V: OKVIR JAVNIH RASHODA: INSTITUCIONALNE DIMENZIJE

Ovo Poglavlje predstavlja zajednicke nalaze PEIR-a, CFAA-a, i CPAR-a o sistemima upravljanja javnim rashodima i financijske odgovornosi u BiH. Nakon uvodnog razmatranja (Odjeljak A), daje se procjena procesa planiranja budžeta (Odjeljak B), rasvjetljavaju izazovi s kojima se suocava prilikom pravljenja budžeta efektivnim instrumentom za provodjenje politike (Odjeljak C) i poboljšanja izvršenja budžeta putem sistema Trezora (Odjeljak D), te identificiraju neophodni koraci u pravcu pojednostavljanja financijske odgovornosti (Odjeljak E) u cilju pomaganja vlastima da definiraju prioritete srednjorocne reforme (Odjeljak F) usmjerene na poboljšanje sveukupne fiskalne discipline, ostvarivanje jacih veza izmedju prioriteta politike i budžeta i jacanje transparentnosti i odgovornosti fiskalnog upravljanja.

A. UVOD

5.1 U prethodnim poglavljima je naglašeno da efektivno ekonomsko upravljanje i obezbjedjenje javnih usluga zahtijeva ne samo dobro dizajniranu makroekonomsku i fiskalnu politiku, vec i dobro funkcioniranje javnih institucija i procedura što ce pomoci kreatorima politike da formuliraju strateške izbore politike i ostvare ciljeve politike. Stoga se ovo poglavlje fokusira na institucionalne aranžmane za upravljanje javnim rashodima i financijsku odgovornost. U ovom poglavlju se daje pregled dosadašnjih sveobuhvatnih reformi i definiraju sveukupni ciljevi programa refome u srednjorocnom periodu koji ce pomoci da BiH proširi i produbi tekuce reforme.

5.2 Bosna i Hercegovina je ucinila znacajan napredak u razvoju kljucnih elemenata svog upravljanja javnim rashodima u posljednjih šest godina. Sa sada taj sistem funkcionira s boljim zakonskim i institucionalnim okvirom za, izmedju ostalog, upravljanje budžetom, upravljanje vanjskim dugom i spoljnom revizijom. Pocevši od 1999.g. oba entiteta i nekoliko izabranih kantona u Federaciji su krenuli sa stvaranjem neophodnih uslova za poboljšanje veze izmedju njihovog makro-fiskalnog planiranja i izrade budžeta u okviru pojednostavljene verzije srednjorocnog okvira rashoda. U 2000.g. pocela su s radom tijela za vanjsku reviziju na državnom i entitetskom nivou, postepeno povecavajuci transparentnost poslovanja budžetskih institucija. Ukidanje Zavoda za platni promet (ZPP) u januaru 2001.g. je oznacilo pocetak prelaska prema trezorskom sistemu, pri cemu su oba od januara 2002.g. uspostavila kompjuterizirane trezorske sistema, koji ipak pokrivaju samo državni i entitetski nivo budžetskih transakcija u pocetnom stadiju. 5.3 Uzimajuci u obzir da se te reforme provode u uslovima dvostrukog procesa izgradnje države i ekonomske transformacije u ratom uništenoj privredi, njihova ostvarenja postaju impresivnija. Ipak, ti isti izazovi cesto postaju faktori usporavanja ostvarivanja punih koristi od reforme s obizrom na slab kapacitet za implementaciju i provodjenje propisa u okviru fragmentiranog upravljanja u BiH. Ociti primjeri toga su široko-rasprostranjena kašnjenja u placanju, obimne van-budžetske aktivnosti javnog sektora i slab ucinak raspodjele prihoda i kvalitet javnih usluga, o cemu je bilo rijeci u prethodnim poglavljima.

5.4 U narednom periodu ostaje još dosta toga da se razvije i agresivno provede da bi sistem upravljanja javnim rashodima i financijske odgovornosti u BiH pomogli vlastima da krenu u pavcu fiskalne održivosti okvira fiskalnog upravljanja. Konkretno, efektivni institucionalni aranžmani bi mogli pomoci vlastima u tom nastojanju kroz cetiri pravca. Oni bi:

• Omogucili vlastima da utvrde vjerodostojnu sveukupnu fiskalnu strategiju i da održe ukupnu

fiskalnu disciplinu. Vjerodostojna fiskalna strategija daje osnovu za predvidljiviji okvir sredstava za formulaciju budžeta. Takodje omogucava vladi održavanje sveukpne fiskalne disciplilne u

toku vremena koja ce se iskazati stabilnim i zdravim ekonomskim indikatorima, održivim nivoima dugova i bez kašnjenja u placanju;

• Omogucili vlastima da uvežu planiranje politike s budžetskim procesom i usmjere oskudna sredstva u strateške prioritete definirane u koherentnoj višegodišnjoj budžetskoj strategiji. U ostvarivanju tih ciljeva, sam budžetski proces daje vlastima instrument za formulaciju politike i analiticku osnovu, tako da se može donijeti odluka na osnovu datih informacija;

• Omogucili vlastima efikasno korištenje sredstava i obezbjedjenje kvalitetnih usluga uz najmanje troškove, pojednostavljujuci ulogu vlade i definirajuci korištenje razlicitih alternativa za obezbjedjenje javnih usluga;

• Omogucili vlastima korištenje sistema provjera i uravnoteženja transparentnijeg i odgovornijeg fiskalnog upravljanja i pružanja usluga, putem monitoringa, ocjenjivanja i revizije financija i ucinka budžetskih programa i aktivnosti.

5.5 U ovom poglavlju ce se dati procjena ucinka sistema upravljanja javnim rashodima u BiH prema tim standardima i izložiti opcije za reformu u cilju pomaka u pravcu njihove institucionalizacije.

B. Proces planiranja budžeta i zakonski okvir

5.6 Da bi budžet postao efektivan instrument politike, proces planiranja bužeta bi trebao ukljuciti sljedece kljucne elemente: (i) makro-fiskalni okvir koji definira raspoloživi iznos sredstava u datom periodu; (ii) okvir ekonomske i sektorske politike koji definira ciljeve, prioritete i rezultate za kljucne sektore i ekonomiju u cijelini; i (iii) alokaciju budžetskih rashoda koja pretace politicke prioritete vlasti u odluke o rashodima, kojim se najrentabilnije ostvaruju ti prioriteti. Ako bi se proveo efektivno, proces planiranja budžeta bi mogao biti veoma mocan instrument u olakšavanju postizanja potrebnog koncenzusa kako za politicke ustupke koji su potrebni zbog budžetskih ogranicenja, tako i za pratece odluke o rashodima na najvišim nivoima vlasti i zakonodavstva. 5.7 Uprkos znacajnom dosadašnjem napretku, trenutni proces budžetskog planiranja ne ispunjava te zahtjeve. To objašnjavaju cetiri oblasti slabosti:

• Nepostojanje sveobuhvatnog okvira sredstava za budžet; • Slab okvir za solidno planiranje budžeta • Slab kapacitet budžetskog i sektorskog planiranja politika u Ministarstvu financija i resornim

ministarstvima; • Fragmentacija u procesu formulacije politike i donošenja odluka.

5.8 Priprema sveobuhvatnijeg okvira sredstava. Priprema ukupnog okvira fiskalnih sredstava bi trebala biti polazna tacka u procesu izrade budžeta. Taj bi okvir trebao biti dovoljno sveobuhvatan da definira sveukupna sredstva koja ce vlada imati na raspolaganju za alociranje u godišnjem budžetu, drugim rijecima, treba definirati budžetska ogranicenja. Za sada, prepreke u vidu institucionalnog i kadrovskog kapaciteta kao i sistematske prepreke onemogucavaju pripremu razumno sveobuhvatnog okvira sredstava vlada u BiH na svim nivoima. Eliminiranje prvog tipa prepreka ce, po svojoj prirodi, biti postepen proces; zahtijevace, ne samo dalju tehnicku pomoc od donatora, vec i vece posvecivanje pažnje vlasti obezbjedjenjem adekvatnih kadrova za osnovne funkcije fiskalne analize/planiranja i podsticanje održavanja kontinuiteta. Eliminiranje drugog tipa prepreka zahtijeva, medjutim, da vlasti odigraju puno aktivniju ulogu u osiguravanju nesmetanog protoka informacija, posebno izmedju Ministarstva financija organa za upravljanje stranom pomoci i van-budžetskih fondova, te izmedju entiteta i pod-entitetskih vlasti. 5.9 U prethodnim poglavljima su identificirane glavne sistematske prepreke za pripremu sveobuhvatnog okvira sredstava. One obuhvataju (i) razdvajanje planiranja investicionog i tekuceg budžeta;

(ii) raskidanje veza izmedju upravljanja budžetskim sredstvima i sredstvima van-budžetskih fondova; (iii) fragmentirano upravljanje sredstvima, uz posebno slab naglasak na konsolidaciju rashoda finansiranih iz vanjskih izvora i van-budžetskih domacih sredstava, kao što su sredstva od privatizacije, van-budžetska namjenska sredstva, itd. Kao što je bilo rijeci u Poglavlju II, ukupan iznos sredstava identificiranih iz ta tri izvora koji ostaje neukljucen u okvir ukupnih sredstava, bilo na entitetskom ili pod-entitetskom nivou, je izuzetno veliko - iznosi preko 45 procenata ukupnih sredstava u Federaciji i preko 35 procenata ukupnih sredstava u RS u 2000.g. Stoga je od bitnog znacaja integracija tih sredstava u sveukupni okvir sredstava za pripremu realnih i efektivnih budžeta u BiH. 5.10 Integracija investicionog i tekuceg budžeta. Sredstva primljena u okviru programa strane pomoci predstavljaju znacajan element javnih rashoda u BiH (13 procenata u Fedraciji i 12 procenata u RS u 2000.g.) što zahtijeva da i ona podliježu procesu planiranja, odobravanja i odgovornosti koji se primjenjuje na budžet. Ipak, bez obzira na znacajne napore za njihovo ukljucivanje u budžet od 1999.g.1, dosadašnji napredak je ostao ogranicen. Za sada, se u entitetske budžete temeljito ukljucuju samo sredstva budžetske podrške. Vecina stranog financiranja koje se dobije kao pomoc za projekte ostaje van budžeta, iako oba entiteta rade na obuhvatanju dijela “kreditnog financianja” pomoci za projekte u svoje budžete, iako samo u formi aneksa2. 5.11 Brojni faktori su imali ucinak u ogranicavanju sposobnosti vlasti da ostvare veci napredak do sada. Prvi faktor je razjedinjeno upravljanje stranom projektnom pomoci putem Jedinica za implementaciju projekata (PIU) van budžetskog sistema vlada. To je medjutim bilo neizbježno, obzirom na znacajan nedostatak kapaciteta i sistema za vodjenje velikog i rasprostranjenog programa rekonstrukcije u poslijeratnom periodu3. U mnogim slucajevima postoji nekoliko PIU-a u jednom sektoru ili jednom ministarstvu koji rade za razlicite donatore. Izmedju PIU-a i vladinih jedinica za koordinaciju pomoci ima malo komunikacije i nema sistematskih kanala izvještavanja prema vladinim ministarstvima. Drugi faktor je upravljanje i koordinacije donatoroske pomoci putem razlicitih državnih i entitetskih organa za koordinaciju pomoci izvan Ministarstava financija, koji su osnovno mjesto informacija, a ipak imaju ogranicenu koordinaciju s donatorima, Ministarstvima financija i PIU-ima4 kao i medjusobno. I pored poboljšanja u toku prethodne tri godine, obuhvatnost baza podataka se razlikuje izmedju entiteta, bez sistematskog izvještavanja o planiranju i implementaciji investicija. Jedan od osnovnih razloga za takvo stanje je nepostojanje sistematskih tokova informacija o isplatama - bilo stvarnim ili planiranim - iz PIU-a. Treci faktor je, u zavisnosti od ukljucenosti donatora u financiranje javnih investicija, ogranicen i neredovan tok informacija od donatora prema javnim organima za koordinaciju pomoci.

1 U tim nastojanjima je pomogla Svjetska banka u okviru PFSAC-a II, koji je predvidio pocetak procesa u pravcu sveobuhvatnijeg, višegodišnjeg budžetskog planiranja, ako jedan od kljucnih elemenata budžetskih strukturalnih reformi. 2 U oba entiteta, centralni/federalni budžet za 2000.g. je ukljucio potrošnju na kapitalne projekte iz domaceg financiranja i ukupne infomracije o projektima sa stranim financiranjem (pri cemu je RS bila u mogucnosti da proširi obuhvat stranog financiranja u odnosu na Federaciju jer je imala na raspolaganju adekvatne podatke). To je u budžetima za 2001.g. i 2002.g. dalje prošireno uz pomoc dubljih analiza koje su provedene u toku 2000.g. - 2001.g. u cilju ažuriranja inforamcija o ugovorenim i projektima i projektnim rashodima. 3 Namjera i donatora i vlasti je da se PIU-i inkorporiraju u resorna ministarstva u toku projekata koje implementiraju, omogucavajuci u medjuvremenu odredjenu izgradnju kapaciteta u javnoj administraciji. 4 Oni obuhvataju Ministarstvo za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose, Ministarstvo za trezor na državnom nivou, Koordinacioni odbor za rekonstrukciju u okviru kabineta Premijera u Federaciji, i Jedinicu za koordinaciju projekata i razvoj u okviru Ministarstva za ekonomske odnose s inostranstvom u RS. Oni obavljaju razne fukncije koje se krecu od ucestvovanja u pregovaranju projekata i pripremi pravne dokumentacije, pracenju napretka na implementaciji projekta, vodjenje projektnih baza podataka, itd. do ucestvovanja u formulaciji sektorskih strategija i programiranja potreba za investicijama. Bez obzira na širok obim njihovih funkcija, u praksi, njihova uloga u planiranju i programiranju investicija je ogranicena obzirom na nedostatak kapaciteta. Medjutim, oni ostaju glavno mjesto informacija o investicijama koje se financiraju iz stranih sredstava, iako ih primaju nesistematski nakon traženja od donatora i PIU-a.

5.12 Obzirom na njihovu prirodu javnih investicija u najvecoj mjeri, sadašnji tretman pomoci za projekte dovodi do odvajanja investicionih i tekucih budžeta na svim nivoima vlasti5. Ta praksa, uz sve vece budžetsko pokrivanje tekucih troškova, u velikoj mjeri onemogucava vlasti da formuliraju koherentnu budžetsku strategiju po kojoj ce odluke o investicijama podlijegati istim pravilima donošenja odluka i formulacija politike kao i tekuci rashodi. Stoga, je integracija programa strane pomoci u budžet neophodna, tako da bi vlasti mogle uspostaviti odgovarajucu ravnotežu izmedju kapitalne potrošnje i tekuce potrošnje, tako i da bi se mogli pokriti troškovi rada i održavanja kada donatorska pomoc prestane. To postaje sve znacajnije uzimajuci u obzir da su sadašnji budžetski rashodi u velikoj mjeri nediskrecioni, cime se znacajno smanjuje uloga budžeta kao instrumenta politike. 5.13 Preporuke:

• Reogranizirati funkciju upravljanja pomoci u oba entiteta u cilju osiguranja direktnog toka informacije prema Ministarstvu financija u skladu s budžetskim procesom. Cilj bi trebao biti da se na kraju integrira funkcija upravljanja pomoci u strukture u okviru Ministarstva financija, postepeno prebacujuci upravljanje bazama podataka o projektima sa stranim financiranjem na novoformirane Trezore;

• Definirati osnovne informacije specificne za projekte koje PIU-i trebaju periodicno dostavljati Ministarsavu financija putem tijela za koordinaciju pomoci;

• Povecati uskladjenost postojece strukture informacija o projektima sa strukturom budžetske klasifikacije

• Sistematizirati vrijeme prikupljanja informacija od donatora u skladu s budžetskim ciklusom. • Pokrenuti proces za ukljucivanje projekata financiranih iz stranih kredita kao kapitalne rashode u

budžet relevantnog ministarstva (gdje nema jasnog resornog ministarstva za odredjeni projekat, rashodi bi se mogli ukljuciti u budžet Ministarstva financija); i jasnu identifikaciju takvih rashoda dok se financiraju is stranih sredstava (obzirom da podliježu razlicitim procedurama financijskog upravljanja);

• Uvesti zahtjev za procjenom implikacija buducih tekucih troškova po tekucim i novim investicionim projektima;

5.14 Poboljšati financijsko planiranja/izvještavanje van-budžetskih fondova. Fondovi socijalne sigurnosti su najznacajniji van-budžetski fondovi u BiH, koji cine jednu trecinu konsolidiranih budžetskih prihoda u oba entiteta. Njima se upravlja van-bužeta, na centralnom nivou u RS, i na federalnom i kantonalnim nivoima u Federaaciji, pri cemu kantoni imaju vecu ulogu. Kao što je bilo rijeci ranije, oni su svi nedovoljno financirani i primaju budžetske transfere u razlicitim iznosima, pri cemu su transferi sistematski samo u RS. Iako entitetski zakon o budžetu zahtijeva da van-budžetski fondovi dostavljaju svoje financijske planove na odobrenje Ministarstvu financija prije dostavljanja budžeta Parlamentu zajedno s godišnjim Zakonom o budžetu, taj se zahtjev u praksi ne primjenjuje. Financijske poteškoce van-budžetskih fondova imaju znacajnu ulogu u tome, odgadjajuci institucionalizaciju toliko potrebne transparentnosti i zdravog financijskog planiranja i pravila za izvještavanje za van-budžetske fondove. To, zauzvrat, dalje otežava administraciju van-budžetskih fondova izlažuci ih stalno ad hoc upravljanjem kriznim situacijama. Obzirom na njihovu prirodu, van-budžetski fondovi ne pristaju na integraciju u budžetski okvir. Ipak, izvještavanje o van-budžetskim fondovima bi se znacajno poboljšalo provodjenjem zahtjeva zakona o budžetu u cilju bolje kontrole.

5 U slucaju projekata koji se financiraju iz kredita, iako se od Parlamenta traži odobravanje servisiranja duga po osnovu tih projekata, financiranja projekta u toku odredjene godine i rashodi po tom osnovu nisu ukljuceni u budžete. U slucaju projekata financiranih iz grantova, njihovo iskljucivanje iz budžeta otežava planiranje i upravljanje rashodima sektorskih programa, i osiguravanje raspoloživosti adekvatnih sredstava za kasnije pokrivanje tekucih troškova javnih investicija koje se financiraju iz stranih sredstava.

5.15 Preporuke: • Provesti odredbe zakona o budžetu koje se odnose na obaveze van-budžetskih fondova u

smislu financijskog planiranja i izvještavanja; • Sistematski definirati budžetsku podršku koju ce svaki van-budžetski fond primiti u toku

fiskalne godine na osnovu zdravog financijskog planiranja i izvještavanja van-budžetskog fonda;

• Uvesti iste zahtjeve za godišnjom revizijom van-budžetskih fondova kakvoj podliježu ostali fiskalni racuni.

5.16 Integracija van-budžetskih sredstava u budžet. Entiteti imaju brojne druge van-budžetske resurse, ukljucujuci i sredstva privatizacije i namjenske takse/naknade i prihod od najma, uglavnom na pod-entitetskom nivou, za diskreciono financiranje lokalnih aktivnosti. Iako je moguce dobiti informacije o prvom (vidjeti okvir 5.1), teško je razumjeti drugu grupu van-budžetskih sredstava, koja nisu ukljucena u fiskalne racune, a o nekima od njih se nikako ne izvještava. Kao i u slucaju van-budžetskih fondova, entitetski zakoni o budžetu sadrže odredbe koje generalno definiraju koja bi se sredstva trebala smatrati “fiskalnim sredstvima”, te prema tome biti ugradjena u budžet, bez obzira na njihovo konacno korištenje. Ipak, te se odredbe ne primjenjuju sistemski. Da bi budžeti obezbjedjivali jedinstveno mjerilo javnih fiskalnih aktivnosti, van-budžetska fiskalna sredstva trebaju biti ugradjena u budžete svih nivoa vlasti. U slucaju sredstava od privatizacije, pravilne racunovodstvene prakse bi, medjutim, zahtjievale njihovo evidentiranje kao stavki financiranja, a njihovo korištenje bi trebalo biti ukljuceno kao stavka potrošnje konacnog korisnika.

5.17 Preporuke:

• Uspostaviti pravilo o ukljucivanju sredstava od privatizacije u budžet njihovih kranjih korisnika;

• Pripremiti pregled van-budžetskih sredstava s ciljem njihove racionalizacije (tako da se troškovi prikupljanja i administracije smanje) i ugradnje u budžet, pocevši od 2003.g. fiskalne godine. Ta bi se sredstva i dalje trebala usmjeravati za njihovu prvobitnu namjenu, ali moraju biti ukljucena u budžet i podlijegati istim budžetskim kontrolama kao i ostali javni fiskalni resursi.

Okvir 5.1. Van-budžetska sredstva: Sredstva od privatizacije Vecinu aktivnosti privatizacije provodi (12) agencija za privatizaciju, po jedna entitetska i po jedna u svakom kantonu u Federacij. Te agencije usmjeravaju sredstva od privatizacije prema jedinicama javne uprave kao što je utvrdjeno Zakonom o privatizaciji1. Sredstva se dodjeljuju konacnim korisnicima i njihovo je korištenje generalno utvrdjeno kao van-budžetska potrošnja krajnjih korisnika. Pravilno racunovodstvo privatizacije zahtijeva da sve te transakcije budu evidentirane u budžetima krajnjih korisnika - konkretnije, trebaju biti evidentirana pod stavkom financiranje i njihovo korištenje treba biti evidentirano pod stavkom potrošnje krajnjeg korisnika. Praksa u BiH je ad hoc; pri cemu neke agencije - kao Penzioni fond Federacije - evidentiraju svoje prihode od privatizacije i njihovo korištenje, i vecina (kantonalne vlade) drži potrošnju sredstava u potpunosti izvan budžeta. 1U Federaciji, odredjena sredstva od privatizacije, u iznosu od oko 35 procenata od ukupnih gotovinskih prihoda od privatizacije, zadržava direktno prodavac. U slucaju preduzeca, kada ona prodaju imovinu frime bez njene privatizacije i opcina kad prodaju poslovne prostore. Posljednja praksa je sada prekinuta obizrom da se sada sredstva od prodaje opcinksih poslovnih prostora moraju usmjeravati putem Agencija za privatizaciju kao i ostala sredstva od privatizacije, zbog cega opcine radije izdaju višak svog poslovnog prostora.

5.18 Poboljšanje sistema planiranja budžeta. Kljucni elementi procesa planiranja budžeta, narocito adekvatan vremenski plan za formulaciju budžeta i sistemi za podršku analizi, planiranju, razmatranju i pracenju budžetskih programa, ostaju slabi ili su u ranoj fazi nastanka širom BiH (vidjeti paragrafe 5.5.-5.62). Vremenski period pripreme budžeta je isti za sve nivoe vlasti u BiH, pri cemu se proces provodi u periodu juni - novembar tekuce budžetske godine. U Okviru 5.2. su date aktivnosti koje se provode u tom vremenskom periodu6. Na osnovu vremena potrebnog za pripremu i usvanjanje budžeta u toku nekoliko prethodnih godina, cini se da je vremenski rok za pripremu budžeta nerealno kratak. Obicno dolazi do kašnjenja s usvajanjem budžeta, iako su kašnjenja sve manja. Do kašnjenja uglavnom dolazi zbog toga što je cesto teško pripremiti realan budžet - tj. u skladu s makro-fiskalnim programima dogovorenim s MMF-om i medjunarodnim financijskim institucijama. Do kašnjenja takodje dolazi i zbog poteškoca u procesu njegovog zakonskog usvajanja, posebno u Federaciji. To se u velikoj mjeri obašnjava nedostatkom prethodnih konsultacija i koordinacije s razlicitim akterima u oba entiteta, što dovodi do kašnjenja u procesu usvajanja. Nažalost, sam rok je takodje prekratak za provodjenje adekvatnih konsultacija i koordinacije u procesu pripreme budžeta s vlastima na više nivoa u BiH. 5.19 Postojeci pravni okvir za upravljanje budžetom u oba entiteta ukljucuje kljucne elemente za formulaciju budžeta i fiskalnu disciplinu. Oni obavezuju ministarstva finansija da prezentiraju izvještaje o makro-fiskalnim politikama na pocetku procesa formulacije budžeta, i ukljucuju odredbe za održavanje fiskalne ravnoteže u svim fazama tokom formulacije, odobrenja i izvršenja budžeta. Kao što je ranije pomenuto, oni takoder osiguravaju sveobuhvatnost budžeta ukljucujuci i van-budžetske fondove. Ipak, kako se BiH primice naprednijim fazama ekonomskog oporavka i procesa tranzicije potrebno je rješiti odredeni broj pitanja da bi se poboljšala efikasnost pravnog okvira, narocito u vezi strateškog fokusa i obuhvatnosti budžeta i koordinacije i izmedu i unutar nivoa vlasti u BiH (vidjeti sljedeci dio). Od jednake je važnosti puna primjena postojeceg zakonsog okvira, posebno onih odredbi koje se ticu obuhvatnosti budžeta kao i finansijskog planiranja i izvještavanja, koje se trenutno najmanje poštuju. 5.20 Slicno tome, postoji potreba za vecim oslanjanjem na pod-zakonske akte, provedbene propise i operativna uputstva za bolje definiranje “osnovnih budžetskih zakona”, koji su manje više do sada donešeni, te za obezbjedjenje fleksibilnijeg operativnog okvira koji može brže odgovoriti na promjenu ambijenta. Na primjer, nedavno usvajanje uputstava o pod-entitetskom pozajmljivanju u oba entiteta predstavlja dobar primjer takvog procesa. Ubuduce bi se upravljanje stranom pomoci, uloge i odgovornosti u vezi s konsolidacijom fiskalnih racuna, višegodišnji fiskalni planovi, itd. mogli razmotriti kao dobri kandidati za dalje definiranje putem pod-zakonskih akata i provedbenih propisa. 5.21 Preporuke:

• Izmjeniti zakonodavstvo da se produži vremenski period za pripremu budžeta da obuhvati cijelu fiskalnu godinu, pocinjuci sa pripremom višegodišnjeg procesa planiranja (vidjeti paragrafe 5.29-5.38Ukljuciti u pravila i odredbe Sistemskog zakona o budžetu, odredbe o (i) tome kako, kada i o kojim pitanjima se trebaju provoditi konsultacije i razmjenjivati

6 Od 2001.g. godišnji budžeti oba entiteta i Države podliježu reviziji Vrhovnih institucija za reviziju.

Okvir 5.2 Osnovni koraci budžetskog procesa

30. juni Ministarstvo financija dostavlja makro-fiskalni izvještaj22. juli Ministarstvo financija šalje cirkular budžeta 15. septembar Resorna ministarstva pripremaju svoje zahtjeve 15. oktobar

Ministarstvo financija priprema budžet i šalje ga vladi 15. novembar Vlada vrši pregled budžeta, odobrava ga i šalje

zakonodavcu decembar Predstavnicki dom ga razmatra i odobrava. decembar Dom naorda ga razmatra i odobrava. decembar Ministarstvo financija i resorna ministarstva dostavljaju

detaljne alokacije budžetskim institucijama

Reviziju budžeta vrši Vrhovna institucija za reviziju na kraju budžetske godine.

informacije izmedju nivoa vlasti; (ii) sistematskom izvještavanju iz baze ka vrhu; i (iii) konsolidaciji fiskalni podataka na centralnom nivou (tj. na nivou Države, RS i Federacije),

• Pokrenuti korištenje funkcionalne klasfikacije u procesu pripreme budžta uskladjene izmedju svih nivoa vlasti i GFS (vidjeti paragraf 4.60);

• Poboljšati ulogu koordinacije i pracenja fiskalne politike na centralnom nivou u svakom entitetu, tražeci od entiteta da izvještavaju entitesku vladu i parlament o konsolidiranom entiteskom fiskalnom stanju i izvršenju budžetske politike;

• Ojacati vezu izmedju makro-fiskalnog okvira i budžeta, odredbama o srednjorocnim prognozama i izvještaju o osnovnim ciljevima politike budžeta u Sistemskom zakonu o budžetu. Entitetske vlade (i državna tokom vremena) bi trebale preuzeti glavnu ulogu u definiranju sveukupnih marko-fiskalnih parametara kojima ce se voditi priprema pod-entitetskih (i tokom vremena pod-državnih) budžeta;

• Pojacati zahtjeve za obrazlaganjem prijedloga budžeta od strane budžetskih institucija vecom specifikacijom traženih informacije i proširivanjem ekonomskih kategorija o kojima se informacije traže7.

5.22 Jacanje kapaciteta za budžetsko i sektorsko planiranje - Uskladjivanje uloge Ministarstava financija prema promijenjenim potrebama budžetskog procesa. U kontekstu pocetne faze Srednjorocnog okvira rashoda oba entiteta su uložila napore na uspostavljanju kapaciteta za makro-fiskalno upravljanje u Ministarstvima financija, i u manjoj mjeri za upravljanje politikom i programiranjem u resornim ministarstavima (vidjeti paragrafe 5.32-5.35). Makro-fiskalna odjeljenja su uspostavljena u Ministarstvima financija u oba entiteta8. Ipak, ona nemaju dovoljno osoblja i strucnosti za efektivno obavljanje analitickih funkcija. Štaviše, sadašnje fragmentirano fiskalno upravljanje i izvještavanje ne obezbjedjuje adekvatne fiskalne podatke za razumnu sveobuhvatnu fiskalnu analizu/pracenje, koje bi se trebalo provoditi. Da bi Država i entiteti preuzeli aktivniju ulogu u razvoju makro-fiskalnih programa u BiH i povecali predvidivost svojih sveukupnih okvira resursa - i time ucinak njihovih budžeta - izgradnja kapaciteta za fiskalno upravljanje bi trebao biti jedan od prioritetnih zadatka u srednjorocnom periodu. U toku vremena, to ce poboljšati sposobnost Ministarstva financija da preuzme vecu ulogu u usmjeravanju procesa utvrdjivanja strateške fiskalne politike i ulogu pracenja/informiranja u procesu upravljanja budžetom. Takodje ce omoguciti resornim ministarstvima donošenje odluka u okviru svojih sveukupnih budžeta i efikasnije usmjeravanje sredstava u skladu s prioritetima sektora9. 5.23 Preporuke:

• U kratkorocnom periodu, nastaviti s korištenjem medjunarodne tehnicke pomoci (posebno u vidu obuke uz rad) za razvoj analitickih kapaciteta, uz agresivnije korištenje novih sposobnosti;

• Izgraditi strategiju prenošenja znanja/sposobnosti s PIU-a na odovarajuce resorno ministastvo s kojim PIU radi. Uspostaviti jedinice za programiranje politike u nekoliko kljucnih resornih ministarstava u skorijem periodu i postepeno proširiti i na ostale sektore;

• Dodijeliti makro-fiskalnim odjeljenjima u entitetskim Ministarstvima financija ulogu analize fiskalne konsolidacije. Kao prvi korak u tom pravcu, taj bi zadatak trebao predvidjeti proširivanje okvira konsolidacije pregleda javnih rashoda i institucija na 2001.g.;

• Poboljšati sposobnost Ministarstava financija za ekonomsko predvidjanje direktnim prikupljanjem informacija i ekonomskih prognoza od istaknutih agencija javnog i privatnog

7 Sadašnje odredbe Zakona su previše opcenite, kao “Zahtjevi budžetskih institucija trebaju sadržavati sljedece: (a) kratak opis i strukutru zaposenih i zvanicnika za koje se traže budžetksa sredstva; … (b) obrazloženje predvidjenih potreba; (c) prijedlog zahtjeva koji se odnose na buduce obaveze ukljucujuci i investicije”. 8 U 2000.g. za Federaciju i u 2001.g. za RS. 9 Za više informacija pogledati: Allan Schick, Mijenjanje uloge budžetskih ureda, Dokument OECD-a Br. GD(97)109, Pariz 1997.g.

sektora i bližom koordinacijom s kljucnim javnim institucijama (kao što su Poreska i Carinska uprava, kljucna resorna ministarstva, Centralna banka, van-budžetski fondovi, itd.);

• Zadužiti mikro-fiskalna odjeljenja u Ministarstvima financija za specificne sektore, a osoblje iz odjeljenja za programiranje politike u resornim ministarstvima (kao se budu uspostavljala) za sveukupno fiskalno pracenje da bi pomogli izgradnji sinergije i sposobnosti za razvoj politike i planiranje;

• Uspostaviti kapacitet za fiskalnu procjenu u Ministarstvima financija u smislu davanja razlicitih programskih opcija, gdje je ukljuceno više od jedne vlade;

• Dodijeliti vodecu ulogu odjeljenjima za programiranje politike u oba Ministarstva financija i resornim ministrstvima u procesu pripreme Srednjorocnog okvira rashoda.

5.24 Povecati koherentnost budžetskog procesa i donošenja odluka. Okvir fiskalnog upravljanja je kljucni faktor efektivne i koherentne budžtske politike i donošenja odluka obzirom da on definira kako se izvršne i zakonodavne ovlasti provode i donose odluke u vezi s ekonomskom/sektorskom politikom i raspodjelom sredstava. Kao što je ranije receno, u BiH, se fiskalno upravljanje provodi odvojeno u trinaest politickih struktura, s nezavisnim izvršnim i zakonodavnim ovlastima. To otežava ostvarivanje koncenzusa i koherentnosti, ne samo zbog brojnih, cesto na etnickom principu zasnovanih provjera i balansa, koji su ukljuceni u sistem (posebno na nivou Države i Federacije), vec i zbog slabih centara vlada, s ogranicenim kapacitetom za promociju obavezujucih i održivih budžetskih odluka i rezultata politike u cijeloj BiH. Ocit primjer toga su sadašnji ograniceni kapacitet za osiguranje adekvatnog administrativnog, analitickog, i u manjoj mjeri, zakonskog usmjeravanja za vlade u oba entiteta i Državi10.

5.25 Institucionalna fragmentacija i slabi centri vlada otežavaju formulaciju budžetske politike u dvije osnovne dimenzije: (i) stvaraju se uslovi za paralizu politike, kao rezultat brojnih aktera ukljucenih u formulaciju politike i brojnih instanci na kojima se može uložiti veto, koji može blokirati donošenje i primjenu koherentne politike; i (ii) stvaraju se uslovi za asimetriju politike iskazanu u formulaciji i implementaciji nepodudarnih politika od strane razlicitih nivoa vlasti. Posljednje je izraženije u Federaciji obzirom na potrebu koordinacije izmedju deset kantona. Takodje je prisutno i na nivou Države u smislu koordinacije politike izmedju dva entiteta. Ipak, cak i u RS ima dosta prostora za poboljšanje koordinacije.

5.26 Rješavanje tih problema zahtijeva dvostruku strategiju. Prvo, kao što je ranije bilo govora, potrebno je uspostavljanje formalnih kanala harmonizacije i koordinacije politike izmedju Države i entiteta, izmedju Federacije i njenih kantona, te izmedju kantona medjusobno. S druge strane, efektivan proces konsultacija bi zahtijevao adekvatne instrumente, tj. konsolidirani fiskalni okvir, zajednicko planiranje sektorske strategije/pregled rezultata implementacije, itd. Drugo, potrebni su efektivni organizacioni aranžmani, pravila rada, te visok kvalitet podrške što ce poboljšati kapacitet za formulaciju i pregled politike u centru vlasti. Iako je ispunjavanje tih zahtjeva dugorocan proces, koji ce dijelom biti vodjen razvojem politickih struktura u zemlji, postoje i mjere koje su na raspolaganju vlastima u kratkorocnom periodu, posebno u svakom entitetu (vidjeti donje paragrafe).

10 Nacrt poslovnika o radu Vlade RS daje dobar primjer solidne osnove za uspostavu institucionalnih procedura i jacanja kapaciteta vlade za donošenjem odluka. On ima sljedece karakteristike (i) uspostavljanje tri stalne politicke komisje (za ekonomsku i financijsku politiku, socijalnu politiku, unutrašnju politiku) za provjeru zakonskih i politickih inicijativa prije nego se dostave vladi na razmatranje; (ii) bilo bi poželjno da se uz materijal koji se dostavlja vladi prilože istraživanja, analize i procjena uticaja; (iii) podstice se dostavljanje alternativa na poželjnu opciju politike; (iv) traže se sažeti rezimei (ne duži od pet stranica) opširnih analiza; (v) od ministarstava se traži da dostave “tematsku” ili stratešku analizu uz njihov prijedlog programa rada (zakonodavstva). Uspjeh stvarne implementacije tih procedura zahtijeva detaljnu procjenu, što je izvan okvira ovog izvještaja.

5.27 Preporuke:

• Uspostaviti formalni mehanizam za fiskalnu koordinaciju kao što je opisano u Poglavlju III11; • Izvršiti pregled, na nivou svake vlade, efektivnosti centra vlasti, prema sljedecim mjerilima i

izraditi strategiju reforme; (i) da li vlada služi kao krajnje tijelo za donošenje odluka; (ii) da li Premijer ima uticaja na rezultat donošenja odluke; (iii) da li ministri smatraju da su pravila za kolektivno donošenje odluka vjerodostojna i provodiva; (iv) da li dinamika rada vlade namece izbor pri donošenju odluka izmedju prioriteta koji su medjusobno konkurenti; i (v) da li je vladi na raspolaganju visoko-kvalitetna podrška;

• Uspostaviti, pod vodjstvom centra vlasti, formalne i strožije zahtjeve za internim, medjuvladinim i javnim konsultacijama izmedju razlicitih nivoa vlasti, i nametnuti obavezu za provodjenjem analize politike pri rješavanju pitanja koja proizilaze iz tih konsultacija;

• Integrirati funkcije pregleda i koordinacije politike u budžetski proces putem Srednjorocnog okvira budžeta (vidjeti sljedeci odjeljak);

• Uspostaviti zakonsku funkciju pregleda i koordinacije (u saradnji s kantonalnim Ministarstvima financija) na nivou ureda kantonalnih premijera u Federaciji.

C. U PRAVCU BUDŽETA KAO EFEKTIVNOG INSTRUMENTA POLITKE

5.28 Efektivnost budžeta kao instrumenta politike se odredjuje sposobnošcu budžetskog procesa da disciplinira politicke izbore i usmjeri odluke o rashodima u pravcu prioriteta politike. Jasno, mjera u kojoj budžetski proces ima tu sposobnost, se odredjuje time da li on ima vremenski okvir konzistentan sa okvirom ciljeva ukupne politike, koji imaju pune budžetske efekte tek nakon nekog vremena. To je sve još znacajnije u BiH, obzirom da strukturalne reforme dobivaju sve veci znacaj za ekonomski razvoj BiH, obzirom da se faza rekonstrukcije bliži kraju. Jasno je da definiranje prioriteta reforme zahtijeva da vlasti posvete vecu pažnju razumijevanju srednjorocne fiksalne situacije i fiskalnih uticaja odredjenih politickih izobra, ozbirom na neizbježno smanjenje donatorske pomoci. Izrada srednjorocnog fiskalnog okvira je takodje bitna za realnost strategije smanjenja siromaštva, što su vlasti jako dobro uvidjele u ovkiru pocetne strategije (I-PRSP, Privremena Strategija smanjenja siromaštva). Slicno tome, iako je to dugorocniji cilj, pomaci u pravcu ispunjavanja kriterija za pristup EU, zahtijevaju sposobnost izrade i održavanja zdravog srednjorocnog fiskalnog okvira. 5.29 Iako su njihov budžetski proces i institucije bili u ranom stadiju razvoja, oba entiteta su pocetkom 1999.g. ušla u izazovni program reformi u pravcu poboljšanja efektivnosti svojih budžetskih procesa. Te su inicijative bile vodjene sljedecim ciljevima; (i) povecanje obuhvatnosti budžeta integracijom investicionih programa koje financiraju donatori u budžet; (ii) poboljšanjem veza izmedju procesa planiranja politike i raspodjele sredstava; (iii) uvodjenje srednjorocne perspektive u planiranje vladinih rashoda; i (iv) jacanje funkcija ekonomske politike i prognoziranja u okviru Ministarstava finacija i kapaciteta za programiranje u okviru resornih ministartava (v) koordinacija izmedju Ministarstava financija i resornih ministarstva i izmedju federalne i kantonalnih vlada u Federaciji. 5.30 Postizanje tih ciljeva je zahtijevalo izradu dvodijelne strategije. Prvi dio se fokusirao na uspostavljanje integriranog pristupa pripremi budžeta u formi srednjorocnog okvira rashoda, koji je dostigao vrhunac pripremom glavnog dokumenta srednjorocnog okvira rashoda - Dokumenta okvirnog budžeta (DOB). Cilj mu je takodje bio konsolidacija investicija sa stranim financiranjem u budžet. Oba entiteta su prvobitno pripremila jednogodišnji DOB u 1999.g., na vrijeme za pripremu budžeta za 2000.g. Nakon tih procetnih dokumenata slijedio je trogodišnji dokument okvirnog budžeta za period 2001.g. -

11 Vidjeti paragraf 3. 156.

2003.g. koji je korišten kao osnova za pripremu godišnjeg budžeta za 2001.g.12. Drugi dio se usmjerio na jacanje institucionalnog kapaciteta i uspostavljanje saradnje pri planiranju/programiranju budžeta. Cijeli proces je predvodila strana tehnicka pomoc. 5.31 Iskustvo s uvodjenjem srednjorocnog okvira rashoda. Kao što je prikazano u okviru 5.3. srednjorocni okvir rashoda je bio integriran u budžetski ciklus i pripremljen prije godišnjeg budžeta za usmjeravanje pripreme budžeta13. Institucionalna i ogranicenja kapaciteta su uslovila da je pri pripremi srednjorocnog okvira rashoda usvojen ogranicen i postepen pristup. Proces srednjorocnog okvira rashoda je ukljucio tri osnovna elementa. Prvi element je bila priprema makro-ekonomskog okvira koji je dao osnovu za projekciju osnove sredstava i raspodjele rashoda, kao i kontekst u odnosu na koji se mogu analizirati kljucna budžetska pitanja. Nastojanja su bila usmjerena na razvoj domacih kapaciteta za makro-ekonomsko prognoziranje i analizu, cime bi se postepeno smanjilo oslanjanje na MMF i Svjetsku banku. U toku dvije godine, obje entitetske vlade su uspostavile svoje makroekonomske funkcije u okviru svojih Ministarstava financija. Te su funkcije medjutim u pocetnom stadiju razvoja i potrebna je dalja podrška za izgradnju njihovih kapaciteta.

5.32 Drugi element je bio okvir sektorske strategije, koji uspostavlja sveukupne ciljeve politike sektora kao i oblasti strateškog programa. Cilj je bio pokazati kredibilnu formulaciju strateškog prelaska s unutar-sektorske raspodjele sredstava i razviti instrument za monitoring i ocjenjivanje rezultata sektorskog

12 Vremenski period srednjorocnog okvira rashoda je bio tri godine, u okviru kojeg bi on bio revidiran i svake godine klizno proširivan za još jednu godinu. 13 U oba ciklusa srednjorocnih okvira rashoda, Dokument okvirnog budžeta su usvojile entitetske vlade prije odobravanja budžeta. U RS, Dokument okvirnog budžeta je dostavljen Parlamentu zajednos s budžetom za 2000.g.

Okvir 5.3: SREDNJ - OROCNI OKVIR RASHODA I BUDŽETSKI CIKLUS

Jan Feb

Mar Apr

Maj Jun

Jul Aug

Sep Okt

Resorna ministarstva Sektorske radne grupe

Ministarstvo Financija

Kantoni

Dokument okvirnog budžeta – Okvir sre - dnjorocnih rashoda

* Zasnovan na politici, orjent.na rezultate

* Strateški – više - godišnji, sektorski aspekti, fokusiran na programe.

* Integrirani – tekuci/razvojni, centralna vlada/kantoni

Priprema godišnjeg budžeta *

Zasn.na instituc. * Operativni – fokusiran na stavke uz una - prijed odredjene limite

sredstava.

* Pregled - Tekucih programa

* Izjava o sektorskoj strategiji koja obuhvata Ciljeve, aktivnosti i indikatore rezultata.

* Indikativni 3 - godišnji limiti sredstava za

svaki program. *

Identifikacija alokacija stranog financiranja Za transfere kantonima kao uslovni grantovi i zajmovi

Preliminarni limiti za

za sektore

Nacrt DOB-a koji obuh : *

Ažurirani makroekono mski K okvir

* Anaciza kljucnih

budžets kih pitanja. *

Prijedlozi sektorskih strategija.

* Opcije za alokaciju

sredstava .

Cirkular o

budžetu

* Resorna ministarstva i agencije

priprem Iaju detaljne procjene budžeta u skladu s programima i limitima sredstava

Tehnicke konsultacije

* Preliminarni

makro okvir *

Projekcije ocekivanih

priliva pomoci

Prelimina rne projekcije

prihoda kantona

Sastanci za sektorski pregled

Analiza kljucnih pitanja pitanja

javnih rashoda

Revidirane projek cije d i detalji o det ails of condit -

usl. l kapitalnim grantovima i zajmovima

* Pregovaranje

konacnog budžeta. *

Procjena budžeta finaliz Irana, odobrena od strane Vlade i dostavljena Parlamentu na usvajanje.

Konsultacije o

politici

Konsultacije o Politici

Konsultacije o programima

Konsultacije o programima

Pregled od strane Vlade

Finalizirani DOB Revidirani DOB da odrazi Vladinu

saglasnost na: *

Finalizirane sektorske strategije

* Limite sredstava po

programima i sektorima

Tehnicke konsultacije

Konsult s donat - orima o

DOB

* Pregled ucnika i rezultata

programa c *

Utvrdjivanje okvirnih financijskih Zahtjeva na nivou programa.

* Razmatranje zahtjeva za uslovnim

Kapitalnim grantovima s resornim ministarstvima

* Resornim odjeljenjima

dati limiti sredstava.

* Resorna odjeljenja

pripremaju nacrt budžeta za podnošenje.

* Pregled podnešenog

nacrta budžeta

* Finalizacija

Nacrta kantonalnih budžeta.

* Prezentacija

Budžeta kantonalnom Parlamentu na

usvajanje.

programa. Sektorska analiza je bila ogranicena na nekoliko pilot sektora znacajnih u smislu njihovog udjela u javnoj potrošnji - zdravstvo, obrazovanje i transport u Federaciji i obrazovanje i transport u RS, koji su bili prošireni ukljucivanjem socijalnih sektora u oba entiteta u drugom ciklusu okvira srednjorocnih rashoda. Ipak, ogranicena analiza tih sektora je bila ukljucena u okvir da bi se osigurala dosljednost. Okvire sektorskih strategija su uradile sektorske radne grupe, koje su sacinjavali tehnicki eksperti is svakog sektora i predstavnici Ministarstva financija. 5.33 Nadopunjavajuci taj proces, treci element su bili planovi sektorskih rashoda - ukljucujuci i tekuce i investicione alokacije - uradjeni u skladu sa sveukupnim ogranicenjima sredstava. Bili su potrebni veliki napori da se ukljuce projekti sa stranim financiranjem, i u sektorske i u sveukupne entitetske budžete. Uspjeh je bio ogranicen obzirom da klasifikacija i obuhvatnost podataka nije bila prikladna za svrhu pripreme budžeta (vidjeti paragrafe 5.10 - 5.14). Oba entiteta su dobila pomoc i upute pri radu na tim pitanjima, što je pomoglo ukljucivanju kapitalnih rashoda s domacim i stranim financiranjem u budžete, iako je obuhvatnost bila ogranicena. 5.34 Konacno, u Federaciji je proces srednjorocnog okvira rashoda proširen time da je u drugom krugu obuhvatio pilot kantone (Sarajevo i Srednja Bosna), cija su Ministarstva financija i resorna ministarstva ucestvovala u sveukupnoj aktivnosti za Federaciju u pripremila vlastite Dokumente okvirnog budžeta za period 2001-200314. Ovaj širi proces je jasno pokazao koristi od koordinirane sektorske analize obzirom na veliku ulogu koju kantoni imaju u obezbjedjenju socijalnih usluga. Pored toga, saradnja s kantonima je otkrila nekoliko slabosti u njihovim sistemima upravljanja budžetom koje se trebaju riješiti putem srednjorocnog okvira budžeta ukljucujuci (i) tendenciju povecanja iznosa za plate na racun rashoda za operativne i troškove održavanja što je rezultiralo manje efektivnim korištenjem raspoloživih sredstava; (ii) potrebu za vecom koordinacijom politike izmedju federalne i kantonalnih vlada prije promjene poreske politike i politike potrošnje koje su od znacaja za kantone kao i potrebu za posvecivanjem vece pažnje analizi uticaja takvih politickih odluka; (iii) potrebu za transparentnim i pravicnim mehanizmom pod-pozajmljivanja stranog financiranja od strane federalne vlade za kantonalne projekte; (iv) razlicito iskustvo s nacinima lokalne konsultacije o budžetskim pitanjima; i (v) potrebu za koordinacijom reformi sektorske politike koje imaju znacajnog uticaja na budžete kantona. Sveukupno, kantoni su ovu aktivnost smatrali veoma korisnom za poboljšanje kontakata s federalnom vladom i za dobivanje više informacija o ukupnom fiskalnom stanju što im je pomoglo u pripremi vlastitih budžetskih planova. 5.35 Osvrt unatrag - koristi od pocetne faze okvira srednjorocnih rashoda. Rad proveden na okviru strednjorocnih rasoda je ispunio svoje brojne ciljeve. Pomogao je entitetskim vladama da povecaju svoje analiticko usmjerenje na budžet dizajniranjem/provodjenjem analize koje je provedena u toku izrade okvira srednjorocnih rashoda kao osnove za pripremu svojih godišnjih budžeta. Proces reforme je pomogla vladama i Ministarstvima financija da identificiraju vrstu podataka, informacija i analiza koje trebaju imati za bolje usmjeravanje politike u procesu raspodjele budžetskih sredstava. Što je još znacajnije, podstaknuta je svijest vlasti o potrebi boljih informacija o projektima sa stranim financiranjem, usvajanju integriranog pristupa izradi budžeta i uvezivanju funkcije upravljanja pomoci s procesom budžeta. Proces izrade srednjorocnog okvira rashoda je takodje poboljšao saradnju izmedju Ministarstava financija i resornih ministarstava i jedinica za koordinaciju pomoci. Sve ukljucene institucije su uvidjele potrebu za konsultacijom u procesu i koristi koje od toga imaju za pripremu vlastitog budžeta. Pilot kantoni su proces smatrali posebno korisnim za svoj budžetski proces, posebno za isticanje vlastitih pogleda na fiskalnu u sektorsku politiku i razumijevanje šire fiskalne slike u Federaciji. 5.36 Pogled unaprijed - institucionalizacija okvira srednjorocnih rashoda. Iako aktivnosti na okviru srednjorocnih rashoda i dalje nailaze na dobar prijem i uvidjaju se kao znacajan element ciklusa godišnjeg 14 U osnovi rasprave su bile otvorene za kantone i neki od njih su prisustvovali brojnim sastancima radnih grupa.

budžeta, brojni faktori su nametnuli izazove vezane za održivost i dalji razvoj te aktivnosti, nakon smanjenja strane tehnicke pomoci u 2001.g. Oni obuhvataju organizaciona i kadrovska ogranicenja u entitetima; nedovoljno razvijene kapacitete za planiranje i programiranje u resornim ministarsvima; i poteškoce u osiguravanju redovnog toka dosljednih infomracija o stranom financiranju prema Ministarstvima financija. Izazovi vezani za održavanje razumne koordinacije izmedju Ministarstva financija i resornih ministarstava, cak i na istom nivou vlasti, su takodje znacajni - tj. Ministarstva financija u oba entiteta su izrazila bojazan da strategije sektorskih rashoda u znacajnoj mjeri prevazilaze mandat odgovornosti Ministarstava financija, dok ocjenjivanje planova rashoda resornih ministarstva u odnosu na provodjenje vladine politike, u stvari, jeste osnovna funkcija svakog Ministarstva financija. Kao što je gore pomenuto, bez provodjenja procesa izrade okvira srednjorocnih rashoda, što je u osnovi najprakticnije, vlastima ce biti veoma teško da definiraju i ispune svoje prioritete strateškog razvoja u fiksalno održivom okviru u uslovima smanjenje povoljne strane pomoci. To ce trebati biti postepeno proces, kako se i sistemi podrške budžetu budu razvijali u toku vremena. Ispod preporuceni koraci ce pomoci da se osigura napredak, makar postepen. 5.37 Preporuke:

• Produžiti vrijeme za pripremu godišnjeg budžeta na cijelu kalendarsku godinu, s ciljem da se u toku prve polovine godine analiziraju implikacije trošenja u tekucoj i dolazecim godinama, kroz process konzultacija, kao input za pripremu godišnjih budžeta. Zakonski okvir takodjer treba osigurati konsultativnu konsolidaciju srednjorocnog okvira rashoda na državnom nivou;

• Pokrenuti korištenje funkcionalne klasifikacije u pripremi budžeta uskladjene na svim nivoima vlasti i GFS-om;

• Povecati vodecu ulogu Ministarstava financija u davanju adekvatnih smjernica resornim ministarstvima u procesu izrade okvira srednjorocnih rashoda putem pripreme detaljnih uputstava;

• Analizirati izabrana pitanja politike rashoda i upravljanja koja su od strateškog znacaja za budžet i/ili za makro-ekonomski okvir za sljedeci krug okvira srednjorocnih rashoda, koristeci analize ovog pregleda javnih insitiucija i rashoda u cilju pružanja podrške za odredjene opcije reforme politike rashoda;

• Poboljšati uputstva za izradu godišnjeg budžeta koja se dostavljaju resornim ministarstvima u smislu ukljucivanja opisa ciljeva sektora i boljeg obrazloženja predloženih aktivnosti;

• Uspostaviti dogovor s donatorima (i PIU-ima) za pravovremeno izvještavanje o ugovorenim i isplacenim sredstvima, što ce olakšati njihovu integraciju u budžet;

• Poboljšati sisteme podrške budžetu putem mjera preporucenih u ovom poglavlju, što je od kriticnog znacaja za institucionalizaciju procesa izrade okvira srednjorocnih rashoda u narednom periodu.

D. POBOLJŠANJE IZVRŠENJA BUDŽETA PUTEM SISTEMA TREZORA

5.38 Da bi se održala sveukupna fiskalna disciplina putem provodjenja budžeta, moraju postojati adekvatne procedure za pracenje ogranicenja potrošnje budžetskih institucija u nabavci roba i usluga. Jednako je znacajna i raspoloživost tacnih podataka i informacija o stvarnim troškovima aktivnosti i budžetskih programa da bi se omogucila adekvatna procjena troškova sektorskih politika u srednjorocnom periodu. Slicno tome, osiguravanje da je potrošnja usmjerena na prioritete politike zahtijeva pravovremene i pouzdane izvještaje za upravu koji ce omoguciti pracenje korištenja sredstava i budžetskih rezultata. Sve ove elemente obicno pruža trezorski sistem koji dobro funkcionira. 5.39 U pravcu uspostavljanja sistema trezora. Poceci pripremnog rada na uspostavljanju sistema trezora u BiH datiraju iz 1999.g. kada se istovremeno s aktivnostima u pravcu ukidanja Zavoda za platni promet, pocelo s dizajniranjem sistema trezora (vidjeti Okvir 5.4). Do sada je ostvaren znacajan napredak

na uspostavljanju zakonskog i institucionalnog okvira za razvoj sistema trezora na nivou države i entiteta15. To je utrlo put za operacionalizaciju kompjuteriziranog sistema Glavne knjige trezora16 u oba entiteta u januaru 2002.g. koji upravlja svim budžetskim transakcijama budžeta Federacije i centralnog budžeta RS. Državna vlada je u procesu uspostavljanja slicnog kompjuterizovanog sistema, cija se operacionalizacija ocekuje sredinom 2002.g.17. Oba entiteta i država trenutno funkcionišu u skladu sa principima sistema jedinstvenog racuna trezora (JRT), dok se finalizira formalna uspostava JRT sistema, koji ce funkcionisati kroz tranzitne racune trezora u komercijalnim bankama. U BiH okruženju u kojem nedostaje gotovina, efikasno funkcionisanje sistema JRT kljucno je da se osigura da sve vlade efikasno koriste sva slobodna gotovinska sredstva i da poboljšaju upravljanje neizmirenim obavezama.

5.40 Ti sistemi glavne knjige trezora imaju mogucnost pracenja ogranicenja potrošnje budžetskih institucija i budžetskih alokacija, i automatskog evidentiranja transakcija u skladu s novim poboljšanim kontnim planom. Ako se pravilno primjenjuju, znacajno provecavaju transparentnost i odgovornost izvršenja budžeta. Takodje daju pravovremene i tacne informacije koje se koriste u procesu planiranja budžeta i donošenja odluka. Kako vlasti budu išle dalje, morace se riješiti brojna pitanja da bi se mogle u potpunosti koristiti sve prednosti zdravog trezorskog sistema. O njima ce biti više rijeci u narednim paragrafima. 5.41 Proširivanje trezorskog sistema na pod-entitetski nivo. Kao što je gore receno, novo-uspostavljane kompjuterizirane glavne knjige trezora funkcioniraju samo na entiteskom nivou. To znaci da prelazni aranžmani trezora, koji su uspostavljeni u toku 2001.g. i dalje funkcioniraju na pod-entitetskom nivou. Ti aranžmani, iako osiguravaju nesmetane transkacije i financiranje iz budžeta, ne omogucavaju adekvatno sprjecavanje zloupotreba i pogrešno upravljanje javnim sredstvima (vidjeti Okvir 5.5).

15 RS je usvojila jako dobar Zakon o trezoru. Zakon o trezoru je takodje usvojen i za državni nivo. Federacija, za sada, ima vladinu uredbu koja prolazi znacajne promjene u procesu prevodjenja u zakon. Oba entiteta su uspostavila Odjeljenje za trezor u svom Ministarstvu financija u toku prethodne dvije godine. To odjeljenje pokriva znacajne funkcije izvršenja budžeta, racunovodstvenih informacionih tehnologija i revizije. Na državnom nivou je uspostavljeno Ministarstvo za trezor koje obavlja sve funkcije budžeta i upravljanja dugom. 16 Ove napore podržavaju USAID i US Treasory. 17 Ti su sistemi uspostavljeni uz obimnu stranu tehnicku pomoc pri cemu je USAID imao vodecu ulogu u uspostavljanju kompjuteriziranog sistema Glavne knjige trezora.

Okvir 5.4. Izvršenje budžeta prije ukidanja Zavoda za platni promet Do njihovog ukidanja u januaru 2001.g. Zavodi za platni promet (ZPP) i Ministarsrvo financija (MF) su obavljali ogranicene funkcije izvršenja budžeta i na entitetskom i državnom nivou. Nakon odobrenja budžeta od strane Parlamenta, budžetsko odjeljenje MF je pripremalo planove mjesecnih alokacija za budžetske institucije, koji su dostavljani ZZP-u na izvršenje. ZPP je odobravao placanja u skladu s tim limitom, jednostavno pružajuci budžetu bankarsek usluge uz prilicno visoku naknadu. Transakcijiski odrezak je dostavljan budžetskoj instituciji i MF za svaku izvršenu transakciju. ZPP je takodje redovno slao bankovni izvještaj MF-u i budžetskoj instituciji, kao što se radilo i za svakog drugog klijenta koji je koristio njegove usluge.

Proces je obuhvatao nešto osnovnog financijskog planiranja i upravljanja gotovinom što su provodile budžetske institucije i MF. Ipak, iako je MF pripremalo planove mjesecnih alokacije, u praksi su odobrenja za potrošnju davana za mnogo kraci period, kao npr. sedmica, na osnovu prihoda koji su se slivali na vladine racune. To je bilo uglavnom zbog novcanih ogranicenja i potrebe da se ogranice dugovanja u placanju, koja su bila uobicajna karakteristika izvršenja budžeta.

Sve u svemu, sistem je bio neadekvatan da bi mogao podržavati zdravo izvršenje budžeta. Iako je MF pratilo ukupne budžetske alokacije, ono nije pratilo stvarnu potrošnju, obzirom da nije postojao jedinstven racun za konsolidaciju vladinih sredstava, iako su se takve informacije mogle naci na racunima ZPP-a. Predvidivost sredstava za provodjenje budžetskih aktivnosti i rangiranje prioriteta je bilo slabo obzirom na ceste promjene planova alokacija tokom mjeseca i godine. Kao posljedica toga, iz budžeta su se obicno odobravala nediskreciona placanja, kao isplata plata i, narocito, borackih naknada. Štaviše, nedostatak informacija i kašnjenja u izvještavanju o budžetskim racunima, su onemogucavali otkrivanje neefikasnoti ili zloupotrebe i poduzimanje preventivnih mjera.

5.42 Dizajn šireg trezorskog sistema treba uzeti u obzir nejednaku upravljacku strukturu u entitetima uz istovremeno pomaganje razvoju manje fragmentiranih sistema fiskalnog pracenja i jedinstvenih standarda racunovodstva i izvještavanja. U tom nastojanju, dizajn šireg trezorskog sitema u RS može pratiti klasican model unitarnog entiteta s relativno centraliziranim budžetom, dok kod dizajna sistema za Federaciju posebna pažnja treba posvetiti njegovim deset fiskalno autonomnih kantona. 5.43 Vlasti i prisutni donatori su razmatrali opcije za rješavanje tog posebnog izazova. Dvije opcije treba pomenuti, što je takodje naglašeno u zajednickoj studiji trezorskog sistema koju su proveli MMF i Svjetska banka18. Jedna od njih predvidja stvaranje jedinstvene službe za placanje i racunovodstvo vladinih transakcija (PAO), s uredima u svakom kantonu i nezavisnim upravljanjem racunom trezora na svakom nivou vlasti. Po tom sistemu, svaki kanton ima pune ovlasti za pripremu i izvršenje svog budžeta. Kantonali trezori ostaju nadležni za raspodjelu sredstava, davanje ovlaštenja za potrošnju i upravljanje svojim glavnim knjigama trezora, dok obradu placanja i dnevno knjiženje transakciju u glavnu knjigu trezora vrše uredi za placanje i racunovodstvo. Alternativa tom sistemu je uspostavljanje jedanaest nezavisnih trezora - jedan za Federaciju i po jedan za svaki kanton. Iako ce iskustvo s novo-uspostavljenim sistemima glavne knjige trezora pomoci u konacnom dizajnu, on treba biti u mogucnosti da ponudi sljedece koristi od mreže ureda za placanje i racunovodstvo:

• Pojacanje toliko potrebne saradnje izmedju nivoa vlasti u Federaciji, ukljucivanjem istih principa upravljanja trezorom u svim regijama;

• Osiguranje primjene standardnih vladinih fiskalnih propisa i trezorskih procedura koje su u skladu s medjunarodnim normama efikasnosti, transparentnosti i odgovornosti na svim nivoima vlasti;

• Omogucavanje zajednickog korištenja resursa za obradu i razmjenu podataka; • Omogucavanje korištenja jedinstvenog formata za racunovodstvo i izvještavanje u cijeloj

Federaciji; • Ukidanje korištenja avansnih racuna osiguranjem adekvatnog upravljanja gotovinom i korištenja

jedinstvenog racuna trezora; • Omogucavanje korištenja profesionalno kvalificiranog i posebno obucenog osoblja u

racunovodstvu glavne knjige trezora, informacionim tehnolgijama i ostalim potrebnim disciplinama;

• Osiguravanje ušteda po osnovu ekonomije obima i eliminacija nepotrebnih aktivnosti/duplikacija u upravljanju dnevnim transakcijama.

18Za detalje vidjeti: Strategija razvoja entitetskih trezorskih sistema, zajednicki izvještaj Svjetske banke i MMF-a, novembar 2000.g.

Okvir 5.5. Prelazni aranžmani za trezorski sistem Zatvaranje Zavoda za platni promet je zahtijevalo uspostavljanje nekoliko sistema za zamjenu funkcija koje je obavljao ZPP, ukljucujuci prelazne aranžmane za funkciju izvršenja budžeta na svim nivoima vlasti. Ti su se aranžmani, medjutim, gotovo u potpunosti fokusirali na prihodovnu stranu budžeta uz posvecivanje vrlo malo pažnje rashodima. Po tom sistemu, bankovne aranžmane za izvršenje budžeta su preuzele poslovne banke. Dva glavna racuna, depozitni racun, na kojem su se konsolidirali prikupljeni prihodi, i racun transakcija, s kojeg se vršila isplata budžetskih alokacija, su otvorena u izabranim bankama u ime Ministarstva financija na svim nivoima vlasti. Budžetske institucije su, s druge strane, dobile instrukcije da otvore pojedinacne racune u bilo kojoj poslovnoj banci, što je nametnulo znacajan rizik za efektivno i transparentno korištenje budžetskih sredstava. Mjesecne budžetske alokacije su prebacivane s prelaznog racuna MF na racune budžetskih institucija, što je posljednja tacka u transakcijama koju je moglo pratiti MF. Od tog momenta na dalje, MF nije moglo pratiti potrošnju budžetskih institucija, osim ako ih same budžetske institucije nisu evidentirale i izvještavale o njiima.

5.44 Adekvatna manipulacija gotovinskim transakcijama. Novouspostavljeni kompjuterizirani trezori se i dalje oslanjaju na pojedinacne racune budžetskih institucija - tzv. avansne racune19— u poslovnim bankama, za dio njihovih gotovinskih transakcija (vidjeti Okvir 5.5.). Da bi se ogranicili problemi koje to stvara, oba entiteta su ostvarila znacajan napredak u ogranicavanju gotovinskih transakcija prije pokretanja novog sistema - oba navode manje od 15% gotovinskih transakcija pocetkom 2002.g. U Federaciji, Ministarstvo financija je pripremilo kompjuterizirani sistem isplate plata u okviru kojeg se zaposelnim plate isplacuju preko bankovnih racuna. Sistem isplate plata se tretira kao racunovodstveni pod-sistem, koristeci poseban tranzitni racun za plate, što takodje osigurava da se faze obaveza i isplate pravilno evidentiraju u kompjuteriziranoj glavnoj knjizi trezora. Trebace, medjutim, i preostale gotovinske transakcije staviti pod kontrolu trezora. To ce se u RS postici putem filijala trezora. U Federaciji ce, medjutim, trezor biti prisutan samo u Sarajevu i Mostaru, i možda ce biti potrebno privremeno rješenje s ogranicenim brojem avansnih racuna (gjde ce punjenja racuna biti u strogoj vezi s opravdanjem troškova) za manji broj lokalnih jedinica federalne vlade u ostalim kantonima. Na državnom nivou, jedina institucija koja je locirana izvan Sarajeva i može zahtijevati slicne aranžmane je Državna granicna služba. Potreba za svim tim pojedinacnim racunima budžetskih institucija ce prestati ako se uredi za placanja i racunovodstvo dodaju sistemu u narednom periodu. 5.45 Tretiranje van-bdužetskih fondova u okviru trezorskog sistema. Zakonski okvir u oba entiteta predvidja da van-budžetski fondovi budu ukljuceni u trezorski sistem. Kao što je ranije receno, van-budžetski fondovi imaju svoj vlastiti sistem upravljanja, budžet i racunovodstvena pravila i vrše isplatu velikih kolicina stredstava u malim iznosima u svim dijelovima oba entiteta. Zdravstveni fond takodje vrši isplate za brojne zdravstvene ustanove. Njihovo ukljucivanje u trezorski sistem ce neizbježno znaciti veliko povecanje obima poslova za trezor. 5.46 Iako je konacno obuhvatanje van-budžetskih fondova u trezorski sistem poželjno, fazni pristup u tom pravcu ce olakšati povecanje obuhvata trezorskog sistema. Trebalo bi biti moguce da trezor za pocetak ukljuci jedinstvene racune trezora van-bdužetskih fondova. Miješanje sredstava van-budžetskih fondova i sredstava generalnog budžeta bi se, medjutim, trebalo izbjegavati, jer se ni u kom slucaju ne bi trebalo zahtijevati da generalni budžet automatski financira deficite van-budžetskih fondova. Možda bi bilo moguce postici odredjene sporazume o kratkorocnim aranžmanima likvidnosti izmedju van-budžetskih fondova i jedinstvenog racuna trezora u interesu efikasnog upravljanja gotovinom, ali uslovi tih aranžmana bi trebali biti jasno navedeni. Kad je rijec o obradi transakcija van-budžetskih fondova, preporucuje se da to ostane van sistema trezora za sada, a tek kad sistem trezora dokaže da ima kapacitet za suocavanje s vecim obimom poslova, trebalo bi se pokušati s izvršavanjem tih operacija putem trezorskog sistema. 5.47 Taj fazni pristup navodi da ce van-budžetski fondovi, iako su oni vladine institucije, ostati iskljuceni iz obuhvata trezorskim sistemom u prvom stadiju. Stoga, ce se trebati hitno razraditi adekvatan sistem izvještavanja od van-budžetskih fondova entietskom trezoru, što ce omoguciti pracenje njihovih aktivnosti i konsolidaciju generalnu vladinih racuna u oba entiteta. Postizanje tog cilja zahtijeva razradu slicnog sistema izvještavanja za opcinske vlade, koje ce takodje ostati van obuhvata entitetskih trezora, cak i kad kantonalni trezorski sistemi budu uspostavljeni. 5.48 Preporuke:

• Dizajnirati pod-entitetski trezorski sitem u cilju osiguranja uniformnih standarda za racunovodstveno i izvještavanja i olakšanja konsolidiranog fiskalnog monitoringa.

19 Avansni racuni su racuni van sistema jedinstvenog racuna trezora koji nisu racuni nultog depozita. Oni se stalno pune budžetskim alokacijama da bi se obezbijedila gotovina za udaljene budžetske korisnike koji su smješteni daleko od ureda trezora.

• Ukinuti korištenje pojedinacnih racuna budžetskih institucija (tj. avansnih racuna) osiguravajuci adekvatno upravljanje gotovinom i korištenje jedinstvenog racuna trezora.

• Usvojiti fazni pristup za ukljucivanje van-budžetskih fondova u trezor; • Uspostaviti sistem izvještavanja za van-budžetske fondove i opcinske vlade koji ce omoguciti

puno pracenje njihovih aktivnosti i konsolidaciju njihovih racuna s ostatkom generalnih vladinih racuna o oba entiteta.

E. POJEDNOSTAVLJENJE JAVNE FINANCIJSKE ODGOVORNOSTI

5.49 Jacina sistema upravljanja javnim rashodima u održavanju sveukupne fiskalne discipline i efikasne raspodjele prihoda zavisi u znacajnoj mjeri od toga koliko je efikasna financijska odgovornost institucija. Sistem financijske odgovornosti koji dobro funkcionira obuhvata sljedece procese i mehanizme: • Procesi financijskog upravljanja- tj. izrada budžeta, racunovodstvo, izvještavanje i revizija - koji

mogu obezbijediti sistem adekvatnih kontrola i dati adekvatne informacije o vladnim transakcijama što omogucava preglede i analizu ukljucenih strana;

• Adekvatan institucionalni okvir koji je u stanju verificirati te kontrole i potvrditi vladino izvještavanje i financijske transakcije, dajuci potrebne provjere i bilanse u cilju poboljšanja vladinog ucinka i izbjegavanja pogrešnog upravljanja i zloupotrebe;

• Mehanizmi za osiguravanje da bitne informacije dodju do mjesta na kojem su potrebne, ukljucujuci i objavljivanje informacija javnosti:

5.50 Ovi kljucni elementi efektivne financijske odgovornosti se ili razvijaju ili uvode u BiH. Kao što je ranije navedeno CFAA i CPAR studije, zajednos s PEIR studijom daju pregled jacine postojeceg zakonskog i administrativnog okvira za financijsko upravljanje i odgovornost, što nadopunjuje dosadašnju diskusiju o upravljanju budžetom u ovom poglavlju. U nastavku, cemo prezentirati nalaze ove zajednicke procjene budžetskog procesa, racunovodstva javnog sektora, unutarnje i vanjske revizije javnog sektora i javne nabavke20.

Financijske kontrole u budžetskom procesu

5.51 Izvršenje budžeta. Do njihovog ukidanja u januaru 2001.g. Zavodi za platni promet su obavljali funkcije kvazi-kontrole i izvještavanja o budžetskim transakcijama. Kao što je ranije receno, prelazni aranžmani trezora uspostavljeni nakon njihovog zatvaranja, obezbjedjuju, medjutim, samo slab sistem kontrola upravljanja rashodima (vidjeti Okvir 5.5). Iako se ta situacija mijenja uspostavljanjem kompjuterizirane glavne knjige trezora u januaru 2002.g. na nivou federalne vlade u Federaciji i nivou centralne vlade u RS, slabi sistemi financijskih kontrola su još uvijek prisutni na nivou pod-entiteskih vlada kao i kod van-budžetskih fondova. To je posebno rizicno za financije Federacije, gdje kantoni sa svojim opcinama ucestvuju sa preko 45 procenta u ukupnoj vladinoj potrošnji. 5.52 Na nivou entiteta, novi kompjuterizirani sistem glavne knjige trezora ce uvesti više transparentnosti i bolje upravljanje budžetskim rashodima obzirom da obezbjedjuje sistem pune kontrole i odgovornosti, ukljucujuci (i) ex-ante kontrole zakonitosti rashoda; (ii) knjiženje svake transakcije u skladu s novo-usvojenim kontnim planom; (iii) automatsko davanje periodicnih sveobuhvatnih izvještaja i informacija o izvršenju budžeta; (iv) i sistematsko sravnjivanje s bankama stanja na racunima budžetskih institucija. U narednom periodu ce se trebati uciniti dosta na njihovoj punoj implementaciji i proširivanju

20 Pored toga, CFFA daje pregled okvira financijske odgovornosti u BiH za privatni sektora i daje naznaku nivoa rizka financijske odgovornosti u BiH. CPAR provodi detaljan pregled sistema javne nabavke, ukljucujuci procjenu rizika.

na pod-entitetski nivo u okviru trezora, cime ce se izbjeci institucionalizacija fragmentacije fiskalnog upravljanja, u cilju poboljšanja sveukupnih financijskih kontrola i odgovornosti u BiH. 5.53 Budžetsko pracenje, ocijenjivanje i izvještavanje. Uprkos napretku, pracenje budžeta u BiH je za sada ograniceno na pracenje sveukupnog fiskalnog stanja i osiguranje, u širem smislu, održavanja fiskalne discipline. To se dešava u razlicitim formama u toku implementacije budžeta pocevši s pracenjem ogranicenja rashoda prilikom izdavanja mjesecnih alokacije iz Odjeljenja za trezor Ministarstava financija na entitetskom nivou i budžetskih odjeljenja kantonalnih ministarstava financija u Federaciji. Ministarstva financija takodje nastoje pratiti ukupno fiskalno stanje tokom godine putem podataka iz kvartalnih izvještaja budžetskih institucija. Poseban se naglasak stavlja na pracenje izvršenja poreskih i carinskih prihoda, u cemu veoma efikasno pomaže EC CAFAO i time daje mogucnost šireg pracenja u oba entiteta. Ipak, ne vrši se pracenje konsolidiranog fiskalnog stanja entiteta i BiH u cjelini, osim pracenja koje vrše medjunarodne financijske institucije. Posebno nema nikakvog pracenja opcinskog fiskalnog stanja. 5.54 Iako je pracenje fiskalnog ucnika od bitnog znacaja i trebalo bi se znacajno unaprijediti, takodje ce se više pažnje trebati posvetiti pracenju i analizi ostalih dimenizija upravljanja budžetom u BiH, kao što je budžetska politika, programi i sistemi. Na primjer, vrlo malo se cini, bilo tokom godine ili nakon zakljucivanja budžeta, na pracenju kako su se trošile budžetske alokacije, da li su korištene u namjenske svrhe, te da li su ostvareni predvidjeni rezultati. Proširivanje funkcije pracenja u cilju obuhvatanja tih dimenzija upravljanja budžetom, zahtijeva sistem ocjenjivanja koji dobro funkcionira i koji omogucava rukovodiocima (i) utvrdjivanje kako se njihova sredstva koriste i da li se potrošnja na budžetske programe doprinosi ostvarivanju prvobitnih planova-ciljeva; i (ii) procjenu tekucih programa i politika i poduzimanje popravnih mjera po potrebi21. 5.55 Te funkcije nisu još uvijek dovoljno razvijene u BiH, gdje trenutno Ministarstva financija i resorna ministarstva ne obavljaju u znacajnijoj mjeri funkciju ocjenjivanja budžeta. Planiranje budžetskih funkcija je uglavnom rastuce i proces dostavljanja budžeta ne zahtijeva da prijedlozi budu praceni procjenom rentabilnosti ili analizama koristi od troškova, cak ni za prijedloge za domace investicije. Instrumenti ocjenjivanja, kao ankete korisnika, bilo za internu upotrebu za rukovodioce ili za javno objavljivanje, se takodje uglavnom ne koriste. Ocigledno, efektivan i širok monitoring i ocjenjivanje ove vrste zahtijeva kvalitetne fiskalne podatke i redovno i sistematsko izvještavanje od ovlaštenih odjeljenja. Kao što je ranije pomenuto, uspostavljanje kompjuteriziranih trezora predstavlja veliki korak u pravcu poboljšanja informacija i pravovremenosti i pouzdanosti izvještavanja o sveukupnom fiskalnom stanju i implementaciji budžetskih programa, iako za sada samo na nivou entiteta. 5.56 Stvaranje pogodnog ambijenta za pravilno nadgledanje budžeta od strane Parlamenta je još jedna oblast kojoj treba posvetiti pažnju u BiH. Komisija za javne racune (ili parlamentarna budžetska/financijska komisija) Parlamenta cini mehanizam za provodjenje odgovornosti izvršne prema zakonodavnoj vlasti. Ali u BiH, taj mehanizam još uvijek nije u vecoj mjeri uspostavljen, osim na nivou Države, gdje komisija još uvijek nema dovoljno ovlasti da bi funkcionirala22. Time se nastavlja vakuum zakonodavne kontrole nad izvršnom vlašcu. Stoga, je znacajno uspostaviti jaku funkciju budžetskog

21 Ocjenjivanje se može vršiti ex-ante, tokom implementacije ili ex-post, nakon zakljucivanja budžeta. Tokom procesa pripreme budžeta Odjeljenje za budžet, centralne agencije i budžetske institucije ocjenjuju svoje politike i programe, u cilju utvrdjivanja njihovog ucinka i da li ih u sljedecoj budžetskoj godini nastaviti, proširiti ili ukinuti i zamijeniti efikasnijim programima. Tokom implementacije, ocjenjivanje omogucuje, po potrebi, poduzimanje korektivnih mjera kod programa koji se ne ostvaruju ocekivani ucinak u cilju njihovog restrukturiranja i osiguranja boljih rezultata. Ex-post ocjenjivanje se cesto koristi za poboljšanje izrade buducih programa i doprinosi donošenju odluka o strateškoj politici. 22 Na nivou Države, se od Komisije za javne racune traži da daje vladi mišljenje prije prezentiranja godišnjeg budžeta parlamentu na raspravu. Medjutim, komisija ne radi kako bi trebala zbog nepostojanja pravilne strukture, nedostatka resursa (osoblje, adekvatan uredski prostor, oprema) i nedovoljno jasnog mandata.

nadgledanja na svim nivoima vlasti i odvojiti ostale funkcije zakonodavnog nadgledanja istovremeno osiguravajuci efektivnu koordinaciju i saradnju koja se treba uspostaviti izmedju Komisije za javne racune i Vrhovne institucije za reviziju (vidjeti paragraf 5.78).

Racunovodstvo i izvještavanja javnog sektora.

5.57 Budžetska klasifikacija i racunovodstvena funkcija. Poboljšanje racunovodstvenog sistema i kontrole rashoda u izvršavanju budžetskih transakcija je bio jedan od osnovnih elemenata reforme, podržan obimnom stranom tehnickom pomoci u BiH. Oba entiteta su uradila novu budžetsku klasifikaciju i kontni plan zajedno s detaljnim procedurama za njihovo korištenje na svim nivoima vlasti. Ipak, stvarna implementacija tih novih sistema je do sada ostala ogranicena i nejednaka23 pri cemu se upravljanje budžeta uglavnom zasniva na ekonomskim i administrativnim kategorijama za svrhe planiranja izvršenja i pracenja. Uvodjenje nove glavne knjige trezora u oba entiteta, iako samo na višim nivoima vlasti ce biti prvi opipljivi korak na promjeni te prakse, obzirom da glavna knjiga trezora sadrži novi kontni plan. Uz tekuce aktivnosti na uvodjenju glavne knjige trezora za državni nivo sredinom godine, i Država ce takodje koristiti novi kontni plan, uskladjen s entitetskim. 5.58 Kao što je ranije pomenuto, novi kontni plan ce povecati transparentnost i odgovornost izvršenja i izvještavanja o budžetskim transakcijama. Ipak, kategorije kontnog plana su previše detaljne da bi bile od koristi u svrhu upravljanja budžetskom politikom. Stoga, one trebaju biti klasificirane u strukturiranu budžetsku klasifikaciju, koja, poželjno bi bilo, koristi, GFS kompatibilne funkcionalne, ekonomske i administrativne kategorije24. To ne samo da ce pomoci znacajnom poboljšanju analize politike, vec ce takodje omoguciti bliže pracenje stvarnog provodjenja prioriteta politike - pri cemu je oboje od kriticnog znacaja za, izmedju ostalog, efektivnost fiskalnog upravljanja kao i za tekuce aktivnsoti u pravcu pripreme Strategije smanjenja siromaštva. 5.59 Racunovodstveni standardi. U oba entiteta racunovodstvene standarde izdaju odgovarajuci organi za donošenje standarda25. Trenutno, iako postoji prilicno jasan i detaljan okvir za financijsko izvještavanje - zasnovan na Medjunarodnim racunovodstvenim standardima (IAS) - postojece racunovodstvne prakse ne omogucavaju stvarno pracenje primjenjivih racunovodstvenih politika i procedura, a stvarne racunovodstvene prakse nisu dobro dokumentirane. To dijelom odražava slabu moc organa za donošenje standarda da osiguraju njihovo provodjenje, kojima nedostaju ovlasti, instrumenti i sredstava da bi nametnuli pravilnu primjenu obaveznih racunovodstvenih standarda ili sankcionirali slucajeve neprimjene26. 5.60 Slaba primjena postojecih standarda se takodje dijelom objašnjava nepotrebno složenim Medjunarodnim racunovodstvenim standardima (IAS) na kojima se zasnivaju entitetski racunovodstveni standardi. Racunovodstveni standardi zasnovnai na IAS-u su medjutim, prezahtjevni za sadašnje kapacitete javnih institucija u BiH. Stoga bi, možda, bilo prikladnije provoditi njihovu faznu primjenu u skladu sa stvarnim potrebama. Drugi organ za donošenje standarda, Komisija za javni sektor Medjuranodne federacije racunovodja (IFAC), je ustvari zadužen za izdavanje standarda za pripremu financijskih izvještaja budžetskih institucija i drugih vladinih agencija, tj. Medjunarodnih standarda za

23 Samo mali broj jednostavnijih elemenata novog kontnog plana i klasifikacije se koristi na nivou federalne vlade, Sarajevskg kantona i opcine Centar Sarajevo. 24Novi kontni plan omogucuje takvu konsolidaciju obzirom da je kodiranje kompatibilno s GFS klasifikacijom. 25 Zavod za racunovodstvo i reviziju u Federaciji i Udruženje racunovodja i revizora u RS. 26 Na primjer, u Odjeljenju za racunovodstvo Ministarstva financija su cetiri zaposlena, ciji je zadatak objedinjavanje svih racuna organizacija generalnog budžeta. U svakom ministarstvu postoji službenik zadužen za knjigovodstvo, ali cesto ne radi samo na tome ili nije dovoljno kvalificiran za taj posao. Na primjer, u Ministarstvu sporta to obavlja sekretarica.

racunovodstvo javnog sektora (IPSAS), koji su primjenljiviji na vlade i druge korisnike u organizacijama javnog sektora27. 5.61 Racunovodstveni sistemi. Uprkos usvajanju pod-seta IAS-a u oba entiteta28, koje zahtijeva prelazak na obracunsko racunovodstvo, prije uvodjenja glavne knjige trezora se primjenjivalo cisto gotovinsko racunovodstvo (koje ce najvjerovatnije ostati na pod-entitetskom nivou u narednom periodu) - nadopunjeno fragmentiranim i rudimentiranim sistemom pracenja obaveza, koji nije bio integriran u sveukupni racunovodstveni sistem. U okviru tog sistema su u oba entiteta lokalno-uradjeni softverski sistemi prilagodjeni novoj budžetskoj klasifikaciji da bi rutinski mogli davati objedinjene izvještaje po klasifikaciji, ali mnoge racunovodstvene funkcije su ostale polu-rucne i vode se na papiru29. 5.62 U narednom periodu ce, kompjuterizirana glavna knjiga trezora, koja ce sistematski primjenjivati evidentiranje obaveza, omoguciti optimalno upravljanje gotovinom i evidentiranje dugovanja, što je najznacajnija razlika u odnosu na prethodi sistem, posebno kad je rijec o ovom drugom. U toku srednjorocnog perioda bi se mogao razmatrati prelazak na sistem modificiranog obracunskog racunovodstva za bolje evidentiranje obaveza što, je podrucje gdje tek treba ostvariti znacajna poboljšanja.30 To bi pomoglo institucijama javnog sektora da bolje razumiju svoje financijsko stanje i ekonomski položaj i pomoglo bi procesu donošenja odluka. Medjutim, taj je prelazak izvan trenutnih sposobnosti BiH. 5.63 Puna implementacije glavne knjige trezora bi mogla olakšati entitetima dobivanje neophodnih financijskih informacija, kao što su informacije o postojanju, vlasništvu i vrijednosti aktive i pasive31. To ce zahtijevati vodjenje adekvatne evidencije dotoka stranih sredstava. Integracija suverenog upravljanja dugom u okviru sveukupnog vladinog racunovodstvenog sistema je još jedna aktivnost koja ce se trebati poduzeti u skorijoj buducnosti32. 5.64 Preporuke:

• Uvesti periodicne izvještaje o izvršenju budžeta pod-entitetskih vlada (ne rjedje od kvartalnih) i van-budžetskih fondova (mjesecno), sa specificnim sadržajem koji ce omoguciti analizu znacajnih fiskalnih parametara;

27 Komisija za javni sektor uvidja da mnoge vlade možda nisu u situaciji da usvoje Medjunarodne standarde za racunovodstvo javnog sektora zasnovane na obracunskom racunovodstvu. Da bi pomogla tim vladama Komisija je takodje izradila nacrt ED 9 Financijsko izvještavanje po gotovinskom racunovodstvu. ED 9 navodi zahtjeve za prezentacijom primarnih financijskih izvještaja po gotovinskom racunovodstvu kao i strkutru izvještaja i minimu zahtjevanog sadržaja. Komisija provodi testiranje tog dokumenta na terenu prije njegovog konacnog objavljivanja.

28 Pravilnik izdat 1999.g. navodi koji IAS standardi se primjenjuju na javni sektor a koji ne, navodeci kako se pojedini relevantni standardi primjenjuju i kratak opis njihovog sadržaja. 29 Navodi se da ti softveri takodje omogucavaju evidentiranje obaveza po osnovu nabavke u fazi fakture i povezivanje kada dosspije placanje. To je jedini element racunovodstvenog evidentiranja obaveza koji se primjenjuje. Treba napomentui da je evidentiranje obaveza i pracenje likvidacije zasnovano na izvještajima koje Ministarstvo financija prima od resornih ministarstava i da se provodilo kao paralelna aktivnost uz konvencionalno knjigovodstvo. 30 Po modificiranom obracunskom racunovodstvu, prihodi (slicno primicima po gotovinskoj osnovi) se priznaju tek kada se novac primi, dok se rashodi i obaveze s njima u vezi (za razliki od placanja po sistemu gotovinske osnove) evidentiraju kada se naprave, bez obzira kada dospijeva njihovo placanje. To modificirano obracunsko racunovodstvo može nekad biti oprezniji, konzervativniji pristup prezentaciji financijskih izvještaja i generalno se primjenjuje u slucajevima kada se prihodi ne mogu mjeriti dok se ne stvarno ne prime (npr. porezi, kazne i takse) ili kada su vrjeme kada i iznosi koji ce se primiti krajnje neizvjesni. 31 Kao što je naglašeno u ranijim poglavljima postoje van-budžetske javne obaveze, pored poteškoca u kvantificiranju mogucih obaveza (npr. garancije koje izdaju vlade na razlicitim nivoima). Ekonomske transakcije s razlicitim partnerima u okviru javnog sektora (posebno implicitne subvencije državnim i komunalnim preduzecima, državnim bankamma i drugim kvazi-vladinim organizacijama) se takodje u velikoj mjeri ne odražavaju u racunovodstvenoj evidenciji. 32 Trenutno se dugom upravlja koristeci djelimicnu bazu podataka za pracenje (jednostruki unos, nepovezan s racunovodstvenim sistemom, te stoga ne omogucuje evidentiranje obaveza).

• Pokrenuti izradu osnovnih mjerila rezultata da bi se proširilo ocjenjivanje budžeta da obuhvati rezultate kljucnih budžetskih politika i programa i integrirati to u godišnji budžetki proces;

• Uspostaviti/ovlastiti parlamentarne komisije za javne racune (ili parlamentarne budžetske/financijske komisije) kojima je dodijeljena funkcija zakonodavnog nadgledanja budžeta na svim kljucnim nivoima vlasti;

• Mobilizirati stranu pomoc za konsolidiranje kategorija kontnog plana u strukturiranu budžetsku klasifikaciju koja koristi GFS kompatibilne funkcionalne, administrativne i ekonomske kategorije;

• Razmotriti mjere koje ce osigurati da se da prioritet u provodjenju onih elemenata racunovostvenih standarda zasnovanih na IAS-u koji su primjenljivi na sadašnje potrebe BiH, a da se ostali u toku vremena ukinu.

Revizija javnog sektora

5.65 Revizija, zajedno s kontrolama i ocjenjivanjem upravljanja, je bitan element u procesu sistema financijskog upravljanja za osiguravanje da planiranje, izrada budžeta i izvještavanje o korištenju javnih sredstava bude u skladu za zakonima i ciljevima koje utvrde Parlament i vlada. Revizije u javnom sektoru takodje imaju znacajnu funkciju davanja krajnjim donosiocima odluka (Parlamentu i vladi) i/ili gradjanima uvjerenja u kvalitet izvještaja o tome kako se troši novac poreskih obveznika. 5.66 Postoji fundamentalna razlika izmedju dvaju oblika revizije: interna revizija i vanjska revizija. Razlika se odnosi na obim i ciljeve posla revizora, kao i stepen nezavisnosti revizora ili organizacije zadužene za reviziju u odnosu na subjekat revizije i prema tome kome su namijenjeni rezultati revizije. U dobro razvijenim sistemima provjere, interna revizija je osnovni oblik interne kontrole upravljanja vladinim agencijam, dok je vanjska revizija (financijska i revizija ucinka) potpuno nezavisna od izvršilaca i obicno se njeni nalazi dostavljaju zakonodavcima. 5.67 Ova dva oblika funkicje revizije, strukturirana u skladu s opisanim pravcima OECD zemalja, su u ranim stadijima razvoja u BiH, uz tehnicku pomoc donatora. Do sada je napredak bio razlicit, pri cemu funkcije moderne interne revizije i dalje u velikoj mjeri nedostaju, dok su funkcije vanjske revizije u najvecoj mjeri institucionalizirane uspostavljanjem Vrhovnih institucija za reviziju krajem 2000.g. 5.68 Interna revizija. Dok nisu bili ukinuti, Zavodi za platni promet su bili kljucni elementi sistema interne kontrole javnog sektora u BiH, što je funkcija naslijedjena iz sistema bivše SFRJ. Oni su bili zaduženi za funkciju administracije i kvazi-revizije financijskih transakcija u širem smislu, ukljucujuci i transakcije iz razlicitih oblasti ekonomije - budžetske transakcije, transakcije poslovnih subjekata i pojedinacnih poreskih obveznika. U tom sistemu su funkcije interne kontrole Ministarstva financija bile ogranicene na osnovne kontrole racunovodstva i izvještavanja potrošackih jedinica i nadgledanje tutorskog tipa. Te se funkcije nisu sistematski provodile niti bile dio bilo kakve upravljacke kontrole u okviru organizacije, vec su se više usmjeravale na istraživanja u cilju otkrivanja zloupotrebe imovine i sredstava od strane javnih zvanicnika, prije nego na prevenciju i/ili smanjenje njene pojave. Drugim rijecima, to su bile “aktivnosti kontrole” koje spadaju negdje izmedju interne kontrole i interne revizije. 5.69 Za sada taj surogat funkcije revizije još uvijek provode jedinice inspekcije Ministarstva financija u oba entiteta i Financijska policija, pri cemu je posljednja posebno aktivna u istraživanju financijskih prevara. Ipak, jedinice inspekcije imaju neadekvatan mandat, nedovoljno osoblja, slabo su opremljene i oskudno obucene za efikasno i efektivno provodjenje svojih funkcija. Generalno, sadašnje financijske kontrole karakteriziraju inspekcije na licu mjesta, stavljanje naglaska na pojedinacne slucajeve više nego na uspostavljanje sveobuhvatnog sistema interne revizije - pri cemu je uprava nadležna da osigura provodjenje odgovarajucih kontrola ministarstva/agencije - koji je dobro koordiniran s novoosnovanim

funkcijama vanjske revizije. Kao rezultat koga, revizija i povezane aktivnosti inspekcije su u velikoj mjeri fragmentirane i ili se preklapaju ili nemaju adekvatan obuhvat. Sadašnji ambijent takodje olakšava zavaravanje financijskih kontrola obzirom da se (i) odluke o odobravanju sredstava u resornim ministarstvima cesto objavljuju nejasno, uz slucajeve kršenja statuta (npr. odobravanjem iznosa koji prevazilaze njihova ovlaštenja); (ii) vrlo je malo naknadnih kontrola za osiguravanje da su se sredstva namjenski iskoristila; (iii) racunovodstvena evidencija i prateca dokumentacija su nepotpune da bi ostavile odgovarajuci trag za reviziju; i (iv) nabavne metode su neprikladne i ne provode se pravilno33 (vidi paragrafe 5.82-5.90). 5.70 Razvojem kompjuteriziranog trezorskog sistema, mnoge osnovne funkcije interne financijske kontrole ce rutinski obavljati van lica mjesta kao integralni element sistema jedinica trezora. Trezori imaju iskljucivu ovlasti za transfer sredstava i to ce znacajno poboljšati funkcije kontrole izvršenja budžeta i upravljanja gotovinom. Posebno ce, operacionalizacija jedinstvenih racuna trezora obezbijediti potrebni integritet sveukupnog toka sredstava. Nadalje, uvodjenje ex-ante kontrola zakonitosti vrste i iznosa rashoda (na osnovu budžetskih alokacija koje odobri parlament i koje se evidentiraju u glavnoj knjizi trezora) i uvodjenje financijskih kontrola racunovodstva i izvještavanja ce doprinijeti urednijem i discipliranijem upravljanju javnim financijama. Izmedju ostalog, ove kontrole ce omoguciti vršenje selektivnih provjera potrošackih jedinica ili budžetskih stavkih koje pokazuju znacajna ili neocekivana odstupanja od standarda ili poželjnih modela, doprinoseci sveukupnom pracenju upravljanja budžeta i omogucavajuci, po potrebi, korektivne mjere. 5.71 Paralelno s tim, ce se trebati sistematski uvesti adekvatne funkcije interne revizije u svim vladinim institucijama u BiH za jacanje upravljacke odgovornosti i kontrola, posebno na pod-entiteskom nivou, gdje ce trebati vremena da se uspostavi trezorski sistem. Iz razloga izgradnje kapaciteta i rentabilnosti, ovaj se zadatak treba posmatrati kao postepeni srednjorocni proces. Najefikasniji pristup u pokretanju pocesa ce biti uspostavljanje malog, nezavisnog (od razlicitih odjeljenja i agencija, tj. odgovornog samo ministru) centraliziranog i visoko-profesionalnog odjeljenja interne revizije u Ministarstvu financija oba entiteta i kantona, koje ce djelovati po brojnim vladinim institucijama, i postepeno povecavati svoj djelokrug rada na opcine i druge javne institucije. 5.72 Cilj bi trebao biti provodjenje okvira stroge interne kontrole, u skladu s medjunarodno priznatim standardima34, koji bi ne samo omogucili prelazak funkcija revizije sa istraživanja koja se provode na nivou pojedinacnih transakcija na pristup sistemskim revizijama, vec takodje omoguciti sistemu vanjske revizije da se oslanja na sistem interne revizije. Nacin na koji interna revizija može obavljati te funkcije je, ustvari, razradjen 2000.g. uz stranu pomoci i u konsultaciji s entitetima i kantonima35. Model je predvidio postepen pristup s davanjem prioriteta reviziji uskladjenosti (tj. pridržavanja administrativnih procedura uz propisani zakonski regulatorni okvir i objavljena uputstva) u pocetnoj fazi, tako da se može poboljšati kontrola i upravljanje budžetskim rashodima. Tokom vremena, funkcija interne revizije se može proširiti da ukljuci operativnu efikasnost ne-financijskih sistema (organizacije, informacionih tehnologija, logistike, itd.) i konacno, sveukupnu efektivnosti kojom se pruža cijeli spektar usluga, posebno u kljucnim ministarstvima. Za sada su tri kantona (Sarajevo, Tuzla i Bihac) usvojili ovu 33 Rezultati Posebne revizije (u formi ogranicenog pregleda bez osiguranja revizije) provedene na inicijativu OHR-a/OSCE-a u Federaciji (ukljucujuci neke kantone) i u RS u periodu februar - maj 2001.g su dali brojne dokaze o nepostojanju mehanizama koji bi zaštitili javne rashode od korupcije i nekompetentnosti. Pregled je naglasio da su u , peridou prelaza s kvazi-kontrola Zavoda za platni promet na trezorski sistem u punoj funkciji (koji bi sistematizirao financijske kontrole izvršenja budžeta), postojece prakse interne kontrole neadekvatne za zaštitu javnih sredstava BiH od gubitka zbog prevare ili nemara, i navode da je stvaranje zdravog kontrolnog ambijenta od kljucnog znacaja za poboljšanje financijske odgovornosti u BiH. 34 Integrirani okvir interne kontrole kojeg je objavila Komisija sponzorskih organizacija (COSO) daje upustva za ovu kriticnu oblast. 35 Pomoc je obezbjedjena u okviru komponente reforme revizije u okviru PFSAC-a II Svjetske banke. Za detalje vidjeti izvještaje o superviziji PFSAC-a II (izvještaji misija od 25. februara 2000.g. - 1. juna 2001.g.). Model je prezentiran osoblju budžetske inspekcije putem sveobuhvatnih seminara za obuku u oba entiteta.

metodologiju i uveli funkcije interne revizije36. Proširivanje tih aktivnosti zahtijeva da entitetske vlade preuzmu vodecu ulogu, posebno u transformaciji sadašnjih jedinica inspekcije u entitetskim Ministarstvima financija u jake jedinice interne revizije i da traže dalju tehnicku pomoc za izgradnju kapaciteta. 5.73 Preporuke:

• Nadovezujuci se na do sada obezbjedjenu stranu tehnicku pomoc, usvojiti zakonski i organizacioni okvir za zdrav sistem interne revizije na nivou entiteta i Države;

• Napraviti dinamiku postepene implementacije tih okvira pocevši s implementacijom u svakom entiteskom i kantonalnom Ministarstvu financija, radeci s razlicitim vladinim institucijama i postepeno proširujuci na opcine i druge javne institucije.

5.74 Vanjska revizija. Funkcija vanjske revizije je uvedena krajem 2000.g., operacionalizacijom Vrhovnih institucija za reviziju – jedna na državnom nivou i po jedna entitetska, s aranžmanima koordinacije u okviru državne Vrhovne institucije za reviziju, i uz jedinstven zakonski okvir (vidjeti Okvir 5.6). Cilj je bio efektivno rješavanje problema hronicnih slabosti u smislu financijske transparentnosti i odgovornosti javne administracije u BiH. Iako su Vrhovne institucije za reviziju još uvijek u pocetnom stadiju svog razvoja, njihov dosadašnji rad je vec potvrdio koliki je znacaj funkcije vanjske revizije za transparentnost i pouzdanost sistema financijskog upravljanja u javnom sektoru, kao i kredibilitet vladnih financijskih izvještaja u BiH. 5.75 Od samog uspostavljanja, sve tri Institucije su uložile dosta napora na izgradnji kapaciteta37 uz istovremeno vršenje znacajnog obima revizije institucija javne administracije – ukljucujuci i veliki dio institucija pod-entitetskog nivoa u oba entiteta. Tokom te pocetne faze, slabo racunovodsvo i financijsko izvještavanje u javnom sektoru je predstavljalo najznacajniju prepreku za pravilnu i pravovremenu reviziju vladinih financija – odredjeni broj budžetskih korisnika i institucija jednostavno nisu mogli dostaviti Instituciji za reviziju svoje financijske izvejštaje. Stoga bi, strogo provodjenje postojecih pravila i propisa o racunovodstvu/financijskom izvještavanju javnog sektora, kao i osiguranje da Institucija za reviziju ima puni pristup racunovodstvenoj evidenciji koja podliježe reviziji i ostalim neophodnim financijskim informacijama, trebalo postati jedan od hitnih prioriteta državne i entitetskih vlada u skorijem periodu.

36 Posebno je Tuzlanski kanton bio prvi koji je na osnovu gore-pomenutog modela i uz pomoc tima PFSAC-a II Svjetske banke, uradio zakonodavstvo za internu reviziju koje je njegov Parlament usvojio u 2000.g. Zakonodavstvo odredjuje uspostavljene funkcije nezavisne interne revizije u kantonu, koja je odgovorna Komisiji za reviziju Parlamenta Tuzlanskog kantona. Ako se pravilno primjenjuje, zakonodavstvo bi znacajno poboljšalo transparentnost vladinih financijskih operacija u Tuzlanskom kantonu. Ovo zakonodavstvo i propisi donešeni na osnovu njega, bi mogli predstavljati model za korištenje u drugim kantonima u Federaciji kao i za razvoj interne revizije na nivou centralnih vlada Federacije i Republike Srpske. 37 U tim naporima je znacajno pomogla Švedska agencija za medjunarodni razvoj (SIDA), koja je djelovala kao institucionalni savjetnik tokom pocetne faze rada Institucija za reviziju.

Okvir 5.6 Struktura Vrhovnih institucija za reviziju u BiH Najbitniji aspekt u dizajniranju sistema spoljne revizije u BiH je bio utvrdjivanje prikladne organizacione strukture koja bi omogucila da nekoliko nivoa, u velikoj mjeri, autonomnih vlada provodi dobru funkciju revizije u okviru svojih nadležnosti istovremeno osiguravajuci dosljedne standarde, metodologiju i kvalitet na svim nivoima vlasti. Da bi se to postiglo, formirane su Vrhovne institucije za reviziju u oba entiteta i na državnom nivou, za provodjenje funkcije spoljne revizije odnosnog entiteta i aktivnosti i organizacija na pod-entitetskom nivou.

Pored toga, zakonom je uveden Koordinacioni odbor Vrhovnih institucija za reviziju, za reviziju financijskih operacija institucija BiH

(Ured za reviziju na državnom nivou). Odbor je strucno tijelo Vrhovne institucije za reviziju BiH, koji se sastoji od komisije i sekretarijata. Tri glavna revizora i njihovi zamjenici su clanovi Koordinacione komisije, kojom predsjedava glavni revizor Državnog ureda za reviziju. Osnovne funkcije komisije su donošenje standarda za reviziju (koje dosljedno trebaju primjenjivati sve tri Institucije za reviziju); osiguranje dosljednog kvaliteta revizije; raspodjela odgovornosti kod zajednickih aktivnosti revizije; odredjivanje predstavnika u medjunarodnim tijelima. Clanovi Koordinacionog odbora se sastaju prema utvrdjenom rasporedu barem jednom kvartalno. Odobor je u aprilu 2001.g. usvojio INTOSAI kodeks etike za revizore javnog sektora.

Zakonski okvir nedvosmisleno dodjeljuje funkciju ex-post, spoljne revizije trima Vrhovnim institucijama za reviziju. Mandat Institucija

za reviziju je veoma širok, obuhvatajuci verifikaciju javnih prihoda i rashoda (tj. njihovo pravilno prikupljanje, zakonitost i cuvanje), kao i pravilno cuvanje sredstava; godišnju reviziju racuna ministarstava, sudova i vladinih organa, opcina, javnih fondova i drugih javnih institucija. Mandat se takodje proširuje i na preduzeca, firme i organizacije koje su dijelom u državnom vlasništvu ili se financiraju iz budžeta ili drugih sredstava koje kontrolira ili garantira Parlament i/ili opcine; kao i organizacije i aktivnosti koje dobijaju sredstva od vlade, zajmove ili grantove iz budžeta centralne vlade i/ili opcina.

Prema zakonu, sve tri Vrhovne institucije za reviziju trebaju primjenjivati standarde koje je izdala Medjunarodna organizacija vrhovnih

institucija za reviziju (INTOSAI) kada je rijec o fundamentalnim aspektima rada na reviziji (organizacija revizije, dokumentacija, izvještavanje, kontrola kvaliteta). Pored toga, Vrhovne institucije za reviziju imaju ovlaštenje da provede ad hoc (specijalne) revizije na zahtjev odnosnog parlamenta ili opravdan zahtjev vladine organizacije. Vrhovne institucije za reviziju iz BiH su priznate i primljene u clanstvo INTOSAI u toku 2001.g.

5.76 Za sada, Institucije za reviziju, usmjeravaju svoj rad primarno na revizije uskladjenosti, iako imaju za cilj razvoj potrebnih vještina za provodjenje financijske revizije ili “certifikacije”, što spada u njihov mandat (vidjeti Okvir 5.6). U tom pravcu, aktivnost koja ima najviše dodatne vrijednosti za Institucije za reviziju je priprema dobrih izvještaja o upravljanju, što je znacajan gradivni element novog, jaceg kontrolnog ambijenta. Ipak, to je istovremeno aktivnost koja zahtijeva znacajno dalje jacanje sposobnosti sve tri Institucije za reviziju, putem kontinuirane strane tehnicke pomoci. 5.77 Gledajuci unaprijed, pored kontinuirane potrebe za izgradnjom kapaciteta Institucija za reviziju, postoje brojna pitanja koja ce trebati riješiti državna i entitetske vlade u cilju osiguranja povoljnog ambijenta za rad Vrhovnih institucija za reviziju. Prije svega, postoji hitna potreba da se poveca svijest, javnog sektora i šire javnosti u BiH, o ulozi i mandatu Institucija za reviziju. Slicno tome, postoji potreba da se institucionaliziraju radni odnosi i saradnja izmedju obje Institucije za reviziju i njihovih Parlamentarnih komisija za javne racune (PAC)— kako se one tokom vremena budu osnivale - izmedju Insitucija za reviziju i tijela nadležnih za funkciju interne revizije vlade. Shvatanje veze i medjusobnog nadopunjavanja izmedju aktivnosti interne revizije i spoljnje revizije je posebno znacajno za ostvarivanje sinergije i izbjegavanje dupliranja rada. Takodje postoji potreba za stvaranjem zakonske osnove za stalno zakonodavno nadgledanje Institucija za reviziju, putem osnivanja namjenskim parlamentarnih komisija za reviziju38. Istovremeno bi se trebali uspostaviti jasni mehanizmi i procedure za reguliranje rješavanja konflikata izmedju revizora i revidiranog klijenta - trenutno je jedini zakon da se neslaganja jednostavno evidentiraju u izvještaju o reviziji. 5.78 Takodje postoji potreba da se u kratkorocnom periodu još jednom razmotre neke od odredbi zakonodavstva o reviziji, koje ili odstupaju od prvobitnog jedinstvenog zakonskog okvira ili su nejasno definirane u procesu konacnog usvajanja državnog i entitetskih Zakona o vrhovnoj reviziji. Te se odredbe odnose na (i) funkcije/odgovornosti Institucija za reviziju (npr. u državnom i zakonodavstvu RS, sadašnje odredbe o specijalnoj reviziji obavezuju Institucije za reviziju da provedu sve specijalne revizije koje se zahtijevaju, bez obzira na njihov utvrdjeni program rada i prioritete tokom godine, za razliku od prvobitnih odredbi koje su im omogucavale da procjenjuju i utvrdjuju potrebu za specijalnim revizijama); (ii) mandat Federalne Institucije za reviziju (npr. odredba koja navodi revizije kantona i opcina kao odgovornost Federalne Institucije za reviziju je nejasna, te je stoga otvorena za razlicita tumacenja); i (iii) imenovanje glavnih revizora i zamjenika (u Federaciji i u RS, glavnog revizora i zamjenika imenuje Parlament na prijedlog Vlade, iako oni moraju zadovoljavati odredjene uslove, to stvara prostora za politizaciju procesa); i (iv) smjena glavnog revizora i zamjenika s dužnosti (sadašnje odredbe ostavljaju prostora za diskrecionu smjenu glavnog revizora i zamjenika iz razloga koji nisu vezani za njihovu strucnost, time ugrožavajuci nezavisnost glavnog revizora). Revizije ovih odredbi su neophodne, ne samo u cilju jacanja Institucija za reviziju na svim nivoima, vec i za postizanje jedinstvenosti zakonskog okvira. Uradjeni su nacrti amandmana ukljucujuci gore navedene promjene za sve tri Institucije za reviziju, medjutim diskusije još uvijek nisu odmakle dalje od nivoa relevantnih paralmentarnih komisija39 (vidjeti Okvir 5.7)

5.79 Jednako znacajan korak u pravcu jacanja Institucija za reviziju u kratkorocnom periodu je ugradjivanje institucionalnih mandata Vrhovnih institucija za reviziju u državni i entitetske ustave, kao što je prvobitno planirano. To je standardna norma u zamljama s uspostavljenom tradicijom vanjske revizije javnog sektora. I posljednje, ali ne i najmanje važno, je potreba adekvatnog financiranja aktivnosti Vrhovnih institucija za reviziju, koje ce biti vezano za godišnji plan rada. Za sada, bez obzira na jacinu zakonskog okvira u smislu osiguranja adekvatnog i redovnog financiranja Vrhovnih institucija

38 Quis custodiet ipsos custodes? Ili “Ko nadzire nadzornike?” Juvenal iz Satires. 39 PEIR/CFFA tim je izvršio pregled nacrta amandmana i dao preporuke.

za reviziju, aranžmani financiranja, su u praksi, zahtijevali teške pregovore i nisu uspijevali zadovoljiti dodatne potrebe za osobljem i kapitalnim rashodima (npr. uredski prostor i IT) za adekvatno opremanje regionalnih ureda Vrhovnih institucija za reviziju. Osiguranje adekvatnog financiranja i mobilizacija potrebne strane tehnicke pomoci za Vrhovne institucije za reviziju bi trebao biti bezuslovan prioritet za državne i entitetske vlasti da bi Institucije za reviziju mogle preuzeti aktivnosti koje su im dodijeljene u punom obimu, što je od kriticnog znacaja za efektivno jacanje financijskog upravljanja javnog sektora.

Okvir 5.7 Zakonodavstvo o spoljnoj reviziji – odredbe koje je potrebno ojacati Vrhovna institucija za reviziju Federacije: Glavnog revizora i zamjenika glavnog revizora imenuje Predsjednik Federacije na prijedlog vlade, uz prethodnu saglasnost Parlamnta. Preporucuje se da se ukljucivanje vlade u proces imenovanja eliminira. I glavni revizor i njegov zamjenik se imenuju na odredjeni period s mandatom od pet godina koji se ne može obnavljati. I glavni revizor i njegovzamjenik mogu biti smijenjeni s funkcije ako oba Doma traže njihovu smjenu u slucaju da oni “iz bilo kojih razloga nisu u mogucnosti da obavljaju svoju funkciju” (clan 6). Ova odredba ostavlja dosta široko diskreciono pravo za smjenjivanjem glavnog revizora na osnovama koje nisu strucne prirode, te se stoga ne smatra adekvatnom za osiguranje nezavisnoti glavnog reviozra u izvršavanju svog mandata. Njeno ukidanje je neophodno u cilju ukidanja mogucnosti nepravilnog uticaja na smjenu glavnog revizora.

Glavni revizor i njegov zamjenik mogu takodje biti smjenjeni ako kvalitet revizije ne zadovoljava standarade utvrdjene zakonom, što mora potvrditi Nezavisan kontrolor kvaliteta, koji se može imenovati na nacin utvrdjen zakonom (clan 27). Kontrolor kvaliteta mora biti medjunarodno priznata organizacija koja je kompetentna za procjenu rada Institucije za reviziju. Iako ova odredba ide u dobrom pravcu (u pokušaju uspostavljanja mehanizama i jasnih procedura koje omogucavaju zakonsko nadgledanje Vrhovnih institucija za reviziju), cinjenica da je imenovanje Kontrolora kvaliteta samo opcija, a ne propisana parlamentarna funkcija, ostavlja to pitanje otvorenim za arbitrarnu aktivnost (ili neaktivnost).Nezavisna kontrola kvaliteta mora biti obavezna funkcija.

Mandat Vrhovne institucije za reviziju za spoljnu reviziju kantona je otvoren za razlicita tumacenja i treba biti adekvatno razjašnjen.

Sadašnji Zakon nalaže da Institucija za reviziju dostavlja svoje izvještaje o reviziji financijskih racuna budžetskih korisnika

u Federaciji Predsjedniku i Parlamentu i resornim ministrima. Posljednje je odredba koja kompromitira zakonsko nadgledanje. Trebala bi biti eliminirana da bi se uspostavile iskljucive linije izvještavanja zakonodavca. Svi izvještaji Ureda za reviziju trebaju biti razmatrani s ministarstvima i njihovi stavovi trebaju biti evidentirani, ali nakon toga trebaju biti završeni i dostavljeni samo Parlamentu. Vrhovna institucija za reviziju RS: Glavnog revizora i njegovog zamjenika imenuje Parlament na prijedlog vlade. Preporucljivo je da se eliminira ukljucenost vlade u proces imenovanja. Trenutno i plan rada odobrava vlada, što se treba promijeniti na odobrenje samo od strane glavnog revizora, da bi se sprijecilo ogranicavanje plana normama javnih službi.

Institucija za reviziju izvještava i odgovorna je iskljucivo Parlamentu. Glavni revizor dostavlja izvještaj Parlamentu, ali on se samo evidentira u biltenu Institucije za reviziju. Bilo bi neophodno da se izvještaji objavljuju u Službenim novinama i da se mogu nabaviti od Vrhovne institucije za reviziju. Funkcija glavnog revizora prestaje kada on podnese pismenu ostavku Parlamentu, a može biti smijenjen: (i) “kada je trajno nesposoban da obavlja rad na reviziji”, (ii) u slucaju kriminalnog prekršaja zbog kojeg glavni revizor postaje neprikladan za tu funkciju; (iii) ako parlament donese odluku o njegovoj smjeni s funkcije na osnovu znacajne negativne kritike u izvještaju o nezavisnoj kontroli kvaliteta (odredbe koje se odnose na nezavisnu kontrolu kvaliteta su iste kao i u Federaciji). Kao i u Federaciji, dvosmislenost u procesu smjenjivanja se treba otkloniti. Zakon obavezuje Vrhovnu instituciju za reviziju da provodi specijalne revizije po zahtjevu, bez obzira na odobreni program rada i prioritete u toku godine. Ova odredba opstruira rad Institucije za reviziju, te se treba zamijeniti odredbom koja omogucava Instituciji za reviziju da vrši procjenu i utvrdjuje potrebe za specijalnim revizijama.

Državna Institucija za reviziju: Državnog glavnog revizora imenuje Predsjedništvo, na prijedlog oba Doma Parlamentarne

skupštine BiH. Postoje dva zamjenika glavnog revizora, koji se imenuju po istom principu, koji moraju biti razlicite nacionalnosti od glavnog revizora. Glavni revizor i njegovi zamjenici mogu biti smijenjeni samo ako Parlament zatraži njihovu smjenu na osnovu nepravilnog djelovanja, ili ako kvalitet revizije ne zadovolji standarde utvrdjene zakonom, u skladu s rezultatima kontrole kvaliteta.

Kao i u slucaju RS, postoji potreba da glavni revizor i zamjenici zajednicki utvrdjuju pravila službe, koja se nece ogranicavati normama javne službe (trenutno usaglašena izmedju glavnog revizora i Vijeca ministara BiH).

Kada je rijec o linijama izvještavanja, od glavnog revizora se zahtijeva da “izvještaj dostavlja Predsjedništvu koje ga

prezentira Parlamentu” (clan 14). Stoga je glavni revizor odgovoran i Predsjedništvu i Parlamentu; medjutim od glavnog revizora se može tražiti da neke informacije ne objavi u izvještaju za javnost, kada šef pravnog ureda donese akt kojim se utvrdjuje da su informacije osjetljive (clan 28). Ova odredba ogranicava autonomiju i nezavisnost glavnog revizora diskrecionim pravom drugog tijela javne uprave i treba se ukinuti. Zakon obavezuje Vrhovnu instituciju za reviziju da provodi sve specijalne revizije po zahtjevu bez obzira na svoj godišnji program rada. Ova odredba opstruira rad Institucije za reviziju i stoga se treba zamijeniti odredbom koja ce omogucavati Instituciji za reviziju da vrši procjenu i utvrdjuje potrebe za specijalnim revizijama.

5.80 Preporuke:

• Definirati potrebe za mobilizacijom strane tehnicke pomoci za olakšavanje povecanja obima aktivnosti revizije u cilju punog obuhvata mandata;

• Provoditi postojeca pravila i propise o racunovodstvu/izvještavanju javnog sektora i osigurati Institucijama za reviziju puni pristup evidenciji i ostalim potrebnim financijskim informacijama;

• Usvojiti nacrt amandmana na zakonski okvir ukljucujuci zajednicke preporuke PEIR/CFFA tima navedene u Okviru 5.7;

• Ugraditi institucionalne mandate Vrhovnih institucija za reviziju u državni i entitetske Ustave;

• Osigurati adekvatno i redovno financiranje aktivnosti Vrhovnih institiucija za reviziju, u skladu s godišnjim planom rada;

• Stvoriti zakonsku osnovu za stalno zakonodavno nadgledanje Vrhovnih institucija za reviziju uspostavljanjem Komisija za javne racune;

• Institucionalizirati radne odnose i saradnju izmedju obje Vrhovne institucije za reviziju i Komisija za javne racune (kako se budu uspostavljale) i izmedju Vrhovnih institucija za reviziju i organa zaduženih za internu reviziju u vladi;

• Uspostaviti jasne mehanizme i procedure za rješavanje sporova izmedju revizora i revidiranih klijenata.

Javna nabavka

Zdrava i transparenta pravila za nabavku imaju kriticnu ulogu u povecanju efikasnosti javnih rashoda i pružanja javnih usluga. Uprkos dominantnoj ulozi koju imaju donatori u procesu rekonstrukcije u BiH, domaca potrošnja na nabavku je znacajna – za konsolidirane BiH generalne vlasti, procjenjuje se da iznosi 7 procenata GDP-a. Ipak, sistem javne nabavke je nerazvijen, sa slabim zakonskim i institucionalnim okvirom i njegovim provodjenjem. Te slabosti stvaraju znacajan prostor, ne samo za postizanje male vrijednosti novca prilikom ugovaranja u javnom sektoru, vec i za prakse zloupotrebe nabavke, što su i potvrdili nalazi anti-koruipcijske ankete u BiH (vidjeti Okvir 5.8). Stoga je sveobuhvatna reforma nabavke jedan od kljucnih koraka u pravcu osiguranja mudrog upravljanja oskudnim javnim sredstvima u BiH. Povecanje transparentnosti, odgovornosti i konkurencije u javnoj nabavci je takodje nezamjenjiv instrument u borbi protiv korupcije i za stvaranje ambijenta za razvoj privatnog sektora – pri cemu oboje treba biti sve veci prioritet za vlasti u kratkorocnom periodu.

Okvir 5.8 Mjere korupcije u javnoj nabavci u BiH1 • Šezdeset procenata opce javnost, 54 procenta javnih zvanicnika i 52 procenta poduzetnika smatra korupciju

“široko-rasprostranjenom” . • Sedamdesettri procenta ispitanika vjeruje da ponudjaci ponekad vrše nezvanicna placanja da bi dobili ugovor i 25

procenata smatra da je takvo podmicivanje uobicajan proces. • Navodi se da je standardni iznos mita za vladine ugovore 4 procenta od vrijednosti ugovora. • Mogucnosti za korupciju se povecavaju kod javnih tendera iz nekoliko razloga, od kojih je primarni nedostupnost

informacija o tenderu i složenost tenderskog procesa. • Državna preduzeca i firme sa direktnim stranim ulaganjima su manje osjetiljve na promjenu

zakonskog/regulatornog okvira nego nove firme, male firme i privatne firme, obzirom da prvi imaju bolji pristup pravovremenim informacijama o planiranim promjenama zakona i propisa.

• Ima nekoliko znacajnih faktora koji odvracaju ponudjace od ucestvovanja na javnim tenderima, posebno: § Njihova nemogucnost da dobiju informacije o tenderu na vrijeme da bi mogli pripremiti ponudu; § Nefer konkurencija; § Netransparentni uslovi tendera; § Preveliki zahtjevi za placanjem unaprijed.

• Dvdesetdva procenta ispitanika smatraju da korupcija odvraca strane investitore od ulaganja u BiH, dok 10 procenta smatra da ona ugrožava razvoj privatnog sektora.

• 1/ BiH: Dijagnosticka studija korupcije, Svjetska banka (2001.g.)

5.81 U sve vecoj mjeri se uvidjaju koristi od reformi nabavke u BiH, pri cemu i državna i entitetske vlade definiraju zakonske reforme kao jedan od kljucnih elementata reformi javnog financiranja u toku 2002.g. u svom Akcionom planu borbe protiv korupcije40. To ce biti znacajan korak u pravcu poboljšanja sistema javne nabavke, obzirom da je sadašnji zakonski okvir – iako u velikoj mjeri harmoniziran izmedju entiteta 41- izvor znacajnih slabosti sistema. Njegove slabosti obuhvataju: • Velika diskreciona prava koja imaju javni zvanicnici u donošenju odluka o dodjeljivanju javnih

ugovora; • Neadekvatne zabrane razbijanje nabavnih stavki na pakete manje vrijednosi u cilju izbjegavanja

korištenja otvorene ponude, najkompetitivnijeg nabavnog metoda; • Nepostojanje specificnih odredbi protiv korištenja uskih definicija, ukljucujuci marku, prilikom

definiranja zahtjeva za nabavkom; • Nejasne odredbe o ocjenjivanju ponuda i neefektivni aranžmani provjere žalbi ponudjaca. 5.82 Planirano je da novi zakonski okvir bude, uz pomoc EU, uradjen u skladu sa standardima EU i da se donese na državnom nivou, a na entitetske zakone ce se donijeti amandmani u cilju osiguranja jedinstvenosti – što je od bitnog znacaja za ostvarivanje ciljeva ekonomske integracije, slobodnog prometa roba i usluga u cijeloj BiH, kao i za povecanje dotoka direktnih stranih investicija i domacih investicija. 5.83 Ipak, novi zakonski okvir nece sam po sebi riještiti problem slabog provodjenja zakona, koji je raširen u cijeloj BiH. Ustvari, bez obzira na njegove slabosti, sadašnji obim primjene nabavnog zakonodavstva oba entiteta je prilicno sveobuhvatan, kako u smislu izvora financiranja, tako i kategorija lokalnih vlasti i javnih institucija koje obuhvata42. Nadležnost za pracenje primjene pravila za nabavku je data entitetskim Ministarstvima financija – ukljucujuci i kantonalna u Federaciji, koja su nadležna za nabavku koja se financira iz kantonalnih, gradskih i opcinskih budžeta. Te funkcije obuhvataju:

• Davanje upuststava budžetskim korisnicima u skladu sa zakonom; • Izdavanje odobrenja, saglasnosti i donošenje odluka o primjeni zakona, ukljucujuci davanje

prethodnog odobrenja za korištenje nabavnih metoda ogranicene ponude i direktnog ugovaranja; • Kažnjavanje budžetskih korisnika koji krše zakonodavstvo o nabavci, storniranjem odredjenih

iznosa njihovog financiranja iz budžeta.

5.84 Medjutim, u praksi, nivo pridržavanja zakona ostaje mali u oba entiteta i generalno u cijeloj javnoj administraciji. To se u velikoj mjeri objašnjava hronicnim nedostatkom namjenskih sredstava za obavljanje regulatornih funkcija, gdje cesto nabavku nepravilno provode osobe koje nisu obucene, niti

40 “Akcioni plan borbe protiv korupcije” februar 2002.g. kojeg su objavili Ministarstvo vanjske trgovine i ekonomskih odnosa, Vijece ministara BiH; Ministarstvo pravde, Vlada FBiH; Ministarstvo pravde, Vlada RS, se može naci na www.prsp.info/english/index2.htm 41 Zakonski okvir u Federaciji ima status uredbe koja je stupila na snagu 18. avgusta 1998.g. i koja je zasnovana na UNCITRAL modelu zakona o nabavci roba, radova i usluga, 1994.g. RS je u maju 2001.g. donijela novi Zakon o procedurama za nabavku roba, radova i usluga kojeg je uradilo Ministarstvo financija RS i koji je slican Uredbi Federacije, uz samo nekoliko razlika u procedurlanim detaljima. 42 Federalna uredba se primjenjuje na organe federalne uprave i federalne institucije i druga tijela. Takodje se primjenjuje na organe kantonalne uprave i druga kantonalna tijela, gradske i opcinske uprave, ako se sredstva obezbjedjuju iz kantonalnih, gradskih ili opcinskih budžeta, osim ako kantoni nemaju svoje propise o javnoj nabavci, kada se oni primjenjuju. Nabavka koju vrše javna preduzeca sredstvima koja dobiju od federalnog, kantonalnog, gradskog ili opcinskog budžeta se takodje provodi po uredbi. Zakon RS se primjenjuje na organe republicke uprave, republicke institucije i druga republicka tijela koja koriste sredstva iz budžeta RS, te na opcine i gradove kada se koriste sredstva iz opcinskog ili gradskog budžeta. Obuhvacena su i javna preduzeca. Pored toga, nabavka koja se financira iz sredstava koja su dobili ili za koja daju garanciju republicki organi, kao što je Fond za zdravstveno osiguranje, je takodje obuhvacena ovim zakonom.

specijalizirane za to43. Sadašnji sistem je takodje slab kada je rijec o pozivanju na odgovornost onih koji se ne pridržavanju pravila nabavke. 5.85 Da bi se olakšala jedinstvena primjena novog zakonskog okvira u narednom periodu, bice od znacaja uspostavljanje sveobuhvatnih provedbenih propisa, s ciljem što jasnijeg i specificnijeg tumacenja zakonskih odredbi. Kao i u slucaju osnovnog zakonodavstva, regulatorni okvir treba biti harmoniziran izmedju svih nivoa vlasti u BiH. Štaviše, da bi se ova nastojanja efektivno nosila s postojecim slabostima, trebaju biti vodjena stvarnom praksom koja namece velike rizike po principe ekonomicnosti, efikasnosti, odgovornosti i otvorene konkurencije u javnoj nabavci. CPAR identificira brojne takve prakse i daje konkretne preporuke za njihovo rješavanje (vidjeti Aneks IV). Najistaknutije medju njima su:

• Kupci iz javnog sektora mogu bez problema podijeliti kolicine koje se nabavljaju na manje pakete da bi izbjegli otvorenu ponudu;

• Subjekti koji vrše nabavku koriste ogranicene nabavne metode (ogranicena ponuda, itd.) radije nego otvorenu ponudu;

• Subjekti koji vrše nabavku skracuju period za dostavljanje ponude da bi dali prednost poželjnim ponudjacima;

• Informacije o tenderima se ne stavljaju na raspolaganje svim ponudjacima jednako; • Stranim ponudjacima je posebno teško da dodju do informacije o tenderima s otvorenim

ponudama; • Javni zvanicnici imaju veliko diskreciono pravo u donošenju odluka o dodjeljivanju ugovora; • Ponudjaci nisu upoznati ili im nisu jasna pravila kako trebaju dostaviti ponudu za ugovaranje

s javnim sektorom; • Oslanjanje na prodavcevu formu ugovora slabi ugovornu poziciju subjekta koji vrši nabavku; • Davanje mita javnim zvanicnicima;

5.86 Sve ove metode jasno ogranicavaju konkurenciju i podsticu neefikasno korištenje sredstava omogucavajuci kupcu da placa vecu cijenu i/ili dobije manju vrijednost za novac. Postizanje vece efikasnosti u javnoj nabavci u narednih nekoliko godina ce takodje zavisiti od napretka u procesu privatizacije na stvaranju osnove kompetitivnih dobavljaca za natjecanje za javne ugovore. Zaista, ovaj strukturalni problem je bio jedan od kljucnih nalaza Anti-korupcijske dijagnosticke studije u BiH, koja je ukazala da 50 procenata prihoda javnih firmi dolazi od prodaja po osnovu vladinih i javnih ugovora. To se dobro vidi u budžetu za 2001.g. Direkcije za puteve RS – jednog od najvecih javnih potrošaca u RS: 50 procenata ukupnog godišnjeg budžeta Direkcije44 je bilo namijenjeno za direktno ugovaranje s regionalnim državnim preduzecima za održavanje puteva iz opcina u kojima je planiran popravak puteva. Iako se planira skora privatizacija tih javnih preduzeca, nakon cega ce Direkcija za puteve biti primorana da ide na ugovore putem kompetitivnog tendera, u svakom slucaju stoji otvoreno pitanje da li se može ostvariti rentabilno korištenje oskudnih budžetskih sredstava, za cim je Ministarstvo financija RS vec identificiralo potrebu, ako se polovina rashoda jedne od vecih potrošackih jedinica ugovara bez izlaganja konkurenciji.

43 U vecini nabavnih jedinica u BiH, nadležnost i odgovornost za provodjenje nabavke nije jasno dodijeljena odredjenom odjeljenju, rukovodiocu ili grupi. U vecini slucajeva, to je funkcija rasprostranjena izmedju više izvršilaca koju obavljaju brojni rukovodioci i osoblje, kao dodatnu uz svoje redovne zadatke. U manjem broju vecih javnih organizacija koje imaju znacajnu potrošnju na nabavku, za nabavku je zaduženo ili posebno odjeljenje, koje obavlja nabavku, pored drugih administrativnih zadataka, ili namjenska jedinica – npr. u Elektroprivredi FBiH, Komercijalna služba, provodi nabavku kao jednu od svojih brojnih funkcija. Sposobnost takvih jedinica da provode nabavku na zadovoljavajuci nacin je još uvijek nedovoljna zbog brojnih faktora, medju kojima su najvažniji brojne slabosti u zakonodavstvu i nedostatak obucenog osoblja. 44 Izvor: Ministarstavo za transport i komunikacije Republike Srpske, Direkcija za puteve.

5.87 Jednako je znacajna potreba za rješavanjem organizacionih zahtjeva na entitetskom i pod-entitetskom nivou. Kao što je prikazano u Tabeli 5.1. raspoloživi podaci o potrošnji na nabavku navode,

kao što se i ocekivalo, da pod-entitetske vlade u Federaciji, centralna vlada u RS i van-budžetski fondovi u oba entiteta (uglavnom Zdravstveni fond) snose najveci dio rashoda na javnu nabavku u BiH, koja je sa s iznosom od 7 procenata GDP-a, blizu nivoa EU zemalja (prosjecno 11 – 12 procenata GDP-a). Medjutim, i udio ukupne pod-entitetske potrošnje na nabavku, kao i sveukupna potrošnja u BiH ce se povecati, kad se uzme u obzir potrošnja van-budžetskih javnih komunalnih preduzeca – za koje podaci nisu uzeti u obzir. Jasno, gore-navedeni sadašnji model administracije ili supervizije nabavke je preslab za postizanje efikasnog upravljanja znacajnom potrošnjoma na nabavku, posebno na pod-entitetskom nivou. Uspostavljanju namjenske centralne jedinice sa zadatkom provodjenja osnovnih funkcija nadgledanja i reguliranja nabavke u Državnom Ministarstvu Trezora i Entitetskim Ministarstvima financija, i u svim jedinicama za javnu nabavku u jedinicama javne administracije i kompanijama koje su veliki potrošaci, stoga, treba biti dat hitan prioritet zajedno s poboljšanjima zakona. Ti bi se napori trebali nadopuniti izradom nacionalne strategije za obuku o javnoj

nabavci, s ciljem stvaranja sistema s dugorocnijom perspektivom koji bi mogao reagovati na promjene potreba za obukom do kojih dode protekom vremena. Konacno, u cilju jacanja nadgledanja od strane javnih organa, trebalo bi uvesti obavezu da institucije koje obavljaju regulatornu ulogu dostavljaju odgovarajucem zakonodavnom tijelu na svom nivou godišnje izvještaje o javnoj nabavci. 5.88 Da bi sistem nabavke, kako bude prolazio kroz znacajne reforme, nesmetano funkcionirao, treba se ojacati veza izmedju, planiranja i izvršavanja budžeta, s jedne strane, i planiranja i ugovaranja nabavke s druge strane. Sadašnji nacin upravljanja budžetom cini planiranje nabavke veoma teškim, posebno za one programe koji traju duže od budžetske godine. S druge strane, kao što je iznad navedeno, kada ovlašteni organ donese odluku o budžetskim alokacijama, provodi se vrlo malo ili nimalo kontrole nad sastavljanjem paketa za ugovore u cilju povecanja konkurencije i osiguranja efektivne implementacije projekta. Kašnjenja i višegodišnje nedovoljno financiranje45 takodje onemogucavaju planiranje nabavke u toku financijske godine. Na primjer, u Federaciji, ministri cesto otkazuju tekuce troškove ili investicione troškove na nabavku u oktobru ili novembru da bi uravnotežili budžet na kraju godine i da bi udovoljili dominantnom zahtjevu pokrivanja troškova za plate prije bilo kojih diskrecionih rashoda. To uzrokuje probleme s ugovorenim placanjima i izvršavanjem postojecih ugovora. Stoga je jedna od najznacajnijih preporuka ovog izvještaja, racionalizacija i utvrdjivanje prioriteta politike rashoda uz jacanje upravljanja budžetom i financijskih kontrola, što je sveukupno bitno za eliminiranje ad-hoc budžetskih praksi i uvodjenje toliko potrebne predvidivosti fiskalnog stanja.

45 Budžet koristi proces mjesecnog odobravanja troškova.

% vlastitih budžetskih rashoda 2000Ukupno BiHDržava 10 Federacija 11 Vlada Federacije 5 Kantoni 14 Opcine 11 Van-budžetski fondovi 19 RS 21 Centralna vlada 28 Opcine 17 Van-budžetski fondovi 9

% GDP-aBiH 7 Federacija 6 RS 9

Izvor: Zvanicni podaci i procjene osoblja.

Tabela 5.1 Potrošnja na javnu nabavku u BiH

Napomena: Zvanicna potrošnja na nabavku za kantonalne kapitalne inves. +60% od roba i usluga za

5.89 Preporuke:

• Usvojiti nove harmonizirane zakone o nabavci na državnom i entitetskom nivou, uz sveobuhvatan set harmoniziranih provedbenih propisa koji se trebaju usvojiti na svim nivoima ukljucujuci i pod-entitetski nivo;

• Izraditi sveobuhvatan set standardne nabavne dokumentacije za robe, gradjevinske radove i usluge, cija ce upotreba biti obavezna za sve javne nabavne jedinice;

• Uspostaviti Centralnu jedinicu za nabavku u okviru državnog Ministarstva za trezor i entitetskih i kantonalnih Ministarstava financija (posebno u kantonima u kojima se odvija vecina javne nabavke), s odgovarajucim ovlaštenjima, što bi trebalo biti definirano novim zakonima;

• Nominirati instituciju za provodjenje nezavisnog administrativnog pregleda žalbi na ponudbeni process i zahtijevati od organa koji provode nadgledanje da dostavljaju godišnje izvještaje o javnoj nabavci odgovarajucim zakonodavnim tijelima na svom nivou;

• Uspostaviti sistem obuke s jasno definiranom nacionalnom strategijom obuke o javnoj nabavci, koja ce obuhvatati sve nivoe administracije, i biti dugorocno održiva. Trebalo bi identificirati više edukativnih institucija u kljucnim centrima koje se mogu uspostaviti i pružati obuku o javnoj nabavci po dogovorenom programu.

F. PRIORITETI SREDNJOROCNE REFORME

5.90 Kljucna poruka ovog poglavlja je da je bolja primjena dosadašnjih reformi upravljanja javnim rashodima, zajedno sa širim i dubljim reformama u narednom periodu, bitna za efektivnost srednjorocnog fiskalnog uskladjivanja i reformi u BiH. Program srednjorocnih reformi bi se trebao centrirati oko sljedecih prioriteta: prvo, uspostavljanje sveobuhvatnog i integriranog okvira fiskalnih resursa, te efektivni kanali izvještavanja i monitoringa, kako na entitetskom, tako i na državnom nivou, su od kriticnog znacaja za upravljanje kredibilnim sveukupnim fiskalnim programom; drugo, jacanje kapaciteta u smislu kadrovskih resursa i procesa, za budžetsko i sektorsko planiranje uz srednjorocnu viziju i pristup orjentiran prema ucinku, je od bitnog znacaja za uspjeh strukturalnih reformi u BiH, kako ona bude išla u pravcu usmjeravanja svoje ekonomije na tržište i u pravcu vece integracije s ostatkom Evrope; i trece, jacanje sistema financijske odgovornosti i olakašavanje efektivnog poslovanja je od kriticnog znacaja za održavanje fiskalne discipline i efikasnog korištenja sve oskudnijih resursa u BiH.

ANEKSI

ANEKS I

Standardni okvir fiskalne održivosti

Iako se za ocjenjivanje fisklane održivosti koristi nekoliko kriterija, centar uobicajno predstavlja teoretski okvir koji se fokusira na to da li se u daljoj buducnosti može nastaviti s tekucom fiskalnom politikom bez ugrožavanja vladine solventnosti i nemogucnosti otplate javnog duga. Solventnost se ocjenjuje uzimajuci u obzir sva tekuca i buduca sredstva i obaveze, procjenjujuci sveobuhvatni bilans stanja javnog sektora. Ako su sredstva dovoljna za pokrivanje svih obaveza, stanje sadašnje fiskalne politike se smatra održivim. Zahtjevi za informacijama kod takvog pristupa su ogromni, i sigurno ih je teško obezbijediti u slucaju Bosne i Hercegovine. Uži pristup fiskalne održivost koristi ogranicenja konsolidiranog vladinog budžeta kao mjerilo prema kojem se odredjuje solventnost. U tom opsegu literature, najjednostavniji pristup – racunovodstveni pristup – se fokusira na uskladjenost fiskalne politike s odredjenim makroekonomskim ciljevima, održavajuci postojeci omjer javnog duga i GDP-a konstantnim (ili u nekim slucajevima, dozvoljavajuci povecanje tog omjera do nivoa koji se smatra podnošljivim i stabilizacije nakon toga).46 Održivost se dostiže kada stopa rasta javnog duga ne prelazi stopu rasta nominalnog GDP-a, bar ne dugorocno. Iako ovaj pristup ne ukljucuje optimalnost fiskalnog deficita, ocjenjivanje uskladjenosti s makroekonomskim ciljevima daje kreatorima politike odgovor na pitanje: Koliki bi deficit trebao biti? Ovaj analiticki instrument se koristi za ocjenjivanje koliko je daleko sadašnja fiskalna politika od održivosti, koja se primarno definira kao deficit potreban za stabilizaciju omjera duga (vidjeti Blanchard 1990.g.). Analiza fiskalne održivosti pocinje s ogranicenjima budžeta u jednom periodu i tri izvora javnog financiranja pored redovnog poreskog sistema: (1) 1−+−=∆+∆=− ttttttt BiSMBTG gdje je Bt tržišna vrijednost vladinog duga u domacoj valuti (neto od devizne rezerve), Gt i Tt vladini rashodi bez kamata i poreski prihodi, -- it-1 je konacna kamata na vladin dug i Mt je nominalna novcana zaliha (monetarna baza). Primarni višak budžeta, St se definira kao ukupni višak iskljucujuci placanje kamata, ali ukljucujuci vladinu emisiju novca. Jednacina (1) predstavlja tri razlicita nacina kako se može financirati budžetski deficit: Ulaskom u dug (strani ili domaci), monetarnom ekspanzijom (emisija novca) i korištenjem devizne rezerve. U praksi, treci nacin se može koristiti samo u maloj mjeri i u kratkom vremenskom periodu..

Preracunavanjem jednacine (1) kao omjera GDP-a, izražava se promjena u odnosu duga i GDP-a:

(2) ttt

tttttttttttttt m

ggg

sbggibbb)1)(1()(

)]([1 πππ

ππ++

+++−++−=−≡∆ −

gdje su b, m i s, omjeri javng duga, novcane osnove i primarnog viška s GDP-om, dok je i konacna kamata na javni dug, p stopa inflacije i g realna stopa ekonomskog rasta. U racunovodstvenom okviru, 46 Medju ostale metode za ocjenjivanje održivosti fiskalne politike spada pristup sadašnje vrijednosti, koji pretpostavlja da se održivost fiskalne politike postiže kada se sadašnja vrijednost vladinog duga u neodredjenoj buducnosti pretvara u 0. To je poznato kao ogranicenje “no-Ponzi” igre i zahtijeva da iznos za koji buduci višak prevazilazi primarni defict, odgovara sadašnjem vladinom dugu u izraženom u sadašnjoj vrijednosti. Pristup neodredjenog vremenskog okvira, medjutim, daje dugorocnu sliku fisklane poltike, ali ne rješava pitanje uskladjivanja velicine potrebne za postizanje fiskalne održivosti. U slucaju BiH, interesantniji je pristup koji omogucava procjenu obima buducih fiskalnih uskladjivanja potrebnih za postavljanje fiskalne politike na održiv put. Racunovodstveni pristup daje odredjeni okvir koji je korisniji za ovu studiju.

primarni višak (ili deficit) se definira kao odžriv, ako daje konstantan omjer duga i GDP-a, obzirom na cvrste makroekonomske ciljeve i konstantne kamate, Stoga, se održiv omjer primarnog duga i GDP-a definira postizanjem da tb∆ iznosi nula i ispuštanjem vremenskog elementa u jednacini (2):

(3) mg

ggbggis

)1)(1()(

)]([π

ππππ

++++

+++−=

Bosna i Hercegovina vodi monetarnu i fiskalnu politiku u okviru ogranicenja aranžmana valutnog odbora. U okviru valutnog odbora, vlada ne može uticati na stopu inflacije, p, obzirom da je ona odredjena stranom inflacijom kada je kurs fiksan. Vlada takodje nema uticaja na monetarnu osnovu, m, obzirom da mora zadovoljiti potražnju za novcem da bi održala fiksni kurs. U osnovi postoje dva instrumenta politike: primarni deficit, s, i realna stopa rasta, g. Kreatori politike mogu poboljšati fiskalnu održivost osiguranjem adekvatnog primarnog viška i vodjenjem šire politike koja podstice rast. Jednacina (3) je najjednostavniji okvir za procjenu dosljednosti fiskalne politike. Medjutim, analiza dosljednosti korištenjem jednacine (3) ima neka ogranicenja. Na primjer, zanemaruje cinjenicu da pored ogranicenja solventnosti, zemlja može imati i ogranicnje pozajmljvianja. Kreditori možda nece htjeti/moci produžiti javni dug. Drugo, nema ociglednog elementa cirkularnosti. Neke od varijabli korištenih za izracunavanje indikatora solventnosti zavise istovremeno od stanja fiskalne solventnosti. To se jasno vidi s kamatama. Što su više kamate, potreban je veci primarni višak za stabilizaciju duga. Medjutim, indikatori solventnosti takodje uticu na kamatne stope do mjere u kojoj izražavaju rizik od neplacanja. Kao rezultat, indikatori solventnosti zavise od tih omjera, a omjeri zavise od solventnosti. Ovaj tip cirkularnosti obicno vodi ka višestrukoj ravnoteži. Paralelna se analiza može uraditi s drugim varijablama, kao što su kurs, kamata i stopa rasta. Nažalost, nema nacina da se ova cirkularnost prekine i numericke procjene se trebaju posmatrati samo kao gruba približna predvidjanja.

ANEKS II

Struktura i pripadnost/raspodjela poreza u Bosni i Hercegovini

Entiteti

Federacija Republika Srpska

Porez1 Vrsta i stopa

Primjenjuj e se na

Glavna oslobadjan

ja

Mjesto naplate

Država

Federacija Kantoni Opcine Republika Opcine Carina Ad-valorem

(0.5%; 10%; 15%)

Uvoz Izvor Mjesto ulaska Regulira 100% administracija i ubiranje

100% administracija i ubiranje

Akciza Specifican i Ad-Valorem (rates 3% to 30%)

Pica, kafa, duhan, nafta i drugi proizvodi

Mineralna prirodna voda i sokovi.

Po osnovu porijekla—RS: maloprodaja Federation: prvi kupac 8

Regulira 100% administracija i ubiranje

100% administracija i ubiranje

Feder.: linearno 5%

Na platu 2

Po osnovu porijekla (radon mjesto)

Regulacija, administracija i ubiranje

80% 20% Porez na prihod pojedinaca

Feder: linearna stopa 10% RS:regresivna 25-15%

“prihod gradjana”,5 rasporedjeni

Po osnovu porijekla (prebivalište)

Administracija i ubiranje

20% Regulira

80%

74% Regulacija, administracija i ubiranje

26%

Porez na prihod preduzeca

Fed.:linear.30% SR: regresivna 20-10%

Profit – pravni subjekti

Dobrotvorna i neprofitna

Profit 100%(vellika preduzeca)6 Regul, adm., i ubiranje

100%(ostala preduzeca)

100% Regulacija, administracija i ubiranje

Porez na promet

(porez na promet) harmonizirane stope: 20% - 10%

Prodaja roba i usluga 7

8% na hranu (neki proizvodi oslobodjeni)

Porijeklo – krajnja destinacija (mjesto naplate: maloprodaja )

Regulacija, administracija i ubiranje

70-80% 30-20% Regulacija, administracija i ubiranje 74%

26%

Porez na imovinu3 (nekretnine)

Na osnovu rente po stopi od 15%

Imovina, zgrade, objekti

Dugacka lista oslobadjanja

Administracija i ubiranje

20% Regulira

80% Regulacija, administracija i ubiranje

100%

Promet imovine (pokloni i nasljedje)

Nasljedje, pokloni

Nekretnine, nasljedje, pokloni

Državne organizacije i privatizacija

Administracija i ubiranje

20% Regulira

80% Regulacija, administracija i ubiranje

100%

Naknada za puteve

Godišnje (specifican)

. Kantoni registracija motornih vozila . Fed. Naknada za puteve

Korištenje puteva u javnom transportu

Administracija i ubiranje (naknada za puteve, 45%)

.Nakn, za puteve. 55% .Reg.motor vozila 55%

Motor Vhc. Tx .45%

100% Regulacija, administracija i ubiranje

Takse, kazne, rente, komunalne naknade

Razno Komunalne, stambene, prirodni resursi

Dobrotvorne ust., invalidi djeca i odrasli

Administracija i ubiranje

Neki, ukljucujuci regulaciju

Neki, ukljucujuci regulaciju

Neki, ukljucujuci regulaciju

Neki, ukljucujuci regulaciju

Sociajalni doprinosi4

Penzioni Zdravstveni Nezaposlenost7

Plate i licna primanja

Porijeklo i etnicka osnova

Regulacija, administracija i ubiranje

100% namjenski van-budžetski fond (etnicka osnova)

100% namjenski van-budžetski fond

Sredstva privatizacije

80% (20% penzionom fondu)

80%(20% penzionom fondu

Izvor: Ministarstvo financija Napomene uz tabelu 1 Uz izuzetak carina, koje regulira Država, ali ih administriraju entiteti, regulacija i administracija svih ostaih poreza se vrši na entitetskom nivou. U Federaciji, carina, akciza i porezi na prihod velikih preduzeca (pošta, elektroprivreda, banke i osiguravajuca društva) pripadaju entitetskoj vladi, a ostali porezi pripadaju kantonu. Kantoni dijele neke od svojih poreza (porez na promt i plate) s opcinama. U RS svi porezi pripadaju centranoj vladi, od kojih se neki (ukljucujuci porez na promet i porez na prihod gradjana) dijele s opcinama. U svakom entitetu, sve poreske prihode ubire entitetska centralna poreska uprava i dijele se (po principu porijekla) nivou vlasti kojem zakonski pripadaju (federalni, kantonalni, republicki i opcinski). 2 U Federaciji tzv. “porez na platu”, komponenta poreza na prihod pojedinaca, se ubire unaprijed na platu i placa ga poslodavac na bruto platu minus socijalni doprinosi. Ovaj porez placa poslodavac – na bruto platu minus socijalni doprinosi. Taj porez se ne odbija (niti dodaje) od generanog “poreza na prihod gradjana” kada se on popunjava. Od avgusta 2000.g. linearna stopa od 15% je smanjena na 10% i u 2001.g. ponovo na 5%. Imovinska prava su nejasna, i lokalne vlasti jedva da su svjesne postojanja ovog poreza (cak i u kantonima, gdje porez na imovinu postoji “na papiru”. 3 Na zemljište i objekte, ali se prakticno ne primjenjuje. onexistent. Property rights are blurry, and local authorities are hardly aware of the existence of this tax (even in Cantons where a property tax law exists—“on paper”). 4 Ukupna stopa socijalnih doprinosa na neto platu je 47 procenata uFederaciji i 42 u RS. U Federaciji je penzioni doprinos 25%, zdravstveni 19% (sisetem zdravstvenog osiguranja prakticno djeluje na kantonalnom nivou) i za zapošljavanje (takodje u velikoj mjeri kantonalni) 3%. U RS doprinos penzionom fondu je 24%, zdravstvenom 15%, za zapošljavnaje 1% i za Djeciji fond 2%. Osnova za socijalne dopšrinose je ukupan primljeni i isplaceni prihod (ukljucujuci plate i naknade). 5 Porez na prihod pojedinaca i nekorporativni prihod – rasporedjeni porez u oba entiteta – ukljucujuci i male radnje, imovinu, prihod od imovine, nasljedje, poklone, autorska prava itd. U RS raspodjela poreza od gradjana se vrši prema “rasporedu”: porez na prihod od poljoprivrede i šumarstva pripada iskljucivo opcinama. Porez na prihod od samostane djelatnosti se dijeli izmedju republicke vlade i opcina u omjeru 70/30; a ostali porezi na prihod pripadaju iskljucivo republickoj vladi. U Federaciji, ovaj porez se dijeli izmedju kantona 20% i opcina 80%. 6 U Federaciji, porez na profit banaka, osiguravajucih kompanija, telekoma i pošte, kao i preduzeca koja proizvode energiju, od 1999.g. pripada entitetskoj vladi. 7 Ovo obuhvata 2% naknade za zeljeznicu koja je namijenjena pod-budžetskom Fondu za željeznice. 8 Entiteti i district Brcko su nedavno usvojili mehanizam slican povratu poreza za alokaciju akcize prema mjestu krajne potrošnje.

ANEKS III

Raspodjela rashoda u Bosni i Hercegovini

Entiteti

Federacija Republika Srpska Raspodjela rashoda Država

Federacija Kantoni Opcine Republika Opcine Imigraciona, politika prema izbjeglicama i azilu

Imigraciona, politika prema izbjeglicama i azilu

Izbjeglice i raseljene osobe

Izbjeglice i raseljene osobe

Pravosudje, unutrašnja sigurnost i policija

Provodjenje medjunarodnog i medju-entitetskog krivicnog zakona

Unutrašnji poslovi/pravosudje i policija

Policija Unutrašnji poslovi /pravosudje i policija

Lokalna policija

Komunikacije Regulacija medju-entitetskog telekom. sistema

Unutar-entitetska regulacija

Regulacija radio i TV sistema unutar kantona

Unutar-entitetska regulacija

Javni transport Regulira -Nac. transp. sist. -medju-entitetski saobracaj

Unutar-entitetski Regulacija unutar kantona

Unutar-entitetski

Mreža socijalne sigurnosti i zaštite

Soc. pomoc – zajedncki (za izbjeglice)

Fed. penz. sistem Kategoricka socijalna pomoc

Socijalna pomoc – zajednicki

Socijalna pomoc – zajednicki

Penzioni system RS

Socijalna pomoc

Energija Dalekovodi Dalekovodi Putevi Autoputevi

Željeznicke pruge Lokalni putevi Autoputevi

Željeznicke pruge Lokalni putevi

Odbrana (vojska) 100 % 100 % Ekonomska i socijalna politika

100 % 100 %

Program rekonstrukcije

100 % 100 %

Obrazovanje -Univerziteti i naucni instituti -Plate nastavnika -Školski objekti -Svi nivoi obraz.

-Predškolski -Djelom održ. osnovnih škola -Školski prevoz -Srednje škole1

-Univerziteti i naucni instituti -Plate nastaavnika -Školski objekti

- Predškolski -Djelimicno održavanje osnovnih škola -Školski prevoz

Zdravstvena zaštita Federalni fond odgovoran za izabrane tercijarne usluge

Primarna zdr.zašt Bolnice Istraž. Instituti Fondovi zdr. osig.

Ambulantne usluge Medicinski potrošni materijal

Primarna zdr.zašt Bolnice Istraživ instituti RS Fond zdr. osig

Ambulantne usluge Med. potrošni materijal

Prikupljanje otpada 100 % 100 % Kanalizacija 100 % 100 % Vodosnabdijevanje 100 % 100 % Stambeni poslovi, urbanizam, prostorno planiranje

Stambena politika Urbanizam Stambena politka Urbanizam

Kultura, sport, rekreacija, parkovi, ulicna rasvjeta

Muzeji Pozorišta

Kultura, parkovi, sport, ulicna rasvjeta

Muzeji Pozorišta

Kultura, parkovi, sport, ulicna rasvjeta

Zaštita od požara 100 % 100 % Biblioteke 100 % 100 % Okoliš i korištenje prirodnih resursa

Zajednicka odgovornost Zajednicka odgovornost

Treba biti prebaceno na gradove Napomena: glavne oblasti zajednicke odgovornosti: izmedju Države i entiteta: pravosudje, izbjeglice, komunikacije; izmedju Federacije i

entitetskih vlada: zdravstvo, polítika okoliša, infrastruktura za komunikacije i transport, socijalna zaštita, unutarnji poslovi i obrazovanje.

ANEKS IV

Rezime faktora rizika nabavke u Bosni i Hercegovini i preporucene aktivnosti

Rizik Faktor koji stvara/

povecava rizik

Preporuke

Ponudjaci nisu upoznati ili nisu im jasna pravila kako trebaju dostavljati ponude za ugovore u javnom sektoru.

Sve firme nemaju jednak pristup najnovijim informacijama o nabavnom zakonodavstvu i propisima.

1. Ministarstva financija FBiH i RS bi trebala ponovo objaviti relevantno zakonodavstvo i staviti ga na raspolaganje svim ponudjacima na zahtjev.

2. Svi nivoi uprave bi trebali preci na objavljivanje putem interneta pokretanjem namjenske web stranice o javnoj nabavci. Svo postojece zakonodavstvo i provedbeni propisi koji se odnose na javnu nabavku bi trebali biti objavljeni na web stranici i redovno ažurirani.

Kupci iz javnog sektora mogu lako kršiti nabavne zahtjeve razbijajuci stavke na pakete manje vrijednosti da bi izbjegli otvorenu ponudu.

Odgovarajuce odredbe u sadašnjem zakonodavstvu nisu adekvatne i ne provode se.

1. Novi zakon o javnoj nabavci bi trebao sadržavati jasne odredbe protiv razdvajanja nabavnih paketa na manje dijelove.

2. Novim Zakonom o javnoj nabvci bi se trebala jasno utvrditi otvorena ponuda kao “standardni” nabavni metod.

3. Koristiti druge nabavne metode osim otvorene ponude za ugovore cija se vrijednost procjenjuje iznad odredjenog limita samo uz prethodno odobrenje Ministarstva financija.

4. Ministarstva financija trebaju imati aktivniju ulogu u vršenju pregleda aplikacija za odstupanje od korištenja otvorene ponude.

5. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao zahtijevati da se u svim slucajevima kada nabavna jedinica ne koristi metod otvorene ponude u dokumentaciju o procedurama nabavke ukljuci i izjava o razlozima i okolnostima na osnovu kojih se opravdava korištenje drugog metoda.

Nabavne jedinice koriste ogranicene nabavne metode (ogranicena punuda, itd.) radije nego otvorenu ponudu.

Nepostojanje gornje financijske granice u uredbi FBiH i zakonu RS za korištenje ogranicene ponude daje ponudjacima velika diskreciona prava. Uslovi za korištenje ogranicenih nabavnih metoda nisu dovoljno jasno definirani.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao uvesti gornje pragove za korištenje ogranicene ponude.

2. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao definirati uslove za korištenje drugih metoda nabavke osim otvorene ponude.

Subjekti koji vrše nabavku skracuju period za dostavljanje ponude da bi dali prednost poželjnim ponudjacima.

Slabe zakonske odredbe zahtijevaju samo “razuman period”

1. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao uvesti produženje minimalnog perioda za dostavljanje ponuda u skladu sa zakonima EU.

Informacije o tenderima nisu na raspolaganju svim ponudjacima jednako. Stranim ponudjacima je posebno teško da doci do informacija o tenderima za otvorenu ponudu.

Tenderi za otvorenu ponudu se ne objavljuju na medjunarodnom planu, obzirom da nabavne jedinice ne mogu platiti troškove oglašavanja.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao uvesti produženje minimalnog perioda za dostavljanje ponuda u skaldu sa zakonima EU.

2. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao zahtijevati oglašavanje u nacionalnim/entitetskim novinama sa rasprostranjenom distribucijom i na web stranici javne nabavke, kada se ona pokrene.

3. Oglašavanje za ponude za ugovore cija se vrijednost procjenjuje iznad odredjenog iznosa bi se trebalo vršiti na engelskom jeziku na web stranici javne nabavke.

Ponudjaci smatraju da je tenderski proces previše kompliciran.

Sadašnje zakonodavstvo nije dovoljno precizno niti jasno i daje previše mogucnosti nabavnim jedinicama za definiranje procedura pojedinih tendera.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci i posebno, provedbeni propisi bi trebali definirati detaljne procedure za sve nabavne metode.

Uslovi tendera nisu transparentni.

Sadašnje zakonodavstvo nije dovoljno precizno niti jasno i daje previše mogucnosti nabavnim jedinicama za definiranje procedura pojedinih tendera. Ponudbena dokumentacija i obrasci ugovora koji se trenutno koriste su loši.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci i posebno, provedbeni propisi bi trebali definirati detaljne procedure za sve nabavne metode.

2. Država, FBiH i RS bi trebali pripremiti i izvršiti distribuciju standardne ponudbene dokumentacije za nabavku roba, radova i usluga, u skladu s novim Zakonom o javnoj nabavci i propisima koji sadrže jasne instrukcije za ponudjace o pripremi ponuda i uvesti njihovu obaveznu upotrebu za sve javne kupce.

3. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao zahtijevati da se kriteriji za ocjenjivanje ponuda izražavaju objektivno i da budu kvantificirani, te da se unaprijed dostave ponudjacima u ponudbenoj dokumentaciji.

Oslanjanje na formulare ugovora prodavca slabi ugovorni položaj subjekta koji vrši nabavku.

Ponudbena dokumentacija i obrasci ugovora koji se trenutno koriste su loši.

1. Država, FBiH i RS bi trebali pripremiti i izvršiti distribuciju standardne ponudbene dokumentacije za nabavku roba, radova i usluga, u skladu s novim Zakonom o javnoj nabavci i propisima koji sadrže jasne instrukcije za ponudjace o pripremi ponuda i uvesti njihovu obaveznu upotrebu za sve javne kupce.

Ponude se odbijaju iz nejasnih razloga u toku njihovog otvaranja.

Sadašnje zakonske odredbe propisuju odbijanje ponuda prilikom otvaranja kao dio provjere dokumentacije.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao zahtijevati da se ni jedna ponuda ne odbacuje u toku otvaranja ponuda i da se procjena uskladjenosti ponude s ponudbenom dokumentacijom vrši samo tokom detaljnog ocjenjivanja ponuda.

2. Zahtjevi novog Zakona o javnoj nabavci u vezi s minimalnim obaveznim sadržajem pismene evidencije o postupku nabavke bi trebali tražiti od subjekata koji vrše nabavku da evidentiraju za svaku odbijenu ponudu, u kojem stadiju i iz kojih razloga je odbijena.

Ponudjaci, dobavljaci/ izvodjaci radova mogu povuci ponudu bez ikakvih sankcija.

Prava javnih kupaca nisu zašticena, obzirom da zakonodavstvo ne zahtijeva osiguranje ponuda i njihovog izvršenja.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao uvesi zahtjev za osiguranje ponuda i njihovog izvršenja.

Javni zvanicnici imaju veliko diskreciono pravo u donošenju odluka o dodjeljivanju ugovora.

Odredbe o ocjenjivanju ponuda u sadašnjem zakonodavstvu su previše subjektivne. Zakonodavstvo zahtijeva od kupaca da unaprijed dostavi ponudjacima informacije na koji ce se nacin primjenjivati kriteriji za ocjenivanje ponuda tokom ocjenjivanja.

1. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao zahtijevati da se kriteriji za ocjenjivanje ponuda izražavaju objektivno i da budu kvantificirani, te da se unaprijed dostave ponudjacima u ponudbenoj dokumentaciji.

Neadekvatna evidencija omogucava javnim zvanicnicima da prikriju aktivnosti nabavke i opstruiraju reviziju.

Zakonski zahtjevi za prikupljanje i cuvanje evidencije o procesu nabavke su neadekvatni.

1. Zahtjevi novog Zakona o javnoj nabavci koji se odnose na minimalni obavezni sadržaj pismene evidencije o procesu nabavke bi trebali biti strožiji i specificirati koje informacije se trebaju evidentirati i koja dokumentacija sacuvati.

Prava ponudjaca nisu adekvatno zašticena od grešaka, propusta ili nezakonitih aktivnosti javnih zvanicnika.

Mehanizam žalbi na ponude ne daje ponudjacima dovoljnu zaštitu.

1. Jace odredbe novog Zakona o javnoj nabavci o žalbi na ponudu. 2. Novi Zakon o javnoj nabavci bi trebao imenovati instituciju koja

bi vršila nezavisan administrativni pregled uskladjenosti ponudjaca s propisima.

3. Organ za nezavisan pregled bi trebao objavljivati rezultate svog pregleda.

Placanje mita javnim zvanicnicima.

1. Ojacati mehanizam žalbi na ponude u cilju olakšanja ponudjacima da se žale kada javni zvanicnik zahtijeva davanje mita.

2. Povecati internu reviziju i reviziju transakcija koju provodi Vrhovna institucija za reviziju.

3. Povecati kazne za neeticko ponašanje ili korupciju javnih zvanicnika ili ponudjaca.