Varios de Dcho. Admvo

8/17/2019 Varios de Dcho. Admvo.

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TEMA 17EL ACTO ADMINISTRATIVO. CLASES Y ELEMENTOS

1. ConceptoDe igual manera que la función legislativa se concreta en la elaboración de normas

generales y la judicial en las sentencias, la Administración formaliza su función a través de losactos administrativos. El acto administrativo sigue siendo una resolución enjuiciable por partede la Jurisdicción ontencioso!administrativa. "tras actuaciones que se dan dentro de unprocedimiento administrativo #convocatorias de órganos, petición de informes, unión decertificaciones, etc.$ son imputables a la Administración y podr%n ser analizados con motivo dela impugnación del acto administrativo principal, pero no directamente.

El &ribunal 'upremo rec(aza que sea un acto administrativo cualquier manifestación queno sea por s) misma creadora o modificadora de situaciones jur)dicas. *os actos de tr%mite sonsusceptibles de impugnación separada si se viola supuestamente un derec(o fundamental.

En el Derec(o espa+ol se limita el concepto de acto administrativo a los actos con uno ovarios destinatarios, pero ecluyendo a los reglamentos #ya que tienen destinatarios generaleso indeterminados y crean o innovan derec(o objetivo, mientras que el acto aplica ese derec(o$.

En definitiva, el acto administrativo es aquel que es dictado por una Administración-blica u otro poder pblico en el ejercicio de potestades administrativas y mediante el queimpone su voluntad sobre los derec(os, libertades o intereses de otros sujetos pblicos oprivados, bajo el control de la Jurisdicción ontencioso!administrativa.

2. Clases de actos administrativos*a clasificación de los actos administati!os (a merecido doctrinalmente respuestas

muy distintas. Es la doctrina francesa la m%s simple, ya que distingue entre reglamentos,decisiones #acto individual por el que la autoridad competente crea una situación jur)dica queafecta a una persona determinada$ y actos condición #la autoridad aplica una normativapreeistente sobre una persona a la que afecta jur)dicamente$.

En nuestra doctrina, /A001D" clasifica los actos por la etensión de sus efectos engenerales y concretos2 por la posibilidad de su fiscalización, en impugnables e inimpugnables2por razón del tipo de facultades ejercitadas, en discrecionales y reglados2 por los sujetos queintervienen, en simples y complejos, unilaterales y bilaterales2 y por razón del contenido delacto y sus efectos, en meros actos administrativos y actos negocios jur)dicos, actos definitivos yactos de tr%mite.

3. Actos expresos y actos presuntos-or la forma de su eteriorización, los actos administrativos pueden ser epresos o

presuntos, en virtud del silencio administrativo. 3ormalmente, la falta de respuesta #silencio dela Adm.$ frente a una petición o el recurso de un particular no es un acto, sino un (ec(o jur)dico,pues falta la declaración de voluntad dirigida a producir efectos jur)dicos como es propio de losactos epresos.

En el Derec(o privado se admite que el silencio de una parte puede suponer elasentimiento de ésta siempre que (aya tenido conocimiento de los (ec(os que motiven larespuesta y que tuviera obligación de contestar o fuera lo m%s normal. En el derec(oadministrativo, y con objeto de asegurar el derec(o a la garant)a judicial, el acceso al proceso ola efectividad de otros derec(os que pueden resultar bloqueados por la inactividad de laadministración, se atribuye al silencio el valor de una decisión de significado unas vecesnegativo #silencio negativo o desestimatorio$ y otras positivo #silencio estimatorio o positivo$.

*a falta de respuesta de la Administración a la petición o al recurso (a tenidonormalmente en el ordenamiento jur)dico un significado desestimatorio. -rogresivamente se(an ido aceptando diversos casos de silencio positivo, aunque nunca un silencio administrativopuede servir para realizar actos o programas ilegales.

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*a *ey 5677, de reforma de la *ey 896477: de 0égimen Jur)dico de las AA-- y del-rocedimiento Administrativo omn #*0J-A$, (a reelaborado la regulación del silencioadministrativo #arts. 5:!55$.

*a Administración est% obligada a dictar resolución epresa en todos los procedimientos ya notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación. El plazo m%imo en el que debenotificarse la resolución epresa ser% el fijado por la norma reguladora del procedimiento. Esteplazo no puede superar los ; meses salvo que una *ey o una normativa europea lo prevean. 'ilas normas reguladoras del procedimiento no se+alan plazo m%imo, éste ser% de tres mesescontando desde la iniciación del proceso o desde que la solicitud tuviera entrada en el órganocompetente para su tramitación.

*a Administración est% obligada a se+alar los plazos m%imos de resolución y notificaciónde los procedimientos, as) como de los efectos que pueda producir el silencio administrativo. Eltranscurso del plazo m%imo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución puedesuspenderse si se requiere al interesado documentación adicional de documentos osubsanación de deficiencias, deban solicitarse informes preceptivos o pruebas técnicas ocuando se inicien negociaciones para llegar a un pacto. Ecepcionalmente podr% ampliarse elplazo m%imo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias y

una vez agotados todos los medios posibles, esta ampliación no podr% superar el plazoestablecido para la tramitación del procedimiento.El art. 58 *0J-A prevé como regla general que el silencio administrativo sea positivo

para el interesado, salvo que una norma con rango de ley o norma comunitaria se+ale locontrario. 'e eceptan de la regla general del silencio positivo el derec(o de petición, larevisión de los actos administrativos, los procedimientos iniciados de oficio y los procedimientosque pudieran derivar en concesiones de servicio o dominio pblico. Esta reforma de la ley (a'


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El debate sobre los actos discrecionales debe plantearse en la determinación de cu%ndoestamos realmente en presencia de actos discrecionales, qué elementos dentro de éstos sonreglados y cu%les no, y en el an%lisis de las técnicas de control judicial.

El concepto de discrecionalidad debe separarse de conceptos cercanos como losconceptos jur)dicos indeterminados #justiprecio epropiatorio$ que permiten un margen deapreciación, pero no de discrecionalidad. *a discrecionalidad es esencialmente una libertad deelección entre alternativas justas y basada en criterios etrajur)dicos remitidos al juicio subjetivode la Administración. El juez no puede fiscalizar una decisión discrecional siempre que se (ayaproducido dentro de la remisión legal a la apreciación administrativa.

El &ribunal 'upremo advierte sobre la imprudencia de que la Administración seasustituida totalmente por los tribunales en la valoración de las circunstancias que motivan laaplicación de la potestad discrecional. El &' invoca como especialmente operativos para elcontrol de la discrecionalidad los de proporcionalidad #en especial, en materia sancionadora$ yla buena fe.

El control de la proporcionalidad, racionalidad o razonabilidad de la actuación discrecionalsólo es posible si dic(o criterio se eplicita y justifica razonadamente. De a() la granimportancia que la moti!ación de las decisiones administrativas discrecionales posee en orden

a su control judicial. As), el art. 5.4.f$ de la *0J-A se+ala que los actos que se dicten en elejercicio de potestades discrecionales ser%n motivados, con sucinta referencia de (ec(os yfundamentos de derec(o.

Eiste una polémica doctrinal en torno al control judicial de la discrecionalidadadministrativa. *a división se centra en el alcance que puede tener la intervención de los&ribunales en la elaboración de los actos administrativos en la división de poderes. -ara unosla Justicia podr)a alterar con su intervención la división de poderes, para otros la Justicia #comorepresentante del Estado de Derec(o$ debe llegar en sus decisiones tan lejos como se permita.

*a discrecionalidad gana camino en la Administración con la (uida de los Entes pblicosal derec(o privado o mediante leyes singulares que encubren actos administrativos, adem%s depotenciar los sistemas de libre decisión #conciertos, adjudicaciones restringidas, puestos delibre designación$.

5. Los elementos del acto administrativo*a doctrina espa+ola, siguiendo a la italiana, clasifica los elementos del acto

administrativo en subjetivos, objetivos y formales, y asimismo en esenciales #sujeto, objeto,voluntad, causa, contenido y forma$ y accidentales #término, condición y modo$. *os actosadministrativos unilaterales est%n m%s cerca de los actos judiciales que de los privados yadquieren especial relevancia elementos como la causa y el fin.

"tras diferencias entre actos administrativos y actos privados es la tipicidad de los actosadministrativos que les impide modalizar en eceso los efectos mediante los elementosaccidentales #condición, término o modo$ y la gran importancia que para los actosadministrativos adquieren los elementos formales, con la eigencia de la escritura y lanecesidad de la notificación para que el acto adquiera eficacia, cuando en los actos privados

rige la libertad de forma.

6. El titular y la competenciaEl sujeto del que emana el acto administrativo es siempre una Administración -blica que

acta a través de una persona f)sica, titular de un órgano. Esto supone que se estudien enprimer lugar los requisitos y condiciones que deben concurrir en este titular. *a e"#laidad dela in!estid#a del titular del órgano es la primera cuestión, puede que no sea v%lida debido aque (aya sido cesado, que su puesto (aya sido usurpado u otras circunstancias.

*a actuación regular del titular del órgano implica su im$acialidad, entendida comoausencia de circunstancias que puedan provocar la parcialidad de la autoridad y que seconcreta en las llamadas causas de abstención y recusación referidas en los arts. :B y :7 de la*0J-A. Cstas son el interés personal en el asunto, el parentesco con cualquiera de los

interesados, amistad )ntima, enemistad manifiesta, (aber sido testigo o perito en elprocedimiento o tener o (aber tenido relación de servicio con persona f)sica o jur)dica que sea

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parte en el asunto. 'i en alguna autoridad o servidor de las AA-- concurre en alguna de esascircunstancias deber% abstenerse de intervenir, incurriendo en responsabilidad en casocontrario. *os interesados podr%n recusar a una autoridad o funcionario en cualquier momentodel proceso, debiendo decidir el inmediatos superior.

El art. :B.8 se+ala que la actuación de autoridades y personal al servicio de las AA-- enlos que concurran causas de abstención no implicar% necesariamente la invalidez de los actosen que (ayan intervenido.


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contra los mismos procedan, órgano administrativo o judicial ante el que (ubieran depresentarse y plazo para interponerlos.

*a moti!ación es una eigencia relativamente moderna. *a *0J-A (a ampliadonotablemente la nómina de los actos necesitados de motivación 4$ los actos que limitenintereses leg)timos o derec(os subjetivos2 :$ los actos que resuelvan procedimientos derevisión de oficio, recursos administrativos, reclamaciones previas a la v)a judicial yprocedimientos de arbitraje2 8$ los actos que se separen del criterio seguido en actuacionesprecedentes o del dictamen de órganos consultivos2 5$ los acuerdos de suspensión de actos2 $los que deban serlo en virtud de disposición legal o reglamentaria epresa2 ;$ los actos que sedicten en el ejercicio de potestades discrecionales2 y $ los acuerdos de tramitación de urgenciao de ampliación de plazos.

*a *ey determina que la motivación sea sucinta, aunque esto no implica que sea unformulismo o que sea insuficiente. *a motivación (a de ser suficiente para dar razón plena delproceso lógico y jur)dico del acto en cuestión.

$. La eicacia de los actos administrativos. La irretroactividad -or eficacia de los actos administrativos se entiende la producción de los efectos propios

de cada uno, definiendo derec(os y creando obligaciones. De forma m%s limitada, la eficaciasuele referirse al tiempo o momento a partir del cual el acto administrativo produce efectos. Elart. .4 *0J-A se+ala que los actos de las AA-- se presumir%n v%lidos y producir%n efectosdesde la fec(a en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

*os actos administrativos producen efectos desde la fec(a en que se dictan. >o obstanteeste principio tiene dos órdenes de ecepciones- *a demoa en la eficacia o retraso en la producción de sus efectos propios puede

producirse porque as) lo eija la naturaleza del acto, porque el contenido lo diga o porque laeficacia que supeditada a la notificación, publicación o aprobación superior.

- *a ietoacti!idad es la regla general para los actos de gravamen o limitativos dederec(os #desfavorables o sancionadores para los interesados$. -ara los actos favorables oampliativos y para los actos anulados es posible la eficacia retroactiva, siempre que los

supuestos de (ec(o eistieran ya en la fec(a a que se retrotraiga la eficacia del acto y éstano lesione derec(os o intereses leg)timos de otras personas. *a irretroactividad cae comoconsecuencia de sentencias judiciales, corrección de errores y otras circunstancias.

%. &u'licaci#n y notiicaci#n*a comunicación a los interesados de los actos administrativos se acta por medio de la

notificación #comunicación singular$ o de la publicación #se dirige a un colectivo de personas osingulares pero en paradero desconocido$. *a notificación es la técnica m%s solemne yformalizada porque incluye la actuación mediante la cual ciertos funcionarios atestiguan (aber entregado a una persona la copia escrita de un acto.

*a notificación y la publicación son una condición de la eficacia de los actosadministrativos #art. .: *0J-A$. *a notificación no es nicamente la comunicación a los

interesados de actos o resoluciones, sino también una técnica de comunicación de los actos detr%mite, dentro del procedimiento. *a *0J-A impone el de%e de notifica a los interesadoslas resoluciones o actos administrativos que afecten a sus intereses, para regular (asta 5modalidades de notificación notificación personal, notificación por edictos, publicación ypublicación!notificación.

&oda notificación deber% ser cursada en el $la&o de 49 d)as a partir de la fec(a en que elacto sea dictado y deber% contene el teto )ntegro de la resolución, con indicación de si esdefinitivo en v)a administrativa y la epresión de los recursos que procedan #órgano y plazopara interponerlos$. *a superación del plazo no determina la nulidad de la notificación. 'i a lanotificación le faltan algunos de estos etremos estaremos ante una notificación defect#osa,por lo que el acto carece de eficacia. *as notificaciones defectuosas son convalidables ysurtir%n efecto a partir del conocimiento del contenido por parte del interesado. 'i no (ay

subsanación o el interesado no se da por notificado, el acto no adquiere firmeza.


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*a notificación $esonal se practicar% por cualquier medio que permita tener constanciade la recepción por el interesado o su representante, as) como de la fec(a, identidad ycontenido del acto notificado. Al practicarse en el domicilio del interesado, podr% (acerse cargode la misma cualquier persona que se encuentre all) y (aga constar su identidad. 'i nadiepuede (acerse cargo, se volver% una sola vez en los 8 d)as siguientes a diferente (ora. 'i elinteresado o su representante rec(azan la notificación, se (ar% constar en el epediente y setendr% por realizado el tr%mite.


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TEMA 1(E)ICACIA Y E*EC+TORIEDAD DE LOS

ACTOS ADMINISTRATIVOS

1. La eicacia de los actos administrativos. &resunci#n de valide( El acto administrativo se perfecciona cuando en su producción concurren todos loselementos esenciales y es temporalmente eficaz en todos los términos. Adem%s, al actoadministrativo se le atribuye una presunción de validez, ya que los actos administrativos pasanpor v%lidos mientras esa nulidad no se declare administrativa o judicialmente.

El art. .4 *0J-A se+ala que “los actos de la Adm. serán válidos y producirán efectodesde la feca den que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa” . El &ribunal'upremo denomina ?presunción de validez@ o ?presunción de legalidad@ a esta cualidad de losactos administrativos. Esta presunción admite prueba en contrario en todo tipo deprocedimientos impugnativos en los que frontalmente se discuta sobre su validez.

*a presunción de validez cubre los actos definitivos pero no toda la actividad probatoriaprevia a éstos y que se reflejan en el epediente administrativo, ya que la Administración debe

acreditar las pruebas. *a presunción de validez opera también en el derec(o penal, en losactos jur)dicos de los particulares #contratos, testamentos$, etc. porque ser)a inviable unsistema donde se dudara de la legitimidad de todos los actos jur)dicos.

*o que diferencia los actos administrativos en relación con los privados en el Derec(oespa+ol es que el acto administrativo est% adornado de la ejecutoriedad, acción de oficio oprivilegio de decisión ejecutoria, esto es, la potestad de la Administración para llevar a efecto elmandato que el acto incorpora violentando la posesión y la libertad personal del administrado.

2. La e)ecutoriedad de los actos administrativos*a ?ejecutividad@, ?ejecutoriedad@ o ?privilegio de decisión ejecutoria@ son términos que

designan la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad delos obligados violentando su propiedad y libertad si fuese preciso. Esta es la diferencia esencial

entre los actos administrativos y los privados, estos ltimos necesitan del apoyo judicial paratomar sobre otro medidas ejecutorias. Este privilegio est% regulado en el art. 7 *0J-A “las AA!!, a travs de sus órganos competentes, podrán proceder, previo apercibimiento, a laejecución for#osa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda laejecución de acuerdo con la ley, o cuando la $onstitución o la ley e%ijan la intervención de los&ribunales” .

'in embargo, la ejecutoriedad de los actos administrativos se manifiesta de maneradiversa segn la naturaleza y contenido de éstos. En unos casos la ejecución forzosa como talno es necesaria porque el acto se cumple sin resistencias de sus destinatarios2 en otros porquela naturaleza del acto no comporta ninguna actuación material de ejecución por la Administración #inscripción en el padrón, nacionalización$.

&ampoco puede (ablarse de ejecución forzosa del acto administrativo en contra de la

propia Administración. 'i ésta no cumple voluntariamente, el administrado sólo puede forzar sucumplimiento por la v)a judicial. *a ejecutoriedad no juega nunca a favor del particular frente ala Administración. "tro supuesto en que no es necesaria la ejecutoriedad se da cuando lasmedidas pueden subsumirse en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria #dominiopblico, servicio pblico$.

3uera de las (ipótesis anteriores, el supuesto necesario para la ejecución forzosa loconstituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos aladministrado que impliquen, al negarse, la alteración de la posesión de sus bienes o la libertadpersonal. En estos casos la Adm. utiliza su privilegio de decisión ejecutoria regulado en los arts.78!494 de la *0J-A.

El principio de ejecutoriedad se establece con car%cter general para los actosadministrativos. &res art)culos de la *0J-A proclaman la vigencia de este privilegio. El ; “losactos de las AA!! serán ejecutivos...” , el 75 ”los actos de las AA!! serán inmediatamenteejecutivos salvo que se acuerde su suspensión, una disposición estable#ca lo contrario o


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requieran aprobación o autori#ación posterior” y el 7 “las AA!!, a travs de sus órganos, podrán proceder a la ejecución for#osa de los actos administrativos” .

"tras normas se refieren a la ejecutoriedad de los actos administrativos, pero laregulación general se encuentra en la *0J-A, la cual eige para la legitimidad de la ejecuciónforzosa el cumplimiento de estas condiciones• *a eistencia de un acto o resolución de la Administración.• El acto debe ser ya plenamente eficaz porque no (a sido suspendida administrativa o

judicialmente su ejecutoriedad o su eficacia no esté pendiente de condición, plazo,autorización o aprobación de autoridad superior.

• *a ejecución debe ir precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento a fin de que elobligado no sea sorprendido y se le dé la oportunidad de cumplir el mandato de la Adm. Elrequerimiento conlleva el otorgamiento de un plazo razonable.

• *a ejecución est% condicionada a que la *ey no (aya configurado con relación al acto quese pretende ejecutar un régimen de ejecución judicial.

3. La suspensi#n de eectos del acto administrativo*a rigidez del principio de ejecutoriedad de los actos administrativos est% atemperada por

la posibilidad de que la Administración o los &ribunales, cuando esté pendiente unareclamación, suspendan, de oficio o a instancia del interesado, la eficacia del actoadministrativo, paralizando la ejecución misma del acto. *a suspensión de efectos es unav%lvula de seguridad que permite enjuiciar la corrección del acto.

*a posibilidad de suspender la eficacia de los actos administrativos se admite en elsistema de recursos administrativos y jurisdiccionales como un remedio a la lentitud en resolver los recursos que se entablan contra aquéllos. Estos procesos no tendr)an sentido si los actos(ubiesen sido ejecutados sin posibilidad de vuelta atr%s en las medidas de ejecución.

En el sistema judicial espa+ol la suspensión se contempla en momentos diversos de laimpugnación de los actos administrativos. En primer lugar cabe aludir a la s#s$ensión en !,ade ec#so administati!o, el art. 444 de la *0J-A se+ala que la regla general es que lainterposición de cualquier recurso no suspender% la ejecución del acto impugnado, aunque se

admiten dos ecepciones- Hue una disposición establezca lo contrario.- Hue lo acuerde el órgano a quien compete resolver el recurso, previa ponderación

razonada de los perjuicios inmediatos que se ocasionar)an al recurrente si estos fueran deimposible o dif)cil reparación o que la impugnación se fundamente en alguna de las causasde nulidad de pleno derec(o.

'i la suspensión no se alcanza en v)a de recurso, podr% intentarse de nuevo en la !,acontencioso'administati!a, si es que el interesado (a interpuesto el correspondiente recurso judicial. *a *ey de la Jurisdicción ontencioso!administrativa faculta a los &ribunales paraadoptar medidas cautelares, incluida la suspensión, cuando la ejecución del acto pudiera (acer perder su finalidad leg)tima al recurso. El &ribunal puede levantar la suspensión otorgada sivar)an las circunstancias.

Eisten también supuestos de s#s$ensiones a#tom-ticas• *a prevista por la *ey ;:647B de -rotección Jurisdiccional de los Derec(os de la

-ersona. En este caso la regla general es la suspensión, ya que “deberá decretarsesalvo que se justifique la e%istencia o posibilidad de perjuicio grave para el intersgeneral” .

• *a suspensión de ejecución de liquidaciones tributarias dentro del procedimientoeconómico!administrativo.

• En materia de sanciones administrativas, la suspensión es temporal y se limita altiempo que tarda en sustanciarse el incidente de suspensión planteado por elrecurrente.

• Ante el &ribunal onstitucional la suspensión de los actos administrativos viene

impuesta por la onstitución en el caso de que el Estado impugne disposicionesnormativas o resoluciones de las AA. En los recursos de amparo, la 'ala puede

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suspender la ejecución del acto de los poderes pblicos por razón del cual se reclameel amparo.

• *a s#s$ensión de los actos de las Entidades Locales a e#eimiento del Estadoo de las CCAA, prevista en la *ey de Fases de 0égimen *ocal, puede deberse a 8supuestos A$ puede solicitarla el Estado o la om. Autónoma cuando un acto oacuerdo de una Entidad local infringe el "rdenamiento jur)dico2 F$ 'i el actomenoscaba competencias del Estado o de las AA, interfiere en su ejercicio oecede las competencias de la entidad local, adem%s de la impugnación directa, sepodr% pedir la suspensión razonada del acto, decidiendo el &ribunal2 $ En caso deque la Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente al interésgeneral de Espa+a, el Delegado del /obierno podr% suspenderlos y adoptar lasmedidas para proteger ese interés e interponer una impugnación ante la Jurisdicciónontencioso!administrativa.

4. Los medios de la e)ecuci#n or(osa*a *0J-A es generosa en el reconocimiento de los medios de e/ec#ción, enumerando

#art. 7;.4$ los siguientes apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y

compulsión sobre las personas.4. *a oc#$ación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares laentrega de un bien determinado del que aquéllos est%n en posesión2 si el particular no loentrega, la Adm. toma posesión de él por medio de sus funcionarios. 'uele utilizarse paraproteger los bienes de la Administración.

:. El a$emio so%e el $atimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza para garantizar elcumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero. 'i elobligado no paga en los plazos, la Administración procede a trabar o embargar los bienesdel deudor y a su posterior venta forzosa.

8. *a e/ec#ción s#%sidiaia se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadanouna actividad material y fungible #por ejemplo, una demolición o un inventario$. *a Administración realizar% el acto por s) o a través de quien determine, a costa del obligado.

5. *a e/ec#ción $o coeción se usa cuando se trata de prestaciones personal)simas einfungibles que no pueden solucionarse por los medios anteriores. *a coerción directa esaquella en que se acta f)sicamente sobre la persona mientras la coerción indirecta lecoacciona con la amenaza de una sanción administrativa o penal. *a *0J-A sólo serefiere a la coerción directa, distinguiendo la económica #incidiendo sobre el patrimonio através de multas$ de la f)sica #compulsión sobre las personas$.

5. El apremio so're el patrimonioEs el procedimiento m%s generalizado de ejecución de los actos administrativos. 'e

aplica al cobro de toda suerte de débitos frente a las administraciones pblicas. 1ncluso est%previsto su uso a favor de particulares cuando desempe+an actividades pblicas.

En el procedimiento de apremio interviene el juez en garant)a de determinados derec(os

fundamentales, lo que permite configurarlo como un procedimiento mito judicial!administrativo.-or ejemplo, se requiere autorización judicial para la entrada en el domicilio.


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sustancia ante un juez civil. 'i los inmuebles no se enajenan en dos subastas, pasan apropiedad de Iacienda.

6. La multa coercitivaonsiste en la imposición de multas reiteradas (asta doblegar la voluntad del obligado

para cumplir el mandato del acto administrativo de cuya ejecución se trata. *a regulación de lamulta coactiva resalta su diferencia respecto de las multas de Derec(o penal, afirm%ndose queno tiene car%cter de pena. *a *0J-A #art. 77$ se+ala incluso que esta multa es compatiblecon sanciones que puedan imponerse con tal car%cter y compatible con ellas.

*a multa coercitiva se sujeta a un estricto principio de legalidad, ya que debe determinar su forma y cuant)a. *os supuestos en que procede la imposición de multas coercitivas son muyamplios y comprenden desde los actos personal)simos en que no proceda la compulsióndirecta sobre las personas o la Adm. no la considerara conveniente, (asta aquellos otros cuyaejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

En cualquier caso, la multa coercitiva sólo es aplicable en la fase de ejecución de un actoadministrativo. >o es l)cita su utilización en actuaciones de inspección aunque el &ribunalonstitucional (a declarado v%lido un precepto de la *ey /eneral &ributaria que sanciona lafalta de aportación de pruebas y documentos contables ante los inspectores tributarios.

7. La compulsi#n so're las personasEl art. 499 *0J-A se+ala como ltimo medio de ejecución de los actos administrativos,

el empleo de la compulsión directa sobre las personas. *a doctrina advierte que estas medidasde coerción directa son muy variadas, ya que van desde el impedir la entrada en un lugar, laobligación de desplazarse, privación moment%nea de su libertad e incluso la agresión f)sica conarmas de fuego como medida etrema de la polic)a.

*a etrema gravedad de esta técnica obliga a postular que su aplicación es l)cita cuando

los dem%s medios no se corresponden con la naturaleza de la situación creada adem%s de quela ley lo autorice epresamente. *a compulsión sobre las personas debe llevarse a efectodentro del respeto debido a la dignidad de las personas y a los derec(os constitucionales y deforma proporcional a las circunstancias.

*a compulsión sobre las personas (a de actuarse previo un acto formal y personal deintimidación para el debido cumplimiento del acto u orden de cuya ejecución se trata.

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TEMA 10LA INVALIDE DEL ACTO ADMINISTRATIVO

1. La invalide( y sus clases&ras analizar los elementos, requisitos y efectos del acto administrativo, se impone

considerar a(ora su patolog)a, los vicios que pueden afectarle. Esto lo afronta la teor)a de lainvalidez, que incluye también los remedios de los defectos y los mecanismos para declarar suanulación. 'ólo a partir de la declaración formal de ésta por la Administración o los &ribunalesel acto inv%lido deja de producir efectos y cede la presunción de validez.

*a invalidez se define como una situación patológica del acto administrativo,caracterizada porque faltan o est%n viciados algunos de sus elementos. 'e entiende que unosvicios originan simplemente una nulidad relativa o anulabilidad que cura el transcurso deltiempo o la subsanación de los defectos, mientras que otros est%n aquejados de la nulidadabsoluta o de pleno derec(o, lo que conduce a la anulación del acto.

Iasta la *ey de -rocedimiento Administrativo de 47B, la invalidez de los actosadministrativos se reg)a por el ódigo ivil. En la actualidad, la doctrina civil m%s autorizadaincluye dentro de los supuestos de n#lidad, el acto ineistente, el negocio imperfecto #vicioinsubsanable$ y los negocios pro(ibidos. En cuanto a la an#la%ilidad se caracteriza por sumir al acto en una situación indecisa o transitoria, dependiendo su invalidez de que quien estélegitimado pida su anulación. El Derec(o positivo (a creado figuras que, ecepcionalmente,(acen desaparecer la nulidad, como son la convalescencia #nuevo acto$, la conversión #seaprovec(an elementos de un acto nulo para otro acto$ y la nulidad parcial.

*a *0J-A (a ampliado notablemente los supuestos de n#lidad de $leno deec2o #art.;:$ y (a incluido en ellos- *os actos que lesionen los derec(os y libertades susceptibles de amparo constitucional.- *os dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de materia o territorio.- *os que tengan un contenido imposible.- *os que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.-

*os dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecidoo de las normas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.- *os actos epresos o presuntos contrarios al ordenamiento jur)dico por los que se

adquieren facultades o derec(os cuando se carezca de los requisitos esenciales para suadquisición.

- ualquier otro que se establezca epresamente en una disposición legal.*a regla general para calificar la invalidez de los reglamentos es la nulidad de pleno

derec(o pues el art. ;:.: se+ala que las disposiciones administrativas son nulas de plenoderec(o cuando “vulneren la $onstitución, las leyes u otras disposiciones administrativas derango superior, las que regulen materias reservadas a la ley y las que estable#can laretroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derecosindividuales” .

*a an#la%ilidad es la regla general, ya que son anulables los actos administrativos queincurran en cualquier infracción del ordenamiento jur)dico, incluso la desviación de poder. *osdefectos formales o el incumplimiento de los plazos son vicios menores #ie"#laidad noin!alidante$ que determinar%n la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formalespara alcanzar su fin o dé lugar a indefensión.

*as razones comnmente invocadas para eplicar la diferencia de la regulación de lainvalidez en el Derec(o administrativo y civil son la necesidad de preservar la presunción devalidez de los actos administrativos, tan vinculada a la eficacia de la actividad administrativa,as) como la seguridad jur)dica, que resultar)a muy perturbada por la perpetua amenaza desanciones radicales como la nulidad absoluta.

*a concepción restrictiva de la invalidez de pleno derec(o que consagró la *ey de 47B#ampliada en la *0J-A$ sirvió de modelo para la invalidez de los actos /#diciales, que son

nulos de pleno derec(o cuando (ay falta de jurisdicción o de competencia, cuando se realicen

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con intimidación y cuando se prescinda total y absolutamente de las normas esenciales deprocedimiento o con infracción de los principios de audiencia, asistencia y defensa.

2. La inexistencia Adem%s de las categor)as de la nulidad de pleno derec(o, anulabilidad e irregularidad no

invalidante, eiste la figura del acto ineistente. *a doctrina lo asimila a los supuestos de los

actos nulos ya que en la pr%ctica tiene un régimen idéntico. *a persistencia de esta categor)aen la doctrina moderna se debe a la necesidad de constituir un instrumento que permite suplir las deficiencias de la construcción técnica de la nulidad, a+adiendo nuevos supuestos o parafacilitar su ejercicio procesal.

Esta categor)a de invalidez por encima de la nulidad absoluta se confunde con ésta antela falta de una regulación en la *0J-A. En la jurisprudencia, algunas sentencias afirman lainaceptabilidad del acto ineistente y otras parecen asimilar el acto ineistente a los actosradicalmente nulos en supuestos de incompetencia manifiesta.

3. La nulidad de pleno derec*o. An+lisis de los supuestos legalesEl acto nulo de pleno derec(o es aquél que, por estar afectado de un vicio especialmente

grave, no debe producir efecto alguno y, si lo produce, puede ser anulado en cualquier

momento sin que a esa invalidez pueda oponerse la subsanación del defecto o el transcursodel tiempo. Doctrinalmente se (an se+alado diversas infracciones graves la ostensibilidad delvicio, la carencia total de un elemento esencial o la contradicción con el orden pblico.

El art. ;: *0J-A se+ala los supuestos de nulidad de pleno derec(o de los actosadministrativos

A3 Actos #e lesionen los deec2os 4 li%etades s#sce$ti%les de am$aoconstit#cional. 'e refuerza la protección de los derec(os fundamentales, que yagozan de una especial garant)a procesal, incluido el recurso de amparo ante el&ribunal onstitucional. Estos son los derec(os incluidos entre los arts. 45 y 89 E.

53 Actos dictados $o ó"ano manifiestamente incom$etente $o a&ón de lamateia 4 del teitoio. *a incompetencia es manifiesta cuando se invaden las

competencias de otros poderes del Estado y cuando por razón de materia o territoriose observa la incompetencia de forma patente y palpable. *a incompetencia jer%rquica sólo entra en los casos muy graves, los leves no porque puedenconvalidarse los actos por el superior jer%rquico #art. ;.8 *0J-A$.

C3 Actos de contenido im$osi%le. Este supuesto entra en el terreno m%s de la doctrinaque de la realidad. 'er)an actos imposibles nombrar funcionario a una persona yafallecida, un acto ininteligible o revocar un acto ya anulado.

D3 Actos constit#ti!os de infacción $enal o dictados como consec#encia de 6sta.Deben ser actos realizados por funcionarios y sus superiores tipificados en el ódigo-enal o en las leyes penales especiales, no bastando las infracciones administrativaso disciplinarias.


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adem%s (a de darse la ausencia de determinadas circunstancias subjetivas en elbeneficiado por el acto.

83 C#al#ie oto #e se esta%le&ca e$esamente en #na dis$osición le"al. Debencontenerse en normas con rango de *ey #estatal o autonómica$ y no en reglamentos.

93 La n#lidad adical de las dis$osiciones administati!as. El art. ;:.: *0J-Ase+ala que también ser%n nulas de pleno derec(o las disposiciones administrativasque vulneren la E, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior,las que regulen materias reservadas a la *ey, y las que establezcan la retroactividadde disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derec(os individuales.

4. Anula'ilidad e irregularidad no invalidante*a anulabilidad se (a convertido en la regla general de la invalidez, al disponer el art.

;8.4 *0J-A que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jur)dico, incluso la desviación de poder. Estos vicios sonconvalidables por la subsanación de los defectos de que adolecen y por el transcurso deltiempo establecido para la interposición de los recursos administrativos.

>o todas las infracciones del ordenamiento jur)dico originan vicios que dan lugar a laanulabilidad. De éstos (ay que eceptuar los supuestos de ie"#laidad no in!alidante quecomprende las actuaciones administrativas realizadas fuera del tiempo establecido #sólo ser%nnulas si el plazo est% impuesto en la norma y si as) lo impusiera la naturaleza del término$ y losdefectos formales que no son indispensables para alcanzar el fin propuesto o produzcanindefensión en los interesados.

5. El principio de restricci#n de la invalide(! convalidaci#n" incomunicaci#n y conversi#n

*a *0J-A, congruentemente con la aplicación restrictiva de la invalidez y la preferenciade la anulabilidad, impone una serie de normas para reducir al m)nimo las consecuenciasfatales de la patolog)a de los actos administrativos.

El art. ; admite la con!alidación de los actos anulables subsanando los vicios de que

adolezcan. En todo caso, los efectos del acto convalidatorio sólo se producen desde la fec(ade éste ltimo. *a convalidación de la incompetencia jer%rquica deber% efectuarse por ratificación del órgano superior y la convalidación por falta de autorizaciones administrativas seproducir% cuando se otorgue legalmente dic(a autorización por el órgano competente.

*a incom#nicación de la nulidad se admite tanto de actuación a actuación dentro de unmismo procedimiento #“la invalide# de un acto no implicara la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes del primero” $ como de elemento a elemento dentro deun mismo acto administrativo #“la nulidad o anulabilidad en parte del acto no implicará la de las partes del mismo independientes de aquella” $. onsecuencia de ambas reglas es el deber delórgano que declare la nulidad de conse!ación de aquellos actos y tr%mites cuyo contenido se(ubiera mantenido de no (aberse realizado la infracción origen de la nulidad.

*a con!esión es una técnica mediante la cual un acto inv%lido puede producir otros

efectos v%lidos distintos de los previstos por su autor, ya que segn el art. ; “los actos nulos oanulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto produciránlos efectos de ste” .

6. La anulaci#n de los actos inv+lidos por la Administraci#n A la declaración de invalidez puede llegarse por iniciativa de los interesados canalizada

por los correspondientes recursos administrativos o judiciales ante la Jurisdicción contencioso!administrativa. Al margen de estas v)as de recurso, el principio de legalidad obliga a la Administración a reaccionar frente a cualquiera de sus actos que contradigan al ordenamientoacomod%ndolos a aquél.

*a Administración siempre puede y debe volver sobre sus actuaciones con independenciade que el vicio que origina la invalidez sea la nulidad o la simple anulabilidad. El nico

impedimento ser)a que el acto (ubiera sido confirmado por sentencia firme.

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En los actos limitativos o de gravamen o negadores de derec(os no (ay impedimentopara declarar su invalidez. Esto cambia cuando se trata de la revisión o anulación de actosadministrativos inv%lidos que (an creado y reconocido derec(os a favor de terceros que seencuentran en posesión y disfrute de los mismos. En estos casos, la Administración deberecurrir a la Justicia para anular estos actos declarativos de derec(os a través de lo que se (allamado el proceso de lesividad. El acto mantiene su validez (asta que una sentencia judicialdeclare su nulidad. *a *0J-A (a ampliado las posibilidades anulatorias de la Administración.

*a garant)a de la tutela judicial efectiva obliga a la Administración a seguir la v)a de lalesividad cuando quiere ir en contra de sus propios actos. 'e eigió en la *ey de -rocedimiento Administrativo de 47B el dictamen favorable del onsejo de Estado para declarar la nulidad delos actos nulos de pleno derec(o.

*a *0J-A mantiene en l)neas generales la regulación anterior para la revisión de losactos nulos, que podr%n ser anulados “en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del $onsejo de 'stado u órgano consultivoequivalente de la $om. Autónoma, si lo ubiere” #art. 49:.4$, con previsión de indemnizacionesde da+os y perjuicios a los interesados si la Administración (a sido causante de los viciosorigen de la nulidad.

'in embargo, para los actos anulables, actos con un grado inferior de nulidad a la nulidadde pleno derec(o, se admite su anulación y el consiguiente desconocimiento de los derec(osdentro del plazo de 5 a+os desde que fueron dictados, siempre que infrinjan gravementenormas de rango legal o reglamentario, pero se disminuye la garant)a, pues no es necesarioque el dictamen del onsejo de Estado u órgano consultivo de la . Autónoma sea favorable ala anulación.

'orprendentemente, los vicios m%s ostensibles del acto administrativo, que dan lugar a lanulidad de pleno derec(o, tienen m%s garant)as que los actos simplemente anulables. Adem%s,no se dice nada de los da+os y perjuicios en los actos anulables. *ógicamente, para conseguir la anulación de un acto declarativo de derec(os, la Administración tratar% siempre de calificar lainvalidez del acto dentro de su grado menor, la anulabilidad.

*a Le4 8eneal Ti%#taia tiene un régimen de anulación con menores garant)as para

los contribuyentes, aunque se (a reformado bastante en los ltimos a+os.El proceso de lesividad, que implica someter al juez la pretensión invalidatoria de la Administración, est% previsto para los actos administrativos declarativos de derec(os. Aunquetambién puede aplicarse a los contratos administrativos. *a *ey no eige a(ora de formaepresa la lesión económica, pero normalmente se dar% una lesión de esta naturaleza o de otrapara el interés pblico y constituir% el interés, el motor que tire de la Administración (acia laanulación del acto. El proceso de lesividad se inicia con la declaración, motivada, que deberealizar el órgano de cada Administración competente en la materia, y deber% adoptarse en elplazo de 5 a+os desde que se dictó el acto de referencia. El interesado participar% en elproceso y no puede recurrir su inicio.

El que un acto sea inv%lido, de pleno derec(o o anulable, no quiere decir que deba ser necesariamente invalidado, ya que es posible que la adecuación del acto al ordenamiento

genere una situación todav)a m%s injusta. *a *0J-A se+ala en su art)culo 49; que las“facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por el tiempo transcurrido o por otrascircunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al dereco de los particulares o a las leyes” .

uando la anulación sigue adelante (ay que considerar los efectos invalidatorios sobrelos derec(os reconocidos o las prestaciones efectuadas. Es aplicable en este caso el códigoivil cuando se+ala que, sobre las consecuencias de la anulación de los contratos, sondecisivas la buena fe y la falta de culpa para la devolución de las prestaciones recibidas.

7. La revocaci#n de los actos administrativos A diferencia de la anulación o invalidación que implica la retirada del acto por motivos de

legalidad, la revocación equivale a su eliminación o derogación por motivos de oportunidad o

de conveniencia administrativa. El acto es legal pero la Administración decide dejarlo sin efecto.

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*a revocación encuentra un l)mite en el respeto de los derec(os adquiridos. *a potestadrevocatoria es m%s amplia cuando incide sobre actos que afectan nicamente a la organizaciónadministrativa o que son perjudiciales o gravosos para los particulares # e!ocación de actosde "a!amen 4 sancionadoes$. El art. 49.4 *0J-A se+ala que las AA-- podr%n revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación noconstituya dispensa o eención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio deigualdad, al interés pblico o al ordenamiento jur)dico. Adem%s, es preciso que la revocaciónfavorezca los intereses pblicos y que no perjudique a terceros.

*os problemas m%s graves de revocación se presentan cuando la Administraciónpretende la e!ocación de los actos declaati!os de deec2os #autorizaciones, concesiones,nombramientos, etc.$. En estos casos, se acepta la legitimidad de la revocación pero secuestionan las causas, los motivos y el derec(o a indemnización. a se (a comentado antes elart. 49; de la *0J-A, pero est% claro que la revocación es admisible cuando est% prevista enel propio acto o en la norma #nuevos criterios, nueva legislación, caducidad, circunstanciasimprevistas$.

El titular del derec(o revocado tendr% o no derec(o a indemnización en función de lascausas que determinan la revocación y de la naturaleza del derec(o afectado. >o (abr%

indemnización si es una revocación por incumplimiento de las condiciones. ') es indemnizablela revocación cuando la causa legitimadora de la revocación es la adopción de nuevos criteriosde apreciación sobre el interés pblico a los que responde el acto revocatorio, como ocurre conla revocación o rescate de las concesiones. El acto revocatorio debe decidir tanto sobre laretirada del acto primitivo como sobre la indemnización misma. *a *0J-A no se+ala un plazoespec)fico, pero pro(ibe que las facultades de revisión se ejerciten cuando por prescripción, por el tiempo transcurrido u otras circunstancias su ejercicio resultare contrario a la equidad o alderec(o de los particulares.

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TEMA :;EL


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interponer el recurso, administrativo o contencioso!administrativo, contra el acto que termine elprocedimiento.

3. La iniciaci#n del procedimiento administrativoEl procedimiento administrativo se inicia de oficio o a solicitud o denuncia de persona u

otra Administración -blica interesada. *o decisivo en la iniciación de oficio es el acuerdo del

órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, peticiónrazonada de otros órganos o por denuncia #art. ;7$. *a iniciación del epediente es un acto detr%mite no susceptible, en principio, de recurso independiente del acto final resolutorio. *a *eyadmite que, como cautela antes de la iniciación de un epediente, el órgano competente abraun $e,odo de infomación $e!ia con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto yla conveniencia o no de iniciar el epediente.

El derec(o a instar la iniciación de los procedimientos tiene como presupuesto laobligación de resolver de todas las administraciones pblicas sobre cuantas solicitudesformulen los interesados, eceptuando los procedimientos de prescripción, caducidad, renunciao acuerdo.

El procedimiento se inicia con un escrito en que deber%n constar el nombre, apellidos ydomicilio del interesado, persona que le represente y medio preferente o lugar a efectos denotificaciones. Deber%n constar también los (ec(os, razones y petición en que se concrete lasolicitud y el órgano o unidad administrativa a la que se dirige. 'e admite la solicitud formuladaen un solo escrito por varias personas cuando las pretensiones tengan un contenido yfundamento similar o idéntico, salvo que las normas reguladoras de los procedimientosespec)ficos dispongan otra cosa.

De los escritos que presenten los interesados podr%n eigir co$ias selladas y ladevolución de los documentos originales. En cuanto a las v)as o formas de $esentación delas solicit#des, lo normal es presentar las instancias ante el órgano que (a de resolverla. Altiempo, la *ey facilita la recepción de instancias en los registros de cualquier administraciónpblica #Adm. /eneral del Estado, AA, Entidades *ocales o representaciones diplom%ticas$.

0ecibida la instancia, el órgano competente puede requerir al interesado para subsanar

faltas o aportar nuevos documentos, que deber% realizar en un plazo de 49 d)as, si no lo (acese arc(ivar% la petición.El órgano competente podr% adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas

$o!isionales que considere oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudierarecaer, siempre y cuando eistan suficientes elementos de juicio para ellos y cuando no secausen perjuicios irreparables a los interesados o se violen derec(os amparados por las leyes#art. : *0J-A$.

4. La tramitaci#n e instrucci#n del procedimiento administrativo1niciado el procedimiento, la Administración desarrollar% los actos de instrucción

necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de loscuales debe pronunciarse la resolución. Estos actos se realizar%n de oficio por el órgano que

tramite el procedimiento, sin perjuicio del derec(o de los interesados a proponer aquellasactuaciones que requieran su intervención o constituyan tr%mites legal o reglamentariamenteestablecidos #art. B.4 *0J-A$.

*a aportación de (ec(os y datos, que es la función primordial de esta fase delprocedimiento, tiene lugar a través de diversas técnicas como son las alegaciones de losinteresados, el tr%mite de información pblica, los informes, las pruebas y el tr%mite deaudiencia.A3 Las ale"aciones escitas 4 a$otación de doc#mentos= !ista oal 4 t-mite de

infomación $>%lica. *as alegaciones son declaraciones de ciencia o conocimientos queformulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre conanterioridad al trámite de audiencia” . Adem%s, podr%n aportarse documentos y otroselementos de juicio que podr%n ser tenidos en cuenta por el órgano administrativo. Aunque

la *0J-A no regula la vista oral, s) lo (acen la *ey de 47B #en su parte no derogada$ y la*ey de -rocedimiento Económico!administrativo, pero es de un uso muy infrecuente. El

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tr%mite de infomación $>%lica supone la llamada pblica a opinar sobre cuestiones de(ec(o o de derec(o a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento. El art. B;*0J-A se+ala que la información pblica se abre cuando la naturaleza del procedimientoas) lo requiera y se anunciar% en el F"E, F" om. Autónoma o en el F" de la -rovincia, afin de que cuantos tengan interés en el asunto puedan eaminar el epediente entero o laparte del mismo que se acuerde. Huienes presenten alegaciones u observaciones tienenderec(o a obtener de la Adm. una respuesta razonable. *a incomparecencia en este tr%miteno impide presentar los recursos procedentes contra la resolución definitiva delprocedimiento.

53 Infomes. 'on actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganosespecializados que sirven para ilustrar #técnica o jur)dicamente$ al órgano decisor. >o seconsideran actos administrativos por lo que no son impugnables. *a *ey autoriza que parala resolución del procedimiento se soliciten todos aquellos informes #preceptivos o no$necesarios para resolver. *a autoridad titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del dictamen, pero el informe tiene una configuración diversa sies vinculante. *a *ey también dice que, salvo disposición epresa, los informes ser%nfacultativos y no vinculantes. 'i los informes son preceptivos y determinantes para la

resolución, deben presentarse en el plazo previsto.C3 La $#e%a. Es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los (ec(os y la vigencia y eistencia de las normas aplicables, cuando lo unoy lo otro sean presupuestos ineludibles de la resolución que (a de dictarse. O%/eto de$#e%a no son m%s que los (ec(os controvertidos, es decir, aquellos sobre los que no (ayacuerdo entre ambas partes, no siendo necesario probar la eistencia y vigencia de lasnormas jur)dicas aplicables, ecepto las normas consuetudinarias o las etranjeras, adem%sde las de las AA o municipales. En cuanto a la ca"a de la $#e%a no (ay reglasespec)ficas. *a *0J-A prescribe sólo la obligatoriedad de un per)odo probatorio paracuando la Adm. no crea los (ec(os alegados por los interesados o as) lo eija elprocedimiento. *a carga de la prueba no puede ser la misma para todos los procedimientosadministrativos dada su variedad. El &' (a dic(o que en los procesos sancionadores

#presunción de inocencia$ la carga de la prueba pesa en eclusiva sobre quien acusa,mientras que en los procesos arbitrales, la carga de la prueba cae del lado del actor quedebe probar los (ec(os constitutivos del derec(o que reclama. En cuanto a los medios de$#e%a, la *ey admite cualquier medio de prueba, aunque el instructor puede rec(azarlasmotivadamente si son manifiestamente improcedentes o innecesarias. *a !aloación de la$#e%a es libre, aunque esto no debe suponer la estimación de pretensiones o condenassin base probatoria.

D3 El t-mite de a#diencia 4 !ista. El art. B5 *0J-A dispone que una vez instruidos losprocedimientos, y antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor epondr% elepediente a los interesados para que puedan alegar y presentar nuevos documentos. Estees un tramite obligatorio, ya que su omisión es una causa de nulidad porque produce laindefensión de los interesados. 'ólo puede prescindirse de él si no figura en el

procedimiento o no se tienen en cuenta otros (ec(os o alegaciones que las aducidas por elinteresado. El per)odo de alegaciones es entre 49 y 4 d)as, aunque los interesadospueden manifestar no efectuar alegaciones o aportar nuevos documentos.

5. La terminaci#n del procedimiento administrativo*a *0J-A regula #arts. B y BB$ como modos o causas de terminación del

procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derec(o en que se funde lasolicitud, la declaración de caducidad, la imposibilidad material de continuar el procedimiento yla terminación convencional.

*a esol#ción epresa es el acto administrativo que implica una manifestación devoluntad que decidir% todas las cuestiones planteadas y aquellas otras derivadas del mismo.*as resoluciones contendr%n la decisión que ser% motivada en los caos que determine la *ey.

De eistir informes o dict%menes, éstos motivar%n la resolución cuando se incorporen al tetode la misma. 'e epresar%n los recursos que contra la misma procedan, el órgano

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administrativo o judicial ante el que (ubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sinperjuicio de que los interesados puedan interponer cualquier otro que estimen procedente.

En :K lugar, el procedimiento puede cumplir su fin por teminación con!encional#acuerdos, pactos, convenios o contratos, con personas f)sicas o jur)dicas$. *os conveniospueden necesitar la convalidación por parte de otras administraciones y respetar otras normaslegales.

En tercer lugar, el procedimiento puede terminar por desistimiento, porque el interesadodesista de su petición o instancia, lo que significa que se aparta del procedimiento, pero norenuncia del derec(o ejercitado a través de él.

*a en#ncia va m%s all% e implica la renuncia efectiva al derec(o que se (ab)a ejercitado,razón por la que el procedimiento deja de tener sentido. &anto el desistimiento como la renunciapodr%n (acerse por cualquier medio que permita su constancia. 'e declarar% concluso elprocedimiento, salvo que (ubiera terceros interesados e instasen a su continuación o elprocedimiento entra+a interés general o es necesario sustanciar el procedimiento para sudefinición y esclarecimiento.

-or ltimo, la cad#cidad tiene lugar cuando el procedimiento se paraliza por causa delinteresado, en cuyo caso la Adm. le advertir% inmediatamente que, transcurridos tres meses, se

producir% la caducidad, con arc(ivo de las actuaciones. *a caducidad puede ser recurrida yposee un car%cter cuasi!sancionador frente al interesado negligente. *a caducidad delprocedimiento se dar% sobre la base de aquellas circunstancias especialmente calificadas o laimposibilidad material de continuar. El art. 7:.: *0J-A se+ala que la caducidad no producir%la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientoscaducados no interrumpen el plazo de prescripción. En todo caso, la caducidad no produceefecto alguno en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o seaconveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento #art. 7:.8 y .5$.

6. ,')eto y clases de recursos administrativos*os recursos administrativos suponen una primera v)a de revisión de la actividad

administrativa ante la propia Administración a instancia de los particulares lesionados en sus

derec(os o intereses. Adem%s, pretenden impedir que la Adm. resulte enjuiciadasorpresivamente ante los &ribunales contencioso!administrativos, civiles o laborales,otorg%ndole un plazo de refleión y respiro.

El recurso administrativo tiene una doble perspectiva 4$ la de garant)a del particular afectado, al que se permite alegar o discutir la validez u oportunidad de un acto administrativo2y :$ la de privilegio de la Administración, que con ese filtro puede retrasar en su favor elenjuiciamiento por los &ribunales de sus actos y conductas.

En cuanto a las clases de ec#sos, la importante reforma de la *0J-A en 4777 (areintroducido el ec#so de e$osición y (a vuelto a llamar al recurso ordinario ec#so deal&ada. 'e mantiene el ec#so etaodinaio de e!isión para determinadas circunstancias.El art. 49.: *0J-A se+ala adem%s que las leyes podr%n sustituir el recurso de alzada por otros procedimientos de impugnación, reclamación o arbitraje, ante órganos colegiados o

comisiones espec)ficas respet%ndose siempre los principios, garant)as y plazos a losciudadanos. *a *ey de la Jurisdicción ontencioso!Administrativa de 477B (a derogado lacomunicación previa al órgano que dictó el acto impugnado de la intención de interponer unrecurso contencioso!administrativo.

ontra las disposiciones administrativas de car%cter general #reglamentos$ no caberecurso alguno en v)a administrativa, s) contra un acto que se funde en la nulidad de algunadisposición administrativa de car%cter general.

El art. 497 *0J-A dice, tras su modificación en 4777, que ponen fin a la v)aadministrativa- *as resoluciones de los recursos de alzada.- *as resoluciones de los procedimientos de impugnación #art. 49.:$.- *as resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jer%rquico, salvo

que una *ey establezca lo contrario.

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- *as dem%s resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición as) loestablezca.

- *os acuerdos, pactos, convenios o contratos que se consideren finalizadores delprocedimiento.

&odos los recursos deber%n epresar el nombre, apellidos e identificación del recurrente2el acto que se recurre y la razón de la impugnación2 el lugar, la fec(a, la firma del recurrente yun lugar a efectos de notificaciones2 el órgano o unidad administrativa al que se dirige2 y otrasparticularidades que puedan eigirse por disposiciones espec)ficas. El error en la calificacióndel recurso no ser% obst%culo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdaderocar%cter.

*a interposición de cualquier recurso #art. 444$, ecepto en los casos en que unadisposición diga lo contrario, no suspender% la ejecución del acto impugnado. Aunque el órganoa quien competa resolver el recurso, previa ponderación razonada, podr% suspender de oficio oa solicitud del recurrente la ejecución del acto impugnado si pudieran causarse perjuicios deimposible o dif)cil reparación o que la impugnación se base en alguna de las causas de nulidadde pleno derec(o. Al mismo tiempo que la suspensión, podr%n adoptarse las medidascautelares necesarias para asegurar la protección del interés pblico o de terceros y la eficacia

de la resolución o el acto impugnada.'i (an de tenerse en cuenta nuevos (ec(os o documentos, se abrir% un plazo dealegaciones. >o se tendr%n en cuenta los (ec(os, documentos o alegaciones que no serealicen en el plazo previsto.

*a resolución del recurso estimar% en todo o en parte o desestimar% las pretensionesformuladas en el mismo o declamar% su inadmisión. *a resolución ser% congruente con laspeticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacióninicial.

7. El recurso de reposici#n*os actos administrativos que pongan fin a la v)a administrativa podr%n ser recurridos

potestativamente en reposición ante el mismo órgano que los (ubiera dictado o ser

impugnados directamente ante el orden jurisdiccional contencioso!administrativo. 'i seinterpone el recurso de reposición, no puede interponerse recurso contencioso!administrativo(asta la resolución epresa o desestimación presunta del recurso #art. 44;$.

El plazo para la interposición del recurso de reposición oscilar% entre uno y tres meses,segn las circunstancias. El plazo m%imo para dictar y notificar la resolución del recurso ser%de un mes. ontra la resolución de un recurso de reposición no podr% interponerse de nuevodic(o recurso, sólo el recurso etraordinario de revisión #si procede$ y el recurso contencioso!administrativo.

$. El recurso de al(ada*as resoluciones y actos administrativos que no pongan fin a la v)a administrativa podr%n

ser recurridos en alzada ante el órgano superior jer%rquico del que los dictó. A estos efectos,

los órganos que acten con autonom)a funcional se considerar%n dependientes del órgano alque estén adscritos o del que (aya nombrado al presidente de los mismos. El recurso podr%interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna #que lo remitir% al competente junto al epediente y su informe$ o ante el competente para resolverlo.

El plazo para la interposición del recurso es de un mes si el acto es epreso y de tres sino lo fuera. 'i no se interpone el recurso, el acto ser% firme a todos los efectos. *a resolucióndel recurso de alzada deber% realizarse en tres meses, si no (ay resolución se deber% entender desestimado el recurso, salvo que el recurso ya se realice por un silencio administrativoanterior.

ontra la resolución del recurso de alzada no cabr% ningn otro recurso administrativo,salvo el recurso etraordinario de revisión en los casos que procedan.

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%. El recurso de revisi#nEl recurso etraordinario de revisión podr% interponerse contra los actos firmes en v)a

administrativa ante el órgano administrativo que los dictó, que también ser% el competente parasu resolución, cuando se dé alguna de estas circunstancias #art. 44B.4 *0J-A$- Hue se (ubiera producido un error de (ec(o, resultante de los documentos incorporados al

epediente.- Hue aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque

sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.- Hue en la resolución (ayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados

falsos por sentencia judicial firme.- Hue la resolución se (ubiese dictado como consecuencia de prevaricación, co(ec(o,

violencia u otras conductas punibles y as) se (aya declarado en sentencia judicial firme.El recurso etraordinario de revisión se interpondr% cuando se trate de la primera causa

dentro del plazo de 5 a+os. En los dem%s casos, el plazo ser% de tres meses a contar desde elconocimiento de los documentos o desde que la sentencia judicial quedó firme.

El órgano competente para la resolución podr% acordar motivadamente la inadmisión atr%mite cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en el art. 44B.4 o en el

supuesto de que se (ubiesen desestimado en cuanto al fondo otros recursos iguales. El órganoal que corresponde conocer del recurso etraordinario de revisión debe pronunciarse en unplazo de tres meses desde la interposición del recurso sobre la procedencia del recurso y sobreel fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido. 'i no se dicta y notifica resolución algunaen plazo, el recurso se entiende desestimado, quedando abierta la v)a judicial.

1-. Las reclamaciones econ#micoadministrativas'on los recursos administrativos en materia tributaria, que se rigen por unas normas

espec)ficas, que se encuentran en la *ey /eneral &ributaria. *as reclamaciones económico!administrativas se encomiendan a unos órganos colegiados integrados por funcionarios de lapropia Iacienda y estructurados en dos niveles, el &ribunal entral y los &ribunales 0egionales#de %mbito territorial coincidente con el de las AA$. *a v)a económico!administrativa es el

equivalente a los recursos administrativos para la materia tributaria y es necesario agotarlapara poder acudir a la v)a contencioso!administrativa.En esta v)a se sustancian materias estrictamente tributarias y afines relacionadas con

cobros y pagos del &esoro #gestión, recaudación e inspección de los tributos tanto estatalescomo autonómicos2 pago de pensiones y derec(os pasivos2 ingresos de las Iaciendas*ocales$. *os &ribunales 0egionales conocen en primera o nica instancia segn la cuant)a. El&ribunal Económico!Administrativo entral conoce en nica instancia de los recursos contraactos de los órganos centrales del =. de Iacienda u otros como la Agencia &ributaria y ensegunda instancia conoce de los recursos de alzada que se interpongan contra lasresoluciones de los &ribunales regionales y de los recursos etraordinarios de revisión. El=inistro de Econom)a y Iacienda conoce de las reclamaciones que en que deba o)rse alconsejo de Estado, de las que considere el &ribunal entral que deba resolver y del recurso

etraordinario de revisión cuando él mismo (ubiese dictado el acto recurrido.*a v)a económico!administrativa se adecua en general a los principios generales

regulados en la *0J-A, aunque ofrece algunos rasgos peculiares #recurso de reposición, lalegitimación activa y la suspensión siempre favorable al recurrente$.

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TEMA ::LAS )ORMAS DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA

1. Las clases de la actividad administrativa*a actividad administrativa supone analizar la intensidad de la intervención del Estado en

cada sector de la vida social, cuya incidencia es diversa segn sea la modalidad de laintervención elegida. El Derec(o Administrativo es una disciplina jur)dica a la que no lecorresponde teorizar en abstracto sobre cu%les deben ser los fines del Estado o de la Administración, esto son cuestiones ideológicas, pol)ticas e (istóricas.

*a clasificación m%s usual de la actividad administrativa es aquella que la divide a partir de los fines, sectores o materias. &ambién es fundamental el criterio del efecto que la actividadadministrativa causa en la libertad de acción y los derec(os de los particulares y que permitedistinguir entre acti!idad de limitación o de $olic,a #restringiendo la libertad, los derec(os o laactividad de los particulares$, acti!idad de fomento #estimulando e incentivando el ejercicio dela actividad de los particulares$ y acti!idad de $estación o de se!icio $>%lico #la Administración realiza determinadas prestaciones a los particulares. -or ejemplo, sanidad,transporte o educación$.

*a *ey de Fases de 0égimen *ocal y el 0eglamento de 'ervicios de las orporaciones*ocales avalan esta división tripartita al regular la intervención administrativa en tres sectorespolic)a, fomento y servicio pblico. >o obstante, estas tres formas no agotan la realidad de laactividad de la Adm. espa+ola, ya que parece obligado separar de la actividad administrativa delimitación o de polic)a la acti!idad administati!a sancionadoa, ya que no restringe ningnderec(o puesto que el Derec(o se (a vulnerado por los particulares.

*a acti!idad a%ital y de mediación de la Administración es cada vez m%s etensa. Eneste caso, la Adm. no restringe derec(os, ni da prestaciones ni fomenta nada, sino que arbitraentre pretensiones contrarias de los particulares.

>ormalmente, las formas de la actividad administrativa operan en todos los campos deintervención de la Administración, aunque pueden estar presentes en diversa medida. *as

técnicas epuestas son modos eternos de actividad de la Administración, adem%s tambiéndesarrolla una acti!idad inteio o eflei!a sobre su propia estructura #teor)a de laorganización, de los funcionarios y de los contratos administrativos$. "tros autores (an a+adidola acti!idad de $lanificación, que puede ser muy diversa #planes, programas de actuación,compromisos$. &ambién se (a difundido una clasificación que distingue entre la actividad /#,dica= mateial o t6cnica, segn se eteriorice o no la intervención administrativa en actosformales o simplemente materiales. -or ltimo, se advierte que la Administración puededesarrollar su acti!idad a ta!6s de nomas de Deec2o $>%lico o de Deec2o $i!ado.

2. El principio de legalidad &oda la actividad administrativa est% sujeta al principio de legalidad, igualdad,

proporcionalidad, buena fe e interés pblico.

A3 El $inci$io de le"alidad. El art. 498 E dice que la Administración debe actuar consometimiento pleno a la *ey y al Derec(o, lo que supone el sometimiento al "rdenamiento jur)dico. >o toda la actividad administrativa debe ser regulada por *ey, sólo aquella quecomporte limitación de derec(os y libertades de los ciudadanos. Es evidente que no esposible precisar para todos los casos el grado con que (a de eigirse que la ley regule lamateria en cuestión y el margen de desarrollo que puede dejar al poder reglamentario. *a*ey o el 0eglamento son presupuestos de la actividad administrativa, ya que no puedeentenderse una actuación material l)cita de la Administración sin acto previo #art. 78*0J-A$ ni tampoco acto l)cito sin una norma previa legal o reglamentaria.

53 El $inci$io de i"#aldad. Liene impuesto por el art. 45 E. -rincipio de igualdad decondiciones y prestaciones ante la ley y derec(o a no discriminación.

C3 La $o$ocionalidad. *os medios empleados deben corresponderse con los resultados.

D3 El $inci$io de %#ena fe. 0ige las relaciones entre la Adm. y los administrados, de lamisma forma que rige las relaciones entre los particulares segn el ódigo ivil.

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E3 El inte6s $>%lico. 1nterés comn que sirve de justificación a toda la actividadadministrativa. El beneficio debe redundar en una gran parte de la sociedad. El interéspblico tiene determinadas limitaciones, como la vida privada o el principio de igualdad.

3. La actividad administrativa de limitaci#n-or actividad administrativa de limitación o de polic)a se entiende aquella forma de

intervención mediante la cual la Administración restringe la libertad o derec(os de losparticulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos. En los ltimos a+os, ladoctrina postula la sustitución del término polic)a por el de actividad administrativa de limitación.

'egn la *ey de Fases de 0égimen *ocal, son actividades de limitación el dictado deordenanzas y bandos, el sometimiento previo a licencia o control preventivo y las órdenesconstitutivas de mandato para la ejecución de un acto o la pro(ibición del mismo. -or otraparte, no son medidas de limitación la coacción y la sanción, ya que operan en el %mbito delDerec(o garantizador de un orden jur)dico que (a sido perturbado.

*a actividad administrativa de limitación supone que la incidencia negativa de ésta sobrela libertad de los particulares sea consecuencia del ejercicio concreto de una potestadadministrativa con un acto de por medio y no efecto directo de una ley. -ueden eistir tambiénlimitaciones legales #deber de información, nacionalizaciones, deberes fiscales$.

4. Los grados de limitaci#n en la li'ertad y derec*os de los particulares*a actividad administrativa de limitación de los derec(os y libertades de los administrados

responde a una escala o progresión, segn la intensidad de la medida interventora- En el grado menor de la intervención administrativa se consignar)an los deberes o

cargas que la Adm. puede eigir a los administrados de comunicar determinadascircunstancias #remisión de información, inscripción en un registro pblico, uso de unobjeto, obligación de soportar inspecciones$.

- El sometimiento del ejercicio de un derec(o a una autorización es un punto superior de intervención administrativa. En esta caso la Administración constata que se dan lascondiciones requeridas se cumplen #licencias de caza o pesca, permisos de conducir,

licencias urban)sticas$.- El grado siguiente de limitación lo constituye la pro(ibición formal de (acer o laimposición de una determinada conducta positiva #orden de cierre a determinadas(oras, vacunaciones obligatorias, servicio militar o prestación social, pro(ibición oimposición de cultivos$.

- "tra forma de limitación de derec(os es también su sacrificio o privación a favor de uninterés pblico mediante una indemnización #epropiación forzosa$.

5. La autori(aci#nA3 Conce$to de a#toi&aciónEs la técnica reina del control preventivo, ya que implica condicionar el ejercicio del

derec(o a una previa actividad administrativa, y supone (acer posible el ejercicio de un

derec(o o facultad que ya pertenece al administrado. *a autorización no tiene ningunaconnotación de privilegio o eoneración del cumplimiento de obligaciones legales. 'egn el0eglamento de adecuación a la *0J-A de las normas reguladoras de los procedimientos deotorgamiento, modificación y etinción de autorizaciones, se concibe la autorización no comoun derec(o preeistente sino desde la potestad autorizatoria.

*a autorización supone un acto reglado, de forma que debe determinarse si la actividad#construcción urban)stica$ o el ejercicio del derec(o #permiso de conducir$ cumplen laseigencias legales o reglamentarias.

53 Difeencia con la concesiónEn general, en todos aquellos casos en que se da una limitación de la actividad #caza,

tais, farmacias$ el nmero reducido parece transmutar la idea del derec(o o posibilidad detodos los ciudadanos a ejercer una actividad o un derec(o a la contraria, el privilegio de la

Administración mediante la concesión. &anto las autorizaciones como las concesiones est%ndebidamente regladas, pero debe limitarse el concepto de autorización a los supuestos en que

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no (ay limitación numérica de los beneficiarios ni discrecionalidad en el otorgamiento #licenciamunicipal para abrir un bar, permiso de conducir, licencia urban)stica$ y el de concesión a losdem%s supuestos que permiten la discrecionalidad o se limita el nmero de beneficiarios enfunción de condiciones legales definidas.

C3 Las a#toi&aciones de efecto contin#adouando se establece sobre una autorización una relación duradera y legitimante de

nuevas formas de intervención, es que se est%n (aciendo pasar por autorizaciones supuestosde concesión, o bien ocurre que se confunde el acto de autorización con otras técnicaslimitativas. o pueden transmitirse las otorgadas a una persona concreta #permiso de

armas$ pero s) las que se otorgan en función de objetos #licencias urban)sticas$ siempre que seinforme a la administración competente.*a etinción de las autorizaciones se produce por la ejecución de la actividad autorizada

#condiciones de obras$ o por el transcurso del plazo por el que fueron otorgadas. &ambién seetinguen por su revocación o anulación.

E3 El $ocedimiento a#toi&atoio=ediante el 0D 44B64775 sobre procedimiento de otorgamiento, modificación y etinción

de autorizaciones se desarrolló lo establecido en la *0J-A en la materia. *a estructura delprocedimiento no puede ser m%s simple solicitud de autorización, aportación de documentos yresolución motivada. El plazo de resolución de los procedimientos autorizatorios es de tresmeses, entendiéndose estimadas las solicitudes si (ubiere transcurrido este plazo sin resolver.'in embargo, esta generosidad del silencio administrativo es aparente puesto que se ecluye

de él un gran nmero de autorizaciones #seguridad ciudadana, etranjer)a, sanidad,transportes, t)tulos académicos, etc.$.

6. /rdenes" mandatos y pro*i'iciones*a Administración puede emitir órdenes positivas #mandatos que obligan al administrado

a una determinada actividad$ como negativas o pro(ibiciones absolutas. *as ódenes sonactos por los que la Administración, sobre la base de una potestad de supremac)a, (ace surgir a cargo de un sujeto un deber de conducta positivo #mandato$ o negativo #pro(ibición$, cuyainobservancia epone al obligado a una sanción en caso de desobediencia.

*as órdenes pueden requerir un acto administrativo o venir establecidas en unreglamento de car%cter general #ordenanzas, bandos$. *as órdenes deben justificarse en unanorma legal y pueden estar legitimadas por una potestad de supremac)a #'eguridad ciudadana,

materia sanitaria, contratos de la Administración, funcionarios, usuarios de servicios pblicos$.*a orden de polic)a consiste en la obligación de obedecer conforme a su contenido.*as órdenes, mandatos y pro(ibiciones cuentan con un amplio sistema garantizador, que

normalmente es m%s enérgico en las órdenes dictadas en una relación de supremac)aespecial.

7. Concepto y evoluci#n de la actividad administrativa de omento-or actividad de fomento se entiende aquella modalidad de intervención administrativa

que consiste en dirigir la acción de los particulares (acia fines de interés general mediante elotorgamiento de incentivos diversos, sin usar la coacción ni crear servicios pblicos. *a técnicade incentivar actividades privadas #mecenazgo$ es conocida desde (ace muc(o tiempo y esdesde el siglo ML111 cuando en Espa+a ese modo de la acción pblica resurge con fuerza.

En el siglo M1M los est)mulos económicos cobran decisiva importancia para la realizaciónde las obras pblicas por los particulares #ferrocarriles, obras (idr%ulicas$. *a *ey 4:647;8

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sobre 1ndustrias de 1nterés -referente en los -lanes de Desarrollo Económico racionalizó el usode ayudas pblicas. *os pol)gonos industriales y zonas de preferente localización se (anprolongado (asta (oy con la ley :647B5 sobre reconversión y reindustrialización.

*a E alude en numerosos preceptos de la actividad administrativa de fomento como unamanifestación m%s de la actuación administrativa y que los poderes pblicos fomentar%n laeducación sanitaria, la educación f)sica y el deporte, las organizaciones de consumidores o lassociedades cooperativas. *a E dice que el fomento de la investigación cient)fica y técnica esuna competencia del Estado mientras que el fomento del desarrollo económico de laomunidad lo es de las AA.

*a técnica de fomento se (a utilizado en muc(os otros sectores #educación, patrimonio(istórico!art)stico, etc.$.

$. Los incentivos econ#micos. Las su'venciones! concepto y naturale(a*os incentivos económicos ocupan un lugar relevante entre las medidas de fomento de la

actividad de los particulares (acia fines considerados de interés general. 'on un cauce a travésdel que los poderes pblicos orientan y corrigen el sistema de mercado en una determinadadirección. El fomento mediante est)mulos jur)dicos y económicos (a sido siempre un t)tulo que(a permitido a la Adm. intervenir, ordenar y controlar las actuaciones privadas apoyadas por ayudas pblicas. 'in embargo, este intervencionismo ni es ilimitado ni indiscriminado, ya quedebe acomodarse a la mesura de las potestades administrativas.

En cuanto a las clases de est)mulos económicos, la doctrina distingue entre aquellos queno significan un desembolso inmediatos sino m%s bien una pérdida de ingresos #eenciones ydesgravaciones fiscales$ y aquellos que comportan una efectiva salida de dinero pblico a favor de un particular u otra administración. Dentro de esta ltima clase est%n los anticipos#préstamos reintegrables a bajo o nulo interés$, primas #premios en base a circunstanciasobjetivas$, subsidios #vejez, familia numerosa$ y seguros de beneficios industriales.

*as ayudas económicas pueden ser previas, si se conceden y entregan antes delcumplimiento de la actividad #becas, préstamos$, o posteriores a la actividad desarrollado.

*a doctrina tiende a considerar est)mulos económicos sólo aquellos que tienen una

inmediata traducción dineraria, olvidando los est,m#los económicos en es$ecie#aprovec(amiento de bienes de dominio pblico$. El régimen de la actividad de fomento por medio de est)mulos económicos est% dominado por el $inci$io de le"alidad, ya que tanto laE como las *eyes /enerales &ributaria y -resupuestario eigen que todo beneficio fiscal y lasobligaciones que emanen del Estado deban recogerse en una *ey. De esta reserva delegalidad se deduce, en principio y con ecepciones, que no se puedan eigir obligacionesdinerarias de los entes pblicos que no estén recogidas en los presupuestos.

*a s#%!ención es una atribución patrimonial a fondo perdido #se ecluyen laseenciones fiscales, la devolución de impuestos y los créditos subvencionados$ de una Administración pblica como sujeto activo otorgante a favor de un particular #se ecluyen lasentidades estatales autónomas y la financiación de las Entidades locales$ que supone unaafectación inicial de la atribución patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario. *a

legislación tiene un concepto m%s amplio de la subvención ya que engloba en ese conceptotoda clase de est)mulos económicos. *a *ey /eneral -resupuestaria de 4774 comprende bajoel término ?Ayudas y subvenciones pblicas@ toda disposición gratuita de fondos pblicosrealizada por el Estado y sus organismos autónomos a favor de personas o entidades pblicaso privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social y cualquier ayuda que seotorgue con cargo al -resupuesto del Estado o de sus organismos autónomos y lassubvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos europeos.

En cuanto a la nat#ale&a /#,dica de la s#%!ención es incuestionable la calificación jur)dico!administrativa de la relación jur)dica que se crea con el otorgamiento de la subvencióny la competencia de la jurisdicción de este orden para conocer de las incidencias y conflictosque se originen sobre la base de las mismas. 3A00E0E' (a calificado la subvención comouna “relación jur(dica unilateral nacida de un acto administrativo del que nace un dereco decrdito a favor del particular beneficiario frente a la Administración !)blica otorgante” .

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El acto de oto"amiento de la subvención es un acto reglado, no discrecional, quepuede ser impugnable por terceros debido a ?intereses competitivos comerciales@. Ia idocreciendo la tendencia a la $ocedimentali&ación en el otorgamiento de las ayudaseconómicas, que eigen respeto a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad. adavez m%s la Administración toma la iniciativa y anuncia su disposición de conceder determinadosbeneficios a los administrados que, con arreglo a determinados baremos, resulten de mejor condición, facilit%ndose el control judicial.

-ara la validez del otorgamiento es necesaria la consi"nación $es#$#estaia, siendo,en principio, nulos los actos administrativos que otorguen subvenciones sin aquella cobertura.El $inci$io de ies"o com$atido implica que la subvención no es pura donación que liberaal beneficiario de todo riesgo o aportación a la actividad subvencionada. En ningn caso, elimporte de la subvención #aisladamente o en concurrencia con ayudas de otrasadministraciones$ podr% superar el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario.

%. La su'venci#n en el 0erec*o Comunitario Europeo*a entrada de Espa+a en la EE supuso la inserción en el ordenamiento jur)dico espa+ol

de todas las pro(ibiciones y limitaciones que se imponen a las pol)ticas incentivadoras de todoslos Estados para facilitar la competencia. El &ratado de la


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! -ublicación de la actividad, determinando el alcance de las prestaciones a favor de losadministrados.! El servicio o actividad debe tener un contenido económico susceptible de eplotación por empresarios particulares.

11. Actividades de prestaci#n p'lica y actividades privadas*a actividad de prestación pblica con funciones soberanas est% en crisis pues venimos

asistiendo a una tendencia privatizadora de actividades consideradas como propias yeclusivas de la soberan)a #empresas de seguridad privada, c%rceles privadas, etc.$. 0esultamuy dif)cil establecer un criterio material que precise qué actividades deben confiarse a lainiciativa particular y cu%les son pblicas por naturaleza. El liberalismo y el socialismo tienenvisiones diferentes y no un)vocas sobre la cuestión. *a determinación de unas y otras dependede lo que decida el poder pol)tico en cada circunstancia, mediante la reserva de determinadasactividades al sector pblico a través de la nacionaliza

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