i donorske agencije uključujući OECD.3 Od 2013. domaćin GIFT-a je IBP, a financiraju ga Svjetska banka, William & Flora Hewlett Foundation i Omidyar Network.

Ključna motivacija za pokretanje GIFT-a bilo je loše sveukupno stanje proračunske transparentnosti diljem svijeta. Prema izračunima Indeksa otvorenosti proračuna, nacionalni proračuni 77 zemalja, koje čine pola svjetskog stanovništva, u to vrijeme nisu zadovoljavale osnovne standarde proračunske transparentnosti. Iako je bilo određenog napretka u povećanju fiskalne transparentnosti, on je bio nejednak i spor te bi trebala proći cijela generacija da bi se postiglo značajno i održivo poboljšanje u mnogim zemljama. Globalna financijska kriza otkrila je i osnovne slabosti fiskalne transparentnosti te je potaknula temeljno preispitivanje pristupa.4

GIFT je pokrenut kako bi se postigla postupna povećanja otvorenosti vlade združivanjem više dionika radi rješavanja izazova na novi i usklađeniji način. Ima četiri glavna radna toka: jačanje poticaja, unaprjeđenje globalnih normi, tehnička podrška i izgradnja kapaciteta i iskorištavanje novih tehnologija.

Jedan od prvih zadataka mreže bio je razraditi novi niz Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost, sudjelovanje i odgovornost. Kao što je prikazano na slici u nastavku, ona su osmišljena tako da budu nadređena postojećem nizu međunarodnih standarda, normi i instrumenata ocjene radi promicanja sve veće koherentnosti među tim instrumentima i radi promicanja razvoja novih instrumenata ondje gdje postoje propusti.

GIFT-ova Načela visoke razine odobrila je 2012. Opća skupština Ujedinjenih naroda (UNGA) koja je potaknula države članice da „pojačaju nastojanja u povećanju transparentnosti, sudjelovanju i odgovornosti u fiskalnim politikama uzimanjem u obzir, među ostalim, i načela koja je utvrdio GIFT”. http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/67/218&Lang=E

Načelo visoke razine br. 10 utvrđuje pravo na izravno sudjelovanje javnosti u donošenju i provedbi fiskalne politike. S obzirom na ograničene smjernice o tome na koji način bi se javni subjekti trebali angažirati izravno s javnošću u upravljanju javnim sredstvima, GIFT se upustio u pozamašan višegodišnji program rada za stjecanje više znanja o praksama zemalja i najnovijim inovacijama u uključenosti građana. GIFT je dovršio osam analiza slučaja zemalja o sudjelovanju javnosti u fiskalnoj politici, razradio je niz Načela sudjelovanja javnosti u

3 Posjetiti www.fiscaltransparency.net za više pojedinosti.4 Vidjeti primjerice MMF-ov dokument iz 2012. naslovljen Fiskalna transparentnost, odgovornost i rizik.Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 15.

fiskalnim politikama te će objaviti Priručnik za to potencijalno transformacijsko novo područje u prosincu 2016.

Zahtjevi za sudjelovanjem javnosti nedavno su uneseni u MMF-ov Kodeks fiskalne transparentnosti iz 2014. i u OECD-ova Načela proračunskog upravljanja iz 2014., a Anketa o otvorenosti proračuna za 2017. uključuje detaljniji odlomak o sudjelovanju javnosti koji u potpunosti odražava GIFT-ova Načela sudjelovanja. GIFT je razradio i pokazatelj za mjerenje sudjelovanja javnosti u fiskalnoj politici koji se probno upotrebljava kao dobrovoljni dodatak u PEFA-inoj procjeni.

GIFT je pokrenuo osnivanje Radne skupine za fiskalnu otvorenost (FOWG) Partnerstva za otvorenu vlast (OGP) na sastanku OGP-a u Londonu 2013.5 Radna skupina za fiskalnu otvorenost koju je sazvao GIFT podržava i promiče sveobuhvatnije ispunjavanje obveza u pogledu proračunske i fiskalne transparentnosti od strane vlada OGP-a. To postiže učenjem uz pomoć kolega i razmjenom iskustava među dužnosnicima, okupljanjem vladinih dužnosnika i stručnjaka civilnog društva u pogledu proračuna kako bi raspravljali o reformama transparentnosti i otvorenosti u njihovim zemljama i regijama te ocjenom napretka u ispunjenju obveza u pogledu fiskalne transparentnosti u OGP-ovim akcijskim planovima i komentiranjem nacrta akcijskih planova.

GIFT-ov rad na iskorištavanju novih tehnologija usmjeren je na izradu globalnog alata za objavu informacija o proračunu u obliku otvorenih podataka. To obuhvaća rad s Riznicom otvorenog znanja na razvoju tehničke platforme, s alatom BOOST Svjetske banke (koji donosi podatke o proračunu) te s državama među kojima su i Brazil i Meksiko radi testiranja tog alata. U rujnu 2016. Meksiko je postao prva država koja je objavila svoj proračun u obliku otvorenih podataka oslanjajući se na potporu GIFT-a.

GIFT je objavio i opsežno istraživanje o dokazima za uzroke i posljedice fiskalne otvorenosti, zajedno s analizama slučaja, meta-evaluacijama i istraživanjem poticaja.

5 http://www.fiscaltransparency.net/fowg/

str. 16. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Međunarodno partnerstvo za proračun (IBP)

Međunarodno partnerstvo za proračun (IBP) osnovano je 1997. s ciljem promicanja transparentnog, uključivog i odgovornog državnog proračunskog procesa kao sredstva za poboljšanje upravljanja i smanjenje svjetskog siromaštva. Rad IBP-a usmjeren je na građane i civilno društvo te obuhvaća: jačanje vještina i znanja o organizacijama civilnog društva na razini države; istraživanje o praćenju stanja proračunske transparentnosti, sudjelovanja i odgovornosti diljem svijeta; suradnju s međunarodnim dionicima kako bi ih se potaklo da se više angažiraju u rješavanju pitanja proračuna te izradu čvrstih mjerila za ocjenu napretka država u težnji ka otvorenosti i utjecaj IBP-a i njegovih partnera u prenošenju efektivnijih strateških praksi.

Od 2006. IBP svake druge godine provodi Anketu o otvorenosti proračuna (OBS), jedinstveno, globalno, neovisno i usporedivo mjerilo državnih praksi u pogledu proračunske transparentnosti, sudjelovanja i nadzora. Anketa o otvorenosti proračuna iz 2015. provedena je na 102 zemlje, a sljedeća provedba (2017.) obuhvatit će 115 zemalja. Time je OBS najveći i najredovitije provođeni grafički vremenski prikaz podataka diljem zemalja o tome koliko nacionalne/opće države otvoreno upravljaju javnim financijama. Podaci se prikupljaju s pomoću Upitnika Ankete o otvorenosti proračuna koja obuhvaća ukupno 142 pitanja i smjernice o trima stupovima sustava odgovornosti:

Transparentnost proračuna: javna dostupnost, pravodobnost i sveobuhvatnost osam ključnih proračunskih dokumenata koje bi, u skladu s međunarodno priznatim kriterijima dobre prakse za upravljanje javnim financijama, trebale objaviti sve zemlje u različitim fazama proračunskog procesa. Taj se dio ankete upotrebljava za izračun Indeksa otvorenosti proračuna, pri čemu se zemlje ocjenjuju vrijednostima od 0 do 100 i rangiraju se u skladu s njihovom razinom transparentnosti proračuna.

Sudjelovanje u proračunskom procesu: prilike koje države omogućuju civilnom društvu i široj javnosti u pogledu uključenja u proračunski proces radi doprinosa i utjecaja na odluke o prikupljanju i trošenju javnih sredstava.

Proračunski nadzor: uloga i učinkovitost službenih institucija (neovisne fiskalne institucije, zakonodavstva i vrhovne revizijske institucije) u razumijevanju, praćenju i utjecanju na prikupljanje i trošenje javnih sredstava.

Mnogi kriteriji koji se upotrebljavaju u OBS-u preuzeti su iz kriterija multilateralnih organizacija, kao što su MMF-ov Kodeks dobrih praksi na temu fiskalne transparentnosti, Program za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA), OECD-ove Najbolje prakse za fiskalnu transparentnost, i Limska deklaracija o revizorskim smjernicama i pravilima Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija.

Kako i zašto primjenjivati? OBS je sastavljen tako da ga jednostavno razumije šira javnost. Donosi jasne kriterije ocjenjivanja s pomoću pokazatelja/pitanja i smjernica koji su uključeni u Upitnik o otvorenosti proračuna, kao što je konkretna i mjerljiva definicija „javne dostupnosti informacija”. U svim zemljama koje su podvrgnute ocjenjivanju, upitnike OBS-a ispunjavaju i pregledaju neovisni stručnjaci za proračun koji nisu povezani

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 17.

s vladajućim institucijama ni s bilo kojom političkom strankom. Osim toga, upitnici OBS-a temelje se na dokazima i zahtijevaju citate i komentare s obrazloženjima kako bi odgovori bili prihvaćeni. To čini OBS jedinstveno neovisnom i nepristranom skupinom podataka o stanju fiskalne otvorenosti diljem svijeta. Rezultati ankete javno su dostupni i stoga ih može upotrijebiti bilo tko tko želi utvrditi trendove, napredak i rezerve na nacionalnoj, regionalnoj i svjetskoj razini. Razvojne organizacije, organizacije civilnog društva i državni službenici upotrijebili su podatke kako bi pronašli konkretne načine za poboljšanje transparentnosti proračuna. Poboljšanjem konkretnih pokazatelja i stupnjevitih odgovora tvorci politika na državnoj razini mogu utvrditi slabosti, nedostatke i razraditi strategije za veću otvorenost proračuna.Brza poveznica: http://www.internationalbudget.org/publications/open-budget-survey-2017-guide-questionnaire-english/ Pogledajte rezultate Ankete o otvorenosti proračuna na: http://survey.internationalbudget.org/

IBP izrađuje i smjernice i istraživanje koji su prošireni na temelju određenih elemenata koji su ocijenjeni u Anketi o otvorenosti proračuna, prije svega:

Važnost pojednostavnjivanja državama pruža postupne smjernice u pogledu izrade proračuna za građane te obuhvaća prijedloge o tome kako se suočiti s izazovima koji često nastaju u tom procesu. To je nadopunjeno odjeljkom na IBP-ovom web-mjestu gdje se navode izvori o izradi proračuna za građane, mnoštvo primjera i razmatranja o važnosti ovog dokumenta za pokazivanje predanosti državnih institucija upoznavanju građana s mnoštvom načina na koje proračun može utjecati na njihove živote. Brza poveznica: http://www.internationalbudget.org/opening-budgets/citizens-budgets/

Vodič za transparentnost vladinih izvještaja o proračunu: ovaj vodič odgovara na pitanja: zašto su izvještaji o proračunu važni i što trebaju obuhvaćati? Podupire državu u njezinim nastojanjima da primjenjuje međunarodne standarde dobre prakse u pogledu proračunske transparentnosti preciziranjem koji su ključni izvještaji i dokumenti koje zemlje moraju izraditi i učiniti dostupnima tijekom proračunskog procesa, koje informacije trebaju biti u tim izvještajima i pružanjem primjera modela dokumenata iz drugih zemalja. Vodič obuhvaća svaki od osam ključnih proračunskih dokumenata: pretproračunski izvještaj, prijedlog proračuna, proračun za građane, doneseni proračun, izvještaj tijekom godine, polugodišnji izvještaj, godišnji izvještaj i revizijski izvještaj.

Brza poveznica: http://www.internationalbudget.org/publications/guide-to-transparency-in-government-budget-reports-why-are-budget-reports-important-and-what-should-they-include/

str. 18. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Međunarodna federacija računovođa (IFAC) i Odbor za Međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB)

Međunarodna federacija računovođa (IFAC) svjetska je organizacija za računovodstveno zanimanje posvećena služenju javnom interesu poboljšanja zanimanja i doprinošenju u razvoju snažnih međunarodnih gospodarstava. IFAC je osnovan 1977. i sastoji se od više od 175 članova i suradnika u preko 130 zemalja i nadležnosti, što predstavlja gotovo 3 milijuna računovođa u javnoj praksi, obrazovanju, državnim uslugama, industriji i trgovini.

Zajedno s Ovlaštenim institutom za javne financije i računovodstvo (CIPFA) koji je ujedno i njegova članica, IFAC je izradio Međunarodni okvir: dobro upravljanje u javnom sektoru (2014.) kako bi se potaknulo učinkovitije upravljanje u javnom sektoru. Okvirom se posebno naglašava da su čvrsto financijsko upravljanje i financijska disciplina koja iz njega proizlazi ključni za provedbu politika u javnom sektoru jer omogućuju stratešku raspodjelu sredstava, učinkovito pružanje usluga, veću odgovornost i bolje ishode za sve građane.

Radi pospješenja suradnje i čvršćeg financijskog upravljanja na svjetskoj razini, IFAC je pokrenuo inicijativu Odgovornost. Sad. koja teži višim standardima u pogledu informacija u javnom sektoru diljem svijeta. Cilj joj je potaknuti zemlje da prepoznaju važnost rada usmjerenog prema financijskom izvještavanju koje je u skladu s međunarodnim standardima na obračunskoj osnovi poznatih i kao IPSAS. Nastoji se potaknuti zemlje diljem svijeta u donošenju boljih odluka i postizanju veće transparentnosti i odgovornosti. Poboljšano računovodstvo i izvještavanje javnih financija ključno je u rješavanju problema koji su postali iznimno važni uslijed gospodarskih i fiskalnih kriza. Ono osigurava informacije potrebne za izradu politike zemlje i pomaže u postizanju održivijih i dugoročno otpornijih javnih usluga i gospodarstava.

Nadalje, IFAC je izradio sljedeće materijale koji su važni za provođenje aktivnosti o kojima se raspravlja u ovom Priručniku:

Upravljanje rizicima – od dodatka do sastavnog dijela – kao ključni dio upravljanja organizacijom (From Bolt-on to Built-in Managing Risk as an Integral Part of Managing an Organisation) (2015.) upravljanje rizikom i unutarnju kontrolu tretira kao vrlo značajan i koristan proces koji podržava organizacijsko donošenje odluka i dugoročni uspjeh, kao što je izvorno i bilo zamišljeno.

Načela efikasnih procesa poslovnog izvještavanja (Principles for Effective Business Reporting Processes) (2013.) donose 11 ključnih načela zajedno s praktičnim smjernicama za provedbu kojima se pomaže računovodstvenim stručnjacima u poslovanju i njihovim organizacijama, ocjenjuju se i poboljšavaju njihovi procesi izvještavanja i prikupljaju financijske informacije visoke kvalitete.

Ocjenjivanje i poboljšanje unutarnje kontrole u organizacijama (Evaluating and Improving Internal Control in Organisations) (2012.) donosi smjernice računovodstvenim stručnjacima u poduzećima i organizacijama za neprestano ocjenjivanje i poboljšanje unutarnje kontrole, pri čemu se brine o tome da ona ima ključnu ulogu u njihovim sustavima upravljanja organizacijom i upravljana rizicima.

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 19.

IFAC podupire i četiri neovisna odbora za postavljanje standarda, među kojima je i Odbor za Međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor (IPSASB) koji donosi IPSAS, standarde na obračunskoj osnovi koje upotrebljavaju zemlje i drugi subjekti iz javnog sektora diljem svijeta za pripremu financijskih izvještaja za opću upotrebu. Tim standardima IPSASB nastoji poboljšati kvalitetu, dosljednost i transparentnost financijskog izvještavanja u javnom sektoru diljem svijeta. Osim toga, pruža smjernice, olakšava razmjenu informacija među računovođama i ostalima koji su zaposleni u javnom sektoru te promiče prihvaćanje IPSAS-a i približavanje njima na međunarodnoj razini.

IPSASB ima jedinstven strateški cilj: učvrstiti financijsko upravljanje u javnom sektoru i znanje o njemu na svjetskoj razini sve većom primjenom IPSAS-a na obračunskoj osnovi, i to:

1. izradom visokokvalitetnih standarda za financijsko izvještavanje u javnom sektoru,2. izradom drugih publikacija za javni sektor i3. podizanjem svijesti o standardima IPSAS i koristima njihove primjene.

Od 1. prosinca 2016. IPSASB je objavio 39 standarda IPSAS (od kojih su četiri povučena ili su u postupku povlačenja), standard IPSAS za računovodstvo na gotovinskoj osnovi i tri smjernice za preporučenu praksu s naglaskom na šire aspekte financijskog izvještavanja koje se ne odnosi na financijske izvještaje. Krajem 2014. IPSASB je objavio prvi Konceptualni okvir za javne sektore na svjetskoj razini.

IPSASB-ov Odbor za javni interes (PIC) koji je osnovan 2015. pruža pregled IPSASB-ovih aktivnosti u pogledu postavljanja standarda i vodi brigu o tome da su te aktivnosti od javnog interesa. PIC se trenutačno sastoji od predstavnika Međunarodnog monetarnog fonda (vidjeti str. X.), Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI, vidjeti str. X.), Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD, vidjeti str. X.) i Grupe Svjetske banke (vidjeti str. X.). PIC daje preporuke u pogledu:

IPSASB-ovih opisa poslova, pripreme za nominaciju i imenovanje članova IPSASB-a i postupke i procese za razradu IPSASB-ove strategije, radnog plana i standarda IPSAS.

Savjetodavna grupa (Consultative Advisory Group, CAG) sastavni je i vrlo važan dio IPSASB-ova službenog procesa savjetovanja Predstavnici organizacija članica Savjetodavne grupe pružaju savjete u pogledu:

IPSASB-ove strategije, radnog programa i plana, uključujući prioritete projekta, IPSASB-ovih projekata, uključujući stavove o ključnim tehničkim pitanjima koja mogu

kočiti efikasnu primjenu standarda IPSAS i ostalih pitanja važnih za aktivnosti IPSASB-a koje se odnose na postavljanje

standarda.

Prvi sastanak Savjetodavne grupe održan je u Torontu u lipnju 2016.

str. 20. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Međunarodni monetarni fond (MMF)

Međunarodni monetarni fond (MMF) osnovan je 1944. i trenutačno broji 189 zemalja članica. MMF je ovlašten za (i) osiguravanje stabilnosti međunarodnog financijskog sustava i promicanje održivog rasta praćenjem nacionalnog, regionalnog i globalnog gospodarskog i financijskog razvoja putem političkog dijaloga poznatog i kao nadzor, (ii) pružanje financijske pomoći u pogledu bilance plaćanja zemljama kojima je to potrebno i (iii) podupiranje izgradnje kapaciteta u zemljama članicama pružanjem tehničke podrške i usavršavanja i u fiskalnom području.

Kako MMF promiče fiskalnu transparentnost? MMF-ov Kodeks fiskalne transparentnosti (FTC), dio MMF-ove inicijative za fiskalnu transparentnost, globalni je standard za objavljivanje informacija o javnim financijama. FTC donosi niz načela za poboljšanje fiskalne transparentnosti i odgovornosti, za potporu izradi politika, poboljšanje fiskalnog upravljanja i jačanje političkog dijaloga. FTC je prvi put donesen 1998. i od tada je dvaput revidiran 2007. i 2014.6 FTC iz 2014. sastoji se od niza načela koja su utvrđena oko „stupova” (vidjeti grafikon u nastavku) u kojima se odražava MMF-ova usmjerenost na ključna pitanja na makro razini: Prvi stup: Fiskalno izvještavanje za pružanje relevantnih, sveobuhvatnih,

pravodobnih i pouzdanih informacija o financijskom stanju i učinku zemalja. Drugi stup: Fiskalne projekcije i izrada proračuna za izradu preciznih

izvještaja o proračunskim ciljevima zemalja i njihovim namjerama u pogledu politika, zajedno sa sveobuhvatnim, pravovremenim i vjerojatnim predviđanjima razvoja javnih financija.

Treći stup: Analiza fiskalnog rizika i upravljanje njime kako bi se osiguralo da su rizici za financije u javnom sektoru objavljeni, analizirani te da se upravlja njima i da se donošenje fiskalnih odluka diljem javnog sektora efikasno koordinira.

Četvrti stup: Upravljanje prihodima od resursa za pružanje transparentnog okvira u pogledu vlasništva, ugovaranja, oporezivanja i namjene prirodnih resursa nakon raspodjele.7

Četiri stupa MMF-ova Kodeksa o fiskalnoj transparentnosti

6 Dva dokumenta Odbora MMF-a obrazlažu trenutačni rad na fiskalnoj transparentnosti: dokument iz 2012. o „Fiskalnoj transparentnosti, odgovornosti i riziku” („Fiscal Transparency, Accountability, and Risk”) i dokument iz 2014. o „Najnovijim podacima o inicijativi za fiskalnu transparentnost” („Update on the Fiscal Transparency Initiative”) (dostupni su na: http://www.imf.org/external/np/fad/trans/).7 Ovaj je stup još u izradi. Nacrt četvrtog stupa već je prošao dva kruga javnog savjetovanja i prvi put se primjenjuje na terenu.Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 21.

koordinacija3.3. Fiskalna

upravljanje njimarizika i

4.4. Analiza

rizicima3.2. Upravljanje

rizika3.1. Analiza i objavljivanje

izrada proračunapredviđanja i

4.3. Fiskalna

4.2. Fiskalnoizvještavanje

fiskalni režimugovaranje i

4.1. Vlasništvo,

2.4. Vjerodostojnost

politike2.3. Usmjerenost

2.2. Ispravnost

2.1. Sveobuhvatnost

1.4. Integritet

1.3. Kvaliteta

pravodobnost1.2. Učestalost i

1.1. Obuhvat

RESURSAPRIHODIMA OD

IV. UPRAVLJANJE

FISKALNIM RIZIKOMUPRAVLJANJE

III. ANALIZA I

IZRADA PRORAČUNAPROJEKCIJE I

II. FISKALNE IZVJEŠTAVANJE

I. FISKALNO

FTC je sastavljen na načelu sudjelovanja, s osvrtom mnogih partnera iz zajednice transparentnosti koja obuhvaća i međunarodne organizacije te organizacije civilnog društva. Odražava najnovija dostignuća međunarodnih standarda i naglašava kvalitetu objavljenih informacija, važnost fiskalnih rizika, a ujedno uzima u obzir različite razine kapaciteta zemalja. Za svako načelo transparentnosti FTC razlikuje osnovne, dobre i napredne prakse kako bi se zemljama pružile jasne smjernice za potpuno usklađivanje s FTC-om i osigurala njegova primjenjivost na cijeli niz zemalja članica MMF-a.Kako i zašto primjenjivati Kodeks?Evaluacija fiskalne transparentnosti (FTE) ocjenjuje primjenu FTC-a u praksi zemalja (razmjenjuje prethodni fiskalni ROSC ( Izvješće o praćenju poštovanja standarda i kodeksa ) . FTE zemljama pruža sveobuhvatnu ocjenu njihovih praksi fiskalne transparentnosti, izračunava fiskalni rizik s kojim su suočene te sastavlja uzročno-posljedičan i prioritetan akcijski plan za postupanje u skladu s dobrim transparentnim praksama kao što je određeno FTC-om. FTE se provodi na zahtjev zemalja i čini dio MMF-ova tekućeg političkog dijaloga te nastojanja za izgradnju kapaciteta. Provedeno je nekoliko FTE-ova iz širokog spektra zemalja članica MMF-a (vidjeti http://www.imf.org/external/np/fad/trans/).8

Koji su dodatni alati?MMF je osmislio i druge alate za dijagnostiku koji upotpunjuju FTC u fiskalnom području, od kojih svi obuhvaćaju pitanja koja se odnose na transparentnost u njihovim specifičnim područjima. Zaposlenici MMF-a surađuju s drugim dionicima u osiguravanju potpune usklađenosti standarda i smjernica u fiskalnom području i odašiljanju dosljedne i međusobno ohrabrujuće poruke. Ti dodatni alati obuhvaćaju sljedeće: Priručnik državne financijske statistike (GFSM), 2014., međunarodni je standard za

prikupljanje i distribuciju statistike o državnim financijama te za njihovu objavu u MMF-ovu ljetopisu Statistike državnih financija (vidjeti http://www.imf.org/external/Pubs/FT/GFS/Manual/2014/gfsfinal.pdf).

Model procjene fiskalnog rizika u javno-privatnim partnerstvima (PFRAM), analitički alat za procjenu potencijalnih fiskalnih troškova i rizika koji proizlaze iz projekata javno-privatnih partnerstava (vidjeti: http://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/index.htm#4).

Instrument za Ocjenu upravljanja javnim investicijama (PIMA) kojim se ocjenjuje 15 institucija koje oblikuju donošenje odluka u trima ključnim fazama ciklusa javnog investiranja: u planiranju održivog investiranja diljem javnog sektora, raspodjeli ulaganja na odgovarajuće sektore i projekte te provedbi projekata na vrijeme i u okviru proračuna (vidjeti: http://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/index.htm#3).

Program za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA) (u suradnji s drugim partnerima), alat koji državama pomaže u ocjeni praksi upravljanja javnim financijama (PFM).

Alat za dijagnostičku ocjenu porezne uprave (TADAT) (u suradnji s drugim partnerima) osmišljen je za pružanje objektivne procjene stanja ključnih sastavnica državnog sustava porezne uprave (vidjeti: http://www.tadat.org/overview/overview.html).

Što sljedeće očekivati? Dovršenje četvrtog stupa FTC-a i predaju cjelovitog FTC-a na odobrenje Odboru

MMF-a. Dovršenje dvosveščanog Priručnika za fiskalnu transparentnost koji će pružiti

detaljnije smjernice za provedbu načela i praksi iz Kodeksa. Prvi svezak obuhvatit će prvi, drugi i treći stup, a naglasak drugog sveska bit će na četvrtom stupu.

8 Do studenoga 2016. provedeno je 19 FTE-ova od kojih ih je 14 objavljeno, a desetak ih je u tijeku.

str. 22. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD)

Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) osnovana je 1961. radi promicanja „boljih politika za bolji život” u razvoju gospodarstva i diljem velikog raspona područja unutar sektora kao što su obrazovanje i zdravstvo, rješavanje porezne suradnje, integriteta u javnom sektoru, infrastrukture, izrade proračuna i digitalnog upravljanja. Ključne su teme i prioriteti OECD-ova rada dobrobit građana, uključivi rast i pouzdanje u vladajuća tijela.

U području upravljanja javnim financijama OECD ujedinjuje mrežu kolega visokih dužnosnika odgovornih za proračun (SBO) i njezinu regionalnu sestrinsku mrežu koje potom raspravljaju o najboljim praksama i doprinose postavljanju standarda. Međunarodni standardi i materijali za smjernice koje izrađuje OECD uključuju:

Najbolje prakse za proračunsku transparentnost (2002.)Najbolje prakse proračunsku transparentnost definiraju kao „pravodobnu i sustavnu cjelovitu objavu svih relevantnih fiskalnih informacija” te primjenjuju trostruki pristup toj temi. Prvo, istaknuto je i opisano sedam glavnih izvještaja koji se odnose na proračun. Drugo, istaknute su „posebne objave”, drugim riječima, različite vrste informacija (kao što su gospodarske pretpostavke, financijska imovina i obveze te potencijalne obveze) koje bi trebale biti obuhvaćene u izvještaju o proračunu. Treće, istaknuta su važna pitanja kao što su integritet, kontrola i odgovornost, uključujući jasne računovodstvene politike, procese unutarnje kontrole, izvještaje vrhovne revizijske institucije i temeljit pregled parlamenta.

Kako i zašto primjenjivati? Najbolje prakse OECD-a kratke su, jasne i sažete, iako ipak obuhvaćaju široki spektar dobrih praksi proračunske transparentnosti kako su ih utvrdile zemlje OECD-a. Upotrebljavaju se najbolje prakse za dostupni pregled važnih pitanja i brzo se utvrđuju glavni „jazovi” koje treba riješiti. Dok su neke istaknute prakse još uvijek relativno napredne, za najsuvremenije upravljanje (npr. o pitanjima kao što su otvoreni podaci i srednjoročna izrada proračuna) trebalo bi nadopuniti najbolje prakse razmatranjem i ostalih materijala za smjernice. Brza poveznica: http://oe.cd/FL

Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom (2015.) Upravljanje proračunom obuhvaća procese, zakone, institucije i strukture predviđene za pripremu i izradu proračuna, nadzor njegove primjene i osiguravanje njegova usklađivanja s ciljevima javnosti. OECD-ova Preporuka Vijeća za proračunsko upravljanje donosi deset proračunskih načela (vidjeti u nastavku) koja predstavljaju pregled toga kako bi se različiti aspekti suvremene izrade proračuna, uključujući fiskalna pravila, planiranje proračuna prema učinku, srednjoročne okvire, parlamente i ostale institucije, trebali ispreplitati kako bi tvorili koherentan i učinkovit sustav. Načela „utjelovljuju i ažuriraju” mnoge elemente ranijih najboljih praksi, među ostalim, uključivanjem načela participativne i uključive rasprave o proračunu.

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 23.

Kako i zašto primjenjivati? Kao službeni OECD-ov zakonski instrument Preporuka o proračunskom upravljanju obvezna je za OECD-ove zemlje članice, a zemlje koje nisu članice OECD-a također ih se mogu pridržavati kako bi pokazale svoju predanost u ispunjavanju međunarodnih standarda. Proračunska načela upotrebljavaju se radi dobivanja kvalitetnog, cjelovitog pregleda proračunskog sustava te načina na koji se on povezuje s ostalim stupovima suvremenog proračunskog upravljanja, uključujući integritet, otvorene podatke i formiranjem poveznica između izrade proračuna i planiranja za strateške ciljeve. Načela su osmišljena kako bi bila primjenjiva i na izradu proračuna na nacionalnoj, regionalnoj i općinskoj razini. Zemlje mogu zatražiti OECD-ove analize proračuna provedene primjenom proračunskih načela za rasprave na sastancima SBO-a i regionalnih mreža. Brza poveznica: http://oe.cd/UA

Vidjeti i: OECD-ova Načela za neovisne fiskalne institucije (OECD Principles for Independent Fiscal

Institutions) (2014.) Službene smjernice o osnivanju i upravljanju neovisnim fiskalnim vijećima i parlamentarnim proračunskim uredima. Brza poveznica: http://oe.cd/FN

OECD-ova Načela za javno upravljanje javno-privatnim partnerstvima (OECD Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships) (2012.) Službene smjernice o tome kako zemlje mogu dobiti vrijednosti za uloženi novac i upravljati rizicima u pokretanju i provedbi projekata koje financiraju javno-privatna partnerstva. Brza poveznica: http://oe.cd/1xT

OECD-ova Preporuka za strategije digitalnog upravljanja (OECD Recommendation on Digital Government Strategies) (2014.) Službene smjernice za primjenu pristupa digitalnog upravljanja, uključujući otvorene podatke, radi promicanja javne politike koju pokreću građani. Brza poveznica: http://oe.cd/DigGovRev

OECD-ova Preporuka o javnoj nabavi (OECD Recommendation on Public Procurement) (2015.) Službene smjernice za upotrebu javne nabave kao strateškog alata za ostvarivanje efikasnosti i unaprjeđivanje ciljeva javne politike. Brza poveznica: http://oe.cd/W7

str. 24. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Program za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA)

PEFA je pokrenuta 2001. kao sredstvo usklađivanja ocjene upravljanja javnim financijama (PFM) diljem razvojnih partnerskih organizacija. Pokrenuta je uz zajedničku inicijativu sedam međunarodnih razvojnih partnera: Europske komisije, Međunarodnog monetarnog fonda, Svjetske banke i vlada Francuske, Norveške, Švicarske i Ujedinjene Kraljevine.

PEFA je pokrenuta kako bi osmislila standardnu metodologiju i referentni alat za dijagnostičku ocjenu PFM-a. PEFA-ina je svrha i postavljanje temelja za dijalog o strategijama reformiranja i prioritetima PFM-a te o zajedničkoj bazi podataka koja bi mogla više doprinijeti istraživanju i analizi PFM-a. Od 2001. PEFA je postala priznati standard za ocjenu PFM-a. Više od 540 izvještaja o ocjeni PFM-a iz 150 zemalja na nacionalnoj i podnacionalnoj razini dovršeno je 1. listopada 2016.

Kako PEFA funkcionira?

PEFA ocjenjuje prednosti i nedostatke PFM-a upotrebom kvantitativnih pokazatelja koji se temelje na međunarodnim dobrim praksama kako bi izmjerila učinak. PEFA je osmišljena kako bi dala kratki prikaz učinka PFM-a u konkretnim vremenskim razdobljima upotrebom metodologije koja se može ponovno primjenjivati i u sukcesivnim ocjenjivanjima, čime se daje sažetak promjena nastalih tijekom vremena. Okvir PEFA-e uključuje izvještaj koji donosi pregled sustava PFM-a i dokazima potkrijepljena mjerenja s pomoću 31 pokazatelja učinka. Omogućuje i procjenu posljedica za cjelokupni učinak sustava i željenih krajnjih rezultata upravljanja javnim financijama . Postavlja temelj za planiranje reformi, dijalog o strategiji i prioritetima i praćenje napretka.

PEFA je alat koji zemljama pomaže u ostvarenju održivih poboljšanja u praksama PFM-a u sklopu integrirane ocjene koja se temelji na dokazima kroz sedam stupova PFM-a.

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 25.

PEFA-ini izvještaji ističu gospodarsko okruženje s kojim se suočava javni sektor, istražuju narav strategije i planiranja na temelju politike te analiziraju kako se provode proračunske odluke. Procjenjuju posljedice prednosti i nedostataka u PFM-u za ukupnu fiskalnu disciplinu, stratešku dodjelu resursa i učinkovitost pružanja usluga.

PEFA istražuje kontrole kojima se zemlje služe u osiguravanju pribavljanja resursa i njihove upotrebe u skladu s namjerom. Naglašava transparentnost i odgovornost u pogledu pristupa informacijama, izvještavanja i revizije te dijaloga na politikama i aktivnostima PFM-a. PEFA u procesu PFM-a uzima u obzir institucije, zakone, propise, unutarnju kontrolu i standarde kojima se koriste zemlje. Proučava i rezultate koji su nastali radom PFM-a u ključnim područjima kao što su ostvarenje proračuna, učinkovitost kontrola, pravodobnost izvještavanja te primjena rezultata i preporuka revizije.

Kako i zašto primjenjivati? Zemlje upotrebljavaju PEFA-u kako bi dobile kratki prikaz vlastitog učinka PFM-a. PEFA nudi zajednički temelj za provjeru učinka PFM-a diljem nacionalnih i podnacionalnih vlada. Osim vlada, ostali su korisnici PEFA-e organizacije civilnog društva i međunarodne razvojne institucije. Rezultati i izvještaji PEFA-e svim korisnicima podataka omogućuju brz pregled prednosti i nedostataka zemljina sustava PFM-a. Korisnici vide i posljedice ukupnih rezultata učinka za ključne ciljeve fiskalne discipline, strateške dodjele resursa i efikasnog pružanja usluga te posljedice za sedam stupova u cijelom spektru aktivnosti PFM-a.

Analiza PEFA-e doprinosi dijalogu o potrebama za reformom PFM-a i njezinim prioritetima. Služi kao pokretačka sila reforme PFM-a te ima ulogu katalizatora aktivnosti. Zemljama pomaže utvrditi područja za daljnju analizu i pregled. Potiče koordinaciju dionika oko zajedničkog dobro prihvaćenog okvira procjene.

Većina zemalja koje su upotrebljavale PEFA-u svakih nekoliko godina su je uspješno primjenjivale radi praćenja napretka tijekom vremena i pomoći u preusmjeravanju i osvježavanju njihova programa reformiranja PFM-a.

Što PEFA još nudi?Osim metodologije i izvještaja, program donosi smjernice za analizu i izradu izvještaja. Omogućuje potporu, praćenje i analizu procjena PEFA-e. Tajništvo PEFA-e nudi besplatno savjetovanje u pogledu upotrebe PEFA-e kao jednog od mnogih izvora informacija za proučavanje i poboljšanje učinka PFM-a. Detaljne smjernice namijenjene zemljama, voditeljima projekata, ocjenjivačima i korisnicima PEFA-inih izvještaja dostupne su na PEFA-inu web-mjestu: www.pefa.org. Ondje možete pronaći i informacije o više od 540 PEFA-inih izvještaja, a web-mjesto se neprestano ažurira. Omogućuje pristup rezultatima učinka i ostalim podacima iz svih objavljenih izvještaja te predstavlja evidenciju istraživanja koja se odnose na PEFA-u.

str. 26. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Grupa Svjetske banke

Grupa Svjetske banke je kao i MMF osnovana 1944. kao dio sustava iz Bretton Woodsa. Njezina je misija smanjenje siromaštva i promicanje razvoja diljem svijeta omogućivanjem financijske pomoći i pružanjem savjeta i pomoći u pogledu dobrog upravljanja. Svjetska je banka predana promicanju fiskalne transparentnosti na svjetskoj i nacionalnoj razini, a to se očituje u njezinu doprinosu makroekonomskoj stabilnosti, većoj učinkovitosti i ravnopravnosti fiskalnih politika te povećanom povjerenju javnosti u vladu.

Brojnim programima i projektima Svjetska je banka potaknula međunarodne platforme i inicijative za potporu zemljama koje se koriste njezinim uslugama u izradi i provedbi reformi fiskalne transparentnosti i poboljšanju fiskalnog upravljanja. Blisko je surađivala i s partnerskim institucijama u izdvajanju i dijeljenju međunarodnih dobrih praksi s ciljem pomaganja zemljama da ostvare bolje rezultate po pitanju transparentnosti.

Kako Svjetska banka promiče fiskalnu transparentnost?

Okvir Programa za javne rashode i financijsku odgovornost (PEFA) – Svjetska banka jedna je od ključnih institucionalnih partnera okvira PEFA-e. Jedna od 18 preporuka / prijedloga aktivnosti Međunarodnog udruženja za razvoj (IDA) u skladu sa stupovima za upravljanje i institucije jest pružanje potpore najmanje 10 zemalja članica IDA-e u provođenju druge ili sljedeće procjene PEFA-e, kao dio obuhvatnijeg cilja poboljšanja javnih rashoda, financijskog upravljanja i nabave.

BOOST - Boost promiče učinkovitu upotrebu proračunskih podataka za poboljšanje donošenja odluka, analize, transparentnosti i odgovornosti. Program teži učiniti dostupnima dobro klasificirane i razvrstane proračunske podatke tvorcima politika i praktičarima u zemljama, istraživačima i civilnom društvu. Program pomaže zemljama koje se koriste uslugama Boosta da očiste, provjere, organiziraju i distribuiraju svoje cjelovite skupove podataka o javnoj potrošnji u formatima koji su računalno čitljivi i lako dostupni. Omogućuje distribuciju BOOST skupova podataka zemlje putem (i) Portala za otvoreni proračun Svjetske banke, jedinstvenog mjesta za proračunske mikropodatke diljem svijeta i (ii) izradom web-portala u vlasništvu zemlje. Program osposobljava i nedržavne aktere, kao što su zastupnici organizacija civilnog društva i novinari, u pogledu učinkovitog pristupa i upotrebe proračunskih podataka u svrhu poboljšanja političkog dijaloga na temu javne potrošnje.

Otvoreno ugovaranje – program javnog ugovaranja podupire donošenje normi, praksi i metodologija za povećanu objavu i sudjelovanje u javnom ugovaranju u zemljama koje su korisnice javnog ugovaranja. To uključuje objavu relevantnih podataka o javnom ugovaranju, od planiranja do dodjele ugovora i njegove primjene, kako bi se omogućilo učinkovito praćenje i odgovornost zemalja u načinu na koji troše novac poreznih obveznika.

Grupa globalnih rješenja za otvorenu vlast (OpenGov Global Solutions Group, GSG) – cilj je Grupe globalnih rješenja za otvorenu vlast (GSG) bolja koordinacija nastojanja Svjetske banke u reformama za otvorenu vlast, koje obuhvaćaju prakse fiskalne transparentnosti u pogledu objave, opsega, sadržaja, dostupnosti i ponovne upotrebljivosti. Time se osigurava da Svjetska banka ima vodeću ulogu u definiranju rastućeg globalnog programa u pogledu

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 27.

inicijativa otvorene vlasti i da se bolje nosi s rastućom potražnjom klijenata za takvim radom. Osim toga, promiče i istraživanje, izradu, provedbu i ocjenu reformi otvorene vlasti.

Analiza javnih rashoda (PER) – PER analizira i stupanj i uzorak javne potrošnje zemlje kako bi se ocijenila efikasnost i ravnomjernost javne potrošnje te kako bi se utvrdili zastoji i drugi problemi koji sprječavaju veću učinkovitost u pogledu potrošnje. Ti izvještaji koji se objavljuju jednom godišnje dostupni su javnosti i nadzire ih širok spektar dionika, uključujući predstavnike civilnog društva.

Informacijski sustav za financijsko upravljanje (FMIS) – Anketa o otvorenosti proračunskih podataka – Ta detaljna ocjena analizira načine na koje se FMIS može upotrijebiti ne samo u državnom računovodstvu i kontroli proračuna, nego i u objavi pouzdanih podataka o otvorenosti proračuna i promicanju transparentnosti. Utvrđuje pokazatelje u pogledu postojanja, izvora/pouzdanosti, opsega i sadržaja za ocjenu platformi za objavu na internetu.

Uprava GIFT-a, OGP i Radna skupina Partnerstva za otvorenu vlast za fiskalnu transparentnost (FOWG) – Kao utemeljitelj i glavni voditelj GIFT-a, Svjetska je banka odgovorna za pomoć u vođenju mreže i blisku suradnju s direktorom mreže GIFT i njezinim timom za koordinaciju. Svjetska banka surađuje s GIFT-om u pružanju potpore u pogledu fiskalne transparentnosti putem OGP-ove Radne skupine Partnerstva za otvorenu vlast za fiskalnu transparentnost. Nadalje, jedna od 18 preporuka / prijedloga aktivnosti za upravljanje i institucije u okviru IDA18 jest potpora najmanje jednoj trećini zemalja IDA-e u provedbi reformnih obveza prema cilju OGP-a, uključujući obveze fiskalne transparentnosti, radi jačanja transparentnih, odgovornih, participativnih i uključivih zemalja.

str. 28. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Ostale važne organizacije i standardi

Osim prethodno navedenih organizacija koje se bave širim aspektima proračunske transparentnosti, postoje i neke druge službene zastupničke organizacije koje promiču prednosti transparentnosti u njihovim područjima.

Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI) pokrenuta je 2003. radi promicanja integriteta u upravljanju prihodima od ekstraktivnih industrija (nafta, plin, metali, mineralna bogatstva itd.) budući da je taj sektor u mnogim zemljama podložan sustavnoj korupciji. Standard EITI-ja promiče potpunu transparentnost u pogledu svih financijskih tokova koji se odnose na ekstrakciju resursa. www.eiti.org

INTOSAI je Međunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija (nacionalna vanjska revizijska tijela za državne račune). Osnovana je 1953., a trenutačno ima 194 punopravne članice i pet članica suradnika te promiče razmjenu znanja i postavljanje standarda u globalnoj zajednici vrhovnih revizijskih institucija. Međunarodni standardi vrhovnih revizijskih institucija (ISSAI) službeni su standardi i smjernice najboljih praksi koje promiče INTOSAI. www.intosai.org

Organizacija Transparency International osnovana je 1993. radi promicanja snažnih i učinkovitih praksi za suzbijanje korupcije diljem svijeta. Njezina područja rada uključuju izradu međunarodnih konvencija i normi, skretanje pažnje na sustavnu zlouporabu nacionalnih sredstava od strane vlasti, osiguravanje da se izbori održavaju pravedno i transparentno u skladu s demokratskim standardima i da globalna društva odgovaraju za svoja djela u zemlji u kojoj im je sjedište, kao i u drugim zemljama.www.transparency.org

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 29.

Upravljanje međunarodnim standardima i smjernicama

Drugi dio Priručnika upotrebljava „putokaze” kako bi uputio na utvrđene međunarodne standarde i dodatne izvore. Tablica u nastavku objašnjava upotrijebljene kratice.

Ključni međunarodni standardi i referentni okviri za proračunsku i fiskalnu transparentnost

Službeni standardi / pravni instrumenti

MMF (2014.), Kodeks fiskalne transparentnosti– vidjeti str. 12.OECD (2015.) Preporuka Vijeća za proračunsko upravljanje – vidjeti str. 15.

Ostali ključni referentni materijali

GIFT (2012.), Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost, sudjelovanje i odgovornost – vidjeti str. 6.IBP (2017.), Vodič za upitnik o otvorenosti proračuna– vidjeti str. 8.OECD (2002.), Najbolje prakse za proračunsku transparentnost– vidjeti str. 15.PEFA (2016.) „Okvir za ocjenu upravljanja javnim financijama“ – vidjeti str. 17.

Ostale ključne međunarodne smjernice, alati i službeni / tehnički standardi

Udruženje parlamenta Commonwealtha (2015.), Preporučene referentne vrijednosti za demokratksko zakoodavstvo (Recommended Benchmarks for Democratic Legislatures)EITI (2016.), EITI Standard 2016.– vidjeti str. 21.GIFT (2015.), Principles of Public Participation in Fiscal Policy (Načela sudjelovanja javnosti u fiskalnoj politici)– vidjeti str. 6.G20 (2015.), Načela otvorenih podataka za suzbijanje korupcije skupine G20

MMF (2014.), Priručnik državne financijske statistike– vidjeti str. 12.IPSASB (2016.), Odbor za Međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor – vidjeti str. 14.Međunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija, Međunarodni standardi vrhovnih revizijskih institucijaMeđunarodna povelja o otvorenim podacimahttp://opendatacharter.net/OECD (2014.) Preporuka Vijeća za strategije digitalnog upravljanja – vidjeti str. 15.OECD (2014.) Preporuka Vijeća za Načela za neovisne fiskalne institucije – vidjeti str. 15.OECD (2015.), OECD-ova Preporuka Vijeća za javnu nabavu –

str. 30. Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama

Referentne vrijednosti CPA-a

EITI

Javno sudjelovanje prema GIFT-u

Otvoreni podaci G20

GIFT-ova Načela visoke razine

Najbolje prakse OECD-a

PEFA

MMF-ov Kodeks

OECD-ova proračunska načela

IBP-ova Anketa o otvorenosti proračuna

Javna nabava OECD-a

Povelja o otvorenim podacima

Digitalno upravljanje OECD-a

Načela Međunarodnih financijskih institucija OECD-a

ISSAI

MMF-ov GFSM

IPSAS

vidjeti str. 15.

Prvi dio – Pristup međunarodnim standardima i smjernicama str. 31.

Drugi dio Primjena transparentnosti proračuna u različitim područjima: OECD-ov vodič za teme i sredstva

3. Neovisni nadzor i 57kontrola

4. Otvorenost 65i uključenost građana

1. Jasne informacije o proračunu 33iz vlade

2. Temeljiti pregled i angažman 49parlamenta

5. Promicanje integriteta 75u privatnom sektoru

Pregled

Ovaj dio Priručnika o transparentnosti proračuna predstavlja alternativne načine pronalaska materijala o proračunskoj i fiskalnoj transparentnosti od interesa korisnicima u posebnim područjima na temelju „višedimenzionalne karte proračunske transparentnosti” prikazane na stranici viii.

Kao što je vidljivo iz prethodne sažete ilustracije, upotrijebljen je peterostruki prikaz podataka o proračunskoj transparentnosti:

1. izvršna vlast,2. parlamentarna ili zakonodavna vlast,3. neovisne nadzorne institucije,4. građani i civilno društvo,5. uključenost u privatni sektor.

U svakoj od tih dimenzija predstavljene su ključne teme, izvučene iz različitih međunarodnih standarda i smjernica, a posebne su reference s pomoću „putokaza” navedene odmah u nastavku uz neke primjere međunarodne prakse. Svaka tema obuhvaća i predložena polazišta koji predstavljaju početnu ilustrativnu i orijentacijsku pomoć prema prijedlogu OECD-a. Naravno, cilj je tih polazišta upoznati korisnike s odabranim aspektima predstojećih materijala te ona ne predstavljaju zamjenu za službene standarde.

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 33.

Javnosti bi trebale biti dostupne financijske i nefinancijske informacije visoke kvalitete o prošlim, tekućim i predviđenim fiskalnim aktivnostima, učinku, fiskalnim rizicima i javnoj imovini i obvezama.

– GIFT-ova Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost

Fiskalni bi izvještaji trebali pružati sveobuhvatan, relevantan, pravodoban i pouzdan pregled financijskog stanja i učinka zemlje. Proračuni i njihove temeljne fiskalne projekcije trebali bi jasno iznositi proračunske ciljeve i političke namjere zemalja te sveobuhvatne, pravodobne i vjerojatne projekcije kretanja javnih financija.

– MMF-ov Kodeks fiskalne transparentnosti

Osigurati da su proračunski dokumenti i podaci otvoreni, transparentni i dostupni putem jasnih izvještaja koji se temelje na činjenicama te koji trebaju informirati o ključnim fazama izrade, razmatranja i rasprave o određenoj politici, kao i o njezinoj provedbi i pregledu.

– Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom

str. 34. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

1. Jasne informacije o proračunu iz vlade

U ovom dijelu...

Osiguravanje korisnih dokumenata koji se odnose na proračun tijekom godišnjeg ciklusa A

Uključivanje relevantnih financijskih informacija u proračunske dokumente B

Službeni bi dokumenti trebali redovito i pravodobno osiguravati koristan pregled fiskalnih aktivnosti u javnom sektoru kako bi se ostvarili bolji temeljiti pregled i donošenje odluka tijekom proračunskog ciklusa. Glavni dokumenti koji se odnose na proračun opisani su u ovom dijelu. Takvi bi izvještaji također trebali biti dostupni, među ostalim, upotrebom digitalne tehnologije, kao što je istaknuto u Poglavlju 4. te bi trebali uključivati razinu detalja (na konkretnim primjerima ili na ukupnoj razini) koja odgovara fazi proračunskog ciklusa. Dok su najvažniji elementi takvih dokumenata detaljnije obuhvaćeni u Dijelu B, određena ključna svojstva i funkcije tih izvještaja istaknuta su u ovom dijelu. ___________________________________________________________________________

A.1. Pretproračunski izvještaj donosi strategiju u pogledu proračuna uvođenjem zemljinih proračunskih planova visoke razine za predstojeću fiskalnu godinu. Promicanjem osviještenosti i rasprave o proračunskim agregatima, posljedicama zadržavanja postojećih politika i međudjelovanju sa širim gospodarstvom, njime se postavljaju očekivanja u pogledu proračuna i oslobađa se put za informiran temeljiti pregled stvarnog proračuna.

Predložena polazišta nalažu da bi pretproračunski izvještaj trebao:

o biti objavljen najmanje mjesec dana prije donošenja prijedloga proračuna izvršne vlasti

o iznijeti namjere zemlje za proračun u pogledu šire fiskalne politike, kao i...

o ... makroekonomske pretpostavke i predviđene razine prihoda, potrošnje i fiskalnog salda te javnog duga.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 35.

Osiguravanje korisnih dokumenata koji se odnose na proračun tijekom godišnjeg ciklusa A

Međunarodni standardi i smjernice

OECD Budget Principles 4.

IBP Open Budget Survey P 54. – 58.

OECD Best Practices 1.2.

PEFA PI-5., 9., 14. – 17.

Primjeri diljem svijeta

Francuska: Pripremni izvještaj o proračunu (Rapport préparatoire au débat d’orientation budgétaire, DOFP) svake se godine do 30. lipnja predstavlja pred parlamentom. On je važna referentna točka prije predaje Prijedloga proračuna parlamentu kasnije tijekom tekuće fiskalne godine. DOFP parlamentu najavljuje glavne promjene zemljinih gospodarskih i fiskalnih politika, očekivani financijski tijek zemlje u sljedećoj fiskalnoj godini te postavlja privremene granice za javnu potrošnju.

OECD-ova Proračunska načela

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror.

Najbolje prakse OECD-a

A.2. Prijedlog proračuna (ili nacrt proračuna) izvršne vlasti sveobuhvatan je dokument (ili niz dokumenata) koji utvrđuje vladine planove za predstojeću godinu te ga vlada predaje parlamentu na odobrenje. Proračun je ključni instrument javne politike te je stoga prikladno da taj dokument bude razumljiv i dostupan te da prođe temeljit, značajan nadzor javnosti i parlamenta.

Predložena polazišta nalažu da prijedlog proračuna treba:

o biti predan pravodobno kako bi se omogućio pravilan pregled parlamenta (vidjeti C.3.)

o iznijeti zemljine ciljeve u pogledu fiskalne politike te prioritete u politici potrošnje i prihoda u predstojećoj godini i u srednjoročnom razdoblju

o upotrijebiti međunarodno priznate standarde prihoda i rashoda

o opisati trošak i procijenjeni utjecaj svih mjera nove politike (vidjeti i J.2.).

___________________________________________________________________________

str. 36. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni kodeksi i standardi

IMF Code 1.3.1., 2.1.3., 2.2.2., 2.3.1.

OECD-ova Proračunska načela 4.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 1. – 52.

Najbolje prakse OECD-a 1.1.

PEFA PI-4., 5., 8., 9., 14. – 17.

Primjeri diljem svijeta

Island: Propisima se određuje da se prijedlog proračuna izvršne vlasti mora predati zakonodavnoj vlasti najmanje tri mjeseca prije početka fiskalne godine, do drugog utorka u rujnu.

Tunis: Organskim zakonom o financijama propisuje se da godišnji Zakon o financijama (FA) izvršne vlasti uključuje godišnje financijske projekcije, odgovarajući iznos novca za javne politike i da uključuje niz pravnih odredbi kao što su novi porezi, izmjene programa za isplatu materijalnih prava ili opće odredbe za provedbu fiskalne discipline u ministarstvima i ostalim javnim tijelima. Osim toga, povezuje i godišnje financijske projekcije s planom za gospodarski i socijalni razvoj i proračunom.

MMF-ov Kodeks

A.3. Odobreni proračun je proračun u onom obliku kako ga je službeno donio parlament te je krajnja referentna točna za podizanje prihoda i dodjelu javnih sredstava te odgovornost za njih. Većina zemalja u svojim zakonima i/ili ustavima prepoznaje važnost odobrenog proračuna u stvaranju pravne osnove za uvođenje poreza i dodjelu javnih sredstava.

Predložena polazišta nalažu da odobreni proračun treba:

o biti objavljen čim ga zakonodavstvo odobri

o imati pravni učinak prije početka proračunske godine

o uključivati jednaku razinu pojedinosti kao prijedlog proračuna izvršne vlasti radi lakšeg utvrđivanja svih značajnih odstupanja od njega.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 37.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.2.2.

OECD-ova Proračunska načela 4.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 59. – 63.

Najbolje prakse OECD-a 1.1.

PEFA PI-9., 17., 18.

Primjeri diljem svijeta

Ujedinjena Kraljevina: Kancelar državne blagajne Donjem domu predstavlja godišnji proračun te se o njemu raspravlja nekoliko dana. „Odluke o načinima i sredstvima” („Ways and Means Resolutions”) povećanja poreza mora odobriti Donji dom, nakon čega se sve porezne mjere koje se odnose na proračun uključuju u godišnji proračun koji se donosi kao bilo koji drugi zakonski akt. Mjere u pogledu rashoda koje su prvotno odobrene „Odlukama o nabavi” („Supply Resolutions”), kojima se samo privremeno odobravaju rashodi i nakon kojih dolazi Prijedlog

A.4. Dodatni proračun sadržava predložene izmjene u glavnom godišnjem proračunu. Takav bi se sustav trebao upotrebljavati za odobrenje značajnih dodataka ili izmjena u pogledu dodjele sredstava koja nisu bila predviđena u vrijeme izvorne izrade proračuna i aproprijacija.

Predložena polazišta nalažu da dodatni proračun treba:

o iznijeti sve predložene izmjene u isto vrijeme

o uključivati objašnjenje osnove za mjere dodatnog proračuna

o pokazati učinak (ako postoji) na ciljeve fiskalne politike

o odobriti parlament prije nastanka rashoda.

___________________________________________________________________________

str. 38. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.4.2.

OECD-ova Proračunska načela 5., 7.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 115. – 117.

PEFA PI-1., 2., 3., 15., 18., 21.

Primjeri diljem svijeta

Švedska: Vlada može revidirati proračun opće države prijedlogom povećanja proračuna agencije zbog nepredviđenih potreba u vezi s Proljetnim smjernicama fiskalne politike i Prijedlogom proračuna u rujnu. Revidirana proračunska povećanja obično nastaju uslijed smanjenja proračuna drugim agencijama za odgovarajući iznos ili posudbom iz aproprijacije za sljedeću godinu. U Švedskoj su dodatni proračuni relativno mali i obično se upotrebljavaju za tehničke prilagodbe umjesto za nove politike.

A.5 Proračunski profili prije izvršenja ili projekcije novčanih tokova ugrubo prikazuju kakvi su prema projekcijama očekivani godišnji rashodi i prihodi te daju korisne referentne vrijednosti za praćenje tijekom godine. Priprema korisnih proračunskih profila ili projekcija novčanih tokova zahtijeva posvećivanje osobite pozornosti sezonskim čimbenicima, očekivanim jednokratnim događajima i ostalim čimbenicima koji mogu dovesti do velikih fluktuacija u prihodima i rashodima.

Predložena polazišta nalažu da ti proračunski profili i projekcije trebaju:

o biti objavljeni blizu ili, što bi bilo idealno, neposredno prije početka proračunske godine

o omogućiti rano utvrđivanje proračunskih prekoračenja / neiskorištenih sredstava i ostalih rizika.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 39.

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 7.

Najbolje prakse OECD-a 1.3.

PEFA PI-21.

Primjeri diljem svijeta

Irska: Ministarstvo financija objavljuje mjesečne profile rashoda i prihoda na početku svake godine, a ti profili čine važnu referentnu točku za mjesečno izvještavanje javnosti o izvršenju proračuna.

A.6. Izvještaji o izvršenju proračuna tijekom godine pružaju kratki prikaz provedbe proračuna tijekom proračunske godine i vladi (i javnosti) ukazuju na potrebu za korektivnim mjerama gdje su one potrebne.

Predložena polazišta nalažu da izvršenje proračuna treba:

o objavljivati na tromjesečnoj ili (idealno) mjesečnoj bazi, nedugo nakon završetka svakog razdoblja

o uključivati kratku napomenu koja će pomoći u tumačenju izvještaja, posebno objašnjenja o bilo kakvim značajnim odstupanjima od odgovarajućih proračunskih profila ako se oni primjenjuju u praćenju tijekom godine.

___________________________________________________________________________

str. 40. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 1.2.1., 1.3.1., 1.4.31.

OECD-ova Proračunska načela 7.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 68. – 75.

Najbolje prakse OECD-a 1.3.

PEFA PI-28.

Primjeri diljem svijeta

SAD: Mjesečni izvještaji o izvršenju proračuna prikazuju mjesečne obveze koje prijavljuju agencije. Pripremljene su i dostupne dvije verzije – jedna koja prikazuje raspodjelu sredstava prema agenciji i zavodu, a druga koja raspoređuje informacije prema odobrenim sredstvima pododboru, agenciji i zavodu. Osim informacija koje se odnose na prethodni mjesec, izvještaji prikazuju kumulativne obveze za prethodna tromjesečja fiskalne godine i povijesne obveze koje su prijavljene u prethodnoj fiskalnoj godini, kad su dostupne.

A.7. Polugodišnji izvještaj o provedbi jest analiza proračunskih utjecaja otprilike na sredini proračunske godine kojom se pružaju najnovije sveobuhvatne informacije o provedbi proračuna. Osim za proračunski nadzor, informacije iz polugodišnjeg izvještaja mogu poslužiti i za pretproračunske rasprave za sljedeću godinu.

Prema predloženim polazištima polugodišnji bi izvještaj trebao:

o biti objavljen unutar šest tjedana od polovine proračunske godine

o sadržavati ažuriranu projekciju proračunskih krajnjih rezultata za proračunsku godinu

o sadržavati informacije o očekivanom proračunskom utjecaju bilo kojih izmjena ekonomskih pretpostavki te bilo kojih vladinih političkih odluka koje su donesene ranije tijekom godine.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 41.

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 7.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 76. – 83.

Najbolje prakse OECD-a 1,4.

PEFA PI-9., 27.

Primjeri diljem svijeta

Šri Lanka: Polugodišnji izvještaj o provedbi (Polugodišnji izvještaj o fiskalnom stanju) mora prema Zakonu o fiskalnom upravljanju iznositi evaluaciju državne fiskalne strategije. Izvještaj mora biti upućen na parlamentarnu proceduru unutar dva tjedna od datuma objave. U njemu se pregledava učinak državnih prihoda, rashoda, poslovne operacije novčanog toga i zaduživanja tijekom prva četiri mjeseca u relevantnoj godini. U izvještaju se nalaze i ažurirane informacije u pogledu makroekonomskih rezultata, državnog duga, bilance plaćanja i kredita.

A.8. Godišnje izvještavanje ključno je za odgovornost, radi izvještavanja o stvarnom izvršenju proračuna tijekom godina (izvještaji o izvršenju proračuna) te zbog prikaza stanja državnih računa krajem fiskalne godine (financijski izvještaji).Te izvještaje obično podnosi Vrhovna revizijska institucija na reviziju (vidjeti F.2.).

Prema predloženim polazištima godišnji bi izvještaj trebao:

o biti objavljen unutar šest mjeseci od kraja fiskalne godine

o biti usklađen s formatom odobrenog proračuna

o idealno bi trebao sadržavati financijske izvještaje na obračunskoj osnovi.

___________________________________________________________________________

str. 42. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 1.1.2., 1.1.3., 1.2.2., 1.4.2., 1.4.3.

OECD-ova Proračunska načela 7.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 84. – 96.

Najbolje prakse OECD-a 1,5.

PEFA PI-6., 10., 29.

IPSAS

Primjeri diljem svijeta

Ujedinjena Kraljevina: Vlada u godišnjem izvještaju iznosi detaljniju evaluaciju pojedinačnih programa potrošnje ministarstva (dubinska analiza rashoda), uključujući procjenu državne potrošnje tijekom proteklih par godina, u pogledu trendova, produktivnosti i vrijednosti.

A.9. Dugoročni izvještaj donosi procjenu dugoročne održivosti javnih financija i državnih politika. U izvještaju se prikazuju projekcije razvoja javnih financija tijekom dugoročnog razdoblja, posebno u pogledu predviđenih demografskih promjena i (za neke zemlje) stalna dostupnost prirodnih resursa poput nafte, prirodnog plina i mineralnih ruda. Osim dugoročne održivosti, ovaj izvještaj može doprinijeti i nacionalnoj raspravi po pitanju međugeneracijske pravednosti, tj. kako su porezno opterećenje i uživanje pogodnosti raspoređeni kroz nekoliko generacija tijekom dugoročnog razdoblja.

Prema predloženim polazištima dugoročni izvještaj treba:

o izrađivati svakih tri do pet godina

o sadržavati međunarodno usporedive pokazatelje dugoročne održivosti

o idealno predlagati političke elemente za kratkoročno (2 – 5 godina) i dugoročno razdoblje.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 43.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 3.1.3.

OECD-ova Proračunska načela 9.

Najbolje prakse OECD-a 1,7.

IPSAS

Primjeri diljem svijeta

Australija: Procjene proračuna uključuju procjene za tekuću godinu, proračunsku godinu i tri sljedeće godine. Postoji zakonski uvjet da vlada mora objavljivati, u razmacima od maksimalno pet godina, i međugeneracijski izvještaj kojim se iscrtavaju dugoročne fiskalne projekcije (40 godina).

A.10. Izvještavanje o fiskalnom riziku pruža cjelokupnu ocjenu raspona i razmjera čimbenika koji potencijalno mogu skrenuti smjer javnih financija. Takvi izvještaji, ako su integrirani uz godišnju ekonomsku i fiskalnu dokumentaciju, mogu pružiti dobar uvid u snagu i otpornost javnih financija te time informativno doprinijeti nacionalnoj raspravi o najprikladnijoj proračunskoj strategiji te pitanju je li uspostavljeno dovoljno sigurnosnih mehanizama.

Prema predloženim polazištima izvještaj o fiskalnim rizicima treba:

o biti priložen uz ekonomsku i fiskalnu dokumentaciju svake godine

o sadržavati nacrt vladinih strategija o upravljanju i ublaživanju različitih vrsta rizika

o u mjeri u kojoj je to moguće, pružiti indikativnu kvantifikaciju ili mjeru fiskalnih rizika

o u idealnom slučaju biti predstavljen u obliku jedinstvenog, sveobuhvatnog godišnjeg izvještaja o fiskalnim rizicima.

___________________________________________________________________________

str. 44. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 3.1., 3.2.

OECD-ova Proračunska načela 9.

OECD Best Practices 2,1.

PEFA PI-5., 9., 10., 13., 14., 15.

Primjeri diljem svijeta

Latvija: Ministarstvo financija održava i ažurira sveobuhvatni Registar fiskalnih rizika, definira iznos fiskalne sigurnosne rezerve te je odgovorno za koordinaciju i nadzor upravljačkih postupaka.

Filipini: Koordinacijski odbor za razvoj proračuna objavljuje godišnji Izvještaj o fiskalnim rizicima kojim se pruža sveobuhvatan pregled državne izloženosti fiskalnim rizicima koji proizlaze iz fiskalnih projekcija i prevrtanja, javnog duga i potencijalnih obveza vezanih uz javni sektor, JPP-ove, jedinice lokalne vlasti i elementarne nepogode.

Najbolje prakse OECD-a

Kvaliteta i sveobuhvatnost financijskih informacija sadržanih u različitim proračunskim dokumentima ključni su za transparentnost, odgovornost i dobro upravljanje. Dok razni proračunski izvještaji ispunjavaju niz različitih funkcija, cjelokupna dokumentacija treba pružiti uvid u različite čimbenike koji su relevantni za donošenje proračunskih odluka. ___________________________________________________________________________

B.1. Institucionalni obuhvat – parlament godišnje odobrava rashode za samo ograničen broj tijela („proračunski subjekti”, uključujući središnja državna ministarstva, odjele, specijalizirane odbore, komisije i agencije). Vlada može iznijeti dodatne informacije o financijskoj situaciji i učinku središnje države, opće države ili cjelokupnog javnog sektora u proračunskoj dokumentaciji i/ili godišnjem financijskom izvještaju (vidjeti A.8). Širok institucionalni obuhvat pruža cjelovitiji pregled ukupnog fiskalnog stanja zemlje, omogućuje sveobuhvatnu analizu javnih financija i smanjuje poticaj vladi da se služi nekim subjektima za izvanproračunske fiskalne aktivnosti.

Prema predloženim polazištima pri razmatranju institucionalnog obuhvata proračunskih dokumenata potrebno je:

o da obuhvat središnje države omogućuje proračunsku perspektivu koja je korisna zemljama sa značajnim brojem izvršnih agencija i izvanproračunskih fondova

o da obuhvat opće države (uključujući lokalne vlasti i/ili posebne fondove poput fondova socijalnog osiguranja) pruža sveobuhvatniji i međunarodno usporediv statistički pregled

o da se iznese šira perspektiva javnog sektora (poznata i kao perspektiva cijele države), iako ju je komplicirano provesti, korisna je za praćenje financijskih obveza i rizika nastalih od državnih korporacija.

--------

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 45.

Uključivanje relevantnih financijskih informacija u proračunske dokumenteB

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 1.1.1., 2.1.1.

OECD-ova Proračunska načela 6. (b)

PEFA PI-4., 5., 6., 9., 10.

IMF GFSM

IPSAS

Primjeri diljem svijeta

Europska unija: Države članice EU-a predstavljaju javne financije opće države u svrhu multilateralnog nadzora prema Paktu o stabilnosti i rastu, čak i kada upotrebljavaju različite pristupe za nacionalne svrhe. Time se omogućuje usporedba javnog deficita i podataka o dugu među više država, iako različite države imaju raznolike unitarne, federalne i konfederalne proračunske sustave.

MMF-ov GFSM

B.2. Kvaliteta, pouzdanost i usporedivost proračunskih informacija ključna je, ako dokumenti služe kao temelj za donošenje odluka, temeljit pregled i odgovornost. Postoji velik broj međunarodnih smjernica, standardiziranih pravila i procedura koje se bave tim pitanjima.

Prema predloženim polazištima proračunske bi informacije trebale:

o u svim dokumentima biti temeljene na dosljednim računovodstvenim politikama, uz dano objašnjenje svih izmjena

o biti dosljedne u pogledu formata, iz godine u godinu te od izvještaja do izvještaja

o biti temeljene na međunarodnim standardima za financijsku i fiskalnu statistiku

o biti podložne unutarnjim kontrolama (vidjeti odjeljak E) i postupku nezavisne revizije (odjeljak F).

----------

___________________________________________________________________________-

str. 46. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 1.3., 1.4.

OECD-ova Proračunska načela 6., 10.(c)-(e)

Najbolje prakse OECD-a 3.1. – 3.3.

PEFA PI-4., 26., 29., 30.

Primjeri diljem svijeta

Australija: Krajnji proračunski rezultat jest vladin ex post dokument o odgovornosti koji se objavljuje unutar tri mjeseca od kraja godine, na istoj osnovi kao i proračun i polugodišnji izvještaj, u pogledu tokova (prihoda, rashoda i salda) te dionica (neto dug i financijska neto vrijednosti). Sve se fiskalne informacije temelje na zajedničkim standardima izvještavanja većinom u skladu sa standardom SFSM 2011, a bilo kakva odstupanja od tog standarda jasno su objašnjena.

B.3. Sveobuhvatnost informacija – proračunski dokumenti trebaju prikazivati iscrpne informacije relevantne za donošenje fiskalnih odluka i odgovornost. Iako, postoje detaljni međunarodni standardi i smjernice za to područje.

Prema predloženim polazištima proračunski bi dokumenti trebali:

o prikazivati sve ključne gospodarske pretpostavke, kao i analize osjetljivosti

o prikazati sve rashode i prihode, uključujući one za izvanproračunske fondove

o uključivati informacije o poreznim rashodima

o iznijeti bilancu imovine i obveza, financijskih i (idealno) nefinancijskih

o iznijeti srednjoročnu (3 – 5 godina) perspektivu o proračunskim projekcijama i planovima.

--------

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 47.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 1.1.2., 1.1.3., 1.1.4., 2.1.2., 2.1.3.

OECD-ova Proračunska načela 6. (a)-(d)

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 7. – -8.,

11. – 12., 15. – 16., 33., 39. – 40., 45., 48., 58., 95.

Najbolje prakse OECD-a 2.1. – 2.6.

PEFA PI-5., 6., 9., 10., 12. – 16., 28. – 29.

Primjeri diljem svijeta

Finska: Proračunski dokumenti prikazuju ključne makroekonomske i makrofiskalne projekcije na sveobuhvatan način. Fiskalni plan, Ekonomska anketa, Ekonomski bilten pojašnjavaju makroekonomske varijable na kojima se temelje fiskalne projekcije kao i njihove pozadinske pretpostavke.

B.4. Relevantnost proračunskih informacija za politiku – Proračunski dokumenti trebaju na jasan i transparentan način prikazati kako su dodijeljena financijska sredstva usklađena s političkim prioritetima vlade te kako ih podupiru. S obzirom na to da je proračun važan alat za cjelokupnu javnu politiku, takve su informacije korisne parlamentarnim zastupnicima i široj javnosti u pozivanju vlade na odgovornost za donesene proračunske odluke.

Prema predloženim polazištima proračunske bi informacije trebale:

o prikazivati podatke o učinku (npr. izlazne rezultate, ciljeve, rezultate) za ključna područja politike

o sadržavati standardni format za izvještavanje o učinku, diljem različitih područja politike

o prikazivati poveznice s vladinim strateškim ciljevima i ciljevima krajnjih rezultata visoke razine

o prikazivati utjecaj proračunskih odluka na različite skupine i sektore (vidjeti J.2.).

--------

___________________________________________________________________________

str. 48. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2,3.

OECD-ova Proračunska načela 4. (d), 8.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 36., 47. – 52.,

92. – 94.

Najbolje prakse OECD-a 1.1.

PEFA PI-8., 15., 16.

Primjeri diljem svijeta

Austrija: Svako područje politike (program) u proračunu sadržava između tri do pet ciljeva učinka, a najmanje se jedan od njih odnosi na rodnu politiku.

SAD: Svaka federalna agencija izrađuje niz ciljeva učinka: neki od njih su kategorizirani kao prioritetni ciljevi agencije koji su u središtu pažnje aktivnosti i odgovornosti rukovodstva. Vidjeti www.performance.gov

Dodatne smjernice

IFAC / CIPFA (2014.), International Framework: Good Governance in the Public Sector , Međunarodna federacija računovođa (IFAC) / Ovlašteni institut za javne financije i računovodstvo (CIPFA)

IFAC (2015.), „Risk Management and Internal Control”, Međunarodna federacija računovođa

INTOSAI, ISSAI 100 „Fundamental Principles of Public-Sector Auditing”, Međunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI),

INTOSAI, ISSAI 400 „Fundamental Principles of Public-Sector Auditing”, Međunarodna organizacija vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI),

IPSASB, International Public Sector Accounting Standards 32 (Service Concession Arrangements), Odbor za međunarodne računovodstvene standarde za javni sektor

IPSASB, Smjernice za preporučenu praksu br. 3, Reporting on the Long-Term Sustainability of an Entity’s Finances,

OECD (2013.), Brazilska vrhovna revizijska institucija: revizija konsolidiranog godišnjeg izvještaja vlade.

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 49.

Zakonodavstvo bi trebalo imati ovlasti, sredstva i potrebne informacije kako bi učinkovito pozivalo izvršnu vlast na odgovornost u pogledu upotrebe javnih resursa.

– GIFT-ova Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost

Nacionalni parlament ima temeljnu ulogu u odobravanju proračunskih odluka te pri pozivanju vlade na odgovornost. Zemlje bi trebale pružiti prilike parlamentu i njegovim odborima da se uključe u proračunski proces u svim ključnim fazama proračunskog ciklusa, i ex ante i ex post ,prema potrebi.

– Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom

Parlament bi trebao imati priliku i sredstva za učinkovito ispitivanje svakog fiskalnog izvještaja prema potrebi.

- Najbolje prakse OECD-a za proračunsku transparentnost:

str. 50. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

2. Temeljit pregled i angažman parlamenta

U ovom poglavlju...

Koristi od temeljitog pregleda i angažmana parlamentaC

Podupiranje parlamentarne sposobnostiD

„Novčana snaga” parlamenta temelj je demokratskog upravljanja. Parlamenti igraju službenu ulogu u temeljitom pregledu i ovlaštenju proračunskog prijedloga izvršne vlasti te pozivaju izvršnu vlast na odgovornost, u ime građana, za svoje odluke i izvršenje politike. U modernom javnom upravljanju postoji niz prilika gdje proračunski ciklus može imati koristi od izraženog demokratskog legitimiteta parlamentarnog doprinosa. ___________________________________________________________________________

C.1. Parlamentarni odbori koristan su forum za fokusiran, detaljan pregled i učinkovit angažman u proračunskom procesu. Članovi odbora razvijaju specijalizirano znanje o proračunskim temama i sami odbori mogu provoditi informiran dijalog o odgovornosti s vladom, ministarstvima i agencijama tijekom godišnjeg proračunskog ciklusa, iz godine u godinu. Uz činjenicu da su sami po sebi ključni demokratski forumi, parlamentarni odbori mogu imati koristi i od izravnog doprinosa građana, tijela civilnog društva i nezavisnih stručnjaka koji mogu doprinijeti uključivijoj, informiranijoj parlamentarnoj raspravi u proračunskim pitanjima.

Prema predloženim polazištima parlamentarni bi odbori trebali:

o uključivati posebne odbore posvećene zasebnim sektorima za detaljan pregled pojedinačnih područja

o održavati odbor za proračun/financije radi razmatranja proračunskog prijedloga izvršne vlade

o održavati odbor za financije/javne račune koji bi se bavio pitanjima koja proizlaze iz izvještaja Vrhovne revizijske institucije, uključujući izvještaje krajem godine

o osigurati koherentnost i kontinuitet pristupa među različitim odborima

o razmotriti dopuštanje strukturiranijeg, transparentnijeg doprinosa građana i civilnog društva gdje to omogućuje nacionalni pravni okvir.

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 51.

Koristi od temeljitog pregleda i angažmana parlamentaC

Međunarodni standardi i smjernice

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 112. – 114., 118.

PEFA PI-18., 31.

CPA Benchmarks

Primjeri diljem svijeta

Njemačka: Proračunski odbor Bundestaga ima snažnu i aktivnu ulogu u detaljnom pregledu državnog nacrta proračuna. Odbor šalje „izvjestitelje”, zajedno s predstavnicima Vrhovne revizijske institucije, u svako ministarstvo kako bi raspravljali o predloženim dodijeljenim sredstvima za rashode. Time se osigurava snažan odgovor / povratne informacije nakon revizije za proračunska razmatranja. Izvjestitelji su odgovorni za taj portfelj tijekom cijelog svojeg izbornog mandata, čime mogu zahvaljujući iskustvu izgraditi svoju stručnost. Odbor može predlagati izmjene i dopune nacrta proračuna i postavljati uvjete o izvršenju pojedinačnih proračunskih linija.

Referentne vrijednosti CPA-a

C.2 Ex ante parlamentarni angažman omogućuje da parlamentarni zastupnici svojim stajalištima doprinesu izradi samog proračuna. Na taj način proračunski prijedlog izvršne vlasti (A.2.) odražava doprinos i prioritete zakonodavstva, što je posebno relevantno za zemlje u kojima parlament nema dovoljno ovlasti da mijenja nacrt proračuna.

Prema predloženim polazištima ex ante angažman parlamenta trebao bi:

o biti informiran o državnom pretproračunskom dokumentu (A.1.) u pogledu namjera fiskalne politike i potencijalnih proračunskih opcija

o realno proveden pri čemu se uzimaju ukupna fiskalna ograničenja

o pružiti prilike za javno sudjelovanje putem mehanizama poput javnih rasprava tamo gdje to nacionalni pravni okviri dopuštaju

o rezultirati jasnim političkim prioritetima i razmatranjima parlamenta koji idu na uvid izvršnoj vlasti.

___________________________________________________________________________

str. 52. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 5. (a), 5. (b)

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 107.,

136. – 138. PEFA PI-17., 18.

Primjeri diljem svijeta

Švedska: U Švedskoj je godišnji proračunski proces podijeljen u dvije različite faze. Proljetne smjernice fiskalne politike u travnju iznose širi agregat informacija za razvoj fiskalne politike, dok se u jesenskom prijedlogu proračuna precizno navode dodijeljena sredstva za sljedeću proračunsku godinu. Proljetne smjernice fiskalne politike daju informacije za općenitu raspravu o fiskalnoj politici u parlamentu. O glavnim proračunskim agregatima glasa se jednom na proljeće.

C.3. Parlamentarno odobrenje proračuna osnovni je element demokratske odgovornosti i nadzora. Odobrenje zakonodavstva daje demokratski legitimitet ubiranju poreza te prisvajanju i upotrebi javnih sredstava; u drugim fazama proračunskog ciklusa parlament može ispuniti svoju ulogu u pogledu odgovornosti na temelju odobrenih proračunskih sredstava.

Prema predloženim polazištima parlamentarno bi odobrenje trebalo:

o biti temeljeno na javnoj parlamentarnoj raspravi o vladinom prijedlogu proračuna

o ostaviti dovoljno vremena da parlament obavi detaljan pregled – tri mjeseca je dobar vremenski okvir, iako su kvaliteta i iscrpnost pregleda bitni

o idealno, uzeti u obzir kako je izvršna vlast odgovorila na političke prioritete i ex ante razmatranja parlamenta

o biti dobiveno prije početka fiskalne godine.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 53.

Međunarodni standardi i smjernice MMF-ov Kodeks 2.2.1., 2.2.2., 2.4.2.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 108. –111.

Najbolje prakse OECD-a 1.1.

PEFA PI-17., 18.

Referentne vrijednosti CPA-a 7.2.1.

Primjeri diljem svijeta

Danska: Prijedlog proračuna za sljedeću fiskalnu godinu treba biti podnesen danskom Parlamentu najkasnije četiri mjeseca prije početka fiskalne godine (članak 45. Ustava). Proračun treba biti usvojen do kraja kalendarske godine.

C.4. Pregled izvršenja i ishoda proračuna od strane parlamenta osigurava da se javna sredstva upotrebljavaju u namijenjenu svrhu te da politike postižu ciljane rezultate. Pažljivo praćenje izvršenja proračuna ulaže povjerenje javnosti da se javna sredstva upotrebljavaju na pravi način, služi kao zaštita od korupcije, lošeg upravljanja i neekonomične potrošnje.

Prema predloženim polazištima detaljni pregled parlamenta u ovom bi području trebao:

o redovito upotrebljavati polugodišnje izvještaje i izvještaje tijekom godine (vidjeti gore A.6. i A.7.)

o zahtijevati novo prethodno odobrenje parlamenta za značajniju preraspodjelu proračunskih sredstava

o pregledati izvještaj vanjske revizije (vidjeti F.2.) i ostale izvještaje Vrhovne revizijske institucije te objaviti preporuke za daljnje aktivnosti

o osigurati da su pitanja postavljena tijekom detaljnog pregleda uzeta u obzir tijekom daljnjeg proračunskog ciklusa.

___________________________________________________________________________

U svrhu učinkovitog detaljnog pregleda i nadzora proračuna, parlamenti trebaju biti osposobljeni za profesionalni angažman u pogledu financijskih i političkih pitanja koja se postavljaju tijekom proračunskog ciklusa. ___________________________________________________________________________

str. 54. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Podupiranje parlamentarne sposobnosti D

Međunarodni standardi i smjernice MMF-ov Kodeks 2.4.2.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. Q114-118., 139.

Najbolje prakse OECD-a 3.3.

PEFA PI- 30., 31.

Referentne vrijednosti CPA-a 7.2.3.

Primjeri diljem svijeta

Austrija: Austrijski parlament odlučuje o financijskim sredstvima i rezultatima (krajnjim i izlaznim) u okviru postupka donošenja godišnjeg prijedloga proračuna. Parlament također ocjenjuje vladine izvještaje o učinku, kritički se osvrćući na informacije o učinku koje upotrebljava za stratešku raspravu o proračunu.

D.1. Stručni analitički i istraživački resursi, poput internih istraživačkih službi i proračunskih jedinica u parlamentu, omogućuju informiraniji angažman zakonodavstva i izvršne vlasti. To je posebno važno u proračunskom području jer su proračunski dokumenti često vrlo kompleksni i detaljni te se parlament mora osloniti na stručnu podršku kako bi ispunio svoj zadatak u pogledu odobrenja proračuna i snošenja odgovornosti.

Prema predloženim polazištima analitički i istraživački resursi trebali bi:

o pružati tehničku, stručnu i nepristranu analizu proračunskih izvještaja

o imati neograničen pravovremen pristup fiskalnim i proračunskim informacijama od izvršne vlasti

o razmotriti povećanje stručnog kapaciteta putem osnivanja neovisnog, jasno određenog parlamentarnog ureda za proračun (vidjeti G.1.).

_________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 55.

Međunarodni standardi i smjernice

GIFT High Level Principles 8.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 103.

OECD IFI Principles 1. – 22.

Primjeri diljem svijeta

Ujedinjena Kraljevina: Parlament Ujedinjene Kraljevine te neka od regionalnih zakonodavnih tijela s prenesenim ovlastima uspostavili su interne tehničke jedinice za podršku detaljnom pregledu proračuna te poboljšanju transparentnosti. Na primjer, škotski parlament, potpomognut jedinicom za financijsku sigurnost, pregovarao je s izvršnom vlasti o bržem pružanju detaljnih proračunskih informacija za sve portfelje, kako bi se ostvario učinkovit nadzor. Uz pružanje detaljne tehničke analize proračunskih podataka, jedinica za financijsku sigurnost radila je na pojednostavljenju prezentacije proračunskih podataka.

Parlamentarni uredi za proračun uspostavljeni su u nekoliko zemalja diljem svijeta, uključujući Australiju, Austriju, Kanadu, Italiju, Koreju i SAD.

GIFT-ova Načela visoke razine

Načela MFI-ja OECD-a

D.2. Kontinuirani profesionalni razvoj zastupnika u parlamentu u pogledu proračuna dovodi do razumijevanja da je detaljni pregled javne potrošnje, oporezivanja te upravljanja imovinom i obvezama složen i zahtjevan zadatak stavljen pred profesionalne javne zastupnike. Zaposlenicima državnih ministarstava i agencija, koji se svake godine detaljno bave proračunskim ciklusom i proračunskim dokumentima, postupak je uglavnom poznat. Zastupnicima u parlamentu, koji se uglavnom bave širom problematikom i koji su manje upoznati s proračunskim procesom, potrebna je dodatna pomoć. Posebno treba posvetiti pažnju edukaciji zastupnika u parlamentu kako bi imali potrebno znanje i vještine za učinkovit rad s proračunskom dokumentacijom te doprinijeli osobnim mišljenjima u cjelokupnom procesu.

Prema predloženim polazištima kontinuirani profesionalni razvoj zastupnika u parlamentu trebao bi:

o uključivati uvodnu obuku za zastupnike u parlamentu, članove odbora i predsjednike

o pokrivati domaći i međunarodni aspekt detaljnog proračunskog pregleda i nadzora.

___________________________________________________________________________

str. 56. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 10. (a)

Primjeri diljem svijeta

SAD: Od 1972. Zastupnički dom Sjedinjenih Država nudi program obuke za nove američke zastupnike na Institutu za politiku na Harvard Kennedy School. Nude se intenzivni seminari o većim političkim temama poput vanjske politike, zdravstva i državnog proračuna, koje vode istaknuti znanstvenici i praktičari čija stajališta pokrivaju cjelokupan politički spektar.

Dodatne smjernice

Anderson, Barry (2009.), „The Changing Role of Parliament in the Budget Process” , OECD Journal on Budgeting, broj 2009/1,

http://www.oecd.org/governance/budgeting/43410274.pdf

Inter-Parliamentary Union (2008.), „Evaluating parliament: A self-assessment toolkit for parliaments”, http://www.ipu.org/pdf/publications/self-e.pdf

L'Assemblée parlementaire de la Francophonie (2009.), La réalité démocratique des Parlements: Quels critères d’évaluation? Texte adopté lors de la XXXVème Session de l’APF (Paris, juillet 2009.)

McGee, David (2002.), The Overseers: Public Accounts Committees and Public Spending, Pluto Press, London.

McGee, David (2007.), The Budget Process: A Parliamentary Imperative, Pluto Press, London.

Posner, Paul, i Chung-Keun Park, 2007., „Role of the Legislature in the Budget Process: Recent Trends and Innovations” OECD Journal on Budgeting, Vol. 7 br. 3 (Pariz: OECD), https://www.oecd.org/gov/budgeting/43411793.pdf

Schick, Allen (2002.), „Can National Legislatures Regain an Effective Voice in Budget Policy?” , OECD Journal on Budgeting, http://www.oecd.org/governance/budgeting/43514045.pdf

Stapenhurst, Rick, Riccardo Pelizzo, i Kerry Jacobs (2014.), Following the Money: Comparing Parliamentary Public Accounts Committees, Pluto Press, London.

Stapenhurst, Rick, et al. (2008.), Legislative Oversight and Budgeting: A World Perspective, Međunarodna banka za obnovu i razvoj / Svjetska banka, https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/6547

von Trapp, Lisa i Jason Jacques (2011.), „Committee Structures for Budget Approval and Oversight“, treći godišnji sastanak parlamentarnih dužnosnika za proračun OECD-a http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=GOV/PGC/SBO(2011)6&doclanguage=en

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 57.

Vrhovna revizijska institucija mora biti zakonski neovisna od izvršne vlasti te mora imati mandat, pristup informacijama i prikladne resurse za provedbu revizije i javno izvještavanje o prikupljanju i upotrebi javnih sredstava.

– GIFT-ova Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost

Promicati integritet i kvalitetu proračunskih projekcija, fiskalnih planova i provedbe proračuna putem strogog osiguranja kvalitete uz neovisnu reviziju.

– Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom

Kredibilitet planiranja nacionalnog proračuna – uključujući profesionalnu objektivnost gospodarskih projekcija, pridržavanje fiskalnih pravila, dugoročnu održivost i upravljanje fiskalnim rizicima – može se osigurati i putem neovisnih fiskalnih institucija ili drugih strukturiranih, institucionalnih procesa kojima se omogućuje objektivni detaljni pregled planiranja državnog proračuna i doprinosa istome.

– Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom

str. 58. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

3. Neovisni nadzor i kontrola

U ovom poglavlju...

Upravljanje i unutarnja kontrola javnog novcaE

Podrška ulozi Vrhovne revizijske institucije (VRI)F

Učinkovita uloga neovisnih fiskalnih institucija (NFI)G

Vlada mora imati kredibilitet i povjerenje građana po pitanju prikupljanja i trošenja javnih sredstava i svojeg odnosa prema privatnom sektoru. Jasni standardi za upravljanje javnim novcem te redovite revizije kojima se osigurava provođenje tih standarda, osnovni su alati za održavanje integriteta i javnog povjerenja.___________________________________________________________________________

E.1. Standardi i postupci upravljanja javnim novcem izričito navode standarde poštenja i osobne odgovornosti svih vladinih dužnosnika nadležnih za upravljanje javnim sredstvima.

Prema predloženim polazištima standarde i postupke treba:

o primjenjivati u svim javnim tijelima te na svim razinama vlasti

o precizno definirati različite postupke i dužnosti na svim razinama javnog financijskog upravljanja, uključujući prikupljanje i upravljanje prihodima, naloge i plaćanja, uvjete plaćanja i kontrolu nepodmirenih dugovanja

o podvrgnuti unutarnjoj reviziji (vidjeti E.2.) i vanjskoj reviziji (vidjeti F)

o učiniti dostupnima građanima kao i svim državnim dobavljačima.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 59.

Upravljanje i unutarnja kontrola javnog novcaE

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 7. (b)

Najbolje prakse OECD-a 3.2.

PEFA PI-19., 20., 22., 23., 25., 27., 30.

Primjeri diljem svijeta

Irska: Public Financial Procedures (Javni financijski postupci) sveobuhvatan je, autoritativan i javno dostupan priručnik s pravilima i postupcima za upotrebu i kontrolu javnih sredstava. Taj je priručnik također središnja referentna točka za kontrolora i glavnog revizora čija se funkcija podudara s vrhovnom revizijskom institucijom.

E.2. Postupci unutarnje revizije ključni su za sprječavanje zloupotrebe, prijevare i neekonomične potrošnje javnih sredstava. Financijski inspektori i unutarnji revizori također imaju važnu ulogu u unaprjeđenju svih razina organizacijske učinkovitosti.

Prema predloženim polazištima unutarnju reviziju treba:

o provoditi neovisno, u skladu s profesionalnim revizorskim standardima

o uključivati redovite revizije glavnih financijskih procesa i glavnih potrošačkih i prihodovnih jedinica

o u skladu s nacionalnim okolnostima, davati preporuke svim relevantnim dionicima, uključujući relevantne javne upravitelje, ministra financija i vanjskog revizora.

___________________________________________________________________________

str. 60. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

Najbolje prakse OECD-a 3.2.

PEFA PI-19., 26.

OECD Public Procurement XII.

Primjeri diljem svijeta

Ujedinjena Kraljevina: Vladina je politika da sva ministarstva trebaju imati profesionalne financijske direktore koji su odgovorni za vođenje financija unutar organizacije. Financijski direktor treba održavati snažnu i učinkovitu politiku radi kontrole i upravljanja javnim resursima u aktivnostima organizacije.

Javna nabava OECD-a

Vrhovne revizijske institucije (VRI-jevi) trebaju biti uspostavljene na način koji im omogućuje da provode neovisne, redovite i visokokvalitetne revizije. VRI treba pružati jamstvo usklađenosti državnih rashoda s primjenjivim zakonima, propisima i pravilima, provoditi reviziju godišnjih financijskih izvještaja Vlade te sve više ocjenjivati efikasnost i učinkovitost javnih politika i programa. ___________________________________________________________________________

F.1. Temeljna načela uspostave i upravljanja Vrhovne revizijske institucije (VRI) propisana su Međunarodnim standardima VRI-jeva (ISSAI) koje primjenjuje INTOSAI (Međunarodna organizacija VRI-jeva). Riječ je o temeljnim načelima koja pokrivaju revizijska pravila, neovisnost VRI-ja kao i praktične smjernice za provođenje revizije. VRI-jevi trebaju biti uspostavljeni na način koji im omogućuje da rade u skladu sa standardima.

Prema predloženim polazištima pri razmatranju temeljnih načela, VRI-jevi bi trebali:

o dobiti osigurana i stabilna financijska sredstva te imati na raspolaganju ljudske potencijale i neograničen pristup informacijama kako bi uspješno ispunili svoj revizorski mandat

o dokumentirati javne postupke i propise na kojima temelje svoje profesionalne standarde (npr. etički i revizorski priručnici)

o surađivati s različitim dionicima (uključujući parlament, medije i civilno društvo) te pružati relevantne, pravovremene informacije o svojim radnim programima i nalazima

o idealno, podići rezultate o međusobno povezanim pitanjima te pružati uvid u efikasnost, učinkovitost, održivost i integritet javnih rashoda na svim razinama vlade.

__________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 61.

Podrška ulozi Vrhovne revizijske institucije (VRI)F

Međunarodni standardi i smjernice MMF-ov Kodeks 1.4.2.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 119. – 122., 124.,

140. – 142

Najbolje prakse OECD-a 3.3.

PEFA PI-30., 31.

Javna nabava OECD-a XII.

ISSAI 1., 10.

Primjeri diljem svijeta

Brazil: Brazilska Vrhovna revizijska institucija (TCU) ustavno je ovlaštena za reviziju računa i učinka federalne izvršne vlasti. Računi se ocjenjuju po elementima pravilnosti i učinka. TCU se također koristi anketama, istraživanjem i informativnim sastancima s vanjskim dionicima u svrhu jačanja revizorskih postupaka. Smjernice TCU-a za revizore temelje se na međunarodnim standardima i povezane su s institucionalnim višegodišnjim strateškim planovima.

F.2. Izvještaj vanjske revizije pruža neovisan i autoritativan pregled godišnjeg izvještavanja (vidjeti A.8.) o izvršenju proračuna i o financijskim izvještajima VRI-ja. Ovdje se uglavnom vidi jesu li vladini izvještaji precizni i pouzdani te radi li vlada u skladu sa zakonima i propisima o financijskom upravljanju. Ovaj izvještaj također šalje važne poruke donositeljima političkih odluka, zastupnicima u parlamentu i javnosti u pogledu korupcije, prijevare, lošeg upravljanja i neekonomične potrošnje resursa.

Prema predloženim polazištima izvještaj vanjske revizije trebao bi:

o biti sastavljen u skladu s općenito prihvaćenim / ISSAI revizorskim praksama

o biti podnesen parlamentu čim je to moguće nakon godišnjeg izvještaja (A.8.)

o idealno, sadržavati reviziju objavljenih informacija o učinku.

___________________________________________________________________________

str. 62. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 1.4.2.

OECD-ova Proračunska načela 10.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P AR2., 97.

Najbolje prakse OECD-a 3.3.

PEFA PI-5., 8., 9., 30.

ISSAI 12., 100., 400.

Primjeri diljem svijeta

Francuska: Francuski Revizorski sud svake godine i) pregledava godišnji izvještaj o izvršenju proračuna, ii) provodi reviziju financijskih izvještaja prema obračunskoj metodi sukladno standardima ISSAI i iii) daje komentar na ostvareni učinak svakog ministarstva tijekom godine, uključujući pregled ključnih pokazatelja učinka za svaki program javne politike.

Austrija: Austrijski Revizorski sud neovisno je federalno tijelo koje djeluje na državnoj, regionalnoj i općinskoj razini. Revizorski sud provodi reviziju financijskih izvještaja federalne vlade i podnosi izvještaj Nacionalnom vijeću. Izvještaj se podnosi u dva dijela: (i) prvi dio prije ljeta, kako bi se analiziralo izvršenje proračuna po poglavljima i iznijele potrebne informacije u parlamentarnoj raspravi o srednjoročnom okviru rashoda; (ii) drugi i završni dio na jesen, kako bi se iznijeli rezultati financijske revizije.

Mnoge su zemlje osnovale neovisne financijske institucije (neovisne parlamentarne urede za proračun i fiskalna vijeća) koje mogu unaprijediti objektivnost makroekonomskih i proračunskih projekcija te poboljšati fiskalnu disciplinu ulogom „čuvara” u nacionalnom fiskalnom okviru. NFI-jevi također promiču veću fiskalnu transparentnost i odgovornost povećanjem kvalitete nacionalne javne rasprave o fiskalnoj politici. ___________________________________________________________________________

G.1. Sam postupak uspostave NFI-ja mora uzeti u obzir posebne okolnosti svake države, uključujući ustavne uloge i kulturne tradicije, tako da se NFI može uklopiti u institucionalnu „arhitekturu” proračuna na koristan i utjecajan način, čime se potiče povjerenje javnosti u kvalitetu i profesionalnost donošenja proračunskih odluka. Dok strukture i funkcije NFI-jeva variraju diljem zemalja, mogu se uočiti neka zajednička temeljna načela.

Prema predloženim polazištima NFI-jevi bi trebali:

o biti neovisni, nepristrani te imati dovoljno profesionalnih stručnjaka

o imati jasan i dobro definiran pravni mandat

o imati osigurane i stabilne količine resursa, dostatne za ispunjenje zadataka tijekom mandata

o imati neograničen i pravovremen pristup proračunskim informacijama od izvršne vlasti

o obavljati svoj posao na javno transparentan način.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 63.

Učinkovita uloga neovisnih fiskalnih institucija (NFI)G

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.4.1.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 103.

Načela MFI-ja OECD-a 1. – 22.

Primjeri diljem svijeta

Irska: U skladu s osnivačkim aktom, Irsko fiskalno savjetodavno vijeće prima financijska sredstva izravno iz središnje riznice svake godine, umjesto putem godišnjih odobrenih sredstava.www.fiscalcouncil.ie

Ujedinjena Kraljevina: Ured za proračunsku odgovornost, čiji zadaci uključuju pripremu službenih makroekonomskih projekcija i ocjenu usklađenosti s fiskalnim ciljevima, objavljuje sav svoj rad i temeljne metodologije. budgetresponsibility.org.uk

G.2. Zadatke i funkcije NFI-jeva treba odabrati tako da poboljšaju cjelokupnu kvalitetu donošenja odluka i rasprave o proračunu. Konkretna uloga NFI-ja razlikuje se od zemlje do zemlje te ne postoji jedinstveni model za takvu instituciju. Postoji međutim opsežno međunarodno iskustvo te smjernice na koje se može pozvati prilikom razmatranja prikladnih uloga NFI-ja. Također treba naglasiti da neke zemlje imaju više od jedne institucije s komplementarnim ulogama, npr. parlamentarni ured za proračun pruža proračunsku analizu zakonodavstvu (vidjeti prethodno odjeljak D.1.), zajedno s fiskalnim vijećem koje ocjenjuje vladine projekcije te nadzire fiskalna pravila.

Prema predloženim polazištima pri razmatranju prikladnih funkcija za NFI-jeve treba uključiti:

o ocjenjivanje, odobravanje ili izradu službenih makroekonomskih i/ili fiskalnih projekcija

o analizu proračuna i fiskalnih pravila te praćenje usklađenosti s fiskalnim pravilima

o evaluaciju srednjoročne i dugoročne održivosti javnih financija

o troškovnike za predložene političke mjere.

___________________________________________________________________________

str. 64. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.4.1.

OECD-ova Proračunska načela 10.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 104. -105.

Načela MFI-ja OECD-a 1. – 22.

Primjeri diljem svijeta

Švedska: Švedsko vijeće za fiskalnu politiku osnovano je 2007. U okviru svojeg mandata uključuje ocjenu (a) jesu li ostvareni ciljevi fiskalne i ekonomske politike; (b) usklađenost fiskalne politike s dugoročnom održivošću; (c) stajalište fiskalne politike u odnosu na gospodarski ciklus i (d) utjecaj na raspodjelu dobara. Također potiče javnu raspravu o gospodarskoj politici.www.finanspolitiskaradet.com

Nizozemska: Nizozemski ured za analizu ekonomske politike (CPB) osnovan je 1945. Odgovoran je za službene državne projekcije ekonomskih i fiskalnih kretanja. Glavne su funkcije CPB-a izrada projekcija, izrada troškovnika za političke prijedloge i istraživanje. www.cpb.nl

Dodatne smjernice

Hagemann, Robert (2011.), „How Can Fiscal Councils Strengthen Fiscal Performance?” , OECD Journal: Economic Studies, br. 2011/1.

http://dx.doi.org/10.1787/eco_studies-2011-5kg2d3gx4d5c

MMF (2015.), Tax Administration Diagnostic Assessment Tool (TADAT)

MMF (2013.), The Functions and Impact of Fiscal Councils https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2013/071613.pdf

MMF (2014.), Strengthening Post-Crisis Fiscal Credibility: Fiscal Councils on the Rise — A New Dataset https://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2014/wp1458.pdf

Kopits, George (2011.), „Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices”, OECD Journal on Budgeting, br. 11/3.http://dx.doi.org/10.1787/budget-11-5kg3pdgcpn42

OECD (2011.), Good Practices in Supporting Supreme Audit Institutions, Pariz

OECD (2015.), Principles for independent fiscal institutions and case studies, Pariz, http://www.oecd-ilibrary.org/governance/oecd-journal-on-budgeting/volume-15/issue-2_budget-v15-2-en

OECD (2016.), Supreme Audit Institutions and Good Governance, Pariz.

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 65.

Građani, kao i svi nevladini sudionici, trebali bi imati pravo i učinkovite prilike da izravno sudjeluju u javnoj raspravi i debati o izradi i provedbi fiskalnih politika.

- GIFT-ova Načela visoke razine za fiskalnu transparentnost

Omogućiti uključivu, participativnu i realističnu raspravu o proračunskim odlukama, angažiranjem parlamenta, građana i organizacija civilnog društva u realističnoj raspravi o ključnim prioritetima, oportunitetnim troškovima i vrijednosti za uložen novac.

– Preporuka OECD-a o upravljanju proračunom

Vlada građanima omogućuje dostupan sažetak implikacija proračunskih politika te priliku za sudjelovanje u raspravama o proračunu.

– MMF-ov Kodeks fiskalne transparentnosti

str. 66. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

4. Otvorenost i uključenost građana

U ovom poglavlju...

Dostupnost proračunskih informacija javnostiH

Upotreba otvorenih podataka u svrhu proračunske transparentnostiI

Uključiviji i participativniji proračunJ

Proračunski dokumenti i podaci mogu biti vrlo detaljni, složeni te teško razumljivi običnim građanima pa čak i zastupnicima u parlamentu te proračunskim praktičarima kojima je zbog toga teško upotrebljavati ih na najbolji način. Proračunski dokumenti i informacije koji su razumljiviji i lakše dostupni javnosti tijekom svih faza proračunskog procesa potiču javno razumijevanje. Na taj se način poboljšava kvaliteta rasprave u javnosti i parlamentu te se podiže razina povjerenja u vladu. ___________________________________________________________________________

H.1. Predstavljanje ključnih proračunskih informacija na jasan način, lako razumljiv javnosti i dionicima civilnog društva, temelj je proračunske transparentnosti. Bez jasnih informacija o tome na što se novac troši te u koju svrhu, teško je podupirati vladu i razumjeti njezine političke odluke ili je pak smatrati odgovornom. Treba dakle obratiti posebnu pozornost na predstavljanje i iznošenje proračunskih informacija.

Prema predloženim polazištima tijekom iznošenja proračunskih informacija potrebno je jasno:

o predstaviti proračunske tablice i glavne podatke na što jednostavniji i izravniji način, u formatu koji je dosljedan iz godine u godinu te usklađen s prethodnim dokumentima

o uključiti vladin sažetak svih političkih mjera i njihovih utjecaja

o staviti apstraktne podatke u kontekst s lako razumljivim grafikonima i prikazima

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 67.

Dostupnost proračunskih informacija javnostiH

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.3.3.

OECD-ova Proračunska načela 4.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P GQ1d

Najbolje prakse OECD-a 3.4.

PEFA PI-9.

Primjeri diljem svijeta

SAD: Ured za upravljanje i proračun (OMB) iznosi analitičku perspektivu proračuna koja sadržava analize izrađene u svrhu naglašavanja konkretnih tematskih područja ili drugih prikaza značajnih proračunskih podataka koji stavljaju proračun u kontekst. Također iznosi povijesne tablice koje sadržavaju širok spektar podataka o financijama federalne vlasti i gospodarskim pretpostavkama od 1970.

H.2. Objava proračuna za građane zajedno s pravim javnim proračunom pospješuje građansko razumijevanje vladinih politika te povećava transparentnost donošenja politika. Proračun za građane jednostavnija je verzija državnog proračuna s manje tehničkih detalja, posebno izrađena u svrhu predstavljanja ključnih informacija javnosti, u kojoj se iznosi sažetak ključnog sadržaja iz proračunskog dokumenta na razumljiv način. Ključne komponente korisnog proračuna za građane uključuju ukupne iznose rashoda i prihoda, glavne inicijative politike i ključne makroekonomske projekcije. Idealno bi dokumenti namijenjeni građanima trebali biti izrađeni za objavu u svim ključnim publikacijama povezanim s proračunskim ciklusom (npr. godišnji izvještaji, revizorski izvještaji, polugodišnji proračunski izvještaji).

Prema predloženim polazištima prilikom izrade proračuna za građane važno je:

o uzeti u obzir utvrđene potrebe građana i informacijske nedostatke

o upotrebljavati jasan, jednostavan jezik i ilustracije, kako bi se privukla pažnja građana različite dobi, interesa i razine pismenosti

o upotrebljavati ga kako bi građani mogli pronaći više detalja u glavnoj proračunskoj dokumentaciji

o izrađivati ga pravovremeno te objavljivati zajedno s glavnom proračunskom dokumentacijom ili neposredno nakon njezine objave

o da ima široku distribuciju i objavu kako bi dopro do ciljane publike

___________________________________________________________________________

str. 68. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Primjeri diljem svijeta

Gana: Jedna od prvih afričkih zemalja koja je objavila proračun za građane 2006. Sada Ministarstvo financija vodi specijaliziranu web-stranicu za proračun (http://myghanabudget.org/) te je proračun za građane za 2016. godinu preveden na sedam lokalnih jezika.

Meksiko: Meksičko Ministarstvo financija počelo je objavljivati proračun za građane 2010. Od 2014. objavljuju se i verzije godišnjeg izvještaja te prijedloga izvršne vlasti namijenjene građanima. Proračun za građane priprema se u suradnji s organizacijama civilnog društva.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.3.3.

OECD-ova Proračunska načela 4.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P. 64. – 67.

PEFA PI-9.

Javno dostupni proračunski podaci u digitalnom formatu vrijedan su izvor informacija građanima i organizacijama civilnog društva za analizu, evaluaciju i sudjelovanje u javnom planiranju proračuna. Otvoreni proračunski podaci omogućuju javnosti da razumije proračunski proces te da se uključi u njega i u donošenje političkih odluka, doprinoseći novim i inovativnim perspektivama.___________________________________________________________________________

I.1. Otvoreni podaci trebaju ispunjavati minimalne standarde u pogledu oblika i vrste, što je od temeljnog značaja pri određivanju tko će upotrebljavati te podatke i na koji način. Kako bi otvoreni podaci bili primjenjivi u širokoj upotrebi trebaju omogućivati građanima da uspoređuju, kombiniraju i prate poveznice među različitim skupinama podataka.

Prema predloženim polazištima otvoreni podaci bi trebali biti:

o objavljeni u strojno čitljivim formatima otvorenog izvora na internetu

o razdvojeni, ponovno upotrebljivi, usporedivi, interoperabilni, s mogućnošću da se dodatno uređuju

o uneseni tako da se mogu skupno preuzeti za upotrebu u istraživanju i analizi

o popraćeni informacijama o izvoru podataka, vremenu objave i licenci

o dugoročno održavani (povijesni podaci) uz omogućeno praćenje odgovarajuće verzije

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 69.

Upotreba otvorenih podataka u svrhu proračunske transparentnostiI

Primjeri diljem svijeta

SAD: Svi proračunski podaci američke savezne vlade sada su u strojno čitljivom neobrađenom (engl. raw) formatu te su javno dostupni na USAspending.gov

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 4.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P PBS5, EBP5,

EB5, IYR5, MYR5, YER5, AR5, GQ1b-2c

Open Data Charter Načela 1. – 4.Povelja o otvorenim podacima

I.2. Pristup otvorenim proračunskim podacima nužan je za doprinos boljem razumijevanju šire javnosti te poboljšanju kvalitete analize i rasprave o proračunskim pitanjima. Olakšavanje pristupa podacima moguće je ako se pažnja pridaje samom predstavljanju podataka. Idealno bi svi relevantni proračunski podaci trebali biti otvoreni tako da se mogu upotrebljavati rutinski u svrhu detaljnog pregleda, odgovornosti i javne rasprave.

Prema predloženim polazištima otvoreni proračunski podaci trebali bi biti:

o slobodno dostupni bez pristupnih naknada ili potrebe za prijavom

o dostupni na jednom integriranom portalu kojim su omogućeni dinamični upiti korisnika

o redovito i pravovremeno dostupni kako bi se angažirala javnost

o popraćeni alatima za vizualizaciju podataka kako bi se lakše ostvarila najbolja vrijednost i upotreba podataka.

___________________________________________________________________________

str. 70. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Primjeri diljem svijeta

Bolivija: Ministarstvo financija objavljuje detaljne proračunske informacije iz informacijskog sustava (SIGMA - Sistema Integrado de Gestión y Modernización Administrativa) još od 2000. Na web-stranici su mogući dinamični upiti, preuzimanja različitih formata, vremenske oznake i povijesni podaci.

Međunarodni standardi i smjernice

G20 Open Data Načela 1. – 4.

Povelja o otvorenim podacima Načela 1. – 4.

OECD Digital Government II. 1., 2., 3.

Otvoreni podaci G20

Digitalno upravljanje OECD-a

I.3. Integriranje portala otvorenih proračunskih podataka s postojećim portalima te njihovo usklađivanje s postojećim zakonodavstvom i propisima, proširuje doseg i utjecaj podataka.

Prema predloženim polazištima portali za otvorene proračunske podatke trebaju:

o biti zaštićeni u skladu sa zakonima o privatnosti i zaštiti podataka

o biti objavljeni izravno iz pozadinskog informacijskog sustava za financijsko upravljanje (FMIS) s opisom pozadinskih podataka dostupnih na portalu za otvorene podatke

o upotrebljavati zajedničke metapodatke i glosare, omogućujući međunarodne usporedbe.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 71.

Primjeri diljem svijeta

Brazil: Internetska stranica Ministarstva financija središnji je izvor informacija. Na njoj se nalaze iscrpne informacije i poveznice na stranice javnih financija koje se tiču npr. integriranog sustava planiranja i izrade proračuna te izvještaja o izvršenju proračuna koji se objavljuju izravno iz FMIS-a. Služba za informiranje građana, portal za transparentnost i program za bolju upotrebu javnog novca omogućuju pristup i potiču javno sudjelovanje.

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 4.

Digitalno upravljanje OECD-a 10., 11.

Dok je izvršna vlast zakonski obvezna dati prijedlog proračuna i provesti ga, unaprjeđenje uključenosti i sudjelovanja građana i civilnog društva mogu povećati odaziv, efikasnost, utjecaj i povjerenje. Naravno, važno je da takvi pristupi budu usklađeni s nacionalnim pravnim okvirima te da nadopunjuju, a ne narušavaju, procese predstavničke demokracije koji dobro funkcioniraju. Veći angažman građana također smanjuje mogućnosti za korupciju i jača kulturu otvorene demokracije.___________________________________________________________________________

J.1. Potrebno je razviti participativne pristupe tijekom proračunskog ciklusa i diljem različitih institucija, uvodeći otvorene, inovativne i odgovorne pristupe. Kao opće načelo, participativni pristupi trebaju nadopunjavati postojeće pravne i ustavne mandate te tako izrađeni unaprjeđivati učinkovitost donošenja političkih odluka i odgovornost u svakoj fazi.

Prema predloženim polazištima participativni pristupi trebali bi:

o uključiti pravovremene savjetodavne procese tijekom proračunskog ciklusa, uzimajući u obzir znanje, interese i mogućnosti građana

o unaprijediti angažman parlamenta i savjetovanje s građanima tijekom faza političkog i proračunskog ciklusa u kojima je parlament najviše uključen

o vrhovne revizijske institucije (VRI-jevi) mogu imati koristi od povratnih informacije dobivenih od građana i grupa korisnika javnih usluga, kako bi dobile uvid u kvalitetu izvršenja proračuna te za izradu revizijskih programa.

str. 72. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Uključiviji i participativniji proračunJ

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.3.3.

OECD-ova Proračunska načela 5. GIFT-ova Načela visoke razine Načelo 10. IBP-ova Anketa o otvorenosti pror.

P. 66., 125., 127. – 128., 130., 134. – 137., 139., 140., 142. GIFT Public Participation Načela 4., 8., 9.

PEFA PI-17., 18., 30., 31.

Primjeri diljem svijeta

Irska: U lipnju se održava Nacionalni ekonomski dijalog, pretproračunski savjetodavni forum na kojem se okupljaju različiti dionici iz civilnog društva i parlamenta kako bi raspravljali o prioritetima za proračun u listopadu. Forum se održava u lipnju, nakon što vlada donese odluku (na temelju proljetnog proračunskog semestra) o razini dostupnog fiskalnog prostora u nadolazećoj godini te prije nego što resorna ministarstva podnesu svoje prijedloge proračuna. Moderator Foruma neovisan je predsjedatelj na svim sesijama koje su otvorene javnosti.

GIFT-ovo javno sudjelovanje

___________________________________________________________________________J.2. Realistično i informirano sudjelovanje javnosti nužno je kako bi se osiguralo da javnost može nadzirati izradu proračuna, rezultate i utjecaje te kako bi se postavio temelj za produktivan i smislen angažman ostalih dionika u proračunskom procesu.

Prema predloženim polazištima za potporu realističnom i informiranom sudjelovanju nužni su:

o informacije o proračunskim ograničenjima, troškovniku politike, oportunitetnim troškovima i političkom kompromisu, kao i doprinosi većim političkim ciljevima i međusektorskim pitanjima

o učinak na prihode i dobrobit koji su kategorizirani prema dohodovnim skupinama i vrstama kućanstva

o utjecaj na različite skupine u društvu, posebno one osjetljivije ili marginalizirane

o idealno, višedimenzionalni utjecaj na političke opcije, uključujući npr. gospodarski, socijalni i društveni utjecaj, kao i učinak na ravnopravnost spolova; s naglaskom na to da se takve ocjene utjecaja mogu dobiti i iz općenitijeg vladinog izvještavanja, umjesto iz konkretnih proračunskih izvještaja.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 73.

Primjeri diljem svijeta

Koreja: Upotrebljava se šest mehanizama koji obuhvaćaju cijeli proračunski ciklus. Tijekom faze izrade proračuna održavaju se formalizirane otvorene javne rasprave, predstavnici Ministarstva financija održavaju sastanke s lokalnim dužnosnicima i građanima, savjetodavno vijeće za fiskalnu politiku pregledava i dovršava proračun te se saslušavaju skupine stručnjaka. Tijekom faze provedbe građani mogu centru za prijavu neekonomične potrošnje proračunskih sredstava prijaviti svaku sumnju na zlouporabu ili neekonomičnu potrošnju javnih sredstava. Tijekom revizije građani imaju priliku davati prijedloge revizorskom odboru i inspekciji o tome koja bi poslovanja i rashode javnih subjekata trebalo provjeriti.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.3.3.

OECD-ova Proračunska načela 5.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 36., 52., 94.

GIFT-ovo javno sudjelovanje Načelo 6.

Otvoreni podaci G20 Načelo 5.

J.3. Izradom samog postupka sudjelovanja trebala bi se demonstrirati njegova korist i relevantnost u donošenju proračunskih politika, čime se pomaže u održavanju pristupa diljem političkog ciklusa i različitih administracija. Proces javnog sudjelovanja treba poštovati pravnu nadležnost izvršne vlasti i parlamenta te je od velike pomoći ako pravni okvir omogućuje i podržava uredan i transparentan način javnog sudjelovanja.

Prema predloženim polazištima prilikom izrade procesa sudjelovanja potrebno je uključiti:

o objavu jasnih ciljeva, obuhvata i procesa javnog sudjelovanja u planiranju proračuna

o prilagođivanje metoda angažmana koje su najprimjerenije za različite sudionike

o upotrebu mješavine mehanizama, u skladu s prirodom predmetnog pitanja

o dovoljno vremena kako bi sudjelovanje građana ostvarilo vidljiv učinak na proračunsku politiku

o naknadnu provjeru te pravovremene povratne informacije građanima o napretku i rezultatima

o osiguravajuće mehanizme za uključivanje najosjetljivijeg dijela stanovništva.

___________________________________________________________________________

str. 74. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Primjeri diljem svijeta

Filipini: Uspostavljen je Sporazum o partnerstvu za proračun (BPA) kao mehanizam za angažman organizacija civilnog društva u izradi nacrta prijedloga proračunanacionalnih državnih agencija. Taj je instrument samo jedan od mnogih uvedenih na Filipinima u svrhu stvaranja participativnijeg procesa planiranja proračuna. Rezultat takvog upravljanja proračunskim procesom vidljiv je i u ostvarenim bodovima zemlje (67 od 100) na Indeksu otvorenosti proračuna 2015.

Međunarodni standardi i smjernice

GIFT-ovo javno sudjelovanje 1., 2., 4., 6., 7., 8.

IBP-ova Anketa o otvorenosti pror. P 126., 129.,

131. – 133., 138., 141.

Dodatne smjernice

IBP (2012.), The power of making it simple, http://www.internationalbudget.org/publications/the-power-of-making-it-simple-a-government-guide-to-developing-citizens-budgets/

Online resursi IBP-a o proračunima za građanehttp://www.internationalbudget.org/opening-budgets/citizens-budgets/

Partners of the Americas (2006.), Involving Citizens in Public Budgets – Mechanisms for Transparent and Participatory Budgeting, Partners of the Americas, Washington D. C., http://www.internationalbudget.org/publications/involving-citizens-in-public-budgets-mechanisms-for-transparent-and-participatory-budgeting/

Petrie, M. i Shields, J. (2010.): „Producing a Citizens’ Guide to the Budget: Why, What and How?” OECD Journal on Budgeting 2010/2, naklada OECD-a, Pariz, https://www.oecd.org/gov/budgeting/48170438.pdf

Dener, C. i Min, S. Y. (2013.): Financial Management Information Systems and Open Budget Data, Svjetska banka, Washington D. C., http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2013/09/26/000356161_20130926123854/Rendered/PDF/813320PUB0Fina00Box374313B00PUBLIC0.pdf

G20 (2015.), Introductory note to the G20 anti-corruption open data principles, http://www.g20.utoronto.ca/2015/G20-Anti-Corruption-Open-Data-Principles.pdf

Gray, J. (2015.), Open Budget Data - mapping the landscape, Globalna inicijativa za fiskalnu transparentnost (GIFT), http://www.fiscaltransparency.net/resourcesfiles/files/20150902128.pdf

OECD (u izradi), Digital Government Toolkit

OECD (2014.), Recommendation of the Council on Digital Government Strategies, naklada OECD-a, Paris, http://www.oecd.org/gov/digital-government/Recommendation-digital-government-strategies.pdf

Fölscher, A. (2007.), “A Primer on Effective Participation” u Shah, A. (ur.), Participatory Budgeting, Svjetska banka, Washington D. C., str. 243-255, http://siteresources.worldbank.org/PSGLP/Resources/ParticipatoryBudgeting.pdf

Marchessault, L. (2015.), Public Participation and the Budget Cycle: Lessons from Country Examples, Globalna inicijativa za fiskalnu transparentnost (GIFT), http://www.fiscaltransparency.net/resourcesfiles/files/20151116137.pdf

OECD (2015.), Policy Shaping and Policy Making: The Governance of Inclusive Growth, naklada OECD-a, Pariz, http://www.oecd.org/governance/ministerial/the-governance-of-inclusive-growth.pdf

Open Contracting Partnership (2014.), Open Contracting Data Standard

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 75.

„Državni sektor treba biti jasno definiran i utvrđen u svrhu izvještavanja, transparentnosti i odgovornosti, a državni financijski odnosi s privatnim sektorom trebaju biti javni, otvoreni te vođeni u skladu s jasnim pravilima i postupcima.”

- GIFT -ovo Načelo visoke razine br. 6

„Osigurati odgovarajuću razinu transparentnosti sustava javne nabave u svim fazama nabavnog ciklusa […] te pružati podršku integraciji javne nabave u cjelokupnim procesima upravljanja javnim financijama, planiranja proračuna i pružanja usluga."

- OECD-ova Preporuka o javnoj nabavi 2015.

„Sve je više pokazatelja toga kako otvoreno ugovaranje državi može uštedjeti novac i vrijeme, spriječiti korupciju i prijevaru, stvoriti bolje poslovno okruženje, potaknuti poslovanje malih poduzeća i pomoći u pružanju boljih proizvoda i usluga građanima.”- Partnerstvo za otvoreno ugovaranje (Open Contracting Partnership, OCP), Strategija 2015.

l 2018.

„Jasno je kako građansko razumijevanje državnih prihoda i rashoda može tijekom vremena doprinijeti javnoj raspravi i odabiru prikladnih i realističnih opcija za održivi razvoj.”

- 4. načelo Inicijative za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI)

str. 76. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

5. Promicanje integriteta u privatnog sektoru

U ovom poglavlju...

Otvoreniji postupak javnog ugovaranja i nabaveK

Računovodstvo za prihode i rashode u području prirodnih resursaL

Otvoreniji postupak javnog ugovaranja i nabave stvara transparentnost, omogućuje sudjelovanje, povećava pristup državnim ugovorima te unaprjeđuje vrijednost za uloženi novac. Uključuje cijeli ciklus ugovaranja, od planiranja do zaključenja ugovora. Vrsta i količina iznesenih informacija moraju biti sveobuhvatni te usklađeni s propisima o sigurnosti i privatnosti podataka.___________________________________________________________________________

K.1. Otvoreniji ciklus javne nabave omogućuje pošten i pravičan tretman potencijalnih dobavljača. Povećanjem konkurentnosti i omogućivanjem sudjelovanja doprinosi se dobivanju bolje vrijednosti za uložen novac. Veća transparentnost smanjuje rizik od tajnih dogovora i korupcije.

Prema predloženim polazištima načelo otvorenosti treba se primjenjivati na:

o sustav javne nabave (institucionalne okvire, propise, postupke)

o otvoren i konkurentan natječaj

o cjelokupnu natječajnu dokumentaciju, evaluacijske izvještaje i ugovorne dokumente

o učinak sustava javne nabave (rezultate praćenja, podatke)

o povezane rizike, imovinu i obveze države vezane uz ugovor

o integraciju postupaka nabave u upravljanje javnim financijama.

o

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 77.

Upravljanje ulaganjima u infrastrukturu radi integriteta, vrijednosti za uložen novac i transparentnostiM

Otvoreniji postupak javnog ugovaranja i nabaveK

Primjeri diljem svijeta

Meksiko: Informacijski sustav za nabavu (Compranet) robe, usluga, najam i javne radove, objavljuje informacije poput programa godišnje nabave, natječajnih postupaka, prethodno dodijeljenih ugovora i službenih pritužbi.

Peru: Informacijski sustav za javne radove omogućuje praćenje radova u skladu s različitim filtrima (faza, izvođač radova, uloženi iznos i ostalo). Javnosti pruža informacije o državnim ugovorima te građanima omogućuje da prate njihovo izvršenje.

Međunarodni standardi i smjernice

PEFA PI-24.

Javna nabava OECD-a II.

__________________________________________________________________________

K.2. Upotreba alata za e-nabavu povećava pristup podacima i samu pravednost postupka državnog ugovaranja. Digitalni pristup povećava efikasnost i učinkovitost javne nabave putem standardizacije procesa i veće konkurentnosti. Korisno je imati uspostavljeno zakonodavstvo, propise i politiku kojima se dopušta ili propisuje upotreba elektroničkih metoda i instrumenata za javnu nabavu.

Prema predloženim polazištima za učinkovitu e-nabavu potrebno je uključiti sljedeće:

o dosljednost obuhvata cjelokupnog ciklusa javne nabave na svim razinama vlasti

o jednostavniji pristup primjeren korisnicima, s lako upotrebljivim i razumljivim alatima

o sustave koji osiguravaju privatnost, zaštitu i autentifikaciju te pravedan tretman

o integraciju u postojeće sustave poput informacijskog sustava za financijsko upravljanje

o razvoj kapaciteta za korisnike (državne agencije i ponuđači/dobavljači)

o jasnu komunikaciju u svrhu promicanja osviještenosti i prihvaćanja korisnika.

___________________________________________________________________________

str. 78. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Primjeri diljem svijeta

Koreja: Potpuno integriran cjelokupan (engl. end-to-end) sustav e-nabave nazvan KONEPS koji su sve javne organizacije dužne primjenjivati. Uključuje sustav prepoznavanja otisaka prstiju za e-natječaje kako bi se ublažio rizik od nezakonitih praksi. Taj je sustav smanjio troškove transakcije i povećao sudjelovanje u javnim natječajima.

Ukrajina: Sustav e-nabave ProZorro pokrenut je 2015. Izradilo ga je javno-privatno partnerstvo na temelju Standarda o otvorenosti podataka ugovaranja. Procjenjuje se da je njime ušteđen 1,5 milijun USD javnih sredstava tijekom prva tri mjeseca pilotne faze.

Međunarodni standardi i smjernice

Javna nabava OECD-a I., II., IV.

K.3. Poticanje realističnog i učinkovitog sudjelovanja dionika u sustavu javne nabave omogućuje veći dijalog i kontrolu te time smanjuje rizik. Participativni pristup također smanjuje mogućnosti prijevare i korupcije. U odjeljku J ovog priručnika izneseni su neki opći pristupi promicanja participativne izrade proračunske politike, uključujući pozadinski pravni i regulatorni okvir.

Prema predloženim polazištima participativni pristupi bi u ovom području trebali uključivati:

o savjetodavni proces prilikom izmjena sustava javne nabave (npr. izmjene i dopune zakona i propisa)

o redoviti dijalog s dobavljačima i voditeljima poslovnih procesa kako bi se predstavili ciljevi javne nabave i osiguralo pravilno razumijevanje tržišta

o transparentan i neovisan mehanizam za rješavanje materijalnih sporova

o razmatranje upotrebe mehanizama civilnog društva radi praćenja integriteta javne nabave.

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 79.

Primjeri diljem svijeta

Ujedinjena Kraljevina: Rasprave i izvještaji o postupku održavaju se najkasnije 15 dana od dodjele ugovora. Tim sastancima predsjedaju čelnici zaduženi za nabavu koji su bili uključeni u postupak nabave. Izvještaj o postupku uključuje: otvoreno objašnjenje procesa odabira i evaluacije u postupku nabave; prednosti i nedostatke ponude dobavljača te opis stavova dobavljača o cijelom procesu. Sastanak je popraćen zapisnikom.

Međunarodni standardi i smjernice

OECD-ova Proračunska načela 5.

PEFA PI-24.

Javna nabava OECD-a II., VI.

Transparentnost u ekstraktivnom sektoru od posebne je važnosti jer u zemljama bogatim prirodnim resursima u tom se sektoru mogu ostvariti značajni prihodi. Istovremeno je zbog tehničke složenosti i sudjelovanja malog broja društava i državnih agencija rizik integriteta velik. Povećana transparentnost također doprinosi srodnim pitanjima održivosti i međugeneracijske jednakosti.___________________________________________________________________________

L.1. Potpuno transparentni javni prihod u proračunu iz ekstraktivnog sektora doprinosi cjelokupnoj transparentnosti, javnom sudjelovanju i monitoringu. S obzirom na posebnu sklonost korupciji u ekstraktivnom sektoru, posebno je važno da se načela otvorenosti i proračunske transparentnosti strogo primjenjuju.

Prema predloženim polazištima proračunski dokumenti bi trebali jasno iznositi sljedeće detalje:

o prihode od prirodnih resursa poput poreza na dobit, tantijema, dividendi, naknada i koncesija

o državne potvrde o uplati prihoda poduzeća od prirodnih resursa (vidjeti također L.3.)

o financije i poslovanje svih fondova za prirodne resurse i javnih korporacija uključenih u ekstrakciju ili prodaju prirodnih resursa

o fiskalnu bilancu koja ne obuhvaća neobnovljive resurse kao i cjelokupnu fiskalnu bilancu

o procjene i projekcije vrijednosti imovine u prirodnih resursima i razvoj prihoda od prirodnih resursa

o rizike povezane s prihodima od prirodnih resursa i volatilnošću sektora.

str. 80. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Računovodstvo za prihode i rashode u području prirodnih resursaL

Primjeri diljem svijeta

Norveška od 2011. primjenjuje standard EITI-ja. Uz objavu godišnjeg izvještaja EITI-ja, podaci EITI-ja dostupni su na portalu za transparentnost državnih podataka. Također, norveška središnja banka (Norges Bank) objavljuje izvještaje na godišnjoj i tromjesečnoj razini s informacijama o fondu za upravljanje prihodima od prirodnih resursa. Obuhvaća informacije o proračunskim transferima (prihodi i rashodi), tržišnim trendovima, povratima od ulaganja i prihoda, trendovima u pogledu izloženosti riziku i administrativnim troškovima.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks Stup IV. i 3.2.6.

EITI

PEFA PI-3., 6., 9., 12., 20., 28., 29.

___________________________________________________________________________L.2. Izvještavanje o upotrebi novca pomaže u praćenju financijskih tokova te se time loše upravljanje i korupcija lakše otkrivaju. Takvo se izvještavanje treba provoditi u kontekstu redovite proračunske dokumentacije tijekom cijele godine.

Prema predloženim polazištima izneseni detalji trebali bi uključivati:

o kako se upravlja prihodima (proračunskim i izvanproračunskim)

o podjelu prihoda od prirodnih resursa i/ili rashode za posebne resursne programe ili lokalnu vlast

o troškove „kvazifiskalnih aktivnosti” (npr. razvoj velike javne infrastrukture) koje provode državna poduzeća za prirodne resurse

o bilancu, tokove, razvoj i investicijske politike i poslovanje posebno namijenjenih fondova koji se upotrebljavaju za upravljanje prihodima od prirodnih resursa.

oooooooooooo

___________________________________________________________________________

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 81.

Primjeri diljem svijeta

Kolumbija: MapaRegalías informacijski je sustav na internetu koji se služi vizualnim tehnikama kako bi se mogla pratiti upotreba tantijema od ekstrakcije prirodnih resursa. Građanima daje priliku da budu informirani o prihodima te o tome kako se oni raspodjeljuju među različitim razinama vlasti i institucijama. Građani se mogu služiti tim alatom kako bi pratili napredak investicijskih projekata koji se financiraju tantijemama.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks Stup 4.

EITI

PEFA PI-6., 19., 20.

L.3. Usklađenost sa specijaliziranim međunarodnim standardima za prirodne resurse doprinosi transparentnosti proračuna u pogledu prihoda i rashoda od prirodnih resursa te povećava međunarodni kredibilitet i povjerenje.

Prema predloženim polazištima za usklađenost s međunarodnim standardima uključiti transparentnost podataka o:

o fiskalnom režimu za ekstraktivni sektor

o razini i prirodi državnog sudjelovanja u ekstraktivnom sektoru

o pravu na proizvodnju državnog poduzeća

o socijalnoj i ekonomskoj potrošnji kako bi dionici mogli procijeniti ostvaruju li se u ekstraktivnom sektoru poželjni socijalni i ekonomski utjecaji i ishodi

o objavljenoj provjeri državnih potvrda o uplati prihoda poduzeća od prirodnih resursa u odnosu na prijavljene isplate poduzeća vladi.

___________________________________________________________________________

str. 82. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks Stup 4.

EITI 2. – 7.

Zbog veličine, tehničke složenosti i velikog broja dionika, infrastrukturni projekti podložni su korupciji, tajnim dogovorima i lošem upravljanju. Kako bi se fiskalni rizici sveli na minimalnu razinu te osigurao integritet investicijskog procesa, infrastrukturom se mora upravljati na transparentan i učinkovit način, u svrhu osiguravanja integriteta, promicanja transparentnog poslovanja i objave relevantnih podataka javnosti.___________________________________________________________________________

M.1. Označite mjesta nastanka korupcije za svaku fazu nabave projekta kako bi se omogućio strateški dobro promišljen pristup upravljanja korupcijom, neekonomične potrošnje i rizicima od rentijerstva.

Prema predloženim polazištima izbjegavanje korupcije može se postići na sljedeći način:

o odabirom projekata koji su jasno utemeljeni na utvrđenim potrebama i interesu javnosti

o procjenom troškova i koristi koji su kredibilni i temeljeni na dokazima

o poštenim, učinkovitim i nediskriminirajućim standardima kvalifikacije za ponude za nadmetanje

o mehanizmima za uspostavljanje odgovornosti i dobivanja vrijednosti za uložen novac u evaluaciji ponuda

o revizijama projekta u različitim fazama, npr. od strane vrhovne revizijske institucije

o evaluacijama nakon završetka projekta kako bi se procijenila realizacija očekivane koristi.

oooooo

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 83.

Upravljanje ulaganjima u infrastrukturu radi integriteta, vrijednosti za uložen novac i transparentnosti M

Primjeri diljem svijeta

Ujedinjena Kraljevina: Proces ocjenjivanja „prolaznosti po fazama” u Ujedinjenoj Kraljevini uključuje analizu infrastrukturnih projekata tijekom pet kritičnih faza u njihovim ciklusima. Projekt mora dobiti prolaznu ocjenu u svakoj fazi kako bi prešao na novu fazu. Pregledi ključnih faza usmjereni su na 1) strateško ocjenjivanje, 2) poslovno opravdanje, 3) strategiju provedbe, 4) odluku o investiciji, 5) spremnost na pružanje usluge i 6) pregled poslovanja te ostvarenje koristi. Ovim se procesom lakše procjenjuje napredak i uspjeh kao i potencijalni rizici projekta.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.1.4.

OECD-ova Proračunska načela 3.

PEFA PI- 11., 12., 24., 30.

___________________________________________________________________________M.2. Infrastrukturna imovina mora biti isplativa te predstavljati vrijednost za uložen novac. Dokaz transparentnosti i učinkovitog donošenja odluka vidljiv je kada se od imovine ostvaruje više prednosti nego troškova. To za sve infrastrukturne projekte uključuje i postojanje kontinuiranog konkurentnog tržišta, čime se olakšava konkurentno nadmetanje za dodjelu ugovora. Pri usporedbi različitih oblika infrastrukturne provedbe (npr. privatno financiranje / koncesije u odnosu na tradicionalne javne radove), skup načela i metodologija treba osigurati odabir najisplativije opcije. Tijelo za odobrenje projekta (bilo da je riječ o središnjem proračunskom tijelu, resornom ministarstvu ili agenciji) mora osigurati da su korisnici voljni i u mogućnosti plaćati i/ili da srednjoročna proračunska omotnica sadržava dovoljno fiskalnog prostora za financiranje imovine.

Prema predloženim polazištima za osiguravanje dobivene vrijednosti od uloženog novca potrebno je:

o uspostaviti jasne, objektivne standarde i metode usporedbe različitih alternativnih oblika provedbe/financiranja, npr. „usporednik javnog sektora”

o centralizirano i profesionalno detaljno pregledati (npr. u Ministarstvu financija) sve projekte u pogledu isplativosti i dobivene vrijednosti za uložen novac

o stabilno konkurentno tržište za infrastrukturnu imovinu s konkurentnim nadmetanjem i učinkovitom nabavom (vidjeti odjeljak K)

o provesti analizu isplativosti (engl. cost-benefit analysis, CBA) svih infrastrukturnih projekata na jedinstvenim regularnim temeljima, kojom se utvrđuju svi mogući gospodarski, socijalni i ekološki utjecaji te se konzultira zahvaćena javnost.

oooooo

str. 84. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

Primjeri diljem svijeta

Njemačka: U smjernicama za „Analizu ekonomske izvedivosti za projekte javno-privatnog partnerstva” (2006.) izneseni su višefazni standardi kako bi se osigurala usklađenost s načelom efikasnosti javne administracije. Riječ je o sljedećim fazama: i) specifikacija zahtjeva, financiranje i efikasnost projekta, ii) test primjerenosti JPP-a, iii) uspostavljanje referentnog projekta za usporednik javnog sektora (engl. Public Sector Comparator, PSC), preliminarno ispitivanje ekonomske izvedivosti

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.1.4.

OECD-ova Proračunska načela 6.

PEFA PI-11.

___________________________________________________________________________M.3. Proaktivna javna objava relevantnih podataka, koji uključuju ključne proračunske podatke, na pravovremen i dostupan način povećava transparentnost, konkurentnost, povjerenje i dobivenu vrijednost za uložen novac u nabavi i provedbi infrastrukturnih projekata.

Prema predloženim polazištima za proaktivnu objavu podataka u ovom području, sukladno jasnim nacionalnim pravilima o objavi komercijalno osjetljivih ili povjerljivih podataka, potrebno je uključiti:

o osnovne informacije o projektu, ugovorne datume i rokove, poveznice na sve ugovorne dokumente i podatke za kontakt relevantnih strana

o procjenu projekta i neovisni pregled procjene

o detalje o procijenjenim ukupnim troškovima projekta te po godinama, navesti rizike s informacijama o tome tko snosi rizik, evaluaciju opcija nabave i financijske informacije

o potencijalne državne potpore u obliku garancija, bespovratnih sredstava, plaćanja usluga, zakupa zemljišta, prijenosa imovine i podjele prihoda

o tarife i cijene, neispunjene obveze i otpremnine te ponovna pregovaranja

o informacije o učinku, detalje o praćenju projekta te detalje o raspoloživim sredstvima

o sva plaćanja, prihodi, obveze, potencijalne i preuzete obveze jasno su izneseni u proračunskoj dokumentaciji te godišnjim izvještajima (A.8.).

ooooo

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 85.

Primjeri diljem svijeta

Britanska Kolumbija (Kanada): Najnovijom politikom objave informacija o nabavi za javno-privatna partnerstva iz 2012., Britanska Kolumbija pruža smjernice o proaktivnoj objavi podataka. U tim se smjernicama preporučuju npr. zahtjevi za kvalifikacijske dokumente (RFQ) putem web-mjesta ili poveznice na natječajnu stranicu Britanske Kolumbije, kao i brojevi (ali ne i imena) stranaka koje su odgovorile na RFQ. Nadalje, preporučuje se objava imena i brojeva stranaka koji su ušli u fazu RFQ-a, kao i objava preferiranog predlagača nakon izvršenja evaluacije.

Međunarodni standardi i smjernice

MMF-ov Kodeks 2.1.4.

OECD-ova Proračunska načela 6.

PEFA PI-5., 6., 8., 9., 11., 12., 29.

___________________________________________________________________________

Ključna bibliografija

G20 (2015.), G20 Principles for Promoting Integrity in Public Procurement, http://www.seffaflik.org/wp-content/uploads/2015/02/G20-PRINCIPLES-FOR-PROMOTING-INTEGRITY-IN-PUBLIC-PROCUREMENT.pdf

MMF (2007.), Guide on Resource Revenue Transparency, Međunarodni monetarni fond, Washington D. C., https://www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/101907g.pdf

MMF Public Investment Management Assessment http://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/

IPSASB, International Public Sector Accounting Standards 32 (Service Concession Arrangements)

OCP (2015.), 2015 l 2018 Strategy, Open Contracting Partnership (OCP), http://www.open-contracting.org/resources/strategy-2015-2018/

OCP (2013.), Open Contracting – A guide for practitioners by practitioners, Open Contracting Partnership (OCP), http://www.unpcdc.org/media/416641/open_contracting_a_guide_for_practitioners_by_practitioners-v2.pdf

OECD (2015.) High-Level Principles for Integrity, Transparency and Effective Control of Major Events and Related Large Infrastructure, naklada OECD-a, Pariz, http://www.oecd.org/gov/ethics/High-Level_Principles_Integrity_Transparency_Control_Events_Infrastructures.pdf

OECD (2016.), The OECD Integrity Framework for Public Investment, naklada OECD-a, Pariz, http://www.oecd-ilibrary.org/docserver/download/4216031e.pdf?expires=1473781812&id=id&accname=ocid84004878&checksum=2331D3D8C65EA17248A2965683664215

OECD(2015.) Towards a Framework for the Governance of Infrastructure, nakalda OECD-a, Paris, https://www.oecd.org/gov/budgeting/Towards-a-Framework-for-the-Governance-of-Infrastructure.pdf

OECD (2012.) Recommendation of the Council for the Public Governance of Public-Private Partnership, naklada OECD-a, Pariz, https://www.oecd.org/governance/budgeting/PPP-Recommendation.pdf

str. 86. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice

OECD (2010.), Methodology for Assessing Procurement Systems (MAPS), naklada OECD-a, Pariz, http://www.oecd.org/dac/effectiveness/45181522.pdf

Svjetska banka (2007.), Corruption and Technology in Public Procurement, Svjetska banka, Washington D. C., http://documents.worldbank.org/curated/en/2007/04/10449733/corruption-technology-public-procurement

Svjetska banka (2011.), e-Procurement Reference Guide, Svjetska banka, Washington D. C., http://siteresources.worldbank.org/INFORMATIONANDCOMMUNICATIONANDTECHNOLOGIES/Resources/2011_WorldBankICT_eProcurement_Reference_Guide.docx

Svjetska banka, Public Investment Management http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/TOPICS/EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/0,,contentMDK:23136527~pagePK:148956~piPK:216618~theSitePK:286305,00.html

Grupa Svjetske banke (2015.), A Framework for Disclosure in Public-Private Partnership Projects, http://pubdocs.worldbank.org/en/773541448296707678/Disclosure-in-PPPs-Framework.pdf

Construction Sector Transparency Initiative (CoST), http://www.constructiontransparency.org

Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice str. 87.

Prilog 1.: Transparentnost diljem proračunskog ciklusa

Vlada Parlament Neovisni nadzor Civilno društvo Privatni sektor

CIJELI CIKLUS B.1. – 2. Uključivanje relevantnih financijskih informacija u proračunske dokumente

C.1. Parlamentarni odbori

D.1. – 2. Podupiranje parlamentarne sposobnosti

G.1. Angažman NFI-ja u proračunskom procesu

H.1. Predstavljanje ključnih proračunskih informacija na jasan način

I. Upotreba otvorenih podataka radi proračunske transparentnosti

J. Uključiviji i participativniji proračun

L.3. Usklađivanje sa standardom Inicijative za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI)

M. Upravljanje ulaganjima u infrastrukturu radi integriteta, vrijednosti za uložen novac i transparentnosti

Izrada proračuna

A.1. Pretproračunski izvještaj

A.2. Proračunski prijedlog

C.2. Ex ante angažman parlamenta

L.1. Prikaz prihoda iz javnog ekstraktivnog sektora u proračunu

Odobrenje proračuna

A.3. Odobreni proračun C.3. Parlamentarno odobrenje proračuna

H.2. Objava proračuna za građane

Izvršenje proračuna

A.4. Dodatni proračun

A.5. Proračunski profil prije izvršenja

A.6. Izvještaji o izvršenju proračuna tijekom godine

A.7. Polugodišnji izvještaj o provedbi

E. Upravljanje i unutarnja kontrola javnog novca

K. Otvoreniji postupak javnog ugovaranja i nabave

Pregled proračuna

A.8. Godišnje izvještavanje

A.9. Izvještaj za dugoročno razdoblje

A.10. Izvještavaje o fiskalnom riziku

C.4. Parlamentarni pregled izvršenja proračuna i ishod

F. Podrška uloge Vrhovne revizijske institucije (VRI)

L.2. Izvještavanje o načinu upotrebe novčanih sredstava

str. 88. Drugi dio – Primjena transparentnosti proračuna – OECD-ove smjernice