Városi kormányzás

Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 � 1

VÁROSI KORMÁNYZÁS

Néhány éve tudományos, szakmai, szakpolitikai tanácskozásokon, s a szakiroda-lomban gyakran elhangzó kijelentés, hogy a város fontos (the city matters). Miért kell ezt bizonygatni? A város természetesen fontos, hiszen a föld népessé-

gének mára már nagyobb része a városokban él. A városok szerepének felértékelıdése, a városnövekedés elsısorban a nagyváro-

sok bázisán történik, melyek rendkívül erıs hatást gyakorolnak a gazdaságra, az életmódra és a regionális fejlıdésre. A városok térbeli szerepét illetıen mindig is megkülönböztetı vonás volt a kifelé sugárzás, a környék vonzása és ellátása, a térbeli kapcsolatok, mégis csak a legutóbbi évtizedekben ismerhetı fel a városi hálózatok markáns térstrukturáló funkciója. Míg a kilencvenes években a regionalizmus jelentette a kihívást mind a gazdaságfej-

lesztés, mind az uniós kohéziós politika számára, addig az ezredfordulót követıen gyakrabban hangzik el szakpolitikai fórumokon a városi hálózatokra, pólusokra épülı regionális fejlıdés igénye, szükségessége. Az Európai Unió kohéziós politi-kájában bekövetkezett fordulat is erıteljesen épít a városok versenyképességi potenciáljára. A területi kormányzati/igazgatási rendszerek meglehetısen késve reagálnak a tér-

ben, illetve a városok szerepében bekövetkezı változásokra. Az Európai Unió tag-országaiban jellemzıen a regionalizmus jegyében zajlottak, zajlanak területi refor-mok, miközben napjainkra már a városi reneszánsz kihívásaira lenne fontos igazga-tási megoldásokat találni. A Tér és Társadalom tematikus száma, felismerve a téma aktualitását, a városi

kormányzás kérdéskörével foglalkozik. A szerzık ismert igazgatási szakértık, urbanisták, akik igyekeztek a városi irányítás nemzetközi modelljeit bemutatni, értékelni a hazai fejleményeket, szükségleteket. A városi kormányzás nem tekinthetı slágertémának hazánkban, nem véletlen,

hogy viszonylag kevés empirikus kutatás zajlott a városi önkormányzatok körében. Ennek vélhetıen az is oka, hogy a közpolitika figyelmét is elkerülte a városok kor-mányzási teljesítménye. Érdekes módon az önkormányzati rendszer átalakítási elképzelései között sem szerepel súlyponti helyen a városi igazgatás modernizálása. A fentiek alapján a TÉT vállalkozása aktuálisnak és úttörınek is tekinthetı, s re-

mélhetıen megindít egy, a korábbihoz képest intenzívebb és koncentráltabb vitát a városok jövıbeni kormányzását illetıen.

Pálné Kovács Ilona vendégszerkesztı

TÉR ÉS TÁRSADALOM SPACE AND SOCIETY

Tér és Társadalom XXII. évf. 2008 � 1: 3–25

NAGYVÁROSI KORMÁNYZÁS: A VÁROS ÉS KÖRNYÉKE EGYÜTTMŐKÖDÉSE

KÜLFÖLDI PÉLDÁK ÉS A HAZAI RELEVANCIA

(City-region Governance: the Cooperation between the City and the Metropolitan Area.

European Examples and the Relevance for Hungary)

TOSICS IVÁN

Kulcsszavak:

városkörnyéki közigazgatás többszintő kormányzási struktúrák versenyképesség és fenntarthatóság európai nagyvárosi várostérségek összehasonlítása Budapest és térsége

Az európai fejlıdés versenyképesebbé és fenntarthatóbbá tétele érdekében egyaránt alapvetıen fontos a városok és a körülöttük lévı területek közötti valós együttmőködés. A 21. századi új városrégiós együtt-mőködési idıszak különbözik a korábbiaktól, fixen körülhatárolt új közigazgatási szintek helyett ma inkább rugalmasabb együttmőködési formák képzelhetık el, nagyobb hangsúllyal a kormányzásra (governance) és a hálózatszerő struktúrákra. A „városrégiók” elıtt kettıs feladat áll: a szőkebb, funkci-onális városi terület belsı konfliktusainak megoldása, illetve a bıvebb városi terület gazdasági együtt-mőködési lehetıségeinek kiaknázása. Elıbbihez szükség lehet felülrıl kialakított szabályozó rendszerek-re, míg utóbbiak rugalmas, alulról építkezı partnerség keretében mőködhetnek a legjobban. A budapesti térségben ma szinte egyáltalán nincs térségi kooperáció, sem a szőkebb funkcionális térben, sem a tágabb gazdasági befolyási övezetben. Az együttmőködés és az ezen alapuló, közös akaratot tükrözı szabályozások és fejlesztési elképzelések hiányában a budapesti térség sem belsı problémáit nem tudja megoldani, sem pedig kedvezı európai fejlıdési potenciáljait nem tudja kihasználni.

Bevezetés

Nincs kétség arról, hogy nagyváros és környéke sok szálon összefügg egymással. Ez egy kétoldalú kapcsolat: a környéken élık legtöbbször a városban dolgoznak, odajáratják gyerekeiket iskolába, ott vásárolnak, mennek moziba, múzeumba, szín-házba. A városlakók pedig sokszor a környéken kirándulnak, ott vesznek hétvégi házat, telket, vagy éppen oda vágynak kiköltözni, amikor a gyerekek megszületése után megnı a kertes ház iránti igényük. A beruházók, munkahely-teremtık, irodaházat vagy éppen bevásárlóközpontot építık is legtöbbször egységben nézik a funkcionálisan összetar-tozó térséget, amikor helyszínt keresnek újabb terveik megvalósításához. A nagyváros és környéke között létezı szoros kapcsolat sok lehetıséget és egyút-

tal problémát teremt, amelyek miatt indokolt lenne e térségekben valamilyen forma-lizált kormányzási struktúra kialakítása. A lakóhely–munkahely kapcsolat idıben koncentrált közlekedési igényeket szül, melyek zsúfoltsághoz, a városba bevezetı utak kaotikus állapotához vezethetnek. Problémát jelent a városi szennyvíz, szemét

4 Tosics Iván TÉT XXII. évf. 2008 � 1

elhelyezése. Ugyanakkor nagy elınyt jelent egy város számára, ha tágabb környé-kével jól tud együttmőködni, mert ilyenkor sokszínőbb kínálatot nyújtó, nagyobb egységként tud megjelenni a befektetési helyszínek globalizált versenyében. A szoros kapcsolat ellenére nagyváros és környéke a legritkább esetben tartozik

össze adminisztratív-közigazgatási értelemben. Magyarországon a nagyfokú telepü-lési önállóság élesen elválasztja egymástól a várost és a környékén lévı települése-ket. Ezen a kistérségi, megyei vagy regionális szervezıdés sem sokat változtat, mivel ezek egyrészt gyengébbek a települési szintnél (a kistérség és a régió csak delegált szint, míg a megye ugyan választott, de a bevételeket és a funkciókat te-kintve nagyon szők mozgásterő), másrészt pedig általában térben nem képezik le a funkcionális nagyvárosi térséget, annál kisebbek vagy nagyobbak. A város és környéke együttmőködése Magyarországon soha nem kapott kiemelt

figyelmet. Nem kedvez ennek a témakörnek az önkormányzati rendszer decentrali-záltsága és a közszféra különbözı szereplıi közötti kooperációs kapcsolatok gyen-gesége sem. Viták csak a megyei és regionális rendszerrıl folytak az utóbbi idıben, a városkörnyéki igazgatáshoz talán leginkább közel álló kistérségek ügye ezekhez képest hátrébb rendelıdött. Így az Európa-szerte újra népszerő városkörnyéki téma-kör inkább csak külföldi példák alapján tanulmányozható. Jelen írás célja, hogy néhány európai város példájából kiindulva áttekintse a nagy-

városi térség mőködésének és szervezıdésének problémáit és lehetıségeit. A kiin-dulópontot a METROGOV elnevezéső nemzetközi együttmőködési projekt adja, amelynek keretében nyolc város képviselıi másfél évig dolgoztak együtt e téma-körben. A projekt vezetıje Birmingham városa volt, tagjai között ott szerepelt Bu-dapest, jelen tanulmány szerzıje pedig a projekt szakértıjeként tevékenykedett. Ez az írás nagymértékben támaszkodik a METROGOV projekt zárótanulmányára (Homan–Howl–Tosics 2007). A tanulmány szerkezete a következı: A problémafelvetést a különbözı elméleti

megközelítések, majd a METROGOV városok példáinak áttekintése követi. A kormányzati, pénzügyi, partnerségi szempontok tárgyalása, majd pedig az összeha-sonlítás eredményeinek összefoglalása után néhány felvetés szerepel arra vonatko-zóan, hogyan lehetne a megismerteket Budapest esetében hasznosítani.

A nagyvárosi térségek: kettıs kihívás és az eddigi válaszok

Az európai városoknak manapság olyan külsı kihívásokkal és belsı változásokkal kell szembenézniük, amelyekre a város és környéke csak együttmőködésben tud optimális válaszokat adni. – A globalizációnak, a nemzetközi kereskedelem növekvı szerepének és a nagy

multinacionális gazdasági szereplık jelenlétének külsı kihívására a városoknak növekvı versenyképességgel kell válaszolniuk. Csak a környezı térségekkel való együttmőködés biztosítja a gazdasági erıt és méretgazdaságosságot a városok számára, hogy a nemzetközi piacon versenyképesek tudjanak maradni.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 5 – A belsı kihívások sok városban a szuburbanizáció, illetve a tagolatlan városi

terjeszkedés formájában jelentkeznek, megnövelve a társadalmi és környezeti ellentmondásokat a nagyvárost körülvevı térségben. A belsı területi szerkezet megújításához szintén együttmőködésre van szükség a környezı térséggel.

Annak érdekében, hogy az adminisztratív struktúrák hatékonyabban megfelelje-nek ezeknek a kihívásoknak, a nemzeti kormányok régóta igyekeznek reformokat végrehajtani az adminisztratív-közigazgatási rendszereken. Az 1960-as és 70-es években a központi kormányzatok nagyvárosi közigazgatási rendszerek létrehozá-sával próbálkoztak, az önkormányzatok összevonása vagy új kormányzati szint létrehozása által (OECD 2000, 6). Az 1980-as és 90-es években azonban abbama-radtak ezek az erıfeszítések, sıt, a korábban kialakított struktúrák nagy része is megszőnt, így került sor például a nagyvárosi tanácsok (metropolitan councils) megszüntetésére az Egyesült Királyságban1. A nagyvárosi szint elleni „támadások” részben felülrıl (politikai megfontolások), részben pedig alulról érkeztek (a lakos-ság bizalmatlansága). Utóbbi azt jelenti, hogy az új kezdeményezések általában népszerőtlenek voltak a lakosság körében – ennek tudható be például a „város-tartományok” (city-provinces) létrehozása ötletének bukása Hollandiában a helyi népszavazások során (Kreukels 2000, 474). Az 1990-es évek végétıl a nagyvárosi kormányzás gondolata újjáéledt. A kezde-

ményezés nemzetközi think-tank támogatóinak egyike, az OECD pozitív példák-ként említi Bologna, Toronto, Mexikóváros és London eseteit, mint a stratégiai tervezés és a struktúrák kialakításának szabályozási és végrehajtási hatáskörrel is járó kísérleteit (OECD 2000, 6). Az új kezdeményezések abban különböznek a korábbiaktól, hogy nagyobb hangsúlyt helyeznek a kormányzásra (governance), a hálózat-jellegő struktúrákra és a rugalmasságra. A nagyvárosi kormányzás problémakörét el kell választani a regionalizációtól.

A régiók kialakítása nagyon fontos, különösen a centralizált országokban. A régiók-nak a nemzetállamokkal szemben megnövekedett jelentıségét alátámasztva az Európai Unió a regionalizáció elvének egyik fı támogatója. Kohéziós politikáját néhány évtizeddel ezelıtt nemzetirıl regionális szintőre alakította át, létrehozva a NUTS2 régiók rendszerét, mint a pénzügyi elosztás szintjét a Strukturális Alapok vonatkozásában. Ennek következtében az elmúlt tíz év során a régiók szerepe meg-nıtt. Ezeknek a régióknak a nagysága azonban általában jóval meghaladja a nagy-városok körüli funkcionális városi térségét, tehát a NUTS2 régiók kialakítása álta-lában nem oldja meg a nagyváros-környék szintő kormányzás hiányának problémá-ját. Az újonnan kialakított és politikailag erıs NUTS2 régiók adott esetben éppen ellenérdekeltek lehetnek a funkcionális nagyvárosi régiók kialakulásában, ezért gátolhatják a folyamatot, mivel a szőkös erıforrások megszerzéséért folytatott küz-delemben potenciális versenytársat láthatnak bennük.


Városkörnyéki együttmőködés: különbözı elméleti megközelítések

A városkörnyéki együttmőködés a többszintő kormányzás témakörének szerves része. Az OECD értelmezése szerint a többszintő kormányzás a hatalom és a kapcso-latok különbözı dimenzióinak a kormányzati szinteken átívelı gyakorlása illetve kezelése. A kormányzásban fontos változásokat figyeltek meg, elsısorban a regionális és helyi kormányzati szintekre történı, fokozódó decentralizációt. Ugyanilyen fontos azonban, hogy a szintek között interakció zajlik és a partnerek képesek a közpolitikák befolyásolására (OECD 2000; Townsend 2005). A ’többszintő’ kormányzás kifejezés evolúciója Európában arról szól, hogy a hatalmat és az erıforrásokat a legmegfele-lıbb szintre eljuttatva lehetıvé váljon a stratégiai prioritások lehetı legsikeresebb realizálása. „A hatalomnak ez az újraelosztása történhet fölfelé, lefelé, illetve oldal-irányban” (Hooghe–Marks 2001, 1), tehát nem kizárólag felülrıl lefelé irányuló kez-deményezés kell legyen, hanem kölcsönös és többirányú folyamat. A kihívás minden nagyváros számára abban áll, hogy világos elképzelést alakít-

son ki arra vonatkozóan, hogy saját városkörnyéki, városrégió-szintő2 kormányzása hogyan illeszthetı be legjobban a már meglévı, mőködı rendszerbe. Ezen túlmenı-en a városrégióknak ki kell dolgozniuk koncepciójukat a többi kormányzati szint-hez, illetve szakma-politikákhoz való viszonyulásukra, továbbá arra vonatkozóan, hogyan mőködjenek együtt ’horizontálisan’ a többi városrégióval. Alapos megfon-tolást igényel, hogy melyek azok a funkciók, amelyek ’le-delegálhatók’ a városré-gió szintjére, pl. európai finanszírozás vagy a nemzeti források/feladatok formájá-ban, illetve melyek azok, amelyek ’feltölthetık’ erre a szintre.

A többszintő kormányzási rendszer mőködésére vonatkozó nézetek

A városi/nagyvárosi térségekkel kapcsolatos egyik legfontosabb kérdés az, hogy mőködésük formális intézményeken alapuljon-e, vagy maradjon informá-lis/önkéntes. A következıkben két alapvetı megközelítés kerül bemutatásra, a ’formális, törvény szerint kialakítandó (statutory)’ nagyvárosi kormányzási modell, melyet a METREX (az európai nagyvárosi régiók és térségeik hálózata) anyagai reprezentálnak, és az informálisabb, alulról-felfelé építkezı ’kreatív kormányzás’ elmélete Balducci–Kunzmann–Sartorio (2004) nyomán.

METREX és a ‘nagyvárosi kormányzás’

A METREX hálózat által készített részletes elemzés (2005) azt mutatja, hogy a nagyvárosi térségek hatékony és integrált gazdasági, szociális, környezetvédelmi és területi tervezéséhez több feltétel szükséges: – megfelelı kompetenciák: a nagyvárosi területi tervezés jóváhagyásának, meg-

valósításának és felügyeletének hatásköre, – felkészültség: a megalapozott döntéshozatalhoz szükséges szakértelem és tudás,

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 7 – eljárások: a stratégia rendszeres nyomon követésének, felülvizsgálatának és

megújításának eszközei és feltételei.

A METREX hálózat három különbözı, jelenleg Európa-szerte használt ’nagy-városi’ modellt azonosított (NLGN 2006): – Az átfogó (comprehensive) modell. Választott nagyvárosi kormányzat átfogó

hatáskörrel a stratégiai tervezés és végrehajtás terén. Ehhez általában a meglévı helyi adminisztratív szerkezet újjászervezésére van szükség (példa: Hannover tartományi fıváros).

– A szőkített (core power) modell. Választott vagy delegált tagokból álló ható-ság, mely a stratégiai tervezés területén belül csak meghatározott kérdésekben rendelkezik hatáskörrel (példa: Verband Region Stuttgart).

– Az ügynökségi/önkéntes (agency/voluntary) modell. Delegált tagokból álló nagyvárosi (a városra és környékére, a metropolitán területre egyaránt kiterjedı) ügynökségek vagy közös testületek stratégiai tervezési feladatkörrel és a végre-hajtást illetıen tanácsadói funkcióval (példa az Öresund Bizottság).

Ennek megfelelıen a nagyvárosi kormányzás eszközei és intézményei is különbözı formákat öltenek, a nagyvárosi kormányzattól és akár az egybeolvadástól (Montreal) az adóverseny csökkentését célzó adóalapú közteherviselésen és újraelosztáson át az egy- vagy többcélú nagyvárosi ügynökségekig. A fenti modellekre vonatkozó kutatás azt mutatja, hogy minél tágabb területileg a

városmag körüli városrégió, annál lazább együttmőködés érhetı csak el. A nagyvá-rosi funkcionális és közigazgatási térségek közti kapcsolat elemzésébıl kiderül továbbá, hogy a legjobb forgatókönyv az, amikor ez a kettı egybeesik: ahol ugyanis a nagyvárosi terület több közigazgatási területre oszlik, ott nagyobb a valószínősége a kooperációs problémáknak és az adóversenynek. 2005-re a METREX 32 európai várossal együttmőködve kifejlesztett egy eszközt,

amely lehetıvé teszi annak tesztelését, mennyire erıs a nagyvárosi kormányzat egy adott térségben. A METREX Practice Benchmark 29 indikátort tartalmaz, melyeket a következıképpen csoportosítottak: – Kompetencia (8 mutató): milyen hatáskörrel rendelkezik a városrégió egy

nagyvárosi stratégia jóváhagyását, megvalósítását és felügyeletét illetıen? – Felkészültség (13 mutató): milyen mértékben rendelkezik a városrégió a meg-

alapozott területi tervezéshez és fejlesztési döntéshozatalhoz szükséges tudás-sal, szakértelemmel?

– Eljárások (8 mutató): milyen mértékben vannak meg a városrégióban egy nagyvárosi stratégia nyomon követésének, felülvizsgálatának és megújításá-nak eszközei?

A METREX hálózat egy politikai nyilatkozatot is kiadott az európai nagyvárosokra vonatkozó cselekvési terv megalkotásának szükségességérıl (European Agenda for Metropolitan Europe). Ez azon a meggyızıdésen alapul, hogy a városok verseny-képessége és kohéziója a leghatékonyabban úgy javítható, hogy a nagyobb városok


esetében a funkcionális városi térség (városrégió) szintjén kialakítják a stratégiai döntéshozatal hatékony eszközeit.

A „kreatív városrégió-kormányzás” koncepciója

Ez a megközelítés jelentıs mértékben különbözik a METREX-étıl, mivel a kiin-dulópontja az, hogy a nagyvárosi térség felülrıl jövı, egységes definíciójára tett kísérletek általában csıdöt mondanak, míg a rugalmasabb határokkal és elrendezés-sel operálók (a hosszú távú kötelezettségvállalásra vonatkozó garanciák megléte mellett) jobban mőködhetnek (Balducci et al 2004). Példaként Olaszország 1990-ben és Németország 1997-ben elfogadott városkörnyéki politikáit hozzák fel, amelyek véleményük szerint a gyakorlatban alig mőködnek. Az átláthatóságot és a partnerek bevonásának szükségességét alátámasztó német

példák alapján Kunzmann (2004) megfigyelte, hogy a nagyvárosi térségek kreatív kormányzásának egyik legfontosabb aspektusa a regionális információs rendszerek felépítése, illetve az összes fontos szereplı bevonása az együttgondolkodás megva-lósítása érdekében. Amennyiben ez sikerül, a városrégió-identitás és öntudat kiala-kulásának valószínősége megnı, melynek pozitív hatása nemcsak befelé érvénye-sül, hanem kifelé, a befektetık és versenytársak felé is. A kreatív kormányzás szakirodalmában a meglévı rendszerekkel kapcsolatos

egyik kulcsproblémának a bürokratikus, esetenként túladminisztráló, az innovatív gondolkodás elfojtásával fenyegetı tendenciák erısségét látják (Healy 2004; Kunzmann 2004). A sikeres kormányzási mechanizmusok ugyanakkor elısegítik a kreatív ötletek ’felfelé vándorlását’ a hierarchián belül. A szerzık javasolják továb-bá a kockázatkerülı felfogás megváltoztatását, „… a kísérletek ugyanúgy vallhat-nak kudarcot, mint ahogy sikerre is vezethetnek” (Healy 2004, 90), valamint a reflexívebb megközelítést azokban a helyzetekben, amikor lehetıség nyílik új el-képzelések és struktúrák értékelésére és alkalmazására. A városok által alkalmazható, javasolt mechanizmusok közül néhány: – Rugalmas, funkcionális határok megengedése. – A már meglévı intézmények lokálpatriotizmusán való felülkerekedés. – Az innovatív regionális szereplık hálózatának fejlesztése, a kormányzási

mechanizmusok fejlesztésébe történı bevonása. – A társadalmi és környezetvédelmi felelısségvállalás erısítése érdekében a

„harmadik szektor” fokozottabb bevonása. – Katalizátor-projektek tervezése (a közös projekt növeli az együttmőködés

lehetıségét). – A rugalmas berendezkedés lendületének megtartása a szereplık találkozási

lehetıségeinek biztosításával akkor is, ha nem születnek konkrét döntések. – A folyamat átláthatóságának biztosítása, az innovatív ötletek irányában nyitott

hozzáállás.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 9 A kreatív kormányzás szemlélete tehát támogatja a rugalmasságot, felhívja a fi-

gyelmet a sztenderdizált, mindenki számára egyforma (one size fits all) javaslatok veszélyeire, hangsúlyozva a helyi társadalmi, kulturális, történelmi és gazdasági kontextus szerepét.

Formális és informális kormányzás

Clark (2005, 14) listát készített a városrégió együttmőködési formáiról, a ’lazá’-tól a ’szoros’-ig: – Közös arculat és marketing kifelé (külsı csoportok, beruházók felé), – Együttmőködési megállapodások/koalíció, – Közös tervezés/jövıkép/stratégiaépítés, – Közös vállalkozások és katalizátor-projektek, – Megosztott kapacitások és infrastruktúra, – Kormányzási reformok

– Vezetıi csoportok3 – Szolgáltató céltársaságok – Egybeolvadás.

A fenti lista elemei informálisnak mondhatók, az utolsó sorban szereplı kormány-zási reform kivételével, amely a formális címkét kaphatja. Egy városi térségben többféle forma is mőködhet egyszerre, ugyanakkor a történelmi és kulturális ténye-zık vagy törvények kizárhatják a fent felsorolt lehetıségek némelyikét.

A nagyvárosi térségek alapfeladatai

A nagyvárosi térség szintjén sokféle feladatot kell megoldani. Az eltérı típusú fel-adatok a nagyvárosi térségekre vonatkozóan különbözı kormányzati megközelíté-seket és területi szemléletet igényelhetnek. A feladatok között egyfelıl vannak pozitív (win-win) ügyek, mint pl. a versenyké-

pesség és tömegközlekedés javítása, melyek esetében könnyebb a partnerek közötti együttmőködés, mivel siker esetén minden szereplı jól jár. Másfelıl vannak olyan szabályozási feladatok, amelyek inkább a „zérus összegő játék” logikáját követik, mint például a hulladékkezelés. A ’pozitív’ ügyek fıleg gazdasági, míg a ’szabályozási’ kérdések nagyrészt társadalmi és környezetvédelmi jellegőek. Általában elmondható, hogy a pozitív gazdasági témák körül könnyebb együttmőködést kialakítani, mint a szabályozási jellegő feladatok körül.

Városrégiók és versenyképesség

Régóta folyik a vita a ’területi versenyképesség’-rıl, a közgazdászok egy része ugyanis kétségbe vonja, hogy használható-e a gazdasági versenyképesség fogalma területi egységek esetében. Ennek ellenére egyre többen elismerik, hogy van értelme a


„városok versenyképességérıl” beszélni, és hogy ezen a teljes funkcionális térséget kell érteni, nem csupán a szőken vett várost magát (Tosics 2005b, 79). Nyilvánvaló, hogy a regionális változások motorjai a városok: „[Európában] a

legversenyképesebb régiókban találhatók a legversenyképesebb városok – nem találtunk példát olyan sikeres régióra, melynek szívében sikertelen városok lettek volna” (Parkinson 2004, 53). Annak ellenére, hogy a régiók fontos szerepe elismert, növekvı konszenzus mutatkozik abban, hogy a régiók túl nagy egységek ahhoz, hogy a versenyképesség kérdéseivel megbirkózzanak. Ugyanakkor az is világos, hogy a közigazgatási városok túl kis egységek, hiszen a fejlesztésekhez szükséges területek és egyéb feltételek sok esetben a városhatáron kívül találhatók. Leginkább a funkcionális városi térség adhatja tehát a gazdasági teljesítmény javításához szük-séges megfelelı kritikus tömeget és szakértelmet. A szabadság és rugalmasság mellett a versenyképességhez erıs vezetésre van szük-

ség, amely innovatív, átalakítás-párti, jövıképpel rendelkezı és más városrégiókkal is partneri kapcsolatban áll. A vezetésnek fontos szerepe lehet abban, hogy a különbözı, a versenyképesség javulása szempontjából kulcsfontosságú szereplık (a közszférán kívül pl. az egyetemek és a magánszektor) között kialakuljanak a kapcsolatok. Az OECD várospolitikai paradigmaváltást lát abban, hogy a passzív, reagáló ma-

gatartástól egyre gyakoribb az elmozdulás a pro-aktív szemlélet felé, melyet a ver-senyképesség javítása érdekében dinamikusabb irányelvek vezérelnek (Kim 2006). A városok kezdik megerısíteni klaszter-kapcsolataikat, mobilizálni innovatív kapa-citásaikat és emberi erıforrásaikat; továbbá gazdasági eredményeiket javítandó befektetnek látnivalóik vonzerejének növelésébe és az életminıség javításába. Mindezek mellett növekvı figyelmet kell fordítani a társadalmi kirekesztés és a munkanélküliség kérdéseinek kezelésére is (Jones et al 2006).

Városrégiók és környezetpolitikai szabályozási kérdések

A versenyképesség javításán kívül a sikeres nagyvárosi térségeknek a fenntartható fejlıdés kihívásával is szembe kell nézniük. Az Európai Bizottság nemrég elfoga-dott, „A városi környezetre vonatkozó tematikus stratégia” (Thematic Strategy on the Urban Environment) címő dokumentuma szerint: „A legtöbb város olyan közös környezetvédelmi alapproblémákkal küzd, mint a

városi levegı rossz minısége, a növekvı jármőforgalom és torlódások, a nagy hát-térzaj, az épített környezet gyenge minısége, az elhagyott földek, az üvegházhatású gázok kibocsátása, a tagolatlan városi terjeszkedés/szétterülés, a nagy mennyiségő hulladék és szennyvíz kezelése. … a legsikeresebb helyhatóságok a városi környe-zeti kérdések menedzselésében integrált szemléletet alkalmaznak, ami hosszú távú és stratégiai cselekvési tervek elfogadását jelenti. … A helyi, regionális, országos vagy európai szinten meghatározott (pl. területhasználatra, zajszintre, levegıminı-ségre vonatkozó) kötelezettségeknek hatékonyabban meg lehet felelni helyi szinten, ha ezeket a helyi stratégiai irányítási keretbe integrálják.” (European Comission 2006, 3)

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 11 A nagyvárosi térségekben tehát közös kötelezettség-vállalásokra is szükség van.

A városrégió sok esetben a legmegfelelıbb az olyan problémákra adandó válaszok kidolgozására, mint például a szennyvízkezelés, a légszennyezés stb. A nagy kiterjedéső funkcionális városi térségek fenntartható fejlıdése csak átfogó

közpolitikák alapján képzelhetı el. A területi koordináció történhet közvetlenül, az ágazati politikákon (közlekedés, hulladék, víz stb.) keresztül, vagy pedig közvetve, a pénzügyi kiegyenlítésen és adózáson keresztül (Tosics 2004, 71). A legbonyolul-tabb és leginkább átpolitizált kérdésekben – mint pl. a közös közlekedéspolitika, hulladékkezelés vagy az adókiegyenlítés – sokkal nehezebb területi megállapodást elérni, mint például a gazdasági versenyképesség javítására vonatkozóan. Azokban az országokban, ahol a decentralizáció és a hatalom átruházás széles körő

volt és az önkormányzatok szinte teljesen függetlenné váltak, a városi térségek továb-bi nehézségekkel néznek szembe a ’szabályozási’ típusú megállapodások terén. Amennyiben az együttmőködési kultúra is hiányzik, a városrégió-együttmőködés szempontjából szinte reménytelen helyzetek alakulhatnak ki – ahogy ezt néhány ke-let-közép-európai országban láthatjuk (Tosics 2005a). A tartós siker érdekében a városrégióknak a pozitív, illetve szabályozási feladato-

kat egyaránt meg kell oldaniuk, miközben a körülmények nagyon különbözıek az egyes országokban. A versenyképességi megállapodások létrejötte a legtöbb or-szágban a város-térségben található önkormányzatokon (és más érintett résztvevı-kön) múlik. A szabályozási kérdésekre vonatkozóan ezzel szemben sok a ’külsı’ feltétel, és ezek nagyon különbözıek az önkormányzatok teljes függetlenségétıl a közszolgáltatások némelyikének kötelezı, magasabb szintő, koordinált szabályozá-sáig terjedı spektrumban.

A nagyvárosi térségek és a többszintő kormányzási struktúrák a METROGOV városokban

A METROGOV projektben nyolc európai város vett részt (Köln, Frankfurt, Bir-mingham, Glasgow, Milánó, Malmı, Lille, Budapest). Ez a városi kör megfelelı alapot szolgáltat egy európai szintő eszmecseréhez a városrégió témájáról, mivel minden alaptípust leképez az európai országok „regionalizáció/decentralizáció” sze-rinti tipológiájából. A városok mai helyzetét jellemzi, hogy egyiknek sincsenek stabil adminisztratív mechanizmusai a városrégió szintjén, azonban mindegyikben vannak formális vagy informális törekvések az együttmőködés javítására ezen a szinten.

A meglévı többszintő kormányzási struktúrák és a városrégió

Az 1. táblázat áttekintést ad a meglévı többszintő kormányzási struktúrákról és a városrégió-szintrıl a METROGOV városokban. Az elsı oszlopban a város maga, az utolsóban pedig a város feletti közigazgatási szint (tartomány, régió stb.) szerepel. A középsı két oszlop a városrégió alternatív definíciói szerinti információt tartalmazza: a második a városrégió szőkebb definícióját, a funkcionális városi térséget veszi ala-


pul, a harmadik oszlop pedig a tágabb meghatározást (a gazdasági együttmőködés és/vagy befolyás területét). Sok esetben több definíció alapján találhatók információk, amikor az adott térség/szint esetében több definíciós alternatíva létezik.

1. TÁBLÁZAT A meglévı kormányzási berendezkedés és a potenciális városrégiók a nyolc

METROGOV városban (Existing Governance Structures and the Potential City-region Areas

in the Eight METROGOV Cities)

Város A város

(önkormányzat) szintje

Potenciális város-régió-térség

(szőkebb definíció)

Gazdasági befolyás térsége

(tágabb definíció)

A következı közigazgatási

szint

Köln Köln Önkor-mányzata Státusz: válasz-tott önkormány-zat Nagyság: 986 ezer fı

Régió: Köln–Bonn, Köln + 50 önkormány-zat Státusz: önkéntes Nagyság: 3 millió fı

Európai Nagyvárosi Régió (Metropolitan Region): Rajna–Ruhr Státusz: nem létezı Nagyság: 8 millió fı

Észak-Rajna–Vesztfália Választott regionális kormányzat Nagyság: 18 millió fı

Frankfurt Frankfurt Ön-kormányzata Státusz: válasz-tott önkormány-zat Nagyság: 647 ezer fı

a) Tervezési társulás: Frankfurt Rajna–Majna Frankfurt + 74 önkor-mányzat Státusz: jogilag elıírt regionális tervezés Nagyság: 2,2 millió fı b) Dél-Hessen köz-igazgatási terület Frankfurt + 186 ön-kormányzat Státusz: közigazgatási funkciók Nagyság: 3,8 millió fö

Nagyvárosi régió: Frankfurt Rajna–Majna Frankfurt + 444 önkormányzat Státusz: informális, nincs saját költség-vetés Nagyság: 5,3 millió fı

Hessen tarto-mány: Választott regionális kormányzat Nagyság: 6,1 millió fı

Birming-ham

Birmingham Önkormányzata Státusz: válasz-tott önkormány-zat Nagyság: 977 ezer fı

Birmingham és 7 önkormányzat Státusz: informális társulás Nagyság: 2,7 millió fı

Birmingham és 20 önkormányzat („op-timális” városrégió) Státusz: még nem létezı Nagyság: 3,5 millió fı

West Midlands Régió Státusz: közig. régió Nagyság: 5,3 millió fı

Glasgow Glasgow Ön-kormányzata Státusz: válasz-tott önkormány-zat Nagyság: 580 ezer fı

a) CVCPP: Glasgow és 7 önkormányzat Státusz: önkéntes tervezési társulás Nagyság: 1,75 millió fı b) Glasgow Nagyváro-si Térség: Glasgow + 11 önkormányzat Státusz: korábbi regio-nális tanács területe Nagyság: 2,2 millió fı

Skócia Választott parlament Nagyság: 5 millió fı

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 13

Város A város

(önkormányzat) szintje

Potenciális város-régió-térség

(szőkebb definíció)

Gazdasági befolyás térsége

(tágabb definíció)

A következı közigazgatási

szint

Milánó Milánó Önkor-mányzata Státusz: választott önkormányzat Nagyság: 1,26 millió fı

a) Jogi definíció: Milá-nó+ 138 önkormányzat Státusz: nem mőködik b) Milánó tartomány (Milánó + 188 önkor-mányzat) Státusz: közigazgatási Nagyság: 3,7 millió fı

Gazdasági térség Milánó + 1000 önkorm. Státusz: nem mőködik Nagyság: 6 millió fı

a) Milánó tartomány (Milánó + 188 önkormányzat) Státusz: köz-igazgatási Nagyság: 3,7 millió fı b) Lombardia Státusz: választott önkormányzat Nagyság: 9,1 millió fı

Malmı Malmı Önkor-mányzata Státusz: választott önkormányzat Nagyság: 270 ezer fı

Önkéntes együttmőkö-dés SSSV: Malmı + 10 önkormányzat Státusz: önkéntes szö-vetség Nagyság: 590 ezer fı

a) munkaerıpiac területe Malmı + 24 önkorm. Nagyság: 970 ezer fı b) Öresund régió Malmı + 79 önkorm., határon átnyúló Informális együttmő-ködés Nagyság: 3,6 millió fı

Skane régió Malmı + 32 önkorm. Státusz: válasz-tott regionális parlament Nagyság: 1,2 millió fı

Lille a) Lille Önkor-mányzata Státusz: választott önkormányzat Nagyság: 227 ezer fı b) „Communauté Urbaine”: Lille + 84 önkormányzat Státusz: törvény szerint létrehozott helyi önkormányzat Nagyság: 1,09 millió fı c) „arrondissment”: Lille + 125 önkorm. Státusz: törvény szerint létrehozan-dó közigazgatási-statisztikai Nagyság: 1,18 millió fı

a) Communauté Urbaine: Lille + 84 önkorm. Státusz: törvény szerint létrehozandó helyi önkormányzat Nagyság: 1,09 millió fı b) Határon átnyúló térség: Lille + 150 önkormányzat Státusz: formális Lille Eurodistrict Nagyság: 1,9 millió fı

Nagyvárosi Térség: Lille + 620 önkor-mányzat, határon átnyúló Státusz: Önkéntes, informális Nagyság: 3,6 millió fı

a) Nord – Pas de Calais (F) Státusz: válasz-tott regionális tanács Nagyság: 4 millió fı b) Flandria (B) Választott regionális tanács Nagyság: 6 millió fı c) Wallonia(B) Választott regionális tanács, francia megyék és belga tartományok Nagyság: 3,5 millió fı

Budapest Budapest Önkor-mányzata Státusz: választott önkormányzat Nagyság: 1,7 millió fı

Budapesti agglomeráció Státusz: (közigazgatási)-statisztikai egység Nagyság: 2,4 millió fı

Gazdasági térség Budapesti térség a környezı nagyobb városokkal bezárólag („csapágyvárosi győrő”) Státusz: nem létezı Nagyság: 4 millió fı

Közép-magyarországi régió Státusz: közigaz-gatási-statisztikai régió Nagyság: 2,9 millió fı

Forrás: Homan–Howl–Tosics (2007, 36).


Az 1. táblázat azt sugallja, hogy minden város különbözı a város, a városrégió, illetve

a következı közigazgatási szint relatív pozícióját tekintve. A 2. táblázatból, amely a különbözı szintek lakosságának arányát mutatja, kiderül, hogy ez nem így van.

2. TÁBLÁZAT A városrégiók és közigazgatási régiók nagysága a városokhoz képest a nyolc

METROGOV város esetében (Ratios of Population Numbers in the Different City-region Areas Compared to the

City, in the Eight METROGOV Cities)

A város lakosságához viszonyított nagyság (arány – %)

Város Város

lakossága (ezer fı)

Szőkebb városrégió-

térség

Tágabb városrégió-

térség

Következı közigazgatási

szint Köln 986,0 3,0 8,1 18,3

Frankfurt 647,0 3,4 – 5,9 8,2 9,4

Birmingham 977,0 2,8 3,6 5,4

Glasgow 580,0 3,0 5,2 8,6

Milánó 1260,0 2,9 4,8 7,2

Malmı 270,0 2,2 3,6 – 13,3 4,3

Lille 227,0 6,2 15,9 17,6

Lille* 1090,0 1,7 3,3 3.6

Budapest 1700,0 1,4 2,4 1,7

* Lille-t a „Communauté Urbaine” szintjén értelmezve.

Forrás: Homan–Howl–Tosics (2007, 35).

A METROGOV városok több mint fele hasonló képet mutat, ha a városrégiós tér-ség és a város lakosságának arányát nézzük: a kisebb városrégió lakossága (funkcio-nális városi térség) 3–3,5-szerese a városénak, míg a nagyobb városrégió (a gazdasági befolyás térsége) 4–8-szorosa. A tágabb definícióval meghatározott városrégió lakossága általában kisebb a következı (regionális) közigazgatási szint népességénél. Lille és Malmı kivételes értéke a határokon átnyúló kapcsolatokban, illetve térsé-

geik policentrikus jellegében rejlik, Budapesté pedig abban, hogy a város maga nagyon nagy (különösen, ha az ország egészéhez viszonyítjuk, hiszen a teljes lakos-ság 17%-a él a fıvárosban). Az összes METROGOV város esetében a városrégió a kormányzásnak egy újabb

szintjét jelentené, amelynek be kellene férnie a már amúgy is túlzsúfolt igazgatási struktúrába. Mindenhol legalább négy meglévı szint van: a város, a régió, a nemzetál-lam és Európa, melyek mindegyike különbözı politikákkal és stratégiákkal rendelke-zik, amelyeket összhangba kell hozni a városrégiós szemlélettel. A meglévı struktú-rák átalakítása törvényhozásbeli változtatásokat tehet szükségessé, ezért nehézkes és hosszadalmas lehet.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 15

Városrégió-szintő funkciók a többszintő kormányzási rendszerben

A METROGOV projekt során három különbözı funkció (stratégiai tervezés, tö-megközlekedés és hulladékelhelyezés) tekintetében kerültek összehasonlításra a városok, aszerint, hogy ezek a funkciók milyen mértékben teljesülnek a városrégiós területükön. A feltevés az volt, hogy egyetértésre jutni a stratégiai tervezésben a legkönnyebb,

a tömegközlekedést illetıen nehezebb, és a hulladékelhelyezés tekintetében a leg-nehezebb (ez utóbbi szabályozó funkció, ahol erıs a NIMBY-effektus). A szerzett tapasztalatok nem erısítették meg teljes mértékben a feltevést:

jónéhány város esetében a tömegközlekedési együttmőködés városrégiós szinten fejlettebb, mint a közös stratégiai tervezés, különösen ott, ahol a tömegközlekedési együttmőködést regionális (vagy nemzeti) szinten kezdeményezik és szervezik meg. Ezekben a városi térségekben a stratégiai tervezési együttmőködés – amely sokkal inkább alulról építkezı kezdeményezés kellene hogy legyen – kevésbé fejlett, mivel kevésbé sürgetınek tőnik az önkormányzatok számára. E megjegyzéstıl eltekintve világos, hogy a stratégiai tervezés és a tömegközleke-

dés alkotja mindenfajta városrégiós kapcsolat minimális tartalmát. A hulladék-elhelyezés nem tartozik a városrégiós funkciók közé, mivel ez (más infrastrukturális szolgáltatáshoz hasonlóan) kifejezetten technikai jellegő, megoldható olyan önkor-mányzatok egyfunkciós partnersége keretében, amelyek nem feltétlenül tartoznak a városrégiós területhez. Az effajta infrastrukturális szolgáltatásokra vonatkozó terü-leti együttmőködési megállapodások ugyanakkor fontosak, fıként a fenntartható városfejlesztés szempontjából. Emiatt az önkormányzatok infrastrukturális szolgál-tatási együttmőködése szintén a városrégiós partnerséghez való hozzájárulásnak tekintendı, habár nem ez a fı motiváló erı. „Optimális” forgatókönyv esetén a szabályozó funkciókat bizonyos mértékig vá-

rosrégiós szinten vezérlik (de nem feltétlenül pontosan ezen a területi alapon szer-vezik), míg a pozitív, mindkét fél számára elınyös funkciókat minimum ezen a szinten, sıt akár a szélesebb városrégiós területen is teljesíthetik, lefedvén a város teljes gazdasági befolyási területét.

Az eredményes városrégiók jellemzıi

A városrégiók különbözı kormányzási modelljei

A városok és a régiók egyre erısödı nemzetközi versenyének feltételei között a kormányzás és a vezetés kritikus jelentıségő tényezıvé válik a városrégiók fejlesz-tésében (Clark 2005).


Az Eurocities Kormányzati Munkacsoport európai nagyvárosokban végrehajtott

felmérésre épülı szakmai anyaga szerint a városrégiók két fı módon nyerhetik el demokratikus legitimitásukat: – Indirekt módszer. Az önkormányzatok maguk jelölik ki választott tagjaik kö-

zül azokat, akiket a városrégió kormányzatába delegálnak. Az esetek többsé-gében ez a megközelítés érvényes.

– Közvetlen választással, a városrégió lakosságának körében az általános válasz-tójog alapján szervezett választás keretében.

A városrégió vezetıjének kiválasztására is többféle mechanizmus lehetséges: – A városrégiós győlés szavazása, – Törvény általi kinevezés, – Vezetés rotációs alapon, – Az elnök automatikusan a városrégió legnagyobb városából érkezik, – Nincs elnöki tisztség. A városrégiók többségében kettıs kormányzati rendszer mőködik, amennyiben a

politikai szintet egy tanácsadó szerepő tisztségviselıi pillér támogatja. Az informális városrégiók esetében is elıfordul, hogy megállapodások körvonalazzák a résztvevık szerepköreit, bár e struktúrák jogilag nem kötelezı érvényőek és a részvétel önkéntes. Magukat a megbeszéléseket azonban sokszor nagyon is komolyan veszik (Glasgow-ban például jegyzıkönyvet vezetnek, és jelen van az illetékes skót miniszter). A városrégiók jogosultságai nagymértékben különbözhetnek. Lyon és Lille eseté-

ben a Communauté Urbaine telekvásárlási és adóemelési (iparőzési és hulladékke-zelési adó) jogosultsággal rendelkezik; jelentıs a költségvetése és önkormányzati igazgatási szervként jár el. Barcelonában a környezetvédelmi és közlekedési testüle-tek világosan meghatározott felelısségi körökkel és némi pénzügyi erıforrással rendelkeznek. Hasonló a helyzet Birmingham városrégiós közlekedési testülete esetében. Viszont a barcelonai, városfejlıdési kérdésekkel foglalkozó városrégiós testület – hasonlóan az újabbkelető testületekhez, például Milánóban és Frankfurt-ban – kevesebb erıforrással és nem pontosan körvonalazott jogosultságokkal ren-delkezik. A Birminghami Városrégió példája is mutatja, hogy ezek az újabb testüle-tek bizonytalan pénzügyi és jogi keretek között mőködnek, befolyásukat a szakma-politikákkal és a prioritásokkal kapcsolatos közös lobbizással, valamint az erıfor-rásokra és a projektekre történı közös pályázással fejtik ki. Egyes esetekben a polgármesterek felügyelik a városrégió mőködésének adott ré-

szét, majd beszámolnak a városrégiós partnerségben részt vevı többi polgármester-nek. Máshol a városrégió költségvetést és éves beszámolót köteles benyújtani a Kormányzó Tanácsnak és a Közgyőlésnek, illetve tanácsadó testület számol be a városrégió mindegyik tanácsának. A legformalizáltabb megközelítés Franciaor-szágban tapasztalható, ahol az éves költségvetést és tevékenységi jelentést a Tanács szavazza meg, a nemzeti kormány kíséri figyelemmel és a Chambre Régionale des Comptes felügyeli. Ennek a példának az értékét azonban csökkenti, hogy szakértık szerint a Communauté Urbaine nem tekinthetı „normál” európai városrégiónak,

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 17 mivel szerepe inkább csak az Európa-szerte szokásos városi szint újrateremtése az igen szegmentált franciaországi településstruktúrában.

A városrégiók intézményi és pénzügyi viszonyai

A városrégiók csak a politikából nem élnek meg: valóságos, tárgyi erıforrásokra van szükségük, ha nemzetgazdaságuk és Európa motorjaiként kívánnak prosperálni. Ezek az erıforrások többféle forrásból származhatnak: 1) Normatív központi kormányzati erıforrások: Nagy-Britanniában, illetve más

európai országokban folyamatosan tárgyalt téma a fiskális jogkör átruházása a városrégiókra (Marshall–Finch 2006). A városrégióknak saját bevételi forrá-sokkal kellene rendelkezniük, elkerülve, hogy költségvetésük minden elemét a központi kormányzat határozza meg. Carley szerint (2000, 287) elegendı mér-tékő jogkör-átruházás nélkül a helyi hatóságok képtelenek „útjára indítani az innovációt partnerségeikben, illetve saját maguk és partnereik számára straté-giai szerepet meghatározni és megvalósítani”.

2) Fejlesztés-finanszírozási erıforrások: A jogkör-átruházás által nyújtott hosszú távú megoldások mellett a „projekt-alapú” vagy átmeneti finanszírozási áram-lásokkal támogatható a városrégiós munka. A METREX hálózat azt szeretné elérni, hogy a Strukturális Alapokat városrégiós szinten kezeljék. Carley (2000, 287) – különösen a városrehabilitáció tárgyalásakor – azt indítványoz-za, hogy „... minden érintett, tehát a központi kormányzat, a helyi hatóságok és egyéb köz- és magánképviseletek együttmőködjenek egy integráltabb és inno-vatívabb megközelítés érdekében a városrehabilitációs partnerségek finanszí-rozását tekintve.”

Partnerség a magánszektorral

Jelentıs tapasztalatok vannak arra nézve, hogy a magánszektor mennyire központi szerepet játszik a városrégiós partnerség mőködtetésében (pl. Carley 2000; Leibovitz 2003; Marshall–Finch 2006). Az üzleti szféra értelmes bevonása különö-sen kritikus jelentıségő a versenyképesség javításában. A köz- és a magánszféra partnerségének mőködtetési sikere azonban mindkét oldalon az eredményes és hatékony döntéshozatali folyamattól függ. A kölcsönös gyanakvás persze megmaradhat a magánszektor szervezetei és a he-

lyi önkormányzat között. Az üzleti szféra hajlamos úgy tekinteni a helyi önkor-mányzatot, hogy az szők látókörő, védekezı hozzáállású és nincs stratégiai perspek-tívája. A helyi önkormányzat pedig hajlamos úgy tekinteni a magánszektort, hogy az csak saját érdekeivel foglalkozik és túlegyszerősíti az értelmes partnerség kiala-kításában rejlı kihívásokat. Kihívást jelent a sokféle érdek képviselete, különösen akkor, ha jelentıs a vállalkozások közötti verseny (Leibovitz 2003). Carley szerint (2000, 283) „Eredményes, hosszan tartó üzleti részvételre akkor kerül sor, ha a vállalkozások képviselıi szervezıdésbe tömörülnek a partnerség létesítését megelı-


zıen. Ez például Kereskedelmi Kamarán vagy ’a célra alkalmas’ külön szervezeten keresztül történhet.” Ebben a vonatkozásban jelentısen eltérıek a szabályozások az európai országokban: Franciaországban például kötelezı a kereskedelmi kamarai tagság, míg Nagy-Britanniában és Magyarországon nem. A városrégió, kevésbé formalizált jellegénél fogva az egyetlen olyan kormányzati

szint, ahol lehetıség nyílik a magánszférával folytatott nyitott partnerségre. A ma-gánszektor fıbb szereplıi közötti szoros koordináció olyan helyzetekhez vezethet, hogy a magánszektor kezdeményezı szerepet játszhat a városrégiós szintő együtt-mőködés elısegítésében, ahogyan az Lille és Frankfurt esetében is történt. A magánszektor bevonása a városrégiós partnerségbe nem egyszerő feladat. Egy

nyolc nagyvárosi régiót felölelı nagyon friss EURICUR-tanulmány szerint (van den Berg et al 2007) meglepıen alacsony volt a magánszektornak az elemzett pro-jektekben való részvétele, és fıként a projektek megvalósítási fázisára korlátozó-dott. Nem találtak példákat stratégiaibb jellegő partnerségekre állami és magánszer-vezetek között.

Az európai tapasztalatok összefoglalása: következtetések és ajánlások

A városrégió a versenyképesség és a fenntarthatóság hajtómotorja

A városok és a körülöttük lévı területek közötti valós együttmőködés fontos cél, nemcsak a helyi körülmények javítása, hanem az európai fejlıdés versenyképeseb-bé és fenntarthatóbbá tétele érdekében is. A városrégiós együttmőködés lehetıségeit javítja az „új stílusú” regionális politi-

kák terjedése, melyek keretében – szemben a „régi”, kiegyenlítı jellegő regionális politikákkal – minden régió saját optimális szintjéig való növekedése a cél, mivel a nyitott nemzetközi gazdaság körülményei között nemzeti szinten ma már nincsen zéró összegő játék. Ez azt jelenti, hogy egy régió sikere nem feltétlenül kell, hogy a többi régió lehetıségeinek beszőkülését jelentse (Clark 2005). A városrégiók sikeréhez elengedhetetlenül szükséges, hogy független és rugalmas

eszközöket kapjanak a bevételteremtésre és -elköltésre, továbbá jogosultságot olyan döntések meghozatalára, amelyek érintik a városrégió és népessége jövıjét. Arról is gondoskodni kell, hogy a városrégiók növekedése kiegyenlített legyen mind kör-nyezetvédelmi, mind társadalmi szempontból. Mindennek érdekében aktív beavat-kozásokra van szükség a városrégión belül, továbbá megfelelı döntéshozatali me-chanizmusok érvénybe léptetésére. A 21. századi új városrégiós együttmőködési idıszak különbözik a korábbitól.

Nem valószínő, hogy a jelenlegi együttmőködési idıszak eredménye ismét fixen körülhatárolt új közigazgatási szintek tömeges létrehozása lesz. Ma az a legvalószí-nőbb, hogy a rugalmasabb együttmőködési modellek alapján lehet nagyobb területi egységeket létrehozni. Az új egységek nem rendelkeznek átfogó döntéshozatali jogosultsággal, céljuk, hogy vitafórumként szolgáljanak a részt vevı önkormány-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 19 zatok számára. A szélesebb körő területi együttmőködés is teret hódít majd azokban a szektorokban, ahol minden partner nyer az együttmőködéssel. Így az új együttmőködési idıszakban nagyobb hangsúly helyezıdik a kormány-

zásra, a hálózatszerő struktúrákra és a rugalmasságra. A politikai és közigazgatási rendszerek különféle modelljei és az országok közötti geopolitikai különbségek nagyon eltérı körülményeket teremtenek a városrégiós együttmőködés létesítésére. Azokban az országokban, ahol minden hatalom a helyi önkormányzatok kezében van, kizárólag alulról építkezı megközelítések lehetségesek. Más országokban, ahol a magasabb szintek (az országos szint, a közigazgatási régiók) rendelkeznek a leg-erısebb hatalommal, a városrégiók lehetıségei fıként tılük függenek. Európában nincs tehát kizárólagos, „egyméretes”, mindenki számára érvényes városrégiós együttmőködési modell, inkább karakterisztikák léteznek, amelyeket a környezet-nek megfelelıen adaptálnak. A tapasztalatok szerint a „városrégió” megjelölés alatt kettıs feladat értendı: a

funkcionális városi területen belüli belsı konfliktusok megoldása, illetve a bıvebb városi terület gazdasági együttmőködési lehetıségeinek kiaknázása. Az együttmő-ködési kötelezettségvállalások önkéntes kialakítása a szőkebb városrégió szintjén ritkán mőködik jól és hosszan tartóan, itt erısebb együttmőködési keret kidolgozá-sára is szükség van. A városrégióknak létre kell hozniuk azt a kapacitást, amellyel a zérusösszegő játékon túlra törhetnek, és egyaránt megteremthetik a versenyképes és fenntartható fejlıdés feltételeit. A struktúrált, koordinált, formális együttmőködési filozófia és a rugalmas megkö-

zelítés, a kreatív városrégiós kormányzás vonatkozásában a METROGOV munkája során új gondolat merült fel: a két különbözı megközelítés egyidejő alkalmazása különbözı térségi szinteken. A városrégiók térségileg szőkebb és bıvebb meghatá-rozása közötti különbségtétel lehetıvé teszi, hogy a városrégiók foglalkozzanak a funkcionális városi térségben felmerülı problémákkal, és ezzel egyidejőleg sokkal nagyobb területen fejlesszenek gazdasági együttmőködést. A szőkebb meghatározás együttmőködést jelent a közszolgáltatások széles körében (speciális célú szervek rugalmas vagy kötött térségi kialakításban) és a területfelhasználás tervezésében (a közös régiós szintő stratégiai döntések végrehajtását garantáló mechanizmus, kötött területen). A szélesebb körő együttmőködés célja a gazdasági tervezés és fejlesztés, esetleg néhány közszolgáltatás (közlekedés stb.) rugalmas, alulról építkezı partner-ség keretében. A korábban tárgyalt alulról építkezı, illetve felülrıl kialakított kezdeményezések

kombinálhatók egymással, amennyiben kezdeményezések történnek a pozitív funkci-ók alulról építkezı fejlesztésére, és ezzel párhuzamosan erıfeszítéseket tesznek a legfontosabb szabályozó funkciók felülrıl való bevezetésére. A fixen körülhatárolt (szabályozó) és a rugalmasan körülhatárolt (mindkét fél számára kedvezı) együttmő-ködési megközelítés is kombinálható. Egy fixen körülhatárolt területen például olyan intézmény létesíthetı, amely együttmőködést kezdeményezhet különbözı funkciók tekintetében, a terület alacsonyabb szintő egységei közötti megállapodások alapján.


A fejlıdés másik dimenziója az együttmőködési terület térségbeli kiterjesztése: ha a

„központi városrégió” sikeres a magfunkciókat tekintve, sıt még néhány szabályozói jogkör tekintetében is, cél lehet egy „szélesebb városrégió” kialakítása, amely kis számú funkcióra korlátozódik, fıként mindkét fél számára kedvezı alapon.

A különbözı kormányzási szintek szerepe

A városi önkormányzat szerepe

A helyi különbségek miatt minden városnak a maga módján kell kiépítenie a vá-rosrégiót. A városi hatóságnak – partnerségben más érdekelt felekkel a városrégiós szinten – el kell végeznie a helyi körülmények elemzését (a morfológiai városi terület, a funkcionális városi terület és a gazdasági együttmőködési terület elemzése és összehasonlítása). Ennek alapján – a környezı területek önkormányzataival és egyéb szereplıivel együtt – közös nagyvárosi fejlesztési tervet és többéves progra-mot kell kidolgozniuk, amelyben a szők, funkcionális városi térség-szintő városré-gió és a szélesebb területen megvalósuló gazdasági együttmőködés kialakítását célzó terv szerepel. Mindezeket a tevékenységeket be kell ágyazni a kialakuló nem-zeti szintő városrégiós politikába. A közszféra, az adminisztratív szereplık mellett be kell vonni más szereplıket, a

lakosságot, a gazdaságot, a civil társadalmat. A jelenlegi helyi tisztségviselık legi-timitása és elszámoltathatósága kisebb területi egységekre korlátozódik, és igen formális szinten valósul csak meg. A városrégiót vagy közvetlenül választott politi-kusok kell hogy képviseljék, vagy szabad akaratú partnerségek alapján – ami a demokrácia új formája. Az utóbbi esetben minimálfeltételeket kell megszabni, me-lyek lehetıséget nyújtanak az önkéntes folyamatokra, önkéntes alapon.

A nemzeti és a regionális kormányzatok szerepe

A sikeres városrégiós együttmőködéshez megfelelı nemzeti keretekre van szükség, fıleg a lehetıségek oldaláról. A nemzeti városrégiós napirendek elsısorban „pozitív árukra” kell, hogy vonatkozzanak, míg a negatív áruk (szabályozói kérdések) kezelé-sét kormányzati megoldásokkal kell elvégezni a területi tervezés keretében. Már léteznek példák Európában az effajta nemzeti politikákra: a Német Nagyvárosi

Régió Napirend, Nagy-Britannia elgondolásai a városrégiók nemzetgazdasági meg-közelítésével kapcsolatban, valamint a francia felhívás a nagyvárosi együttmőködésre. A pozitív napirendhez hasonlóan a szabályozói napirend esetében is szükséges,

hogy nemzeti szinten figyelmet fordítsanak a városrégiókban rejlı lehetıségekre, csak más módon. A városi környezetvédelmi problémák – például a közlekedés okozta levegıszennyezés és széndioxid-kibocsátás – megoldására irányuló stratégi-ai válaszok keresésében a nemzeti stratégiák magukban kell, hogy foglalják – a helyi és a regionális hatóságok mellett – a városrégiókat is.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 21 Fontos, hogy a városrégiós együttmőködés nemzeti és regionális szabályozása ne ha-

tározza meg konkrétan, hogy mit kell elvégezni, hanem iránymutatást adjon és ösztö-nözzön az együttmőködés kialakítására a városrégiókban. A lehetséges eszközök: – Pénzügyi ösztönzık (több támogatás nyújtható felülrıl, ha együttmőködés lé-

tesül az elıírt kereten belül). – Az együttmőködést akadályozó érdekek elleni küzdelem. A központi kor-

mányzat maga ne állítson fel olyan kötelezettségeket, amelyek akadályozzák a területi, közösségek közti együttmőködést, sıt fontolja meg a meglévı jogsza-bályok e célból történı megváltoztatását.

A nemzeti szint feladata különösen az adminisztratív régiók problémájának keze-lése, melyek esetleg ellenérdekeltek a városrégiók fejlesztését tekintve. Az Európai Unió szerepe kritikus jelentıségő: mivel a nemzeti kormányoknak

korlátozott lehetıségeik vannak a közigazgatási rendszerek megváltoztatására, Európa kell, hogy útmutatást adjon a városrégiós szint erısítéséhez. Számos szakér-tı egyetért azzal, hogy legalább a területi tervezést és a tömegközlekedés kezelését át kellene helyezni városrégiós szintre. Emellett az infrastruktúra fejlesztéséhez, a környezetvédelemhez és a társadalmi kohézió erısítéséhez is a városok és a körülöt-tük fekvı települések közös megközelítése szükséges. Mivel ezek nem mindkét fél számára elınyös helyzetek, az uniós szintrıl érkezı útmutatások és ösztönzık sokat segíthetnek az új elgondolásokkal szembeni helyi ellenállás legyızésében.

Felvetések a budapesti nagyvárosi térség kapcsán

Budapest része volt a METROGOV projektnek, így rendelkezésre áll néhány ösz-szehasonlító adat. A szőkebb városrégió-térség (Budapest esetében a 81 településre kiterjedı budapesti agglomeráció) 2,4 millió lakosával a város lakosságának 1,4-szeresét teszi ki, ez a legkisebb arány a nyolc vizsgált térség között. A tágabb városrégió-térség (1. ábra) (Budapest esetében a ’csapágyvárosi győrő’, amely a fıvárost 60–80 km-es sugarú körben körülvevı középvárosokig terjed) mintegy 4 millió lakosával a város lakosságának 2,4-szeresét teszi ki, és ez szintén a legkisebb arány a nyolc vizsgált térség között. Az adatok is jelzik, hogy Budapest közigazga-tási határai (az 1950-es kiterjesztés óta) jelentıs részben tartalmazzák a funkcionális városi térség területét, és hogy a budapesti várostérség tipikusan egyközpontú, a fıváros által dominált. Köztudott, hogy Budapest meglehetısen nagy az ország egészéhez viszonyítva,

korábban 20%-os, ma 17%-os népességarányával. Ennek a ténynek nagy szerepe van abban, hogy a fıváros környékének 1950-es becsatolása után évtizedekig hiva-talosan nem kerülhetett szóba az, hogy a fıváros vonzáskörzete bármilyen szintő adminisztratív státuszt kapjon. Sıt, a hivatalos politika szintjén a fıváros népesség-növekedésének megállítása volt a cél, melynek érdekében különbözı eszközökkel igyekeztek akadályozni a Budapestre való beköltözést. Ez csak részleges eredmé-nyekkel járt, a fıváros lakossága mellett az agglomerációs győrő lakossága is gyor-


san növekedett – ezt a folyamatot nevezhetjük kelet-európai típusú szuburbani-zációnak (Ekler–Hegedüs–Tosics 1980), amikor a városkörnyék növekedését még nem a városból kiköltözık, hanem az ország egyéb területeirıl oda törekvık, de oda beköltözni nem tudók okozzák. A rendszerváltás elıtt csak statisztikai értelemben került megállapításra a budapesti agglomeráció, akkor még 44 településre kiterjedı-en, és a hivatalos tervezés sem foglalkozott (egyetlen 1980-as évekbeli terv kivéte-lével) Budapest és a környéke viszonyával.

1. ÁBRA Budapest, az agglomeráció és a régió határai, valamint a csapágyvárosok

(Territorial Delienation of Budapest, the Agglomeration Belt, the Administrative Region and the Surrounding City-ring)

Forrás: Terra (2001).

A rendszerváltás után felgyorsult a városból való kiköltözés, ekkor a szuburbanizáció már a nyugati mintákat követte. Az erısen decentralizált jogi-szabályozási környezet a nagyfokú települési önállósággal és a középszintő kontroll teljes hiányával az agglomerációs övezet gyors növekedéséhez vezetett: zöldmezıs ipartelepítés, irodaépítés, bevásárlóközpontok és lakásépítés, szemben a városon belüli kiürülı barnamezıvel, lerobbanó üzletekkel, elmaradó városrehabilitációval és gyorsan csökkenı városi lakossággal. Az évtized második felére megérett a fel-ismerés, hogy valamit tenni kell a spontán folyamatok egyeduralma ellen. 1997-ben jött létre a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanács (BAFT), melynek az évti-zed végére sikerült kidolgoztatnia az agglomerációs fejlesztési koncepció szakmai anyagát és informális egyeztetéseket kezdeni a fıváros és a megye vezetıi között

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 23 egy kooperációs minimum elfogadtatása érdekében. A BAFT 1999-es megszüntetése véget vetett e folyamatoknak, a helyére lépı Közép-magyarországi régió (KMR) az agglomerációs problémáknak nem adott súlyúknak megfelelı jelentıséget. A KMR Fejlesztési Tanácsában a fıváros 2/3-os népességi súlyához képest elenyészı, 10–15% körüli szavazati arányt kapott csak. Az évtized elsı felében a ’váljunk mielıbb szét’ kérdés került a fókuszba, amit Pest megye azért forszírozott, mert így több EU-s fejlesztési pénzhez remélt jutni. Az utóbbi 2–3 évben a helyzet fokozatosan normalizálódott, a KMR szétválása

Budapestre és lyukas Pest megye régióra nem következett be4, és a KMR végre a térség tervezésével kezdett foglalkozni. Egy újabb pozitív lépés volt a BAFT újbóli létrehozása 2005 januárjában, a térségi fejlesztési célok összehangolása érdekében. A BAFT sokkal kiegyensúlyozottabb összetétele (4 fıvárosi, 4 megyei és 1 orszá-gos delegált) Budapest számára kezdettıl fogva sokkal elfogadhatóbb körülménye-ket jelentett a térség problémáinak tárgyalására. 2007 nyarára megszületett a Buda-pesti Agglomeráció Területfejlesztési Koncepciója és Stratégiai Programja (BAFT 2007), melynek kidolgozására összefogtak a térség fıbb tervezı mőhelyei (Ecorys Magyarország Kft., Városkutatás Kft., Fımterv Zrt., Pestterv Kft., Studio Metropolitana Kht.), akik a korábbi BAFT koncepciót is jegyezték. Megtörténtek az elsı lépések a Budapesti Közlekedési Szövetség (BKSZ) létrehozására is. Ma ott tartunk, hogy a helyzet ugyan kicsit javult, de korántsem rózsás. A régiós

szint erısítése, önkormányzati státuszának megadása a szükséges 2/3-os egyetértés hiányában elmaradt, és a KMR-en belül, Pest megyei oldalról újra megerısödnek a szétválás iránti érvelések. A BAFT tényleges hatáskör és pénzügyi eszközök nélküli szervezet, mőködését a fıváros és a KMR 10–10 millió Ft-os befizetése teszi lehe-tıvé. A BKSZ tényleges kialakítása, a tarifaközösség létrehozása a távoli jövıbe tolódott. Szervezetek tehát léteznek ugyan a budapesti térségben, de tényleges ko-operáció és olyan átfogó, fejlesztési célú dokumentum nincs, amelyet az egyes településeknek kötelezı lenne figyelembe venniük. Ha a rövid budapesti áttekintést összevetjük a nagyvárosi térségek mőködésének

korábban tárgyalt nemzetközi példáival, megállapíthatjuk, hogy a magyar példa a térségi kooperáció kialakításának igencsak a kezdeténél van egyelıre. A jogi szabá-lyozás (Önkormányzati Törvény) és a meglévı intézményi rendszer (KMR) valójá-ban nem jelent pozitív, ösztönzı keretet a nagyvárosi térség fejlıdésének. A BAFT ugyan lefedi a funkcionális városi térség egy részét (ma már korántsem az egészét), de sem jogosultságaiban, sem pénzügyi eszközeiben nem jelent erıs kooperációs szintet. A tágabb nagyvárosi térség szintjén pedig semmilyen kooperáció, de még konzultáció sincs Budapest és a csapágyvárosi győrő települései között. Budapestnek és a térség többi szereplıjének ebbıl a helyzetbıl nagyon hosszú utat

kell megtennie a tényleges térségi kooperáció kialakítására, úgy a szőkebb funkcioná-lis térben, mint a tágabb gazdasági befolyási övezetben. Az idı pedig sürget, mert az együttmőködés és az ezen alapuló, közös akaratot tükrözı szabályozások és fejlesztési elképzelések hiányában a budapesti térség sem belsı problémáit nem tudja megolda-ni, sem pedig kedvezı európai fejlıdési potenciáljait nem tudja kihasználni.


Jegyzetek

1 Ebbıl a szempontból kivételt képeznek a francia „communautés urbaines”-ek, melyek nem kerültek felszámolásra.

2 A tanulmányban a nagyvárosok esetére szinonímaként használjuk a városi térség, város és környéke, városrégió kifejezéseket.

3 Az adott térségben szerepet játszó kormányzati, fontosabb nem-kormányzati és magánszervezetek vezetıit tömörítı csoportosulás.

4 Jellemzı a viszonyokra, hogy Pest megye egyhangú közgyőlési határozatot hozott a KMR szétválása mellett, míg Budapest ugyancsak egyhangút ez ellen. A budapesti érvelés, miszerint funkcionálisan egybetartozó térséget nem szabad külön adminisztratív egységekre bontani (mert akkor felerısödik a versengés a kooperáció kárára) nem az érvelés kristálytiszta logikája és igazsága miatt kerekedett felül, hanem pusztán azért, mert a szétválással az ország egésze nem kapott volna több pénzt az EU-tól.

Irodalom

BAFT (2007) Budapesti Agglomeráció Területfejlesztési Koncepciója és Stratégiai Programja. www.baft.hu

Balducci, A.–Kunzmann, K.R.–Sartorio, F.S. (2004) Towards creative city-region governance in Italy and Germany. – DISP. 158. 2–4. o.

Carley, M. (2000) Urban partnerships, governance and the regeneration of Britain’s cities. – International Planning Studies. 3. 273–297. o.

Clark, G. (2005) City-Regional Development Agencies. www.citiesandregions.com Ekler D.–Hegedüs J.–Tosics I. (1980) A városépítés alkalmazott társadalmi gazdasági modelljének

elméleti és módszertani kérdései. Kézirat. Budapesti Városépítési Tervezı Vállalat, Budapest. European Commission (2006) Thematic Strategy on the Urban Environment. Communication from the Commission to the Council and the European Parliament. COM(2005)718 final. Brusses.

Healy, P. (2004) Creativity and urban governance. – Policy Studies. 2. 87–102. o. Homan, J.–Howl, D.–Tosics, I. (2007) Urbact METROGOV Final Report. Birmingham. Hooghe, L.–Marks, G. (2001) Types of multi-level governance. – European Integration Online Papers. 11. Jones, A.–Williams, L.–Lee, N.–Coats, D.–Cowling, M. (2006) Ideopolis: Knowledge City-Regions. The Work Foundation, London.

Kim, S.J. (2006) OECD Territorial Reviews: Why co-operation between cities and regions. Presentation at the Eurocities Economic Development Forum meeting, Budapest. 22–25 March, 2006.

Kreukels, A.M.J. (2000) Interkommunale Kooperation in den Niederlanden. – Heinz, W. (ed.) Stadt & Region: Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich. Schriften des Deutshen Insti-tuts für Urbanistik, Band 93. Kohlhammer, Stuttgart. 423–496. o.

Kunzmann, K.R. (2004) An agenda for creative governance in city-regions. – DISP. 158. 5–10. o. Leibovitz, J. (2003) Institutional barriers to associative city-region governance: the politics of institution-building and economic governance in „Canada’s Technology Triangle”. – Urban Studies. 13. 2613–2642. o.

Marshall, A.–Finch, D. (2006) City leadership: giving city-regions the power to grow. Centre for Cities, London.

METREX (2005) The network of European metropolitan regions and areas. www.eurometrex.org NLGN (2006) Seeing the light: next steps for city-regions. NLGN, London. OECD (2000) The reform of metropolitan governance. OECD Policy Brief, Organisation for Economic Co-operation and Development, Paris.

Parkinson, M. (2004) Competitive European cities: where do the Core Cities stand? ODPM, London. Terra Stúdió Kft. (2001) Közép-Magyarországi Régió Stratégiai Terv. Budapest. Tosics, I. (2004) European urban development: Sustainability and the role of housing. – Journal of

Housing and the Built Environment. 19. 67–90. o. Tosics, I. (2005a) City Development in Central and Eastern Europe Since 1990: the Impact of Internal Forces. – Hamilton, F.E.I.–Dimitrowska-Andrews, K.–Pichler-Milanovic, N. (eds.) Transformation of Cities in Central and Eastern Europe. Towards Globalization. United Nations University Press, Tokyo. 44–78. o.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Nagyvárosi kormányzás ... 25 Tosics, I. (2005b) Metropolitan co-operation as a precondition for international competitiveness. Special difficulties in preparing post-socialist cities for international competition: The case of Budapest. – Giffinger, R (ed.) Competition between Cities in Central Europe: Opportunities and Risks of Cooperation. Road, Bratislava. 78–88. o.

Townsend, A. (2005) Multi-level governance in England. Background Paper for the Office of the Deputy Prime Minister, International Centre for Regional Regeneration and Development Studies, Durham University, Durham.

van den Berg, L.–van der Meer, J.–Otgaar, A.H.J–Speller, C.J.M. (2007) Empowering metropolitan regions through new forms of co-operation. New perspectives on metropolitan governance. EURICUR.

CITY-REGION GOVERNANCE: THE COOPERATION BETWEEN THE CITY AND THE METROPOLITAN AREA.

EUROPEAN EXAMPLES AND THE RELEVANCE FOR HUNGARY

IVÁN TOSICS

The territorial cooperation between the cities and their surrounding areas is of key impor-tance for the competitiveness and sustainability of European development. The new, 21st century period of city-region cooperation will differ from the earlier versions, giving more emphasys to flexible, governance- and network-type structures, instead of fixed administra-tive organizations. City-regions have to address double-task: to solve the internal conflicts of the narrow, functional urban area and to exploit the opportunities of the broader, economic cooperation area. The first might need top-down regulatory mechanisms, while the latter might best function in bottom-up partnership. In the Budapest metropolitan area territorial cooperation is non-existent, neither in the narrow FUA nor in the broader economic zone. In the lack of cooperation, regulations and joint development plans based on mutual trust, the Budapest metropolitan area will not be able to solve the internal problems and will be unable to exploit its advantageous European development potentials.



A VÁROSI TÉRSÉGEK A KÖZIGAZGATÁSI STRUKTÚRA ÉS A „GOVERNANCE”

KERESZTMETSZETÉBEN

(Urban Areas in the Focus of Administrational Structure and Urban Governance)

SOMLYÓDYNÉ PFEIL EDIT

Kulcsszavak:

várospolitika közigazgatás városi kormányzás területi tervezés együttmőködés önkormányzati társulás

A városi térségek a fejlıdés, a gazdasági növekedés fontos helyeiként ismét az Európai Unió és a nem-zetállamok érdeklıdésének homlokterébe kerültek. A globalizáció, a jóléti állam meggyengülése, a versenyképességi kihívások a városi vonzáskörzetek, agglomerációk és városhálózatok egységes térként való kezelése érdekében a kooperációhoz új intézményesülési formákat, új szereplıket és módszereket rendelnek. A városi térségek regionális dimenzióba kerültek, közös tervezési-fejlesztési tevékenység kereteivé váltak. S tapasztalható, nem szükségszerő megoldása a problémának a mélyreható intézményi változás vagy a fennálló közigazgatási szerkezet szétfeszítése, de sikeres kormányzás valósítható meg az urbánus terekben a „governance” alkalmazásával és hálózati struktúrák megteremtésével is.

Bevezetés

Mind gyakrabban hangzik el a közép-kelet-európai térség új európai uniós tagál-lamairól, hogy nem rendelkeznek sem nemzeti várospolitikával, sem pedig az urbá-nus tereket integráló politikával. Holott a városi terek valójában nem konfliktust vagy akadályokat jelentenek, hanem épp ellenkezıleg, lehetıségeket és hidakat nyitnak meg a fejlıdés számára. Kétségtelen azonban, hogy a városfejlıdés dimen-ziói kitágultak. Egyre kevésbé a nemzeti városhierarchiában kell elhelyeznünk a városokat, mindinkább egy kitágult gazdasági térben és legalább európai kontextus-ban mérendı helyük és szerepük. Minthogy a városok még mindig kritikus helyei az identitásnak, a cselekvésnek és döntéshozásnak, s hasonlóképpen döntı fontos-ságúak a nemzeti gazdaságok számára (Parkinson 2005). A városok, illetve a városhálózat kezelésében többféle módszer kínálkozik a köz-

igazgatás számára a városok nagyságrendjével szoros összefüggésben. Már régóta tudjuk, hogy célszerő a városokat vonzáskörzetükkel, agglomerációjukkal, szuburbán településgyőrőjükkel összhangban kormányozni, hiszen a közigazgatási határokat figyelmen kívül hagyó lakossági mozgáspályák mentén aktív szolgálta-táscsere valósul meg a központi település és környéke között, mely ún. spillover hatásokat eredményez. Attól függıen, hogy a városok urbánus vagy rurális térben helyezkednek-e el, továbbá az urbanizációs ciklus mely szakaszát élik, milyen erıs

28 Somlyódyné Pfeil Edit TÉT XXII. évf. 2008 � 1

a vonzáskörzetükhöz főzıdı viszonyuk, sıt a nemzeti és nemzetközi városhálózati hierarchiában elfoglalt helyük szerint is más-más intézményesülési, illetve kooperá-ciós formát igényelnek. A város attól város, hogy térségi szerepköröket gyakorol. Ennek tükrében a tanulmány annak a problémakörnek a boncolására vállalkozik, hogy hol tart a városi térségek intézményesítésének, kormányzásának kérdése Európában és itthon. Kiindulópontunk, hogy az önkormányzati testületek mindenekelıtt igyekeznek

feladataikat minél jobb minıségben ellátni, s ennek érdekében egyrészt stratégiát dolgoznak ki a központi és a szubnacionális kormányzati egységekkel való koope-ráció céljából, másrészt horizontálisan más közigazgatási egységekkel is együttmő-ködnek, társulnak vagy szerzıdéses kapcsolatra lépnek egymással. Sıt, máig több európai államban létjogosultsága és jogi alapja van az önkormányzatok egyesülésé-nek. Egyébiránt a fejlett országokban folyó kutatások az önkormányzatközi együtt-mőködéseket és a fúziókat a területi kormányzás innovatív formájának tartják (Cepiku 2006). Némi magyarázatul szolgálhat ehhez, hogy más államok jogrendszere az önkormányzati társulások bizonyos közjogi intézményeibe beengedik a magán-jogi jogalanyokat, szemben a magyar jogi felfogással (Somlyódyné Pfeil 2003).

Paradigmaváltás a városi vonzáskörzeti együttmőködések nemzetközi porondján

Azt, hogy a városfejlıdési folyamat milyen mértékben bír relevanciával a köz-igazgatás számára, nem csupán a belsı viszonyok befolyásolják, de hatnak rá a városi térségekkel kapcsolatosan az európai közigazgatási térben zajló események is. E tekintetben nem kizárólagosan az Európai Unió kohéziós politikájára kell gondolnunk, hanem az Unió számos tagállamában a várospolitikát érintıen az utóbbi évtizedben lezajlott számottevı változásokra is. A nyolcvanas évek apátiája után a városi térségek kezelése élénk szakmai viták kereszttüzébe került, s több régi uniós tagállamban a közjogi szabályozásnak ismételten kiemelt területévé váltak a városi vonzáskörzetek, agglomerációk. Ebben az összefüggésben egyfajta paradig-maváltás érzékelhetı. Amikor áttekintjük néhány országnak (Franciaország, Német-ország, Olaszország, Hollandia stb.) a városi vonzáskörzeti együttmőködések intéz-ményesítésére, esetleg új várospolitika megfogalmazására tett intézkedéseit, megálla-píthatjuk, hogy azok összefüggésben állnak egyfelıl a nemzetállamok közigazgatási szerkezetének modernizációjával és hatékonyságának javításával, másfelıl a városok gazdasági fejlıdése, versenyképessége erısítésének kényszerével. A megfigyelhetı fıbb tendenciák közül kiemelést érdemel, hogy – az EU strukturális politikája egyértelmő hatással van a tagállamok várospolitikai

döntéshozására. A Lisszaboni stratégia kibocsátása óta az agglomerációkban, vá-rosokban és városhálózatokban rejlı lehetıségek kiaknázása fontos kohéziós poli-tikai céllá emelkedett. Különösképpen igaz ez a városrégiókra és városhálózatokra,

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 29

melyek a versenyképesség és tudásgazdaság szempontjából fontos klaszterépítés eszközeivé váltak nemzeti és nemzetközi viszonylatban egyaránt.

– Hasonlóképpen kedvez a városrégiók és városhálózatok képzıdésének, az együttmőködések szervezeti formába öntésének a közigazgatás szférájában zajló regionalizálás és decentralizáció. Sıt, a városi vonzáskörzeti reformok az önkormányzati berendezkedés alapjait érintı közjogi változásokat is elıidéz-hetnek, amikor például az intézményesített együttmőködés túllép a települési szint és az alsó középszint közötti szokásos feladat- és hatáskör-megosztáson és regionális léptékő feladatokat céloz. Tehát adott esetben a regionalizáció egy válfaját is megtestesítheti. A célzott változások megjelenhetnek közvetlen demokratikus legitimációval rendelkezı, integrált és kétszintő közigazgatási struktúrák formájában, és eredményezhetik az adott városrégióban a közigaz-gatási szintek számának csökkenését, feladat- és hatásköri rendjének, szerke-zetének egyszerősödését.

– A tervezés, tervkészítés a városkörnyékek és városrégiók vonatkozásában a hatékony irányítás és koordináció eszköze. Ezzel összefüggésben európai és nemzetállami szinten egyaránt kiemelkedı szerephez jut a tervek megvalósítása, mely rugalmas, a magángazdaságból átvett módszerek terjedését hozza magával a közigazgatásban. A területi tervezés szerepe a megváltozott peremfeltételek közepette rendkívül felértékelıdött. Alkalmas eszköz ugyanis arra, hogy a városi térséget, mint összefüggı életteret kezelje, s kiegyenlítse vagy ellentételezze az egyes önkormányzatok által várostérségi szinten nyújtott szolgáltatásokat. Eredménye, hogy az egész térség fejlıdésére javaslatokat dolgoz ki, melynek következtében az egyedi önkormányzati fejlesztési-beruházási tevékenységek regionális kontextusba kerülnek. Ezáltal olyan funkciómegosztás jön létre a te-lepülések között, amely saját arculatot kölcsönöz a térségnek, hogy azután alapja legyen a közös identitás felépítésének (Adam 2001).

– Az önkormányzatok közötti együttmőködések egyre gyakrabban hálózatokká szervezıdve új intézményesülési formát keresnek. A közigazgatás szférája nyit a gazdasági és nonprofit szektor irányába, amelyektıl pótlólagos források bevoná-sát reméli saját céljaihoz. Végsı soron ezt azzal a várakozással teszi, hogy a közszolgáltatások megszervezése és az önkormányzati gazdaságfejlesztés haté-konyabbá és eredményesebbé válik. Az önkormányzatokkal szemben egyre gyakoribb elvárás – amint az a Lisszaboni stratégiában megjelent –, hogy a gaz-daságfejlesztés és a fenntartható fejlıdés motorjának feladatát is betöltsék.

Érdemes azt is számba venni, hogy a gazdaságilag fejlett uniós tagállamok város-hálózatának urbanizáltsága lényegesen magasabb szintő, mint a kelet-európaiaké. Következésképpen egészen más problémákkal küzdenek, mint a fáziskésésben lévı új tagállamokban. Így például ott a vidék elvárosiasodása folyik a város és vidék közötti különbségek nivellálása érdekében. E folyamat negatívuma a városi vonzás-körzetek széttöredezésében, a városok körül létrejövı átmenet nélküli ún. települési masszában csapódik le. A lakó- és iparterületek immár határok nélkül belenınek a


vonzáskörzetekbe. Bírálatok érték az utóbbi idıben az EU által forszírozott policentrikus városfejlesztési koncepciót, mivel fennáll a veszélye annak, hogy a városok úgyszintén egymásra nınek és felolvadnak egy differenciálatlan „telepü-léspépben”. Magukat a városcentrumokat is veszély fenyegeti, hiszen tradicionális városi miliıjüket veszíthetik el (Kühn 2001).

Várakozások és kételyek a „governance” irányában

A politika- és közigazgatás-tudományi diskurzus tárgya már hosszabb ideje a „governance” fogalma, mely nem csak a politikatudományban, de mindinkább a területi tudományban és a területfejlesztéssel összefüggésben keresi a helyét. A közösségi cselekvés új fogalma leginkább a kormányzás (government) hagyomá-nyos fogalmához képest helyezhetı el. Megjelenése az állam visszavonulását fejezi ki a hagyományos hierarchikus irányítási eszközöktıl, illetve a társadalmi problé-mák közvetlen szabályozásától és ellenırzésétıl. A governance alkalmazása esetén a piactól átvett kormányzási módszerek lépnek a kötelezı szabályok helyébe. A „governance”, mint az önigazgató kormányzás fogalmát egyszer a modern köz-igazgatási mőködéssel, a New Public Managementtel, másszor a regionális együtt-mőködéssel és regionális hálózatokkal azonosítják. Országonként mást-mást érte-nek alatta, de a legtágabb kiindulópontját jelentı idea „a szereplık változó körének horizontális kordinációja” (Frey 2005, 451). A globalizáció táplálta gazdasági, illetve telephelyi verseny és a fenntartható fej-

lıdés jövıképe új kihívások elé állítja a városokat és régiókat akkor, amikor fejlı-dési pályájukat kialakítják, s e vonatkozásban fontos eszközként jön számításba a regionális kormányzás („regionális governance”) és a városi kormányzás („urban governance”). A „governance” komplex kormányzási és koordinációs struktúrákat jelent, melyek formális és informális elemeket, állami és nem állami szereplıket éppúgy átfognak, mint hierarchikus, piaci és kooperatív viszonylatokat (Benz 2001, 55). Az „önkormányzás” puha módozata, amely elsısorban hálózatokra alapozódik, következésképpen létrejötte tanulási folyamatot jelent, melyben a konfliktuskezelés magas szintre kell, hogy jusson. Minthogy az együttmőködı szereplık konkurensei is egymásnak win-win megoldások keresésére irányul (Fürst 2003). A regionális és a városi kormányzás feltőnése markáns változásokat hozott a terü-

letfejlesztési politika elméletében és gyakorlatában. A „regionális governance” tételezése szerint megkülönböztethetı a funkcionális és területi „governance” fogal-ma. Eszerint a funkcionális fogalom a regionális fejlesztés problémáira és témáira reagál, számára lényegtelenek a közigazgatási, sıt a földrajzi határok is. A területi „governance” számára viszont a lehatárolt régió adja a cselekvés keretét. Az utóbbi szereplıi leginkább kompetenciákban és intézményekben gondolkodnak, míg a funkcionális „governance” szereplıi folyamatokban és problémák menedzselésében (Fürst 2003). Mindenesetre témánk szempontjából az a lényeges, hogy mind a funk-cionális problémarégió, mind pedig a területi közigazgatási régió problematikája

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 31 egyaránt a területi fejlıdés állami irányítása számára keresi az alkalmas léptéket és szintet. Ily módon a „governance-vita” a gazdásági és politikai struktúraváltás kö-vetkeztében az állami szerepfelfogás módosulását közvetíti, a regionalizáció fontos-ságát, amely a városokat és régiókat egyaránt pozícióba helyezi a tıkéért, a pénzért, az árukért és a munkáért folytatott globális versenyben (Pütz 2006). A városi és regionális kormányzás „rokonai” egymásnak, mivel számos önkormányzat egyedi döntéseinek egymással való egyeztetését foglalja magában valamely régió, agglo-meráció vagy metropolisz térség kiegyensúlyozott fejlıdését célozva. Mindeközben mindkettı valamely régió léptékő tér versenyképességét, társadalmi (életminıség, kohézió) és ökológiai (környezet és erıforrásvédelem) szempontjait tartja szem elıtt a fenntartható fejlıdés égisze alatt (Frey 2005, 561). Az újfajta kormányzás normatív tartalmán a közvélekedés általában azt érti, hogy

az a régiók és városrégiók kormányzási képességét erısíti, vagyis autonóm jogi személyek kollektív cselekvési képességét hozza létre. Ennek vonatkozásában érzé-keny kérdés a kollektív cselekvés intézményesültségének foka, minthogy fı sajátos-sága szerint az állami, gazdasági és civil szektor együttmőködését laza horizontális struktúrában és intézmények nélküli térben valósítja meg. A városi kormányzás ritkán hoz létre új szervezeteket, általában meglévık közötti, gyakran személyfüggı kooperációként mőködik egy közös, jó célra orientáltan. Ugyanakkor a szükséges konszenzus létrejötte és a kooperáció eredményének gyakorlati megvalósítása még-iscsak feltételezi az intézményesülés minimális mértékét, és vele együtt a szereplık közötti bizalmat, az átláthatóságot, vagyis elkerülhetetlenné teszi a kormányzásnak, legalább, mint együttmőködési folyamatnak a szabályozását. Mind többen vallják, hogy a regionális és városi kormányzás mégiscsak igényel egy szervezeti magot, mint adminisztratív struktúrát, továbbá egy rögzített vezetési funkciót, például an-nak érdekében, hogy a fejlesztési egység kifelé képviselhetı legyen és számára a pénzügyi források elérhetıkké váljanak. Mindenesetre a városi kormányzás nem a globalizáció elleni védelmi szövetség,

hanem épp ellenkezıleg, szereplıi számára lehetıvé teszi a globális folyamatokban való részvételt (Priddat 2006, 255). Problémakezelı eszközrıl van szó, amely azok-ra a kérdésekre válaszol, melyek a hagyományos lokális keretek között, lokális kapacitásokkal és közigazgatási struktúrákkal már nem oldhatók meg. Pragmatikus alapja, hogy egy városrégió lakói befizetett adóikért a közintézményektıl megfelelı ellenszolgáltatásokban részesüljenek, jó élet- és munkakörülményeket kapjanak. A struktúrák mőködtetésében a hatékonyság és az innováció irányában tett lépés-ként értékelıdik a célok elérésébe bevont szereplık körének kiterjesztése a magán-gazdaság és a civil szféra irányába. A módszer alkalmazása azonban nemcsak elı-nyökkel jár, de általa különféle veszélyek is fellépnek, mivel létét a politikailag legitimált intézményeken kívül találja meg. Lokális szinten ugyanis a privatizáció egy válfaját is megtestesíti, amikor a politikai térbe privát szereplık vonulnak be a fennálló struktúrák hatékonyságnövekedésének reményében, miközben ezzel pár-huzamosan a demokratikus kontroll alól kivonódnak a közérdekő döntések. Ez a modern, intelligens és pragmatikus eszköz – politikai legitimáció hiányában –


tagadhatatlanul az államnak és a demokratizmusnak a visszaszorulását eredmé-nyezheti. Ezzel szemben az EU Fehér könyve az Európai kormányzásról, épp ellen-kezıleg, a „governance”-on keresztül az európai politizálás nyitottságának és átlát-hatóságának növekedését várja (Komission... 2001). Az iménti negatív megközelí-tésnek a finomítását jelenti, hogy a „governance” közvetítette együttmőködés bizo-nyos esetekben elıképe egy szorosabb szervezeti forma késıbbi megszületésének, amikor a laza kooperációt egy politikailag legitimált és államilag szabályozott in-tézményi struktúra váltja fel (Wortmann 2006).

A városhálózati együttmőködés, mint „governance-modell”

A városhálózatok intézménye összekapcsolódik a policentrikus gondolkodásmód-dal, s noha azt feltételeznénk, hogy ez új kelető megközelítés, akkor nagyot tévedünk (Faragó 2006). Az Európai Unió számára a Lipcsei Irányelvekkel (1994) értékelıdött fel a fogalom, s azóta mind fontosabbá válik a tagállamok várospolitikájában. A városhálózati együttmőködésekben a pontszerően elhelyezkedı városok közötti

kapcsolatokon van a hangsúly, ezekben az együttmőködési formákban nincs helye a város és környéke viszonylatnak. Városhálózatok akkor szoktak létrejönni, amikor a strukturális problémákkal küzdı, nagyvárosi agglomerációkon kívüli területek kö-zép- és kisvárosai hálózati együttmőködésre lépnek egymással, mivel egymagában egyik helyhatóság sem tudná felvenni a versenyt a nagyvárosokkal. Többnyire a telephelyekért folytatott nemzetközi versenyben való részvétel és helytállás a defi-niált céljuk. A városhálózatok azonban nem csak a városi önkormányzatok, a köz-szereplık együttmőködését jelentik, hanem „governance-típusú” partnerségi koope-rációkat takarnak, amelyekben a szinergia-hatások elérése érdekében a gazdasági és civil szféra is részt vesz. A szakemberek azonban hangsúlyozzák, hogy célmeghatá-rozó tényezıiknek mindvégig az önkormányzatoknak kell maradniuk. A városhálózati modellek sohasem holisztikus célok szolgálatában állnak, hanem

problémaorientált szervezıdések, amelyek gyakorlati projektek megvalósítására jönnek létre. Noha az együttmőködések mindig önkéntesek, azokat mégis egyfajta kényszer szüli: a nagyvárosok agglomerációjukkal együtt versenyképes szereplıi tudnak lenni a területi fejlıdésnek, viszont a közepes mérető és kisvárosok saját erejükbıl nem tudnak megfelelni a gazdaság és a K+F támasztotta komplex telep-helyi feltételeknek. A városok nemzetközi versenyében való helytállás érdekében a városok hálózati együttmőködésre lépnek egymással, amibıl komparatív elınyöket kívánnak kovácsolni. A hálózat együttes cselekvése regionális hatást céloz, regioná-lis, illetve interregionális fellépést tesz lehetıvé nemzeti vagy akár nemzetközi szintéren. Ebbıl következıen a városhálózat létrejöttének célja a regionális kérdé-sek irányításában-alakításában való felelısségvállalás, regionális fejlıdési folyama-tok generálása (Somlyódyné Pfeil 2003). A német minta szerint a városhálózat szervezeti formájának nincs jelentısége, azt

a partnerek szabadon határozzák meg. Az lehet közjogi és magánjogi forma egy-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 33 aránt. A regionális menedzsment eszközeinek használata azonban annál lényege-sebb, mivel konkrét feladata közös projektek implantációja a gazdaságösztönzés, a marketing, a technológia-transzfer, a turizmus vagy éppen a közlekedési infrastruktú-ra fejlesztésének területén. Viszont nagyon fontos, hogy nem ad hoc csoportosulások ezek, hanem a városok közép- vagy hosszú távú kooperációját takarják egyfelıl közös üzleti célok megvalósítására, másfelıl a településstruktúra decentralizációjának meg-erısítéseképpen (Melzer 1997). Az új fejlıdési irány magyarázata abban keresendı, hogy a minıségi követelmé-

nyek a városok versenyében egyre fontosabb szerepet játszanak. A városok feladata olyan üzleti szolgáltatások letelepítése, differenciált közszolgáltatások, valamint minıségi élettér és környezet biztosítása, amely a magas jövedelemmel bíró kvalifi-kált rétegek infrastrukturális és szolgáltatási igényeit ki tudja elégíteni. A városok alkotta hálózatok az új és nehezülı kérdésekre kooperatív és egyúttal hatékony válaszokat tudnak adni. A városhálózat akkor mőködıképes, ha a társuló önkor-mányzatok szabad akaratán alapul és a szereplık által kiérlelt és közösen kiválasz-tott együttmőködési súlypontok végrehajtását szolgálja. A tematizált önkormányzati együttmőködések e fajtája számára a közigazgatási határok irrelevánsak. A közös szervezetek megtestesíthetnek járások, megyék, régiók, sıt országok határait is átlépı kooperációkat, melyek azonban éppen az együttmőködés céljai miatt erıtel-jesen igénylik a gazdasági és nonprofit döntéshozók bevonását. A településközi együttmőködésen alapuló városhálózatok gyakorlati modellezése

Németországban az 1990-es évek közepén már elindult. A föderatív államban 1992-ben a szövetség és a tartományok közösen új területrendezési tételként határozták meg a városhálózatokat, és felvették ıket az ún. Területpolitikai Orientációs Keretbe (ORA), melynek köszönhetıen elsı ízben váltak a területrendezési és regionális politika építıköveivé. Az absztraktnak nevezhetı cél operacionalizálása érdekében két évvel késıbb az illetékes szövetségi minisztérium kutatási és támogatási irány-vonalat nyitott (ExWoSt) elızetes kiválasztási eljárás során megállapított hat mo-dell-városhálózat javára. A program azonban a listát nem tekintette lezártnak (Melzer 1997, 499–450).

Hollandiában a nagyvárosi régiók közül egyesek túlzottan nagyra nıttek, így az agglomeráció-igazgatási szervezetek mind nagyobb területet fognak át, melynek ellensúlyozására célszerően megjelent a hálózatos gazdaság mellett a hálózatos társa-dalom koncepciója. Az emberek és áruk növekvı mobilitása a várospolitika új vála-szát kényszerítette ki, melynek szemléleti bázisa, hogy a lakás, a munka és az ellátás lehetıség szerint az egyes városok alkotta hálózatokon belül funkcionális egységben valósuljon meg, s a már beépített területek használatát optimalizálják. A várospolitikai kurzusváltás jegyében a holland kormány összesen 14 városhálózatot jelölt ki, mint regionális jelentıségő hálózatokat, melyek közül hat nemzetközi jelentıséggel bír. Ily módon az ezredfordulón ebben az uniós tagországban a városrégió koncepcióját a hálózati koncepció váltotta fel. Eszerint a hálózat nem egy, hanem több centrumra épül, s nem kizárt, hogy a városi hálózat nagyobb kiterjedéső, mint egy városrégió.


A hálózati megközelítés ellenére a holland kormány szakított „a governance

without goverment” megközelítéssel és egyértelmővé tette az állam érdekeltségét az új struktúrákban, vagyis a közigazgatási és kormányzati egységek különbözı szin-teken megvalósuló együttmőködését tartja kívánatosnak a speciális problémák megoldására (Sterkenburg–Denters–Klok 2006). Stratégiai jellegő politikai koncep-cióról van szó, amely regionális fejlıdési lehetıségeket nyit meg a városi tér elıtt a városi kormányzás új formáját reprezentálva. A közigazgatás feladata a hálózat megszervezése, az infrastrukturális adottságok jobb kihasználása, a tömegközleke-dés jobbá tétele, az önkormányzatok közötti megállapodások tetı alá hozása, vala-mint a közös gazdaságpolitika. Mindennek a kooperációban résztvevık közötti verseny kiküszöbölésének pozitív hozadékával kell együttjárnia. A holland állam pedig a városi hálózatok funkcionális egységének megteremtéséhez programokon és projekteken keresztül pénzügyi eszközöket biztosít (Van der Burg 2001; Sterkenburg–Denters–Klok 2006).

A nagyváros, mint régió

Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok gazdasági környezete megváltozott, s a régiók között mind nemzeti, mind nemzetközi szinten kiélezıdött a verseny, az 1990-es évektıl kezdıdıen a területi tudomány a nagyvárosokat mind erıteljeseb-ben regionális kontextusban szemléli. A regionalizáció bizonyos intézményi feltéte-lek közepette lehetıvé tudja tenni a terület- és városfejlesztés hatékony irányítását azáltal, hogy a gazdasági, ökológiai, szociális és kulturális fejlıdést egyazon városi térben kezeli. A városi térségek egybeszervezésének hagyományos szemlélete a domináns városközpont és vonzáskörzetének modellje egy hierarchikus városháló-zaton belül, mely életre hívta a városrégió fogalmát. A városrégió mint intézmény elsıként talán a holland urbanizációs politikában kapott helyet 1966-ban, azóta pedig széles körben elterjedt. A városrégió fogalma a várost és térségét, mint egy-séges életteret fedi le, melyben kezdenek feloldódni a centrum és vonzáskörzete közötti különbségek, a funkciók és mozgáspályák már egyáltalán nem egyirányúak, hanem kiegyenlítıdnek. A szakmai érdeklıdés középpontjában a nagyvárosi régiók állnak, ez azonban

nem zárja ki, hogy középvárosok esetében is használható legyen a fogalom. Ugyan-is a városi térségek besorolása szempontjából ma már nem csak a népességszámnak van jelentısége, hanem a központosultságnak, a gyakorolt funkcióknak, a népsőrő-ségnek, valamint a városépítészeti struktúrának és a fejlıdési dinamikának egyaránt. Néhány éve például Németországban a Német Építésügyi és Területrendezési Szö-vetségi Hivatal (Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung) 62 városrégiót hatá-rolt le, melyek legkevesebb nyolcvanezer lakosú városközpontból, magterületbıl és ingázási vonzáskörzetbıl állnak és specifikusan valamely nagyváros-környéken fekszenek (Adam 2005).

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 35 Az 1990-es évektıl kezdıdıen ismét reneszánszát éli a nagyvárosi igazgatás, de

egy módosult intézményi szemléletben, amit a térbeli szereplık komplexitása és a közös cselekvés fejez ki a partnerség és rugalmasság elvén alapulva. Ennek a válto-zásnak a hátterében a központi állam visszavonulása rejtızik a közszférában zajló decentralizáció, privatizáció, dereguláció következtében (Lefèvre 1998). Holott az államnak hosszú ideje természetes magatartása, hogy saját intézményei útján köz-vetlenül vagy közvetve részt vesz a különféle városigazgatási és városhálózati mo-dellek alakításában. A nagyvárosi terek intézményesítése fıként Nyugat-Európában több évtizedes fej-

lıdési ívet ír le, és kezdetben feltétlenül közjogi szervezeti formákban öltött testet. Számos esetben az 1960-as években alapított egyszerő városkörnyéki társulástól és az elıvárosi közlekedés megszervezését biztosító tarifaszerzıdésektıl az ezredfor-dulóig eljutottak a regionális hatású cselekvés küszöbére. Idıközben a szervezetek funkcionális irányultsága is átalakult, a nagy hálózati infrastruktúrák közös és haté-kony mőködtetésétıl eljutottak a komplex gazdasági tér igényelte közös tevékeny-ségekig, valamint a közszolgáltatások hálózatos megszervezéséig. Ezzel azt kíván-juk érzékeltetni, hogy az intézményesülés mögött hosszú, evolutív fejlıdés húzódik meg, mely számtalanszor szervezetek megszőnésén, egyesülésén vagy átalakulásán keresztül vezetett el egy komplexnek tekinthetı modell létrejöttéhez.

Olaszországban például az 1990-es években a városok és vonzáskörzetük együt-tes fejlesztését célzó, a korábbiaknál hatékonyabb tervezési módszerek bevezetésére került sor. Az olasz közigazgatásban a helyi önkormányzati reform eredményeként jöttek létre az új közigazgatási szintet megjelenítı ún. metropolisz térségek. E térsé-geket (Milánó, Velence, Torino, Genova, Bologna, Firenze, Róma, Nápoly, Bari, Palermo, Catania) az érintett régiók jelölték ki ott, ahol kialakult a helyi önkor-mányzatok szoros egymásrautaltsága a gazdasági tevékenység, a fıbb közszolgálta-tások nyújtása és a kulturális kapcsolatok vonatkozásában. Az új közigazgatási egységek választott testülettel rendelkeznek, melyek felelısségi körébe bizonyos közszolgáltatások megszervezésén, az útfenntartáson, a kulturális és környezeti vagyon védelmén felül a metropolisz térségre kiterjedı tervezés is beletartozik. A megteremtett kétszintő igazgatási rendszer lényege, hogy alapszintjét az auto-

nómiájukat megırzı települési önkormányzatok, második szintjét az agglomeráció önkormányzata adja. A térség irányítása a Metropolisz Tanács, a Metropolisz Bi-zottság, valamint polgármestere kezében van. A metropolisz térség tehát hatalmat gyakorol a települési szint felett, ami vitathatatlanul radikális beavatkozást jelent a helyi önkormányzatok mőködésébe. Gyakorolja a térségi jelentıségő, valamint a területi koordinációt igénylı hatásköröket (kulturális és környezeti értékek védelme, helyi erıforrások védelme stb.). A változások horderejét mutatja, hogy a metropo-lisz térség fogadja el az ún. területi koordinációs tervet (piano territoriale di coordinamento). Az utóbbi tervtípus a stratégiai tervek típusába tartozik, s koordi-nálja a térség valamennyi helyhatóságának gazdasági, területhasználati és környe-zet-igénybevételi terveit.


A települési önkormányzatokhoz képest a metropolisz térségeknek kedvezı a

helyzetük, saját pénzügyi bázist birtokolnak, mely adóbevételekbıl és a szolgáltatá-sok díjaiból tevıdik össze. Ez megfelelı mozgásteret kínál az ún. végrehajtási ter-vek megalkotásához és megvalósításához. Az utóbbiakhoz kapcsolódik aztán az új kelető programszerzıdés intézménye, mely az állami finanszírozást biztosítja, ha a végrehajtás érdekében létrejött a területileg érintett összes helyhatóság egyetértése (European Commission 2000). A tervezési tevékenység nem csak Olaszországban alkotja a nagyvárosi együttmőködési intézmények központi kérdését, hiszen a vá-rosrégió (urban region) egységes fejlesztési tervezése egészen más minıséget teste-sít meg, mint a városközpont és az agglomerációban elhelyezkedı helyi önkor-mányzatok terveinek egyszerő összessége. Korántsem ennyire homogén a német nagyvárosok és agglomerációjuk együttmő-

ködésének intézményesülése. Talán a föderatív államberendezkedés is útját állta egy típusos kooperációs szervezeti forma létrejöttének, hiszen az önkormányzati rendszer szabályozása tagállami hatáskört alkot. A tizenöt német nagyváros és tér-sége együttmőködésének intézményesítésére négy alkalmazott szervezeti formát különböztetnek meg: 1) a községek beolvadását, fúzióját a városközpontba, 2) a városkörnyék-szövetséget, 3) a városrégiót vagy más néven regionális járást, 4) a városállamok együttmőködését a határos tartománnyal.

Témánk szempontjából az elsı három szervezeti megoldás érdemel figyelmet. El kell ismerni, hogy a nagyvárosok és az azokat övezı községek egyesítése a II. Világ-háborút követı területi reformok óta a régi tartományok bármelyikében keresztülvihe-tetlen, viszont az új német tagállamokban az 1990-es évek végén Lipcse és Drezda esetében a szuburbanizáció okozta népességvesztést és vásárlóerı-csökkenést a von-záskörzet önkormányzatainak a nagyvárosokba történı beolvasztásával sikerült ki-egyenlíteni. Drezda esetében azonban a kiterjesztett nagyvárosi önkormányzatot alko-tó helyhatóságok azóta „Drezda régióvá” egyesültek, melynek a delegáció elve alap-ján épül fel a legfıbb döntéshozó szerve – a polgármesterek konferenciája. Az együttmőködés kifejezett célja a versenyképes régió megteremtése a telephelyekért folytatott versenyben, továbbá önkormányzatközi iparterületek fejlesztése. A kooperáció máig legnépszerőbb formáját a városkörnyék-szövetségek alkotják,

melyek alapjait az 1911. évi Nagy-Berlin Célszövetségi törvény fektette le. Az együttmőködések fókuszában általában a városi térség egészére megvalósított ter-vezési tevékenység, a gazdaságösztönzés, a nagyvárosi-elıvárosi tömegközlekedés megszervezése és mőködtetése, és nem utolsó sorban a regionális identitás kialakí-tása áll. A célszövetségek eredményes mőködésük határát többnyire pénzügyi esz-közeik elégtelenségében találják meg, ami sokszor útját állja a közös tervek mara-déktalan megvalósításának. Látszólagos ellenmondás feszül aközött, hogy önkormányzati társulási típust tes-

tesít meg a városkörnyék-szövetség, ugyanakkor az állampolgárok által közvetlenül

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 37 választott döntéshozó szervet is birtokolhat, amint ezt a Frankfurti Városkörnyék-Szövetség és a Stuttgarti Régiószövetség bizonyítja. A közvetlenül választott szö-vetségi győlés a nagyvárosi térséget politikai programszintté teszi. Így a pártküz-delmek által meghatározott döntéshozás segít áthidalni az önkormányzatközi ko-operációból adódó konfliktusokat és növeli a városrégióban való gondolkodás és cselekvés esélyét. A Frankfurt környéki célszövetség Frankfurt városán kívül még öt, vele határos járás és egy járási jogú város együttmőködését intézményesíti más-félmillió lakossal. Területe eltér a regionális tervezési régió határaitól, aminek elsı-sorban nem területrendezési- és tervezési, hanem politikai célszerőségi indokai vannak (ARL 1999). Értékelésként megállapítható, hogy a Frankfurti Városkörnyék-Szövetség

tervezésmódszertanilag a legfejlettebb tervezési szövetség Németországban. Ugyanakkor éppen ezen a feladatterületen látszik, hogy az intézmény alapját jelentı közvetlen képviselet létjogosultsága vitássá tehetı. A frankfurti szövetség mőködé-sének egészét tekintve az agglomerációs tervezésben a leghatékonyabb és legered-ményesebb, éppen ott, ahol a törvényhozónak az önkormányzati modellt fel kellett adnia. A jogilag adekvát megoldás a tagönkormányzatok kamarájának (községi kamara) bekapcsolása lett, mivel a területhasználat tervezése az önkormányzatok Alkotmányban garantált joga. Miután a szövetségi győlésben az önkormányzatok intézményes képviselete nem biztosított, szükségessé vált egy olyan szerv létesítése, amelyben a szövetségi tag városok és községek közvetlen képviselethez jutnak. Képviseletük független nagyságrendjüktıl, ugyanis egy-egy hely és szavazat illeti meg ıket a kamarában. Egyébiránt azokon a feladatterületeken, amelyeken a kap-csolódó döntések a szövetségi győlésben születnek, a szervezet munkáját az önkor-mányzatokkal fennálló gyakori konfliktusok hátráltatják. Tehát szembe kerül egy-mással a közvetlenül választott szerv önkormányzati jellemzıje az erıs és öntudatos önkormányzatokkal, melyek települési érdekeik érvényesítésére törekszenek (Fürst–Ritter 1993). Jelenleg a politikailag legitimált, teljes integrációt jelentı, ún. „regionális járás”

megalapítása jelenti a városrégiók intézményesítésének betetızését Németország-ban. Elsı realizálása 2001-ben a Hannoveri régió megszületésével történt meg, mely egy közvetlen választással létrejövı kétszintő önkormányzati régiót valósított meg új területi közigazgatási szint létrehozásával. A regionalizációs koncepció lényege, hogy mind a hannoveri járást, mind a korábbi agglomeráció-igazgatási szervet feloszlatták, míg Hannover városa elveszítette járási jogállását annak érde-kében, hogy az ún. „regionális járás”, mint valamennyi szervezet jogutódja megszü-lessék (Kleine–Sellnow, L.–Sellnow, R. 1999). Ez a régió-modell tehát szétfeszítette a német közigazgatás hagyományos struktúráját. A reform egészének értéke a két irányban végrehajtott decentralizációval mérhetı:

egyfelıl a területi államigazgatás egyes funkcióit áldozta fel a régió intézményének oltárán, másfelıl a járási szint kiiktatásával az integrált települési önkormányzato-kat tette (pl. építéshatósági hatáskörök, oktatás, közlekedési hivatal stb.) a felszá-molt hannoveri járás után még fennmaradó feladatkörök hordozóivá. Az agglome-


rációt alkotó települési önkormányzatok természetesen megtartották jogi önállósá-gukat. A régió létrehozásának lényege leginkább az igazgatási szintek számának csökkenésében és a feladatok újratelepítésében ragadható meg. A hannoveri régió kompetenciájában több közigazgatási szervtıl leválasztott feladat- és hatáskört egyesít: a kormányzati kerülettıl, mint államigazgatási szervtıl, önmaga elıdjétıl, a nagyváros-szövetségtıl és a hannoveri járástól egyaránt átvett feladatokat. A tör-vénytervezet készítıi tekintettel kívántak lenni a lakosság igényeire, ezért a Hanno-ver városát megilletı feladatkörök zömét ugyan átruházták a regionális járásra, ám a polgárokhoz közeli igazgatás megkívánta hatáskörök az önkormányzatoknál hely-ben maradtak a reform után is (Kleine–Sellnow, L.–Sellnow, R. 1999). Végül érde-mes megemlíteni, hogy a megvalósult régió-modellben felfedezhetı a területi terve-zési együttmőködés integráló ereje, hiszen a négy évtizedes együttmőködés után célba ért régió egyúttal regionális tervezési egység, illetve annak jogosultja Alsó-Szászország tartományban. A nagyvárosi agglomerációk kezelésében a bemutatott hagyományos közjogi

megoldások képviselik az egyik vonulatot, míg azokat kiegészíti a velük akár pár-huzamosan is jelen lévı fontos fejlıdési irányvonal, a flexibilis partnerségi modell, az ún. városi kormányzás, melynek kulcsszava a „szerzıdés és az eljárásmód”. Ugyanis a nagyvárosi térségekhez kapcsolódó várospolitikát mindjobban olyan szerzıdések fedik le, amelyek az állam és a helyi önkormányzatok, vagy pedig az önkormányzatok és nem közszereplık között jönnek létre (Jouve–Lefèvre 2002).

Kis- és középvárosok, valamint környékük viszonya

A városi vonzáskörzeti problematika megragadásának még mindig egyik pillére az önkormányzatok közötti horizontális együttmőködés. A településközi együttmő-ködési formák a legnehezebben a városkörnyékek viszonylatában jönnek létre, mert az önkormányzati aktorok között bizalmatlanság uralkodik, mindegyik fél attól tart, hogy a másik oldal túlzott elınyökre tesz szert. Viszont a kooperáció igénye a leg-erıteljesebben itt jelentkezik. Az önkormányzati társulások hagyományos intézmé-nye a rurális térségekben alkalmas kerete a városokra, mint központokra alapozott ellátási-szolgáltatási funkciók megszervezésének, a közszolgáltatások kiegyenlített hálója költséghatékony és egységes színvonalú megszervezésének. A városkörnyéki együttmőködések nem a városi kormányzás mintaadó modelljei, hanem az egyenér-tékő életfeltételek garantálásának eszközei a közszolgáltatások színvonalas és kon-centrált biztosítása érdekében. S nem mellékesen alkalmasak a használati spillover hatás kiküszöbölésére az adók és jövedelmek kiegyenlítése révén. E városkörnyéki kooperációk lehetnek informálisak és formalizáltak egyaránt, leggyakrabban azon-ban közjogi szabályozást nyernek. Szinte lehetetlen feladatnak látszik a kis- és középvárosok körüli vonzáskörzeti

együttmőködések tipizálása, hiszen országonként és még országokon belül is eltérı eszköz- és intézményrendszer kapcsolódik hozzájuk. Ha mégis kísérletet teszünk az

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 39 önkormányzati kooperációk szervezeti formáinak meghatározására, akkor a közö-sen ellátott feladatok karaktere szerint három fı típust lehet elkülöníteni (Gawron–Jähnke 2000): 1) a hagyományosan szigorú közigazgatási szervezeti struktúrákban mőködı,

átfogó jellegő városkörnyék-szövetségeket; 2) a konkrét közös projektek végrehajtására szervezıdı önkormányzati együtt-

mőködéseket, mely kategória speciális válfajaként nevezhetık meg a „governance-struktúrák”, illetıleg a public-private partnerségi konstrukciók (az ún. PPP-modell);

3) községek és városok ún. ágazati feladatok megvalósítására irányuló temati-kus együttmőködéseit.

A városi vonzáskörzetek önkormányzatainak ágazati együttmőködéssel érintett különös tárgykörei lehetnek az összehangolt lakásépítés és telekgazdálkodás, a helyközi közlekedés mőködtetése, valamint iparterületek, ipari parkok közös létesí-tése és mőködtetése stb. (Mensing–Wittekind 1997). A különféle kommunális inf-rastruktúrák, közszolgáltatásokat biztosító intézmények (oktatási, kulturális, sport, egészségügyi stb.) közös fejlesztése és üzemeltetése, mint gyakori kooperációs területek nem jelentenek specifikumot a községi önkormányzatok társulásaihoz képest, s a szervezeti formák megválasztásában sem tapasztalható szignifikáns különbség, közjogi és magánjogi együttmőködési intézmények egyaránt az önkor-mányzatok rendelkezésére állnak. A városkörnyéki együttmőködések akkor tesznek szert külön státuszra, ha az állam kiemeli ıket a közigazgatás általános rendszerébıl és megkülönböztetett funkciókat rendel hozzájuk, a vidéki térségektıl eltérıen intézményesíti ıket. Ez természetesen mindig várospolitikai kérdés. A magyar közigazgatás permanens reformját éli, azonban felfigyelhetünk arra,

hogy az Európai Unió több régi tagállama is meghirdette a közigazgatás szervezeti struktúrája megújításának programját, mely az „Új közmenedzsment” megvalósítá-sa eufórikus hulláma után még mindig talál bıségesen feladatokat. Valamennyi országot szinte drámai mértékben érinti a népességfogyás demográfiai folyamata, amely válaszokat csikar ki a nemzeti kormányzatokból a költségvetési források beszőkülése okán. A költséghatékonyság, a gazdaságosság kérdése a közszolgálta-tás-szervezés területén az érdeklıdés fókuszába emelte az önkormányzatok, illetve a feladatellátás optimális mérete problematikát. Több ország város és térsége komp-lex szervezeti megközelítése révén törekszik a közszolgáltatások méretgazdaságos-ságát elérni, s ennek jegyében újabban elkerülhetetlenné válik a városok térségi funkcióinak és ellátási körzeteinek felülvizsgálata, sıt a szolgáltatás-szervezési struktúrák átalakítása is.

Reflexiók és következtetések a hazai helyzet vonatkozásában

Az uniós követelményeknek a magyar jogalkotót is továbblépésre kell sarkallniuk a városi vonzáskörzetek intézményesítése tárgykörében. A jelenlegi helyzet értéke-


léseképpen legfeljebb a szabályozási hiányosságok foglalhatók össze, természetesen nem kimerítı jelleggel. A városi vonzáskörzetekben a közös cselekvést, az együtt-mőködések létrejöttét több olyan tényezı nehezíti, amelyekre a magyar közigazga-tási rendszer jelenleg nem tud választ adni: – A városi térségek együttmőködésének nincs adekvát intézménye (még a Bu-

dapesti agglomerációban sem); – A városkörnyéki, illetve kistérségi fejlesztési tervezés és az önkormányzati

hatáskörbe tartozó településrendezés viszonya tisztázatlan; – Az önkormányzati finanszírozás rendszere nem honorálja megfelelıen a vá-

rosok által vonzáskörzetük javára teljesített térségi feladatokat; – A helyi adóbevételek önkormányzatok közötti megosztásának lehetısége

ugyan adott, de szabályozatlan annak mikéntje (lásd 2004. évi CVII. törvény a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról). Az állam a megoldást áthárítja az önkormányzatokra, a központi finanszírozási rend-szernek azzal nincs kapcsolata;

– Mindeddig nem létezett olyan állami szubvenció, amely a városi térségek közös problémakezelését támogatta volna, illetve nem érzékelhetı az állami felelısségvállalás szándéka.

Érdemes felfigyelni arra, hogy az Országos Területfejlesztési Koncepcióban (OTK) és az Új Magyarország Fejlesztési Tervben a területfejlesztés és az állami tervezés szintjén a városhálózat egyes elemeit érintı fontos koncepcionális irányvo-nalak körvonalazódnak. Megjelent ismét a gondolkodásban az öt nagyváros (Deb-recen, Gyır, Miskolc, Pécs, Szeged), elsısorban gazdaságfejlesztési értelmezéső pólusként, miközben a közigazgatás válaszai egyelıre elmaradtak az érintett agglomerálódó térségek és a városhálózat policentrikus együttmőködésének ösztön-zésére. Vagy megemlíthetı, hogy az OTK a speciális adottságú térségtípusok között felvette a prioritások közé az agglomerálódó térségek harmonizációját, azonban a megvalósítás eszközrendszere gyenge, nem érzékelhetı vele összefüggésben az állami szerepvállalás. Külön említést érdemel az új közigazgatási szintet nem eredményezı, de az or-

szág egészére homogén módon bevezetett többcélú kistérségi társulási rendszer, amely eredetileg a városok középfokú vonzáskörzetének lehatárolásán alapult. A pénzügyi eszközökkel erısen ösztönzött társulás célja az alapfokú közszolgálta-tások kiegyenlített hálójának létrehozása, a helyi közigazgatás mőködési hatékony-ságának fokozása, végsı soron a közszolgáltatásokhoz való hozzáférés állampolgári esélyegyenlıségének megteremtése. Nyilvánvaló azonban, hogy a kötelezı földrajzi keretként rögzített statisztikai kistérségek területe általában nagyobb, mint az opti-mális feladatszervezés során létrejövı, mintegy a magyar közigazgatásból hiányzó integrált alapszintet modellezı mikrotérségi körzetek. Ez a körülmény tagolttá, illetve belsejükben differenciálttá teszi a kistérségeket. A városok szerepe nem lett kijelölve a kistérségi igazgatáson belül, a kistérségnek

csak székhelye van, amelyhez nem rendelıdtek funkciók. Hacsak azt nem számítjuk

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 41 ide, hogy a körzetközponti (vagyis városi) önkormányzat hivatala jegyzıjéhez több-let államigazgatási hatósági feladatok telepítését rendeli el a jogalkotó. A városok térségi szerepköreinek megerısítése hiányában a többpólusú kistérségek megosztot-tak, városaik között hatalmi harc zajlik. E városokkal szemben a többcélú társulás, mint közigazgatás-szervezési egység gyenge, így gyakorta nem tudja a kistérségben a széttöredezett és hiányosan megszervezett ellátási struktúrákat hatékonnyá tenni. Ezen közben az állami támogatási preferenciák a kistérségi társulást erısítik, mint-egy a városok térszervezı funkcióját helyettesítı „pótlék szerep” betöltésére ösztö-kélve ıket. Az állami költségvetés ugyanis jelenleg legmagasabb támogatással akkor honorálja a közszolgáltatások kistérségi ellátását, ha azt a többcélú társulás által alapított vagy fenntartott saját intézmény nyújtja. Holott ésszerően és sok eset-ben elegendı lenne a városi intézmények mőködési területét kiterjeszteni a kistér-ség többi településére, amivel viszont kevesebb kiegészítı forráshoz lehet jutni. Vajon kinek jó, hogy új (esetleg a városiakkal párhuzamos) kistérségi intézmé-

nyek jönnek létre, illetve, hogy rákényszerítjük városainkat intézményeik kistérségi fenntartásba adására? Az elindult folyamat nagy veszélye a funkcióiban amúgy is gyenge városhálózat, fıként a kis- és középvárosok további elbizonytalanodása, térségi szerepköreinek kiürülése. Nem beszélve arról, hogy azok a többcélú társulá-sok, amelyek ma a városok és községek kooperációját intézményesíteni tudják, a városok nagyságrendjére és térszervezı erejére tekintet nélkül, homogén módon kerültek bevezetésre. Következésképpen leginkább a rurális térségek problémáinak kezelésével adekvátak, és alkalmatlanok az agglomerálódás vagy a szuburbanizáció jegyeit mutató városi térségek intenzív együttmőködésének keretbe foglalására, versenyképes szolgáltató és gazdasági térként történı egységes kezelésére. Tehát nem halogatható tovább egy koncepciózus és differenciált várospolitika meg-

fogalmazása, melynek egyik feladata, hogy fejlessze és tegye kiegyensúlyozottá a városhálózatot, mint életteret, másik feladata, hogy mozgósítsa a városokban meglévı erıforrásokat a versenyképessé válásra és a gazdaság motorja szerep betöltésére. A perspektivikus várospolitika szemléleti bázisának néhány eleme: – A várospolitika egyszerre kell, hogy jelentse a városi vonzáskörzetek diffe-

renciált intézményesítését és a fejlesztési eszközök relatíve koncentrált elhe-lyezését.

– A városi vonzáskörzetek kérdése mindig jövedelem újraelosztási kérdés is egyúttal. Ezért az önkormányzatok finanszírozása során vagy magának az ál-lamnak kell határozottan figyelembe vennie ezt a területpolitikai szempontot, vagy pedig olyan szabályozási konstrukciót felkínálni az önkormányza-toknak, amely például adójellegő bevételek kivetését, de legalább újrafelosz-tását is lehetıvé teszi a nagyobb városi térségekben.

– A városi térségek szükségképpen közös tervezési-fejlesztési tevékenység te-rei, így szükséges megalkotni a különféle vonzáskörzetekre vonatkozó ter-vezési kompetenciákat, és viszonyukat tisztázni kell a regionális, kistérségi és településtervezéshez.


– Az államnak célzott támogatáspolitikán, szervezeti szabályok megalkotásán

keresztül iniciálnia kell a kooperációkat, esetleg bizonyos közigazgatási ha-tárok megreformálásával is válaszolhat.

Új típusú várospolitikáról akkor beszélhetünk, ha az állam koncepcionálisan meg-alapozott és stratégiai szemlélető irányító tevékenysége orientálja a városok funkci-onális fejlıdését. A várospolitikának mentesnek kell lennie két szélsıségtıl, a direkt beavatkozásoktól és az önkormányzatokra teljes egészében áthárított kooperációs elvárástól. A kontinens fejlettebb országainak tapasztalatai arra figyelmeztetnek, hogy az állam egyfelıl közigazgatási-szervezeti modellek felkínálásával, másfelıl tervezési és támogatási eszközökkel elébe megy, de legalábbis a városhálózat hóna alá nyúl fejlıdésük és együttmőködésük ösztönzése érdekében. Ugyanis kiemelten fontos egy új városhálózat-fejlesztési koncepció megalkotása, amely képes diffe-renciáltan orientálni a különbözı nagyságrendő és térségi szereppel bíró városok és vonzáskörzetük integrált fejlesztését és mőködtetését.

Irodalom

Adam, B. (2001) Raumplanung heute – Merkmale und Wirkungen. – Raumforschung und Raumordnung. 4. 312–318. o.

Adam, B. (2005) Mittelstädte – eine stadtregionale Positionsbestimmung. – Informationen zur Stadtentwicklung. 8. 495–523. o.

ARL (Akademie für Raumforschung und Landesplanung) (1999) Grundriss der Landes- und Regionalplanung. Verlag der ARL, Hannover.

Benz, A. (2001) Vom Stadt-Umland-Verband zu „regional governance” in Stadtregionen. – Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften. 2. 55–71. o.

Breux, S–Collin, J-P.–Négrier, E. (2007) Political Rescaling and Municipal Cultural Public Policies: A Comparison of France and Québec. – International Journal of Urban and Regional Research. 3. 128–145. o.

Cepiku, D. (2006) Kommunale Kooperationen und kommunale Fusionen. Ein internationaler Vergleich von Reformen territorialer Governance-Strukturen. – Kleinfeld, H.–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 239–266. o.

Dubois-Maury, J. (2001) A francia területpolitika aspektusai. – Falu város régió. Város, lakás, közleke-dés – Franciaországi tapasztalatok. Különszám. 49–61. o.

Écrement, B. (2001) A kiegészítı eszközrendszer és a partnerkapcsolatok formái. – Falu Város Régió. Város, lakás, közlekedés – Franciaországi tapasztalatok. Különszám. 63–83. o.

European Commission (2000) The EU compendium of spatial planning systems and policies. [Italy]. Office for Official for Publications of the European Communities, Luxembourg. (Regional Development Studies, 28/I).

Faragó L. (2006) A városokra alapozott területpolitika koncepcionális megalapozása. – Tér és Társada-lom. 2. 83–102. o.

Frey, R.L. (2005) Von der Wirtschaft lernen? Governance als Managementaufgabe. – Informationen zur Raumentwicklung. 9–10. 559–565. o.

Fürst, D. (2003) Steuerung auf regionaler Ebene versus Regional Governance. – Informationen zur Raumentwicklung. 8–9. 441–450. o.

Fürst, D. von–Ritter, E.-H. (1993) Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung (Ein verwaltungs-wissenschaftlicher Grundriß). Werner-Verlag, Düsseldorf.

Gawron, T.–Jähnke, P. (2000) Kooperation in der Region – Einführung und Problemstellung. – Gawron, T.–Jähnke, P. (Hrsg.) Regionale Kooperation – Notwendigkeit und Herausforderung kommunaler Politik. Graue Reihe 21. IRS Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung, Erkner bei Berlin. 11–34. o.

Guigou, J-L.–Peyrony, J. (2004) Den Raum Frankreichs für 2020 planen. Vier Szenarien und ein Modell einer „wünschenswerten Zukunft”. – Raumforschung und Raumordnung. 1–2. 1–20. o.

Heinz, W. (1997) Anzätze interkommunale Kooperation: Frankfurt und die Rhein–Main-Region. – Archiv für Kommunalwissenschaften. DIFU I. Halbjahresband. 73–97. o.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A városi térségek a ... 43 Jouve, B.– Lefèvre, Ch. (2002) (eds.) Local Power, Territory and Institutions in European Metropolitan

Regions. Frank Cass, London–Portland. Kleine, W.–Sellnow, L.– Sellnow, R. (1999) Die Regionalreform der Region Hannover aus Sicht der

Bürger. Ein Experiment der Bürgerbeteiligung. – Raumforschung und Raumordnung. 5–6. 437–441. o. Komission der Europäischen Gemeinschaften (2001) Europäisches Regieren. Ein Weissbuch. KOM (2001) 428. Brussel.

Kühn, M. (2001) Regionalisierung der Städte. – Raumforschung und Raumordnung. 5–6. 402–411. o. Lefèvre, Ch. (1998) Metropolitan Government and Governance in Western Countries: A Critical Review. – Internation Journal of Urban and Regional Research. 1. 9–26. o.

Melzer, M. (1997) Schlüsselfragen einer zukunftsfähigen Standortpolitik mit Städtenetzen. – Informationen zur Raumentwicklung. 7. 495–508. o.

Mensing, K.–Wittekind, J. (1997) Interkommunales Flächenmanagement. – Informationen zur Raumentwicklung. 7. 481–494. o.

Parkinson, M. (2005) Local Strategies in a Global Economy: Lessons from Competitive Cities. Local Development and Governance in Central, East and South-East Europe. OECD LEED Centre for Local Development, International Conference, 6–8. June. Trento.

Priddat, B.P. (2006) Netzwerk und Fusionen als drei Modelle von Regional Governance. – Kleinfeld, H.–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 249–259. o.

Prigge, R. (2006) Regionale Kooperation aus der Sicht der größten deutschen Städte. – Kleinfeld, H.–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 133–144. o.

Pütz, M. (2006) Regional Governance in der räumlichen Planung. – Kleinfeld, H.–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band II. V&R Unipress, Göttingen. 39–52. o.

Somlyódyné Pfeil E. (2003) Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Dialóg-Campus, Buda-pest–Pécs.

Somlyódyné Pfeil E. (2005) A városok az átalakuló közigazgatási rendszerekben és a területi politiká-ban. – Magyar Közigazgatás. 4. 193–203. o.

Sterkenburg, G.–Denters, B.–Klok, P-J. (2006) Verantwortlichkeit in der Praxis. Einige Erfahrungen aus den Niederlanden. – Kleinfeld, H.–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 307–319. o.

Van der Burg, A.J. (2001) Urbanisierung im Fünften Bericht zur Raumordnung in den Niederlanden. –Raumordnung und Raumforschung. 4–6. 427–435. o.

Wortmann, R. (2006) Regional Governance – Legitimationsprobleme einer neuen Form des Regierens. – Kleinfeld, H.–Plamper, H.–Huber, A. (Hrsg.) Regional Governance. Band I. V&R Unipress, Göttingen. 305–315. o.

URBAN AREAS IN THE FOCUS OF ADMINISTRATIONAL STRUCTURE AND URBAN GOVERNANCE

EDIT SOMLYÓDYNÉ PFEIL

The new EU member-states in the Central and Eastern European region neither possess a national urban policy, nor a policy aiming to integrate urban areas. Based on this, this study focuses on the issue of the extent to which urban networks in general possess institutions complying with the new challenges of European urban development. In what kind of context is the cooperation of urban regions embedded in several states of the EU? Should a town or city be treated as a region? The approximation of this subject takes place primarily from the point of view of regional sciences and the administrative organisations, since it is a generally accepted theory nowadays that good governance and effective institutional structures mean an important development source for regional competitiveness. From this point of view, it is important what kind of possibilities and opportunities the Hungarian towns have, including the atmosphere created by the new administration reform, and the revitalised culture of hori-zontal cooperation.



AZ ÚJ VÁROSPOLITIKA KORMÁNYZÁSI FILOZÓFIÁJA

(Governance Philosophy of the New Urban Policy)

PÁLNÉ KOVÁCS ILONA

Kulcsszavak:

városi reneszánsz városi tervek városi kormányzás fejlesztéspolitika urban regime

A tanulmány arra kívánja felhívni a figyelmet, hogy a városok felértékelıdı szerepe, amely ma már az uniós kohéziós politikában is tetten érhetı, még sok tekintetben nem érvényesül a hazai területfejlesztési intézményrendszerben és a területi közigazgatás modelljében sem. Miközben a fejlesztési források ked-vezményezettjeivé egyre inkább hivatalosan is a városok válnak, azok közül is a regionális és metropolisz funkciót betöltı nagyvárosok, helyük az igazgatás rendszerében nem kitüntetett. A másik oldalról viszont a városok térbeli funkciói sem épülnek be szisztematikusan a körzeti szintő szolgáltatások megszervezé-sének rendszerébe és a tervezésbe sem. Az önkéntes társulások, a kistérségi rendszer és a megyei jogú városi státusz nem nyújt ideális megoldást. A tanulmány utal arra, hogy nagyobb figyelmet kellene fordítani a városi kormányzás új modelljére, filozófiájára, amely az urban regime iskola körül fogalmazódott meg, de hazai adaptálására még csak nagyon részlegesen került sor.

Az uniós kohéziós politikai fordulat

Noha a városok soha nem kerültek le a napirendrıl, hiszen mindig is az érdeklı-dés középpontjában álltak mind társadalmi, mind gazdasági funkcióikat tekintve, mégis kétségtelenül tapasztalható egyfajta ciklikusság a várospolitikában, városi kormányzásban, mint ahogy a városfejlıdésben, urbanizációban is (Enyedi 1988). A legutóbbi évtized a városok szerepét és különösen kormányzását illetıen minden-

képpen fontos fordulatot hozott. A policentrikus városfejlesztés, a városi hálózatokra alapozott regionális fejlesztés modellje lényegében nem új Európában. Az egyes or-szágok (különösen Németország, Franciaország, Nagy-Britannia) fejlesztéspolitikája már a hetvenes évtizedben is jórészt ezt a filozófiát követte. A kilencvenes években született európai fejlesztéspolitikai dokumentum, az ESDP, illetve az EU által finan-szírozott ESPON program még inkább hangsúlyozta a városi hálózatok térformáló szerepét a fejlesztéspolitikában és a közszolgáltatások megszervezésében. A városi „reneszánsz” azonban az uniós fejlesztési politikában jelentısebb hang-

súlyt csak az utóbbi években kapott. Nem véletlen, hogy bennünket némileg felké-születlenül ért az a fordulat, amely az uniós kohéziós politikában a városok javára bekövetkezett, ha úgy tetszik, némileg a régiók rovására. A hangsúly, illetve paradigmaváltás irányítási és egyéb következményeinek a ke-

zelése még az uniós apparátusokon belül is felszültségeket okozott, mint ahogy az

46 Pálné Kovács Ilona TÉT XXII. évf. 2008 � 1

egyes tagállamok kormányzati szereplıi körében is bizonytalanság forrása volt, hogyan kell beépíteni a városi dimenziót a Strukturális Alapok felhasználási rendjé-be. Nem véletlen, hogy a közösségi stratégiai iránymutatások kidolgozását megelı-zıen sokat foglalkoztak azzal, hogyan illeszthetı a városok megerısített szerepe a kohéziós politikába (harmadik kohéziós jelentés, az Európai Parlament állásfoglalá-sa a városi dimenzióról a növekedés kapcsán, a Bizottság munkadokumentuma „A kohéziós politika és a városok” címmel, Bristoli kezdeményezés, városok fóruma, tematikus konferencia Barcelonában, ESPON stb.). Az Európai Bizottság dokumentuma „A kohéziós politika és a városok: a városok

és az agglomerációk hozzájárulása a régiók növekedéséhez és a foglalkoztatottság-hoz” címmel (COM 2006, 385) felhívta a figyelmet a városi dimenzió felértékelı-désére, és ehhez értelmezési keretet is szolgáltatott a tagállamok számára. Az Euró-pai Parlament és az Európai Tanács ERFA-ról szóló rendelete 8. cikkében kiemeli a városi dimenziókat, hangsúlyozva az integrált stratégiák szükségességét. A bizott-sági dokumentum javasolja a tagállamok, régiók és városok partnerségének kiépíté-sét, a városi agglomerációk integrált városfejlesztési stratégiáinak kidolgozását, továbbá, hogy a Strukturális Alapokból nyújtsanak technikai segítséget a városi irányítási hatáskörök kiépítéséhez, modellezéséhez. Külön felhívták a figyelmet arra a lehetıségre, hogy a tagállamok átadhatják a városoknak az operatív progra-mok keretében a fejlesztési programokra szánt források kezelését. A Régiók Bizottsága egyik véleményében 2006-ban jelezte, hogy a városi dimen-

zió figyelembe vétele a nemzeti stratégiai referenciakeretekben és az operatív prog-ramokban még mindig nem magától értetıdı. Ezért is szorgalmazta a régiók bizott-sága, hogy a közösségi stratégiai iránymutatások ne csupán a területi sajátosságok keretébe illessze a város dimenziót. Javasolta, hogy az „irányelvek” vezessen be egy negyedik prioritást, amely a városokra és a városi régiókra koncentrál. Támo-gatta az Európai Bizottság javaslatát, miszerint a nemzeti kormányok globális tá-mogatás (global grant) nyújtásával és az irányítási feladatok és illetékesség átadásá-val segítsék a városokat annak érdekében, hogy birtokolják azt a kritikus tömegő forrást és kompetenciát, amely elegendı az új kihívásokra való reagáláshoz. A Régiók Bizottsága arra is felhívta a figyelmet, hogy a városok dimenzióját vala-mennyi közösségi politikában érvényesíteni kellene. A szociális és civil párbeszéd-hez hasonlóan területi párbeszédet kezdeményezett a városok új szerepérıl mind európai, mind a tagállamok dimenziójában. A 2007–2013-ra szóló stratégiai irányelvek a nemzeti regionális támogatásokról

végül is nem fogalmazott meg negyedik prioritást, ennek ellenére több helyen is erıs hangsúlyokat helyezett el a városi megközelítés érdekében. Már az irányelve-ket elfogadó tanácsi határozat deklarálja, hogy fontos a kohéziós politika területi dimenziója, az iránymutatásoknak figyelembe kell venniük a városi és a vidéki területek beruházási igényeit. A kohéziós politika területi dimenziója fejezetben külön pontot szentel a városoknak. A városokban végrehajtható programok egyik

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az új várospolitika ... 47 fontos formájaként emeli ki a versenyképesség, például a klaszterekbe rendezés révén megvalósuló fejlesztéseket, másodsorban a leszakadó városi kerületek rehabi-litációját, harmadrészt támogatják a városi hálózatképzıdést. Az irányelvek is hang-súlyozza, hogy a városi programok végrehajtása ráruházható a városokra, kiemelve az integrált megközelítés szükségességét, jelezve, hogy ezekhez hozzárendelhetı új eszköz a JESSICA. A városi reneszánsz tehát lényegében megerısítést nyert az uniós kohéziós politikában is, annak ellenére, hogy erre a felértékelıdésre sok te-kintetben sem a nemzeti, sem a városi kormányzatok nem készültek fel. A rendszerváltást követı újraelosztási gyakorlat, a korábbi erısen városcentrikus

fejlesztéspolitika kiváltotta ellenszenv hatására, a falusi térségeket helyezte az ér-deklıdés homlokterébe, az ott keletkezett hátrányok ledolgozását tőzte ki célul. Bár az 1998-ban elfogadott OTK már jelentıségének megfelelı súllyal foglalkozott a városokkal, a tényleges fejlesztéspolitikai irányváltás nem következett be. Az európai kohéziós politika paradigmaváltása, nevezetesen a versenyképesség,

és ezzel összefüggésben a városi fejlesztési központok felértékelıdése azonban egyértelmően új követelményeket támaszt a hazai fejlesztéspolitika formálásával szemben. Az új kihívások különösen az alábbi elemekben jelentek meg, hozzátéve, hogy jórészt inkább rejtve, a második nemzeti fejlesztési terv elıkészítése során:

– Kimondatlanul ugyan, de relativizálódik a NUTS2 régiók szerepe, hiszen a versenyképességi célok, illetve a városok térbeli kisugárzó szerepére való hi-vatkozás alapján már nem kizárólagos földrajzi keretei a beavatkozásoknak. Zavar forrása azonban, hogy a régi földrajzi, tervezési keretek fennmaradtak, míg a városok, mint önálló szereplık nem intézményesített elemei a fejlesz-téspolitikának.

– A nemzeti stratégiai referencia keret illetve az operatív programok hagyomá-nyos (ágazati és regionális) szerkezete nehezen képes az integrált városfejlesz-tés szempontjait befogadni. Ez látszik az ÚMFT szerkezetében és prioritásai-ban is. Noha megjelentek a városok speciális szempontjai, de még sincs igazán optimális lehetıség integrált városfejlesztési programok megvalósítására még azokban a pólusvárosokban sem, amelyek pedig az érdeklıdés homlokterébe kerültek, s lényegében meg is nevezıdtek a második nemzeti fejlesztési terv prioritásai között.

– A paradigmaváltás „látens” jellege, a rurális térségek nyilvánvaló érdekellen-téte miatt a városok és a környezı régió kormányzatai között is feszültségek keletkezhetnek, tekintettel a fejlesztéspolitikában keletkezett konkuráló hely-zetre. Fontos kérdés, vajon milyen arányokat célszerő érvényesíteni a közpon-tok és a perifériák fejlesztése során, egyáltalán a két prioritás ellentmond-e egymásnak?


A hazai várospolitika megújulásának potenciális következményei,

szükségletei az irányítási rendszerben

Noha a hazai településhálózat alakulása már önmagban is elegendı alap lett volna a felismeréshez, hogy a városok fejlesztése kiemelt feladat, a változás mégis inkább egyrészt a fentiekben említett uniós hangsúlyeltolódásnak, másrészt a közszolgálta-tások megszervezését, racionalizálását érintı reformtörekvéseknek köszönhetı, amelyek jórészt a többcélú kistérségi társulásokra vonatkozó kormányzati intézke-désekben jelentek meg. A városokra épülı fejlesztéspolitika nemcsak értékrendbeli, illetve szemléleti vál-

tozást tesz szükségessé, hanem a fejlesztéspolitikai és önkormányzati, igazgatási intézményrendszer strukturális és mőködési reformját is. A jelenlegi közigazgatási és fejlesztéspolitikai intézményrendszer ugyanis elsısorban területi egységekben (kistérségben, régióban), illetve ágazati szemlélető, egyközpontú, hierarchikus irányítási mechanizmusban gondolkodik, miközben a városok nagyobb szerepválla-lása, térbeli integráló erejének növelése hálózatos, horizontális irányítási elemeket, eszközöket tenne szükségessé, ha úgy tetszik, a városi dimenzió a magyar központi és területi kormányzási rendszer új filozófiáját igényelné. A városok érdekei ugyan-is alulképviseltek, illetve informálisak a jelenlegi irányítási rendszerben. Szükség lenne szisztematikusan végig gondolni minden irányítási szintet és szektort, intéz-ményt, hogyan vezethetı át a városi dimenzió a hagyományos struktúrákba. A fel-adat egyáltalán nem egyszerő, hiszen a területi közigazgatás szervezés mindenütt a világon küzd ezzel a problémával, speciális intézményekkel kísérletezik, tehát alig-ha vehetık át bevált modellek. Mint e szám más tanulmányai kifejtik, lényegében két fı áramlat létezik, az egyik a várost és környékét szoros intézményesített kap-csolatba főzné, míg a másik a lazább, hálózatos együttmőködési formákat tartja hatékonyabbnak. A törésvonalak végül is a szabályozásba, intézményekbe vetett hit erıssége mentén húzódnak. E megoldások természetesen számtalan konkrét formát öltenek, s hatékonyságuk sokszor nem is a modellválasztástól, hanem a szereplık alkalmasságától, a konkrét földrajzi, társadalmi, gazdasági környezettıl függ. A továbbiakban csupán vázlatosan tekintjük át azokat az elemeket, ahol a városok

és városhálózatok erısödı szerepét a kormányzás különbözı szintjein érvényesíteni kellene, anélkül, hogy bármelyik kérdés részleteibe bocsátkoznánk, hiszen mind-egyik dimenzióelem önálló tanulmányt igényelne.

Kormányzati irányítás

Célszerő lenne a területfejlesztés ágazati irányítását végzı minisztériumon belül a városokkal foglalkozó irányítási egység létrehozása, mint ahogy felülvizsgálandó az Országos Területfejlesztési Tanács összetétele is. Vélhetıen jót tenne a városi ér-dekérvényesítési esélyeknek, ha sikerülne egy átfogó városi érdekszövetséget alapí-tani. Megjegyezzük, a fıvárost a kormányzati érdekegyeztetés rendszerébe intéz-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az új várospolitika ... 49 ményesen be kellene építeni, amellett, hogy helye a területi közigazgatás rendszeré-ben is végig gondolandó. A városok hatalmi, irányítási struktúrákba illesztése szempontjából fontos lökést adhatna egy kormányzati szintő településhálózati kon-cepció elfogadása.

Regionális szint

Az ezen a szinten érvényesíthetı intézkedések nagyrészt a régiók közjogi intézmé-nyesítésétıl függnek, vajon maradnak-e fejlesztéspolitikai egységek, vagy tovább haladnak a közjogi státusz irányába. A jelenlegi fejlesztési tanácsokban a megyei jogú városokat kivéve a városok képviselete esetleges, hiszen nem szükségszerően városi polgármester képviseli a kistérségi társulásokat, s a tanácsi összetétel eleve nem tük-rözi vissza a régió városszerkezeti sajátosságait. Ennél sokkal fontosabb azonban, ha a régiókban, mint általános politikai és fejlesztéspolitikai egységekben gondolkodunk, hogy a régiót alkotó városok hálózata tárgyává váljon a regionális fejlesztéspolitiká-nak, ennek érdekében célszerő lenne a régió városainak szervezeti összefogása is. A városok közötti szisztematikus együttmőködést alapozhatná meg, ha regionális szin-ten is készülne városhálózat-fejlesztési stratégia. Különösen fontos a regionális szint esetében a regionális székhely kérdésének rendezése, s ezzel összefüggésben a regio-nális nagyvárosok speciális jogállásának lehetısége. Nem lehet a politikai konfliktu-sok elkerülésére hivatkozva halogatni tovább a régió székhelyének jogszabályban történı kijelölését. Hosszabb távon bizonyára felmerül, hogy az államigazgatás regionalizálása csak akkor hozhatja magával a várt elınyöket, ha a regionalizált szer-vek székhelyei földrajzilag koncentrálódnak. Ezzel szorosan összefügg a pólus prog-ramok kérdése, amelyeket a régiók városfejlesztési és gazdaságfejlesztési elképzelé-seivel szorosan össze kellene kapcsolni, különben a pólusok szigetek maradnak, s elmarad a várt szinergikus, illetve agglomeratív hatás. Megjegyezzük, hogy a pólu-sokra vonatkozó intézkedések beillesztése a nemzeti fejlesztési tervbe, illetve a máso-dik NFT rendkívüli módon centralizált irányítási rendszere egyáltalán nem kedvez a regionális nagyvárosok kormányzási kapacitásainak megerısítéséhez, a regionális szerepvállalásra való felkészítés céljának. A régiók intézményesítése mellett nem lehet megfeledkezni a fıváros helyzetérıl.

Budapest esetében a speciális szabályozás kényszere többszörösen is adott volt: fıvárosi rangját az alkotmány garantálja, gazdasági, politikai súlyát a mérete bizto-sítja, térbeli tagoltsága, agglomerációja pedig egyenesen szükségessé teszi. A törvényhozó gyengítette a fıváros kormányzásának hatékonyságát azzal, hogy

a kerületeknek szinte korlátlan önkormányzati autonómiát adott. A fıváros esetében is az alulról építkezés, a bázishoz való közelség koncepciója, értékrendje érvénye-sült (hasonlóan a teljes rendszer felépítéséhez), s ezzel óhatatlanul gyengült a fıvá-ros „akcióegysége”. A megosztott, kétszintő modell tehát eleve a kooperáció kény-szerére alapozott, magában hordozva a konfliktusokat, ami végül is 1994-ben bizo-nyos korrekciókhoz vezetett a fıvárosi szint megerısítésének szándékával. Azzal azonban, hogy a kerületek és a fıvárosi szint közötti viszonyrendszer alapjaiban


továbbra sem hierarchikus (bár hordoz magában föderatív és centralista elemeket is), fennmaradtak a kétszintőséggel, a decentralizáltsággal együtt járó koordinációs problémák, a kerületekkel való egyeztetés kényszere, a kerületi „ellenállás” külön-bözı eszközei stb. A fıvárosi agglomerációval való viszonyrendszer a felaprózottságot tovább növeli

(Perger 1999). A közjogi együttmőködés számára lényegében az önkéntes társulási rendszer áll rendelkezésre, továbbá a fejlesztéspolitikában az agglomerációs fejlesz-tési tanács. Kérdés, hogy a közigazgatási és fejlesztéspolitikai rendszer egymásra lapolódása, földrajzi inkonzisztenciája mennyiben segíti vagy éppen gátolja az egyetlen magyar metropolisz-térség versenyképességét. A megyei szinttel kapcsolatban fejlesztéspolitikai szempontból alapvetı aggály,

hogy lényegében ezen a szinten már csak intézmény van, tényleges tevékenység viszont nincs, hiszen a megyei fejlesztési tanácsok jószerével nem rendelkeznek már forrásokkal. A gond forrása persze az, hogy miután a megyei fejlesztési taná-csokat maga az Ötv. hozta létre, a megszüntetésük is kétharmados többséget igé-nyelne. Még fontosabb azonban a megyei jogú városokra vonatkozó közjogi szabá-lyozás kérdése. Az esetlegesen létrejövı regionális önkormányzatokkal szemben nyilvánvalóan kevésbé lesz relevanciájuk, a regionális érdekérvényesítési rendszer-ben a helyük választási szempontból is végig gondolandó. Kérdés, hogy mi legyen a megyével való viszonyrendszerük, mégpedig két opciót végig gondolva, ha meg-szőnnének a megyei önkormányzatok, illetve, ha nem. Annyi bizonyos, hogy a képviseleti szétválasztottság nem tartható fenn, ugyanakkor a megyeszékhely (tehát nem regionális) nagyvárosok különleges státuszát valamilyen formában célszerő megırizni, nem csupán lélektani okokból, hanem a városi területi ellátó szerepkör intézményesítése okán. A megyei jogú városokra vonatkozó szabályozás, követve a korábbi hagyomá-

nyokat, privilegizált státuszt jelent, erre utal az is, hogy az önkormányzati törvény önálló fejezetet szentel nekik. A szőkszavú fejezet szabályaiból arra kell következ-tetni, hogy a törvényhozó alapvetıen a városok méretét, pontosabban népességszá-mát tartja relevánsnak, amely szükségessé teheti a belsı szervezet tagolását. A szabályozásnak sajátos módon nem az a lényege, hogy bizonyos nagyságrend felett a városok speciális kezelést igényelnek az ellátott feladatok okán. A magyar szabá-lyozás logikája nem a méret kezelése, sokkal inkább a megyei önkormányzatoktól való függetlenség biztosítása volt azzal, hogy a megyei jogú városok saját területükön felhatalmazást kaptak az egyébként a megyék hatáskörébe utalt feladatok ellátására. A megyei jogú városokat választójogi szempontból is kihasították a megye testébıl, a megyei jogú városok nem küldenek képviselıket a megyei testületbe. A választott modell tehát csak felerısítette azt a kétségtelen feszültséget, ami a nagyvárosok és a körülöttük lévı területi szintő önkormányzati egységek között már szociológiai, köz-gazdasági értelemben is gyakran megjelenik. Nem csoda tehát, hogy a kilencvenes évek elején a megyei és megyei jogú városok önkormányzatai közötti viszonyrend-szert a teljes elzárkózás jellemezte. A megyei és a megyei jogú városi önkormányzat közötti elszigeteltséget nem oldotta meg 1994-ben az önkormányzati törvény módosí-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az új várospolitika ... 51 tása sem, amely a két önkormányzatot indirekt módon együttmőködésre kötelezte az ún. egyeztetı bizottság létrehozásával, hiszen e bizottságok tényleges „egyeztetı” funkcióiról nem történik még említés sem a törvényben. A megyei jogállás nem azt szolgálja, hogy a nagyváros és a környéke a körzeti

szolgáltatások szempontjából egységet alkosson, vagy, hogy nagyobb mérete foly-tán összetettebb belsı szervezeti, képviseleti rendszere legyen, sokkal inkább azt, hogy a nagyváros ne szoruljon a megyei szolgáltatások igénybevételére. Ez a merı-ben eltérı szabályozási logika, társulva a megyei jogú városok kétségtelenül megje-lent önellátási törekvéseivel, sajátos párhuzamosságokhoz vezetett a nagyvárosi térségek közszolgáltatási rendszerében, tovább szaporítva a magyar önkormányzati rendszer középszintjének strukturálisan megoldandó problémáit. Ugyanakkor azt is tudni kell, hogy a megyei jogú városok a rendszerváltást köve-

tı önkormányzati rendszer jelentıs sikereit is produkálták, már ami az újításokat, a mőködés professzionalizmusát illeti. Csak sajnálni lehet azoknak az elınyöknek az elmaradását, amelyeket a megyei és megyei jogú városi önkormányzatok valóságos együttmőködése eredményezhetett volna. A kistérségi szint tekintetében, véleményünk szerint jelentıs változásokra lenne

szükség, amennyiben a városhálózati szempontokat tekintjük alapvetı fontosságú-nak. Alapvetı gond, hogy a 175 kistérség településszerkezeti szempontból rendkí-vül különbözı, a városok száma, szerepe, struktúrája vonatkozásában is. Nehéz ugyanolyan igazgatásszervezési és döntési mechanizmusokat mőködtetni az alig néhány, illetve a több tucatnyi települést magában foglaló egységekben. Azokban a kistérségekben, ahol több városi központ van, törekedni kell a centrumképzésre (ez még nem akadálya bizonyos funkciók megosztásának). A kistérség, mint közigaz-gatási egység, székhely kell, hogy koncentrálja a társulás és az államigazgatás köz-ponti intézményeit. Ugyanakkor a társulási döntési mechanizmusban óhatatlanul fontos a városi szociológiai „fölény” ellensúlyozása, ugyanúgy, mint a kistelepülé-sek számbeli fölényével járó hatalmi aszimmetria kezelése, egyben az operativitás biztosítása is. A közjog egyik komoly szakmai adóssága, hogy megoldja a város és környéke együttmőködésének problémáját abban az esetben, amikor nincs egy felettes önkormányzati szint, hanem a társulási formával igyekeznek a koordinációt megoldani. Nagyon fontos lesz a kistérségi társulási jog aszerinti differenciálása is, amit a székhely városok mérete, vagy a kistérség településszerkezete alapoz meg. Másként mőködik az urbánus, az agglomerációs, a metropolisz és a rurális, az egy-központú és a policentrikus kistérség.

Városok nemzeti és nemzetközi hálózatai

A városok szerepének kutatásában rendkívüli érdeklıdés tapasztalható a nemzetköziesedés iránt, melyet európaizációnak, glokalizációnak is szokás nevezni (Lefévre 2007). E kérdéskörnek csupán irányítási konzekvenciáira utalva, a város-politika innovativitása erısen függhet attól, hogy a városok milyen módon szerve-zik meg önmagukat, egymással milyen hazai és nemzetközi kapcsolatrendszereket


építenek ki. A már említett országos városszövetség megszervezésének szükséges-sége mellett utalunk a tematikus városhálózatok fontosságára. Európában a városi reneszánsz egyik megnyilvánulási formája, hogy a városok, a városi polgármesterek nagyon sok fontos gazdasági, társadalmi, politikai, környezeti kérdés mentén össze-fognak nemzetközi és nemzeti hálózatokat alkotva. Ezekben a magyar városok is részt vesznek, de a tapasztalatok, a kapcsolati tıke egyelıre nem hasznosul kellı mértékben. Különösen fontos lenne például a pólusvárosok összefogása, de számta-lan tematika ad lehetıséget arra, hogy a várospolitikusok sokkal aktívabb résztvevıi legyenek a nemzeti és nemzetközi szakmai közéletnek, és ezek a hálózatok tovább adják a legjobb gyakorlatokat stb.

Körzeti szolgáltatások szintje

Miközben a városok a helyi közszolgáltatások megszervezésének domináns terei, mégsem állíthatjuk, hogy a szolgáltatások városi határokon túli igénybe vételének kérdései közjogi és finanszírozási szempontból rendezettek lennének. A strukturá-lis, intézményi kérdések mellett a városfejlesztés, városüzemeltetés számtalan di-menziója igényelne szakmai elemzéseket, speciális szabályokat, finanszírozási mechanizmusokat. Különösen izgalmas a spillover hatások megjelenése a finanszí-rozási rendszerben, a magántıke bevonása a városfejlesztésbe, üzemeltetésbe, a városfejlesztés nemzeti finanszírozása stb. A várossá nyilvánítás, a városi státusz birtoklása közjogilag alig jelent különbsé-

get a települési önkormányzatok között. Az önkormányzati törvény ugyan megkü-lönbözteti elnevezésében a községet, várost, a fıvárost és kerületeit (ezeket tekinti települési önkormányzatnak a 6§(1) bekezdés, holott nyilvánvalóan a megyei jogú város és a nagyközség is önálló kategória), de a késıbbi rendelkezések során jórészt megfeledkezik errıl. Abban a fejezetben például, ahol a területszervezés alapjait tárgyalja, s a címben a községrıl, városról és területükrıl szól, érdekes módon nem rendezi a várossá nyilvánítás feltételeit, például annak minimális népességszámát sem (miközben a községeknél ez megtörtént 1994-ben). De e formai következetlen-ségek eltörpülnek ahhoz képest, hogy a városok közjogilag lényegében nem kaptak általános felhatalmazást többlet vagy körzeti feladatok ellátására, az önkormányzati törvény ugyanis pusztán nagyobb és kisebb népességszámú települési önkormány-zatok esetében jelzi a hatásköri differenciálás elvi lehetıségét.

Városok a tervezési rendszerben

Jelenleg a területi tervezés szintekben gondolkodik, nem kezeli a városi körzete-ket, s különösen nem a nagyvárosok helyzetét. A tervezés közjogi megalapozása részeként (nagyon fontos lenne, hogy erre valóban sor kerüljön) elemezni szüksé-ges, hogyan kapcsolhatók össze a városi és a környéki tervek, mi legyen a városi tervek kötelezı tartalma, hogyan illeszkednek a városi tervek a tervhierarchiába, milyen módon kapcsolandó össze a tervezés szintjén a városok és környékük stb.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az új várospolitika ... 53

Összegezve hangsúlyozni szeretnénk, hogy a fenti kérdésfelvetések csupán arra szolgáltak, hogy felhívjuk a figyelmet arra, a városi dimenzió újragondolása lénye-gében a városok irányítási környezetének az elemzését, újraszabályozását igényel-né. Elemzések, modellek sokasága mutat rá arra az igazságra, hogy az urbánus terek számára sem létezik azonban egyetlen alkalmas mőködési, szervezeti modell. A városi, különösen a nagyvárosi kormányzás szociológiai, igazgatás és politika-tudományi kutatásokkal feltárt jelenségei erıs kontrasztot mutatnak a hagyományos nemzetállami, képviseleti, illetve önkormányzati közjogi modell sajátosságaival. A disszonancia azért figyelmeztetı, mert a modern társadalom és gazdaság olyan problémái is ebben a térben jelennek meg koncentráltan, amelyekre a kormányzati szint nem képes hatékonyan reagálni. Ugyanakkor a városokban felhalmozódott problémák helyi megoldása sok esetben akadályokba ütközik: „A város többé nem az a tér, amelyik a megoldást kínálja, sokkal inkább olyan aréna, ahol a megoldást meg kell találni.” (Kearns–Paddison 2000, 849) A városok reneszánsza tehát akkor eredményezhet pozitív elmozdulást a legújabb kihívásokra válaszolva, ha a több-szintő kormányzás rendszerében adekvát hely, státusz, eszköz- és intézményrend-szer jelölhetı ki a számukra. Emellett, természetesen ugyanolyan fontos, hogy a városok belsı kormányzása

maga is alkalmassá váljon a megváltozott szerep gyakorlására.

A városi kormányzás, politológiai szempontok

A nemzetközi szakirodalom az utóbbi évtizedekben rámutatott arra, hogy a városi kormányzás lassan kinövi a klasszikus önkormányzati, képviseleti modellt, ami szükségessé teszi a hagyományos közjogi döntési mechanizmusok újraszabályozá-sának megindítását. Nem csak arról van szó, hogy a képviseleti demokrácia hagyo-mányos értékei, intézményei általában is átalakulva nyilvánvalóan az önkormányza-ti rendszert is érintik, hanem arról, hogy a városok kormányzásában egyszerre kell belsı és külsı, a városfalakon kívüli szereplık együttmőködését megszervezni. Amíg a 20. század második harmadában a vidékrıl elvándorolt népesség miatt elsı-

sorban a kistelepülések igazgatási problémáira kerestek megoldást, addig az utóbbi idıszak jellegzetessége, hogy a városi terekben válik szükségessé a korábbitól eltérı irányítási modell. Az urbanizáció általában is a városok felelısségét és jelentıségét növelte, hiszen a szolgáltatások nagyobb részét a városokban kell megszervezni a vidéki népesség számára is. A helyi kormányzás nagyobb hatékonysága és demokra-tikusabb megszervezése sem tekinthetı új követelménynek. A „városi reneszánsz” a tradicionális területi közigazgatás-szervezést mégis több szempontból új kihívások elé állította. A városok gazdaságát, infrastruktúráját és társadalmát érı változások gyorsa-sága drasztikusan nıtt, a változásokra adandó válaszokban alapvetıvé vált a helyi kormányzatok szerepvállalása, s a hatékonysági és demokratikus követelmények szinergiája igazán csak az utóbbi idıben ígér elınyöket (Hambleton et al 2003, 149).


A professzionális városmenedzsment, az új kommunikációs technológiák haszná-

lata, a demokratikusabb részvétel rugalmas, hatékony formáinak bevezetése mód-szerbeli, értékrendszerbeli, belsı szervezeti változásokat igényel. Ugyanakkor a városi kormányzás a területi közigazgatás-szervezés strukturális rendjére is jelentıs változásokat kényszerít. A globalizáció, a világmérető gazdasági verseny a nagyvá-rosok szerepét értékelte fel, amelyek a termelés döntı színterei, a versenyképesség erısítésének fontos szereplıi, melyek mára nagyobb, összefüggı térségek, agglo-merációk, metropolisz régiók központjaivá váltak. Az utóbbi évtized egyik legin-tenzívebb kutatási területe volt a városok kormányzása a hatalmi értelemben policentrikus térben és a sokszereplıs, plurális intézményrendszerben. Kétségtelen, hogy szinte mindig jelentkezik valamilyen módon a demokratikus

deficit problémája nem csak a közvetlen állampolgári részvétel korlátozottsága, hanem az agglomerációban mőködı önkormányzatok és a nagyváros közötti kap-csolatrendszer viszonylatában is. A városi kormányzatok méretének növekedése, összetetté válása miatt vált feladattá a városon belüli decentralizáció, a demokrati-kus részvétel különbözı formáinak a kialakítása (kerületek, részönkormányzatok, bázisközösségek, szomszédságok stb.). A helyi kormányzatokat elemzı kutatások már a hetvenes években rámutattak ar-

ra, hogy a helyi igazgatás bürokratikus kötöttségei egyre kevésbé alkalmasak a gazdasági környezettel való kapcsolattartásra, az új kihívásokhoz való alkalmazko-dásra. A helyi gazdasági koordinációnak két fajtája a centrális, amikor az önkor-mányzat egyedüli generálója a folyamatoknak, illetve a résztvevık kölcsönös al-kalmazkodására épülı horizontális koordináció (Rückwardt 1978). E két típus közül az utóbbi életképesebb, de a helyi kormányzatok mőködési mechanizmusainak, eszközeinek jelentıs átalakítását igényli. Ezért hívják fel a figyelmet arra, hogy a mőködési módszereket és formákat, intézményeket a megváltozott körülményekhez kell igazítani, a helyi politika egyes szektoraiban sokszínő kapcsolattartási formák-nak kell kialakulnia (Stoker 2000). A gazdasági folyamatok globalizálódása, a városok közötti verseny megjelenése a

gazdasági szereplıkkel való viszonyrendszert új dimenzióba helyezte. Az új kihívá-sokra adott helyi válaszok gyakran problémákat, konfliktusokat idéznek elı a ha-gyományos kormányzati szerkezetben. A gazdasági és önkormányzati szereplık közvetlen konzultációja gyakran kizárja a nyilvánosságot, a közvetlenül választott demokratikus fórumok szerepét az elıdöntések szentesítésére korlátozza. Németor-szágban például már régóta vita folyik arról, hogy az egyre terjeszkedı ún. inszcenált, megrendezetett korporatizmus demokratikus legitimitása hiányzik, s „veszélyt” jelenthet a helyi demokrácia intézményrendszerére (Heinze–Volezkow 1991). Az Egyesült Királyságban a public-private szervezıdések (városfejlesztéssel, továbbképzéssel foglalkozó korporációk) pedig jelentıs mértékben központi kor-mányzati ellenırzés mellett mőködtek, éppen a helyi önkormányzatok kiszorításá-nak eszközeként (Duncan–Goodwin 1988; Lewis 1992). A politika, illetve az igaz-gatás legfrissebb jelensége, a hálózatosodás sem nyújt „elegendı demokráciát”,

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az új várospolitika ... 55 annak ellenére, hogy kétségtelenül csökkenti a helyi és regionális kapcsolatrendsze-rek fragmentáltságát (Amin–Thrift 1995). Az ún. urban regime elmélete, kutatási irányzata azt az új szituációt ismeri fel,

amelyet a globalizálódó körülmények között a városok fejlesztési forrásokért, be-fektetıkért folytatott versenye jellemez. Ezért helyezi érdeklıdésének fókuszába a helyi gazdaságfejlesztés és a helyi politikai viszonyok új összefüggésrendszerét. Az urban regime elmélet az 1980-as évektıl jelenik meg az USA-ban, és még ko-rántsem rendelkezik olyan elméleti és módszertani stabilitással, olyan jelentıs em-pirikus kutatási eredményekkel, mint a korábbi elitista és pluralista iskolák (Stoker 1995). Noha jelentıs mértékben támaszkodik a korábbi kutatási elızményekre, ennek az elméletnek egyik megkülönböztetı vonása, hogy erısen fókuszál a helyi kormányzati és nem kormányzati szektor kölcsönös függıségére, és a városi új kihívásokra adható válaszok széles skáláját regisztrálja. A korábbi marxista, neo-marxista felfogásokkal ellentétben, amelyek a gazdaság determinista felfogását képviselték, azt vallja, hogy a helyi kormányzás mégis rendelkezik bizonyos relatív autonómiával. A hagyományos politikai intézmények azonban már nem képesek adekvát válaszokra, s a várospolitika fontos csoportjainak érdekeit figyelmen kívül hagyják. Különösen az üzleti szektor szerepét emelik ki, amelyik ugyanakkor korlá-tozza a demokratikus intézmények mőködését. A közvetlen elızményként értékel-hetı „growth machine” elmélettıl eltérıen a gazdasági szektor szerepét az „urban regime” iskola nem értékeli túl, hiszen azok szerepe markánsan inkább a sikeres, növekedı városokban és szituációkban mutatható ki (Clark 2003). Az urban regime elmélet elutasítja az ún. hiperpluralisták pesszimista véleményét is, miszerint a városok kormányzása olyan mértékben vált fragmentálttá, hogy a helyi kormányza-tok már nem is képesek azt uralni. Az elmélet egyik legmarkánsabb képviselıje, Stone szerint a városi kormányzás intézmények és szereplık rendkívül komplex, megosztott hálózata, amelybıl hiányzik a konszenzus. A hatékony kormányzás feltétele, hogy az önmagában korlátozott kapacitású helyi önkormányzat segítségé-vel a nem kormányzati szereplık viszonylag stabil informális csoportja hozzáfér az intézményi forrásokhoz, melyek alapján befolyása fenntartható a helyi döntésho-zásban. Az új kérdésfeltevés nem az, kié a hatalom, ki képes érvényesíteni az érde-két, hanem, hogy hogyan lehet a kapacitásokat egyesíteni a közös érdekek megvaló-sításáért (Stoker 1995). Ahogy Stone szellemesen megfogalmazta, meg kell külön-böztetni a valami fölött gyakorolt hatalmat a valamiért gyakorolt hatalomtól (power „over” – power „to”) (Stone 1989, 229). Az elmélet nem tulajdonít a választott képviseletnek elsıdleges jelentıséget, s nem állítja, hogy mindenki egyenlı hata-lommal, partnerként vesz részt a döntéshozásban. A hálózaton belüli pozíció külö-nösen a társadalmi tranzakciók stratégiai ismerete és az ennek megfelelı cselekvés-hez szükséges kapacitás, továbbá a források feletti kontroll lehetıségén múlik. A figyelem elsısorban nem a szereplıkre, hanem a koalícióképzıdés mechanizmu-sára irányul, illetve az eredményességre, s nem arra, hogy azzal a nyilvánosság mennyire ért egyet. A célok kitőzése, a koalíció létrehozása arra figyel, mi az, ami végrehajtható, és kik azok, akik a leginkább képesek elısegíteni az eredményt.


Minél nagyobb településrıl van szó, annál inkább van esélye azonban egyéb sze-

replıknek is a hálózatba kapcsolódásra. Stone szerint a városi politika minıségét a kormányzó koalíciók összetétele, a koalíción belüli kapcsolatok és a tagok által kontrollált források mennyisége, minısége szabja meg (Stone 1993). Magyarországon a települések többségében a civil társadalom fejletlen, a gazda-

sági szervezetek ereje differenciált, területileg is rendkívül egyenetlenül oszlanak meg, ezért feltételezhetı, hogy a hálózatokban sem képesek erıs, tartós pozíciót szerezni. Ez nem jelenti a hálózatok hiányát, sem azt, hogy a hálózatokban nem vesznek részt helyi civil és gazdasági, üzleti szereplık. Pusztán azt, hogy ezeknek a pontoknak az együttmőködése, kapcsolatrendszere nem a kölcsönös, illetve közös érdekek érvényesítésére törekszik. Éppen ebben a vonatkozásban feltételezhetı jelentıs eltérés az „ideáltipikus” kormányzási, hálózati modelltıl. Ez utóbbi ugyanis nem egyéni érdekeket érvényesítı, alkalmi szövetkezést jelent, hanem a városi környezettel szembeni tudatos, hosszú távú stratégia követését (amibe beleértendı a kirekesztés és a bevonás is), tudatos kislépések megtervezését, a végrehajthatóság képviseletét az értékpreferenciák helyett, a sikerességet az absztrakt nyilvánosság, közösségi támogatottság helyett (Stone 1993). E modellnek nem az a lényege, hogy valamifajta elit kiválasztódik és kormányoz, hanem az, hogy kialakulnak és fenn-tarthatóak a tartós és szabályozott partnerség feltételei. Nálunk ez a fajta, pragmatikus, siker illetve eredményorientált helyi közpolitikai

modell még inkább kivétel, mint szabály, s ha érvényesült is esetenként, az feltéte-lezhetı, hogy inkább a külsı körülmények sikeres összjátékának, semmint a helyi politikusok tudatos modellválasztásának köszönhetı. A helyi kormányzás arénája szereplıit és mechanizmusait tekintve vélhetıen szegényesebb, amely nem közelít sem a hatalompolitikai (legitimáció, támogatottság, nyitottság), sem a közpolitikai (sikeresség, eredményesség, szakszerőség) optimumhoz, alapvetın a közszektor dominanciáját mutatja anélkül, hogy a közhatalmi eszközök önmagukban eredmé-nyes kormányzást alapozhatnának meg. Magyarországon a városi kormányzás még alig kutatott terület (Kákai 1996;

2004; Kunszt 2001; Soós 2004), holott számtalan jelenség utal arra, hogy az urban regime elméletben felvetett problémák nálunk is megjelentek. Szükséges lenne tehát az önkormányzati döntési rendszer továbbfejlesztési alternatíváit kidolgozni.

Irodalom

Amin, A.–Thrift, N. (1995) Institutional issues for the European regions: from markets and plans to socioeconomics and powers of association. – Economy and Society. 1. 41–66. o.

Clark, T.N. (2003) Globalisation and Transformation in Political Cultures. – Hambleton, R.–Savitch, H.–Stewart, M. (eds.) Globalism and Local Democracy. Challenge and Change in Europe and North America. Palgrave Macmillan, Houndmills. 67–91. o.

COM (2006) A bizottság közleménye a tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Kohéziós politika és a városok: a városok és az agglomerációk hozzájárulása a régiók növekedéséhez és a foglalkoztatott-sághoz. http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/urban/com_2006_0385_hu.pdf

Duncan, S.S.–Goodwin, M. (1988) The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Policy Press, Cambridge.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az új várospolitika ... 57 Enyedi Gy. (1988) A városnövekedés szakaszai. Akadémiai Kiadó, Budapest. Hambleton, R.–Savitch, H.–Stewart, M. (eds.) (2003) Globalism and Local Democracy. Challenge and

Change in Europe and North America. Palgrave Macmillan, Houndmills. Heinze, R.–Volezkow, H. (1991) Kommunalpolitik und Verbände. Inszenierter Korporatismus auf lokaler und regionaler Ebene. – Heinelt, H.–Wollmann, H. (Hrsg.) Brennpunkt Stadt. Birkhauser Verlag, Basel, Boston, Berlin. 187–206. o.

Judd, D. (2000) Strong Leadership. – Urban Studies. 5–6. 951–963. o. Kákai L. (1996) Egy nagyvárosi önkormányzat mőködési mechanizmusai. – Horváth M.–Kiss J. (szerk.)

Aréna és otthon. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány, Budapest. 277–331. o. Kákai L. (2004) Önkormányzunk értetek, de nélkületek. Századvég, Budapest. Kearns, A.–Paddison, R. (2000) New Challenges for Urban Governance: Introduction to the Review Issue. – Urban Studies. 5–6. 845–851. o.

Kunszt M. (szerk.) (2001) Politikum Pécsett. PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszék, Pécs. Lefévre, C-d’A.E. (2007) Why cities are looking abroad and how they go about it. – Environmnetal and

Planning C. Government and Policy. 3. 317–327. o. Lewis, N. (1992) Inner City Regeneration. The Demise of Regional and Local Government. Open University Press, Philadelphia.

Perger É. (1999) Közigazgatási dilemmák. – Barta Gy.–Beluszky P. (szerk.) Társadalmi-gazdasági átalakulás a budapesti agglomerációban. Regionális Kutatási Alapítvány, Budapest. 181–222. o.

Rückwardt, B. (1978) Koordination des Verwaltungshandelns. Duncker and Humblot, Berlin. Soós G. (2004) Helyi demokrácia a megyei jogú városokban. Eötvös Károly Közpolitikai Intézet, Buda-pest. http://ekint.org/tanulmanyok/hdmjv/index.html

Stoker, G. (1995) Regime Theory and urban Politics. – Judge, D.–Stoker, G.–Wolman, H. (eds.) Theories of Urban Politics. Sage, London. 54–72. o.

Stoker, G. (ed.) (2000) The New Politics of British Local Governance. Macmillan Press, New York. Stone, C. (1989) Regime Politics: Governing Atlanta, 1946–1988. Lawrence, University Press of Kansas, Kansas.

Stone, C. (1993) Urban regimes and the capacity to govern: a political economy approach. – Journal of Urban Affairs. 15. 1–28. o.

Stone, C. (1995) Political Leadership in Urban Politics. – Judge, D.–Stoker, G.–Wolman, H. (eds.) Theories of Urban Politics. Sage, London. 96–117. o.

GOVERNANCE PHILOSOPHY OF THE NEW URBAN POLICY

ILONA PÁLNÉ KOVÁCS

The paper wishes to call the attention to the fact that the increasing role of cities – which could be experienced even in the European cohesion policy –, is in many respects absent in the domestic institutional system of regional policy and in the territorial public administration. While cities, especially larger towns with regional and metropolitan functions become even

officially the eligible recipients of the development supports their position within the system of public administration is not privileged at all. On the other hand the spatial functions of the cities are not integrated systematically neither

in the provisional system of public services at district level nor in the territorial planning. The voluntary micro-regional associations of municipalities and the model of cities with

county rank do not provide for proper solutions. The paper implies that much more attention should be devoted to the new paradigms of city

governance which were formulated for example by the urban regime theory but its adaptation in Hungary has been fulfilled just partially.



A NAGYVÁROSI KORMÁNYZATOK ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER1

(Governments of the Cities and System of the Local Government)

HEGEDÜS JÓZSEF

Kulcsszavak:

önkormányzat nagyvárosok kormányzati struktúrák helyi hatalom

A tanulmány a városi kormányzatokkal kapcsolatos nemzetközi irodalom rövid áttekintése után a magyar nagyvárosok helyzetét tárgyalja két összefüggésben: egyrészt az önkormányzati rendszeren, másrészt pedig az állam és a magánszektor kapcsolatrendszerén keresztül. A dolgozat arra a következtetésre jut, hogy a nagyvárosok a magyar önkormányzati rendszeren belül egyfajta speciális érdekcsoportot jelentenek, amelyek egyrészt meghatározó politikai súllyal rendelkeznek a területi folyamatokban és a központi költségvetési politikában, másrészt pedig adottságaik révén a gazdasági fejlıdés „növekedési pólusait” képviselik.

A politikai rendszerváltás társadalmi következményei két átfogóbb folyamatra ve-zethetık vissza: a privatizációra és a decentralizációra. A társadalomkutatók és a politikusok között máig vitatott kérdés, hogy a privatizáció és a decentralizáció hogyan járult hozzá az ország gazdasági-politikai átalakulásához. Bár sok minden eldılt, mindkét területen vannak nyitott kérdések. A parlamentben és a parlamenten kívül ma is viták vannak a privatizáció további menetérıl, az állami tulajdon kívá-natos mértékérıl. Az 1990-es radikális decentralizáció értékelésében sincs egyetér-tés; míg sokáig Magyarország a térség minta-országa volt, ma már sokan kétségbe vonják a közigazgatási reformok hatékonyságát, és újabb radikális átalakulást sür-getnek.2 De nemcsak a politikusok nem tudtak dőlıre jutni stratégiai kérdésekben, a társadalomtudomány sem lehet elégedett a folyamatok elemzésével és értékelésével. Ez az írás a decentralizáció következményeivel foglalkozik, azon belül is egy komplex

kérdéskörrel: a városi kormányzatok mőködésének új feltételeivel. Az elemzés elsı-sorban az állami közfeladatok megosztására és a finanszírozási feltételek változására koncentrál, és ezek alapján kísérel meg hipotéziseket felállítani a városok szerepé-vel és lehetıségeivel kapcsolatban. A tanulmány a magyarországi nagyvárosok (melyeket lényegében a megyei jogú

városokkal azonosíthatunk) helyzetére koncentrál. A megyei jogú városok a magyar településrendszerben egy speciális „települési osztályt” képviselnek, és amelyek az egyetlen magyar világváros, Budapest és a kisvárosok között helyezkednek el. A megyei jogú városok a magyar városi struktúra második szintjét képviselik, messze elmaradva az egyedüli nagyvárostól (Budapesttıl), amely az egyedüli olyan városi térség, amely megfelel az ESPON kutatás nagyvárosi kritériumainak (leg-alább 500 ezer lakos él egy összefüggı munkaerı-piaci térségben stb.). A magyar-

60 Hegedüs József TÉT XXII. évf. 2008 � 1

országi nagyvárosok tehát nagyságrendileg kisebbek, mint az európai nagyvárosok, lényegében az európai harmadik városszintnek felelnek meg. Az állandó lakosság alapján számolva a népesség egyötödét képviselik, és a vonzáskörzetükben lévı közel 450 településen élı további több mint egy millió fıvel együtt az ország lakosságának 30%-a él az így definiált nagyvárosi környezetben. Érdekes, hogy a városokkal foglalkozó kutatások viszonylag elhanyagolták ezt a területet, a kutatók sokkal nagyobb érdeklıdést tanúsítottak a nagyvárosok kialakulása és növekedése, és a globalizált világban betöltött szerepváltozása iránt (Markusen et al 1999). Kutatásaink során egyre gyakrabban szembesültünk azzal, hogy Budapest és a

megyei jogú városok (vagy a hozzájuk hasonló még 10–20 középváros) kitüntetett szerepet játszanak központi programokban, választott vezetıik (polgármesterek) meghatározó szereplıi a pártoknak, és sokan képviselıként is fontos pozíciót fog-lalnak el a parlamentben. Ezek a városok dominálják a környezetükben lévı telepü-léseket, azok fejlettsége a központi várostól függ. Továbbá a magánszektor által meghatározott gazdasági fejlesztések is (bevásárlóközpontok, pénzügyi intézetek, egészségügyi intézmények, felsıoktatás, közlekedés stb.) jelentıs mértékben a fıvároshoz, a megyei városokhoz és azok környékéhez kötıdnek. Természetesen Budapestre ez fokozottabban érvényes, hiszen a fıváros kiemelt politikai, gazdasági és kulturális szerepe miatt közvetlen meghatározója a területi folyamatoknak, és gazdálkodásában a normatív elemeket (támogatások, helyi bevételek stb.) háttérbe szorítják az egyedi politikai alkuk (metrófinanszírozás, BKV stb.) Talán úgy fogalmazhatunk, hogy a területfejlesztés meghatározó szereplıi a me-

gyei városok, amelyek aktívan befolyásolják, módosítják az ágazati programokat, közigazgatási koncepciókat stb. Ugyanakkor a városok között is komoly verseny van az erıforrásokért, és a verseny kimenetele a gazdasági adottságokon kívül a helyi politikai vezetés hozzáértésétıl, kapcsolatrendszerétıl függ. Ebben a dolgozatban rövid nemzetközi és elméleti kitekintés után megkísérlünk meg-

fogalmazni néhány hipotézist a magyar nagyvárosi kormányzatokkal kapcsolatban.

A nagyvárosi kormányzatok – globalizáció, decentralizáció és szomszédsági területek

A városfejlıdés nemzetközi trendjét az 1980-as évektıl kezdve egyre inkább a globalizációs folyamatok határozzák meg, melyek következtében a városi hálózatok átalakultak, a közvetlen földrajzi környezet szerepe (város és környék kapcsolatá-nak) hatása mérséklıdött, és a siker zálogává egyre inkább a nemzetközi munka-megosztásban való sikeres részvétel vált. A globalizáció jelei (multinacionális nagyvállalatok és pénzintézetek megjelenése, a nemzetközi munkamegosztás, a mig-ráció és a turizmus jelentıségének növekedése és ezek hatása a kulturális tényezıkre stb.) érzékelhetıek a poszt-szocialista városfejlıdésben (Szirmai 2004). Ugyanakkor a globalizáció valódi gazdasági és politikai jelentısége eltúlzott, a kutatások még nem

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 61 igazolták, hogy a városfejlıdésben ezek a folyamatok meghatározó szerepet játszaná-nak, különösen a Budapesten kívüli városi térségek folyamataiban. A magyar városok helyzetének elemzését segítheti a nemzetközi irodalom követ-

kezı két, egymással sokszor csak érintılegesen kapcsolódó területének az áttekintése. Az egyik a decentralizáció, a kormányzat különbözı szintjei közötti kapcsolatok rendszerének változása, amely végsı soron azzal az alapvetı kérdéssel foglalkozik, hogy a városok mekkora autonómiával rendelkeznek a helyi gazdaság és társadalom alakításában. A másik terület pedig a helyi kormányzati rendszerek struktúrájának változása, melynek legalább két fontos dimenzióját kell megkülönböztetni: 1) a városi térség, a város és a városon belüli közigazgatási egységek közötti kapcsola-tokat; valamint 2) a közszektor és magánszektor közötti kapcsolatok változását. Érdekes, hogy mindkét területnek könyvtárnyi irodalma van, de nem könnyő

olyan elemzést találni, amely a két területet (a decentralizációt és a kormányzati rendszereket) egymással való összefüggésében elemezné. Tudjuk, hogy az európai nagyvárosok sokkal nagyobb mértékben függnek a központi kormányzatoktól, mint az észak-amerikaiak, de a konkrét összehasonlító munkákból nagyon nehezen ítél-hetı meg egy-egy nagyváros valódi autonómiája. Az irodalomból az is kiolvasható, hogy a globalizáció együtt járt egyfajta decentralizációval és a kormányzati struktú-ra változásával, de még az empirikus munkák szerzıi is óvatosak abban, hogy a kialakult komplexebb rendszerekbıl általános következtetéseket vonjanak le (pl. Lefevre 2001). Mielıtt tehát a magyar önkormányzati rendszer és a városok közötti kapcsolat

elemzésére térnénk, érdemes röviden áttekinteni, hogy a fejlettebb társadalmakban (elsısorban az európai országokban) milyen trendek érvényesültek a decentralizáció és a városi kormányzatok területén.

A nagyvárosi kormányzat helye a területi rendszeren belül

Az európai országok nagyon eltérı képet mutatnak az önkormányzati rendszerek struktúrája tekintetében. A föderatív berendezkedéső országokban az egyes tarto-mányok, szövetségi államok automatikusan régiót alkotnak, amelyek tipikusan rendelkeznek saját választott parlamenttel, kormánnyal, törvényhozással és van önálló adózási joguk (Németország, Ausztria, Belgium és a nem EU-tag Svájc). A másik típust az alkotmány által garantált régiókkal rendelkezı országok képvise-lik, mint pl. Spanyolország (1978). A régiókra épülı területi igazgatás viszonylag új, sokszor vitatott rendszer. Nagy-Britanniában és Olaszországban csak az 1990-es években indult meg ez a folyamat, és ma is tart. A harmadik típusba a decentrali-zált országok tartoznak, ahol az alkotmányos jogokkal nem rendelkezı regionális szervezetek csak korlátozott hatáskörrel rendelkeznek (pl. Hollandia, Dánia, Svéd-ország). Végül az utolsó csoportba az unitárius önkormányzati rendszerekkel ren-delkezı országok sorolódnak, ahol a régió politikai autonómia nélküli kormányzati szint, pl. Portugália, Görögország, Írország, Luxemburg.


A 2004-es csatlakozás elıtti európai országok esetében nehéz lenne az önkormány-

zati rendszer széttagoltsága és a politikai berendezkedés alapján következtetést le-vonni a nagyvárosok fiskális, pénzügyi önállóságára nézve. A önkormányzatok súlya a GDP-n belül és a települések bevételi és kiadási szerkezete önmagában csak nagyon korlátozott mértékben enged következtetni a városok pénzügyi autonómiájára. Hasonlóképpen nem könnyő átfogó európai trendekre következtetni az önkor-

mányzatok mérete alapján. A nyugat-európai önkormányzati rendszerek az elmúlt 50 évben jelentıs változásokon mentek keresztül, de a történeti elemek máig meg-határozó különbségeket jelentenek. Az1960-as és 1970-es években az önkormány-zati rendszerek konszolidációs-integrációs hulláma söpört végig Európán (Anglia, Svédország, Dánia, Nyugat-Németország), nem érintve azonban olyan fontosabb országokat, mint Franciaország, Olaszország és Spanyolország. Ezt a politikát nagyban segítette az „optimális településnagyság” elmélete, amely a közszolgálta-tások gazdasági hatékonyságának növelése érdekében a nagyobb településnagyság mellett tette le a voksot (Singell 1974; Arnott 1979). Érdekes módon a 1970-es években a kelet-európai szocialista országok településpolitikájára is hatott ez az elmélet. Ennek puhább változata volt hazánkban az 1970-es években kidolgozott településfejlesztési koncepció és az azt követı település-összevonási hullám. Jóval durvább változatot képviselt a romániai „szisztematizáció”, az a településfejlesztési gyakorlat, amely kisebb települések elsorvasztását, felszámolását eredményezte a fejlesztések nagyvárosokra való koncentrálása érdekében. Az európai országokban az önkormányzatok átlagos településnagysága 100-szoros különbséget tartalmazó skálán mozog, melynek az egyik szélén Franciaország (1,5 ezer fı), a másikon pedig Skócia (156 ezer fı) helyezkedik el. Következésképpen az önkormányzatok nagyság szerinti összetétele nem csak nagyban különbözik egymástól, de még csak hasonló trendeket sem találhatunk. Talán a leginkább érzékelhetı átfogó trend a regionalizmus erısödése, bár ez kö-

zel sem egyirányú folyamat, mivel a centralista (központi kormányzatot erısítı) és a decentralista (régiók alatti) területek befolyása idırıl-idıre újra elıkerül. Tény azon-ban, hogy a nemzetállamok, amelyek történetileg fontos szerepet játszottak a városi autonómiák 19. század második felében történı felszámolásában, az unitariánus, centralizált kormányzati berendezkedés kialakításában, az EU nyomása alatt, a decentralizációs politika felé mozdultak el. Ennek legfontosabb eleme az E-bizottság által is támogatott régiók voltak. Az EU a hetvenes évek közepétıl kezdve (ERDF – European Regional Development Fund felállítása után) törekedett az eu-rópai regionalizáció elısegítésére (azaz nemzetállamok alatti, relatív önálló kor-mányzati szint kialakítására). A „régiók Európája” koncepció mögött részben a területi különbségek mérséklését célul kitőzı közösségi politika húzódott meg, részben pedig az a törekvés, hogy csökkenjenek a nemzetállamok közötti rivalizálás okozta zavarok. A regionális különbségek kezelése Görögország (1981) és Portugá-lia, Spanyolország (1986) csatlakozása után vált különösen fontossá, amikor az Európai Unió területe 32%-kal, népessége 18%-kal, de GDP-je csupán 13%-kal lett

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 63 nagyobb. Az elmaradt térségek felzárkóztatását elısegítı programok igazolták, hogy az EU-tagok hajlandóak a GDP egy részének újraelosztására. Az Unió által támogatott regionalizáció mellett számos európai országban jelenlé-

vı törekvés az alulról építkezı regionalizmus, amely történeti, etnikai, kulturális alapon igyekszik területi politikai önállóság megszerzésére. A folyamat eredménye a politikai és gazdasági önállósággal rendelkezı régiók kialakulása, sokszor önálló állam létrehozásának szándékával. Ez a törekvés nemcsak a nemzeti kormányzatok, de az EU bürokrácia ellenállásába is ütközik, pl. a baszkok, katalánok követelései ma is a politikai konfliktusok jelenlévı eleme. Lefevre (2001) szerint a regionalizálás egyértelmő vesztesei a nagyvárosok vol-

tak, amelyek nem voltak képesek a nemzetállamok és a települések közötti politi-kai/hatalmi őrbe benyomuló régiókat visszaszorítani. Ennek ellenére a nagyvárosok hatalmi törekvései nem csillapodtak, és idırıl-idıre elıjönnek olyan javaslatok, amelyek a nagyvárosoknak a térségszervezés területén nagyobb súlyt kívánnak biztosítani. A város-régió koncepció jó példa erre. Az európai településrendszer a policentrikus struktúra felé mozdult el, ami elsısor-

ban az urbanizált térségekben meglévı kiegyenlített hatalmi viszonyok következtében alakult így, és ezt a trendet az uniós szinten megfogalmazott politikák is erısítik.

A nagyvárosi kormányzatok: egyszintő, kétszintő és a policentrikus struktúrák

Az elmúlt fél évszázadban a városok kormányzási környezete lényeges átalakulá-son ment keresztül (Vogel 2005). Az urbanizáció tovább folytatódott, a nagyváro-sok és környékük lakosságszáma tovább növekedett. A városi térségek növekedése, különösen a decentralizált közigazgatási és önkormányzati rendszerekben, éleseb-ben felvetette a városi övezetek önkormányzatai közötti együttmőködés problémáit. A kormányzati széttagoltság elsısorban a közszolgáltatások hatékony biztosítása terén okozott problémákat. További konfliktusok forrásává váltak a területi különb-ségek (szolgáltatások eltérı színvonala) és az egymás közelségében elhelyezkedı önálló önkormányzatokkal rendelkezı települések anyagi helyzete (adókapacitás) közötti különbségek. Ezek a problémák már a múlt század elején felvetıdtek, amikor a tipikus megol-

dás a nagyvárosok környéki települések beolvasztása (egyesítése) volt, amit jól illusztrálnak a London, Bécs és Berlin esetében megvalósított beolvasztások. A városok és a környezı települések összeolvasztása a múlt század közepétıl azon-ban már komoly politikai ellenállásba ütközött. A nagyvárosok kormányzataival foglalkozó kutatók álláspontja is megoszlott. Az egységes nagyváros elınyei mel-lett érvelı álláspont ((Jones 1942; Gulick 1957) mellett egyre meghatározóbb lett a „public choice” elméletre épülı, kisebb területi egységek létezését igenlı álláspont, (Ostrom–Tiebout–Warren 1961; Bish–Ostrom 1973). Különösen a leggyorsabban


urbanizálódó észak-amerikai kontinensen (Kanada és az Egyesült Államok) váltott ki nagy vitát, hogy mi az optimális megoldás. A városi kormányzati struktúrát három alaptípusba sorolja az irodalom (Barlow

1997; 2000; Bird–Slack 2004). Az egyszintő kormányzat a város és környéke tele-püléseinek összevonásával jön létre, ahol a város egészét képviselı választott testü-letek rendelkeznek a szükséges kompetenciával. A tipikus érv az összevonás mellett a nagyvárosok versenyképességének növelése és a nagyváros belsı tagoltságával, különbségeivel járó konfliktusok csökkentése. Bár a politikai ellenállás és a decent-ralizáció melletti praktikus érvek a kilencvenes években általában nem kedveztek ennek a megoldásnak, több város alkalmazta Kanadában (Halifax 1996; Toronto 1998; Montreál 2002). Sokszor azonban a politikai ellenállás megakadályozta az összevonást (pl. Helsinki, vagy Hollandia). A kétszintő városi kormányzati rendszer a kormányzati feladatokat megosztja egyrészt (a) a nagyvárosi terület egészét kép-viselı (választott) testület, és (b) az egyes városrészeket (kerületeket) képviselı testületek között, ahol a feladatok és a bevételek megoszlanak. A kétszintő kor-mányzat egyik elsı változatát képviseli London már a 19. század végén, de a két-szintő nagyvárosi kormányzati modellek a hatvanas és hetvenes években válnak nép-szerővé: Angliában a nyolcvanas évek elejére a népesség több mint fele él valamilyen kétszintő nagyvárosi önkormányzat területén. A kétszintő kormányzat létrejöttét álta-lában megelızik az egyes funkciókra szervezıdı kooperációk (tervezés, víz és csator-na, rendırség). Például a vancouveri kétszintő önkormányzat létrejötte elıtt régen megvoltak a koordinatív szervezetek a legfontosabb regionális funkciókra (a víz- és szennyvízkezelés és tervezés). A policentrikus kormányzati struktúrák jellemzıje, hogy egy önkormányzati szint van, és a térségi feladatokat ad hoc testületek révén, önkormányzatok közötti kooperatív megállapodásokon keresztül oldják meg (Barlow 2000). Ebben a modellben több központi település is elképzelhetı, de tipikus esetben felállítják a nagyvárosi önkormányzatok tanácsát. Az Egyesült Államokban jellemzı ez a modell, ahol az önkormányzatok politikailag elég erısek voltak ahhoz, hogy megakadályozzák a kétszintő kormányzatok kialakulását, de ma már sokan amellett érvelnek, hogy a kormányzati struktúrák sokkal kevésbé fontosak, mint a tényleges, gyakran nem formalizált ágazati és területi kooperációk. A funkcionálisan összetartozó városi területnek (FUA: functional urban area)

megfelelı igazgatási rendszerek nem könnyen alakíthatók ki. Ennek oka nemcsak a kisebb települések ismert politikai ellenállása, hanem az is, hogy a FUA nem hatá-rozható meg könnyen, mivel az egyes szektorok (egészségügy, közlekedés, rekreá-ció stb.) más és más vonzáskörzetekkel rendelkeznek, továbbá idıben (technológia, urbanizáció stb.) ezek a vonzásterületek is változnak.

Kanadában a nagyvárosi kormányzati struktúrát a tartományi szint döntése hatá-rozza meg. A hosszú ideig példaképnek számító torontói kétszintő kormányzatot (metropolitan government) a tartomány döntése alapján számolták fel, és helyettesí-tették egy lényegében egyszintő struktúrával. A városok központi költségvetésbıl származó forrásaikat a tartományok közvetítésével kapják meg, és újdonságnak számítanak azok a programok, amelyek a szövetségi kormány adóbevételeibıl köz-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 65 vetlenül a városoknak juttatnak támogatásokat (2004 után az üzemanyagadó bevétel felét tervezték például városi programokra felhasználni. A középszint (régió, tarto-mány vagy megye) szerepe meghatározó szerepet játszik a városi kormányzatok átalakulásában. Az Egyesült Államokban viszonylag ritka a magyarországihoz ha-sonló helyzet, amikor a kormányzati rendszer középsı szintjébıl (county) kiemelik a városokat, ezen, ún. független városok (48) többsége Virginiában található. A kormányzat korszerősítésének egyik módja a városok és a megyék integrációja, a két elkülönülı szint felszámolása. Sok városban nincs megoldva a nagyváros és a vele funkcionálisan egybetartozó

városkörnyék egységes közigazgatása, és ezt a problémát az önkéntes alapon szer-vezett kooperációk nem tudják ellensúlyozni. Nagy-Britanniában a hatvanas évek sikertelen kísérletei után napjainkban került megint elıtérbe a városkörnyéki köz-igazgatási rendszerek kialakításának gondolata. Az ez irányú törekvések politikai támogatottsága azonban meglehetısen kicsi, azt is mondhatnánk, hogy szinte kizá-rólag a miniszterelnök-helyettesi iroda (Office of the Deputy Prime Minister) szán-dékait tükrözi. Az ellenállást leginkább az indokolja, hogy az elmúlt években oly nehezen kialakult regionális intézményrendszer megerısödött. Az újonnan létrejött intézmények – pl. regionális ügynökségek – pedig meg akarják szilárdítani pozíció-ikat, amelyeket az új városrégiók erısen veszélyeztetnének.

Városon belüli térségek: kerületek és szomszédsági körzetek

A nagyvárosok és környékük településeinek összeolvadása nagyon nagymérető városokat eredményezett, amelyeken belül a közigazgatási funkciók hatékony ellá-tása érdekében kisebb egységeket (kerületeket) hoztak létre. Ezek az egységek tipikusan a nagyvárosok dekoncentrált egységei („elöljáróságok”) voltak, de a nyolcvanas és kilencvenes években a közigazgatási rendszerekkel foglalkozó szak-irodalom új irányzata (public choice elmélet) a városon belüli körzetek (szomszéd-ságok) önállóságának elınyei mellett érvelt. A kerületi közigazgatási egységek kialakítása és önállóságának növelése mögött a decentralizáció ismert elınyein és hátrányain kívül a közvetlen lakossági részvétel szerepének növelése is szerepet játszott. A nyolcvanas és kilencvenes években számos nagyváros kísérletezett a helyi érdekek szisztematikus bekapcsolásával a döntési folyamatokba. Ezeknek a törekvéseknek nagy lökést adott Európában az, hogy a városrehabilitációs progra-mok hatékonysága jelentıs mértékben függ a lakossági részvételtıl, melynek in-tézményes megoldása valamiféle kerületi-szomszédsági képviselet. De számos más tényezı (helyi szolgáltatások, szolidaritás, politikai részvétel) is a kisebb területi egységek növekvı kormányzati szerepét erısíti, egyfajta „új lokalitás” van kialaku-lóban, (Atkinson 2004; Lowndes–Sullivan 2006). A kerületek vagy szomszédságok jogi státusza általában a városi közgyő-

lés/parlament által elfogadott (néha a parlament által is kodifikált) rendszertıl füg-gött. Ritka az a megoldás, hogy a kerületek önkormányzati jogokkal rendelkezze-


nek, amit pl. Budapest esetében választott a parlament 1990-ben. (Budapest kor-mányzati struktúrája a nagyvárosi kétszintő önkormányzathoz áll közel, inkább a magyar részönkormányzatok felelnek meg az így definiált kerületeknek.) A nagyvá-roson belüli kerületek feladatai és a feladatok finanszírozása tipikus esetben a nagy-város törvényhozásától függ. Amszterdam az 1980-as években decentralizálta a városigazgatást, és kialakított 16 kerületet. Kezdetben csak három, majd a kilencve-nes évektıl kezdve mindegyik kerületben választott tanács mőködött, kivéve a központi városrészeket és a kikötıi részt, amely központi irányítás alatt maradt. A kerületek fontos szerepet játszanak a tervezésben, az építési engedélyezésben, és jelentıs forrásokat kapnak a várostól. Barcelonában 1979-ben hoztak létre 10 kerü-letet átlagosan 200 ezer lakossal(!), amelynek a célja egy decentralizáltabb modell bevezetése volt. A költségvetés 12%-a felett rendelkeznek a kerületek. A kerületek-ben, hasonlóan a budapesti rendszerhez, képviselıtestületet és közvetlenül polgármes-tert választanak, ami azt jelenti, hogy a testületben nem a polgármester mögött álló párt van többségben. A kerületi határok nagyrészt a 18. és 19. században annektált települések határainak felelnek meg. A kerületeknek feladata van a városfejlesztés, az utak fenntartása és egyéb szolgáltatások területén. Más típust képviselnek az alulról jövı kezdeményezések, amelyek egy-egy kisebb közösségnek a kormányzatban való aktívabb részvételre való törekvéseit képviselik, mint például a Los Angeles-en belüli szomszédsági szervezetek (Box–Musso 2004). Kérdéses, hogy egy helyi szervezıdéső „nonprofit” szervezet milyen feltételek mellett válhat az adott terület egészét és nem csak egy kisebb, aktív csoportot képviselı szervezetté. A kelet-európai nagyvárosok a politikai rendszer bukása után fontos döntés elé

állították a törvényhozókat. A korábbi centralizált-hierarchikus közigazgatási rend-szerekben a városi szint alatt mindenhol megtalálhatók voltak a kerületek, sıt, sok-szor még az ez alatti szint, a szomszédsági körzetek (mikrorayon) is. Ezek az egy-ségek tipikusan a városi szintő közigazgatás dekoncentrált szervei voltak, több-kevesebb igazgatási önállósággal. Tipikus esetben kerületi vállalatok gondoskodtak az állami bérlakások és a közintézmények épületállományának fenntartásáról, a kerületi hivatalokban adtak helyet az adóhivatal kihelyezett részlegeinek stb. Ezek az egységek, még ha választott testületekkel rendelkeztek is, nem hoztak önállóan döntéseket, valamennyi kérdésben a felsıbb közigazgatási (vagy helyesebben párt-igazgatási) szint jóváhagyására, legitimációjára volt szükség. A rendszerváltást követı reformok során nyitott kérdés volt, hogy mi legyen a funkciója a kerületi szintnek, amivel kapcsolatban sem a szakirodalom, sem a nyugat-európai/észak-európai tapasztalatok nem adtak világos útmutatást. A nagyvárosok belsı struktúrá-jának kérdése tehát akkor vetıdött fel igazán, amikor a decentralizációs folyamat következtében a nagyvárosok valódi döntési kompetenciákat kaptak (pl. Macedóni-ában 2000 után, Szerbiában 2004 után); ekkor már komoly politikai döntéssé vált, hogy a kompetenciákat és felelısségeket hogyan osztják el.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 67

Az irányítási rendszer átalakulása: érdekeltek bevonása a kormányzásba

Az 1980-as és 1990-es évek nagy elmozdulása a nagyvárosi kormányzati struktú-rákban a magánszektor és az érdekeltek bevonása az irányításba, ami összekapcso-lódott a hagyományos keynes-i gazdaságpolitikára épülı állami beavatkozás leépü-lésével, a központi állam decentralizációjával, az állami tulajdon részleges privati-zációjával, valamint a magánszektornak a kormányzati feladatok végrehajtásában való szorosabb bekapcsolásával. A nyolcvanas évektıl kezdıdıen az állami szektor és a magánszektor összekacsolódásának nagyon sok formája alakult ki, amit a nagyvárosok kormányzati rendszereivel foglalkozó irodalom a „government”-tıl a „governance” irányába történı elmozdulásként konceptualizált. Ez lényegében azt jelenti, hogy a kormányzást (amikor az állam és a magánszektor közötti feladatok világosan kettéválnak) egy olyan rendszer váltja fel, amelyet inkább az együttmő-ködés jellemez (Stoker 1998). Az elemzık két fontos ponton találják az új kormányzati együttmőködést kriti-

kusnak. Az egyik felvetés szerint a magánszektorral való szorosabb kooperáció tulajdonképpen az állami feladatok magánérdeknek való kiszolgáltatását jelenti. A másik felvetés szerint az állami feladatok kihelyezése kvázi állami intézményekbe részben a közfeladatok kivonását jelenti a politikai szereplık kontrollja alól, rész-ben pedig átláthatatlan kormányzati kötelezettségvállalást (Moe–Kosar 2005).

Nagyvárosok a magyar önkormányzati rendszerben

A magyar önkormányzati rendszer alapjait az 1990-es önkormányzati törvény rakta le, amely a térség egyik legdecentralizáltabb rendszerét hozta létre. A magyar rend-szer az önkormányzatoknak széles körő jogokat adott a vagyongazdálkodásban, hitel-felvételekben és a szolgáltatások megszervezésének intézményi formáiban. Ugyanak-kor az önkormányzatok finanszírozása alapvetıen a központi szabályzók (támogatá-sok és átengedett adók) függvénye maradt, a fejlesztési lehetıségek pedig az önkor-mányzatok általános pénzügyi helyzetén túl a központi minisztériumok által meghatá-rozott ágazati programok (közlekedés, felsıfokú oktatás létesítése, fejlesztése, turisz-tikai beruházások, multinacionális vállalatok letelepítése) függvénye. A lakosságtól származó helyi bevételek iránti érdekeltség csekély, mivel a helyi lakossági adók, terhek emelésének politikai költségeit a várható bevételnövekedésbıl származó gaz-dasági és politikai elınyık nem kompenzálják. Következésképpen az önkormányza-tok gazdasági és politikai törekvései elsısorban a támogatások maximalizálására irányulnak, ami jelentıs mértékben akadályozza a politikai elszámoltathatóság érvé-nyesülését (Hegedüs 2003; Koppányi et al 2004). A helyi szolgáltatások színvonalát és a helyi gazdaság fejlıdését a különbözı típusú

önkormányzatok (Budapest, megyei városok, városok, községek) alapvetıen két módon befolyásolják: egyrészt maximalizálják a központi forrásokhoz (önkormányzati


és ágazati) való hozzáférést, másrészt a piaci szereplıkkel építenek ki hatékony ko-operációt a fejlesztési lehetıségek kihasználásáért. A települések közötti verseny tehát politikai és gazdasági területen egyaránt folyik,

melyben a nagyvárosok speciális helyet foglalnak el3. Az írás hátralevı részében három kérdésben elemezzük a nagyvárosok szerepét: az önkormányzati forrás szabá-lyozása, a regionális feladatok ellátása és a nagyvárosok belsı szerkezete témakörben.

Kormány és a nagyvárosok harca: a forrásmegosztás újraszabályozása

A magyar települések fejlıdésének alapvetı ellentmondása (viszonylagos széles potenciális mozgástér és az azt behatároló pénzügyi korlátok) településtípusonként más és más módon jelentkezett. Bár az önkormányzati törvény lényegében nem tesz különbséget településtípusok között, a nagyvárosok (és Budapest) speciális helyzete magyarázza az önkormányzati gazdálkodás pénzügyi szabályzásának alapvetı változásait az elmúlt 17 évben. A probléma lényege, hogy a nagyvárosok az 1990-es évek elején kialakított forrás- és vagyonmegosztás alapján aránytalanul nagy részesedéshez jutottak volna, ami – ha a központi kormányzat nem szól bele – felborította volna az önkormányzati rendszeren belüli belsı arányokat. Az SZJA megosztás változása, a feladatellátáshoz kapcsolodó támogatások

adóerıképességi mutatótól való függıvé tétele, az iparőzési adó megszüntetésére és módosítására vonatkozó központi törekvések mögött az alapvetı cél Budapest és a nagyvárosok pénzügyi elınyeinek mérséklése volt. A központi kormányzat gyorsan szembesült azzal a ténnyel, hogy az SZJA és az iparőzési adó (valamint a fejlesztési lehetıségek által meghatározott, a központi kormányzat ellenırzésén kívül lévı vagyon értéke) a gazdasági növekedésnél sokkal gyorsabban növekszik a városi önkormányzatok esetében, következésképpen a városokat a bevétel oldalon állandó nyomás alatt kell tartani. A megoldás a megosztott SZJA szabályainak a változása, valamint az adóerıképességi mutató bevezetése volt. Az elıbbi következtében az SZJA helyben maradó aránya 50%-ról (1992) 8%-ra (2007) csökkent, az utóbbi segítségével pedig a jó „adóerıképességgel” rendelkezı önkormányzatokat sikerült kizárni a támogatások egy részébıl. Az önkormányzati szabályozásnak ez azon kevés területei közé tartozik, melyben a különbözı kormányok azonos álláspontot foglaltak el. Amíg a nagyvárosok önkormányzati finanszírozási rendszeren belüli helyzetét

egyfajta konfliktus jellemzi, addig az ágazati programokon belüli prioritásaik meg-kérdıjelezhetetlenek. Az infrastrukturális programok hatékonyságának egyik fontos tényezıje a népességszám, így szinte valamennyi területen egyszerő hatékonysági kalkuláció alapján a nagyvárosok elınyöket élveznek. Például a vasúti korszerősítés (intercity), szennyvízprogram4, autópályák, bérlakásépítési program, lakótelep felújítási program, ipari parkok stb. Az ágazati programok településtípusok közötti megosztása nagyobb egyenlıtlenségeket eredményez, mint a finanszírozási rendszer általános elemei, aminek nemcsak politikai magyarázata van, hanem gazdasági is.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 69 A nagyobb ellátó rendszerek (szennyvíztisztítók, hulladékártalmatlanítók stb.) kiépítésének beruházási költségei fajlagosan alacsonyabbak, a beruházás megtérülése gyorsabb a nagyobb települések esetében, ami jelentıs komparatív elınyt jelent. A 2000 és 2004 közötti bérlakásprogramban felhasznált támogatás (kb. 50 milliárd Ft) 36%-a megyei jogú városokba került, a 2004 és 2006 közötti panelprogram támogatásainak (kb. 30 milliárd Ft) pedig 72%-a. A 2008-ban induló EU Strukturális Alapok városrehabilitációt támogató programjaiban a megyei jogú városok külön keretet kaptak, amiben nem kell osztozniuk más városokkal. A nagyvárosok pénzügyi helyzetét azonban költségvetési bevételeken és kiadásokon

kívül más tényezık is befolyásolják. Az önkormányzatok szolgáltatásaik egyre nagyobb hányadát szervezik meg a költségvetésen kívüli szervezeti formákban. A rendszerváltást követı másfél évtizedben az önkormányzatok (a költségvetés kiadásain keresztül mért) részesedése a GDP-bıl meglehetısen stabil maradt a 12,5–14,5%-os sávban. A költségvetésen kívül nyújtott szolgáltatások nagyságát 2000-ben a GDP 2,6%-ára, 2005-ben a GDP 3%-ára becsülhetjük (Hegedüs–Tönkı 2007b)5. Ez a kvázi önkormányzati szektor elsısorban a városokban, ezen belül is a nagyvárosokban található meg, ahol koncentrálódik az önkormányzati hitelezés, a közösségi szféra és a magánszféra kooperációjára épülı programok, és az önkormányzati tulajdonú és az önkormányzati alapítású kht-k, gazdasági társaságok is. Az önkormányzatok állandó (közfeladatok nagysága és a rendelkezésre álló forrá-

sok különbsége által meghatározott) pénzügyi nyomás alatt vannak. A nagyvárosok mozgástere sokkal szélesebb, mint a kisebb településeké, amelyek a vagyoni és gazdasági lehetıségek hiányában szinte kizárólag a központi támogatásoktól (pl. „önhiki”) függnek. A nagyvárosok helyzete azonban nagyon különbözı, melyet a helyi szolgáltatásokat és gazdálkodást jellemzı indikátorok eltérései jól mutatnak (hitelek aránya, szolgáltatási díjak nagysága, az önkormányzati bevételek szerkeze-te stb.) Ezek a különbségek számos tényezıre vezethetık vissza, mint pl. az önkor-mányzati vagyon, a fejlettségbeli korábbi különbségek továbbélése, az eltérı piaci pozíció és az önkormányzat eredményessége a központi programok megszerzésé-ben. A gyenge piaci pozíció, az örökölt hátrány és a gazdasági szerkezetváltozás nagyvárosokat is szisztematikus hátrányos helyzetbe hozhat, amibıl csak specifikus programokkal lehet kiemelkedni. Ilyen pl. Salgótarján helyzete, amely tipikusan a „gyenge piaci helyzető” városok jellemzıivel rendelkezik. A magyar önkormányzati rendszer egyik (elsısorban nagyvárosokat fenyegetı)

veszélye, hogy a pénzügyi nyomás alatt a strukturális átalakítások helyett (szolgál-tatások átalakítása, bevételek növelése stb.) „megalkuvó” szervezeti-pénzügyi meg-oldások válhatnak uralkodóvá: különbözı mértékő és formájú, idıben eltolt, közve-tetten jelentkezı kötelezettségvállalások (hitelek felvétele, vagyon felélés, kötvényki-bocsátás, magántársaságok felé vállalt, költségvetésben nem jelentkezı kötelezettsé-gek stb.). Egy elemzı tanulmányban rámutattunk, hogy a feltételes kötelezettségválla-lás lehetıségeivel elsısorban a nagyobb városok (Budapest és a megyei jogú városok) élhetnek, melynek oka többek között a városok mérete, az önkormányzati vagyon nagysága, a közszolgáltatások szélesebb köre és a helyi lakosság fizetıképessége


(Hegedüs–Tönkı 2007a). Az önkormányzatok elınyben részesítik azokat a szervezeti megoldásokat, amelyek költségeit végsı soron az állam fizeti. Ez magyarázza az adók optimalizálását célzó önkormányzati holdingok népszerőségét. Nehezen ítélhetı meg, hogy a nagyvárosok mennyire vannak túl- vagy alulfinan-

szírozva, hiszen ehhez minimum ismerni kellene a különbözı települések kiadás-szükségletét. Mindenesetre az önkormányzati politikusok (sokszor és jól dokumen-tált) pénzügyi nehézségeik esetén sem nyúltak a helyi adóterhek növelésének esz-közéhez, ami egyébként egy valódi önállósággal rendelkezı önkormányzat esetében meg kell, hogy elızze az állami beavatkozást (támogatások növelése).

Nagyvárosok és a térségi funkciók

Az 1990-es törvény a megyék gyengítése érdekében kivette a nagyvárosokat a megyék alól. A „lyukas” megyék számos konfliktus forrásai, ahol a korlátozott önkormányzati jogokkal rendelkezı megyei önkormányzat és a megyei jogú váro-sok kompetenciái (feladatmegosztás) és érdekei ütköznek. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy a városi vonzáskörzetek nem határolhatók egyértelmően el, mivel egy-részt az egyes szolgáltatási szektorokban más és más a vonzáskörzet (pl. a vízügy és az oktatás esetében), másrészt pedig a vonzásterület idıben változhat. Következés-képpen illúzió azt gondolni, hogy ezek a konfliktusok egyszerően felszámolhatók. A magyar önkormányzati rendszerben a megyék és megyei jogú városok közötti

konfliktusokban a történelmi és politikai vonatkozásokon túl a különbözı testületek közötti rivalizációnak is szerepe van. Az önkormányzati finanszírozási rendszer (a vagyonátadás és támogatási rendszerbe épített ösztönzık) ellentmondásai alapvetı-en befolyásolhatják a megoldásokat. Nem véletlen, hogy a megyei jogú városok sorra adták át a megyének „veszteséget termelı” intézményeik egy részét, bár ezt nehéz szívvel tették, hiszen ezáltal a hatalom, a befolyásolás egy részérıl is le-mondtak. A megyei rendszer leépítése, a kistérségek és régiók erısítése racionáli-sabbá tehetné a térségi funkciók ellátását, de – ha kisebb mértékben is – azért fenn-maradnának területi átfedések az ellátási területek között. Az 1990-es önkormányzati reform nem minden elemében vette át a 1980-as évek-

ben kikísérletezett megoldásokat, így az 1984-ben elkezdett városkörnyéki rendszer sértette a települési önállóság elvét, és nem is került be az új törvénybe. A nagyvárosok és a városkörnyék konfliktusai a közszolgáltatások és területfejlesztés területén explicit-té váltak. Illúzió, hogy ezeket a konfliktusokat automatikusan fel lehet számolni a na-gyobb önkormányzatok kialakításával – azok továbbra is fennmaradnak, csak önkor-mányzaton belüli konfliktusokká válnak (lásd a részönkormányzatokról késıbb). A kistérségek lettek hivatottak arra, hogy a város és környéke közötti kooperációt és

konfliktusokat kezeljék. A kistérségekben a nagyvárosok politikailag és gazdaságilag is domináns szerepet játszanak, de nehezen dönthetı el, hogy a környéki kistelepülések jobban vagy rosszabbul járnak a kooperáció esetén. Az oktatás területén a nagyvárosok például többnyire a saját bevételükbıl fedezik a normatíva

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 71 és a tényleges költségek közötti különbségeket a városon kívülrıl bejáró tanulók esetében. Továbbá számos olyan szolgáltatást fenntartanak, amelyek hatása túlmutat a városi település határain. Például az önkormányzatok által támogatott helyi TV-k tipikus esetben elérik a környék lakosságát is. (Pl. Zalaegerszegen a városi TV adásai elérik a 27 km sugarú régió 55 településének lakóit.) De a víz- és csatornaszolgáltatás esetében a csatornázatlan területen élı nem városi lakosok azok, akik a tipikus keresztfinanszírozás miatt (a vízdíjakat a valódi költségek felett, a csatornadíjakat a tényleges költségek alatt állapítják meg) hozzájárulnak a városi lakosok csatornadíjaihoz. Mindenesetre a kooperációra való pénzügyi ösztönzésre a települések rugalmasan reagálnak. A tapasztalat az, hogy a kooperáció gyakran formális, addig terjed, ami még a többlettámogatás lehívását lehetıvé teszi, de ez mindig magában hordozza a késıbbi valódi kooperáció lehetıségét. A kormányzat (és a pártok egy részének) azon törekvése, hogy a kistérségeket

erısítsék, nem feltételenül egyezik a nagyvárosok érdekeivel. A kérdés az, hogy milyen szerepük van a nagyvárosoknak a kistérségekben, el tudják-e érni azt, hogy politikai erejük a népességnagysággal arányos legyen (Bércesi 2003). A megyei jogú városokat azonban sokkal jobban megosztja a „fejlesztési pólu-

sok” koncepció, amely az öt nagyvárost (Budapestet, Debrecent, Gyırt, Miskolcot, Pécset és Szegedet), mint nemzetközi jelentıségő fejlesztési pólusokat határozza meg. A Közép-dunántúli régióban a fejlesztési pólus funkció megoszlik Székesfe-hérvár és Veszprém között. A programoknak elvileg biztosítaniuk kell a pólusok és a nagyobb térségükbe tartozó nagyvárosok hálózatos együttmőködését, de senkinek sincs kétsége a felıl, hogy a pólusprogram az erıforrások koncentrációját, a kiemelt települések fokozottabb támogatását jelenti. Nem véletlen tehát, hogy más térsé-gekben is felmerül az egy-pontú pólus helyett a fejlesztési „tengely” koncepciója, ami egyfajta visszatérést jelent a megyei székhelyek általában vett kiegyenlített fejlesztéséhez. A nyugat-dunántúli városok például a Nagykanizsa–Sopron–Szombathely–Zalaegerszeg tengelyt javasolják. A pólus program a területfejlesztés egyik legvitatottabb kérdésébe nyúl bele, vajon az állami beavatkozás célja a területi egyenlıtlenségek mérséklése vagy a gazdasági fejlıdés elısegítése? Az európai országokban is az a tapasztalat, hogy a retorika és a tények gyakran mást mutatnak, a nemzetállamok amíg a politikai dokumentumokban a kiegyenlített fejlıdést támo-gatják, tényleges programjaikban a kiemelt városi térségeiket akarják nemzetközi versenyhelyzetbe hozni. A megyei városok látszólagos egysége több területen is megtörni látszik. A köz-

igazgatási rendszer továbbfejlesztésének sarkalatos pontja az önkormányzati régiók létrehozása, amely szükségképpen érdekellentétet teremt a megyei központok kö-zött. Az alapkérdés az, hogy centralizált vagy policentrikus régiók lesznek-e?


A nagyvárosok belsı struktúrája, a részönkormányzatok

A mai magyar önkormányzati rendszer egyik legfontosabb és talán leggyakrabban is felidézett kritikus pontja a széttagoltság. Ugyanakkor a városi települések eseté-ben pontosan ennek az érvnek az ellenkezıje jelenik meg, mégpedig az, hogy az önkormányzatok túlságosan nagy, heterogén társadalmi összetételő csoportokat képviselnek, ahol a specifikus problémák és érdekek nem tudnak megjelenni. Ez a probléma különösen a nagyvárosok esetében jelenik meg, amelyek több település összeolvadásából jöttek létre, vagy amelyek területén jelentıs külterületi népesség él, vagy ahol a lakóterülettıl elkülönülı, de az önkormányzat területéhez tartozó üdülıterület létezik. A helyi önkormányzatokról szóló törvény megteremtette a lehetıségét annak, hogy az önkormányzatok saját területükön belül létrehozhassa-nak részönkormányzatokat. A képviselıtestület saját hatáskörön belül dönthet a részönkormányzat felállításáról, amely önkormányzati képviselıkbıl és más válasz-tópolgárokból állhat. A részönkormányzati testület tagjait az önkormányzati képvi-selıtestület választja meg, vagy dönt a megválasztásuk módjáról. Az egyetlen meg-kötés, hogy a vezetıje csak képviselı lehet. Lakossági kezdeményezés esetén köte-lezı a részönkormányzat létrehozása: 1) az egyesítéssel létrejött településrészen; 2) külterületi lakott helyen; vagy 3) olyan üdülıterületen, amelynek népessége eléri a település állandó lakosságának egynegyedét. A képviselıtestület dönthet a rész-önkormányzat megszüntetésérıl is, ha a mőködés feltételei nem biztosíthatók. 2006-ban 152 településrészi önkormányzat mőködött Magyarországon (BM

2006). „A legnagyobb létrehozott részönkormányzat lakosságszáma 23 205 fı (Bu-dapest IV. kerületében), a legkisebbé 22 fı (Vérteskozma településen). A részön-kormányzatok 47%-a korábban egyesített településrészen jött létre, 29% elkülönült településrészen. Alacsonyabb arányban jöttek létre külterületi lakott helyen (14%) és üdülıterületen (6%). Az országban összesen 4 lakótelepen mőködı részönkor-mányzat található … az átlagos testületi létszám 4–6 fı (a legkisebb 2 fıvel, a leg-nagyobb 25 fıvel mőködik).” (BM 2006, 5) A településrészi önkormányzatok na-gyon különbözı anyagi lehetıségekkel rendelkeznek: 2005-ben 21 részönkormány-zat rendelkezett 5 millió Ft feletti összeggel. A mőködı részönkormányzatok egy újabb lépést jelentenek a decentralizáció irá-

nyába. Nagyobb településeken belül a részönkormányzat bevezetésének célja az, hogy biztosítsa a település egységét (az egész településre vonatkozó szolgáltatások hatékonyságát), ugyanakkor teret adjon a helyi kezdeményezéseknek is. Általában két veszély jelentkezik a részönkormányzatokkal kapcsolatban. Egyrészt a részön-kormányzat csupán egy „lépés” a településrész önállósodása felé, mint pl. Sátoral-jaújhely esetében, ahol Széphalom leszakadása érdekében már háromszor szervez-tek népszavazást. A másik veszély az, amikor a részönkormányzat felállítását egy politikai párt területi terjeszkedése motiválja és nem a helyi képviselet és önkor-mányzatiság megjelenése.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 73

Következtetések

A globalizációs folyamatok, a decentralizáció és regionalizáció keretei között a nagyvárosi kormányzatok helye is változik. A nemzetközi trendek a nagyvárosi kormányzatok jelentıségének növekedését igazolják, annak ellenére, hogy a nagyvá-rosi régiók politikai és gazdasági önállósodási törekvéseit a nemzetállamok, régiók és a nagyvárosi szint alatti önkormányzatok többé-kevésbé sikerrel fékezik. A tanul-mány elsı részében a nemzetközi irodalom rövid áttekintése után arra a következte-tésre jutottunk, hogy a nagyvárosi kormányzatok helyzetét két összefüggésben lehet megragadni: egyrészt az önkormányzati rendszeren, másrészt pedig az állam és a magánszektor kapcsolatrendszerén keresztül. A dolgozat második felében a magyar önkormányzati rendszeren belül vizsgáltuk a nagyvárosok (lényegében a megyei jogú városok) helyzetét. A tanulmány egyik fontos következtetése, hogy a nagyvárosok a magyar

önkormányzati rendszeren belül egyfajta érdekcsoportot jelentenek. A gazdasági-térbeli szervezıdési folyamatok középpontjában egyre inkább a megyei jogú városok és az ezen a szinten kialakult területi koalíciók állnak, amelyek meghatározó politi-kai szerepet játszanak a területi-közigazgatási rendszer továbbfejlesztésében, az ágazati reformok politikai elfogadtatásában és gyakorlati alkalmazásában. Ez lé-nyegében két dolgot is jelent: részben a megyei jogú városok meghatározó politikai súllyal rendelkeznek a megyei szintő újraelosztásban, régiós folyamatokban és a központi költségvetési politikában, másrészt pedig a meghatározó gazdasági szerep-lık (külföldi tıke, bankok, ingatlanfejlesztık stb.) stratégiája egyre inkább támasz-kodik a megyei városok politikai és gazdasági elitjeivel való koalícióra. A magyar politikai rendszerben az önkormányzati képviselıknek jelentıs és so-

kak által vitatott szerepe van, amit jól jelez a politikai összeférhetetlenség felvetése a képviselıi és polgármesteri funkciók körül. Egy néhány éve publikált tanulmány szerzıi (Dénes–Marelyn Kiss 2004) úgy látták, hogy a pártok benyomultak az ön-kormányzatokba. Mi inkább úgy érvelnénk, hogy az önkormányzatok, köztük a megyei jogú városok nyomultak be a politikába, és játszanak szerepet nemcsak a központi források elosztásában, hanem a szabályrendszer kialakításában is. A nagyvárosok ugyanakkor nemcsak politikai, hanem fontos gazdasági hatalommal

is rendelkeznek. Adottságaik folytán a gazdasági fejlıdés „növekedési pólusait” kép-viselik, anélkül, hogy erre vonatkozóan kormányrendeletek születnének, és ez a tény, még politikai képviselet nélkül is, kiemelt pozíciót biztosít a nagyvárosoknak. Nem véletlen, hogy a stabil helyzetben lévı polgármesterek, ha választaniuk kellene, in-kább a polgármesteri, mint a parlamenti képviselıi pozíciót választanák. A nagyvá-rosok közös jellemzıi mögött azonban jelentıs különbségek vannak, amelyeket az adottságokon kívül (gazdasági és politikai befolyás) a helyi politikai elit felkészült-sége és kompromisszumkészsége is befolyásol.


Tisztában vagyunk azzal, hogy ezek a megállapítások sok szempontból hipoteti-

kus jellegőek, de úgy véljük, termékeny eszközt nyújtanak arra, hogy strukturálják és egyben új összefüggésbe rendezzék ismereteinket.

Jegyzetek

1 Köszönettel tartozok Tönkı Andreának a tanulmányhoz főzött megjegyzéseiért.

2 Lásd pl. az Ágh Attila által vezetett IDEA munkacsoport anyagait (http://www.idea.gov.hu).

3 Budapest a maga 23 önkormányzatával speciális problémát jelent, amelyet ebben az írásban nem tárgyalunk. Érdemes megjegyezni, hogy bár a kerületek jelentıs politikai önállósággal rendelkeznek, de a sokat kritizált forrásmegosztás a bevételek radikális újraelosztását jelenti, amit a megfigyelık gyakran figyelmen kívül hagynak. A politikailag fragmentált (kormányzatilag elkülönült), de össze-épült nagyvárosokban a helyzet még ennél is rosszabb, mivel ezeket a városokat nemcsak a megosz-tottság, hanem a rendkívül nagy jövedelemegyenlıtlenség is jellemzi.

4 A megyei városok számára speciális szennyvízprogram indult a kilencvenes évek közepén.

5 A becslést részben a tíz legfontosabb szolgáltatási területen az 50%-ot meghaladó önkormányzati tulajdonban lévı vállalatok árbevétele alapján, illetve a nonprofit szektoron belül a kht-ék önkormányzati támogatással csökkentett árbevétele alapján becsültük. Ez egy „alsó közelítésnek” tekinthetı, hiszen az önkormányzatok rendelkeznek számos olyan gazdasági társasággal, amelyek nem a kiválasztott szolgáltatási területen mőködnek. (Pl. helyi TV-t, rádiót, mozikat üzemeltetı gazdasági társaságok, vagy helyi újságot kiadó cégek, vagy hogy egy nagyobb árbevételő területet említsünk, uszodák, gyógyfürdık, sportpályák).

Irodalom

Arnott, R.J. (1979) „Optimal City Size in a Spatial Economy.” – Journal of Urban Economics. 6. 65–89. o. Atkinson, R. (2004) Creating the city region in the UK: the challenge of neighborhoods. Paper presented at a Regional Studies Association conference CITY REGIONS: Creating new urban futures? October 18th. London.

Barlow, I.M. (1997) Administrative systems and metropolitan regions. – Environment and Planning C: Government and Policy. 15. 399–411. o.

Barlow, I.M. (2000) Amsterdam and the question of metropolitan government. – Heinemeijer en Dick, van der V. (ed.) Understanding Amsterdam: Essays on economic vitality, city life and urban form. Het Spinhuis, Amsterdam.

Bércesi F. (2003) A nagyvárosok helye, szerepe és funkciója, valamint a környezetével való kapcsolata (a kistérségek szemszögébıl). IDEA munkacsoport. Kézirat.

Bird, R.M.–Slack, E. (2004) Fiscal Aspects of Metropolitan Governance. International Tax Program, Rotman School of Management, University of Toronto and Enid Slack Consulting Inc., Toronto. Manuscript.

Bish, R.L.–Ostrom, V. (1973) Understanding Urban Government: Metropolitan Reform Reconsidered. American Enterprise Institute.

BM (2006) Tájékoztató a lakótelepi részönkormányzatok mőködéséhez nyújtott segítségrıl, valamint a lakótelepi részönkormányzatok részére kiírt pályázat tapasztalatairól. Belügyminisztérium, Budapest.

Box, R.C.–Musso, J.A.M. (2004) Experiments with Local Federalism Secession and the Neighborhood Council Movement in Los Angeles. – The American Review of Public Administration. 3. 259–276. o.

Dénes A.–Marelyin Kiss J. (2004) Azért a politika az úr (Az önkormányzati multipozicionális elit kiala-kulása Magyarországon). – WEB. 12. 25– 40. o.

Gulick, L.M. (1957) Changing problems and Lines of Attack. Washington. Hegedüs, J. (2003) Decentralisation and structural adjustment in Hungary. – Brillantes, A.–Ilago, E.S.–Santiago, B. (eds.) Decentralisation and Power Shift. Esden. 461–495. o.

Hegedüs J.–Tönkı A. (2007a) „Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásában.” – Vigvári A. (szerk.) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyon-gazdálkodás témakörébıl. KszK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest. 67–94. o.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A nagyvárosi kormányzatok ... 75 Hegedüs J.–Tönkı A. (2007b) Önkormányzatok költségvetésen kívüli intézményeinek vizsgálata. Városkutatás Kft., Budapest. Kézirat.

Jones, V. (1942) Metropolitan Government. University of Chicago Press, Chicago. Kamal-Chaoui, L. (2004) OECD Metropolitan Regions: What role for the central governments? OECD. Koppányi, D.–Wetzel, S.–Daher, E. (eds.) (2004) Intergovernmental Finance in Hungary: A Decade of

Experience 1990–2000. World Bank Institution. Lefevre, Ch. (2001) Metropolitan Government reform in Europe (2001): Trends and challenges. – Revue

Suisse de Sciences Politiques. 3. 136–141. o. Lowndes, V.–Sullivan, H. (2006) ‘How low can you go? Rationales and challenges for neighbourhood governance’. – Public Administration. Manuscript.

Markusen, A.R. et al. (1999) Second Tier Cities: Rapid Growth Beyond the Metropolis. University of Minnesota Press, Minneapolis.

Moe, R.C.–Kosar, K.R (2005) The Quasi Government: Hybrid Organizations with Both Government and Private Sector Legal Characteristics. Updated May 18, 2005 CRS CRS Report for Congress Received through the CRS Web.

Ostrom, Vi.– Tiebout, Ch.–Warren, R. (1961) The Organization of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry. – American Political Science Review. 4. 831–842. o.

Singell, L.D. (1974) Optimum City Size: Some Thoughts on Theory and Policy. – Land Economics. 3. 207–212. o.

Stoker, G. (1998) „Governance as Theory: Five Propositions.” – International Social Science Journal. 155. 17–28. o.

Szirmai V. (2004) Globalizáció és a nagyvárosi tér társadalmi szerkezete. – Szociológiai Szemle. 4. 3–24. o. Vogel, R.K. (2005) Governing Large Cities: A Comparative Perspective: Presentation at the Munck

Centre for International Studies. University of Toronto, University of Louisville, October 19. Toronto.

GOVERNMENTS OF THE CITIES AND SYSTEM OF THE LOCAL GOVERNMENT

JÓZSEF HEGEDÜS

The paper first gives an overview of the literature on metropolitan government in developed countries, and in the second part focuses on the urban governments of the cities with county rights ("large cities") in Hungary. The main conclusion of the paper is that large cities have a decisive role in the regional system of Hungary. The major changes of the intergovernmental fiscal relations in the last 15 years have been influenced by the conflict between the central government and large cities (and Budapest) because of the relatively good position of latter. The large cities have been the main beneficiaries of the sectoral development programs (wa-ter, housing, transportation, etc.), and serve as 'natural growth poles' of regional develop-ment. The political lobbying of large cities was strong enough not only to roll back the county municipalities an to deactivate the regional reforms proposals.



AZ INTEGRATÍV VÁROSPOLITIKA TAPASZTALATAI

A HAZAI VÁROSTÉRSÉGEKBEN1

(Experiences of Integrative City Policy in Domestic City Areas)

HERVAINÉ SZABÓ GYÖNGYVÉR

Kulcsszavak:

integratív politika fenntarthatóság részvétel városi versenyképesség

A tanulmány áttekinti az Európai Unióban kialakult integratív várospolitikák fıbb jellemzıit, kérdéseit, az ehhez kapcsolódó térségelemzésekben az új tagországokra vonatkozó megállapításokat. Ezt összeveti kilenc hazai város önkormányzati vezetıivel (fıépítészek, fejlesztési bizottságok vezetıi) és a várostérség 86 önkormányzati vezetıjével készített kérdıíves felmérés eredményeivel. A kutatásokból leszőrhetı, hogy a hazai önkormányzatok gyakorlata neoliberális, illetve jórészt tradicionális jellegő, abban kevéssé jelennek meg a részvételi demokrácia és a helyi társadalom kohéziója megteremtésének értékei. Hosszú távon a városfejlıdésben áttörést egy koherens nemzeti szintő városfejlesztési program eredményezhet, új társadalmi nézıpontokkal és a demokratizmus, szolidaritás értékeinek beemelésével.

Az integratív várospolitikák az Európai Unióban

Az európai társadalomfejlıdés kiemelt szereplıi a városok. Az Európai Unióban egyre inkább teret nyerı policentrikus városfejlesztés elméletét a gyakorlati tapasz-talatokat érintı viták egészítik ki. E vitákban hangsúlyossá vált az integratív város-politikák kérdésköre is, ami napjaink domináns diskurzusává emelkedett. E viták fontos eleme a hagyományos tervezésrıl a stratégiai tervezésre való átváltás, a stratégiai tervezésben a részvétel követelményének megjelenése, a környezeti és fenntarthatósági kérdések összekapcsolódása, a fenntarthatóság és integráció szem-pontjainak felértékelıdése. A kérdéskörhöz tartozik a városi kormányzás elméletében a városi menedzsment, mint teljesítményt érintı aspektus, és a jó kormányzás, mint az eltérı csoportok bevonása, képviselete, a helyi politika elszámoltathatósága, integritá-sa és átláthatósága. Ehhez kapcsolódnak a várostérség egészét érintı városgazdasági elméletek, amelyek a városi helyi kormányzás és a városgazdaság kapcsolatrendszeré-re vonatkoznak (1. táblázat). Az integratív várospolitikák alapvetı kérdése a városi és várostérségi, valamint a részönkormányzati szintek integrálása a településfejlesztés-ben, azok összekapcsolása a fenntarthatósági célokkal (Pieterse 2004). Az integratív várospolitikák számos uniós dokumentumban megjelennek, ide tar-

tozik a Lille program (2000), az EU Koppenhágai Chartája, a milánói, londoni alapelvek, az Európai Parlament Városi Bizottsága létrejötte, a Lipcsei Charta és számos, a városi közpolitikát érintı intézkedés (Lille Action Programme 2000; Lipcsei Charta 2007).

78 Hervainé Szabó Gyöngyvér TÉT XXII. évf. 2008 � 1

1. TÁBLÁZAT

Az integratív várospolitika összetevıi (The Components of Integrative City Policy)

A városkörnyék, város, városi részönkormányzati tervezés összehangolása Az eltérı típusú és feladatú, funkcionális stratégiák és programok összehangolása

A városvezetés demokratikus aspektusainak biztosítása

A városvezetés teljesítmény aspektusainak biztosítása

Képviseleti, participatív keretek, a szintek és szektorok közötti kapcsolatok

Kohézió/ politikai megerısítés keret

Városmenedzsment Versenyképesség

fejlesztése

Bevonás a politika folyamataiba; A városi jogok egyenlısége; Átláthatóság; Kiszámíthatóság; A helyi demokrácia intézményeinek mőködtetése; A társadalmi moz-galmak lehetıségei-nek megteremtése; A nyelv és hatalom diszkurzív rendszere-inek megteremtése; Az akciók decentra-lizálása.

Társadalmi egyenlı-ség: Városi szolgáltatá-sokhoz való egyenlı hozzáférés; A városi környezet kiegyenlítettsége; Társadalmi kapcsolt-ság (integrálódás a foglalkoztatás, a tanulás, az egészség, a kultúra fıáramú rendszereibe, az üzleti szféra érdekelt-té tétele a közösségi beruházásokban); Közösségi tervezés és menedzsment a szomszédságok szintjén és a társa-dalmi rendszer élet-képessége (bizton-ság: terrortól, bőnö-zéstıl, politikai zavargásoktól).

A közfelelısség teljesítés képessége: A kormányzati és nem kormányzati szereplık kapacitá-sának megteremtése a közpolitikai prog-ramok beazonosítá-sára, alternatívák kidolgozása az opti-mális eredmények elérése érdekében; Kompetenciák.

A városmenedzs-ment hajtóerıinek meghatározása; Annak megértése, hogy a városon belüli térségek sok-rétő jellege lehetet-lenné teszi az átfogó várospolitikát; Annak megértése, hogy a városi szintő stratégia és az opera-tív tervek életképes-sége projekt szinten kielégítıen kell, hogy megvalósuljon. Közszektor me-nedzsment, jogi keretek, szolgáltatási kompetenciák.

Versenyképesség és kohézió összekapcsolása A szomszédságok beazonosítása. Integratív szükségletalapú programok. Akciók: beavatkozás, megakadályozás, konszolidáció összekapcsolása. Az iskolák integratív szerepének megteremtése. A helyi gazdaság szociális elemeinek fejlesztése. A toleráns együttélés interakciós rendszereinek kialakítása. A helyi felelısség rendszereinek érvényesítése.

Az információs technológia menedzsment és szolgáltatási rendszereinek kialakítása; az életminıség fejlesztése. Komplex többszintő kereskedelmi, üzleti centrumok, alcentrumok kialakítása. Az illegális szomszédságok legalizálása. A városi környezet vonzóvá tétele. Városrehabilitáció. A lakosság kitelepítése a szlamosodott vá-rosrészekbıl. Beavatkozás a kritikus szomszédságok fejlı-dési trendjébe.

A városi tudásfolyamatok ( input és output ) menedzselése.

Forrás: Saját szerkesztés.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az integratív várospolitika ... 79 A városi integratív politika modellje, szemben a városi növekedés és expanzió

elméletekkel az ún. kompakt, azaz a „teljes város” elméletébıl fakad. Eszerint a városi közösségi élet olyan nagyságrendjét kell kialakítani, ami lehetıvé teszi a helyi foglalkoztatást, a helyi szolgáltatásokat, a zöld rekreációs területek közelségét, a városi mezıgazdaság elemeit, a földhasználati funkciók helyi közösség által való meghatározását, közepes népsőrőség elérését, megfelelı közterek kialakítását a közösségi élethez, átfogó, emberi léptékő életkörülményeket. Mindezt oly módon kell megvalósítani, hogy a heterogén közösségek, a marginális csoportok viszony-lagos politikai ereje megerısödjön, a dialógusra épülı kommunikatív tervezés rend-szere kialakuljon. Az integratív politika része a pluralista demokratikus részvételen alapuló stratégiai

tervezés. A tervezés korábbi centralizált, merev, zónákra építı, statikai alapokon nyugvó rendszerével szemben a stratégiai alapú tervezés válik hangsúlyossá, pluralis-ta demokratikus részvételi keretben és hálózati rendszerben. A fenti uniós dokumen-tumok kimondják, hogy a várospolitikát három szinten kell kialakítani: a városon belüli szomszédságok, a városi önkormányzat és a várostérségi–regionális szinten. A tervezés stratégiai feladata a város szerepkörébıl fakadó lehetıségek számba véte-le, amelyek egyrészt meghatározzák a gazdasági, társadalmi és kulturális célokat, másrészt koherensek egyéb programokkal és részcélokkal, a városi terület egyes ele-meinek dinamikájával, továbbá hatással vannak a város hátországára, és olyan kez-deményezéseket generálnak, amelyek növelik a városok kapcsolati kapacitásait. A városok a lisszaboni célkitőzések kulcsszereplıi. Ennek ellenére a tizenötök

Európájában is csupán négy országban mőködik elfogadott várospolitika, hat eseté-ben a városok a közpolitikában hangsúlyosabbak. A közép-európai térség városainak helyérıl a holland belügyminiszter 2004. november 2-i jelentésébıl szerezhetünk adatokat, amely „Az Európát megerısítı új várospolitika közös keretei” c. elnevezést kapta. E dokumentum szerint a közép-európai országokban a szociális problémák kevésbé markánsak, mint Nyugat-Európa városaiban, bár más problémák ugyanakkor szembetőnık: az alapvetı fizikai infrastruktúra korlátozott jellege a közlekedést, a lakáshelyzetet, az úthálózatot érintıen. Az 1960–90 között épített lakótelepek a leg-problematikusabb városi területek, elviselhetetlen a városokban a közlekedés, nincse-nek parkolási lehetıségek. A városi hanyatlás legfıbb jele a lakosság vidékre áramlá-sa és a leromlott lakásállomány. Magas a munkanélküliség, a fizikai infrastruktúra és a gazdaság problémái mögött a társadalmi problémák nem jelennek meg a politika színterén. Ugyancsak nem esik szó a társadalom polarizáltságáról. A jelentés szerint az önkormányzatok nem mérték fel a városi problémákat, ami a

fragmentáltságból, a koordináció hiányából és a pénzügyi források hiányából faka-dóan a helyi önkormányzatok hatalmi pozícióinak aláásásához vezethet a lokalitás szintjén. Az EU új tagállamainak önkormányzatai nemzeti szinten koordinált város-politikára tartanak igényt (EU Common... 2004, 12).


A hazai várostérségek jellemzıi az integratív várospolitika szempontjai

szerint

A hazai várostérségek vizsgálata napjaink társadalomfejlıdési modelljeinek formá-lása szempontjából meghatározó. A várostérségi egyenlıtlenségek, a várostérségi konfliktusok és versenyképesség kutatása 2005–2007 között, az MTA Szociológiai Intézete koordinálásával zajlott2. A kutatás a várostérségi és városi egyenlıtlensé-gek felmérésében egy kvalitatív interjúsorozattal indult, amelyben a városi vezetés nyolc szereplıjével készítettünk interjút. Emellett a városi és önkormányzati veze-tık városfejlesztéssel kapcsolatos attitődjét vizsgáltuk. Elemzési módszernek a primer adatgyőjtést, ezen belül is a kérdıíves lekérdezést választottuk. A feladat megvalósításához elkészítettük a kérdıívet, majd meghatároztuk a vizsgálatba bevont mintát. A kutatásba bevont városok – Budapest, Debrecen, Gyır, Kecskemét, Mis-kolc, Nyíregyháza, Pécs, Szeged és Székesfehérvár – legfontosabb önkormányzati és civil szereplıi mellett a mintába bekerültek a vizsgált városok agglomerációjába tar-tozó települések, illetve kistérségek önkormányzati vezetıi is. Összesen 105 kérdıívet küldtünk ki, melybıl 86 érkezett vissza. A kutatás eredményeinek publikálása részben megtörtént, részben a közeljövıben várható. A megadott válaszok 86 település adatait tükrözik, amelyekbıl a többséget kisebb települések adják. A megkérdezettek között jelentısebb súllyal szerepeltek a várostérségeket képviselı települések. Az önkormányzati szereplık nézıpontját meghatározza a hazai településszerke-

zet, az önkormányzati struktúra, a tervezés szabályozottságának fragmentáltsága. Addig, amíg az önkormányzatok az európai uniós programozás kérdései tekinteté-ben kellı ismeretekkel és tapasztalatokkal bírnak, jelentıs a részvételük a nemzet-közi önkormányzati képviseleti és érdekvédelmi fórumokban. Vezetıik a rendszer-váltás elsı évtizedeiben jelentıs intézményfejlesztési programok résztvevıi voltak, kevéssé járatosak azokban az új programokban és modellekben, amelyek a fejlett térségek önkormányzatait, az önkormányzati menedzsment fejlesztési kérdéseit érintik. Mindez talán azzal is összekapcsolható, hogy az új évezred magyar önkor-mányzati diskurzusait nem a fejlesztés kérdései, hanem a közigazgatási rendszer átalakításának vitái határozták meg. A hazai városok fejlıdésérıl szóló viták a regionális tudományosság keretei kö-

zött maradtak, a hazai urbanisztika a városfejlesztés modelljeinek közvetítésében kevéssé bizonyult sikeresnek. Ezért akkor, amikor az európai modellek ismeretét, alkalmazását kutatjuk, számolnunk kell azzal a problémával, hogy e modellek nem igazán jelentek meg sem a minisztériumi igazgatási, sem a városi szövetségek, egyéb önkormányzati szövetségek dokumentumaiban. Az új programok csak a szaklapok fórumain kaphattak teret, ami azt eredményezte, hogy az integratív poli-tikák többnyire alulról jövı, ösztönös kezdeményezések lehettek.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az integratív várospolitika ... 81

A részvételi tervezés kérdései

A tervezés keretei és szintjei Magyarországon is jogilag szabályozottak, és más településekkel, kistérségekkel a tervezési koordináció legfeljebb önkéntes, szükség-letbıl fakadó vagy funkcionális (pályázati feltétel) lehet. A participatív tervezés számos esetben kiterjed más önkormányzatokra (Miskolc, Nyíregyháza, Székes-fehérvár), gazdasági szereplıkkel való együttmőködésre, fejlesztési társaságokra (Székesfehérvár, Nyíregyháza), európai együttmőködést Nyíregyháza említett, míg a civil szervezetekre, kamarákra, szakmai szervezetekre, Pécs, Miskolc, Nyíregyháza, Debrecen és Székesfehérvár is utalt. A városfejlesztés tervezésében számos esetben hiányolt az átfogó racionális tervezés rendszere (fragmentált tervezési rendszer), a haszoncélú tervezés (a kisközösségek érdekeinek figyelembe vétele), és úgy tőnik, dominál az érdekalapú (befektetıi csoportokra építı) tervezés. A városok és kör-nyezetük konfliktusai (közlekedési anomáliák, a városi szolgáltatások alacsonyabb árai, az oktatási infrastruktúra konfliktusai, az aszimetrikus hatalmi viszonyok, a képzettebb lakossági csoportokért való küzdelem stb.) nem csupán az összehangolt fejlesztések, hanem a kommunikatív tervezések hiányára is utalnak. A városkör-nyék tervezési problémái között a vizsgált nagyvárosok környékén is érezhetı a városi nyomás alatti fejlıdés problematikussága, míg az alföldi városok megfogal-mazzák a dunántúli városok túldimenzionáltságát a keleti végek kárára, azaz a ver-senyképességbıl való kiszorítottság problémáját.

A városok belsı polarizációjából fakadó problémák

A városvezetés részérıl a szegényebb és sebezhetıbb csoportok megerısítése, a társadalmi kohéziót erısítı törekvések eltérı eredményt mutatnak a kvalitatív inter-júk és a kérdıívekbıl kirajzolódó normatív politikai törekvéseket illetıen. Míg az interjúk mélyen érintik a városi külterületi lakosság okozta problémákat, a cigány-kérdés rendezetlenségét, a szociális bérlakások hiányát, a szociális szolgáltató inté-zetek elhelyezkedését, a koldulás kérdéseit, addig a kérdıívekben az életminıség kap kiemelt szerepet. Az életminıség kérdésében sajátos, hogy elsı helyre kerül az, hogy szeressenek az emberek a városban élni, második a környezet és tisztaság, harmadik a közbiztonság kérdése. Erıteljes a küzdelem a lakosság középosztályi csoportjainak növeléséért, felerısödött a várostérségi kistelepülések és a városok küzdelme általában a lakosság létszáma növeléséért (Szeged esetében fogalmazód-tak meg a lakosság kiköltözése miatti ellenérzések). Összességében 7 város számára jelentett érzékelhetı problémát a cigány lakosság kezelése, ami nem egyszer páro-sult esszencialista megoldásokkal (romatelepek felszámolása a lakosság kitelepíté-sével). Több esetben mond ellent a normatív várospolitikáknak a külterületi lakos-ság helyzetének rendezetlensége, ivóvíz-ellátásának hiánya, iskolabezárások, az, hogy a külterületen élık kiesnek a segélyezésbıl és a jövedelempótló támogatások-ból, erıteljes az infrastrukturális nyomás egyes városokban a külterületi „balkáni”


állapotok miatt. Mindez aligha utal a környezeti igazságosság kérdésének norma szintő elfogadottságára. Akadt olyan város, amelyben megfogalmazódott, azok lakjanak a városban, akik

képesek megfizetni szolgáltatásait. Legkevésbé számítanak a roma lakosság integ-rációjára, a nyugdíjas csoportok integrálására a várospolitikában, a szegény rétegek csökkenésére, és kevéssé valószínőnek látják a fiatal lakossági csoportok várospoli-tikába való integrációját. A közmunka programok (3,3), a szegénység elleni prog-ramok (3,01), speciális társadalmi csoportok célzott támogatása, települési szociális programok (3,2), munkahelymegtartó támogatások pár tized ponttal magasabbra értékeltettek, mint a szociális gazdaság ösztönzése, a lakásprogramok, az adósság-kezelési programok. A városi kohéziós politika kifejezés kevéssé van jelen a helyi politika diskurzusai-

ban, helyette a helyi fejlesztés a domináns. A kohéziós politikai tevékenység nehezen értékelhetı, mivel az elmúlt 16 évben nem a leszakadás megakadályozása, hanem a gazdasági-társadalmi átmenet programjai domináltak. Az érintett városok vezetıi a városi belsı kohéziós tevékenységek gazdaság fejlesztéséhez kötıdı kapcsolatait alig látják, alig értelmezik, nézıpontjukban viszonylag túlzott a szerepe a tervezési, prog-ramozási tevékenységeknek, mindenekelıtt az önkormányzatok tulajdonosi viselke-désének. A szegénységgel és annak kezelésével kapcsolatos feladatokat alulértékelik, többnyire tanácstalanok a társadalmi problémák kezelésében. Több városvezetı (pl. Szeged, Székesfehérvár térsége) véleménye összecseng,

miszerint egy közös iroda Brüsszelben, illetve az ipari park-fejlesztések, valamint a felsıoktatás fejlesztése nem járul hozzá a társadalmi egyenlıtlenségek orvoslásá-hoz. Szinte minden önkormányzat véleménye megegyezik abban, hogy az egyenlıt-lenségek megoldásához inkább állami és uniós forrásokra van szükség, melyek lehetıvé teszik a városok számára speciális projektek megvalósítását a társadalmi különbségek oldása érdekében. A városok többsége úgy látja, hogy az elmaradottabb települések felzárkózását

szociális alapon nyújtott támogatásokkal lehetne felgyorsítani. E vélemény képvise-lıi között van például Szeged, Gyır és Székesfehérvár. Napjainkban tehát kiemelt fontosságúnak tartják a magyar városok az állam szerepét a szociális kérdések ren-dezésének terén. Mindannyian egyetértenek abban, hogy a jelenlegi állami szerep-vállalás mértéke folyamatosan erısödik, és nagyobb jelentıséggel bír majd a jövı-ben. A településfejlesztésben a társadalmi szempontokat legkevésbé Pécs és kör-nyéke, leginkább Kecskemét, Miskolc, Nyíregyháza tartja fontosnak. Jellemzı, hogy Pécs és Szeged várostérségében adnak a legkisebb szerepet az egyenlıtlensé-gek csökkentésének, míg Miskolcon ezt a tényezıt magasra értékelik.

A városvezetés menedzsment kvalitásai

A kilenc várostérség önkormányzatai a várospolitikai menedzsment eszközeiben elsı helyre állították a költségvetést, az adóbevételeket, mint eszközöket, ezt követte a fog-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az integratív várospolitika ... 83 lalkoztatottság, a polgármesteri hivatal kapacitása, az oktatási intézmények eloszlása, képzési orientációja; a legkevesebb értéket a civil szervezetek szerepvállalása kapta. A városmenedzsment eszközök az 5 fokú skálán alig érik el a 3 pontot: leginkább a fejlesztési stratégiákban, az önkormányzati tulajdon értékesítésében, egyes településré-szek környezetfejlesztésében látnak lehetıséget. A humán tényezıben legmagasabbra értékelt az egészségügy, az alapfokú és közoktatás, jellemzıen a városvezetık alulérté-kelik a kutatással, fejlesztéssel, felsıoktatással foglalkozó kérdéseket. A településmenedzsment kérdéseiben az önkormányzattal szemben alulértékelt az

állami cselekvés, a regionális szint és a megyei szint, a politika skáláit illetıen egy-értelmő az önkormányzati szint túldimenzionált jellege. Az uniós szint nem éri el a 3 pontot. Különösen Szeged és Debrecen értékelte magasra a város funkcióit, a megye legmagasabb értéket Székesfehérvár, Miskolc és Gyır esetében kapott, Szé-kesfehérvár és Miskolc a régió jövıbeni lehetıségeit látta fontosnak. Az állam sze-repe mindenütt a 4. helyre került. A kapacitások között messze hangsúlyosabb a pénzforrások szerepe, általában leértékelt a szervezeti kapacitás. Az önkormányzatok legfontosabb közfeladatuknak a szociális feladatok ellátását

tartják, ezen belül is nagy hangsúlyt fektetnek a gyermekek és idısek ellátására. Ezt követıen fogalmazódnak meg az önkormányzat szervezeti felépítését érintı közpo-litikai feladatok, és csak utolsó sorban szerepel a lakosság megelégedettségét szem elıtt tartó feladatok ellátása (fogadóórák, ügyintézési rend fejlesztése, a képviselık felkészítése) (2. táblázat).

2. TÁBLÁZAT A szolgáltatási kapacitás fejlesztésének kérdései a hazai várostérségekben

(Questions of Improving Capacity of Service in Domestic City Areas)

A szolgáltatási funkció neve Jelenlegi gyakorlat

Lehetıség

Különbözı társadalmi csoportok igényeinek kezelése 3,01 3,61 Képviselık felkészítése 2,96 4,13 Információszerzés rendszerének kialakítása a helyi konfliktusokról

2,86 3,63

Képviselık számának csökkentése 2,75 3,53 Polgármesteri hivatal létszámfejlesztése 2,74 3,41 Egyablakos ügyintézési rendszer 2,49 3,30 Képviselıi fogadások problémáinak elemzése 2,44 2,97 Elektronikus fogadóórák 2,09 3,27


A települések által nyújtott szolgáltatások színvonala a szereplık szerint nem megfelelı, ezért e területen is további fejlesztésekre van szükség. Jelenleg és a jövıben is várhatóan inkább a szolgáltatások nyújtását segítı infrastruktúra fejlesz-tése élvez prioritást. A szolgáltatási tájékoztatók, az információs szolgáltatási kapa-citás fejlesztése, az e-szolgáltatási rendszer, az egészségügyi és szociális térképek inkább csak a jövı kapacitásaiban kapnak szerepet. Alapvetıen leértékelt a szolgál-


tatások kiszerzıdése és minıségellenırzése, és egyáltalán nem elfogadott, hogy egyik önkormányzat a másiknak vállalkozói jelleggel nyújtson szolgáltatásokat. Az önkormányzatok tudáskapacitása a településfejlesztésben nagyon meghatáro-

zó. A települések többsége úgy véli, hogy ennek egyik kulcsszereplıje a polgármes-ter, sok múlik az ı munkáján. A városvezetı felkészültsége, kvalifikáltsága a tele-pülés fejlıdésének egyik legfontosabb tényezıjeként értékelt. Kiemeltek a polgár-mester személyes kvalitásai (4,47), tájékozottsága a tervezési folyamatokról, a tár-sulásokban való részvétel (4,1), ezzel szemben a minıségbiztosítási rendszer kiala-kítása (3,6), a pályázati iroda léte (3,3), független fejlesztési csoport léte (3,1), a nemzetközi kapcsolatok iroda léte (2,93) alulértékelt.

A városok és a versenyképességi politika

A kutatás számos támpontot adott arra vonatkozóan, milyen a vizsgált térségek-ben a városok és várostérségi önkormányzatok vezetıinek felfogása a település versenyképessége fejlesztését illetıen. A várostérségek versenyképességére, fenntartható fejlıdésére az önkormányzatok

a településmarketing révén tudnak leginkább hatni. A vizsgált térségekben az ön-kormányzati fejlesztésekre helyezıdik a legnagyobb hangsúly, a városi környezet formálása és az infrastrukturális megújulás van a fejlesztések fókuszában. Ezt köve-tik a társadalmi szempontok, a közszolgáltatások színvonalának javítása és az élhe-tıbb környezet kialakítása a várostérségekben. A helyi elit tehát láthatóan a társa-dalmi-szociális szempontokat fontosabbnak értékeli, mint a gazdasági szemponto-kat. A fenti célkitőzések az említett európai dokumentumok megállapításai alapján helytállóak. A legmagasabb pontokat és értéket az önkormányzati fejlesztések kap-ták, azaz az önkormányzat, mint legfontosabb beruházó és fejlesztı erı jelenik meg. Különösen Miskolc és Nyíregyháza térségében kapott magas értéket, emellett Szé-kesfehérváron tulajdonítanak neki kiemelkedı szerepet. A településfejlesztés gazdasági elemei között a nemzetközi gazdasági szereplık

vonzása, a helyi gazdasági szereplık támogatása, a versenyképesség növelése alul-értékelt. A legalacsonyabb értéket a nemzetközi szereplık vonzása kapta, ám ko-moly eltérések vannak várostérségenként. Nyíregyháza a külföldi tıkét 4,5 pontra értékeli, míg Kecskemét 2,3-ra. E vonatkozásban tanulságos, hogy Pécs és Székes-fehérvár térségének települései is alacsony értéket adnak a külföldi tıkének, ám nyilvánvalóan más megfontolások alapján. Egyértelmően kitapintható, hogy a településfejlesztés gazdasági elemei között a

hangsúly a helyi gazdasági szereplıkön van. Nyíregyháza esetében az érték elérte az ötöt, ám Pécs esetében is legalább 3,5 a települési önkormányzatok által adott érték. Szeged, Székesfehérvár, Miskolc, Kecskemét egyaránt magasra értékeli a helyi vállalkozások támogatását. A fenti célok megegyeznek a holisztikus célkitő-zésekkel, amelyek a helyi foglalkoztatást hangsúlyozzák.


3. TÁBLÁZAT A településfejlesztés eszközrendszere, prioritásai

(The Approach System and Priorities of Settlement Development)

A településfejlesztés eszközrendszere Jelenlegi Jövıbeni

Városközpontot védı korlátozások hátrányai-nak leküzdése

3,11 3,49

Városközpont rehabilitációját biztosító szabá-lyozás

3,54 3,94

Rehabilitációval kapcsolatos társadalmi ér-dekviszonyok feltárása

3,18 3,70

Lakásfelújítás 3,27 3,66 Magántıke bevonása 3,35 3,62 Mőemlékek védelme 3,54 3,94 Gyalogos zónák kialakítása 3,30 3,79 Közlekedés átszervezése 3,30 4,10 A

nag

yvár

os b

elvá

rosá

nak

re

habi

litá

ciój

a

Egységes hatósági belváros-rehabilitációs koncepció

3,14 3,75

Ipari parkszerő ipari ökológiai rendszerek 3,00 3,76

Üzleti szolgáltató központok 3,41 3,56 Kulturális befektetési és szolgáltató központok 3,31 4,04 Iskolanegyedek, kampuszok kialakítása 2,89 3,44 Repülıtér kialakítása, fejlesztése 2,67 3,40 Konferenciaközpontok létrehozása 2,80 3,81 Inkubációs szolgáltató központok 2,44 3,46 F

ejle

szté

si ö

veze

tek

a

váro

sban

és

térs

égéb

en

Technológiatranszfer központok 2,41 3,28 Lakó- és munkahely integrált fejlesztése 2,88 3,74 Komplett infrastruktúrafejlesztés 3,28 4,00 Lakásfejlesztés (apartman-központok stb.) 3,12 3,75 Oktatási szolgáltatások betelepítése 3,07 3,94 Szociális-gazdasági szervezetek vonzása 3,13 3,92 Alternatív kulturális-szabadidıs szolgáltatások 3,15 3,94

Ler

omlo

tt te

lepü

-lé

srés

zek

reha

bi-

litá

ciój

a

Új közlekedési struktúra 3,05 4,13 Speciális térségi szolgáltatások 2,73 3,69 Üzleti, technológiai parkok 2,72 3,60 Integrált agglomerációs közlekedés 2,95 4,00 Várostérségi fejlesztés szervezeti formáinak kialakítása

2,71 3,68

Városkörnyéki és városi szolgáltatások ösz-szehangolása

2,78 3,95

Kistelepülési konszolidáció munkahelyterem-tés révén

2,56 3,65

Vár

osté

rség

i koh

ézió

Farmgazdálkodási rendszerek fejlesztése 2,05 3,23



A kérdıív a gazdaságfejlesztés leggyakrabban használt célterületére kérdezett rá:

külsı vagy belsı erık, a gazdasági együttmőködések és a lokális vonzerık, a turiz-mus lehetıségeire. Meglepı módon a válaszadók, Nyíregyháza kivételével, szinte minden városban alulértékelték a felsıoktatás, illetve a kutatás-fejlesztés verseny-képességre ható szerepét, valamint nem tartották fontosnak a politikai stabilitást sem. E kérdéscsoporton belül arra derült fény a válaszokból, hogy a helyi politikai elit véleménye szerint sokkal fontosabbak a szociális szempontok, például az, hogy sze-ressenek ott élni az emberek és biztonságban érezhessék magukat. Ez következik a kérdésekre adott válaszok eredményeinek átlagából is. Elsıdleges az életminıség, másodlagos a helyi kormányzás intézményrendszere és legkevésbé jellemzı a külsı integráltság, a tudástársadalom, illetve a szociális egyenlıtlenségek mérséklése. A településfejlesztés eszközrendszerének fontossági rangsora a megkérdezettek

véleménye szerint eltérı. Valójában e kérdéscsoport mögött a prioritások húzódnak meg, a várostérségek fejlesztésének eltérı koncepcióit tükrözik. Amennyiben a hangsúly az elsı blokkra esik, úgy egy polgári középosztályos fejlesztési modell, a második esetében egy modernista településfejlesztés, a harmadik esetében egy posztmodern modell rajzolódik ki, míg a negyedik egy életstílus alapú fenntartható fejlesztés rendszereit kombinálja (3. táblázat). Nyíregyháza, Budapest, Pécs, Kecskemét viszonylag magasabb pontszámokat

adott a belvárosok fejlesztési lehetıségeinek, ám szkeptikus a magántıke bevonása, az egységes hatósági belváros-rehabilitációs koncepciók iránt. A modernista típusú fejlesztésre leginkább az üzleti szolgáltató, a kulturális befektetési és szolgáltató központoknak adnak lehetıséget, különösen alacsony értéket adtak az ipari parksze-rő ipari ökológiai rendszereknek, az iskola-negyedeknek, a repülıterek kialakításá-nak, az inkubációs központoknak. A 4. táblázatban jól látható, hogy a megkérdezettek véleménye szerint mely inf-

rastrukturális fejlesztések hol állnak a fontossági rangsorban. A településrészek rehabilitációja alig ismert lehetıség, mindösszesen a komplett infrastruktúrafejlesz-tés és a közlekedési infrastruktúrafejlesztés kaptak magasabb értékeket. A várostérségi kohézió erısítésében hangsúlyos a városi és vidéki szolgáltatások

összehangolása, ugyanakkor nem tulajdonítanak kellı fontosságot az üzleti techno-lógiai parkoknak, a városfejlesztés szervezeti formáinak, a munkahelyteremtésnek és a farmgazdálkodásnak. Összességében a kutatott várostérségek többségében a fejlesztés modelljei tradicionális, alulfejlett attitődöt és kevéssé endogén, belsı forrásokra építı gyakorlatot tükröznek.


4. TÁBLÁZAT Az infrastrukturális fejlesztések fontossága

(Significance of Infrastructural Developments)

Városközpont rehabilitációját biztosító szabályozás meg-teremtése

3,54 Új közlekedési struktúra 4,13

Mőemlékek védelme 3,54 Közlekedés átszervezése 4,10 Üzleti szolgáltató központok 3,41 Kulturális befektetési és szol-

gáltató központok 4,04

Magántıke bevonása 3,35 Komplett infrastruktúrafejlesz-tés

4,00

Kulturális befektetési és szol-gáltató központok

3,31 Integrált agglomerációs közle-kedés

4,00

Gyalogos zónák kialakítása 3,30 Városkörnyéki és városi szol-gáltatások összehangolása

3,95

Közlekedés átszervezése 3,30 Városközpont rehabilitációját biztosító szabályozás megte-remtése

3,94

Komplett infrastruktúrafejlesztés 3,28 Mőemlékek védelme 3,94 Lakásfelújítás 3,27 Oktatási szolgáltatások betele-

pítése 3,94

Rehabilitációval kapcsolatos társadalmi érdekviszonyok fel-tárása

3,18 Alternatív kulturális-szabadidıs szolgáltatások

3,94

Alternatív kulturális-szabadidıs szolgáltatások

3,15 Szociális-gazdasági szervezetek vonzása

3,92

Egységes hatósági belváros-rehabilitációs koncepció

3,14 Konferenciaközpontok létreho-zása

3,81

Szociális-gazdasági szervezetek vonzása

3,13 Gyalogos zónák kialakítása 3,79

Lakásfejlesztés (apartman-központok stb.)

3,12 Ipari parkszerő ipari ökológiai rendszerek

3,76

Városközpontot védı korlátozá-sok hátrányainak leküzdése

3,11 Egységes hatósági belváros-rehabilitációs koncepció

3,75

Oktatási szolgáltatások betelepí-tése

3,07 Lakásfejlesztés (apartman-központok stb.)

3,75

Új közlekedési struktúra 3,05 Lakó- és munkahely integrált fejlesztése

3,74

Ipari parkszerő ipari ökológiai rendszerek

3,00 Rehabilitációval kapcsolatos társadalmi érdekviszonyok feltárása

3,70

Integrált agglomerációs közle-kedés

2,95 Speciális térségi szolgáltatások (pl. iskolabusz, lakásszövetke-zet, rendfenntartás)

3,69

Iskolanegyedek, kampuszok kialakítása

2,89 Várostérségi fejlesztés szerve-zeti formáinak kialakítása

3,68


Lakó- és munkahely integrált fejlesztése

2,88 Lakásfelújítás 3,66

Konferenciaközpontok létreho-zása

2,80 Kistelepülési konszolidáció munkahelyteremtés révén

3,65

Városkörnyéki és városi szolgál-tatások összehangolása

2,78 Magántıke bevonása 3,62

Speciális térségi szolgáltatások (pl. iskolabusz, lakásszövetke-zet, rendfenntartás)

2,73 Üzleti, technológiai parkok 3,60

Üzleti, technológiai parkok 2,72 Üzleti szolgáltató központok 3,56 Várostérségi fejlesztés szervezeti formáinak kialakítása

2,71 Városközpontot védı korlátozá-sok hátrányainak leküzdése

3,49

Repülıtér kialakítása, fejlesztése 2,67 Inkubációs szolgáltató központok 3,46 Kistelepülési konszolidáció munkahelyteremtés révén

2,56 Iskolanegyedek, kampuszok kialakítása

3,44

Inkubációs szolgáltató központok 2,44 Repülıtér kialakítása, fejlesztése 3,40 Technológiatranszfer központok 2,41 Technológiatranszfer központok 3,28 Farmgazdálkodási rendszerek fejlesztése

2,05 Farmgazdálkodási rendszerek fejlesztése

3,23


Összegzés

A hazai kutatásban érintett várostérségek integratív politikai kultúrájának kibon-takozása megkezdıdött, jellemzıi az alábbiakban foglalhatók össze: 1) Az önkormányzati interjúk a városfejlesztés, a várostérségi konfliktusokat ille-

tıen nem említettek integratív programokat, akciókat, a szomszédságokig lemenı fejlesztési megoldásokat. Az integratív politikák kibontakozásának fontos gátja a tervezés fragmentáltsága, a koherens városvízió modellek ismeretének jelen nem léte, a nemzetközi tapasztalatok hiánya. A hazai település és városszövetségek, a felügyelı minisztériumok inkább a fragmentált önkormányzati szerkezet anomáliái-nak kezelésére helyezték a hangsúlyt, közel egy évtized ráment a közigazgatás re-formjára (eredmények nélkül) és a hazai közegben vitatott regionális törekvésekre. Ugyanakkor a regionális tervezésre helyezett hangsúly mögött nem jelentek meg a hazai viszonyoknak jobban megfelelı városrégió modellekrıl szóló diskurzusok, azok a hazai tudományosság perifériájára szorultak. A hazai lokális politikai elit (a polgármester parlamenti képviselık, a fejlesztés-

igazgatás szereplıi) a közpolitika komparatív kutatásának hazai alulfejlettsége miatt kevéssé ismerik az európai várospolitikák eredményeit, nem tehettek kísérletet azok trendjeinek adoptálására, a hazai városfejlesztés problémáinak új módszerekkel való kezelésére. A hazai önkormányzati képviselet az EU és ET intézményeiben megfe-lelı, a nemzetközi önkormányzati szervezetekben szerzett tapasztalatokat illetıen azonban nem hatékony a tudásfolyamatok áramoltatásában.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az integratív várospolitika ... 89 2) A városfejlesztés kultúrája alacsony stratégiai menedzsment kompetenciákat

mutat, melynek oka az, hogy a fejlesztési kompetencia és jogosultság nem a város-térségek, hanem a régiók stratégiai programalkotásába került, hiányoznak az ilyen osztályok, szakemberek. A várostérségi integratív politikákban a versenyképesség és a városi és várostérségi kohézió kérdései összemosódnak. Az európai gyakorlat-ban elfogadott értékek és alapelvek alig köszönnek vissza: nem kimondott alapelv a szolgáltatásokhoz való egyenlı hozzáférés, a városi környezet kiegyenlítése, a kö-zösségi menedzsment értékeinek beépítése. Különösen feltőnı a romák integráció-járól való lemondás. Ritka esetben figyelnek a városkörnyékre. Számos esetben jóval inkább érték a város szigetszerő fejlıdése. A városvezetésben e törekvések elfogadott normákká alakítása csakis akkor lehetséges, ha nemzeti szintő közpoliti-kai programok azokat beviszik a napi politika normái közé. 3) A városmenedzsment kérdéseire adott válaszok arra utalnak, hogy az önkor-

mányzatok nem építenek, nem építhetnek a partnerségi struktúrákra, a partnerek tudására és közpolitikai felelısségének megteremtésére. A közép-európai fejlıdés sajátossága a civil szféra gyenge jelenléte, marginális szerepe. E szektor fejleszté-sének gátját jelenti az önkormányzati szféra szerepének túlhangsúlyozása. Az ön-kormányzatok szerepköre és a privatizált szolgáltatások közötti diszkrepancia arra utal, hogy az önkormányzatok a tradicionális várospolitika és kevéssé az új város-kormányzási modellek hívei. A városi integratív politikák alapján a legfıbbnek tartott hajtóerı az önkormányzat,

második a helyi vállalkozói szektor, a szereplık között leértékelt a multinacionális vállalkozások szerepe. A versenyképesség hajtóerıinek szükségességét kevéssé értet-te meg az önkormányzati szféra, és a KKV-k szerepét is tradicionálisan értelmezte. Az önkormányzatok kevéssé érzik felelısnek magukat a foglalkoztatásért. 4) Bár sok város és térsége felismerte már a váltás kényszerét, de lépéseik még

bizonytalanok, óvatosak. Több esetben megfogalmazódott a leromlott várostérségek rehabilitációja iránti igény, számos városban (Székesfehérvár, Gyır, Debrecen) már konkrét lépések is történtek. Jelentıs szemléletváltásra van azonban szükség a K+F és az oktatás értékelésében is. A magyar várostérségeknek is be kell látniuk, hogy a tradicionális önkormányzati

feladatok mellett (pl. szociális ellátások) egyre nagyobb figyelmet kell szentelni a gazdaság fejlesztését szolgáló egyéb szempontokra is. Ma egy térség versenyképes-ségének nem a naturális mutatók a mércéi (pl. munkahelyek száma, vállalkozások száma, kibocsátás, adóbevétel), hanem egyre fontosabbá válnak az olyan minıségi tényezık, mint a város oktatási kínálata, kutatási- és fejlesztési színvonala, a vállal-kozások innovációs készsége, együttmőködése. A várostérségek politikai elitjében már megfogalmazódtak ezek a problémák, de

intézkedések csak néhány helyen, lassan történnek. Ennek egyik oka a kapcsolatok hiánya. Kialakulóban van az együttmőködés az egyes önkormányzatok, a térség egyéb gazdasági szereplıi, egyéb intézményei között. A kilenc várostérség szerepe a hazai versenyképesség vonatkozásában kiemelt: fejlesztésük, más nem vizsgált várostérségekkel együtt nemzeti szükségszerőség. A hazai városok vezetıi azt meg-


tették, ami az önkormányzati törvénybıl fakadóan megvalósítható. Tudásuk, isme-reteik, attitődjük alkalmas volt a rendszerváltás folyamatában a városok új pályára való állításához. Ahhoz, hogy a várostérségek integrált fejlıdése minıségi nagyság-renddel változzon, nem elegendık az egydimenziós programok, szükség van a sike-res nemzetközi modellekbıl a hazai viszonyok esetében is realizálható koherens várospolitika kialakítására. Szükség van olyan társadalmi diskurzusokra, amelyek az inkluzivitás, a szegény és marginális csoportok helyzete megváltoztatásának célkitőzéseit a városi közélet normatív követelményévé teszik, melyek között a város és városkörnyék lakossága egyenlıtlenségével szemben magasabb értéke van egy igazságosabb helyi társadalom kialakításának.

Jegyzetek

1 Az NKFP Várostérségi egyenlıtlenségek és versenyképesség kutatási programja részeredményei (2005–2007).

2 A kutatás partnerei között az MTA RKK Székesfehérvári Csoportja, a Kodolányi János Fıiskola Szociális Tanulmányok Tanszéke, valamint a Pestterv Kft. szerepeltek. A kutatást Szirmai Viktória professzorasszony vezette.

Irodalom

Common framework on Future Urban Policy Cities Empower Europe. (2004) Ministry of Interior and Kingdom Relations, The Netherlands. 02/11/2004 http://www.minbzk.nl/contents/pages/522/ commonframework.pdf

EU Common framework on future urban policy. (2004) Vities empower Europe. http://www.google.hu/search?hl=hu&q=common+framework+for+urban+policy+2004&btnG=Keres%C3%A9s&meta=

Lille Action Programme. (2000) Proposal for a multiannual programme of co-operation in urban policy within the European Union. Report by the Committee of Spatial Development. Marseilles. 6. Oct. 2000. http://www.eukn.org/eukn/themes/Urban_Policy/lille-action-programme_1108.html

Lipcsei Charta (én.) http://www.mut.hu/dok/lipcsei%20charta_070502.doc Pieterse, E. (2004) Untangling ‘Integration’ in Urban Development Policy Debates Published. – Urban

Forum. 1. http://www.isandla.org.za/papers/Ubn%20Integration%20pap.pdf

EXPERIENCES OF INTEGRATIVE CITY POLICY IN DOMESTIC CITY AREAS

GYÖNGYVÉR HERVAINÉ SZABÓ

During the last decade a new urban movement emerged in the European Union and in the member countries. Discourses about integrative urban policies became evident in the Euro-pean normative texts. The new member states suffer from different urban inequalities and the lack of coherent national urban policies. Recent research about Hungarian experience covered 9 city region areas and 86 local governments. The results are useful for strengthening the competitiveness of Hungarian cities and its surroundings. Hungarian cities adapted a series of integrative technics, but a coherent urban public policy is missing at national level. Hunga-rian local government leaders need more knowledge about experience and development potential of new urban policy methods, models and technics. The co-operation with other

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Az integratív várospolitika ... 91 local governments is highly underestimated, and there are no practices at the level of subunits. The neoliberal model of local government managerial practices needs other integrative and transformative ones. The legal and organisational competencies are missing at neighbour-hood level; there are no practices for community development. The Hungarian local govern-ments have a traditional view of development, there is a strong emphasis on state or local state centred developments and it gives a low value to the capital investment of multinational firms. They are sceptic concerning civil societies and social economy. The main theories about endogenous development and innovation capacity are missing from discourses of local leaders (the role of higher education institutions, research and technology transfer firms). The highly fragmented local government system seems not only ineffective but problematic in adapting innovative practices as well as.



A CIVIL KEZDEMÉNYEZÉSEK HATÁSA A VÁROSI KORMÁNYZÁSRA

(Impact of Civil Initiation on Local Governance)

BRACHINGER TAMÁS

Kulcsszavak:

részvételi demokrácia társadalmi részvétel civil társadalom civil szervezet governance

Az integráció, a kooperáció, az együttmőködés fogalmaival leírható jövı és az ezekhez nélkülözhetetlen részvétel szükséges feltétele a helyi társadalom kibontakozásának. A helyi közösség, a lakópolgárok társulá-sai nem „belsı ellenırei”, hanem egyenrangú partnerei a helyi hatalomnak. Sokkal hitelesebb, ha az együtt-tanulás eredményeképpen civilek maradnak, tehát ügyelnek arra, hogy autentikusak legyenek.

Bevezetı

A politikatudomány számára – elsısorban a helyi politikai cselekvés szintjén –, figyelemre méltó jelenségek elıidézıivé váltak a civil szervezıdések. Az önkor-mányzatiság fogalma nemzetközi használatban inkább utal a helyi közösségek ön-igazgatására, semmint a helyi hatalomgyakorlás legitim, de közvetett formájára. A governance új jelentésváltozata, annak lokális adaptációja, új távlatokat nyit a he-

lyi közösségek tudatosabb és tervszerőbb részvétele, a szektorközi együttmőködés vonatkozásában. A civil kezdeményezések – a helyi társadalmak változatosságára is figyelemmel – hol a politikai versenyben, hol a közpolitikák alakításában, hol az állampolgári részvétel demokráciát kiteljesítı alternatív formáinak kiépítésében vál-lalnak szerepet. Az ezektıl várt eredmények illetve következmények rendkívül eltérı-ek az egyes településeken. A civil szervezıdések illetve az önkormányzatok, az egy-mással való együttmőködés többféle módját dogozták ki. Az átfogó, koncepciózus kooperáció kezdeményezıi egyelıre inkább az önkormányzatok. Talán ezzel is demonstrálni kívánják elkötelezettségüket a népakarat érvényesítésében, de szándé-kuk lehet pusztán szépségtapasz! Másfelıl, a civil szervezetek és képviselıik sem feltétlenül a fejlett demokráciákban kialakított technikákat szorgalmazzák „társa-dalmi ellenırzı” tevékenységük során, hanem a politikai pártok magatartásához igazítják saját viselkedésüket személyi vagy szervezeti szinten. Nyitott még az a kérdés, vajon mekkora civil kurázsi halmozódik fel a döntések elıkészítése, -ellenırzése és a közfeladatok ellátása tekintetében? Az idırendiség szempontjából érdemes megjegyezni, hogy a negyedik önkor-

mányzati választási ciklusban (2002–) – különösen a megyei jogú városokban – megindult a koncepcióalkotási trend. A szóban forgó jelenség elterjedésében szere-pet játszhatott a kormány 2003-ban elfogadott civil stratégiája.

94 Brachinger Tamás TÉT XXII. évf. 2008 � 1

Településközösség versus helyi hatalom?

A magyar önkormányzati rendszer másfél évtizedes fejlıdésének megítéléséhez – véleményünk szerint – hozzátartozik a helyi közösségek (mint önálló komponens) viszonya a településközösség mőködéséhez és mőködtetéséhez, valamint az ennek érdekében kifejtett helyi hatalomgyakorláshoz. A felsorolt dinamikus fogalmak a köztudatban úgy élnek, hogy azok ad absurdum önkormányzati kompetenciák. Az önkormányzat illetékességéé, mint önálló entitásé, amely nem feltétlenül ér össze a helyi közösségekkel. A helyi hatalom (helyi önkormányzat) vajon milyen mélyen ágya-zott a helyi társadalmat alkotó helyi közösségekbe? Egyáltalán, ezek a helyi közösségek mennyire állékonyak, elérték-e a szervezettség optimális fokát, amelyben világos mission statement-tel, valamint személyfüggetlen kontinuitással rendelkeznek? A hatalom származtatásának dilemmája különösen élesen vetıdik fel térségünk-

ben, ahol az önkormányzati alapjogok biztosítása egyfajta történelmi kárpótlásként is jelentkezett a tanácsrendszerbıl kilépı települések (helyhatóságok) számára. A jogalkotó munka során ügyelni kellett a helyi közösség autentikusságára (leg-alább pro forma), de a polgári demokratikus hagyományoknak megfelelıen a köz-ponti hatalom – a szocialista politikai rendszertıl eltérı – primátusa mellett. Az önkormányzati alapjogokat, az elıbbi logikának megfelelıen, az alábbi alapjogsza-bályok biztosítják: az 1949. évi XX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról, valamint az 1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról. Így a helyi-települési önkormányzat nem a helyi közösség önigazgatására, hanem egy – kétség kívül demokratikus –, de mégiscsak államon (állami szférán) belüli – alkotmányos alapokon álló – közhatalmi konstrukcióra utaló fogalom. A helyi közösség önigazgatása alulról épülhet fel, és az eddigi tapasztalatok azt

mutatják, hogy jóval lassabb a kibontakozás – természetesen települések közötti eltérések azért vannak –, mint amire az önkormányzati rendszer kialakítása során számítani lehetett. A helyi közösségekbe való bevonás sikere, a kereteket megteste-sítı manifesztációk állapotán (itt ad hoc vagy tartós civil szervezetek) is múlik. A szervezetek minıségét pedig a következı tényezık determinálják: szervezettség, világos ön- és jövıkép, küldetéstudat, hatékony kommunikáció, hosszú távú, kon-vergens szervezeti célok, stabil és aktív tagság stb. Miután egy-egy community study keretében tisztázzuk, hogy az itt említett feltételek – az adott településközös-ség szintjén – adottak-e, érdemes beszélni a helyi hatalom és a helyi közösségek viszonyáról. Az érdekeltek viszonya egyébként – az eddigi tapasztalatok szerint – lehet konfrontatív, kompetitív és kooperatív. A felsorolt három magatartási meg-nyilvánulásból az elsı kettı inkább „gyermekbetegség”. A kompetitív magatartás egyenesen szerepértelmezési probléma, amelynek lényege, hogy egyik-másik helyi civil szervezet a politikai verseny részesévé kíván válni, csakhogy az önkormányza-ti rendszer közhatalmi és a helyi közösség önrendelkezési dimenziója – erre utal-tunk korábban – nem ezen a síkon esik egybe.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 95 A közjogi és a politikai dimenzió közelítése mindenesetre kívánatos, hiszen „a lokális

közösség embereknek olyan területi, szomszédsági alapokon szervezıdı közössége, amely össztársadalmi meghatározottsága mellett … rendelkezik a politikai részvétel, érdekérvényesítés esélyével, melynek közvetlen bázisát a lakóhellyel szemben tá-masztott igények, követelmények azonossága biztosítja.” (Pálné 1990, 40) Bıhm Antal az önkormányzatiságról szólva Bibót interpretálva írja: „az önkormányzatok a kisebb közösségek szabad közéletének az iskolái, az egyes emberek számára hozzá-férhetı és nélkülözhetetlen kellékei a társadalmi demokráciának.” (Bıhm 1996, 64)

Elıfeltevések

A tanulmány egyfajta kronológiai utat kíván bejárni, amely az önkormányzati rendszer 17 éves idıszakának fontosabb állomásait próbálja rendszerezni a civil szervezetek és a helyi hatalom kapcsolatában. Úgy értékeljük, hogy az elmúlt más-fél évtized elıhívta azokat a problémákat – esetenként azok orvoslását is (ez akár modellértékővé is válhat) –, amely már indokolja a másfél évtized áttekintését, a tanulságok levonását. Az alábbiakban, ha nem is mindig a kívánatos, de a lehetsé-ges perspektívákra utalunk: 1) Idıvel tudatosabbá és professzionálisabbá válnak a megfelelı ön- és jövıkép-

pel, misszióval és szervezettséggel rendelkezı civil szervezıdések. A civil szervezetek extenzív fejlıdése a kilencvenes években ment végbe. Az ada-

tok ugyan a statisztikai valóságot tükrözik (sic!), de a szervezetek tényleges mőkö-désére, az aktivisták, az önkéntesek, a tagság részvételének elmélyültségére nem kapunk választ. A jogi és a politikai környezet kedvezı változása, évtizeddel ké-sıbb a gazdálkodási lehetıségek könnyítése, szükséges feltételei voltak a civil tár-sadalom konszolidációjának, de továbbra sem állt elı a kívánatos állapot. A tartós és a célratartó mőködés komoly hiányosságokat mutat a kisebb, de gyakori szerve-zetméretnél, amely a lokális és valóban polgári kezdeményezésre létrehozott szer-vezetek többségére jellemzı. Ezen sokat segíthet a civil infrastruktúra (3), valamint hosszabb távon a felsıoktatás, illetve a piaci szervezeteknél kialakított gyakorlat tanulmányozása és körültekintı (módosított) alkalmazása. A társadalmi feltétel kibontakozása is akadályokba ütközik, amelyet a bevezetıben említett állampolgári, társadalmi részvétel elégtelensége okoz. 2) A nonprofit szervezetek egymással történı együttmőködése feltétele a települési

szintő együttmőködésnek az adott település önkormányzatával (a helyi hatalommal), ezért mást jelent sikeresen együttmőködni egy partikuláris érdekeit érvényesítı, -képviselı szervezetnek a helyi hatalommal, mint közösen fellépni a sajátos „civil érdekek” képviseletében, kompakt közösségként. Az igazi kihívást – az önkormányzatiság eddig eltelt idıszakának tapasztalatai

alapján – ennek a magatartásnak a napi gyakorlattá válása jelenti, hiszen a szerveze-teknek arra a képességére utal, tudnak-e az egyébként partikuláris érdekeik képvise-


lete közben – mondjuk egy településközösség szintjén – más civil szervezetekkel közösen fellépni, tartósan együttmőködni az önkormányzattal szemben? 3) Az önkormányzatok átgondolják a civil szervezetekkel kapcsolatos magatartásukat. Ennek lehetséges okai között említhetjük az elegendı tanulóidıt, tehát azt az idı-

keretet, amelyben az érdekeltek, megismerték egymás szándékait, céljait, jellegze-tes vonásait. A normativitás, a kiszámíthatóság kölcsönös igénnyé válik.

A kormányzat és az önkéntes szervezetek együttmőködésének általános indokai

A kilencvenes évtizedben jelentıs fordulat állt be a civil kezdeményezésekkel kapcsolatos európai közfelfogásban, sıt, a nyugat-európai kormányzatok, az Euró-pai Unió magatartásában is. Az Európai Unió Bizottsága, „A Bizottság közleménye az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erısítésérıl Európában” cím-mel 1997-ben dokumentumot adott ki. Lester M. Salamon „Az öntevékenység kudarcának elmélete” címő tanulmányá-

ban, a kormány és a nonprofitok közötti együttmőködés lehetıségeivel kapcsolat-ban megjegyzi; „a kormány egyre nagyobb mértékben bízza nonprofit szervezetekre az állami finanszírozású termékek, szolgáltatások elıállítását. Néha még az is elı-fordul, hogy ilyen célokra maga a kormány hoz létre nonprofit szervezeteket – QUANGO-k –, ha azok maguktól nem jönnek létre.” (Brachinger 2000, 45) Az elmélet feltétlenül adaptálható tanulsága, hogy különbséget tesz a kormány intézményfenntartó (mindenható) és a kormány feladatfinanszírozó magatartása között. A redisztribúció gyakorlatának horizontális kiterjesztésére utal, hiszen a feladatfinanszírozás egyúttal a szektorok közötti átjárás lehetıségét adja meg a közfeladatok elıállításában. Az európai jóléti állam modellje inkább kiegészítı, semmint helyettesítı szerepet adott a nonprofit szervezeteknek. Salamonnak az öntevékenység kudarcáról szóló tanulmánya arra hívja fel a fi-

gyelmet, hogy nemcsak a nonprofit szektor igazítja ki az állam által okozott (másod-lagos) egyenlıtlenségeket, hanem a piac által okozott (elsıdleges) egyenlıtlenségek nivellálásán igyekvı öntevékeny szektorral kapcsolatban fellépı hatékonysági, minı-ségbeli problémák ugyancsak elıidézhetik az állami korrekciós mechanizmusokat. Az európai gondolkodásnak szokatlan sorrend (elıbb a nonprofit szektor, majd ezt köve-tıen az állami beavatkozás) problémánk – a szektorközi együttmőködés terjedelme és minısége – szempontjából, egyelıre irreleváns. A hangsúly ugyanis a két szektor együttmőködésén van, amely nem egy önmagáért való viszony, mivel abból a nyil-vánvaló felismerésbıl indul ki, hogy mindként szektor szervezetei rendelkeznek más-sal nem pótolható adottságokkal és meg nem szüntethetı korlátokkal.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 97 Az alábbiakban a két szektorral kapcsolatban megállapított elınyök és hátrányok

rövid áttekintését adjuk:

1) A kormányzati szféra mőködésének elınyei: általános szolgáltatásokat nyújt, azaz az állami ellátórendszer kiterjedt és univerzalisztikus, a fogyasztók szá-mára viszonylag könnyen elérhetı. A feladatok finanszírozásának biztosak a forrásai.

2) A kormányzati szféra mőködésének hátrányai: nehézkes, bürokratizált, lobbi érdekek stb.

3) A nonprofit szféra mőködésének elınyei: probléma-érzékeny, rugalmas, részt vesz a kormányprogramok megvalósításában, versenyeztetésre ad lehetıséget.

4) A nonprofit szféra mőködésének hátrányai: forrásszerzése esetleges, partikula-rizmus, paternalizmus, amatırizmus (Salamon 1991, 65–68).

Ezek az állítások a demokratikus kormányzás másfél évtizedes tapasztalatainak figyelembevételével a hazai viszonyokra is alkalmazhatóvá váltak.

A hazai nonprofit szektor téma szempontjából adekvát sajátosságai és dilemmái

1) A helyi hatalom pro forma a helyi társadalomé az önkormányzati rendszerben. Az alkotmányban és az önkormányzati törvényben, valamint a legtöbb helyi statú-tumban manifesztálódott ez a viszony. 2) A helyi hatalom de facto is a helyi társadalomé az önkormányzati rendszerben?

A kérdésfelvetésben rejlı bizonytalanság nyilvánvaló oka a településközösség és a helyi hatalom viszonyáról elızıekben tett megjegyzésünk, vagyis a társadalmi részvétel, a közbizalom szórványos érvényesülése a demokráciát inkább „csak” kiegészíti, és nem kiteljesíti. A nem valódi civil kezdeményezések szerepe meghatározó (volt) a szektorközi

munkamegosztásban (közfeladat-ellátások területén). Az 1994–2004 közötti sza-kaszt a kht-k „virágzása” idıszakának tekinthetjük. Az egyes minisztériumi, vala-mint az önkormányzati alapítású társaságok jellemzik ezt az etapot, tehát nem a magánszféra kezdeményezésére létrehozott szervezetek váltak tipikussá. A legtöbb alapítás eredeti szándéka nem a feladatellátás stratégiai elemzésén alapult, nem a két szektor elınyeinek egyesítésére irányult. A „kényszer-társadalmasítás” (Kéri 1997, 12) másik formája a közalapítvány lett. Alapításuk célja – az elsı pontban ismertetett okok mellett – magánforrás bevonása a közcélok, alapvetıen az önként vállalt feladatok megvalósítására. Az említett dilemmát illusztrálja az a séma, amelyet Harsányi László állított fel a

hazai nonprofit szektor struktúrájával kapcsolatban. A hazai nonprofit szektor a kilencvenes években, egy triális rendszerben öltött testet, amely a következı össze-tevıkbıl áll.


1) Államközeli szervezetek: ide soroljuk a közalapítványokat és a köztestületeket. 2) Kvázi piaci szervezetek, amelyek alapítója jellemzıen az (ön)kormányzat, jogi

formájukat tekintve közhasznú társaságok. Kommunális, szociális, közmővelı-dési feladatok ellátása, illetve ilyen intézmények mőködtetése céljából hozták létre ıket.

3) A valódi civil szervezıdések, amelyek polgári kezdeményezésre létrehozott ke-retek. Statisztikai szempontból nagyszámú civil kezdeményezést találunk Ma-gyarországon, de jelentıs részük „alvó” vagy alkalomszerően mőködı szervezet (Brachinger 2000, 106).

Az együttmőködés eddigi szakaszai

Az alábbiakban megpróbáljuk szakaszolni a lokális civil kezdeményezések és az önkormányzatok kapcsolatának elmúlt tizenöt évét. A másfél évtized adekvát átte-kintéséhez három részre osztottuk a szóban forgó idıszakot azzal a szándékkal, hogy az egyes etapok jellegzetességeit összefoglalhassuk. A tipizálás segíthet az eligazodásban, de a „közös vonások” az egyes helyi társadalmak szintjén átcsúsz-hatnak másik szakaszba. A településeken kibontakozó civil aktivitás szintje és a helyi hatalom helyi közös-

ségekkel kapcsolatos attitődjei jelenleg is eltéréseket mutatnak. A kapcsolatok di-menziói, valamint a „haszonáramlás” (Sebestény 2002) üteme és irányai különbözı tempóban fejlıdtek, ami más tényezık mellett, az önkormányzati rendszer beveze-tésének köszönhetı, de természetesen, a mélyben meghúzódó, hosszú idı alatt strukturálódott, helyi társadalmi viszonyok is determinálhatták a kontaktusok terje-delmét és intenzitását.

Az együttmőködés I. szakasza: „romantikus ısállapot”

− A tanácsrendszer rutinszerő támogatáspolitikájának továbbélése a korábban is mőködı, települési szinten szervezıdı, sport- és szabadidıs egyesületek vo-natkozásában. Ezek a szervezetek továbbra is „kiszámítható” partnernek mi-nısülnek, fıleg a kontinuitást képviselı és a helyi viszonyok alapos ismereté-vel rendelkezı hivatali apparátusnak köszönhetıen.

− Alkalmi, spontán együttmőködések, amelyek nélkülözik a koncepciózus, terv-szerő kooperációt. Az új helyi hatalmi elit gyakran állt közeli kapcsolatban azokkal a civil kezdeményezésekkel, amelyek a rendszerváltás társadalmi fo-lyamatában születtek. Az új hatalom gyakran ıket minısítette hitelesnek, ezért a kapcsolatépítés, a támogatási szándék az ı irányukban vált intenzívvé. A fe-lek, az intézményes tapasztalatok hiányában, inkább a perszonális kapcsolato-kat preferálták, ami meglehetısen kiszámíthatatlanná, rapszodikussá tette a vi-szonyukat és ezzel bizonytalanná vált a partnerség jövıje.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 99 − A kompetitív magatartás kialakulása, amelynek részeként egyes civil szerveze-

tek politikai szerepvállalásba fogtak és ez sok-sok szerepkonfliktussal, megha-sonlással járt együtt. Eredménye: bekapcsolódás a helyi hatalomgyakorlásba.

Az együttmőködés II. szakasza: „köztes helyzet”(Csegény–Kákai 2000)

− Az együttmőködés formalizálódásának idıszaka, amely elsısorban a helyi sta-tútumokban (SZMSZ), továbbá munkakörökben (civil referens), egyeztetések-ben (civil fórumok, kerek asztalok) manifesztálódik.

− A támogatáspolitika átalakul, ami a pályázati rendszerek kidolgozásában és a költségvetési keretek normatívabb felhasználásában ölt testet.

− Az önkormányzati szervezet-alapítás extenzív szakaszának tekinthetjük ezt az idıszakot, köszönhetıen a Polgári Törvénykönyv 1993. évi módosításának, amely többek között a közalapítvány és a közhasznú társaság jogformáját ve-zette be 1994. január 1-jei hatállyal. A törvényi változás hatására számtalan önkormányzat vált nonprofit szervezet alapítójává. A közalapítványokat elsı-sorban finanszírozási, a közhasznú társaságokat feladat-ellátási, intézmény fenntartási céllal alapították.

− A jogi feltételekben progresszív változás az 1997. évi CLVI. törvény a köz-hasznú szervezetekrıl címő jogszabály megalkotása. A közhasznúság jogilag is explicitté tette a társadalmilag hasznos tevékenységeket, továbbá bevezette a kiemelkedıen közhasznúsági szintet, az állami-, önkormányzati feladatok át-vállalására ösztönzı minısítést. A közhasznú minısítés bevezetésének tanul-ságos következménye, hogy a kiemelkedıen közhasznú minısítést (amely ad-dig példátlan kedvezményeket adott a szervezeteknek, azok támogatóinak, il-letve kedvezményezettjeinek) kérı nonprofit szervezetek meghatározó részét az önkormányzatok alapították, közpénzbıl és „politikai akaratból”. A törvény hatálybalépését követıen a valódi civil öntevékenység, a társadalmi aktivitás egyáltalán nem növekedett, sıt, a kisebb szervezetek számára az új körülményekhez való alkalmazkodás komoly kihívást is jelentett.

− Az Orbán-kormány idején, a kancellárián belül hozták létre a civil társada-lommal foglalkozó kormányzati „csúcsszervet”, a „Civil Kapcsolatok Fıosztá-lyát”. A szervezet a kormányváltást követıen „Kormányzati Civil Kapcsolatok Fıosztálya néven, az Esélyegyenlıségi-, késıbb az Ifjúsági, Szociális, Család-ügyi és Esélyegyenlıségi-, majd a II. Gyurcsány-kormány megalakulását kö-vetıen a Szociális és Munkaügyi Minisztérium szervezeti egységévé vált.

− Az Orbán-kormány idején épült ki a „vidéki” civil infrastruktúra, amely a hazai sajátosságokat tükrözve, a kormányzat kezdeményezésére indult el. A kormány, a hálózat kiépítését pénzügyileg is támogatta. Az intézkedés eredményeként a megyeszékhelyeken megalakultak a Nonprofit Szolgáltató Központok. Az elıbbiekben felsorolt tényezık következtében állandósult az a kettıség, amely a hazai civil szervezetek adekvát részének identitását, de gyakorlati


mőködését is determinálta és ennek megfelelıen hatott az önkormányzatok ci-vilekkel alakuló viszonyára is. Egyrészt manifesztálódott, majd ciklusról-ciklusra erısödött a döntésekben való közvetlen civil részvétel szándéka (kép-viselıi mandátum, külsı bizottsági tagság). A negyedik önkormányzati válasz-táson már a pártokkal kötött, ún. vegyes szövetségek a relevánsak, amely fi-gyelmeztet az útkeresés ilyen változatának a veszélyeire. Elınye: erıs érdek-aggregáció (igaz, nem a teljes lokális civil oldalnak, ha-nem partikulárisan) Hátránya: a civil szereplı elveszti autentikusságát, függetlenségét. Másrészt a döntés-elıkészítésbe (kezdeményezés, javaslattétel, véleménye-zés), amelyet a „felvilágosult” önkormányzatok a helyi statútumokban rendez-tek (Csegény–Kákai 2000), és/vagy a nonprofit szervezetek társadalmilag fon-tos célokkal kapcsolatos feladatok ellátásába történı bevonása. Elınyei: nagyfokú szervezettséget, konszenzusos demokratikus attitődöket, a feladatellátáshoz szakszerőséget igényel; közvetlenebb lakossági részvétel-ellenırzés; autentikusabb feladatellátás, versenyhelyzet. Hátrányai: az egyes szervezetek, illetve szövetségeik a települési döntéseket csak közvetve képesek befolyásolni; a helyi statútumokban szabályozott jogo-sítványok gyakran formálisnak tekinthetık; nagyfokú látencia gerjesztıi a személyi átfedések; a közfeladatok ellátásának ellenırzése nehézkes; a meg-lévı példák jelentıs része megtéveszthet (kht-k, közalapítványok, költségve-tési intézmények szatellit alapítványai).

Az együttmőködés III. szakasza: „normativitásra törekvés”

− A kormány 2003-ban fogadta el civil stratégiáját. Alapelveiben „Autonóm ci-vil társadalmat partnerének tekintı állam”-ról beszél. Hangsúlyozza a civil szervezetek függetlenségét, más szóval a politikai függıség megszüntetését deklarálja. A dokumentum kiemeli az önkéntesség és az öntevékenység társa-dalmi hasznát. A stratégia hangsúlyozza a társadalmi párbeszéd, a nyitott jog-alkotás gyakorlatának fontosságát, a finanszírozásban, a feladatellátásban pe-dig a szektorsemlegesség elvét. A stratégia a kormány, az önkormányzatok céljai között említi a feladat-kihelyezést, a közfeladat-ellátásban történı együttmőködést. A stratégiai célok között található a szektor legitim képvise-letének a szándéka, ami a civil társadalom belügye (sic!)

− A kormány civil stratégiájának egyik kézzelfogható eredménye a Nemzeti Civil Alapprogramról (NCA) szóló törvény megalkotása (2003. évi L. törvény). Az NCA-ról szóló törvény az elsı jogszabály, amely definiálja a civil szerveze-tet, ezzel nemcsak szociológiai-politológiai, hanem jogi kategóriává teszi azt! A törvény végrehajtásával, a valódi civil kezdeményezések, az öntevékenység fej-lıdését kívánja segíteni a jogalkotó. A preambulum az állami, önkormányzati köz-feladatok ellátásába történı bevonás szükségességérıl, partneri viszonyról beszél (segítség közpénzekkel, de a közvetlen kormányzati döntés elkerülésével). A poli-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 101

tikamentesség az NCA mőködtetésének egyik alapelve. Ez a princípium, az eddigi tapasztalatok szerint, nehezen betartható, mert a választási rendszer (elektori sza-vazás) elég körülményes, a politika, látens módon beavatkozhat a regionális testü-letek (alulról felépülı [sic!]) tagjainak megválasztásába. Az NCA eddigi mőködé-sének egy másik, sokkal nyilvánvalóbb anomáliája, hogy a finanszírozás, a köz-ponti költségvetés zárolásai miatt már az elsı években akadozott!

− A kormányzat civil stratégiájából következı másik jogi manifesztáció, az ön-kéntes munka jogi szabályozása (2005. évi LXXXVIII. törvény). Az önkéntes munka olyan jelentıs társalmi erıforrásként fogalmazódik meg, amely a köz-célok eléréséhez szükséges. A törvény „fogadó szervezeteket” felsoroló szaka-szában szerepel az önkormányzat, az önkormányzati társulás, illetve alaptevé-kenysége körében a költségvetési intézmény. A jogszabály hatályba lépése óta eltelt rövid idı miatt egzakt tapasztalatok még nem állnak a rendelkezésünkre az eredményekrıl.

− A tanulmány szempontjából legfontosabb körülmény – erre az idıszakra vo-natkozóan –, az önkormányzatok civil koncepció alkotási hulláma. A koncep-cióalkotás „szezonjának” a 2002–2006-os önkormányzati ciklust tekinthetjük. Ebben „komoly szerepe” lehetett a Medgyessy-kormány által elfogadott civil stratégiának, annál is inkább, mert a megismert települési koncepciókban exp-licit vagy implicit módon, de hivatkozások találhatók a kormány dokumen-tumra. A II. Gyurcsány-kormány idején a Szociális és Munkaügyi Minisztéri-um elıterjesztésében „A kormányzati civil kapcsolatok fejlesztésének irányel-vei” címmel 2006-ban egy újabb dokumentum készült, amely egyelıre még nem hivatalos kormányzati álláspont.

Az együttmőködést példázó dokumentumok közös és eltérı vonásainak kivonatos bemutatása

Az alábbiakban ismertetésre kerülı esetek bemutatásához szükséges forrásokat inter-net-kutatással, illetve a Szociális és Munkaügyi Minisztérium Társadalmi Párbeszéd és Civil Kapcsolatok Fıosztálya adatbázisának felhasználásával győjtöttük össze. A keresést a városokra és a megyei jogú városokra terjesztettük ki. A feldolgozást

a tartalomelemzés módszerével végeztük, melynek összefoglalását tesszük közzé ebben a tanulmányban. Az itt felhasznált dokumentumok még a 2006-os önkormányzati választás elıtti

állapotot rögzítik. Az egyes önkormányzatok azóta hozott esetleges adekvát dönté-seit értelemszerően nem vette figyelembe a tanulmány. A megismert civil koncepciók többségében kísérletet tettek a mőfaj meghatározá-

sára, amely az alábbiakban foglalható össze: a koncepció feladata, célja, automa-tizmusok kialakítása, normativitás a helyi-térségi civil szervezetekkel kapcsolatban (áttekinthetı, kiszámítható, folyamatos, stabil rendszerek a támogatási formákban, az érdekegyeztetésben, a kommunikációban, feladat-átadásban).


Az áttekintett és összehasonlított koncepciókkal kapcsolatban kijelenthetı, hogy

megalkotásuk az önkormányzatok szándékát tükrözi, amelyet azzal a jövıbeni lehe-tıséggel kívánnak feloldani, hogy a késıbbiekben azok egy írásba foglalt együtt-mőködési megállapodás alapjai lehetnek, de a partneroldalon a megfelelı (er-nyı)szervezet (civil szövetség) inkább cél, mint kézzelfogható valóság. Nem ismer-jük minden településen a koncepcióalkotás elızményeit, az esetleges egyeztetési folyamat részleteit – akár az egyes civil szervezetekkel, akár a képviseletükre jogo-sultakkal –, éppen ezért csak a tartalomelemzés alapján állítjuk, hogy inkább a helyi hatalom akaratának megnyilvánulásával találkoztunk. A dokumentumok helyzet-elemzéseikben térnek ki a településsel kapcsolatos sajátosságokra, a már kialakított együttmőködési formák felsorolására. Székesfehérváron például egy helyi kutatás adataira hivatkoznak. Több dokumentum a korábban elért eredményekkel, problé-mákkal (finanszírozási rendszer, civil referens, civil kerekasztal) kapcsolatos ta-pasztalatok összefoglalására, rendszerezésére törekszik (1. táblázat). A fellelt koncepciók között akadt több is, amelyekben kardinális, illetve vertikális

és horizontális célok fogalmazódnak meg, és azok tartalma, szinte szóról-szóra megegyezik (feltehetıen közös mintából, forrásból). Az áttekintés alapján levonható egyik következtetés, hogy kevés célkitőzést fo-

galmaztak a valóban helyi célokról, problémákról. A másik megjegyzésünk: fából vaskarikának tőnik a helyi hatalom igyekezete, amellyel a civil társadalom fejlesz-tését tekinti egyik fı céljának, ahogy a vertikális céloknál szereplı állítás is, amely a civil-civil párbeszéd fejlesztését irányozza elı!? Nyíregyházán a környezetvédelem, a közmővelıdés és a szociális ellátás területén

kibontakozó együttmőködés változatai részletes kifejtésre kerültek a koncepcióban. Nagykanizsán a közfeladat–ellátásban konkrét szervezetrıl (Vöröskereszt) tesz

említést a dokumentum. Nagykanizsán Civil Szolgáltató Központ (CISZOK) felállítása jelenik meg igény-

ként, mivel „csak” a megyeszékhelyeken van Nonprofit Szolgáltató Központ. Veszprémben és Nyíregyházán a civil szervezetek elismerésének igénye fogalma-

zódik meg a dokumentumban. Szekszárdon elkészült az együttmőködési megállapodás a civil koncepció alapján

a Szekszárdi Civil Kerekasztal és az önkormányzat között! A megismert dokumentumok jellemzıen a következı területeken jelölik ki az ön-

kormányzat feladatait: a döntés-elıkészítésbe való bevonás intézményei; együttmő-ködés, kommunikáció módozatai; feladatátadás, -átvállalás, a civil szervezetek támogatása (benne pénzügyi, természetbeni, szolgáltatásokkal történı), illetve a civil szervezetek elismerése.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 103

1. TÁBLÁZAT A vizsgált civil koncepciók SWOT-elemzése

(SWOT Analysis of Examined Civil Concepts)


Baja Város Önkormányzata civil szférával való együttmőködésére vonatkozó koncepciójában foglaltak érvényesülése

A tanulmány fókuszában álló évtizedes együttmőködés áttekintése mellett röviden szeretném összefoglalni készülı doktori értekezésem hasonló irányú vizsgálatainak megállapításait. A kutatást Baja városában végeztem. A Baján folytatott vizsgálat három ütemben zajlott. A vizsgálat célcsoportjai a helyi

hatalom, illetve a helyi közösségek reprezentánsai. Az elsı ütemben a helyi hatalom szereplıinek körében győjtöttünk adatokat. Te-

kintettel arra, hogy egy-egy választási ciklus csupán négy év, az 1990 választási ciklustól a 2002-es választási ciklusig minden települési képviselıt és külsı bizott-sági tagot figyelembe vettünk, mert a döntéshozó kritériumának – képviselı-testület

Erısség: – Célok, szándékok manifesztálód-

nak, rendszerezıdnek; – Hangsúlyozzák a civilek autonó-

miáját, függetlenségét; – Helyzetelemzés, az addig elért

eredmények áttekintése is része a dokumentumoknak.

Gyengeség: – Többségében egyoldalú „szán-

déknyilatkozat”; – Kevés figyelmet kap a közfe-

ladat-ellátás; – Kevéssé van tekintettel a helyi

sajátosságokra, a megfogalma-zások sablonosak;

– Egyelıre csak a megyeszékhe-lyeken van civil infrastruktúra.

Lehetıség: – Célok, szándékok világos politikává

válhatnak (rendeletalkotásban, együttmőködési megállapodásban);

– Civilek koncepciózusan vállalhat-nak részt a programok megvalósítá-sában, partnerség, sıt, governance lehetısége.

Veszély: – Szépségtapasz, hivatkozási lehetı-

ség lehet, amely bemutatja, hogy „felvilágosult” a helyi hatalom;

– Olyan elvárásokat fogalmaz meg, amely elsısorban a helyi hatalom szereplıinek attitődjét tükrözi;

– Amennyiben nincs partner a civil oldalról, nem hasznosul, nem válnak megvalósítható program-má a koncepció kijelölte célok;

– Nem feltétlenül igazodik az adott önkormányzat stratégiájához, il-letve ágazati koncepcióihoz.


tagjaként, állandó bizottság tagjaként – ez a kör felelt meg. Alkalmazott módszerek: survey és attitőd vizsgálat. A második ütemben a helyi civil közösségek képviselıinek körében vizsgálód-

tunk. Az akkori statisztika szerint 284 nonprofit szervezetnek volt bajai székhelye. A vizsgálatot ebben az esetben is a teljes körre kiterjesztettük, kivételt az önkor-mányzati alapítású nonprofit szervezetek jelentettek. Alkalmazott módszerek: survey és attitőd vizsgálat. A harmadik ütemben készültek az interjúk. Jelen fejezetben az önkormányzat

2003 decemberében elfogadott „Az önkormányzat és intézményeinek civil szerve-zetekkel folytatott együttmőködésének koncepciójáról” szóló dokumentum érvé-nyesülésének rövid értékelésére szorítkoznánk. A koncepció megalkotásának elızményei között egy generális és speciális körül-

ményt érdemes megemlíteni. Az általános körülmény a tanulmányban már koráb-ban említett kormányzati civil stratégia, amelyet szintén 2003-ban alkottak meg. A bajai dokumentum „vastagon” hivatkozik a kormányzati civil stratégiára. Ezt, csakúgy, mint a többi, vizsgálatban szereplı önkormányzati civil koncepció többsé-génél, forrásként értékelhetjük. A speciális körülmény, hogy a civil koncepció elıkészítésében és elkészítésében

komoly szerepet játszik egyetlen személy, akinek a vizsgált idıszakban viselt tiszt-ségei „összeadódnak”, ezzel a készülı civil koncepció jelentıségét akár növelhet-nék is, de egyúttal annak autentikusságát veszélyeztetik. A szóban forgó aktor egy-szerre volt a Bajai székhellyel mőködı Bácskai Civil Szervezetek Szövetségének (BÁCISZ) elnöke és a kérdéses idıszakban a városvezetı koalíció nagyobbik kép-viselı-csoportjának vezetıje, továbbá a civil kapcsolatokért felelıs tanácsnok. A BÁCISZ aktivistái és tisztségviselıi között további személyeket találtunk, akik ezzel a kettıs identitással rendelkeztek. Ad absurdum így a „civil reprezentációt” a koncepció megalkotásánál adottnak

tekinthetjük, de ha komolyan vesszük a programalkotási folyamatot, mégiscsak a helyi hatalom által megalkotott koncepcióról beszélhetünk, amely kevéssé tükrözi (tükrözheti) az amúgy is fragmentált helyi civil társadalom közös érdekeit, elképze-léseit. A BÁCISZ-nak nem csak bajai, hanem térségbeli, vajdasági, sıt, budapesti tagszervezete is van, viszont a bajai székhelyő civil szervezetek nagyobb része egyáltalán nem tagja. A BÁCISZ, ez a helyi statútumból derül ki, állandó meghívottja a képviselı-

testület és az egyes szakbizottságok üléseinek, amelyeknek más, a BÁCISZ-on kívüli civil meghívottjai is vannak. A civil koncepció lényegében egy elıterjesztés melléklete, amely meglehetısen ki-

dolgozatlan. Az elıterjesztés tartalmaz egy helyzetelemzést, részletesen ismerteti a kormányzati civil stratégiát és az érdekeltek együttmőködésének fıbb területeit is számba veszi. A határidık az egyes célok tekintetében régen lejártak és a célok több-ségében egyáltalán nem teljesültek. Az alábbiakban ezeket a célokat ismertetjük. Elhatározták, hogy az önkormányzat a teljes körő tájékozódás és tájékoztatás ér-

dekében a civil szervezetekkel együttmőködésben összeállítja a városi székhelyő

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 105 vagy telephelyő, mőködı civil szervezetek, alapítványok és egyesületek egységes nyilvántartását. A nyilvántartás nem készült el, a határidı 2004. III. 31-én lejárt. Célul tőzték ki a városi Civil Tanács megalakítását. A tanács létrehozása érdeké-

ben ágazati kerekasztalok összehívását kezdeményezték. A Civil Tanács nem ala-kult meg, a határidı 2004. IV. 30-án lejárt. Az önkormányzat elhatározta, hogy gazdasági programjával összhangban – ha a

feladatellátás azt igényli –, kölcsönös elınyök alapján, a szolgáltatás hatékonyabb biztosítása érdekében közfeladat ellátására szerzıdéses formában megállapodást köthet arra vállalkozó civil szervezettel. Ennek a törekvésnek a civil koncepciótól függetlenül elıtte is és azóta is kialakult gyakorlata volt/van, ami mőködıképes. Megfogalmazódott, hogy a civil szervezetek részére támogatást ad önkormányzati

feladatok ellátása, átvállalása esetén: A támogatás tervezett formái: „Ingyenes létesítmény, intézmény, közösségi tér használata, kedvezményes térítéső

létesítmény, intézmény, közösségi tér használat, program finanszírozás pályázat alapján, továbbképzési támogatás pályázat alapján, hozzájárulás pályázati önerıhöz – pályázat keretében.” A civil koncepciótól függetlenül elıtte is, és azóta is kialakult, mőködıképes gya-

korlata volt/van a támogatásoknak; vannak úgynevezett kiemelt civil szervezetek, amelyek támogatása önálló elıirányzatként szerepel az éves költségvetési rendelet-ben, szakbizottságok átruházott hatáskörében a sport, a kultúra és az ifjúsági kez-deményezések területén volt, illetve van pályázati alap; pályázati önerıre is lehet pályázni, ahogyan a létesítményhasználat biztosítására is. A polgármesteri hivatal állományában korábban sem dolgozott és ma sem dolgozik civil referens. Ezt a tényt önmagában nem értékeljük problémaként, mert a városban mőködı civil szer-vezetekkel való együttmőködés több köztisztviselınek is munkaköri kötelessége, legfeljebb a civilek számára ez nem mindig nyilvánvaló. Megfogalmazásra került, hogy a város a civil szervezetekkel közösen indulva pályá-

zati forrásból is biztosítani kívánja az úgynevezett Civil Szolgáltató Központ – Civil Ház, Mővészetek Háza és Kézmőves Ház létrehozását, illetve méltó elhelyezését. A szóban forgó létesítmények azóta sem léteznek, de ettıl függetlenül a ténylege-

sen mőködı civil szervezetek elhelyezése közösségi intézményekben, illetve közér-dekő bérlıkijelölés alapján megoldott a városban; krónikus elhelyezési problémáról nem beszélhetünk. A koncepció célul tőzte ki, hogy a civil szférával történı együttmőködés fıbb felada-

tait, valamint a finanszírozás kereteit önkormányzati rendelet keretében szabályozza. A rendelet megalkotására mostanáig nem került sor. Az említett személyes érintettség nemcsak az autentikusságot veszélyeztette a helyi

hatalom és helyi civil társadalom viszonyában, hanem a végrehajtást is kontra-produktívvá tette, hiszen ez a körülmény kioltotta a külsı civil kontroll, a civil nyo-más ösztönzı erejét. A bemutatott célkitőzések érvényesülésére az aktuális választási ciklusban sem

látunk sok esélyt, tekintettel arra, hogy a 2006-os választások gyökeresen megvál-toztatták az önkormányzat összetételét. A megkezdett ciklusban tanácsnok felügyeli


az önkormányzat társadalmi kapcsolatait igazi feladat- és hatáskör, egyszóval tarta-lom nélkül. A 2003-as civil koncepció egyes elemei, bizottsági, képviselıi vagy frakció kezdeményezésként visszatérhetnek a döntéshozók elé, hiszen a célkitőzé-sek régóta fennálló problémák megoldását szolgálták volna, és nem zárható ki, hogy egyes civilek kezdeményezıleg lépnek fel. A jelenlegi városvezetés számára, leg-alább is az eddig megfigyelt viszony alapján, a BÁCISZ nem partner. Valódi, váro-si szintő civil képviselet korábban sem volt és most sincs. A civil szervezetek kez-deményezései inkább egyedi, szórványos megkeresések. Nem tértünk ki a bajai civil szervezetek felelısségének értékelésére a civil kon-

cepció célkitőzéseinek teljesítésében. Kétségtelen, a célkitőzések megoldása króni-kus problémák megoldását tenné lehetıvé. A bajai civil szervezetekkel kapcsolatos adatok átfogó kiértékelése még hátra van. Ami az eddig rendelkezésünkre álló adatokból már megállapítható, legyen szó akár

pénzbeni támogatásról, akár ingatlan használatról, akár feladatátvállalásról, a bajai civil szervezetek attitődjeiben is hangsúlyos elem, hogy az önkormányzat szerepválla-lásának dominánsnak kell lenni, tehát annak kiváltására nem mindig indul be az önte-vékenység, alternatívák keresése, hanem inkább egy passzív idıszak következik. Végül még egy említésre méltó körülmény: a civil szervezeteket képviselı meg-

kérdezettek jelentıs része nem is tudta, hogy az önkormányzat megalkotta a szóban forgó dokumentumot. Megkérdezésükre 2005 nyarán, tehát másfél évvel a koncep-ció elfogadása után került sor. A legmegdöbbentıbb azonban az volt, hogy a dön-téshozók körében sem volt mindenki számára nyilvánvaló, hogy elkészült ez a kon-cepció. Ennek a körnek a felmérése 2004 tavaszán–nyarán történt! Kétségtelen tény, hogy ebben a körben nemcsak az „aktív” helyi politikusok, hanem a korábbi ciklusokban szerepet vállaló döntéshozók is szerepeltek. Azonban róluk is feltéte-lezzük az átlagosnál nagyobb tájékozottságot a helyi közéletrıl, hiszen „passzív” idıszakukban sem szakadnak el többségükben szervezeteiktıl.

A generális tapasztalatok összefoglalása

Az önkormányzati rendszer elmúlt másfél évtizedének története elegendı intéz-ményes megoldással szolgált. Ezek a változatos, de mégiscsak egy irányba húzó keretek megfelelı fundamentumai, hardware-i a kooperációnak és a partnerségnek. A felek eddigi együttmőködésük során számtalanszor kerültek szereptévesztésbe. Ennek két jellemzı példáját ismerhettük meg: 1) A politikai versenybe bekapcsolódó civil szervezetet, amelynek nemkívánatos

következményeként – még lokálisan is – kiforgatható a civil lelkület, megha-sonlik a civil identitás.

2) A nonprofit szervezetek alapításában részt vevı önkormányzatot, amely gya-korlati okoktól vezérelve a kilencvenes években gyakran lépett „kényszer-társadalmasítás” útjára, hogy „mentse, ami menthetı”.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A civil kezdeményezések hatása a ... 107 A kooperáció, a partnerség, a „local governance” gyakorlásának feltétele az, hogy a

civil koncepciókban megfogalmazott magatartások tartóssá, tudatossá és kölcsönössé váljanak. Az együttmőködés szubjektív feltételének is tekinthetjük az elıbbiekben ismertetett elvárást, de az eddigi tapasztalatok szerint ez még gyakran hiányzik. Az önkormányzatok koncepcióalkotási szándékát biztató jelnek tekinthetjük, mi-

vel az szemléletváltásra utalhat. A kiszámíthatóság, a normativitás, a tartós együtt-mőködés mindkét félnek hosszú távú érdeke. A cél közös: a településközösségek fenntartható fejlıdése, amelyet a közvetlen

demokrácia minıségével, a részvétel, a közremőködés intenzitásával minısíthetünk igazán. Ennek mérése igazi metodikai kihívás, kvalitatív módszereket és mikro-szintő vizsgálatok sokaságát igényli.

Irodalom

Bıhm A. (1996) Helyi társadalom. CSVMTF, Budapest. Brachinger T. (2000) Nonprofit alapismeretek. EJF, Baja. Brachinger T. (2001) A legkisebb közös többszörös. – Parola. 4. 3–5. o. Brachinger T. (2005) Civilek és politikai hatalom. – Civil Szemle. 1. 45–59. o. Csegény P.–Kákai L. (2000) Civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. – Köztes helyzet!?

A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában az ezredforduló Magyarországán. MEH Civil Kapcsolatok Fıosztálya, Budapest. 72–87. o.

Kéri L. (1997) A civil szféra a ’90-es évek Magyarországán. – Sansz. 10. 12. o. A Magyar Köztársaság Kormányának Civil Stratégiája. (2003) www.civil.info.hu A nonprofit szervezetek fıbb statisztikai jellemzıi 2003. (2005) KSH, Budapest. www.ksh.hu Pálné Kovács I. (1990) A helyi politika. Akadémiai Kiadó, Budapest. Salamon, L.M. (1991) A piac kudarca, az öntevékenység kudarca és a kormány nonprofit szektorral kialakított kapcsolatai a modern jóléti államban. – Kuti É.–Marschall M. (szerk.) A harmadik szektor. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest. 65–68. o.

Sebestény I. (2002) Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata 2000. KSH, Budapest.

IMPACT OF CIVIL INITIATION ON LOCAL GOVERNANCE

TAMÁS BRACHINGER

This project is part of my PhD thesis in the field of social science. In this project we were examining the co-operation between the civil organisations and the local government in Hungary. Analysing the development of participation and co-operation of the last one and the half decade this study gives an overview of development tendencies in the domestic civil society. In this case, the subjects my study’s is so-called civil conceptions of Hungarian towns. The Hungarian local governments don’t have to frame such documents. It is only an opportunity for them to improve their relations with the local interested parties. The applied method in this study was contents analysis. The base of the analysis was the

civil conception. The conceptions were overviewed. They are similar to each other, because therein aren’t lots of self-contained idea. My dilemmas were; interests are reflected in these documents? It was evidenced that It is reflecting the interests of the local governments rather than the interests of the local civil parties.



A VÁROS(KÖZÖSSÉGI) ÖNKORMÁNYZÁS KIALAKÍTÁSÁNAK ELVI ALAPJAI1

(The Theoretical Basis of the Urban [Community] Self-governance)

CSEFKÓ FERENC

Kulcsszavak:

önkormányzati feladat, hatáskör város(közösségi) önkormányzás kiemelt városi szerepkör

A tanulmány fölvázolja azokat a legfontosabb problémaköröket és kodifikációs feladatokat, amelyek a különbözı nagyságrendő városoknak a településhálózat fejlesztésében betölthetı újfajta súlyponti (a többi település fejlıdésére döntı módon kiható) szerepükkel kapcsolatban merülhetnek föl. Míg ugyanis a település- és területfejlesztési dokumentumokban a városok kiemelt szerepe egyértelmően megjelenik, addig ennek a majdani megvalósítását jelentı jogi szabályozás legalapvetıbb tételei (legalábbis az önkormányzati igazgatás oldaláról) szinte teljesen kimunkálatlanok. A dolgozat az önkormányzati fel-adatok és hatáskörök oldaláról folytatott vizsgálatokat, s tett koncepcionális javaslatokat arra, hogy a jelenlegi önkormányzati szabályozási keretek részbeni megtartásával, részbeni változtatásával hogyan lehetne eljutni egy város(közösségi) önkormányzati rendszer kialakításának elsı lépcsıihez.

A tanulmány célja, hogy fölvázolja azokat a legfontosabb problémaköröket és kodifikációs feladatokat, amelyek a különbözı nagyságrendő városoknak a telepü-léshálózat fejlesztésében betölthetı újfajta súlyponti (a többi település fejlıdésére döntı módon kiható) szerepével kapcsolatban merülhetnek fel. Azért tartjuk fontosnak e kérdésekrıl értekezni, mivel a település- és területfej-

lesztési dokumentumokban a városok kiemelt szerepe egyértelmően megjelenik, e cél majdani megvalósítását jelentı jogi szabályozás legalapvetıbb tételei (legalább-is az önkormányzati igazgatás oldaláról) azonban szinte teljesen kimunkálatlanok. Természetesen arra nem vállalkozhattunk, hogy e rendkívül bonyolult, több tu-

dományág és a gyakorlat oldaláról is számtalan aspektust felölelı kérdéskomple-xum valamennyi összetevıjét érintsük, csupán arra, hogy az önkormányzati felada-tok és hatáskörök oldaláról folytassunk vizsgálatokat, s tegyünk koncepcionális javaslatokat arra, hogy a jelenlegi önkormányzati szabályozási keretek részbeni megtartásával, részbeni változtatásával hogyan lehetne eljutni egy város(közösségi) önkormányzati rendszer kialakításának elsı lépcsıihez.

Alkotmányossági szempontok

A város(közösségi) önkormányzás elvi jellegő megalapozása alkotmányossági, jogállami szempontból olyan következményeket fogalmaz meg, amelyekre a kon-cepcionális kérdések között figyelemmel kell lennünk, így: − a területbeosztás alapegységeinek mibenléte az önkormányzás alanyai szem-

pontjából;

110 Csefkó Ferenc TÉT XXII. évf. 2008 � 1

− a helyi választópolgárok közösségét megilletı önkormányzáshoz való jog; − az egyszintő önkormányzati rendszer; − az önkormányzatok közötti egyenjogúság; − az önkormányzati alapjogok és kötelességek egyenlıségének elve; − az alkotmányos alapjogok minden képviselı-testületet megilletı volta (és en-

nek megfelelı alkotmányos védelme); − a szabad társulás joga; − az állami/államigazgatási és önkormányzati szféra által ellátandó feladatok

hatáskörök, szervezet, intézmény, finanszírozás stb. elválasztása; − a differenciált feladat- és hatáskör-telepítés elvi, jogszabályi lehetıségei.

Figyelembe kell venni, hogy ezek a kérdések az önkormányzati rendszer strukturá-lis elemeit érintik, tehát kétharmados támogatást igényelnek: − az alkotmányos alapjogokat érintı kérdések; − az Ötv.2 az alapvetı jogok, kötelességek szabályozása tekintetében; − egy új struktúra, települési, területi önkormányzati egység beépítése az ön-

kormányzati igazgatás területi rendszerébe az alkotmány település és terület-beosztási rendszerét is érintené;

− az alkotmány a szabad társulást alapjogként rögzíti minden önkormányzat (pontosabban: képviselı-testület) számára, ennek megváltoztatása;

− az általunk javasolt rendszer részben felül kell, hogy írja, nagyobb területi egységekre is adaptálva tovább kell, hogy fejlessze a nemrégiben kialakított többcélú kistérségi társulási rendszert kötelezı erıvel;

− a megyei önkormányzás, mint területi szintő önkormányzatok bármilyen mó-don való megváltoztatása;

− a minden települést megilletı önkormányzás jogának, tartalmi összetevıinek, szervezeti kereteinek, az önálló hivatal alakítás jogának módosulása.

E tanulmánynak nem célja aktuál politikai kérdésekkel foglalkozni. Viszont azt sem teheti meg, hogy ne hívja föl a figyelmet arra, hogy az önkormányzati rendszer alapjait érintı bármilyen változtatáshoz (a fentebb felsoroltak miatt is) szükséges a mindenkori ellenzék és a mindenkori kormánypártok konszenzusa. A konszenzus hiányának is tudható be ugyanis, hogy (az 1994-es esztendıt kivéve) az Ötv.-n az elmúlt 16 év alatt érdemi változtatást egyik kormányzati ciklusban sem lehetett elérni a 2/3-os támogatás szükséglete miatt.3

Kormányzati dokumentumok a városok önkormányzati szerepkörének növelésérıl

Az önkormányzati rendszer reformját egy évtizede újra és újra felvetik szakmai és politikai körökben egyaránt. A meglehetısen gazdag szakirodalom mellett számta-lan kormányzati dokumentum született az eltelt évek alatt. Az Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztériumban készített, „A helyi önkormányzati rendszer

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 111 továbbfejlesztésérıl” szóló vitaanyagot elsıként azért emeljük ki, mivel témánk szempontjából olyan jelentıs kiinduló pontokat ad, amelyek a korábbi kormányzati reformelképzelésekben nem, vagy csak érintılegesen szerepeltek. Ebben – egyebek mellett – a következıket olvashatjuk: „A városok … a jövı épí-

tésének zálogai, a fejlıdés motorjai. Ennek felismerése révén az Európai Unió és tagországai, így hazánk is törekszik a városok kiemelt kezelésére. … A nemzeti fejlesztéspolitikánk kiemelt céljává kell, hogy váljon a városi dimenzió. A lipcsei charta tervezetével összhangban szükséges a városok és a velük szervesen össze-függı városkörnyéki települések gazdaságilag, szociálisan és környezeti szempont-ból kiegyensúlyozott integrált stratégián alapuló fejlesztése. ... élénkíteni kell a városok, valamint a városok és községek közötti együttmőködést. … Segíteni kell a kistérségi székhelyvárosokat a területi központ szerepük betöltéséhez szükséges fejlesztések megvalósításában… a differenciált feladat- és hatáskör-telepítés jegyé-ben célszerő az európai értelemben vett nagyvárosok és agglomerációjuk igazgatási rendszere specialitásainak vizsgálata és érvényesítése.” (Vitaanyag... 2007, 3–4) A vitaanyag a fıváros és a kerületek kapcsán megállapítja a közöttük lévı mun-

kamegosztás ésszerőtlenségét, s azt, hogy „nem történt elırelépés abban a kérdés-ben sem, hogy a fıváros a regionális átalakulásban milyen szerepet játsszon: agg-lomerációjával együtt alkosson területi önkormányzatot, vagy ezt a funkciót saját területén gyakorolhassa és az agglomerációval más típusú együttmőködést valósít-son meg”. (Vitaanyag... 2007, 4) A szervezeti, strukturális átalakítás meghatározó területei között rögzíti a doku-

mentum, hogy a feladatok, hatáskörök újrarendezésével „a községek teljesítıképes-ségét meghaladó közszolgáltatások egy részét a városhoz indokolt telepíteni” … „a megyei jogú városi kategória megszüntetésével párhuzamosan indokolt lehet az Ötv-ben megjeleníteni a nagyvárost – a differenciált hatáskör-telepítés eszközét alkalmazva – mint széles feladatkörrel rendelkezı európai értelemben vett nagy lakosságszámmal és regionális vonzáskörzettel rendelkezı települést”. Ezt követıen azonban egy ezzel ellentétesnek tőnı megállapítást tesz: „ez azonban csak cím lenne, de nem eredményezne kiemelt jogállást.” (Vitaanyag... 2007, 13) Az elızı kormányzati elıterjesztéssel szemben, egy késıbbi (2007. november)

dokumentum már jóval mérsékeltebben (mondhatnánk: alig) foglalkozik a városok kiemelt vagy kiemelésre érdemes szerepével, olyannyira nem, hogy míg a fıvárosi önkormányzati rendszer újraszabályozása külön pontban is szerepel (9.), addig a városi, nagyvárosi kérdések „csupán” a regionalizmus kihívásaira adható válaszok között kapnak helyet (8.). A dokumentum a középszint átalakításával párhuzamosan tartja szükségesnek „a

megyei jogú városi jogállás szabályozásának átalakítását, s a nagy lakosságszámú térségi központok, a nagyvárosok sajátosságaihoz illeszkedı munkamegosztás kiala-kítását – elsıdlegesen a településtípusokhoz rendelt differenciát feladattelepítéssel.”4


A feladat- és hatáskör-telepítés hatályos szintjei

Az önkormányzati hatás- és feladatkörök telepítése során a jogalkotó (beleértve a helyi jogalkotást is) „ma” az alábbi önkormányzati (szervezeti) egységekben gon-dolkodik (gondolkodhat): – Települési szint:

– község, – nagyközség (gyakorlatilag csak területszervezési szem-

pontként), – város, – megyei jogú város, – fıvárosi kerület (településinek minısül), – fıváros.

– Területi szint: – megye, – fıváros (telepítés szempontjából), – megyei jogú város (a telepítés szempontjából a városi fe-

ladatok mellett saját közigazgatási területén ellátja a megyei önkormányzatra telepített feladatokat).

– Településrészi önkormányzatok (az adott településrészt illetıen, átruházott ha-táskörben eljárva).

– Társulások (ugyancsak átruházott hatáskörben eljárva, a társulásban részt vevı önkormányzatokra kiterjedıen).

– Kistérség – többcélú kistérségi társulás – a részt vevı önkormányzatokra kiter-jedıen, de erre a szintre kötelezı önkormányzati feladat nem telepíthetı, tehát szintén csak önkéntes átruházással (egyebekben csak ösztönzı támogatásokkal) mőködtethetı – és mőködik – a rendszer.

– Kisebbségi önkormányzatok:5

– településiek

– megyeiek

A várossá válás jogszabályi követelményei

Annak érdekében, hogy a probléma nehézségeire rávilágítsunk, nézzük elıször a jelenlegi helyzetet, amely – a fıvároson kívül – egy általános „városfogalommal” operál, s e mellett épült be az önkormányzati rendszerbe a megyei jogú városi kate-gória. Egyéb várostípusokat az Ötv. „nem ismer”, illetıleg néhány relációban al-kalmazza a „székhely” megjelölést (pl. körjegyzıségek esetében). A hatályos szabályozás nem köti lakosságszámhoz, hanem (alapfeltételként) a

nagyközségi státuszhoz a városi cím elnyerését. Sıt, az önkormányzati és a hatásköri

mint funkcionális önkormányzatok törvényben rög-zítettek, valamint a települési, megyei önkormányzat által átruházott hatáskörben eljárva.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 113 törvény nem tesz jogállásban érdemi különbséget városok és községek között. Ez a tény „liberalizálta” a várossá nyilvánítási gyakorlatot is. Az utóbbi évtizedekben végbement tömegesnek tekinthetı várossá nyilvánítás

részben azzal függött össze, hogy a kiemelten fejlesztett nagyközségek egy része erre az idıszakra érte el a kisvárosi fejlettségi szintet.6 „Az 1990-es évektıl és azt követıen várossá vált települések közül már csak kevés olyan volt, amelyikben 10 000 fınél többen élnek, de már sok olyan is elıfordult, ahol a lakosok száma nem érte el az 5000 fıt. Az új városok többsége tehát az 5000–10 000 lakosú tele-pülések kategóriájába tartozott. De mint az ismert, számtalan 5000 fınél kisebb lakosságszámú nagyközség is városi címet kapott, ami éppen a térségközponti funkciók tekintetében aggályos.” (Szigeti 1995, 9) A területszervezési eljárásról szóló, jelenleg hatályos 1999. évi XLI. törvény alap-

ján nagyközségi képviselı-testületnek a várossá nyilvánítás kezdeményezésekor fejlettségét, térségi szerepét különösen a következıkben indokolt értékelni:

− a nagyközség helye a térség településhálózatában, fejlıdésének fı jellemzıi, történeti, társadalmi értékei, hagyományai;

− a nagyközség népességének alakulása, demográfiai, társadalmi szerkezetének jellemzıi;

− a nagyközség gazdasági fejletsége, szerkezete, jelentısebb gazdasági társaságok; − kereskedelmi, szolgáltató funkciók, ezek térségi kihatása, az üdülés, az ide-

genforgalom és a vendéglátás jellemzıi; − a gazdasági aktivitás, foglalkoztatottság a nagyközségben, a térségi ingázás, a

képzettség jellemzıi; − a nagyközség infrastrukturális fejlettsége, közmővesítettsége: az ivóvíz-

ellátottság, a szennyvízelvezetés, -tisztítás (-kezelés), -elhelyezés, a rendszeres hulladékgyőjtés, -elhelyezés, a főtés módja, a hírközlés, a szilárd burkolatú út-hálózat kiépítettsége;

− a nagyközség településszerkezete, arculata, fejlesztési koncepciói, rendezési, szabályozási tervek jellemzıi;

− a nagyközség intézményei, fıként a térséget is ellátók jellemzıi, elsısorban az oktatás, a kultúra, a tudomány, a kutatás, az innováció, az egészségügyi és szociális ellátás, egyéb intézmények területén, az igazgatási és rendészeti szervek;

− a nagyközség szellemi, kulturális, sportélete, társadalmi szervezettsége, a civil szervezıdések tevékenysége, mindezek kihatása a térségre;

− az önkormányzati vagyon és gazdálkodás bemutatása, az önkormányzat társu-lásos kapcsolatai, térségi szervezı munkája.7


A városok kiemelt szerepét jelentı önkormányzati feladat-ellátási

rendszer jogi alapjai

Koncepciónk alapján az elızı pontban írtak a következık szerint módosulnának: Lennének olyan települések, önkormányzati egységek, amelyekre önkormányzati feladatokat és hatásköröket lehetne telepíteni, és továbbra is maradnának olyan feladatok, amelyeket minden önkormányzatot alakítani tudó település elláthatna. E településtípusok:

– fıváros, – regionális központi funkciót betöltı pólusközpontok, – nagyvárosok, – kistérségi központ városok, – mikrokörzeti központok, központi funkció nélküli városok.8 Ezekhez a várostípusokhoz az önkormányzati közszolgáltatási feladatellátás szem-

pontjából törvény által rendelt települési, térségi körzetek tartoznának. Az utolsó típusnál a többes szám használatát az indokolja, hogy a kisebb hatókörő városok, miközben saját vonzáskörzetükre rendelkeznek bizonyos szolgáltatási-ellátási ha-táskörrel, addig – meghatározott feladatok kapcsán – egyúttal a nagyobb hatókörő városhoz is tartoznak vonzáskörzetükkel együtt, a mikrokörzeti központoktól a pólusközpontokig. Ha az itt felsoroltak szerinti feladat- és hatáskör-telepítési rendszert alakítanánk

ki, azzal az önkormányzati rendszer paradigma-váltását jelentı struktúrát hoznánk létre. Ehhez viszont definiálni kell, hogy melyek az öt várostípus legalapvetıbb fogalmi jegyei, amelyek a körzeti, térségi feladatellátásra alkalmassá teszik, és amelyek révén egyik vagy másik kategóriába sorolható egy-egy város. Meg kell tehát határozni az adott várostípus fogalmát, a többihez képest eltérı jegyeit. Nos, tehát a jogalkotó elıtt álló feladat (lenne), hogy meghatározza az általunk

megjelölt várostípusok lényegi elemeinek rögzítése mellett a várossá nyilvánítási fenti szempontrendszert, így pl.

– a fıváros helye az ország/térség… – a pólusközpontok helye a régió… – a nagyvárosok helye a térség/megye (?)… – a kistérségi központ városok helye a kistérség… – a mikrokörzeti központok helye a mikrokörzet…

településhálózatában; fejlıdésének fı jellemzıi, történeti, társadalmi értékei, ha-gyományai, településszerkezete, fejlesztési terveik stb.

Ugyanebben a megközelítésben a népesség, demográfiai, társadalmi szerkezet, a gazdasági fejlettség, kereskedelmi szolgáltatások, idegenforgalom, foglalkoztatott-ság, infrastrukturális helyzet, intézményhálózat, szellemi, kulturális élet, társadalmi szervezıdések, önkormányzati vagyon, gazdálkodás, s korántsem utolsó sorban a városokhoz rendelt térségtípusokra gyakorolt, illetve meghatározandó vonzáskörzeti,

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 115 térségi ellátó-szolgáltató szerepkör stb. kellene, hogy megjelenjen az öt várostípus alapvetı besorolási (várossá nyilvánítási) kritériumai között. Hangsúlyozzuk, e szempontok a hatályos szabályozás adaptálását jelentik, melyek

módosíthatóak, vagy újak is bekerülhetnek a szempontok közé. Jogi értelemben itt nem a városi cím elnyerésérıl lenne szó, hiszen minden település város, hanem annak a „státusnak” a meghatározásáról, amit az új településhálózati struktúrában számukra biztosítani akarunk, s amihez rendeljük a térségi önkormányzati feladat-ellátási köte-lezettséget, azaz város(közösségi) önkormányzati feladatokat és hatásköröket.

Az új feladattelepítési rendszer kiindulópontjai

Miután választ ad a törvényhozó a városokat és térségeiket illetıen az elızıekben jelzett területszervezési kérdésekre, kidolgozandók az önkormányzati feladat- és hatáskör-telepítés feltételei. A hatályos hazai szabályozás a feladat- és hatáskör-telepítésre vonatkozóan a kö-

vetkezıkkel jellemezhetı: „kötelezı feladatot csak törvény állapíthat meg, további feladatok és hatáskörök önkéntes vállalásáról helyi népszavazás vagy a képviselı-testület (közgyőlés) dönthet. Az önkormányzati ’szintek’ közötti feladat- és hatás-körmozgás kapcsán lényeges tétel, hogy a helyi önkormányzatok között nincs alá-fölérendeltségi viszony. A kötelezı és a fakultatív feladatok elhatárolása pedig csak az önkormányzati ügyekre érvényes. E feladatok összességét szokás kötelezı szol-gáltatási minimumnak is tekinteni.” (Horváth M. 1993, 134–135) Az Ötv. 9. § (1) bekezdése szerint az önkormányzati feladat- és hatáskörök a kép-

viselı-testületet illetik meg. Ez utóbbi alapvetı jogalkotási, kodifikációs probléma, melyet meg kell oldani a városok és térségükre terjedı önkormányzati feladat- és hatáskör meghatározás során. A város és a vonzáskörzetéhez tartozó települések, mint önjogú önkormányzati egységek mellé hogyan építhetjük be a városközössé-get, mint úgyszintén önkormányzati jogokkal felruházott területi egységet? A minden önkormányzatra vonatkozó kötelezı feladatokat a törvény rögzíti. E sze-

rint a települési önkormányzat köteles gondoskodni pl. az egészséges ivóvíz ellátásá-ról, az óvodai nevelésrıl, az általános iskolai oktatásról és nevelésrıl, az egészség-ügyi és a szociális alapellátásról stb.9 Ezek a kötelezı feladatok gyakorlatilag in-kább tekinthetık feladatköröknek, melyek konkrét feladatai, az azokhoz rendelt hatásköri jogosítványokkal és kötelességekkel a késıbbi ágazati szabályozásban öltenek testet. A fentiek jelentik talán a legnehezebb feladatot az új telepítési rendszer kimunká-

lása során. Ugyanis egyrészt meg kell jelölni (az ágazati jogszabályokban részlete-zettek szerint), hogy közülük melyek és milyen feltételek szerint maradnak minden település kötelezı feladatának és melyek azok, amelyek a különbözı városi szintek-re (és körzetükre) történı feladat- és hatáskör-telepítéssel oldhatóak (oldandóak) meg, és melyik várostípusra telepítve.


Az önként vállalt feladatok tekintetében az Ötv. szerint a települési önkormányzat

feladata különösen a lakásgazdálkodás, helyi tömegközlekedés, gondoskodás a közbiztonság helyi feladatairól, tudományos, mővészeti tevékenység támogatása stb.10 Itt már az érdekelt és érintett városi és községi önkormányzatok konszenzusos megállapodására lenne szükség a feladat vállalása, ellátása, átruházása, a biztosí-tandó anyagi eszközök stb. tekintetében. A hatályos szabályozás alapján a települési önkormányzat maga határozza meg –

a lakosság igényei alapján, anyagi lehetıségeitıl függıen –, hogy mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. Egyes feladatok ellátása meghatározott telepü-lésméretekhez (pl. helyi tömegközlekedés), teljesítıképességhez, illetve intézményi feltételekhez (pl. egyes oktatási, egészségügyi stb. feladatok) kötött.11 E tétel ugyancsak adaptálandó a megjelölt várostípusokra és városközösségekre. A város(közösségi) típusonkénti önkormányzati feladatok telepítésével kapcsolat-

ban a következı elvárások fogalmazhatók meg: – stabilitás, szakmailag magas minıség biztosítása; – finanszírozhatóság (indokolt, reális költségek); – ágazati és pénzügyi jogszabályok összhangja; – polgárközelség; – elérhetıség; – esélyegyenlıség biztosítása a szolgáltatásokhoz való hozzájutás tekintetében; – ellátási képesség (hatékonyság, eredményesség, mőszaki és humán infrastruk-

túra stb.); – a megalapozott döntéshez szükséges információ rendelkezésre áll-e vagy sem,

(milyen gyorsan, milyen ráfordítások mellett érhetı el), vagy csak másik vá-rosegységben biztosítható;

– az igény, a feladatellátás gyakorisága mikrokörzeti, körzetközponti, nagyváro-si, pólusközponti, fıvárosi szinten teszi ésszerővé, gazdaságossá a tevékeny-ség gyakorlását;

– a tényleges feladatellátás (a tervezéstıl a szolgáltatáson túl, egészen az ellen-ırzésig) mely város(közösségi) egységekben biztosítható hatékonyabban;

– az adott feladatellátás a hatékonyság, költségtakarékosság mellett magasabb szakmai színvonalon biztosítható-e a következı szinten vagy sem (humán- és reálinfrastruktúra rendelkezésre állása);

– az állampolgár és az állam (önkormányzat) „mit nyer” az adott várostípusra (és körzetére) történı feladatellátás elıírásával.

Az új települési rendszer kialakítása a differenciált feladattelepítés alkalmazásával

Az Ötv. rögzíti, hogy egyes önkormányzatoknak, a községnek, városnak egymás-tól eltérı feladat- és hatáskörei lehetnek: – a helyi önkormányzatok a helyi igényektıl és teljesítıképességtıl függıen

egymástól eltérı önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak;

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 117 – a törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítıképességő önkormányzatoknak

– más helyi önkormányzatokhoz képest – több kötelezı feladat- és hatáskört állapíthat meg,12

– a törvény a települési önkormányzatokat kötelezheti arra, hogy egyes közszol-gáltatásokról és közhatalmi helyi feladatok ellátásáról gondoskodjanak. E kö-telezettségek a település nagyságától, lakosságszámától és egyéb feltételektıl függıen eltérıen is megállapíthatók.13

Kodifikációs szempontból jelenleg a községi önkormányzati szintre – ilyen típusú önkormányzatból van a legtöbb – történı differenciált feladat- és hatáskör-telepítés elsıdleges akadálya a feladatellátás iránti igények és feladat-ellátási képességek eltérı méretekbıl, eltérı intézményi infrastruktúrából adódó nagyfokú különbözısége. Hasonló méretbeli és feladat-ellátási különbözıségek jellemzik a magyar városok

rendszerét. Ismerünk két–háromezer lakosú városokat, melyek esetenként küszködnek az általános iskola fenntarthatóságáért, és emellett alapszolgáltatásokat társulás kere-tében csak másutt tudnak biztosítani (pl. bölcsıdei ellátás, orvosi ügyelet stb.). De ugyancsak városi címet viselnek több tízezer lakosú, történelmi tradíciókkal, gazdag igazgatási, igazságügyi és gazdasági funkciókkal vagy éppen modern fejlıdı iparral rendelkezı településeink. Ilyen eltérı jegyekkel, ismérvekkel rendelkezı településtí-pusra szakmailag rendkívül problematikus differenciált módon hatáskört telepíteni. „Figyelemmel kell lenni arra is, hogy a városok részleges vagy teljes körő közép-,

illetve felsıfokú ellátást biztosító (kis)térségi, illetve regionális funkciók megtele-pedésére alkalmasak, azokat koncentráló települések, de a városok vonzáskörzete a legtöbb esetben részben nagyobb, részben kisebb, mint a teljes körően funkcionáló vonzáskörzeti kapcsolatok térsége … egy község akár több város intézményeinek vonzáskörzeteibe is tartozhat. A kisvárosok, illetve környezetük egy része szükség-szerően beleesik más, fıleg nagyobb városok vonzáskörzetébe.” (Szabó 1997, 18) Példák sora hozható az itt írtak igazolására. A középfokú oktatás, például ma nem lehet városi önkormányzati hatáskör, mert városaink egy részében nem mőködik középiskola és nem is tartható fenn14; az általános iskola fenntartása nem lehet községi önkormányzati feladat, mivel községeink több mint kétharmadában nem mőködik általános iskola. Ahol a települések mérete, valós igényekkel alátámasztott közszolgáltatási ellátó

képessége közös jegyeket mutat, lehetséges a differenciált hatáskör telepítése (fıvá-ros, fıvárosi kerület, megyei jogú város, körzetközponti város, megye). Ahol ezek a közös ismérvek hiányoznak (község, város) ott az eltérı feladat- és hatáskör-telepítés feltételei is hiányoznak. A differenciált hatáskör-telepítés alapfeltétele az egyes önkormányzati település-

típusok közös ismérvekre épülı, normatív szabályozása. Ilyen ismérvek lehetnek a központi szerep (vonzáskörzet népessége), közszolgáltatási feladat-ellátási mutatók. Ilyen jellegő mutatókra alapozott normatív rendszerben alakítható a helyi önkor-


mányzati rendszer, amely megteremti az eltérı feladat- és hatáskör telepítésének a feltételeit az általunk javasolt szintrendszerre, városközösségekre, településekre:

– a fıváros (és agglomerációjának városközössége), s az e körbe tartozó települések; – a pólusközpontok (és a regionális városközösségük), s az e körbe tartozó telepü-

lések; – a nagyvárosok (és a térségük városközössége), s az e körbe tartozó települések; – a kistérségi központ városok (és vonzáskörzetük városközössége), s az e körbe

tartozó települések; – mikrokörzeti központok, központi funkció nélküli városok (és városközössé-

gük), s az e körbe tartozó települések.

Az ily módon történı tipizálásra építkezı differenciált feladat- és hatáskör-telepítési szabályozás biztosítaná a jó minıségő közszolgáltatás esélyét minden szintő településen lakónak, megvalósítaná a decentralizációt, a dekoncentrációt és a szubszidiaritás elvét. Az általunk javasolt differenciált feladat- és hatáskör-telepítés ugyanakkor azzal a

veszéllyel is járhat, hogy óhatatlanul a települési önkormányzatok egymás közötti informális és részben formális szubordinációjához vezethet. „Nehezen megoldható a körzeti közszolgáltatások és hatósági jogkörgyakorlás által érintett önkormány-zatok érdekeinek megjelenítése … félı, hogy ezen önkormányzatok a közszolgálta-tások vagy hatáskörgyakorlás tétlen szemlélıivé válnak.” – hívja fel a figyelmet Szabó Gábor (1997, 22).

Városkörnyéki–városközösségi igazgatási modellek

Az új települési rendszer kialakításának törvényi szabályozással kellene történnie, amelyre akkor kerülhetne sor, ha a tanulmányunk elején jelzett alkotmányossági követelmények teljesülnek. A feladat- és hatáskör-telepítés új rendjének kialakításához – bármily furcsa – a

tanácsrendszert kell „tetemre hívnunk”, s annak is a város környékiségre vonatkozó (igaz, nem túl hosszú ideig élı) rendszerét – értelemszerően adaptálva az önkor-mányzati rendszerre. A városkörnyéki jogállás döntı elınye abban foglalható össze, hogy általa megszüntethetı a község–város sokoldalú együttmőködését megnehezí-tı kapcsolat-irányítási kettısség. „A városkörnyék organikus kapcsolatrendszert is jelent, közös céljaik és érdekeik együttes szolgálatával, önállóságuk tiszteletben tartásával. A községi és a városi testületek között nincs alá-fölé rendeltség.” (Kolláth 1979, 1076) „A városkörnyékiség kialakítását követıen arra kellett törekedni, hogy a népkép-

viseleti jelleg szélesebb körben bontakozzék ki, megırizve testületi kapcsolataiban a mellérendeltség és egyenjogúság gyakorlatát. A városkörnyékiség elvi alapja a települések egyenlıségén alapuló együttmőködés. A város középfokú szerepébıl fakad, hogy az ellátást biztosító feladatok a városban összpontosulnak, de ebbéli felelıssége az egész vonzáskörzetre kiterjed.” (Nagy 1983, 938)

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 119 A városkörnyéki igazgatás problémáira is utalni kell, így pl. arra, hogy „a városok

és vonzáskörzeteik kapcsolatában visszatérıen felmerülı kérdés, hogy még tanácsi területen is lehet-e együttmőködést megfelelıen kialakítani akkor, amikor a telepü-léseknek önálló tanácsaik vannak” (Pápai 1976, 976). „A városi ‘közremőködıi’ szerep tisztázatlansága, az irányítás ‘kézi vezérlése’, a normativitás hiánya; a köz-ségi apparátus felkészületlensége; a város és környéke közötti kapcsolatok ‘érdek-nélkülisége’; az irreálisan, valós kapcsolatok nélküli városkörnyéki ‘kényszerházas-ságok’ stb., mind a tényleges együttmőködést akadályozó tényezık.” (Bartók–Kara–Kökényesi 1987, 426) Hangsúlyozzuk, az elızıekben röviden jelezett okfejtésekkel nem a tanácsi rendszer

városkörnyéki modelljét kívánjuk visszahozni, csupán azt jelezni, hogy a térségi együttmőködés önkéntes jellege mellett az önkormányzati feladat- és hatáskör-telepítésnek és ellátásnak lehetnek más útjai is. A városkörnyéki jogi konstrukció alapjai tekintetében alkalmazható a pólusvárosok-

ra, nagyvárosokra is, csupán más nagyságrendekben és némileg más szervezeti, mő-ködési struktúrában – figyelemmel a részt vevı települések számára, az ellátandó közszolgáltatási feladatokra stb.

Fıváros

Az önkormányzati feladat- és hatáskör-telepítés oldaláról vizsgálva a fıvárosi igazgatás sajátosságait, több distinkciót is kell tennünk. A leglényegesebb, hogy kizárólag az önkormányzati ügyekrıl van szó. Az alaptétel látszólag egyszerő:

– megjelenik maga a fıváros, mint önkormányzati egység, – külön jelennek meg a kerületek, – kell/ene, hogy megjelenjen a Budapesti agglomeráció, – s megválaszolandó, hogy „különleges szerepébıl fakadóan” milyen országos

(nagyvárosokat, kistérségeket stb. átívelı) feladat- és hatáskörök telepíthetık e szintre.

A szakirodalom tanulmányozása alapján ritkán találunk olyan jogi szabályozást, amely nem tér el a városigazgatás közös szabályaitól, de van olyan megoldás is, amikor a fıvárosi modell egészében eltérı a helyi igazgatást érintı közös szabá-lyoktól. „A gyakorlatban olyan kétszintő agglomeráció-igazgatási struktúrák alakultak ki,

amelyekben kompromisszum van a horizontális integráció és a vertikális széttagolt-ság között … a világszerte ismert megoldások között elég nagy a szóródás. A helyi önállóságban megmutatkozó tradicionális különbségek meghatározzák az agglome-rációt alkotó helyi önkormányzatok együttmőködési lehetıségét is. A központosítás és az autonómia változó aránya adja az egyes európai modellek specifikumát, melynek lényege:

– az agglomerációt magában foglaló olyan felsıbb szerv, amely általános, – az agglomerációt magában foglaló speciális felsıbb szerv,


– a helyi önkormányzatok együttmőködése alapján létrejött agglomeráció-

igazgatási szerv.” (Balázs 1988, 3)

„Találhatók közvetlen, de közvetetten megválasztott testületek is. A döntéshozata-li mechanizmus és felelısség megosztott. Fı tendenciaként jelezhetı, hogy az agg-lomeráció igazgatása nem általános hatáskörő, hanem közvetett választások útján létrejövı testülettel rendelkezı többcélú, de speciális szervek jöjjenek létre.” (Balázs 1988, 24) A budapesti agglomeráció-igazgatás lehetséges modelljeit a hetvenes évektıl kez-

dıdıen nem kevesen dolgozták már ki (részletekbe menı szabályozási, szervezeti struktúrát és mőködést is leírva). Ezen munkák is felvetették azt a kérdést, hogy az önkormányzati igazgatásban megjelenik-e a Budapesti agglomeráció, van-e erre politikai/önkormányzat-politikai akarat és érdek?

Pólusközpont – nagyváros

Itt együtt kezeljük a kétféle nagyváros-típust. Tesszük ezt azért, mivel a kiindulási alap azonos. Csupán a regionális, térségi szerepkör, ellátási körzethatárok, funkci-ók, nagyságrendek a különbözıek ama tartalmi-feladatellátási jegyeken túl, melye-ket a tanulmány korábbi részeiben már érintettünk. „A nagyvárosi igazgatási gon-dokat általában két igazgatástechnikai eszközzel próbálták (próbálják) megoldani: vagy kötelezı község- és városfúziót (melynek során az állam bizonyos esetekben kénytelen kényszereszközöket alkalmazni), vagy demokratikusnak tőnı föderatív (direkt vagy indirekt ihletéső) megoldást favorizálnak.”15 „A nagyvárosi területek, agglomerációk egységes igazgatásának egyik megoldása

az egyesítés, amikor a nagyváros beolvasztja a környezı településeket. A másik a föderatív rendszerek kiépítése, amelynek lényege, hogy megmarad a települések önállósága, önkormányzata, s föléjük az igazgatásnak egy második szintjét építik ki, gyakorlatilag kétszintő igazgatási rendszert hoznak létre. A hatáskörmegosztás diffe-renciáltan alakul köztük: az elsı csoportba azok tartoznak, amelyek jogszabálynál fogva illetik meg a nagyvárosi szerveket, a másodikba azok, amelyek csak akkor válnak a hagyományos szervezet hatáskörévé, ha azokat a községek 51%-a önkénte-sen átruházta (ekkor az egész agglomeráció területére gyakorolja a hatáskört), a har-madikat a szabadon átruházott hatáskörök alkotják – s csak azokon gyakorolják, mely községek éltek az átruházással.” (lásd bıvebben Szalai 1987, 4; 9; 10) Az elıbbiek már átvezetnek bennünket az önkéntes, azaz a szabadon vál-

lalt/vállalható feladtok köréhez, illetıleg ahhoz a megoldáshoz, amikor a község/város a feladat- és hatáskör címzettje, de az érintettek döntése adja a jogi felhatalmazást a feladat- és hatáskör „földelegálására” a központ-városhoz, vagy városközösséghez.

Kistérségi központ, városi mikroközpont

Az általunk javasolt modellben a kistérségi szintő feladatellátás egyrészt a 174 kistérségi központban és „alszintként” mikroközpontokban – azok központi váro-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 121 saikra és városközösségeikre telepítve valósulna meg. Jogalkotási szempontból hasonló eljárással, tartalommal, csak más nagyságrendő térségre vonatkoztatva, mint amit a nagyvárosok, fıváros kapcsán kifejtettünk. (Amit a tanácsi városkör-nyéki modellrıl írtunk, talán itt lenne a legtisztábban alkalmazható, adaptálható.) Az elmúlt esztendık a kistérségi szintő önkormányzati feladatellátás kapcsán hoz-

tak létre paradigmaváltásnak minısíthetı változást, ennek ellenére érdemesnek tartjuk felhívni arra a figyelmet, hogy minden kormányzati, jogalkotási, pénzügyi támogató eszköz ellenére ezek az eljárások az alapvetı problémát nem oldják meg, ugyanis önkormányzati feladat- és hatáskört kötelezı jelleggel továbbra sem lehet telepíteni társulásra, többcélúra sem. Viszont a jelzett eszközökkel (pl. kistérségi többlet normatíva) el lehetett érni,

hogy a kistérség központok (és mikrokörzeti társulási központok) és a hozzájuk tartozó települések önkéntes társulásaik révén az egészségügyi, szociális, oktatási, területfejlesztési (és számos egyéb) feladatellátásban mőködjenek együtt, azaz, ha jogi szempontból nem is, de gyakorlatban megtegyék az elsı lépéseket a vá-ros(közösségi) önkormányzás kialakítása terén.

Minden települést megilletı önkormányzás jogának tiszteletben tartása

Amikor a város(közösségi) szabályozás mellett tesszük le a voksunkat, egyúttal rögzíteni szeretnénk, hogy álláspontunk szerint az önkormányzás joga, a legáltalá-nosabb feladat- és hatáskör továbbra is meg kell, hogy illesse valamennyi település választópolgárát, közösségét. Ez azt is jelenti, hogy a képviselı-testületek, bizottsá-gok, polgármesterek, részönkormányzatok, kisebbségi önkormányzatok általános hatáskörei megmaradnának. A fentebb írtak természetesen nem csak a községi szint relációjában érvényesek,

hiszen azokat az egyéb települések, tehát a nagyvárosok és a pólusközpontok, a fıvá-ros és annak kerületei saját közigazgatási területükön el kell, hogy lássák továbbra is. A felsoroltak egymás mellett és egymást átívelıen (is) érvényesülhetnek az adott

térségi hatókörre vonatkoztatva, s osztott hatáskörként is megállapíthatók (döntési jog, koordináció, összehangolás stb.). Ahhoz azonban, hogy tovább haladjunk ezen az úton, nem kevés teendı vár ránk. Gondoljunk csak arra, hogy az önkormányzati feladat- és hatáskörök komplex és teljes körő vizsgálata jó másfél évtizede húzódik. Ennek szükségességét ugyan senki (szakma, politikusok) nem vitatta, gyakorlati megvalósítására azonban eddig nem került sor.16 Reménykedjünk, hogy az általunk javasoltakra nem kell majd ennyi idıt várni.

Bennünket is a város és vidék közötti, valamint a városkörnyék és az agglomeráción belül a kis-, közép- és nagyvárosok közötti egyenlı partnerség elve biztosításának célja vezényelt, annak tudatában, hogy „városaink a városrégió fejlıdésének fóku-szai, és felelısséget kell vállalniuk a területi kohézióért”.17


Jegyzetek

1 Jelen tanulmány az ÖTM számára készített „Policentrikus városfejlesztési koncepció megalapozása” c. kutatási zárótanulmány (MTA RKK, Pécs, 2007. március. Témavezetı: Faragó László) „Különbözı szintő városi önkormányzatokra telepítendı/telepíthetı önkormányzati feladatok és hatáskörök” c. részfejezetében foglaltakra alapozva készült.

2 A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. tv. (tov. Ötv.).

3 Témánk szempontjából közömbös ugyanakkor, hogy e módosítás beemelte az ún. fıvárosi törvényt az Ötv.-be a kétszintő hatáskörmegosztást is magában foglaló rendszerével (fıváros – kerületek).

4 Elıterjesztés a KÖEF 2007. december 4-i ülésére. Az önkormányzati rendszer továbbfejlesztésérıl (ÖTM 2007. november).

5 Az országos kisebbségi önkormányzatok témánk szempontjából nem relevánsak.

6 A 2007. évi új várossá nyilvánításokkal a városok száma majdnem elérte a 300-at (297).

7 A kezdeményezések értékelése, összehasonlíthatósága érdekében a belügyminiszter a Belügyi Közlöny 1999. évi 13. számában tette közzé az értékeléshez szükséges adatok körét.

8 Itt csak annyit jelzünk, hogy a megyei szint (hogyan tovább) léte döntı módon határoz meg minden egyéb feladat- és hatáskör-telepítés változtatási kísérletet az általunk javasoltak tekintetében is – elsı-sorban a nagyvárosok és a pólusközpontok tekintetében.

9 Ötv. 8. § (4) bekezdés.





14 Érdekességként jelezzük, hogy a korábban meghivatkozott új várossá nyilvánítási pályázatok túlnyo-mó részében ezt akként oldották meg, hogy esti gimnáziumot hoztak létre.

15 V.ö. pl. Balázs István: I.m. 8., 9. o.

16 Ha az általunk javasolt város(közösségi)-szintenkénti feladat- és hatáskör-telepítési és gyakorlási rendszert a 2/3 hiányában nem lehet megvalósítani, úgy lehetıség nyílik nagyobb téregységekre, régi-ókra érvényesíteni azt, ami a kistérségek szintjén a különbözı ösztönzı mechanizmusok révén eddig megvalósult. Ebben az esetben az önkormányzati feladatok és hatáskörök címzettjei továbbra is a mai települések képviselı-testületei, közgyőlései, de azok gyakorlásához, ellátási kötelezettségeik teljesíté-séhez a külön meghatározott térségekbe tartozó települések együttese kedvezményeket kap, ha társul-nak a nagyvárosokkal, pólusvárosokkal.

17 A fenntartható európai városokról. Az EU településfejlesztésért és -rendezésért felelıs miniszterek 2007. május 24-én tartott informális fórumán elfogadott és aláírt ún. Lipcsei Charta ajánlásaiban írtak.

Irodalom

Balázs I. (1988) Az agglomeráció igazgatás szervezeti és mőködési rendszere. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest.

Bartók –Kara P.–Kökényesi J.(1987) A városkörnyéki rendszer mőködési tapasztalatai. – Állam és Igazgatás. Május. 426. o.

Berényi S.–Szatmári L.–Szalai É. (1973) A nagyvárosi agglomerációs és az államigazgatási rendszer a világ országaiban. ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék, Budapest.

Horváth M. T. (1993) Önkormányzati feladatok tipológiái. – Magyar Közigazgatás. 1. Kara P.–Kilényi G.–Kökényesi J.–Verebényi I. (1983) A városkörnyéki igazgatási rendszer mőködése. Államigazgatási Szervezési Intézet, Budapest.

Kolláth Gy. (1979) A városkörnyéki községek igazgatási munkájának irányítása. – Állam és Igazgatás. December. 1074–1078. o.

Madarász T. (1971) Városigazgatás és urbanizáció. (A városigazgatási tevékenység elméleti modellje). Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 A város(közösségi) önkormányzás ... 123 Nagy S. (1983) A városkörnyékiség eredményeinek községi tapasztalatai. – Állam és Igazgatás. Október. 938–946. o.

A nagyvárosok helye az önkormányzati rendszerben. (1990) MTA Regionális Kutatások Központja, Pécs.

Pápai Gy. (1976) A városok és vonzáskörzetük községeinek együttmőködése. – Állam és Igazgatás. November. 976. o.

Pécs város és a pécsi agglomeráció közép- és hosszú távú fejlesztési koncepciója. (1975) MTA Dunántú-li Tudományos Intézete, Pécs.

Szalai É. (1987) A nagyvárosok igazgatásának jellemzıi egy külföldi országban. A világ nagyvárosai és agglomerációi igazgatásának tendenciái. Kézirat. ÁSZI, Budapest.

Szabó G. (1997) Város és vonzáskörzete. – Ön Kor Kép. Szigeti E. (1995) Városok, kıfalak – Városodás és várossá nyilvánítás. (Közigazgatási füzetek 14.) Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest.

Szigeti E. (2002) Község, város, jogállás. A magyar településhálózat közigazgatási térszerkezetének néhány kérdése. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest.

Város és vonzáskörzete. (én.) Kisvárosi Önkormányzatok Országos Szövetsége, Megyei Jogú Városok Szövetsége, Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest.

A város és vonzáskörzete egységes fejlesztésének problémái. (1977) MTA Dunántúli Tudományos Inté-zete, Pécs.

Vitaanyag a helyi önkormányzati rendszer továbbfejlesztésének irányairól. (2007) Önkormányzati és Területfejlesztési Minisztérium. Budapest. 3–4. o.

THE THEORETICAL BASIS OF THE URBAN (COMMUNITY) SELF-GOVERNANCE

FERENC CSEFKÓ

The settlement centred self-governance system created in 1990 built upon the self-governmental equality also during the delegation of task and authorities. The more than one and the half decade long experiences have proved that the tasks and functions fulfilled by different self-governments must be revised. In the course of this revision the opportunity of differentiation provided for by the act on self-governments must be utilised. Beyond that a new type of task division system shall be created specially for the different city types and sizes and their neighbourhoods, in which system the basic right of self governance would remain due to every settlement but the pubic services would be settled in the cities and the urban communities formulated by the cities and their neighbourhood. This new type of dele-gation system would result that functional, delegation tiers would be newly defined like the capital city (and the urban community of its agglomeration) and the community of the set-tlements belonging to this circle; the pole centres and (their regional urban communities), and the settlements belonging to this circle; larger towns (and the urban community of their a region) and the settlements belonging to this circle; micro regional city centres (and the community of towns in their attraction area) and the settlements belonging to this circle; centres of micro districts, towns without central functions (and their urban community) and the settlements belonging to this circle.



URBANIZÁCIÓ-IGAZGATÁS ÉS PÉNZÜGYI FÖDERALIZMUS

(Urban Management and Fiscal Federalism)

HORVÁTH M. TAMÁS

Kulcsszavak:

pénzügyi föderáció közjavak közfeladat-ellátás szolgáltatás-szervezés decentralizáció

A város fogalma az utóbbi két évtizedben relatívvá vált, elsısorban a települési jogállások alakításának politikája nyomán. Az urbanizált igazgatás ezért független a közigazgatási státusztól. A helyi önkor-mányzatokról szóló törvény hazánkban ugyanakkor a települések, kisebb mértékben a megyék választott és hivatali szerveinek mőködésére építi a szabályozás struktúráját. Ez jó volt, amikor intézményeket kellett építeni a semmibıl, de a változatlanság nem feltétlenül erény, ha a környezet alapvetı módon átalakult. A pénzügyi föderalizmus ezzel szemben a rendszer elemei közötti interakciókat állítja a leírás és magyarázat középpontjába. Az önkormányzatok alapjogi logikájú felfogása többé-kevésbé biztos alap a mai folyamatok értelmezésé-hez, azonban korántsem elegendı. Az államháztartási funkciók érvényesítésének elıtérbe kerülésével párhuzamosan az önkormányzati alrendszert is inkább mozgásban, mint statikusan kell értelmezni. Vagyis ne alapegységekben, hanem funkcióegységekben gondolkodjunk. Ezek lehetnek a városias, urba-nizációs funkciók, amelyeket pedig elsısorban nem feladattelepítéssel, hanem közvetett szabályozással kell megteremteni, vagy inkább ösztönözni. A demokratikus elemek ebben az összefüggésrendszerben nem választhatók el a hatékonyság és még inkább a társadalmi eredményesség (területi) szempontjaitól. Azaz, más nagy elosztási rendszerek összehangolt alakításától.

Bevezetés

Szokták mondani, hogy a közigazgatás erıforrásait nem szervezeti keretekhez vagy szervezeti egységekhez kell hozzárendelni, hanem a ténylegesen ellátandó feladatokhoz. A városias (urbanizációs) funkciók teljesítésének már csak emiatt is sokkal inkább funkcionális egységek alapul vételével kellene történnie, mint sem mechanikusan intézményi keretek mentén. A feladatok területi alapú megosztása mégis jóval ritkább, talán azért, mert ez sem valami idıtıl és tértıl független adott-ság, hanem valójában allokációs társadalmi döntések függvénye. A funkciók meg-határozásakor döntı, hogy a közszektor szerepeit milyen szőken vagy tágan vonják meg. A pénzügyi szabályozás1 ehhez képest sokszor szereptévesztésben van, ami-kor költségvetési politika címén át akarja venni ezt a lényegi szerepkört is. A pénz-ügyi föderalizmus2 elméleti kerete az, amely a kormányzati szintek között igazolja az ilyen gyakorlat tartalmatlanságát. Eszerint az urbanizáció-igazgatás feladattelepí-tési döntéseit jóval tágabb összefüggések figyelembevételével és stratégiai ciklus idıtávjára kell meghozni. A társadalmilag közös feladatok ellátásának egy része területi szervezésben törté-

nik. Amennyiben ez tudatos döntés eredménye, akkor az elrendezés létjogosultsá-

126 Horváth M. Tamás TÉT XXII. évf. 2008 � 1

gát, kiterjedését és gazdasági indokait leginkább a pénzügyi föderalizmus elméleti keretében szokták leírni, illetve meghatározni. A tudatosság a gazdaságtani logiká-ban azonban nem az intézményi keretek, amilyen a település, a tagállam3 vagy a nemzeti szint önkényes kijelölését jelenti. Sokkal inkább a felismerést azon körül-ményt illetıen, hogy a köz- és vegyes javak, valamint a közszolgáltatások elıállítá-sának keretei területileg miképpen differenciáltak. Lehetséges tehát, hogy az intéz-ményi keretek (például a politikai önkormányzat alapegységeinek egy része) és a közjólét szervezési szintjei valójában nem esnek egybe. Amikor így van, mi a vá-lasz a problémára a pénzügyi szabályozás elméleti környezetében4? Az alábbiakban elıször teoretikus alapvetést adunk, majd a következtetéseket megkíséreljük ezúttal elvi síkon hasznosíthatóvá tenni a magyarországi területi feladatrendszer alakítására vonatkozóan. A kiinduló állítás az, hogy az elméleti kérdések, megállapítások alkotó módon va-

ló alkalmazására nagyon is szükség van, ha változások, illetve megtakarítások szük-sége merül fel a közfunkciók finanszírozását illetıen. Másfelıl, a forrásszabályozás rendszere célszerően sohasem választható el a feladatellátás telepítésének kérdései-tıl5. Azaz csak és kizárólag fiskális természető rendelkezések útján nem lehet allo-kációs elhatározásokat eredményesen érvényre juttatni, ha még oly szabályozó karakterő is az alkalmazott eszközrendszer.

A pénzügyi föderalizmus elméletét eredetileg a föderális államszerkezető orszá-gokra alkalmazva dolgozták ki. Tartalmát tekintve azonban a teória jelentısége jóval univerzálisabb. Valójában a kormányzatok közötti horizontális verseny és az ezzel összefüggı vertikális kapcsolatok mőködésének szabályszerőségeit modellez-ték. Alapvetıen a következı kormányzati viszonylatok természetére nézve irányadó az elmélet:

− tagállami kapcsolatok a nagy föderációkban (pl. USA), − kormányzati igazgatási szintek közötti (decentralizációs) viszonyok, − nemzeti kormányzatok közötti gazdasági kapcsolatok, − a nemzetközi, transznacionális integrációk (pl. Európai Unió) gazdaságtana.

A fentiek közül univerzális a decentralizáció, valamint a nemzetközi integrációk6 problémaköre. Különösen ezek indokolják, hogy az eredetileg az amerikai föderáció belsı gazdasági mőködésére kidolgozott elmélet miért is kaphatott annyira nagy jelentı-séget. Azaz a modell hogyan nyerhetett oly elementárisan kiterjedt érvényességet. A továbbiakban a pénzügyi föderalizmusnak csak a decentralizációra vonatkozta-

tásával foglalkozunk7. Ennek alapja a T.O.M.-modell, Tiebout, Oates és Musgrave teóriáira utaló rövidítéssel. Közülük, rendszertani okból, R. Musgrave tanait érde-mes elırevenni. A tágabb elméleti összefüggésbe ágyazott kiindulópontot R. Musgrave elıször

1959-ben megjelentetett közpénzügyi teóriája jelenti (Musgrave R. 1959; Musgrave R.–Musgrave, P. 1989), ahol a közszektor szerepét értelmezve meghatározza az állam-háztartási funkciókat. Az azóta klasszikusnak számító elhatárolás stabilizációs, allokációs és redisztribúciós szerepköröket különböztet meg, mint alapvetıket.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 127 A decentralizációs szempontot alapul véve ebbıl a logikából az világlik ki, hogy a

különbözı kormányzati (tagállami) egységek gazdasági értelemben egymással interaktív viszonyban vannak. Különbözı közszolgáltatási preferenciákat fogal-maznak meg, és ezzel összefüggésben álló adószinteket állítanak be. Az ebbe az elméleti keretbe illesztett decentralizációs szerep közvetlen modellezését

Ch. Tiebout már korábban elvégezte (Tiebout 1956). Mobilitási hipotézise szerint az emberek ideális esetben választanak a különbözı kormányzatok (városok) által fölkí-nált szolgáltatások és a helyi adóteher összefüggésében, hol tudják kedvezıbben ki-elégíteni közösségi szükségleteiket. A modell szerint odaköltöznek, ahol a feltételek összességében nekik kedvezıbbek, azaz a „lábukkal szavaznak” (Horváth M. 2002, 41–45). Ez azonban természetesen nem mindig és nem mindenkinek lehetısége, mert az abszolút és relatív tranzakciós költségek nagyon magasak lehetnek. A tiebout-i absztrakció nagyon termékenynek bizonyult. A szerzınél elvezetett a decentralizáció tisztán gazdasági elméletének megfogalmazásához (Tiebout 1961). A konkretizálások elvégzése, illetve az absztrakció vitatása, kiegészítése pedig hosszú évtizedekre témát adott a tárgyban kutatásokat végzık széles körének. W. Oates határozta meg államháztartási allokációs funkcióként a decentralizációt.

Az állami feladattelepítés alapját a közösségi jólét hasznai és költségei oldaláról közelítette meg. Eszerint a közjavaknak van helyi fajtája, mivel vannak lokálisan biztosított közösségi javak és szolgáltatások, amelyek iránt a kereslet területileg elté-rı. Éppen ezért az együttes jólétet növeli ezeknek a helyi és nem központi meghatáro-zása, különben felesleges elıállítás, illetve másutt hiányok lépnének fel (Szalai 2002, 425). A decentralizáció „közgazdaságtana” útján ez egyben a közfunkciók tatalmára, illetve gyakorlásuk optimális kereteire nézve jelenthetett eligazítást (Oates 1972; Lockwood 2006). Oates decentralizációs teorémája lehetıvé tette a közfeladatok tele-pítésének modellezését, végsı soron az összehasonlító számszerősítés logikai keretét is kijelölve. Arra vonatkozóan, hogy ez mennyire nem csupán kvantifikáció, M. Olson költségvetési ekvivalencia elvét érdemes még felidézni. Eszerint a közfel-adat-ellátási felelısség jellege azonos a nagy és erıs egységek, illetve a kicsi és cse-kély kapacitású helyhatóságok tekintetében (Olson 1969). Összességében a T.O.M.-modell a következı elıfeltevéseken alapul (Dafflon

2006, 275):

− vannak tiszta helyi közjavak, − az adófizetés és a közjavakból (közszolgáltatásokból) való részesedés között

direkt egyenes arányú összefüggés van, − teljes a mobilitás, továbbá − nincsenek túlcsordulási hatások (l. erre még: Batina–Toshihiro 2005, 310).

Az ilyen módon, tehát a gazdaságtanilag értelmezett pénzügyi föderalizmus kor-mányzati szerepek közötti elhelyezése, értelmezése, annak pontosítása vagy egyes elemeinek vitatása az elmélet fejlıdésének megannyi állomását képezte késıbb. A kiinduló absztrakció, a modellalkotás mindenesetre nagyon termékenynek bizo-nyult. Az egyes elıfeltevések feloldásakor a teória alapján hozzárendelhetı eszköz-rendszer kezelhetı a gyakorlatban.


Decentralizáción keresztül érvényesülı államháztartási funkciók

Musgrave teóriájából kiindulva a kormányzat allokációs, újraelosztó és stabilizá-ciós funkcióját különböztetik meg. Kezdetben uralkodó volt az az álláspont, misze-rint a helyi kormányzatra ezek közül mindenekelıtt az allokációs funkció realizálá-sában való részvétel hárul, mivel a stabilizáció és az újraelosztás alapvetıen köz-ponti feladat. Ezt a hozzáállást már a modellegyszerősítés logikája is sugallja. Aztán a figyelem arra irányult, hogy a többi funkció összefüggésében is feltárják a decent-ralizáció pénzügyi jelentıségét és korlátait. Így a stabilizációs funkcióra nagyon is hatással lehet a területi költekezés vagy annak korlátozása (l. ennek összefoglalásá-ra Szalai 2002, 430–431). A redisztribúció csak a pénzügyi föderalizmus logikájá-ban mozogva maradhat intakt a helyi szintektıl. Más felfogások és irányzatok ép-pen a társadalmi döntéshozatal áthatásaira hívják fel a figyelmet. Mindebbıl gondo-latmenetünknek ezen a pontján annyi fontos, hogy a szintek által gyakorolt szerepe-ken túl a központi kormányzat önkormányzat-politikáját is érdemes a vizsgálódás körébe vonni. Nem csak allokációs logika alapján tanácsos elemezni például a for-ráselosztás mőködését. Ugyancsak kérdésessé tehetı a funkciók éppen ilyen elhatárolása és nevesítése.

Az ezzel kapcsolatos irodalom taglalására nem térünk ki. Egy fontos kiegészítés azonban idekívánkozik. A témánk szempontjából fontos alapokat tárgyalva Bailey hozzáteszi a fentiekhez még a regulációs szerepet (Bailey 1999, 6). A regulációs funkció olyan mértékben helyi, amint azt a közfeladatok ellátásának megszervezé-sében való szerepek központi kormányzati szinttel való megosztása, azaz a feladat-átadás mértéke indokolja (Bailey 1999, 6).

a) A pénzügyi decentralizáció (Péteri 1992; Szalai 2002) szerint azonban alapve-tıen az allokációs szempont alapján határozható meg, hogy a gazdaságilag haté-kony társadalmi mőködéshez mely piaci kudarcok kiküszöbölése szükséges; már-pedig ezek jó része különbözı területi szinteken kezelhetı (Oates 1972; King 1984). Adódik tehát a kérdés: mennyiben helyi szintő a piacgazdaságban az alloká-ciós funkció? Tekintve, hogy az allokáció a piaci viszonyokhoz képest a közszektor kiterjedésének és szerepeinek meghatározásában fejezıdik ki, a kérdés így is átfo-galmazható: a verseny fenntartását célzó beavatkozások mely piaci kudarcok esetén követelnek decentralizált beavatkozást? A közjavak közül nem egyet önkormányzatok biztosítanak, amilyen például a

közvilágítás, a közparkok fenntartása. A természetes monopóliumok közül számos a helyi közfeladatok teljesítésével áll összefüggésben, ilyen az ivóvíz-ellátás, a köz-csatornázás. Az oktatás, a szociális ellátás alap-, illetve középfokon meritórikus javaknak, illetve bizonyos értelemben externáliáknak számítanak, amire is tekintet-tel a kormányzat különbözı szinteken teljesíti társadalmi kötelezettségeit. Ez bizo-nyos tartalom erejéig ingyenességet vagy kedvezményeket jelent, de mindenekelıtt, ha a szolgáltatást magánintézmények biztosítják is, a rendelkezésre állás garantálá-sát értjük alatta.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 129 Valójában helyi szinten kezelendı a külsı gazdasági hatások (externáliák) bizo-

nyos része. Mielıtt továbblépnénk, nézzünk erre egy jellemzı esetkört. A környe-zetvédelem egyes területei például lokális feladatként kerülnek meghatározásra. A magyar szabályozás szerint ilyen a káros zajkibocsátás elleni védelem egy része, illetve az épített környezet védelme. A piac magától nem kezelné az ezzel kapcsola-tos konfliktusokat, hiszen a szereplıknek egyenként ez vissza nem térülı többlet-költség volna. Ha viszont senki sem fordít rájuk gondot, elıbb-utóbb mindnyájuk haszna csökken. A kormányzati szerep létjogosultságát ez az önszabályozási ku-darc-képlet okozza. Több vonatkozásban a közszerepeket az optimális hatás érde-kében a megfelelı közösségi szervezési keretek között kell biztosítani. A decentralizáció szintjei szempontjából az externáliák egy bizonyos típusának

van jelentısége. A külsı hatások gazdasági szerepe sokszor áttételes8. Máskor a külsı hatások érvényesülése területileg elhatárolható, akár kedvezıtlen, akár kedve-zı következményekrıl van szó. A decentralizált feladatellátás szempontjából ezek-nek a területi externáliáknak van jelentısége. Ugyan nem minden területi externália kezelése közszektorbeli, még kevésbé közigazgatási probléma9, azért amennyiben igen, a piaci kudarcok közül a területi externáliáknak a jelentıségét illetıen a kor-mányzati kezelés szintje meghatározásának fontosságát kell kiemelni. Itt ugyanis nemcsak az a lényeges, hogy a közfeladat ellátása nem feltétlenül központi, hanem ha helyi, akkor a megszervezés milyen szinten történik: települési, térségi, megyei, avagy regionális keretek között; illetve, ha települési szinten, milyen méretkategóri-ára, településnagyságra vetítve. Egy városi gimnázium és még inkább annak kollé-giuma esetében a beiskolázás nyilvánvalóan túlterjed a településen. Az ún. túlcsor-dulási hatás pozitív externáliaként jelentkezik a környéken. Klasszikusan negatív külsı hatás viszont a környezeti következmények léte, például az élıvizek szennye-zése a települési folyékony hulladék által. A kormányzati kezelés válaszul a piaci hatások externális következményeire több-

féle lehet. Az egyik szokásos válasz a külsı hatások belsıvé tétele, az internalizálás. Maradjunk most itt is a területi externáliák kezelésének körében10. Ebben az esetben olyan szabályozási szituációt kell találni, amelynek keretei között pozitív és negatív hatások egyaránt kifejtik szerepüket, például szolgáltatási (mond-juk, beiskolázási) körzet meghatározásával, vagy azzal, hogy a támogatással köve-tik az igénylıt; a csatornázás esetében a tisztítómő támogatásának térségi vagy központi kezelésével. Az internalizálás mechanikusabb változata a méretgazdasá-gosság elvének az alkalmazása. Eszerint a mértékadó kapacitások mentén telepítik a feladatköröket. A kollégiumi példában az intézmény nem a székhely szerinti város-hoz kerül, hanem ahhoz a területi egységhez, mondjuk a megyéhez, amely szint által nagyjából lefedhetı az igénybevevık hovatartozási köre. Az internalizálás komplexebb értelme nem szakítja el a területi egységek definiálását az alapvetı összefüggés körébıl. Ami nem más, mint hogy a helyi önkormányzatok feladatellátási körének, illetve az abban foglalt tartalmaknak a meghatározása nem szimpla beavatkozás, hanem a piaci kudarcok kezelésének adott technikája. Ekkor


az internalizálás komplexebb megoldási eszköztár, amelyiknek legfeljebb része a szintek igazgatásszervezési kialakítása.

b) A pénzügyi decentralizáció az allokáció egyik alcsoportján kívül, mint említet-tük, tágabb értelemben még más funkciókon belül is megjelenik. Többek között szabályozáspolitikát is jelent, ami bizonyos értelemben a redisztribúció körébe vonható, például minimális szolgáltatási szinteket határoznak meg, vagy bevétel-kiegyenlítést alkalmaznak. Az ilyen döntések meghozatalát szőklátókörőség lenne csak allokációs tartalmában kötni a szintekhez, mikor valójában a döntés meghoza-tala, a preferenciák elfogadása nagyon is kapcsolódik a helyi pozíciókhoz. A pénz-ügyi decentralizáció teóriájának alkalmazásába ma már ez is belefér, különösen akkor, ha más elméletekkel való kapcsolatban is gondolkodunk. (Jelen esetben ilyenek a közösségi döntések elméletei.) Mint már utaltunk rá, a kormányzat állam-háztartási funkcióinak allokáción kívüli többi területe is kisebb-nagyobb mértékben a különbözı decentralizációs szinteken érvényesül. Az allokációs szerep elsıdlegessége azért jelentıs még mindig, mert így a feladat-

oldal, a területi szerepkörök társadalmi rendeltetése kerül elıtérbe. Ugyanakkor a források szempontja természetesen ugyanolyan fontos. A forrásmegosztás vonatkozá-sában a pénzügyi föderalizmus tételei szintén fontosak. Sıt, a gyakorlatban még inkább ez az elméleti terület kerül alkalmazásra. Ez önmagában nem hiba, csak akkor, ha elsza-kad a forrásmegosztás elméleti feltételrendszere a közfeladat-ellátás politikai gazdaság-tani követelményeitıl. Ebben az esetben ugyanis a pénzügyi föderalizmusnak csak a technikái kerülnek alkalmazásra. Például: milyen támogatástípust alkalmazzanak, ho-gyan férjenek bele a rendelkezésre álló forráskeretbe? Márpedig a piacgazdaság köz-feladatainak területi szinten való értelmezése nélkül a forrásszerkezet fejlesztése ér-demben és hosszabb távra, társadalmilag eredményesen aligha képzelhetı el. A regulációs funkció alatt a piacgazdaságban szokásos szabályozó szerepet kell ér-

teni, tekintet nélkül annak megvalósulási formájára, ami természetesen nem feltétle-nül jogi formájú. Ha azonban az, akkor sem szakítható el a rendelkezésre álló eszköz-rendszer többi elemétıl. A megvalósítás alapvetıen központi szervezéső, hiszen a piacot nem célszerő indokolatlanul fölparcellázni. Ugyanakkor meghatározott pontokon a szinteknek lehet szerepe. Példaként említhetjük a célorientált és többszintő árszabá-lyozást meghatározott közszolgáltatások tekintetében; vagy a fogyasztóvédelmet. A kormányzat stabilizációs funkciójának érvényesítése pedig értelemszerően a

decentralizációra is kihat, alkalmasint nagyon is. Így például a deficit-finanszírozás kérdése, amely nehéz költségvetési helyzetben erısen korlátozó lehet a többi funk-ció alkalmazásának mértékére és módjára nézve. A funkciók mindezen sokoldalú kapcsolódása miatt a továbbiakban a pénzügyi

decentralizáció allokációs funkcióra rendeltségét kitágítjuk. Általában véve úgy, miként a modern megközelítések többsége teszi. Ugyanakkor a közösségi szerepek területi meghatározásának fontosságát igyekszünk kiemelten figyelembe venni. Ennek az elsıdlegessége esszenciális, többek között a pénzügyi szabályozás kon-cepciója szempontjából is. A funkciók egymásra hatását tehát az allokációs szerep helyi érvényesülésének alapján kell vizsgálni a továbbiak során.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 131

A modell egyes egyszerősítéseinek értékelése

A pénzügyi föderalizmus alapmodelljében az elıbbiek szerint kulcsszerepe van a helyi közjavak sajátlagos termelésének. Ebbıl következıen a valóságban sokszor oly fontos kiegyenlítés funkciója nem áll elıtérben, csak korrekcióképpen kezelhetı. Ez persze nem feltétlenül rossz dolog, hiszen a közszektor „reálfolyamataitól” való elszakadás terjedelmét már önmagában, megközelítésmódjával korlátozza. Eredetileg a koncepció kifejezetten gazdaságtani. A pénzügyi föderalizmus széles

körő irodalma azonban szabályozáspolitika, döntési, szolgáltatásszervezési és terü-letpolitikai kérdésekre egyaránt kiterjed (l. és vö. Dafflon [2006, 293–298] értelme-zésével!) Ennek jogosságát mutatja, hogy a feladattelepítés a kormányzati szintek között valójában sohasem tiszta. Egyes vonatkozásokban központi a döntés, más tekintetben tartományi vagy regionális, megint más összefüggésben és konkrét tartalommal helyi vagy települési. Ekkor a pénzügyi decentralizáció magyarázó elméletként szerepel legfeljebb. Ezek a kapcsolatok bár rontják a tiszta elméleti konzisztenciát, de egyben az alkalmazhatóság köreit társadalomtudományi értelem-ben jelentısen kiterjesztik. Az alapmodell alapvetıen normatív elmélet. A pénzügyi föderalizmus egésze

azonban természetszerőleg pozitív, leíró irányokat is tartalmaz. Eszerint a közfe-ladatok ellátásának feltételeit, kereteit kell vizsgálni olyan rendszerben, amely meg-felel az alapvetéseknek, illetve a megfelelıképpen konkretizált további változatai-nak. Nemcsak szabályozási javaslatokat lehet tehát a gyakorlatban megfogalmazni, hanem a mőködési tapasztalatok rendszerezésére is felhasználható az elmélet. Érdekes kérdés, hogy vajon nem csak a nyugati fejlıdés fısodrára alkalmazható-e

ez az egész? Elsı pillantásra nagyon úgy néz ki, hiszen tiszta piacgazdaságot má-sutt, mint Észak-Amerikában és Nyugat-Európában történetileg vagy akár analitiku-san még csak tételezni sem lehet.11 Például végképp értelmezhetetlennek tőnik a mobilitási hipotézis az életszínvonal eltérése miatt, vagy tradicionális okokból. A bürokrácia szerepe egészen más, adott esetben rendszeralkotó, de egészen más-képpen. Ha léteznek is a nyugati mintának megfelelı struktúrák, például a polgári önkormányzatok, azok alkalmasint fejletlenek, és ez egyáltalán nem véletlen. Bardhan (2006) számos ilyen és hasonló tényezıt sorol fel a harmadik világ folya-matait elemezve. Hozzátehetjük, hogy az átalakuló országokra vetítve sem irreális a legtöbb felvetés, beleértve az Európai Unióhoz immár csatlakozott „leginkább” európai országokat is. Külön kiemelésre érdemes még ebben az összefüggésben a globalizáció kihívása. A pénzügyi föderalizmus reagens a kormányzati szintek problémájára ebben az összefüggésben is, csakhogy nem feltétlenül a globális fejlı-dés ma már egyértelmő feszültségei szempontjából. A decentralizáció gazdaságtani felfogása nem érzéketlen a felvetett tényezıknek

az elméletbe való beszámítására. Így a tranzakciós költségek számításba vétele régi tételei közül való. Persze egészen más a bürokratizmust egy költségtényezınek tekinteni a sok közül, még ha nagynak is, mint ha erre épül tényleg a társadalom-szervezés. További tényezı a felelısségek összemérése és kontrollja különbözı


társadalmi „játékok” útján (választások, civil kontroll, egyéb közösségi döntések). Egyes piacikudarc-fajták elıfordulásának vagy hatásának korlátozása is integráns része az elméletnek, pl. az információs aszimmetria csökkentése tekintetében. Még-is, az egyáltalán nem piacgazdasági logikára szervezıdött társadalmak esetében a decentralizáció és a pénzügyi decentralizáció alkalmazása kétséges lehet. A mi esetünkben természetesen nem ez a helyzet. Az elızıekben tett közbeveté-

sek azonban rámutatnak a korrekciós tényezık figyelembe vételének fontosságára. A decentralizáció összefüggésében a kormányzati funkciókat a következıképpen nevesíthetjük: Az allokációs funkciónak megfelel a szintek közötti feladat-megosztás rendszere. A redisztribúció alapvetıen a központi kormányzat pénzügyi szabályozáspolitikáján keresztül valósul meg. A stabilizáció decentralizációs szála a makroszabályozás meghatározott tárgya. A regulációt annak közvetlen formájában, a helyi közfeladatok tekintetében az önkormányzatok szolgáltatás-szervezési politi-kája valósítja meg. Kérdés most már, hogy az egyes funkciókat, azaz a piaci elégte-lenségek kiküszöbölését milyen átfogó feladattípusok testesítik meg. Ezeket azért kell tisztáznunk, mert kezelésüket megfeleltetjük majd a forrásszabályozás, illetve a feladatrendszer-szabályozás pénzügyi eszköztárának.

A funkciók tartalmának konkretizálása

A decentralizáció szempontjából releváns államháztartási funkciók tartalmaznak bizonyos jellemzı alfunkciókat, amelyeket a közszolgáltatási feladatok megoldása során a kormányzatok biztosítanak. Utóbbiak megosztják szerepeiket a különbözı államszervezési területi szintek között. A telepítés módját és tartalmát áttekintı rendszerezésben ábrázolhatjuk. A séma tanulságai az önkormányzat-politika alakí-tása során hasznosíthatók. A fentiek alapján az államháztartási funkciók decentralizáció szempontjából re-

leváns alfunkcióinak rendszerébıl indulunk ki, mégpedig azok gyakorlását illetıen az államszervezet különbözı szintjei szerinti bontásban. Az alábbiakban ezt a teoretikus struktúrát táblázatos formában foglaljuk össze (1. táblázat).12 Szintekként elıször is a központi kormányzatot definiáljuk, ami döntési értelemben természetesen nemcsak a kormány, hanem a parlament és egyes nem kormányzati alárendeltségben lévı szer-vek meghatározott köre. Másodszor a regionális szintet tüntettük fel, ami alapvetıen önkormányzati formájában alkalmas a jegyzett funkciók ellátására. Végül a helyi fórumok települési és megyei önkormányzatokat takarnak (a magyar önkormányzati törvény fogalomhasználata szerint), illetve a körzeti szint is ideérthetı, ha kormányza-ti tartalom tulajdonítható neki. Hazánkban a kistérségrıl egyelıre ez nem állítható, de a jövıre nézve ilyen szerepét nem lehet kizárni.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 133

1. TÁBLÁZAT

A d

ecen

tral

izác

ió s

zem

pont

jábó

l fon

tos

álla

mhá

ztar

tási

funk

ciók

fıbb

tart

alm

a (T

he M

ain

Con

tent

s of

Bud

get F

unct

ions

Reg

ardi

ng to

Dec

entr

aliz

atio

n)

F

orrá

s: Dafflon

(20

06, 3

01) alapján saját szerkesztés

.

Álla

mhá

ztar

tási

funk

ciók

→

Stab

ilizá

ció

Redi

sztr

ibúc

ió

Allo

káci

ó Re

gulá

ció

Jelle

mzı

alfu

nkci

ók ↓

Rea

lizál

ás sz

intje

→

Kp-

i Re

g.

Hel

yi

Kp-

i Re

g.

Hel

yi

Kp-

i Re

g.

Hel

yi

Kp-

i Re

g.

Hel

yi

1.

Méretgazdaságosság biztosítá

sa

X

X

2.

Túlcsordulási h

atás korlátozása

X

3.

Tranzakciós költségek csökk

entése

X

4.

Egyenlı hozzáférés fe

ltételeinek garantálása

X

5.

Elérhetıség tarta

lmának fe

ltöltése

X

6.

Bevételi szint kiegyenlítése

X

7.

Minim

um szolgáltatási sz

int m

eghatározása

X

8.

Önkormányzati m

inim

um szintjének defin

iálása

X

9.

Mobilitás tartalm

ának kitö

ltése

X

10.

Deficit-fin

anszíro

zás

X

11.

Potyautas-prob

léma kezelése

X

12.

Verseny

szabályozás

X

13.

Árszabályozás

X

14.

Piacra lépés feltételeinek m

eghatározása

X

X

15.

Fogyasztóvédelem

X

X

X


a) Az allokációról említettük, hogy a helyi közjavak, illetve klubjavak tekintetében

helyi kormányzati szinten valósul meg. Értve ez utóbbi alatt a lokális (települési, illetve alapszintő) és regionális (területi, illetve térségi) intézményeket. Jellemzı alfunkció itt a méretgazdaságosság biztosítása. A közszolgáltatás megszervezési egységének minél inkább igazodnia célszerő a feladatellátás optimális szakmai-technikai kapacitásához. A méretgazdaságosságnak különleges jelentısége van a helyi szolgáltatási természetes monopóliumok tekintetében, valamint az intézményi ellátások költséghatékony biztosításában.

Az ún. túlcsordulási (spillover) hatás beszámítása a finanszírozásba a következı szerepkör. A helyi kormányzatok nincsenek elszigetelve egymástól, az ellenkezıje csupán elméleti absztrakció. Valójában egymással eredendıen interaktív viszony-ban vannak, legalábbis, ami a közfeladatok igénybevételét vagy a szomszédos kör-nyezeti és más hatások élvezetét vagy elszenvedését illeti. A spillover hatások a helyi közjavak és közszolgáltatások áthajlása következtében jelentkezı potenciális allokációs döntéseket váltanak ki. Jellemzı például a regionális vagy nagyobb terü-leti szinten történı funkciókezelés. A tranzakciós költségek csökkentése jellemzıen a kormányzati kudarcok korláto-

zásával összefüggésben merül fel. Az igazgatási hatékonyság ellen való lehet a túlságosan szétaprózott területi kormányzati struktúra. Természetesen ezt nehéz megítélni általában. Lehetnek ugyanis más társadalmi elınyök, amelyek kompen-zálják a ráfordításokat. A közfeladat-ellátással kapcsolatos tulajdoni szerkezet túl-zott differenciáltsága ugyancsak költségnövelı lehet, ami megfelelı döntési politi-kával keretek között tartható. Mint látható, a decentralizációs összefüggéső allokációs funkciógyakorlás helyi

kormányzati szinteken realizálható. Ez látszólag magától értetıdı. Valójában azon-ban a decentralizációval kapcsolatos politika másik funkcionálisan komplex cso-magját a helyes eredmény elérése érdekében központi szinten kell gyakorolni. Ez a helyzet a redisztribúciós államháztartási funkcióval.

b) A redisztribúció sokrétő fogalom. Nekünk itt most a decentralizáció érdekében való megvalósítására kell kitérnünk. A központi szint alkalmazott politikájával különösen a következı alfunkciók realizálására törekszik: biztosítania kell a lehetı-ségekhez képest a helyi közjavakhoz és -szolgáltatásokhoz való egyenlı hozzáfé-rést. A decentralizáció elve az egységes nemzetállamok óta az, hogy tekintet nélkül az életvitel helyétıl a társadalmilag közösen szervezett szükségletkielégítés útján mindenki részesedjen. Ez azonban természetesen nem jelenti azt, hogy okvetlenül helyben és azonos költségért. A következı alfunkció az ellátás bárhonnan való elérhetısége. Azaz, reális ellenté-

telezésért a hozzáférés joga realizálható. Ennek feltétele, hogy az elérési költségek ne legyenek irreálisan nagyok. Nemcsak pénzre kell itt gondolni, sıt, nem is arra elsı-sorban, hanem társadalmi költségre. Például, ha a sürgısségi ellátás az átlagos szint-hez képest nagyon hosszú idı után érhetı csak el, annak a költsége, az abból fakadó károk jelentısek lesznek egyéni és közösségi szempontból számba véve egyaránt.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 135 A bevételi szint kiegyenlítésének funkciója az egyenlıtlenségeket a helyi források

kiegészítésével próbálja enyhíteni. A közjavakból és -szolgáltatásokból való része-sedés korrekciójáról van szó. Erre bizonyos szintig mindig szükség van, hiszen a területi vagy települési egyenlıtlenségek irreális szinten tartása általában a társada-lom egészének sem érdeke. Ugyanakkor a teljes szintrehozás kísérlete is ellenérzé-seket szül. A jobb módú térségek, városok nem érdekeltek költségvetési hozzájáru-lásuk szintjének minden határon túl való emelésében. Ellentétes hatású a minimum szolgáltatási szint elıírása. Ekkor a közjavak és ve-

gyes javak biztosítója számára állapítanak meg kötelezettséget annak érdekében, hogy az ellátásszervezés rendszere ne parcellázódjon fel túlságosan. Jellemzı kor-mányzati kudarc ebben a körben, hogy a helyhatóságok igyekeznek önellátásra berendezkedni, mert azzal befolyásuk, alkupozíciójuk a helyi közösség felé, illetve más kormányzati szintek irányába várhatóan kedvezıbb lesz. A minimum standar-dokkal nem feltétlenül ellentétes, de egy bizonyos, megállapodás szerinti mérettıl velük szemben védelmet is jelent az „önkormányzati minimum”. Eszerint egy adott szolgáltatási szintet önkormányzati egységenként, átfogó kapacitásképpen tudni kell garantálni. Összevontabb rendszerek alapszintjei13, illetve feladatellátási paraméter-hez rendelt regionális szintek14 esetében szoktak ilyet meghatározni. Végül a mobilitás szabályozása ugyancsak a decentralizáció ösztönzésével össze-

függı redisztribúciós államháztartási funkció része. A központi kormányzatnak érdeke lehet a közjavak piacának gerjesztése vagy éppenséggel korlátozása. Az elızı esetben a társadalmi szintő gazdaságosság érvényesítésének szempontja lehet mérvadó. Az utóbbi viszont az esetleges túlkereslet korlátozásaként jöhet szóba. Az egyoldalú urbanizációt követı elvándorlást például bizonyos korszakok-ban adminisztratív intézkedésekkel próbálták kordában tartani. Összességében a redisztribúciós funkció decentralizációs tartalma egységes kor-

mányzati szabályozási politika formájában bontakozhat ki. Mindez elsıdlegesen pénzügyi-költségvetési eszközrendszer alkalmazását jelenti a piacgazdaságban. Látható, hogy a szabályozási politika nem maradhat magára. Területi szintő alloká-ció nélkül, pusztán költségvetési eszközökkel, tartósan jótékony hatást aligha lehet elérni. Például a tranzakciós költségek csökkentése nélkül a szolgáltatás elvárt szint-jének meghúzása ellentmondásos eredményre vezet. Széttagolt önkormányzati rend-szerben történetesen ezáltal el kell vonni alapfeladatokat a települési egységektıl.

c) Ha már a központi szerepeknél tartunk a decentralizáció biztosításában, akkor a stabilizációs funkció körébe esıket is vegyük számba. Közülük kiemelésre érdemes a deficit-finanszírozás, amely magában foglalja az eladósodás korlátozását, valamint az esetleges hiányok kezelését, az önkormányzati kötvénykibocsátást. Az államháztartás egyensúlyának kézbentartása érdekében szükséges az egyes alrendszerek kiadásai-nak kordában tartása. A makroszintő szabályozás körébe tartozik a potyautas-probléma kezelése. Az ön-

kormányzatokra hasonlóképpen igaz, mint az állampolgárokra, hogy a közjavak piacán hasznaikat akként próbálják maximalizálni, hogy igyekeznek elkerülni az


igénybevételi költségek megfizetését. Azaz a támogatásokért sorban állnak mind-nyájan tekintet nélkül saját erıforrásaik nagyságára. A központi szabályozás kü-lönbözı ösztönzıkkel késztet a bevételi kapacitás kiaknázására, egyben a szükséges közösségi hozzájárulások befizetésére. A hazai pénzügyi eszközök közül különösen ilyen az adóerı-képesség szerinti szabályozás.

d) A regulációs funkció egyes elemei központilag, mások helyi szinten valósulnak meg, végül vannak olyanok, amelyek vegyesen. Ismét csak a decentralizáció érvé-nyesítése tekintetében vesszük számba az alfunkciókat. Érdemes rámutatni, hogy ezek a szerepek, amennyiben decentralizálhatók, klasszikus szabályozási eszközök-kel valósulnak meg, amilyen a gazdasági tervezés, a fejlesztési és rendezési terve-zés, a helyi jogalkotás. A versenyszabályozás teljesen központi alfunkció. A versenyfeltételeket egysége-

sen kell biztosítani, ráadásul az adminisztrációtól jelentıs részben független intéz-mények útján. Decentralizációs összefüggés különösen a természetes monopóliu-mok körébe sorolható közüzemi szolgáltatások esetében van, amelyek tekintetében a versenyszabályozás központi kormányzati szinten valósul meg. Az árszabályozás ugyanebben a körben jellemzı, de már helyi szintő megvalósí-

tást is feltételez. Az árképzés elfogadása meghatározott körben (nálunk pl. a helyi tömegközlekedés tarifái, távhı-díjak, víz- és csatornadíjak, szemétszállítási díj) önkormányzati hatáskörben vannak. Lévén szó természetes monopóliumokról, a közösségi szerep, beavatkozás indokolt – a verseny fenntartása érdekében. A piacra lépés feltételeinek meghatározása megosztva központi és helyi feladat a

decentralizált közösségi feladatellátás körében. Helyi hatáskör állapítható meg például a települési szilárd hulladékgyőjtés és elhelyezés szolgáltatása tekintetében. A fogyasztóvédelem kiválóan alkalmas az információs aszimmetria csökkentésére.

A funkció ráadásul klasszikusan egyre inkább társadalmasított. Ezen a ponton az önkormányzatoknak is osztanak lapot, azonban jól látható, hogy a decentralizáció nem az egyetlen lehetséges forma a központi feladatmegoldás kiegészítésére vagy éppenséggel egyensúlyozására.

Konklúziók

Az 1. táblázatból jól látszik, hogy a decentralizáció útján érvényesülni képes redisztribúciós funkciókat központi pénzügyi szabályozás útján kell realizálni. Hoz-zátehetjük, tulajdonképpen ez a forrásszabályozás. A helyi és regionális szinteken biztosítható közjavak és vegyes javak allokációja ezzel szemben közvetlenül a de-centralizált szinteken történik – legalábbis a polgári demokratikus rendszerek piac-gazdaságaiban. A kiadási oldal társadalmi értelemben vett hatékony felhasználás irányába terelése ezért az allokációs alfunkciók decentralizált érvényesítésével valósul meg. Pénzügyi jelentısége természetesen a regulációs funkciónak is van, csakhogy az alapvetıen nem a költségvetési szabályozás összefüggésében jut kife-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 137 jezésre. A stabilizáció vonatkozásában alkalmazott eszközök pedig az államháztar-tás egészének kezelésébıl vezethetık le. A helyi és regionális szerepkörök közvetlenül tehát az allokációs és a piacgazda-

sági értelemben szabályozó (azaz nem egyszerően jogi normatív) funkciók egyes összefüggéseiben kerülnek elıtérbe. Vagyis a kérdés nem egyszerően a feladatok szintek közötti telepítése, sokkal inkább a köz- és a magánszektor közötti allokáció tartalma! Ma hazánkban különösen aktuális, hogy a legnagyobb, legköltségesebb feladatcsoportok tekintetében az állami szerepek általában hogyan alakulnak. Az egészségügyi ellátást illetıen viták kereszttüzében áll a közszektor pozícionálá-sa, de összességében súlyának csökkenése valószínősíthetı. Ugyanez a helyzet az oktatásban, és kevésbé látványosan, de a valóságban töretlenül átalakulóban van a személyes szolgáltatást nyújtó szociális ellátások terheinek allokálása. Szembe kell nézni a közfeladat-ellátás nagy rendszereiben is az önkormányzatok részleges vagy teljes „kivezetésének” problémájával. Ami természetesen nem jelenti minden, illet-ve más közösségi formák negligálását, sıt, éppenséggel esetleg azok kompenzációs elıtérbe kerülése lehetıségként merül fel. A puszta intézményi átrendezés ehhez édeskevés. Pénzügyi szabályozással a folya-

mat tisztázása érdekében többet lehet tenni. Például elkerülhetı, hogy csak szervezeti megoldások merüljenek fel, ami a feladatellátás megmerevítéséhez vezethetne. Azon-ban az ilyen komplex újraértelmezési gyakorlatban oszlopos szerepet vállaló finan-szírozási rendszer alakításának elemei nem „settenkedhetnek be” az éves költségve-tési törvények eldugott részletszabályai közé. Már csak azért sem, mert akkor hosz-szabb távú, szélesebb körben elfogadott koncepció elemeként nem lehetne ıket komolyan venni. Az allokáció a nagy ellátó rendszerekben jelentıs társadalompoli-tikai döntés. Ennek meghozatalához stratégia és alkalmazott stratégiai eszközök kellenek, amelyek nélkül még egy éppen eltalált jó szabály sem ér semmit. Sıt, megfelelı környezet híján, gyakran többet árt, mint használ. A közfinanszírozás kereteinek illeszkedniük kell a társadalompolitikai célkitőzésekhez. Az önkormány-zati intézményrendszer alakítását pedig az államháztartási reformokkal összefüg-gésben szabadna csak kezelni15. Egyben a reformkoncepciók helyi-területi vonzatait is komplexen fel kellene vetni.

Jegyzetek

1 A cikk az Önkormányzati Obszervatórium Kht. számára írott, A forrásszabályozás kapcsolata az önkormányzati feladatrendszerrel címő tanulmány (2007) részletének felhasználásával készült.

2 A kormányzati szintek közötti pénzügyi döntések elmélete a közpénzügyek körében. (Alkalmazására és áttekintésére lásd különösen Péteri [1992]; Capková [2000]; Horváth M. [2000]; Szalai [2002] tanul-mányait!)

3 A pénzügyi föderalizmusnak lényegét tekintve nincs sok köze a föderalizmushoz, mint államszerkezet-hez. Alapvetıen egységesen minden kormányzati szintre és szintközi viszonyra vonatkozik.

4 Távolabbi hipotézisünk a következı: lehetséges-e a szabályozást alapvetıen a közfeladatok ellátási egységszintjeire méretezni és ehhez képest csak kiegészítılegesen még a politikai intézmények területi keretére – és nem pedig fordítva, miként az például a hazai önkormányzati finanszírozásban jellemzı-en történni szokott?


5 Minden finanszírozási reform mélyebb értelmében összefügg a feladatreformmal. Vigvári András írja, hogy itt amolyan tyúk-tojás problémáról van szó (Vigvári 2006, 239).

6 L. errıl áttekintılegesen Breuss–Eller (2003) tanulmányát!

7 Talán pontosabb volna a továbbiakban a fogalmat „pénzügyi decentralizációnak” nevezni. A födera-lizmusra való utalás azonban kifejezi, hogy nem elsısorban a döntéshozatali folyamatról van szó. A „pénzügyi” jelzı miatt pedig azért kell magyarázkodni, mert az angol megfelelı, fiscal federalism, szó szerinti jelenésében „fiskálist” takarna, pedig itt tágabb jelentéskörrıl van szó, nem csak a forrás-csökkentésrıl.

8 Ilyennek tekintik például az oktatást (l. a téma összefoglalására: Varga 1998, 31–36).

9 Stiglitz (1988, 214) példája szerint a méhész méhei pozitív gazdasági eredményt hoznak a szomszédos almáskert tulajdonosának azzal, hogy beporozzák a virágokat. Tekintsünk most el attól, hogy a pozitív hatás itt kölcsönös (a méhész is nyer, költség nélkül), ami viszont a public choice elméletek egyik kedvelt kiindulópontja (Cullis–Jones 2003, 51–54).

10 Az internalizálás más formájára gyakran hivatkozzák Coase tételét, amely a tulajdonjogok definiálá-sával teremt egyensúlyt az elınyök élvezıi és a károk elszenvedıi között, amit a környezetgazdálko-dásban gyakran alkalmaznak (l. és v.ö. Nemec 1999, 63). Coase-nál persze a kulcskérdés, hogy meddig oldódik meg a kérdés a magánviszonyok közepette, és mikortól jut esetleg szerephez a közszektor, azaz a tranzakciós költségek hogyan alakulnak (Coase 1960).

11 A probléma tágabb összefüggésben való kifejtésére az önkormányzati rendszer vonatkozásában l. a szerzıtıl a következı cikket: Horváth M. 2005.

12 A táblázat egyes elemei és részstruktúrája Dafflon (2006, 301) mővén alapulnak, bár eltérı cím és logika, továbbá összességében eltérı értelmezés szerint V.ö. a különbözı tartalmakat!

13 Pl. Nagy-Britannia alapszintő körzeti (district) önkormányzatai.

14 Pl. régiók Lengyelországban (Regulski 2003), valamint Dánia új régiói (az utóbbiak alapja a kórházi ellátás területi körzete [l. errıl Péteri 2006]).

15 Természetesen a szerzı tudja, hogy a mai politikai konstellációtól az ilyesfajta komplexitás nem várható el. A kétharmados megegyezésre képtelenség gátat szabna minden valódi kísérletnek. Más-részt az esetlegesen ellenható folyamatban az önjelölt reformerek ellenérdekeltsége is elég nyilvánva-ló, immár sok év távlatából. Az efféle „realitásokat” azonban – az elméleti összefüggések pontosabb megvilágítása érdekében – ebben a tanulmányban szánt szándékkal nem vettük figyelembe.

Irodalom

Ahmed, E.–Giorgo, B. (eds.) (2006) Handbook of Fiscal Federalism. Edward Elgar, Cheltenham. Bailey, S.J. (1999) Local Government Economics: Principles and Practice. MACMILLAN, Houndmills. Bardhan, P. (2006) Decentralization and development. – Ahmad and Brosio. 201–223. o. Batina, R.G –Toshihiro, I. (2005) Public Goods: Theories and Evidence. Springer Berlin. Bird, R.M.– Ebel, RD.– Wallich, Ch. (1995) Fiscal decentralization: From command to market. – Bird, R.M.–Wallich, Ch. (eds.) Decentralization of the Socialist State. Intergovernmental finance in Transition Economies. The World Bank, Washington. 1–67. o.

BM (2006) Tizenöt év a magyar önkormányzati rendszer szolgálatában. Önkormányzati tükör, 1990–2005. CD melléklet.

Breuss, F.–Eller, M. (2003) ’Efficiency and Federalism int he European Umion: The Optimal Assignment of Policy Taks to Different Levels of Government’. – Working Papers. IEF Working Paper Nr. 50. Research Institute for European Affairs, Wien.

Capková, S. (2000) Helyi kormányzati ügyek. – Nemec, J.–Wright, G. (szerk.) Közösségi pénzügyek. Aula, Budapest. 469–501. o.

Coase, R.H. (1960) ’The Problem of Social Cost’. – Journal of Law and Economics. 3. 1–44. Cullis, J.–Jones, P. (2003) Közpénzügyek és közösségi döntések. Aula, Budapest: Dafflon, B. (2006) The assignment of functions to decentralized government: from theory to practice. –

Ahmad and Brosio. 271–305. o. Davey, K.–Horváth M.T.–Péteri G. (2000) Jelentés. – Helyi önállóság és önkormányzati feladatok. Tanulmányok. – Közigazgatás-fejlesztési füzetek 1. Miniszterelnöki Hivatal Közigazgatás- és Terület-politikai Államtitkárság, Budapest.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Urbanizáció-igazgatás ... 139 Horváth M.T. (2000) Közösségi pénzügyek a politikai rendszerekben. – Nemec, J.–Wright, G. (szerk.)

Közösségi pénzügyek. Aula, Budapest. 112–143. o. Horváth M.T. (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest. Horváth M.T. (2005) MINTHA-KÖVETÉS. Globalizációs problémák az önkormányzati fejlıdés példáján. www.jogimuhely.hu 3.

King, D. (1984) Fiscal Tiers: The Economics of Multi-Level Government. George Allen & Unwin, London.

Lockwood, B. (2006) The political economy of decentralization. – Ahmad and Brosio. 33–60. o. Musgrave, R.A. (1959) The Theory of Public Finance. McGraw-Hill, New York. Musgrave, R.A.–Musgrave, P.B. (1989) Public Finance in Theory and Practice. McGraw-Hill, New York.

Nemec, J. (1999) ’Economic and Social Basis for Government Actions’. – Nemec, J.–Wright, G. (szerk.) Közösségi pénzügyek. Aula, Budapest. 55–97. o.

Nemec, J.–Glen, W. (1999) (eds.) Public Funance: Theory and Practice in the Central European Transition. NISPAcee, Bratislava.

Oates, W.E. (1972) Fiscal Federalism. Harcourt Brace Jovanovich, New York. Olson, M. (1969) ’The principle of „fiscal equivalence”: the division of responsibilities among different levels of government.’ – American Economic Review. 59. 479–487. o.

Péteri G. (1992) Költségvetési szociológia. „Helyi demokrácia és újítások” Alapítvány, Budapest. Péteri G. (2006) Hogyan csináljunk közigazgatási reformot? Dániai tanulságok Magyarország számára. – Vigvári A. (szerk) Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. MKI, Budapest. 11–44. o.

Regulski, J. (2003) Local Government Reform in Poland: An Insider’s Story. OSI/LGI, Budapest. Shah, A. (1994) The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies. – Policy and Research Series. 23. The World Bank, Washington.

Stiglitz, J.E. (1988) Economics of the Public Sector. Norton, New York. Swianiewicz, P. (2003) Foundation of Fiscal Decentralization: Benchmarking Guide for Countries in Transition. – Discussion Papers. 26. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest.

Szalai Á. (2002) Fiskális föderalizmus. Áttekintés. – Közgazdasági Szemle. Május. 424–440. o. Tiebout, Ch.M. (1956) „A Pure Theory of Local Expenditures”. – The Journal of Political Economy. 5. 416–424. o.

Tiebout, Ch.M. (1961) ’An economic theory of decentralization’ in NBER. – Public Finance, Needs, Sources and Utilization. Princeton University, Princeton.

Varga J. (1998) Oktatás-gazdaságtan. Közgazdasági Szemle Alapítvány, Budapest. Vigvári A.(2005) Közpénzügyeink. KJK-KERSZÖV, Budapest. Vigvári A. (2006) Finanszírozási reform vs. feladattelepítés. Néhány szempont az önkormányzati rend-szer reformjához. – Magyar Közigazgatás. 3–4. 232–247. o.

URBAN MANAGEMENT AND FISCAL FEDERALISM

TAMÁS HORVÁTH M.

The definition of town has become relative in the last two decades, principally because of changing policy of legal status of settlements. Therefore the urbanized management is inde-pendent from the administrative status. In Hungary the laws on local government establish their structure of regulation (mostly) on operation of settlements and (less) of voted and official bodies by the counties. On the other hand the fiscal federalism focuses on the interac-tions between the system elements. In line with coming to the fore of evaluation of budget functions the self government sub-

system should be defined rather as dynamic than static. Also it is needed to think in terms of function units instead fundamental units. These might be citied and urbanization functions which could be created or inspired by direct regulation. In this context the democratic elements could not be separated from aspects of effective-

ness and even more of social efficiency (regional/territory), also from harmonised framing of distributional systems.



SZUBSZIDIARITÁS NÉLKÜLI DECENTRALIZÁCIÓ NÉHÁNY ADALÉK AZ ÖNKORMÁNYZATI RENDSZER MAGYAR MODELLJÉNEK

KORSZERŐSÍTÉSÉHEZ

(Decentralization without Subsidiarity Some Additions to Modernization of Hungarian Model

of Local Government System)

VIGVÁRI ANDRÁS

Kulcsszavak:

az önkormányzatiság magyar modellje önkormányzati vagyon központi forrásszabályozás ÖNHIKI helyi adók szolvencia

A cikk a magyar önkormányzati rendszer mőködésének elemzését nyújtja. Áttekinti a ma mőködı rend-szer kialakulásának körülményeit, bemutatja az eredeti modell folyamatos erózióját. Részletesen elemzi a rendszer belsı ellentmondásait, majd a reformok szükségességének bemutatásával zárul.

A helyi önkormányzati rendszer „magyar modelljének” kialakulása

A magyar önkormányzati rendszer létrehozása egyszerre tekinthetı az elmúlt több mint 15 esztendı legradikálisabb és legsikeresebb, de egyben leginkább feszültsé-gekkel terhelt, leginkább változtatásra szoruló államháztartási reformelemének. A következıkben e paradoxon megvilágítását kíséreljük meg. A magyar önkormányzati rendszer kialakulását a fogantatás és a születés pillana-

tai jelentısen meghatározták. Az 1968-as gazdaságirányítási reform utolsó érdemi intézkedéseként 1971-ben megszületett tanácstörvény, illetve annak 1986-os új szabályozással történt „megfejelése” jelentette a kiindulópontot. Ez utóbbi megte-remtette az egységes (fejlesztési és mőködési költségvetés átjárhatóságán alapuló) tanácsi költségvetési pénzalapot. Az 1988-ban született koncepció, amely még egy új tanácstörvény kodifikálását és egy átfogó költségvetési reform elıkészítését célozta, alapul szolgált az 1990-ben elfogadott Önkormányzati törvény gazdálkodási vonatko-zású szabályaihoz. Az 1988-as javaslatok megerısítették az önálló, egységes pénz-alapban történı tanácsi gazdálkodást, a tanácsok tervezésének és szabályozásának a forrásorientált rendszer felé történı elmozdítását javasolták, a finanszírozási modell-ben nagy szerepet szántak a helyben képzıdött bevételeknek. E koncepció foglalko-zott a helyhatóságok vagyonának kérdéseivel is. A szakértık a tervalkuk helyett a normatív szabályozási filozófia érvényesítését preferálták. A javaslatok bıvíteni igyekeztek a választott testületek szerepét. A feladatellátás terén a szabályozás egy

142 Vigvári András TÉT XXII. évf. 2008 � 1

deklarált minimumot biztosított a településeknek és megszüntette a megye alapfokú ellátással kapcsolatos újraelosztó szerepét. A valóságban azonban olyan pénzügyi technikák alkalmazása kezdıdött, amelyek formailag a tanácsi önállóságot javítot-ták, ténylegesen azonban a forráskivonást szolgáló fiskális recentralizáció eszközei-vé váltak1. 1989-tıl a technokrata reformerek bevezették azt a központi forráselosz-tási rendszert, amely logikájában szemben állt a korábbi kiadásorientált rendszer-rel2. A bevezetett forrásorientált rendszer lényege a helyhatóságok de jure nagyfokú pénzügyi önállósága. E pénzügyi önállóság fontos eleme a már említett egységes pénzalap, vagyis a mőködési és felhalmozási költségvetés közötti szabad átjárás. A tanácsi költségvetés rendszerét bíráló szakemberek az akkori fejlesztési pénzalap és mőködési pénzalap merev elkülönítését kifogásolták. Egyik fı érvük az volt, hogy a „kétféle forint” puhítja a tanácsok költségvetési korlátját (Vági 1991, 369). A fejlett országok gyakorlatában sem ritka azonban a mőködési és a fejlesztési költségvetés felhasználásának eltérı szabályozása. Utóbb a magyar gyakorlatban a két költség-vetés közötti szabad átjárás tette lehetıvé az önkormányzatok vagyonfelélését, vagyis – ha úgy tetszik – a költségvetési korlát3 sajátosan lágy voltát eredményezte. 1990-ben a két nagy rendszerváltó párt, a kormányzó és az ellenzékbe szorult

SZDSZ megállapodása eredményeként – még az elsı helyi önkormányzati választá-sok elıtt – fogadták el a Helyi önkormányzatokról szóló törvényt (Ötv.), amely a korábban elfogadott új alkotmány elveinek további konkretizálásával kialakította a máig mőködı önkormányzati rendszer fıbb jellemzıit. A korábban elfogadott al-kotmány a helyi önkormányzatokat kvázi-önálló hatalmi ágként a politikai és köz-jogi rendszer fontos elemeként definiálta, mőködésük gazdasági alapjait az önkor-mányzati vagyonban, a helyi adóztatás jogában és a kötelezıen elıírt feladatokhoz járó állami hozzájárulásokban rögzítette. A törvény elıkészítésében a folytonosságot a rendszerváltó reformerek, az új

technokrácia képviselte (Szalai E. 2002). A döntıen a Pénzügyminisztérium és kisebb részben a Belügyminisztérium által mőködtetett központi forrásszabályozási rendszer mőködése nagymértékben hasonlít az állami vállalatok – új mechanizmus-beli, 1968-ban bevezetett – indirekt szabályozására. A tanácsok, késıbb az önkor-mányzatok méretgazdaságos mőködési kereteit a szakértık a bajor és osztrák mo-dellben látták, ahol a helyi feladatellátás alapegységei nem feltétlenül a települések. Az akkori két nagy rendszerváltó politikai erı, a konzervatívok és a liberálisok a társadalmi és politikai rendszerrıl jelentısen eltérı vízióval rendelkeztek, amelynek azonban „közös része” volt az a felfogás, hogy az önkormányzatok alapegységei a települések. A konzervatív felfogásnak a gazdálkodási kérdések tekintetében, így a központi forrásszabályozás vonatkozásában értékelhetı elképzelése nem volt. A liberális felfogások finanszírozási elképzeléseiben a normatív4 alapon leosztott központi források mellett jelentıs szerep jutott a települések saját bevételeinek, illetve az ennek bıvítését szolgáló versenynek, illetve az e versenyt nem torzító forrásszabályozásnak. A konzervatív és a liberális erık közötti nézeteltérés a közép-szint, a megye szerepének megítélésében mutatkozott meg a legvilágosabban.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 143 A megye, mint önkormányzati középszint kiüresítése a két nagy rendszerváltó párt közötti kompromisszum eredménye. Az SZDSZ és a FIDESZ egyértelmően me-gyeellenes volt, az MDF érdekeit pedig a köztársasági megbízotti rendszer felállítá-sával vélte érvényesíteni. A koncepcionális eltérések gyökere azonban sokkal mé-lyebben volt. A liberális felfogás a nagy önállósággal rendelkezı, a bevételek szer-zésében és a szolgáltatások ellátása terén a települések közötti verseny híve volt. A konzervatív felfogás hajlamosabb volt a központi újraelosztás mechanizmusainak „megszüntetve megırzésére”. A kialakult helyi önkormányzati rendszer arculatát a szakmai és ideológiai elképzelések mellett a gazdasági válságkezelés napi gyakorlati feladatai és különösen az 1998 utáni idıszakban felerısödött politikai verseny is erıteljesen formálták. A sarkalatos törvényként megalkotott és így „bebetonozódott” Ötv. az elıbbiek-

ben jelzett reformfolyamat kontinuitásának és e két politikai vízió elegyeként alakult ki. Így jött létre a helyi önkormányzatiság „magyar modellje”. Csak példaszerően, a cikk témája szempontjából legfontosabb pontokon jelezzük e kompromisszumok jelenlétét. A leglátványosabb, hogy a közös tanácsi rendszer helyébe egy tisztán tele-pülésen alapuló önkormányzati rendszer jött létre. Ezzel a szereplık száma megkét-szerezıdött, és az Európa Tanács tagországain belül az egyik legelaprózottabb rend-szer jött létre. Ezt mutatják az 1. táblázat adatai, amelyben az országok sorrendjét az egy önkormányzatra jutó lakosságszám5 növekvı értéke határozza meg. Az adatok azt is jelzik, hogy az átlagos önkormányzati méret, a lakosságszám és az önkormányzatok jövedelemcentralizációja semmilyen összefüggést nem mutat. További kifejtés nélkül csak jelezni kívánjuk, hogy a nemzetközi gyakorlatban, de az EU-ban sem alakult ki valamiféle önkormányzati modell. A település-centrikus megoldás nem önmagában jelent problémát, hanem azért,

mert a törvény lényegében azonosította az önkormányzati jogok gyakorlását és a helyi közfeladat-ellátás lehetséges kereteit. Az egy falu egy iskola, az egy intéz-mény egy költségvetési szerv gyakorlata körültekintıbb és elırelátóbb törvényalko-tással megelızhetı lett volna. A helyi önkormányzati rendszerben az elmúlt 17 esztendıben 13 000–14 000 között alakult a költségvetési szervek száma. Annak ellenére született ez a jogi megoldás, hogy ismertek voltak a kötelezı önkormány-zati feladat-ellátási társulások alkalmazásának nemzetközi tapasztalatai. Ezek beve-zetését azonban a liberális szempontok kétszer is6 megakadályozták, és jogi szem-pontból teljes egyenjogúságot élvezı több mint 3 100 önálló „köztársaságot” hozott létre a törvény. A megyét teljesen kiiktatni kívánó liberális szándék és a megyei hagyományokat ápoló konzervatív erık kompromisszumaként „gyenge megye”7 jött létre. A megyei önkormányzat nem rendelkezik helyi adókivetési joggal8, terü-letfejlesztéshez szükséges pénzügyi és hivatali eszközökkel. A térségi közfeladat-ellátás vonatkozásában azonban erıs kötelezettségei vannak az ehhez szükséges szakmai felhatalmazások és érdekérvényesítı képesség nélkül.


1. TÁBLÁZAT

Az önkormányzatok száma, átlagos lakosságszáma, valamint GDP arányos kiadásai Európa egyes országaiban

(Local Governments in Europe, by Expenditures in Percentage of GDP and Average Number of Inhabitants per Municipalities)

Ország Lakosság (millió fı)

Önkormány-zatok száma

Egy önkor-mányzatra jutó

Az önkormányzat-ok bevételei

Cseh Köztárs. 10,3 6 237 1 500 11,3

Franciaország 58,9 36 559 1 600 10,9

Szlovákia 5,4 2 871 1 700 6,3

Görögország 10,5 5 922 1 800 3,3

Magyarország 10,2 3 174 3 200 12,0

Luxemburg 0,4 118 3 400 5,1

Ausztria 8,1 2 353 3 400 8,0

Lettország 2,5 554 4 000 10,1

Észtország 1,4 247 4 200 8,5

Spanyolország 39,4 8 082 4 800 6,0

Németország 82 16121 5 000 7,4

Olaszország 57,4 8 104 7 000 14,4

Románia 22,5 2 862 7 700 8,5

Szlovénia 2 192 8 800 8,8

Finnország 5,2 455 11 200 19,4

Lengyelország 38,7 2 489 15 000 13,0

Belgium 10,2 589 17 200 6,8

Dánia 5,3 275 19 100 32,3

Hollandia 15,7 572 27 000 15,4

Bulgária 8,3 262 28 000 6,4

Svédország 8,9 286 30 900 25,3

Portugália 9,9 275 34 200 5,9

Írország 3,7 84 41 667 7,2

Litvánia 3,7 56 58 800 8,2

Nagy-Britannia 58,7 491 118 503 12,9

Forrás: OECD és Eurostat adatok alapján saját számítás.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 145 Az 1996-ban megalkotott és azóta többször módosított területfejlesztési törvény

sem adott területfejlesztési funkciót a megyei önkormányzatoknak. Eközben a köz-ponti államigazgatás rendkívül kiterjedt és elaprózott, megyére települı dekon-centrált szervezeti rendszert alakított ki. Az egyéb államhatalmi szervek is megyei tagoltságúak. E konstellációban a megyei jogú városok (különösen a megyeszék-helyek) jelentıs erıre tettek szert. A fıváros – amely minden fejlett ország önkor-mányzati rendszerében speciális „állatfaj” – vonatkozásában is az elaprózott modell (Fıvárosi önkormányzat + 22, majd 23 kerület) jött létre. Az Ötv. az önkormányzatok kötelezı feladatait és önként vállalható feladatait ko-

difikálta, ezzel is elsısorban a liberális modell felé tolva a rendszert. A kötelezı feladatok vonatkozásában fontos elv, hogy azt csak törvény írhat elı, és ellátásuk-hoz az államnak megfelelı anyagi feltételeket biztosítania kell9. A kötelezı felada-tok meghatározásának két gyengesége volt. Egyfelıl – valószínőleg tudatosan – az Ötv. nyitva hagyta azt a kérdést, hogy melyek ezek, illetve mi tekinthetı10 ezek minimálisan kötelezı szintjének. E helyzet pozitív olvasata, hogy 1990-ben nyil-vánvalóan nem volt tudható, meddig fog tartani a visszavonulás a kormányzati szerepvállalásban. Ez a helyzet azonban alapot adott arra, hogy a különbözı szak-, vagy ágazati törvények mind a mai napig képesek az indokoltnál nagyobb mérték-ben befolyásolni az önkormányzati feladatellátást. A másik probléma, hogy a köte-lezı feladat fogalma egybemosta a helyi közjavakat a kollektív javak azon típusá-val, amelyek biztosítása lehetséges központi és helyi szinten egyaránt, vagy ezek kombinációjával. Tipikus példa az utóbbira a közoktatás. E feladat ellátása a helyi önkormányzati szektor költségvetési forrásainak és vagyontömegének jelentıs hánya-dát köti le. A feladat végletesen végrehajtott decentralizációja számos diszfunk-cionális hatást váltott ki. Ilyenek a közoktatás színvonalának romlása11, a lényegesen csökkenı gyerekszám ellenére az oktatásra fordított pénzek abszolút és relatív stabili-tása, vagy a központilag elhatározott közalkalmazotti béremelések terheinek az ön-kormányzatokra hárítása. A központi kormányzat szempontjából persze elınyös volt e megoldás, hiszen a csökkenı igények és a túlzott kapacitások ellentmondásaiból adódó konfliktusokat is (iskolabezárások, pedagógus elbocsátások stb.) „decentrali-zálták”. A delegált, tehát elvileg központilag, vagy regionálisan is szervezhetı felada-tok elhatárolása világosabbá tehetné a helyi önkormányzat és a központi állam fele-lısségének határait. E helyett a „kollektív felelıtlenség” rendszere jött létre. A világos elhatárolás hiányának negatív hatásaira még visszatérünk. Az önkéntes feladatellátásra az a jogelv érvényes, hogy mindent szabad, ami nem

tilos, vagyis az önkormányzat minden olyan feladatot elláthat, amit törvény nem tilt. Így a jelenlegi jogrendszerben nem lehet önkormányzati rendırség, többségi tulajdonú hitelintézet stb. E lehetıséggel a rendszer szereplıi messzemenıen éltek, hiszen az akár a tágan vett közszolgáltatásokon túl jelentıs volt az önkormányzatok kvázi-piaci, úgynevezett vállalkozói tevékenysége. A törvény azt is kimondja, hogy az önként vállalt feladatok nem veszélyeztethetik a kötelezık ellátását, a gyakorlat-ban azonban ez nem valósult meg. A rendszer történetében bekövetkezett csıdese-


tek12 többsége azt mutatja, hogy ezek kiváltója legtöbbször az önkormányzat túlvál-lalása (Jókay et al 2004). A rendszer karakterét meghatározó helyes liberális törekvés volt, hogy az önkor-

mányzati feladatok ellátásában érvényesüljön a helyi szabadság. Az Ötv. nem in-tézményfenntartást ír elı, hanem szolgáltatásszervezési kötelezettséggel kívánta biztosítani a helyi közszolgáltatásokat. Helyi döntés eredménye, hogy ezt költségve-tési rendben gazdálkodó vagy nonprofit szervezet, esetleg önkormányzati, magán, netán vegyes tulajdonú gazdasági társaság lássa el. Ezzel az elemmel a szabályozás a New Public Management (NPM) akkoriban13 nemzetközileg is forradalminak számító elveit építette be (Péteri–Horváth M. 2001; Horváth M. 2002; 2005; Péteri 2003a). Az Ötv. 77. § (1) bekezdésében olvashatjuk, hogy az önkormányzat köz-szolgáltatásokat nyújt. Saját tulajdonnal rendelkezik és költségvetési bevételeivel, kiadásaival önállóan gazdálkodik. A gazdálkodás rugalmasabb kereteinek biztosítá-sa érdekében az Ötv. 81. § (1) bekezdése rögzítette, hogy az önkormányzat a helyi lakosság szükségleteibıl és a jogszabályokból adódó feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szervezet támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el. Az önkormányzat feladataihoz igazodóan választja meg a gazdálkodás formáit és a pénzügyi elıírások keretei között önállóan alakítja ki az érdekeltségi szabályokat. E vállalati szektor költségvetési kapcsolatai az ön-kormányzati költségvetésbıl – különféle jogcímen – kapott támogatások (árkiegé-szítés, mőködési támogatás, tıkeemelés), illetve a vállalatok költségvetésbe történı befizetései (osztalék, helyi iparőzési adó, kommunális adó) eredıjeként alakul. Jelentıs ellentmondások, és ebben az összefüggésben torz érdekeltségek forrása az önkormányzat árhatósági funkciója, amely konfliktusba kerülhet a tulajdonosi érde-kekkel, illetve a helyhatóság ellátási felelısségével. A magyar helyi önkormányzati rendszer tehát jelentıs kvázi-fiskális szektorral rendelkezik. Ennek nagysága azon-ban nehezen ragadható meg. A jellemzıen kötelezı önkormányzati feladatokat ellátó (településüzemeltetés, víziközmő szolgáltatás, városi tömegközlekedés, táv-hıszolgáltatás, temetıüzemeltetés stb.) gazdasági társaságok még kizárólagos ön-kormányzati tulajdon esetén sem konszolidálódnak az önkormányzatok számviteli és államháztartási beszámolórendszerébe. Ez a tény jelentısen torzítja azt a képet, amelyet az államháztartási adatok alapján nyerhetünk, s jelentısen rontja az átlátha-tóságot is. Az önkormányzati rendszer gazdasági súlya, mőködési és pénzügyi koc-kázatai csak a fiskális és kvázi-fiskális szektor együttes elemzésével tárhatók fel. Különbözı becslések készültek (Hegedős 2004; Kopányi–Hertelendy 2004; Hege-dős–Tönkı 2007), de ezek korlátozott pontosságúak.

Az intézmény-fenntartási helyett a feladat-ellátási kötelezettség elve azonban a gyakorlatban sérült. Ezt egyfelıl az okozta, hogy a rendszer kialakításakor megva-lósult vagyonátadási elvek és mechanizmusok átgondolatlanok voltak. Az Ötv. erejével megtörtént vagyonátadások számos térségi feladatellátáshoz szükséges vagyonelemet a településekhez rendeltek, amely jelentıs rugalmatlanság forrása és a saját intézménnyel történı feladatellátás továbbélésének egyik tényezıje. A másik tényezı szervezetszociológia jellegő, vagyis az elaprózott rendszerben a helyi testü-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 147 letek mindennapi legitimitását az igazgatható intézmények adták. A testületekben az intézményvezetık vagy alkalmazottak jelenléte pedig tipikus intézmény-megırzési és/vagy -bıvítési törekvések táptalaja lett. A magyar önkormányzati rendszer fontos jellemzıje, hogy a helyi önkormányza-

tok létrehozásukkor jelentıs vagyon tulajdonosai lettek. A rendszerváltás egyik meghatározó folyamata az állami tulajdon lebontása volt. E folyamat egyik eleme a versenyszektorban mőködı állami vállalatok privatizációja, másik eleme a külön-bözı önállósult államháztartási alrendszerek számára történt vagyonátadás volt. Az önkormányzatok jogelıdei vagyonkezelıi jogának tulajdonosi jogokká konvertá-lása – hasonlóan az önálló helyhatóságok megduplázódásával – a rendszerváltás utóbb terhesnek bizonyult öröksége. E két folyamat együttesen ugyanis – az önkor-mányzatok szolgáltatás-szervezési önállóságának jogi garanciái ellenére – „röghöz”, pontosabban konkrét helyhatósághoz, illetve intézményhez kötötte az önkormányzat-ok feladatellátását. Miután a klasszikus önkormányzati feladatok mellett a két legje-lentısebb erıforrást emésztı humánszolgáltatás (közoktatás és egészségügy) önkor-mányzati feladatkörbe került, mára jelentıs kapacitásbeli feszültségek alakultak ki. Az önkormányzatok vagyona az elmúlt tizenöt esztendıben két funkciót töltött be14.

Az átadott vagyonelemek döntı része a helyi közszolgáltatások tárgyi feltételeit biztosította. Az önkormányzati rendszer sikertörténeteit jelentik az ivóvíz-, vezeté-kes telefonhálózati és gázvezeték-fejlesztések. E sikertörténetek azonban számos feszültséget is generáltak. Az ivóvíz-hálózat fejlesztését nem tudta követni a szennyvíztisztító és elvezetı kapacitás, a közmőolló nıtt. Az átadott vagyonelemek bázisán nyújtott szolgáltatások biztosítását szolgáló források (döntıen az állami hozzájárulások) azonban nem nyújtottak, és ma sem nyújtanak fedezetet a vagyon állagának megırzésére, az elhasználódás visszapótlására. Azt az elképzelést, hogy e visszapótlást az önkormányzatok címzett és céltámogatási konstrukciókban kapható beruházási támogatásai „elrendezik”, az élet nem igazolta. A központi állami hozzá-járulások és támogatások rendszere ilyen módon az önkormányzatokat „szegény gazdagokká” tette és teszi folyamatosan. Az elmúlt idıszakban ilyen értelemben a felújítások „halasztásán” alapuló „mulasztásos”15 vagyonfelélésnek voltunk tanúi. Elég itt a közutak, közmővek és az önkormányzati épületek állagára gondolnunk. A feladatellátást szolgáló törzsvagyon vonatkozásában a másik probléma, hogy az elaprózottság, az alanyi jogon pályázható kormányzati fejlesztési forrásokon (cél-támogatások) alapuló beruházási tevékenységnek „köszönhetıen” fölösleges és/vagy pénzügyileg fenntarthatatlan kapacitások jöttek létre. A vagyonelemek kisebb része – elsısorban a különbözı városok és a fıváros ese-

tében – a központilag generált forráshiány átmeneti kompenzálását szolgálta. Bizo-nyos települési kör az 1990-es évek válságkezelési kényszerei miatt csökkenı köz-ponti hozzájárulásokat a kapott vagyon értékesítésével tudta pótolni. Ez utóbbi folyamat a szőkebb értelemben vett vagyonfelélés. A helyi gazdálkodás – megfelelı iránytők hiányában és kényszerek, érdekek érvényesülésének engedve – maga is okozója lehetett (és bizonyosan volt is) a vagyonvesztésnek. A hanyag és hőtlen kezelés nyilvánvaló esetein túlmenıen és jóval nagyobb jelentıségük okán itt a


valódi költségviszonyok ismeretének hiányából fakadó rossz döntésekre gondolunk. Pl. olyan bérleti díj megállapítása, amely nem fedezi az ingatlan fenntartásának költségeit éppúgy, mint az átgondolatlan telekértékesítés, vagy hitelfelvétel, vala-mint a nem megfelelı szakmai területen és/vagy mőszaki paraméterekkel – jellem-zıen „ingyen pénzekbıl”, azaz visszteher nélküli támogatások felhasználásával – létesített új kapacitások. A magyar modell legfontosabb rendszerbeli inkonziszten-ciája, hogy a jelentıs tulajdonba kapott vagyon mellé az önkormányzatok sem kényszerítve, sem ösztönözve nem voltak arra, hogy e vagyontömeg kezelésével megfelelıen foglalkozzanak. A beruházás támogatási rendszer fı forrásallokációs technikája a pályáztatás volt, amely mechanizmus eleve az új kapacitások teremté-sét preferálja a meglévı kapacitásokkal történı ésszerő gazdálkodással szemben16.

2. TÁBLÁZAT Az önkormányzatok vagyonának értéke és fıbb vagyonelemek szerinti megoszlása (%)

(Breakdown of Hungarian Local Governments’ Value of Total Assets by Type of Assets in Percentage)

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2002 2003 2004 2005

Immateriális javak 0,1 0,1 0,1 0,1 0,2 0,2 0,11 0,12 0,16 0,2

Tárgyi eszközök

76,8 50,8 48,5 44,7 51,0 54,1 68 73,99 na. 73,4

Befektetett pénzügyi eszközök

2,2 30,8 32,0 29,6 22,4 16,7 9 6,13 5,96 5,6

Befektetett eszközök

79,1 88,2 87,4 80,5 81,1 84,9 91 93,82 93,7 94,3

Követelések 0,8 2,3 4,1 5,5 6,0 4,8 3,5 2,09 2,1 1,7

Forgalmi célú, hitel-viszonyt megtestesítı értékpapírok

1,3 0,9 1,7 4,6 4,7 2,7 1,7 0,68 0,8 0,65

Pénzeszkö-zök

13,1 5,9 4,5 6,6 5,6 5,5 3,6 2,28 2,4 2,4

Forgóeszkö-zök összesen 20,9 11,8 12,6 19,5 18,9 15,1 9 6,18 6,3 5,7

Eszközök mindösszesen 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100 100 100 100

Forrás: Éves zárszámadások anyagai (Pénzügyminisztérium) alapján saját számítás.

Az önkormányzatokhoz került vagyon nyilvántartása és értékeltsége jelentıs bi-zonytalanságok forrása. Ez az állítás akkor is igaz, ha a magyar államháztartáson belül a helyi önkormányzatoknál vezetett vagyonnyilvántartások és kimutatások a többi alrendszernél tapasztalhatónál lényegesen jobbak. A jelenlegi kormányzati számvitel összességében nem alkalmas hiteles kép alkotására. A 2. táblázat a mér-legben kimutatott vagyon értékének alakulását és szerkezetének változását jelzi.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 149

A szabályrendszer további liberális indíttatású eleme az önkormányzatok szabad bankválasztása és pénz- és tıkepiaci fellépése. Az önkormányzat pénzforgalmi számláját hitelintézetek vezetik, a kincstári rendszer hazai bevezetésével az önkor-mányzatok a kincstári körön kívül maradtak. Egy helyi önkormányzat egy folyó-számlával rendelkezhet, az általa fenntartott költségvetési szervek is e banknál kötelesek pénzforgalmukat az önkormányzat folyószámláján keresztül bonyolítani. A hitelintézeti szolgáltatás önkormányzatok általi igénybe vétele a jelenlegi évtized elején közbeszerzési kötelezettség alá esik. A nem költségvetési gazdálkodási kör-ben mőködı önkormányzati entitások bankkapcsolatai azonban nincsenek a tulaj-donos vagy partner önkormányzathoz kötve. Így közvetlenül az önkormányzat teljes pénzügyi kockázata a bankkapcsolat alapján nem ítélhetı meg. Az önkor-mányzatok minden korlátozás nélkül vehettek fel hitelt. A szabályozás 1996-ig nem tette világossá, hogy a helyi önkormányzatok kötelezettségeire nincs sem explicit, sem implicit szuverén garancia. A helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásá-ról szóló törvény „Hungaricum”-ként Európában egyedülálló módon szabályozza az önkormányzati inszolvencia kezelésének módját. Ezek a szabályok azt jelentik, hogy – figyelembe véve az egységes pénzalap létébıl adódó vagyonfelélési lehetı-séget is – a hazai önkormányzatok költségvetési korlátja közepesen kemény. A decentralizációs ısrobbanás („Big Bang”) – azaz az Ötv. elfogadása és a fe-

ladatellátást szolgáló vagyon átadása – után következett a nemzetközi pénzügyi szervezetek által is befolyásolt17 „finomhangolás”. Ez már úgynevezett feles törvé-nyekkel történt. A „finomhangolás” még az Ötv. elfogadása elıtti eszköze a központi forrásszabá-

lyozás volt. A forrásszabályozás konkrét rendszerét az éves költségvetési törvények rögzítették. Más országok gyakorlatától eltérıen a kormányzati szintek pénzügyi kapcsolatait külön törvény nem szabályozza, így az államilag szabályozott bevéte-lek nagysága és összetétele, a központi állami hozzájárulások jogcímei, azok darab-száma az éves költségvetési alkuban dıl el. A bevétel-orientált támogatási rendszer (ezért nevezik forrásszabályozásnak) deklaráltan nem feladatfinanszírozás. A nor-matív, tehát alanyi jogon járó hozzájárulások nem fedezik a kötelezı feladatok ellátásának teljes költségét. A rendszer logikája szerint az önkormányzatisághoz hozzátartozik a helyi erıfeszítés, amely a kötelezı feladatokhoz történı önkor-mányzati hozzájárulást is jelenti. A szabályok szerint ugyanis a települések nem kötelesek az állami transzfereket (normatív támogatások, átengedett állami bevéte-lek stb.) központilag meghatározott célokra fordítani. Az állami transzferek saját forrásokkal történı kiegészítésével az egyes önkormányzatok számára a feladatellá-tásban jelentıs önállóságot biztosító rendszer létrehozása volt a cél. Erre rárakódott az a gyakorlat, amely szerint a központi költségvetési támogatásokba be nem épített amortizáció miatt nem képzıdött forrás az önkormányzati fizikai vagyonelemek pótlására. A beruházások állami támogatási rendszere pályázati úton lényegében új


kapacitások megteremtését ösztönözte. Ez az önállóság azonban „kétélő” fegyver volt, hiszen az elv valódi érvényesülése mindig konkrét tehervállalási mértékek kér-dése. Az elsı idıszakban a rendszerben rejlı tartalékok miatt a szektor egészének pénzügyi helyzete nem romlott együtt a gazdaság általános helyzetével. Sıt, azt lehet mondani, hogy a gazdaság egészéhez képest az 1990–1993 közötti idıszak négy bı esztendı volt. Ebben szerepe volt annak, hogy a rendszerben az átmenet idején jelen-tıs tartalékok maradtak. További tényezı volt, hogy a mezıgazdaság sorsának a kár-pótlási folyamattal történı megpecsételıdésével a konzervatív kormány kompenzálni kívánta a falusi népességet, ezzel a községi önkormányzatok átmenetileg jelentıs preferenciákat élveztek. Az „aranykornak” azonban 1994-ben vége szakadt. Az Ötv. elfogadása után az államigazgatás döntés-elıkészítési szintjén napirenden volt a köz-ponti forrásszabályozási rendszer reformja. Erre azonban az akkori nehéz gazdasági és politikai helyzetben nem került sor. A településszerkezet elaprózottságának és a feladatellátás optimális „üzemméretének” ellentmondása a magyar közigazgatási irodalom „örökzöld” témája. A tanácsi rendszer reformja során már az 1970-es évek-ben éles viták voltak e kérdésben (Vági 1991, 134–137). Hosszabb távon azonban a központi forrásszabályozás volt és maradt az önkor-

mányzatok központi kézbentartásának eszköze. A 3. táblázat az önkormányzati szek-tor pénzügyi helyzetének és pénzügyi szabályozó rendszerének alakulását mutató néhány jelzıszámot tartalmaz. Ezeket úgy képeztük, hogy jól mutassák az elıbbiek-ben taglalt jellemzıktıl való eltérés alakulását. E mellett összeállítottunk egy stilizált „térképet” (4. táblázat), amely a minıségi jellemzık és azok változásainak fıbb cso-mópontjait jelzi. A 3. és a 4. táblázat a cikk mondanivalója szempontjából kulcsfon-tosságú, ezért az érvelés során többször visszautalunk azokra. A helyi adóztatást egy 1991-ben elfogadott kerettörvény szabályozza. Ebben – a

Helyi Önkormányzatok Európai Kartájában szereplı elveknek megfelelıen – szabá-lyozták az önkormányzatok által kivethetı helyi adónemeket, az azonos adóalapok többszöri adóztatásának tilalmát és a helyi képviselıtestület adókivetési önállóságát, a mértékek alsó és felsı határait. A kivethetı adónemek közé bekerült a helyi ipar-őzési adó, kimaradt az értékalapú ingatlanadó. Ez a tény jól tükrözi a törvényalkotó pragmatizmusát, hiszen ebben az idıszakban magas, ráadásul ingadozó ütemő inf-láció volt, az értékalapú ingatlanadó adminisztrálásához szükséges feltételek úgy-szólván teljes mértékben hiányoztak. A helyi iparőzési adó egyszerősége miatt és azért, mert az adóalanyok a választók kisebbségét alkották, ebbıl az adónembıl származik mind a mai napig a helyi adóbevételek döntı része.


3. TÁBLÁZAT

A h

elyi

önk

orm

ányz

atok

pén

zügy

i hel

yzet

ének

néh

ány

indi

káto

ra a

z 19

91–2

007

közö

tti é

vekb

en

(Fin

anci

al I

ndic

ator

s of

Hun

gari

an L

ocal

Sel

f Gov

ernm

ents

bet

wee

n 19

91–2

007)

For

rás:

Pénzügy

minisztériumi adatok alapján saját számítás.

Indik

áto

r

1991. évi teljesítés















2006. évi elızetes

teljesítés

2007. évi várható

Tárgyévi bevételek

összesen (Mrd. Ft)

392,7

512,4

595,9

749,5

831,8

984,0 1223,2 1397,4 1541,9 1710,9

1989,0

2316,1

2598,7

2761,2

3010,3

3245,1

3436,1

GFS kiadások a

GDP %

-ában

15,0

16,9

16,9

17,2

14,4

13,2

13,3

13,4

13,0

12,2

12,5

13,3

13,4

13,0

13,5

13,6

13,2

Tárgyévi kiadások

reálértékének

alakulása (CPI-vel

deflált tárgyévi

kiadások lánc

indexe)

87,8

108,4

98,3

105,4

83,2

92,4

105,1

109,9

99,5

101,9

105,5

114,1

105,8

99,4

106,7

104,3

97,3

A korm

ányzati

kapcsolatokból

szárm

azó összes

forrás (Mrd. Ft)

237,7

282,4

305,5

351,8

408,8

428,1

484,4

584,7

640,5

671,1

795,3

953,5

1.155

1.225

1.321

1.328

1.349

Jogcímek száma

(db)

36

45

48

53

55

91

83

95

109

80

99

98

132

150

176

151

170

Állami

hozzájárulások és

támogatások súlya

a tárgyévi

bevételekben (%)

48,5

42,8

43,1

38,8

37,5

33,2

28,5

29,0

29,1

25,1

25,6

26,8

28,8

27,8

29,3

26,7

25,8

Államháztartás más

alrendszereibıl

szárm

azó további

bevételek együttes

súlya a tárgyévi

bevételekben (%)

17,5

17,0

16,6

17,1

16,6

17,2

16,4

16,5

16,6

16,4

14,9

14,9

15,8

14,9

14,1

13,8

13,1

Korm

ányzati

forrásokból

szárm

azó

beruházási forrás

(Mrd. Ft)

17,3

25,0

21,9

29,0

27,0

26,6

41,3

53,6

73,2

69,1

91,1

94,6

81,0

88,6

127,0

147,3

171,6

Jogcímek száma

(db)

1

3

3

5

5

6

6

9

18

7

10

10

12

13

14

15

15

Helyi adók súlya a

tárgyévi

bevételekben (%)

2,4

3,4

4,7

4,5

5,6

8,2

9,1

10,4

12,9

13,0

13,4

12,8

12,4

13,3

13,3

13,8

13,9

Felhalmozási

bevételek súlya a

tárgyévi

bevételekben (%)

4,0

5,6

8,0

10,5

10,9

12,1

15,2

8,6

8,3

10,6

10,1

9,0

8,2

7,9

9,0

10,5

12,2

Hitelbevételek

súlya a tárgyévi

bevételekben (%)

0,2

0,8

2,8

5,6

2,3

1,4

1,5

3,1

1,3

1,3

2,2

3,4

2,4

2,7

3,1

4,7

4,4


4. TÁBLÁZAT

A fi

skál

is d

ecen

tral

izác

ió m

agya

r m

odel

lje

és a

nnak

evo

lúci

ója

(stilizá

lt „

térk

ép”)

(The

Hun

gari

an M

odel

of F

isca

l Dec

entr

aliz

atio

n [A

Sty

lise

d M

ap.]

)

For

rás:

Saját szerkesztés.

K

ötel

ezı

fela

dato

k

Áll

ami

hozz

ájár

ulás

ok

rend

szer

e

A

fela

date

llát

ás

kere

tei

A fel

adat

ellá

tás

mér

etga

zdas

ágos

ke

rete

i V

agyo

ni h

elyz

et

Tık

epia

ci

kapc

sola

tok

Köl

tség

veté

si k

orlá

t ke

mén

ység

e B

eruh

ázás

tám

ogat

ási

rend

szer

A s

züle

tés

(198

8–19

91)

Nem

po

ntosan

definiált,

növekvı

szám

ú

Normatív, b

ruttó

finanszírozás,

kevés a kötött

felhasználású

jogcím

Fiskális és

kvázi-

fiskális. A

kö

ltségv

etési

szervek

elaprózottak.

Társulás

lehetısége

megvan,

körjegyzıségek a

kezdetektıl.

Vagyonátadások

a törvény

erejénél fog

va és

külön átadási

folyam

atok

keretében.

Szabad

bank

választás

évente

egyszer,

szabad

hitelfelvétel.

Viszony

lag puha, nem

világos, hogy a szektor

kötelezettségeiért helyt áll-e

az állam

A cím

zett tám

ogatások

diszkrecionális

döntéshez, a

céltám

ogatások

pályáztatáshoz kötve.

Kis „ágazati

támogatások

”.

Vál

tozá

sok

1995

–199

6

Nem

po

ntosították

, számuk nıtt

Áttérés a nettó

finanszírozásra,

jogcím

számok

növekedése

1997

-es társulási

törvény

kedvezıb

b jogi

feltételeket

teremtett.

Vita az

önko

rmányzatok

at érintı

közm

ővagyon

privatizációja

kapcsán.

Hitelfelvétel

korlátozása az

Ötv. 8

8. §

bıvítésével.

Az 19

95-ös hitelkorlátozás

és 1996-os „önkorm

ányzati

csıdtörvény” kem

ényített a

korláton

.

Világossá válik a

céltám

ogatási rendszer

fenn

tarthatatlansága,

szabályok folyam

atos

szigorítása. Kis

„ágazati támogatások”.

A d

efor

mác

ió

kezd

etei

az

ezre

dfor

duló

n

Áttekinthetet

len

Jogcím

számok

az

eredetinek a két és

félszeresénél

stabilizálód

tak,

nıtt a kötött

felhasználásúak

szám

a. Az

adóerıképességen

alapuló allokáció

miatt

intranszparens.

A kvázi-

fiskális

keretek

szerepe nı.

Felerısödik a

vagyon

eladáson

alapuló

hiányfinanszíroz

ás.

Rugalmasabb

á válik a

„szabad

bank

választás

”

Az ÖNHIK

I szerepe nı

, feltételei diszkrecionálisak

lesznek, m

egjelenik a

felügyelı miniszter külön

kasszája. A

korlát puhu

l.

A tám

ogatási

csatornák szám

ának

növekedése.

A fol

yam

atos

bo

mlá

s 20

02

után

Áttekinthetet

len

A jogcímek száma

egyharmaddal

nıtt, a kötött

felhasználásúaké

is.

A kvázi-

fiskális

keretek

szerepe nı,

megjelenik

az állam

ilag

támogatott

PPP.

A NUTS4 szintő

önkéntes többcélú

társulási szisztém

a bevezetése és erıs

ösztön

zése. A

megyei szintő

társulások

diszpreferálása.

Folytatódik az

eszközeladás és

erısödik az

eladósod

ás

A pénzügyi

szolgáltatások

többsége

közbeszerzés

hatálya alá

kerül.

A ténylegesen inszolvens

szereplık szám

a becslések

szerint jelentısen nı, egyes

önkorm

ányzatok

adósságcsapdában.

Kísérletek bizonyos

támogatások

megyékre

és fejlesztési régiókra

történı

decentralizálására. A

z eredmény nem

kielégítı.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 153 A finomszabályozás további fontos eleme volt az 1992-ben megalkotott Államház-

tartási törvény (Áht.). E törvény a költségvetési gazdálkodás általános keretszabályait, az el- és a beszámolást, az információgazdálkodást hivatott szabályozni. Úgy véljük, hogy a törvény keletkezésekor sem felelt meg az akkor ismert legjobb nemzetközi gyakorlatoknak (Báger–Vigvári 2007). Az Áht. folyamatos változásai, a speciális számviteli kérdések rendeleti szabályozása, az államszámvitel hazai állapota nem biztosítják a felelıs, transzparens és eredményes államháztartási, így önkormányzati gazdálkodás feltételeit (Kassó 2006a; 2006b). Különösen fontos kérdés a számviteli és az államháztartási beszámoló rendszer gyengeségeinek hangsúlyozása. A gyakorlat azt mutatja, hogy e „navigációs rendszer” gyengeségei miatt más, korszerőnek mond-ható szabályozási elemek (például a csıdtörvény) mőködését, vagy a szektorra érvé-nyesíthetı új költségvetési szabályok érvényesíthetıségét akadályozza. Az Ötv. egyetlen lényeges változása a „Bokros-csomag” keretében benyújtott

módosításokkal történt. E változtatások a makrogazdasági stabilizációt szolgálták, és nem történt meg a szakmai körök által szorgalmazott reformértékő korrekció. E módosítással került a törvénybe a mostanság sokat tárgyalt hitelfelvételi korlát (Ötv. 88. §).

A „magyar modell” ellentmondásai

Mi tehát a „magyar modell”? Ennek lényege, hogy nemzetközi összehasonlítás-ban is széles önkormányzati kompetencia párosul egy településekre épülı és a tele-pülési szerkezet elaprózottságából adódó nagyszámú, jogilag legalábbis egyenrangú helyhatóságokkal mőködı önkormányzati rendszerrel. A már jelzett 4. táblázat a „magyar modell” markáns jellemzıit foglalja össze. Ez a közszolgáltatások ellátása szempontjából nem megfelelı eredményességet, gazdaságtalan és sokszor nem hatékony megoldásokat eredményez. A szektor jelentıs, többségében nem, vagy csak korlátozott forgalomképességgel rendelkezı, romló fizikai állagú vagyon tu-lajdonosa. Az önkormányzati feladatokat jelentıs részben kvázi-fiskális szerveze-tek18 látják el. A rendszer logikájában kezdettıl fogva megvolt az a lehetıség, hogy a mindenkori központi kormányok elsısorban a forrásszabályozással és a beruházá-si támogatásokon, másodsorban az ágazati törvények rendszerén keresztül akár „kézi vezérléssel” is befolyásolhatók. Ennek nem mond ellent az a másik jellemzı sem, hogy az egyik legerısebb parlamenti érdekérvényesítı csoport az úgynevezett önkormányzati lobbi. E lobbi érdekérvényesítı képessége ugyanis éppen a rendszer alkotmányos alapjai ellenére mőködı kézi vezérlési lehetıség miatt erıs. Ahhoz, hogy ezt az állítást pontosan értsük, szükségesnek látjuk néhány további, a rendszer alapjául szolgáló helytelen elıfeltételezésre rávilágítani. Bemutatunk mondaniva-lónk szempontjából néhány fontos politikai gazdaságtani aspektust.19

1) Az 1960-as évek végén fogant a vállalkozó önkormányzati modell liberális gon-dolata, amely abból a helytelen gondolatból táplálkozott, hogy a tanácsok, az önkor-mányzatok fı szabályként – megfelelı szabályozás esetén – önfinanszírozók tudnak


lenni (Vági 1991, 101). Az 1980-as évek vitáiban jelentıs súllyal fogalmazódott meg az önfinanszírozás gondolata. Békesi László 1972-ben írt cikke szerint például a taná-csok az önkormányzati önállóság fokát akkor fogják elérni, ha „saját anyagi eszközei tömege és részaránya biztosítja az ’önfinanszírozási jelleg’ megvalósítását…” (Békesi 1972 – idézi Varga S. 1988, 89). A valóság azonban más. A mai gazdasági viszonyok között a települések olyan hierarchikus rendje alakult ki, hogy ezek egy jelentıs része szinte kizárólag lakóhelyi funkciókat tölt be. A rendszerváltás után végbement radiká-lis gazdasági szerkezetváltás által is indukált folyamatok20 miatt a gazdasági potenciál térbeli és településtípusok közötti elhelyezkedése még inkább szükségszerővé teszi a települések közötti kooperációt és a területi kiegyenlítést. A versengı önkormányzatok Tiebout-i modellje helyett21 a szabályozásnak erısíteni szükséges a településközi kooperációt, hiszen maga a klaszter sem más, mint térségi kooperáció. A hazai viszo-nyok között a kiegyenlítés eredménytelensége esetén az országon belüli peri-ferizálódást a nemzetgazdaság periferizálódása fogja követni. Az említett két kiegyen-lítési szükséglet forrásai mások. Az elsı a településfunkciók és a települések gazdasá-gi potenciáljának szükségszerő eltérésébıl, a második az ország regionális fejlettség-beli és gazdasági növekedési lehetıségei eltérésébıl keletkezı igény. Ebbıl adódóan az eredményesen alkalmazható pénzügyi technikáknak is el kell térniük. A település-közi kiegyenlítés lehetséges megoldása mőködési transzferekkel, a települések fel-adatellátás alapján történı hierarchizálásával lehetséges. A regionális fejlettségbeli különbségeket a különbözı beruházási támogatásokkal lehet kiváltani. E szükségletek kielégítése ― nem függetlenül pártpolitikai érdekektıl sem ― azonban nem transzpa-rens pénzügyi technikákkal történik, így ezek hatását sem lehet becsülni. Nagyon fontos tanulság, hogy illúzió az önkormányzati finanszírozási rendszert az önfinanszí-rozásra építeni. Ugyanakkor az érdemi fiskális decentralizáció az önkormányzati saját források meghatározott nagyságrendje nélkül nem képzelhetı el.

2) A rendszer evolúciójának fontos kísérı jelensége, hogy az indokolt pénzügyi támogatások helyett az önállóság jelentıs „növelésével” „fizetett” a mindenkori központi kormány. Az 1970-es években kezdıdött „A pénz helyett demokráciával22 fizetni…” (Vági 1991, 99) gyakorlata. Az elsı idıszakban a szükséges infrastrukturá-lis fejlesztések elmaradásáért fizetett így a gazdaságpolitika. Hasonlóképpen már a VII. ötéves tervben az egységes tanácsi költségvetési pénzalap létrehozása de facto a gazdasági restrikciót szolgálta, hiszen megteremtette annak lehetıségét, hogy a taná-csok mőködési hiányukat fejlesztési forrásokból pótolják. A késıbb széles gyakorlattá vált vagyonfelélés lehetısége itt fogant. E technika restriktív költségvetési környezet-ben mást eredményez, mint egy növekedı gazdaságban. Az egységes pénzalap beve-zetésével egy idıben csökkent a tanácsok költségvetésében a beruházási hányad. A finanszírozási technikák meglehetısen érzékenyek mőködési környezetükre. Békesi László 1972-ben írt cikkében javasolta talán elıször az egységes tanácsi pénzalap megteremtését (Békesi 1972 – idézi Varga S. 1988, 90). „A pénz helyett önállóság” gyakorlata az 1990-es években átnıtt a „pénz helyett

szabályozás” (A fiskális... 1999, 57) gyakorlatába. Ez azt jelentette, hogy az elmúlt

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 155 15 esztendıben az egyes közpolitikai ágazatok folyamatosan decentralizálták a különbözı feladatokat. A feladatokkal lépést nem tartó központi hozzájárulásokat és egyéb támogatásokat a minisztériumok ezek felhasználásának egyre cizelláltabb szabályozásával helyettesítették. Az elvileg erısen decentralizált rendszer így vált egyre recentralizáltabbá, mely folyamat gerjesztıi a fiskális politikai kényszerek mellett egyre inkább az ágazatok voltak. Az állami hozzájárulásokon belül a telepü-lések általános támogatásának és a felhasználási kötöttség nélküli megosztott köz-ponti adóknak a súlya folyamatosan csökkent az ágazati normatívákhoz képest. A különbözı közpolitikai ágazatok normatív támogatásokon belüli térnyerése nem-csak a szükségletektıl, a meglévı intézményektıl, de jelentıs részben az egyes ágaza-tok érdekérvényesítı képességének alakulásától is függ. Különösen szembeötlı a közoktatási ágazat térnyerése, mely ágazat élén az esetek többségében erıs pártpoli-tikai háttérrel rendelkezı miniszter állt. Hasonló a beruházási támogatási rendszer mőködése is, amely a korábban már említett anomália mellett további rossz folya-matok forrása volt. A céltámogatási rendszer keretében megvalósítható beruházási célok többségében nem nehéz felismerni a sikeres járadékvadász lobbikat23. A 2000-es évek elsı felétıl terjedı állami ösztönzéső önkormányzati PPP programok is ebbe a kategóriába tartoznak. A beruházások többcsatornás támogatása a koalíciós kor-mányzás „áraként” is felfogható, hiszen minden koalíciós párt ragaszkodott a szek-tor felé történı pénzosztogatás lehetıségéhez. Ennek a gyakorlatnak nemcsak a pazarlás az eredménye, hanem az is, hogy e támogatási rendszerek torzítják a helyi beruházási preferenciákat, és az „ingyen pénzbıl” szükségtelen és/vagy hosszabb távon finanszírozhatatlan kapacitások jönnek létre.

3) Az indirekt normatív vállalati jövedelemszabályozás logikájának érvényesülése a deklarációk szerint normatív a központi forrásszabályozási rendszerben. Ahogy az államszocializmus állami vállalatainak önállóságát jelentısen lehetett korlátozni a vállalatok jövedelemszabályozási rendszerével, úgy az önkormányzatok de jure al-kotmányos önállóságát jelentısen lehetett korlátozni a forrásszabályozás (központi adók megosztása, normatívák számának és jogcímének változtatása és a felhaszná-lási kötöttségek elıírása) játékszabályainak módosításával. A központi forrásszabá-lyozásban alkalmazott nem normatív támogatási elemek és a személyi jövedelemadó-megosztás szabályainak állandó változtatásai is az aktuális kormányzati preferenciák egyoldalú érvényesítésének eszközei. A személyi jövedelemadó megosztásának ki-alakított technikája (az adott településen keletkezett SZJA kétéves késleltetéssel tör-tént megosztása) a növekvı és magas infláció viszonyai között rejtett jövedelem-elvonási eszköz volt. Az infláció csökkenésével kerültek elı azok a „technikák”, amelyek a központi költségvetést „kompenzálták” e csatorna „bedugulásáért”. Ilyen volt – persze kiegyenlítési célok érvényesítésével együtt – az úgynevezett „adóerı-képesség” fogalmának24 a szabályozásba történı beemelése és a forrásszabályozás ehhez kapcsolt normativitás-csökkentése, valamint a már említett „helyben maradó” SZJA szabályozási elemmé tétele. Ezt illusztrálja az SZJA-megosztás szabályainak változását bemutató 5. táblázat és az SZJA-kiegyenlítéseket illusztráló 6. táblázat.


5. TÁBLÁZAT

A helyi önkormányzatok részére átengedett személyi jövedelemadó alakulása 1990–2007 között

(Sharing of Personal Income Tax to Local Governments of Hungary, 1990–2007)

Az SZJA átengedés Év

Az SZJA 100 % -a 2 éves csúszás-sal, (millió Ft)

100% SZJA az elızı év %-ában

%-ban* millió Ft Az

áten

gede

tt SZ

JA

az ö

nkor

mán

yzat

ok

össz

bevé

tele

%

-ába

n

Ebb

ıl:

a he

lybe

n m

arad

ó SZ

JA a

z ön

korm

ányz

atok

ös

szbe

véte

le

%-á

ban

1990 74 530 – 100 74 530 24,4 24,4 1991 94 038 126,2 50 47 019 12,1 12,1 1992 125 972 134,0 50 62 986 12,2 12,2 1993 163 177 129,5 30 48 953 8,0 8,0 1994 204 327 125,2 30 61 298 8,4 8,4 1995 267 517 130,9 (29+6)

35 93 631 11,5 9,5

1996 281 317 105,2 (25+11) 36

101 274 10,3 7,1 1997 356 979 126,9 (22+16)

38 135 652 11,1 6,4

1998 447 725 125,4 (20+20) 40

179 090 12,8 6,4 1999 499 660 111,6 (15+25)

40 199 864 13,0 4,9

2000 605 785 121,2 (5+35) 40

242 309 14,2 1,8 2001 716 340 118,2 (5+35)

40 286 387 14,4 1,8

2002 834 895 116,6 (5+35) 40

333 007 14,4 1,8 2003 1 012 750 121,3 (10+30)

40 405 449 15,7 3,9

2004 1 139 413 112,5 (10+30) 455 765 16,5 4,1 2005 1 099 830 96,5 (10+30) 439 932 14,6 3,7 2006 1 151 870 104,7 (10+30) 460 748 14,2 3,6 2007. évi elıir.

1 283 115 111,4 (8+32) 513 246 15,9 4,0

* A zárójelben szereplı számok közül az elsı a lakhelyen maradó, a második a normatívan elosztott részt jelzi.

Forrás: Pénzügyminisztérium.

A 6. táblázatból kiolvasható különbségekbıl persze nem látszik az, hogy tényle-gesen más és más a közfeladatok köre és így költsége a különbözı településtípusok esetében. Ezzel együtt nem vitatható a településtípusok közötti kiegyenlítés szüksé-gessége, de ezt transzparens – pl. a gazdasági fejlettség és a helyi feladatok nagysá-gát tükrözı formulaalapú – technikával kellene megvalósítani. Ez a fiskális gyakor-lat jelentısen csökkentette, csökkenti az érdekeltséget a helyi fiskális kapacitás növelésében és kihasználásában. Rövid távra – egy politikai ciklusra – fókuszáló szemléletet vált ki, erısítve a hitelfelvétel segítségével biztosítható „potyázás”-ra (ld. Balassone et al 2004) irányuló hajlamot, esetenként a felelıtlen eladósodást.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 157 Nagyon érdekes megfigyelni, hogy a rendszer fajlagos eladósodása a szabályozás kiszámíthatóságának és normativitásának lazulásával nı.

6. TÁBLÁZAT 2006. évben lakhelyen maradó személyi jövedelemadó településtípusonként (Shared Personal Income Tax by Types of Local Self Governments, 2006)

Településtípus

Állandó népesség száma 2006. jan. 1.

(ezer fı)

Lakhelyen maradó SZJA (millió forint)

Lakhe-lyen

maradó SZJA

(forint/fı)

Országos átlaghoz viszonyít-va (%)

Vidéki átlaghoz viszonyít-va (%)

Községi átlaghoz viszonyít-va (%)

Fıváros 1 690,1 38 723,0 22 911,7 196,9 244,0 358,2 Megyei jogú városok 2 036,9 27 816,8 13 656,4 117,4 145,5 213,5

Egyéb városok 3 057,8 30 169,1 9 866,3 84,8 105,1 154,3

Községek 3 393,6 21 704,6 6 395,7 55,0 68,1 100,0

Ország összesen 10 178,4 118 413,5 11 633,8 100,0 123,9 181,9

Vidék összesen 8 488,3 79 690,5 9 388,3 80,7 100,0 146,8

Forrás: Pénzügyminisztérium számítása.

4) A konfliktus-diverzifikáció gyakorlata. Pálné Sharpe nyomán rámutatott arra, hogy a közszektor-reform 1970-es években tapasztalt elsı nagy hullámában a fejlett országokban is bevett gyakorlat volt az, hogy a központi költségvetéseket anyagi erıforrásokkal nem alátámasztott decentalizációs lépésekkel tehermentesítették (Pálné Kovács 2001, 75). A magyar önkormányzati rendszer az ezredforduló után – Ágh Attila kifejezését használva –„konfliktus konténerré” vált (Ágh 2005, 15). Számos feladat, így a közoktatás szélsıséges decentralizálása is azért ment végbe, mert így a nyilvánvalóan elıtérbe kerülı konfliktusokat (pl. iskolabezárások) a mindenkori központi kormányok decentralizálták. „Mellesleg” az ilyen decentrali-záció a tényleges közfeladatok ellátásában jelentıs zavarokat és diszfunkciókat okoz. Az 1990-es évek „lopakodó feladatdecentralizálása”, illetve a normatív támo-gatások reálértékének csökkenése jól jelzik a gyakorlatot. Ezt illusztrálja a már többször hivatkozott 3. táblázat. A rendszer indulásától pontosan össze sem szá-molható feladat és hatáskör került az önkormányzatokhoz (Pálné Kovács 2001). A táblázatból látszik, hogy sem az állami hozzájárulások alakulása, sem a szektor éves pénzfelhasználásának reálértéke nem követi ezt a feladatbıvülést. A konfliktus áthárítás gyakorlatának már-már tragikomikus megnyilvánulása az, amikor a kor-mány a vidék elszegényedésének megállítását is önkormányzati feladattá próbálja tenni. A magyar vidék leszakadásának oka nem az önkormányzati rendszer elapró-zottsága, hanem a helyi gazdasági potenciál, a mezıgazdaság szétesése. Erıs sze-reptévesztés az, amikor a vasúti szárnyvonalak fenntartásának felelısségét a helyi önkormányzatokra kívánják tolni.


5) Ebben a helyzetben a helyi gazdálkodás megalapozottságát, felelıs elıretekintı

voltát nehéz számon kérni. A jelenlegi finanszírozási rendszerben az önkormányzatok által elkölthetı pénzek 30–40%-a a költségvetésük elfogadása után kerül az önkor-mányzatokhoz. Ennek oka a beruházási pénzek pályáztatási rendszere, a különbözı megcímkézett mőködési támogatások elosztási mechanizmusa, az ÖNHIKI-s támoga-tások puffer támogatásból jelentıs önkormányzati kör által kalkulált bevétellé válása, illetve az egészségügyi ellátás sajátos finanszírozása. A szabályozás eredeti logikájá-nak lazulásával az önkormányzatok várakozásába beépül a kimentésre, pontosabban felszínen tartásra szánt központi támogatások rendszere, amely így puhítja költség-vetési korlátjaikat és erısíti a késztetést a moral hazard-ra. Jellemzı folyamat az ÖNHIKI-s támogatások szabályainak folyamatos keményítésének kényszere. Jel-lemzı, hogy legutóbb olyan pótlólagos szabály beiktatására került sor, amely elıír-ta, hogy az ilyen támogatás igénylésekor a PPP-s szerzıdési kifizetéseket nem sza-bad a forráshiányba beszámítani. Megjelent az évtized elején az ÖNHIKI mellett a teljesen miniszteri döntéstıl függı külön támogatási keret, amely elnevezése „tartó-san fizetésképtelen helyzetbe került önkormányzatok átmeneti támogatása”. A köz-ponti költségvetés eme két elıirányzata rendszeresen túlteljesül. A pénzügyi infor-mációs rendszer mai szerkezetében nem alkalmas a különbözı gazdálkodási dönté-sek pénzügyi kihatásainak felmérésére, akár egy iskola pedagógiai programjának elfogadásáról, akár egy beruházási céltámogatási pályázat elfogadásáról van szó. A fejlesztési támogatási rendszer többcsatornás jellege25, a céltámogatási rendszer konstrukciója – az utóbbi tíz évben bekövetkezett finomítások ellenére – a beruhá-zási források szétforgácsolódását, finanszírozhatatlan és/vagy fölösleges kapacitá-sok keletkezését indukálta. A 3. táblázatból jól látszik a fejlesztési támogatások allokációs jogcímeinek darabszám-változása, amely jól igazodik a különbözı koalí-ciós kényszerekhez. Az elıretekintı gazdálkodással kapcsolatos igényt a forrássza-bályozás éves (az utóbbi idıben a tartalékok zárolásával költségvetési éven belüli) változásai tovább erodálják.

6) A hazai jogi és fiskális viszonyok közepette sajátos módon érvényesül az önkor-mányzatok, a számlavezetı hitelintézetek és a központi kormány viszonyrendszere. Ezt legjobban egy többszereplıs, összetett moral hazard26 helyzetként írhatjuk le, amelyben a deficitre hajlamos és a kötelezı feladatok tekintetében alulfinanszíro-zott helyi önkormányzatok és a számlavezetı hitelintézetek közös érdekeltsége jelenik meg részben az állammal, részben az önkormányzatok egyéb hitelezıivel szemben. A helyzetet talán azért érdemes bıvebben tárgyalni, hogy megvilágítsuk, hogy akár csupán egy aprónak tőnı szabálymódosítás is milyen átgondolást igé-nyel. A jelenlegi helyzetben egy nem túl szerencsésen megfogalmazott fiskális szabály27 és a bankszolgáltatások közbeszerzési eljárás alá vonásának feltételei között az önkormányzatok és a hitelintézetek közös érdeke ennek megkerülése. Az önkormányzatok számára a költségvetési deficit finanszírozásának korábbi útja, az eszközértékesítés, egyre kevésbé járható. A deficitfinanszírozás esetére a megfe-lelı instrumentum az ún. likviditási hitel. Ez a kategória az érvényes szabályozás-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 159 ban nem számít bele a hitelfelvételi korlátba, ráadásul a törvényben nem definiált. A likviditási hitel sem esik közbeszerzés alá, hiszen annak lehetısége a közbeszer-zés keretében elnyert számlavezetı banké. Ennek az az eredménye, hogy a számla-vezetık a deficit finanszírozását korlátozás és közbeszerzés alá nem esı drága lik-vid hitelekkel végzik. Ezzel visszaszerzik a szolgáltatás pályáztatása során a ver-senyben „elvesztett” jövedelmet és érdekeltek az ilyen finanszírozás tartósságában. Tovább árnyalja a képet, hogy a már említett adósságrendezési eljárási törvény 60 napon túl lejárt kötelezettség esetén az önkormányzatot és/vagy hitelezıjét csıd bejelentésére kötelezi. E szabály érvénybelépése óta 25 eljárás folytatódott le, a szállítók nem, a hitelintézetek különösen nem érdekeltek az eljárás elindításában. A legutóbbi esetben egy nemzetközi cég külföldön lévı részlege volt az egyetlen, amely hitelezıi oldalról indított adósságrendezési eljárást. Az utóbbi két esztendıben felgyorsult az önkormányzati szektor eladósodása,

amely azt jelenti, hogy bizonyos önkormányzati kör adósságcsapdába is került. Ezzel együtt nem változott az önkormányzati szektor hitelintézeti szempontú adós-minısítése. A PSZÁF adatai szerint28 a magyar bankrendszer önkormányzati hitel-portfoliójának minısége – a jelzett tendenciák ellenére – javul. Ennek oka nyilván kettıs. Egyfelıl – bár csökkenı mértékben – a forgalomképes önkormányzati va-gyon jó másodlagos fedezetet jelent, másfelıl a hitelintézetek bíznak a központi kormányzat implicit garanciájában.

7) Sajátos aspektusa e helyzetnek, hogy a magyar államháztartás információs rendszere meglehetısen korszerőtlen, alkalmatlan az itt jelentkezı pénzügyi kocká-zatok megjelenítésére éppúgy, mint arra, hogy értelmes és felelıs gazdálkodás szá-mára navigátorként szolgáljon. A kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsola-tokban és alkufolyamatokban a szokásosnál is jellemzıbbek a tipikus információs aszimmetriák, amelyek mérséklésének alapvetı feltétele a korszerő információgaz-dálkodási rendszer megteremtése az államháztartás egészében.

Összefoglalóan azt mondhatjuk, hogy a helyi önkormányzatok forrásszabályozási rendszerében tovább él az indirekt tervgazdálkodási mechanizmus logikája, amely alkalmas eszköznek bizonyult az önkormányzatok esetében is az alkotmányos de-centralizáció ellenében egy de facto ágazati erıvonalak mentén megvalósított recentralizációra, nem engedvén teret a regionális alapon szervezıdı gazdaságos, hatékony és eredményes feladat-ellátási mőködési mechanizmusok kialakulásának. A 3. táblázatból jól látszik az állami hozzájárulások allokációs jogcímeinek növe-kedése. Ez ráadásul együtt járt az ún. kötött felhasználású normatívák szaporodásá-val. Ez esetben a rendszer logikájához tartozó elv sérül, ti. az, hogy az állami hozzá-járulásokat elvileg bármire felhasználhatja az önkormányzat. A forrásszabályozás e mellett alkalmas a rendszerbıl történı – kezdetben legalábbis – rejtett forráskivo-násra, miközben az ellátandó feladatok köre bıvül. Az önkormányzatok az egyre nehezebben átlátható és kiszámíthatatlan forrásszabályozás miatt gazdálkodásukat az önállóság látszatának, intézményrendszerük fenntartását minél több beruházási támogatás elnyerésének rendelik alá, amely jelentıs részben divergál a tényleges


helyi szükségletektıl. Ebbıl a központi szint és a helyi szint egymásra mutogatása, informális alkui, a kollektív felelıtlenség rendszere alakult ki. Az önkormányzati pénzügyi rendszer – és ezzel párhuzamosan a reálszféra lerom-

lása is – évtizedes folyamat. Ennek fıbb stációit a közölt táblázatok jól mutatják. A személyi jövedelemadó megosztási mechanizmusának 1995-ös megváltoztatása, ennek kiteljesedése jelenti az egyik elemet. Az ún. adóerı-képességen alapuló kiegyenlítés eszközének bevezetése a hozzájárulási jogcímek tendenciaszerő növeke-dése a másik ilyen folyamat. További szimptóma az ÖNHIKI szerepének eszkalálódá-sa. 1993-ban még 193 jogosult önkormányzat a tárgyévi bevétel 0,2%-ának mértéké-ben az idıközben jelentısen szigorodó szabályoknál lényegesen „lazább” feltételek mellett vett igénybe ilyen támogatást. A támogatást igénybevevık száma 1998-ban 888, a bevételek 0,6%-a, 1999-ben 1227, a támogatások 0,8%-a, 2006-ban pedig már 1323 és az összes önkormányzati bevétel 0,9%-a volt. Akár lehetne jó hír a saját bevétel 3. táblázatban látható növekedése. Ennek két

fontos árnyoldalára azonban mindenképpen szükséges rámutatni. Egyfelıl, ahogy korábban már jeleztük, és ahogy a 7. táblázat is mutatja, a saját bevételek egy része eszközeladásokból származott, mely finanszírozási gyakorlat csak átmeneti lehet. A másik a helyi adórendszer változatlansága.

7. TÁBLÁZAT A magyar önkormányzati szektor GFS-rendszerő költségvetési pozíciója

privatizációs bevételekkel és e nélkül (GFS Deficit of Hungarian Local Self Governments. The First Column Includes

the Revenue from Asset Sales)

Év Költségvetés GFS* egyenleg

privatizációs bevételekkel (Mrd Ft)

Költségvetés GFS* egyenleg privatizációs

bevételek nélkül (Mrd Ft) 1994 - 45,5 -55,7 1995 8,5 -17,2 1996 47,9 0,6 1997 66,5 -24 1998 - 8,7 -28,1 1999 22,9 1,1 2000 4,9 -32,1 2001 1,2 -91,4 2002 -104,9 -199,5 2003 - 31,6 -40,7 2004 -16,5 - 119,2 2005 -81,4 -202,6 2006 -156,5 -172,0

*Az eredeti (ma nem érvényes) módszertan szerint a GFS egyenlegbe beszámították a priva-tizációs bevételt. Ezt az új GFS szabvány és az ESA módszertan nem engedi.

Forrás: Pénzügyminisztérium.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 161 A jelenlegi helyi adóbevételek 80%-nál nagyobb mértékben a helyi iparőzési adó-

ból származnak. Ez az adónem biztosított „hátországot” a fiskális politika forráski-vonási törekvései számára. Az adónem korszerősítésének és ily módon „helyére kerülésének” tologatása nemcsak a helyi politikusok, hanem a fiskális politika szá-mára is kényelmes megoldás. A helyi politikának azért, mert ilyen adónem esetén a helyi adókat a helyi választók töredéke fizeti, a fiskális politikának azért, mert az új helyiadó-rendszer bevezetése jelentıs átmeneti bizonytalanságokkal jár, amelyet az egy évtizede alulfinanszírozott és tartalékait felélt rendszer valószínősíthetıen nem viselne el. Az a legjobb tehát, ha nem történik semmi. A helyi iparőzési adó adó-alapjának megváltoztatása, akár kivezetése a jelenlegi forrásszabályozási rendszert alapjaiban rengetné meg. Eltőnne az önkormányzatok közötti egyenlıtlenségek kiegyenlítését szolgáló egyik forrás, másfelıl a „gazdag önkormányzatok” esetében is komoly bevételkiesés veszélyeztetné a stabilitást. A rendszer szétesésének jeleként értékeljük, hogy 2007-tıl megtört az a korábbi

tendencia, amelyben az önkormányzatok adósságnövekedésének hullámzása a poli-tikai ciklushoz kötıdı beruházásokkal magyarázható.

8. TÁBLÁZAT A helyi önkormányzati szektor pénzügyi számlái (Mrd Ft)

(Financial Accounts of Hungarian Local Self Governments)

Év 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

1. félév

Pénzügyi eszközök 1 120,2 1 104,2 1 074,0 1 134,3 1 132,1 1 136,0 1 094,1

készpénz, betétek 196,2 220,5 212,6 243,0 241,2 274,6 219,3 ebbıl határidıs betét 80,2 78,6 66,0 86,4 82,0 80,8 nem részvény értékpapírok 129,9 76,9 55,3 70,7 52,5 42,5 41,1 hitelek, kölcsönök 54,5 70,6 71,3 79,4 84,2 82,8 62,6 tulajdonosi részesedések 695,1 697,7 692,2 697,5 705,9 710,5 700,9 ebbıl tızsdei részvény 22,0 19,4 25,6 36,3 45,4 45,4 36,5 befektetési jegy 16,3 15,8 14,1 16,7 15,7 11,8 13,5 egyéb részvény, részesedés 656,9 662,5 652,5 644,5 644,7 653,3 650,8 Kötelezettségek 279,2 400,2 426,5 533,5 647,6 822,4 775,2 nem részvény értékpapírok 22,9 24,5 5,7 6,5 4,4 27,4 45,2 ebbıl a hazai bankok portfo-liójában*

1,7 2,0 1,94 0,19 24,03 49,2

hitelek kölcsönök 147,4 241,6 276,7 366,6 415,4 543,8 514,3 ebbıl hitelek hazai hitelinté-zetektıl

73,1 115,1 144,0 182,4 241,5 347,3 371,3

külföldrıl felvett hitelek 13,9 46,9 62,4 83,7 100,3 122,9 127,6 ebbıl rövidlejáratú 59,2 99,5 90,6 101,8 117,2 132,5 hosszú lejáratú 88,2 142,1 186,1 234,8 298,2 411,2 Az önkormányzati szektor nettó pénzügyi vagyona**

184,1 41,5 -5,0 -43,7 -160,0

-339,7

-331,9

*a PSZÁF adatai alapján. **A pénzügyi eszközök és kötelezettségek egyenlegébıl levonva az egyéb részvények és részesedések értékét.

Forrás: Magyar Nemzeti Bank.


A 8. táblázat világosan mutatja a gyorsuló eladósodást, amely kutatásaink szerint

nem magyarázható a szektor EU-s forrásabszorpciójával. Inkább igaz az a megállapí-tás, hogy az önkormányzatok – és nem csak az ellenzéki vezetésőek – várakozásaiba olyan bizonytalansági elemek épültek, amelyekre adott válasz a „bespájzolás”, azaz az elırehozott hitelfelvétel. Ahogy korábban jeleztük, ennek egyik kiváltója maga a kormányzat, amely minél nagyobb hangsúllyal igyekszik e folyamatokat megállíta-ni, annál nagyobb pánikot kelt a szektor szereplıiben. A táblázatnak még egy fontos üzenete van. Az MNB adatai alapján kiszámítottuk a nettó pénzügyi vagyont. Ebbe nem számítottuk bele azokat a pénzügyi instrumentumokat, amelyek önkormányzati (többnyire kötelezı) feladatot ellátó gazdasági társaságokban való tulajdonosi ré-szesedéseket testesítenek meg. Az önkormányzatok sajátos alkotmányos helyzete és ellátási felelıssége miatt ezek nem mobilizálható vagyonelemek. A kapott nettó pénzügyi vagyon – véleményünk szerint – jó közelítése az önkormányzatok szolvenciájának. A számítások kapcsán az látható, hogy szektorszinten az önkor-mányzatok inszolvensek. E globális kép mögött természetesen nagyon differenciált helyzetek vannak.

Reformérettség

Széles körő konszenzus van annak tekintetében, hogy a hazai önkormányzati rend-szer reformérett. E reformérettséget metaforikusan jelzi Pitti Zoltán, amikor egy cik-kének az „Állva maradt önkormányzatok” címet adta (Pitti 2000). A címbe foglalt állítás két dolgot jelent. Egyrészt a rendszer mindez ideig megırizte mőködıképessé-gét, képes volt a gazdasági válságkezelés lakosságra nehezedı terheit enyhíteni. A helyi önkormányzatok mőködése bizonyos tekintetben fájdalom-mentesebbé tette az átmenetet, de ez azt jelentette, hogy az önkormányzás – például a település jövıjét, arculatát befolyásoló politikák kidolgozása és végrehajtása – helyett, tevékenységük zömmel a településüzemeltetés napi kérdéseire és a kötelezı feladatok ellátását szol-gáló intézmények fenntartására korlátozódott. Kétségtelen az is, hogy a választott politikai testületekre nehezedı közvetlen lakossági nyomás és a viszonylag liberális gazdálkodási játékszabályok tették lehetıvé a gyorsan változó feltételekhez történı viszonylag rugalmas alkalmazkodást is. A külsı kényszerek miatt az önkormányzati szektor szereplıi tekinthetık a közszektorban a leginnovatívabb, tanulásra leginkább hajlamos szereplıknek. A költségvetési gazdálkodásban a fejlett országokban elterjedt modern gazdálkodási technikákat, mint például a programköltségvetés, kiszervezés (outsorcing), kiszerzıdés (outcontracting), a vegyes finanszírozás, illetve üzemeltetés (PPP, BOT)29 a legutóbbi idıkig döntıen a helyi önkormányzatok alkalmazták. Nem tagadható az sem, hogy egyes önkormányzatok esetében még néhány „siker sztori” is született, de ezek inkább kivételes helyzetekkel – objektív adottságok és szubjektív tényezık szerencsés „együttállásával” – magyarázhatók. Másfelıl, ahogy azt az elızıekben jeleztük, az önkormányzati rendszer tartalékait

felélte, az elaprózottság30 miatt az önkormányzati apparátusok többségébıl hiányzik

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 163 a szükséges szakértelem. A gazdálkodás minısége a rendszer egészének modernizá-lása nélkül nem javítható. Az élhetı környezet biztosítása, a humánszolgáltatások egy minimálisan elégséges szintje, a gazdaság versenyképességének javítása és az Európai Unióhoz történı csatlakozás elınyeinek realizálása a helyi önkormányzati rendszer mélyreható reformját követeli meg. Érdekes, hogy a rendszer átalakításáról folyó közbeszéd elsısorban a darabszámra

jelentıs, de súlyukat és tartalékaikat tekintve elhanyagolható kis önkormányzatok körére koncentrál. A 9. táblázat az összes önkormányzati kiadások településtípu-sonkénti megoszlását mutatja, jelezve a szereplık számát, a hozzávetıleges lakos-ságszámot és a vagyon megoszlását31 is.

9. TÁBLÁZAT Önkormányzattípusok gazdasági potenciáljának néhány indikátora

(Indicators of Economic Capacity of Types of Hungarian Self Governments)

Típus Fı-

város

Fı-városi kerü-let

Megyei jogú

városok

Vá-rosok

Nagy-közsé-gek

Köz-ségek

Megyei önkor-mány-zatok

Össze-sen

Szereplık száma (2006 01.01.)

1 23 22 229 187 2893 19 3187

Lakosság megoszlása (%)

16,80 16,80 19,59 29,64 6,46 27,51 0 100

Részesedés a 2006. évi GFS bevéte-lekbıl orszá-gos=100%

13,75 11,44 19,32 25,30 3,03 13,70 13,47 100

Részesedés a 2006. évi GFS kiadá-sokból orszá-gos=100%

14,30 11,34 19,42 25,20 3,03 13,34 13,15 100

Részesedés a 2006. évi helyi adó bevételekbıl orszá-gos=100%

17,16 24,48 21,36 25,59 3,50 7,80 0 100

Részesedés az önkor-mányzati vagyonból* orszá-gos=100%

44,2 n.a. 11,5 27,6 3 8,9 4,8 100

* A vagyonátértékelést elıíró, 2001-ben született kormányrendelet végrehajtása elıtti szám.

Forrás: A Pénzügyminisztérium adatai alapján saját összeállítás.


A számok alapján világos, hogy az érdemi kérdések a fıvárosban és a területi ön-

kormányzatok és a megyei jogú városok vonatkozásában jelentkeznek. A mintegy 100 ezer fıs magyar köztisztviselıi karból mintegy 45 ezer önkormányzati köz-tisztviselı. E létszám önkormányzattípusok közötti megoszlása a következıképpen alakul: a létszám 3%-át a fıpolgármesteri hivatal alkalmazza, 13%-ot a fıvárosi kerületek polgármesteri hivatalai, 15%-ot a megyei jogú városok, 30%-ot a városok, 23%-ot a községek polgármesteri hivatalai foglalkoztatnak. A megyei önkormány-zati hivatalokban a foglalkoztatottak 6%-a, a körjegyzıségekben 9%-a dolgozik. A reformérettség tényét a szakértık széles köre vallja. A pozitív konszenzus

azonban csak a megoldások mikéntjéig tart. A különbözı szakértıi vélemények politikai-ideológiai hátterét e cikk keretében nem elemezzük. A divergáló szakértıi vélekedések kiindulópontja magának a reform fogalmának értelmezése. Az utolsó húsz esztendı divatos gumifogalmává lett a Szabó Kálmán akadémikus32 által alko-tott államháztartási reform kifejezés. Úgy gondoljuk, hogy a fogalom végül is a tranzíció közszektorbeli átalakítási folyamatainak jelölésére alkalmazható33. A magyarországi rendszerváltás indulásánál a politikai erık, de az állami bürokrá-cia sem nézett szembe azzal a problémával, hogy a közszolgáltatások színvonala és a gazdaság általános fejlettsége szoros kölcsönhatásban lévı dolgok. Az elmaradt korszerősítı reformok korszakosan jelentkezı negatív hatása éppen az lesz, hogy a kormányzati szektor a GDP magas hányadát használja fel úgy, hogy e kiadások kevéssé járulnak hozzá a növekedés és a versenyképesség hosszú távú feltételeihez. A közoktatás csökkenı színvonalát, a középfokú szakképzés szinte teljes megsző-nését éppúgy említhetjük, mint a nehézkes közigazgatási ügyintézést, a korrupciót. Az 1996 óta alkalmazott területfejlesztési politika nem volt képes még lassítani sem a területi egyenlıtlenségek növekedését. A transzformációs-válság idıszakában a gazdaságpolitika – ezen belül a fiskális politika – sodródott. E sodródás folyamatá-ban az önkormányzati rendszer pufferként mőködve folyamatos feszültségek fel-halmozódásának területe volt. A hazai igényeket, a felzárkózást segítı kormányzati szektor létrehozásának, ha úgy tetszik a sikeres közszektor-reform kulcsterülete az állami feladatok újragondolása és ennek keretében egy újszerő feladatmegosztás a központi és a helyi állami szint között, azaz az önkormányzati rendszer reformja. Ez az önkormányzati rendszerbıl kiindulva az állami mőködés minden területén válto-zásokat indukál, hiszen e terület egyszerre érinti az államigazgatás területi rendsze-rének átalakítását (közigazgatási reform), az állam gazdaságfejlesztési tevékenysé-gének újragondolását (terület- és gazdaságfejlesztési reform), valamint bizonyos közszolgáltatások (a humánszolgáltatásoktól – közoktatás, egészségügy – kezdve a környezetvédelmen keresztül a fizikai infrastruktúra fenntartásáig) nyújtását.


Jegyzetek

1 Itt nincs sem lehetıség, sem szükség annak bemutatására, hogy az akkori gazdaságpolitika prioritása az adósságcsapdából való szinte minden áron való kijutás biztosítása volt.

2 A rendszer kialakításával kapcsolatos akkori szakmai dilemmákról jól tájékozódhat az Olvasó Vági Gábor írásaiból. Ld. különösen „Az önkormányzatok gazdálkodási reformjának elvi dilemmái és gya-korlati elıkészületei” (Vági 1991, 423–433).

3 A fogalom különbözı típusú szereplıkre történı értelmezését ld. Kornai–Maskin–Roland (2004a; 2004b).

4 Zavaró, hogy a szakma a normatív elosztás fogalmát két értelemben használja. Az itt jelzett értelmezés szabályozásfilozófiai, azt jelenti, hogy minden szereplı számára ugyanaz a szabályrendszer érvényes. Finanszírozástechnikai értelemben valamilyen feladatarányos leosztást jelöl a fogalom.

5 Jobb híján az önkormányzati rendszer méretgazdaságossági viszonyait ezzel szokás nemzetközi össze-hasonlításokban bemutatni.

6 A Horn-kormány idején az akkori kormánykoalíció kétharmados többségével ezt megtehette volna.

7 Pitti Zoltán találó kifejezésével „pártlistán választott GAMESZ”.

8 Ez a helyzet valószínőleg egyébként alkotmányellenes.

9 Ezen elvek forrása az Alkotmány.

10 Jogi értelemben ezt az 1996-ban elfogadott, Az önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvény melléklete tette meg.

11 Ld. errıl a nemzetközi PISA vizsgálatok lehangoló eredményeit.

12 Az önkormányzati csıd fogalmára a késıbbiekben visszatérünk.

13 Ma már a nyugati szakirodalom meglehetısen kritikusan tárgyalja az NPM paradigmát (Lane 1997; Lırincz 2005).

14 Az önkormányzatok vagyongazdálkodásáról átfogó képet kaphat az olvasó az e cikk szerzıje által szerkesztett tanulmánykötetbıl (Vigvári 2007a).

15 A halasztás és mulasztás ilyen összefüggéső fogalmát Kornai János használta (Kornai 1972).

16 A vagyongazdálkodás anomáliáiról ld. Pitti (2005) és Varga I. (2005).

17 A Helyi Önkormányzatok Európai Kartájának ratifikációját például az IMF is erısen szorgalmazta (Bıhm 1996).

18 A fogalom alatt kormányzati feladatokat ellátó, de nem költségvetési gazdálkodási keretek között mőködı gazdálkodókat ért a közpénzügyek irodalma.

19 Ennek bıvebb kifejtésére e cikk keretei között nincs mód.

20 Az eltérı infrastrukturális fejlettség, munkakultúra stb. miatt az 1990 után kialakult magánszektor térbeli elhelyezkedése a korábbiaknál is egyoldalúbbá vált, a mezıgazdaság leépülése a falvak meglé-vı gazdasági potenciálját is elsorvasztotta.

21 A fiskális föderalizmus elméleteirıl ld. Szalai Á. (2002) és Halmosi (2007) munkáit!

22 Megítélésünk szerint a gazdálkodási önállóság jelentıs növelése önmagában még nem demokrácia. Az önállóság azonban a helyi elit gazdasági mozgásterét jelentısen növelheti, így olyan érdekeltség teremtıdik, amely elvtelen kompromisszumokra ösztönözhet.

23 Pl. az informatikai hardver, az egészségiparban érdekelt vállalatok stb.

24 Errıl részletesebben ld. Rozsi–Várfalvi (1999).

25 Ez részben a koalíciós kormányzás „költsége”, hiszen a különbözı pártokhoz tartozó tárcák természe-tes igényének tőnik a saját jogon történı pénzosztogatás.

26 Közgazdaságtani fogalom, amely két ellenérdekő fél közötti információs aszimmetria egyik esetét jelöli.

27 Az Ötv. 88. §-ának kritikája szétfeszítené e cikk kereteit, de olvasható Vigvári (2007b).

28 A PSZÁF közli a kihelyezések értékét és értékvesztését. Az önkormányzatokkal szembeni banki követelések likvid másodlagos piaca hiányában az értékveszés jól közelíti a portfolióminıséget.


29 BOT – build perate and transfer, PPP – public-privat partnership. E technikák a magántıke bevonását segítik közfeladat-ellátást szolgáló beruházások megvalósításába.

30 Ennek jellemzését a késıbbiekben megtesszük.

31 A korábbiakban jeleztük, hogy a vagyonnal kapcsolatos kimutatások meglehetısen pontatlanok.

32 A nemrégiben elhunyt tudós a rendszerváltásig hosszú idın keresztül országgyőlési képviselı, a költségvetési bizottság elnöke volt. Ebben a minıségében vezette be a hazai közbeszédbe a fogalmat.

33 A tranzíció folyamatának sokoldalú igényes elméleti elemzését nyújtja Csaba (2002).

Irodalom

Ágh Attila (2005) Közigazgatási reform és EU versenyképesség: A konfliktus-konténerek felszámolása. – Vigvári A. (szerk.) Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének to-vábbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ, Budapest. 15–20. o.

Báger G.–Vigvári A. (2007) Államreform, közpénzügyi reform. Nemzetközi trendek és hazai kihívások. ÁSZ FEMI, Budapest.

Balassone, F.–Franco, D.–Zotteri, S. (2004) Fiscal Rules for Subnational Governments: Lessons from the EMU. – Kopits, G. (ed.) Rules-Based Fiscal Policy in Emeging Markets. Background Analysis and Prospects. IMF, Palgrave. 219–234. o.

Békesi L. (1972) Önkormányzat és önfinanszírozás. – Pénzügyi Szemle. 6. Bıhm A. (1996) A helyi társadalom. Csokonai Vitéz Mihály Tanítóképzı Fıiskola Társadalomtudományi és Közmővelıdési Tanszéke, Kaposvár.

Csaba L. (2002) Az átalakulás fejlıdéselmélete. – Közgazdasági Szemle. Április. 273–291. o. A fiskális federalizmus és a magyar önkormányzatok. (1999) I–II. kötet. Pénzügykutató Részvénytársa-ság, Budapest.

Halmosi P. (2007) Önkormányzatok vagyoni és pénzügyi kockázatai Magyarországon. PhD értekezés, Szeged.

Hegedős, J. (2004) Off-budget revenues and expenditures: a challenge to subnational finances. – Kopányi, M.–Wetzel, D.–Daher, S.E. (eds.) Intergovernmental finance in Hungary. A decade of experience 1990–2000. Open Society Institute, Budapest.

Hegedős J.– Tönkı A. (2007) Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásában: a feltételes kötelezettségvállalás („contingent liability”) problémája. – Vigvári A. (szerk.) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témakörébıl. Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, Budapest. 67–94. o.

Horváth M. T. (2002) A helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg–Campus, Budapest–Pécs. Horváth M. T. (2005) Közmenedzsment. Dialóg–Campus, Budapest–Pécs. Jókay K.–Osváth L.–Sóvágó Gy.–Szmetana Gy. (2004) Az önkormányzati adósságrendezések oknyomo-

zása 1996–2003. Kézirat, Ige Kft, Budapest. Kassó Zs. (2006a) Miért van szükség az államháztartás pénzügyi beszámolórendszerének megváltoztatá-sára? – Vigvári A. (szerk.) Decentralizáció, transzparencia, elszámoltathatóság. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, Budapest. 83–129. o.

Kassó Zs. (2006b) Szükség van-e államszámviteli törvényre? – Vigvári A. (szerk.) Vissza az alapokhoz! MTA-MEH Stratégiai Kutatások. Új Mandátum Kiadó, Budapest. 132–154. o.

Kopányi M.–Hertelendy Zs. (2004) Municipal Enterprises in Hungary. – Kopányi M.–Wetzel, D.–Daher, S.E. (eds.) Intergovernmental Finance in Hungary. A Decade of Experience 1990–2000. World Bank, OSI Budapest.

Kornai J. (1972) Erıltetett, vagy harmonikus növekedés. Akadémiai Kiadó, Budapest. Kornai J.–Maskin, E. –Roland, G. (2004a) A puha költségvetési korlát I. – Közgazdasági Szemle. Július–augusztus. 608–624. o.

Kornai J.–Maskin, E. –Roland, G. (2004b) A puha költségvetési korlát II. – Közgazdasági Szemle. Szeptember. 777–809. o.

Lane, J.E. (1997) Public Sector Reform. Rationale, Trands and Problems. SAGE Publications. Lırincz L. (2005) A hatékony állam. – Magyar Közigazgatás. 8–9. 449–453. o. Pálné Kovács I. (2001) Regionális politika és közigazgatás. Dialóg–Campus, Budapest–Pécs. Péteri, G.– Horváth, M. T. (szerk.) (2001) Navigation to the market. LGI, Budapest.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Szubszidiaritás nélküli ... 167 Péteri, G. (szerk.) (2003a) From usage to ownership: transfer of public property to local governments in

Europe. LGI, Budapest. Péteri G. (2003b) A régió erıforrásai. Pénzügyi szempontok a regionális önkormányzatok kialakításá-hoz. – Pénzügyi Szemle. 7. 640–653. o.

Pitti Z. (2000) Állva maradt önkormányzatok. – Kritika. Április. 3–6. o. Pitti Z. (2005) Az önkormányzatok pénzügyi finanszírozásának modernizációja. – Vigvári A. (szerk.)

Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetısé-geirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ, Budapest. 47–70. o.

Rozsi É.J.–Várfalvi I. (1999) Adóerıképesség és ami mögötte van. 1999 a helyi önkormányzatok költ-ségvetésének tükrében. – Pénzügyi Szemle. 1. 39–61. o.

Szalai Á. (2002) Fiskális föderalizmus. Áttekintés. – Közgazdasági Szemle. Május. 424–440. o. Szalai E. (2002) Gazdasági elit és társadalom a magyarországi újkapitalizmusban. Aula Kiadó, Budapest. Vági G. (1991) Magunk uraim. Válogatott írások településekrıl, tanácsokról, önkormányzatokról. Gondolat, Budapest.

Varga I. (2005) Gondolatok az önkormányzatok vagyongazdálkodásának reformjáról. – Vigvári A. (szerk.) Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetıségeirıl. IDEA, MKI, TÖOSZ, Budapest. 91–114. o.

Varga S. (1988) A tanácsi gazdálkodási rendszer reformja. Magyar Tudományos Akadémia Államtudo-mányi Kutatások Programirodája, Budapest.

Vigvári A. (szerk.) (2007a) A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás témakö-rébıl. Közigazgatási olvasmányok. COMPLEX Kiadó, Budapest.

Vigvári A. (2007b) Fiskális politikai csodafegyver? Néhány gondolat az önkormányzatokra vonatkozó költségvetési szabályok kapcsán. – Pénzügyi Szemle. 3–4. 522–529. o.

DECENTRALIZATION WITHOUT SUBSIDIARITY SOME ADDITIONS TO MODERNIZATION OF HUNGARIAN

MODEL OF LOCAL GOVERNMENT SYSTEM

ANDRÁS VIGVÁRI

The aim of this paper to analyse the experiences of Hungarian decentralization in particular the municipal economy. The analysis describes the main features of so called Hungarian model of municipal economy. It characterized by less effective decentralization and the system has worked as a “conflict container”. The role of incentives is also discussed. The main results of the paper are the following conclusions: − The Hungarian model can be considered a kind of mixture of various European

models. There is no compulsory municipal financing model in the EU. − The Hungarian way of decentralisation of state public services shows that expenditure

assignments and rules of intergovernmental affairs are conflicted. − There is an high level of de jure freedom of local decision making and contradictory

to this financial system. As a consequence of the erosion of the system calls for the reform of Hungarian local

government system.



MARADÉKOK BOLTJA

(Egy Visszavonuló levelei)

Kedves B.!

Bizonyára nem kerülte el a figyelmedet, hogy „zörög a haraszt”; egyre gyakrab-ban vetıdik fel várossá-nyilvánítási gyakorlatunk revíziójának szükségessége. S a harasztot már több felıl fújja a szél, a Nagy Donátor (már mint a címadományozás területén), az Állam, illetve annak az ügyben érintett intézményei felıl is. Nem csoda: ha felsorolom a következı településeket, Alsózsolcát, Ácsot, Biatorbágyot, Büköt, Kozármislenyt – vajon hol lehet az? –, Körösladányt, Maglódot, Mándokot, Törökbálintot, s megkérdem, mi a közös bennük, kevesen tippelnének arra, hogy városi rangjuk. Pedig ık kilencen a 2007-es befutók a városi rangért folytatott ver-senyfutásban. De a már célba ért társaik jó néhányának – mint pl. Albertirsa, Balkány, Cigánd, Csorvás, Emıd, Felsızsolca, Füzesgyarmat, Hajdúsámson, Jánossomorja, Kaba, Kemecse, Kisköre, Mindszent, Nyékládháza, Nyírlugos, Pálháza, Tiszacsege, Vésztı, Zalalövı és így tovább – „valódi város”-volta is meg-lehetısen diszkutábilis (gyér latinos mőveltség). A kérdéskörben kevéssé járatosak persze feltehetik a kérdést: miért kételkedem (kételkedünk) egyes települések város voltában, ha egyszer jogszerően jutottak a városi címhez, s így jogosan is élnek vele. Csakhogy a településeket nem jogi besorolásuk emeli várossá vagy „kárhoz-tatja” községi létre; ezt ma már az államigazgatási szakemberek is így gondolják. (Emlékszel még a jogász Madarász Tibor könyvére, amely már a hetvenes évek elején ezt az álláspontot képviselte?) A város ugyanis – Neked magyarázzam? – a településekkel foglalkozó tudományágak1 mára többé-kevésbé kikristályosodott véleménye szerint a településállományon belül kialakult földrajzi munkamegosztás terméke; e munkamegosztásban a központi szerepkört betöltı település, amelyben a városi alapfunkciók megfelelı mennyisége és sokfélesége tömörül. Olyan település tehát, ahol a lakosság nem mindennapi igényeit kielégítı intézmények, tevékenysé-gek koncentrálódnak. Településhálózati szerepénél, „hivatásánál” fogva tehát a város a csere, az érintkezés, a „találkozások” kitüntetett színtere a területi munka-megosztás által strukturált világban; természetesen nem csak az áruk cseréjének, hanem a tudás, az információ, az eszmék, kultúrák cseréjének is. A központi sze-repkörre támaszkodva a város jelentıs térszervezı erıvel rendelkezik, s gyakorta döntési, hatalmi központ. (Tudom persze, hogy manapság a lakosság által kialakí-tott térpályák tágulása s diverzifikációja, így a települések térbeli fellazulása, egy-másba olvadása – ingázás, agglomerálódás, szuburbanizáció, több település által használt rekreációs terek stb. –, egyes intézmények, tevékenységek hierarchikus rangjának gyors változása, korábban városinak tartott intézmények vidéki térségek-

170 Beluszky Pál TÉT XXII. évf. 2008 � 1

ben való elterjedése nyomán egyre nehezebb „pontos” és vitathatatlan definíciót adni.) A fenti város-fogalomhoz csak két rövid, jelen levelem tartalmát érintı ki-egészítést teszek. Az egyik: az a megállapítás, hogy a város központi szerepkört betöltı település, nem jelenti azt, hogy mindenféle „térségi szerepkör” várossá tesz egy települést! (Azért kell ezt hangsúlyoznunk, mert az e kérdésben meglehetısen engedékeny önkormányzati törvény szinte egyetlen követelményt ír elı a városi rangért pályázó településeknek, a „térségi szerepet”.) Ugyanis elaprózott település-szerkezető, aprófalvas területeken egy-egy község intézményei, a körjegyzıség, a háziorvos, állatorvos, a plébánia vagy parókia elláthatják a környezı aprófalvakat is, ám ettıl még nem válnak városokká. A „térségi szerep” İriszentpéter, Pálháza, Zalalövı, Gönc vagy Szendrı esetében félrevezetı! Másrészt az agglomerációk területén a közigazgatási határok összetartozó – legalábbis településtudományi értelmezés szerint összetartozó! – településrészeket különítenek el egymástól (a budapesti városhatáron kívül fekvı Budaörs legalább annyira szerves része a fıvá-rosnak, mint a városhatáron belül fekvı Pestszentimre), következésképp önmaguk-ban nem is ítélhetık meg. A Budapestet körülvevı kiterjedt város-győrő tulajdon-képp egyetlen település közigazgatásilag elkülönített része, mely külön-külön kapta meg a városi rangot. (S ahol a mai gyakorlat szerint további „jogos” aspiránsok léphetnek elı, mint pl. Zsámbék, Piliscsaba, Budakalász stb.)

Visszatérve most már a „valódi városok” kérdésére: jómagam már vagy tucatnyi vizsgálatot végeztem a magyarországi városhierarchia meghatározására, a dualiz-mus korától napjainkig. Némiképp meglepı módon a városok száma alig változott a mai országterületen. Az echte városok száma 120–125 körül alakult, az ilyen-olyan szempontból hiányosaké 80–90 körüli. Vagyis – az olykor már vitatható – városok száma nem haladja meg a kétszázat. Ezzel szemben ma – 2008 elején – 298 városi rangú településünk van, s hol van még a vég? Vagyis kereken száz városi rangú településünk legfeljebb „címzetes” város, ahogy Hajdú Zoltán szokta volt nevezni, „ceremoniális” város. („Fenn az ernyı, nincsen kas.”) Érthetı tehát, ha sokan úgy vélik, eljött az ideje a „rendteremtésnek”. Melyek lehetnek ennek a módjai?

− Várossá kellene fejleszteni a jelenlegi „faluvárosokat”. Csakhogy ennek sem a lehetısége nem reális, másrészt – és ez az igazi ellenérv e megoldással kapcsolatban – szükség sincs ennyi valódi városra!

− Sürgısen le kellene állítani a várossá-nyilvánítási „boomot”, esetleg vissza-venni a városi címet egynémely, erre „méltatlan” településtıl.

A haraszt ezen utóbbi „megoldási lehetıség” körül zörög. Szó se róla, egy vala-melyest is szigorúbb kritérium-rendszer kidolgozása és alkalmazása esetén szinte teljesen „be lehetne fagyasztani” a várossá-nyilvánítási folyamatot, hisz a magyar településhálózatban ma már alig akad olyan település – ha egyáltalán akad –, amely „valódi város” lenne a községek sorában. Csakhogy: rendkívül igazságtalan lenne egy ilyen lépés abból a szempontból, hogy a jelenlegi városi címmel rendelkezık jó néhánya sem felelne meg a megszigorított követelményeknek. A visszautasított aspiránsok joggal mutogathatnának X és Y településre, melyek fürgébbek lévén

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Maradékok boltja 171 „városokká váltak” hasonló mutatók birtokában. Az meg elképzelhetetlen, hogy az államhatalom felvállalná a címre „méltatlan” települések visszaminısítését. Nincs megoldás? – kérdezheted. Az alábbiakban a megoldás néhány elemét vázo-

lom fel (megvallom, ezek közzététele miatt fogtam tollat), rögtön hozzátéve, hogy bevezetésük csak hosszabb távon képzelhetı el, s mivel feltehetıen az önkormány-zati törvény s az önkormányzati gazdálkodás rendjének változtatását is igénylik, rögös út vezetne alkalmazásukig.

Tehát: – A várossá-nyilvánítási folyamatba – meg a városi rang birtoklásának „folya-

matába” – be kell építeni önszabályozó elemeket. Ameddig a városi cím csak elınyökkel jár – a szocialistának nevezett érában sok elınnyel, ma szerényebb s inkább szimbolikus elınyökkel (már ha a magasabban megállapítható pol-gármesteri fizetéseket szimbolikus elınynek vesszük) –, addig aligha csökken az iránta érzett éhség. Ha a városi rang olyan követelményekkel, elvárásokkal, feladatokkal járna, amelyeket a településnek saját erejébıl kell megoldania, mely feladatokat az állami költségvetés nem finanszíroz, melyek a lakosságra is terheket rónak, meggondolandóvá válna a címért való jelentkezés. S ha a vá-rosi rangtól való visszalépés lehetısége is megteremtıdne, ez a megoldás a je-lenlegi városokat is lehetıségeik, teherbíró képességük számbavételére bírná, s esetleg a címrıl való lemondásra vezetne. Javaslatom nem eredményezne me-rıben új megoldást. A polgári igazgatás kialakításakor, a kiegyezést követı években (ha nem Neked írnám levelem, most zárójelbe téve közölném: 1867) rendet vágtak a feudáliskori kusza jogrendben, a városok számát drasztikusan csökkentették, a városi cím viselése többletfeladatokat s többletterheket jelen-tett a település „közössége” számára, a kisebb teherbíró-képességő városok – a kb. 750 korábbi mezıváros többsége, de néhány egykori szabad királyi város is, mint pl. Libetbánya, Bakabánya, vagy a bányavárosi ranggal rendelkezı Szomolnok, Svedlér, Németlipcse stb. – tömegestıl mondtak le arról, hogy rendezett tanácsú városokká váljanak. A hajdú városok közül ezért lett csak Nánás, Böszörmény és Szoboszló várossá, Dorog, Hadház és Vámospércs nem, de Kunhegyes, Madaras, Kunszentmárton sem tartott igényt a városi címre. Az „önszabályozásra” példát szolgáltatnak azok a települések, amelyek a városi és községi cím vállalása között ingadoztak. Ólubló, a szepességi kis-város egy ideig ragaszkodott a címhez, ám 1891-ben „nem bírta tovább”, le-mondott róla. Ám 1901-ben ismét „bejelentkezett” megkapta a rendezett taná-csú városi rangot s viselte 1911-ig. Akkor ismételten visszalépett. Aztán a „vi-lágesemények” véget vetettek kísérletezéseinek. Ólubló esete nem kivételes.

– A másik megoldás – kombinálható persze az elızıvel is – a városi rang diffe-renciálása. Ami persze ma is létezik, hisz háromféle városunk van: a fıváros (a maga 23 önálló önkormányzatot képezı kerületével), a megyei jogú városok (ifjú koromban mindössze négy volt belılük, ma 24 vagy 25, mutatván, hogy e téren is van „mozgás”) és a többi város. Át lehetne gondolni s alakítani ezt a

172 Beluszky Pál TÉT XXII. évf. 2008 � 1

tagolást, a „valódi városokat” külön kategóriába sorolni, ezeket „szigorú” kö-vetelményrendszer alapján kiválasztani, s fenntartani a „címzetes városok” ka-tegóriáját, szintén bizonyos többlet-terhek vállalásával egybekötve, egyébként azonban nem elzárni a bekerülés útját. Ez a megoldás világosabb helyzetet te-remtene a terület- és településfejlesztés számára is (nem helyettesítve termé-szetesen a településfejlesztési koncepciók több szempontú megközelítését).

– Végül elképzelhetı a jogi különbségtétel megszüntetése a városok és községek között. Erre is van példa – mindenre van! – a „világ” gyakorlatában. Persze a tele-pülések jellegére, településhálózati szerepkörére utaló útbaigazításra – amit jól-rosszul a városi rang biztosított – ekkor is szükség lenne, ellenkezı esetben pél-dául a városi szerepkörő intézmények nemkívánatos mértékben szóródhatnának.

Ennyit most a városjogról. (Ja, még egy megjegyzés: fura helyzet állt elı a nagy-községi és a városi rang megszerezhetıségének kritériumai terén. Az elıbbi ugyanis 5 ezres lélekszám-küszöbhöz van kötve. A városi rang elnyerésének ilyen feltétele nincs, s korábban a nagyközségi cím elnyerése sem volt lélekszámhatárhoz kötve. Így 1–2 ezer lakosú nagyközségbıl lehet város – l. Visegrád, Zalakaros, İriszent-péter, Pálháza, Gönc, Máriapócs, Badacsonytomaj, Répcelak, Villány stb. –, de ekkora községbıl nagyközség nem. Fura!)

Budapest, 2008. március 13.

Barátsággal:

Pál

(Beluszky Pál Visszavonuló)

Jegyzet

1 Tudományterület, -ág, -ágazat, -alágazat, -szak? Sohase tudom, pedig annak idején, amikor az MTA felkérésére meg akartuk alkotni a NAGY RENDSZERTAN-t, egyes kollégáim szilvaszínő (kékszilvára gondolok, amikor még zöld) fejjel harcoltak egy-egy ilyen izé „besorolásának” mikéntjérıl.


KÖNYVJELZİ

A CSALÁDI EZÜST. TANULMÁNYOK AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYONGAZDÁLKODÁS

TÉMAKÖRÉBİL

Szerk.: Vigvári András (KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, Budapest, 2007, 381 o.)

MEZEI CECÍLIA

A családi ezüst, a család féltve ırzött, generációk között öröklıdı kincse, melyet megfelelı célra és jól akarunk felhasználni, vagy éppen a nehéz helyzetekre tarto-gatjuk (bár nehezen válunk meg tıle, s a piac semmiképpen sem ad annyit érte, amennyit nekünk ér). Körülbelül így vannak az önkormányzatok is a saját vagyonukkal, ami az egyes

vagyonelemekhez való érzelmi kötıdést jelenti. Van, aki jó gazdának bizonyult, de többségbe mégis azok az önkormányzatok kerültek, amelyek nem tudták megırizni a vagyonosztáskor juttatott vagyon értékét. Milyen összefüggéseket lehet kimutatni? Milyen okok állnak a háttérben? Milyen módon lehet orvosolni a felmerülı problé-mákat? Ezekkel a kérdésekkel foglalkozik az itt bemutatott tanulmánykötet. Az önkormányzati vagyongazdálkodás egyáltalán nem felkapott területe az önkor-

mányzati gazdálkodási kutatásoknak. Nem véletlenül, hiszen a témakör elemzéséhez szükséges megbízható információk és adatok „elıteremtése” sem egyszerő feladat, és akkor még nem beszéltünk a vagyongazdálkodás különféle értelmezéseirıl, az adat-feldolgozás módszertani nehézségeirıl, vagy egyáltalán a témakör szerteágazó voltá-ról. Pedig az önkormányzati vagyongazdálkodás iránt igen széles körő az érdeklıdés, hiszen talán egyetlen egy – a helyi önkormányzatokat érintı – területtel sem lehet úgy foglalkozni, hogy az önkormányzatok tulajdonában lévı jelentıs vagyonnal, illetve annak gazdálkodásával ne törıdnénk. Beszéljünk az életminıség alakulásáról, a helyi fejlesztésekrıl, az önkormányzatok feladatellátásáról vagy az egészségügyi reformról, a háttérben ott áll központi kérdésként, hogy vajon a helyi önkormányzatok vagyon-gazdálkodása milyen módon befolyásolja ezeket a folyamatokat. Egy idıszerő kutatás zárókötetét tarthatja tehát kezében az olvasó. A vizsgálat a

ROP 3.1.1. „A helyi közigazgatás kapacitásépítése képzési programok, tanácsadás és infrastrukturális fejlesztések révén” c. központi programjának „Helyi önkor-mányzatok vagyongazdálkodása” c. témája keretében folyt. A kutatásvezetı, Vigvári András személye garanciát jelent az önkormányzati gaz-

dálkodás kutatás területén. Garanciát arra, hogy az olvasó egy alapos, sokszínő és

174 Könyvjelzı TÉT XXII. évf. 2008 � 1

minden bizonnyal újszerő, sajátos megközelítéső vizsgálat eredményeivel ismer-kedhet meg. A most megjelent tanulmánykötet nem is okoz csalódást. A könyvben felvonultatott tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás

témakörén belül kiemelten foglalkoznak a nemzetközi gyakorlatból átvehetı tapasz-talatokkal, a hazai önkormányzati vagyongazdálkodás „megragadásának” módszer-tanával, a költségvetési gazdálkodás és a vagyongazdálkodás összefüggéseivel, a hazai önkormányzatok vagyongazdálkodási attitődjével és az ún. költségvetésen kívüli szférával. Az elemzések a másodlagos források feldolgozásán túl építhettek az elkészült eset-

tanulmányokra, egy önkormányzati kérdıíves felmérés eredményeire és a nemzetközi gyakorlat szakirodalmi és tapasztalati feltárásából összegyőjtött információkra. A kötetben – témaválasztásából fakadóan – sok az aggregált adat, ezeket többség-

ben olvasóbarát módon táblázatban vagy grafikusan ábrázolva közlik a szerzık. A témakör iránt érdeklıdık számára azonban a nehezen begyőjthetı adatok mellett ugyanolyan fontos és értékes a sokszínő gyakorlat alapos megismerését támogató esttanulmányok jelenléte is, amelyekben szintén bıvelkedik a tanulmánykötet. A könyv második része tulajdonképpen esettanulmány-győjtemény, melynek külö-nös eleme Kassó Zsuzsa írása, mivel az nem egy önkormányzat gyakorlatát mutatja be, hanem a területi zónák alkalmazásának lehetıségére hívja fel a figyelmet (a tele-pülésüzemeltetés területén), amely például a közvilágítás korszerősítése és a helyi közutak fenntartása során biztosíthatja az önkormányzatok számára a hatékonyabb feladatellátást. Ez az esettanulmány lényegében a szerzı – a településüzemeltetés és a vagyongazdálkodás kapcsolatát vizsgáló – tanulmányának kiegészítése, melléklete. Az elméleti, elemzı írás a hatékony közszolgáltatások kialakítási módszereivel, annak nemzetközi gyakorlatával és hazai illeszthetıségével foglalkozik. A kívánatos telje-sítményközpontú költségvetési rendszerekben nagy hangsúly helyezıdik a teljesít-mény-indikátorok alkalmazására, ezek közül a szerzı számos típust bemutat, többféle csoportosításban. Kassó Zsuzsa kihangsúlyozza a hatékony közszolgáltatás feltételét képezı tervezés és a stratégiai megközelítés szükségességét is. A többi esettanulmány lényegében egy-egy – városi (Tiszaújváros, Budaörs), me-

gyei jogú városi (Veszprém, Nyíregyháza, Pécs), fıvárosi kerületi (Ferencváros), megyei (Veszprém) – önkormányzat, illetve egy többcélú kistérségi társulás (Mezı-kövesdi Többcélú Kistérségi Társulás) vagyongazdálkodásának komplex bemutatása. Esetleírások, esettanulmányok azonban a könyv elemzı részében, az ott felvonul-

tatott hét tanulmányban is találhatók, szemléltetı szerepben, keretes írásként vagy éppen az elemzés tárgyaként. A hét elemzı írás közül Gyırffy Dezsı tanulmánya 3187 helyi és 1825 helyi ki-

sebbségi önkormányzat (2005) vagyongazdálkodási gyakorlatát elemzi és értékeli. A szerzı aggregált adatokkal dolgozik, mindeközben számos meglepı értékre, összefüggésre hívja fel a figyelmet. Megdöbbentı például, hogy 1990 és 2005 kö-zött az önkormányzatok vagyona közel 25-szörösére nıtt, és szerkezetében is jelen-tısen módosult (befektetett/forgó eszközök). Az önkormányzati vagyon megoszlá-sának (2001–2005 közötti) vizsgálatakor komoly településtípusonkénti átrendezı-

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Könyvjelzı 175 dés mutatható ki. Papíron az önkormányzati vagyon jelentıs gyarapodása zajlott 2001–2003 között, a valóságban ugyanakkor e látszólag kedvezı változások mögött döntıen a meglévı vagyon felértékelése és átértékelése áll. Az önkormányzati va-gyon vagyoncsoportonkénti elemzése is fontos összefüggéseket tár fel: pl. jellemzı a befektetett pénzügyi eszközök felélése, a tárgyi eszköz állomány jelentıs értékbeli változása stb. A szerzı lefolytatta az önkormányzatok vagyonának és pénzügyi helyzetének értékelését vagyoni, pénzügyi mutatók segítségével, vizsgálta továbbá a vagyongazdálkodás szabályozását, illetve szabályosságát is. Összegzésként Gyırffy Dezsı a tervezés szükségességére, a költségvetési beszámoló mérlegben az önkormányzati vagyon forgalomképesség szerinti kimutatásának fontosságára és az elızetes értékbecslés elengedhetetlen voltára hívja fel a figyelmet.

Hegedüs József és Tönkı Andrea elemzése a feltételes önkormányzati kötelezett-ségvállalások (pl. PPP-konstrukciókhoz vagy hitelfelvételhez kötıdı kötelezettség-vállalások) típusait, okait és ellentmondásait tárja fel. A szerzık szerint a magyar önkormányzati rendszerben feltételes kötelezettségvállalásra elsısorban a nagyobb városoknak vannak lehetıségeik nagyobb méretük, meghatározó vagyonuk, kedvezı szolgáltatásszerkezetük és fizetıképes lakosságuk miatt.

Boór Tamás, Kovács Róbert és Németh Adrienn közös publikációjukban a va-gyongazdálkodás és az önkormányzati feladatellátás összefüggéseit vizsgálják. Miközben hazánkban az önkormányzati feladatellátást döntıen intézmények végzik érdemes foglalkozni az alternatív megoldással, a projektszemlélető ellátásszerve-zéssel is. A szerzık feltárják az intézményi keretek által behatárolt feladatellátási rendszerben a programszerő mőködés lehetıségeit (teljesítménymérés, minimális ellátási szint, programmonitoring stb.). A programszemlélet a vagyongazdálkodás területén is komoly változásokat eredményezhet. Érdekes tanulságokkal szolgál a vagyongazdálkodás nemzetközi tapasztalatainak összegzése és az egészségügyi ellátások szervezésének és a vagyongazdálkodás összefüggéseinek vizsgálata. Az elemzés zárásaként megismerkedhetünk egy empirikus kutatás eredményeivel, melynek Budapest ellátási övezeteinek kialakítása volt a feladata.

Varga István tanulmányában kifejti, hogy az önkormányzati felelıs vagyongaz-dálkodás elterjedése érdekében az üzemgazdasági szemlélet térnyerése idıszerővé vált. A szerzı megállapítása szerint a vagyon szerepe az önkormányzati feladatellá-tásban leértékelıdött, mivel az államháztartási politika azt egyre inkább általánosan mobilizálható tartalékként kezeli. A szabályozás hiányosságai (a visszapótlás és az állagmegırzés garanciájának hiánya) és az önkormányzati gazdálkodás rövid távú érdekei a vagyonfelélést reális veszéllyé tették. A vonzáskörzeti szerepkört betöltı nagyvárosok számára további vagyonfelélési kényszert jelent a meg nem térített térségi ellátások köre. A szerzı szerint a megoldást a szemléletváltás jelentheti, amelyet konkrét intézkedések követnek (ezekre vonatkozó javaslatokat meg is fo-galmaz a publikáció). A Vigvári András tanulmányában megfogalmazott ajánlások a szabályozásra és az

intézményépítésre vonatkoznak. A szerzı szorgalmazza a közvagyonnal kapcsola-tos törvényi szabályozás lényeges átalakítását, és kihangsúlyozza a helyi önkor-


mányzati vagyongazdálkodási szabályozást érintı paradigmaváltás szükségességét. Az önkormányzati vagyongazdálkodást koncepcionális keretbe kellene foglalni, és biztosítani kellene annak proaktivitását. Az önkormányzatoknak tudatos informá-ciógazdálkodást kellene megvalósítaniuk. Be kellene vezetniük a vagyongazdálko-dási döntések kötelezı hatásvizsgálatát, továbbá biztosítaniuk kellene a vagyongaz-dálkodás prudenciáját és nyilvánosságát. A kötetben bemutatott kutatás fıbb eredményeit Vigvári András Vakvágányon? c.

bevezetı tanulmánya összegzi. Az önkormányzati vagyongazdálkodás korszerősíté-sének egyik elıfeltétele a stratégiai gondolkodás megjelenése, az önkormányzati tervezés tartalmi és technológiai megújulása. Rendezni kell az amortizáció kérdését (eszközvisszapótlás forrásai, ütemezése) az önkormányzatok láthatatlan, folyamatos vagyonvesztésének elkerülése érdekében. Nagyobb figyelmet érdemelnek továbbá a költségvetésen kívüli önkormányzati feladatellátás egyik legfontosabb szereplıi, az önkormányzati tulajdonú gazdasági társaságok.

A családi ezüst c. tanulmánykötet írásai jó néhány újszerő megközelítést, új vizs-gálati szempontot és új kutatási területet mutatnak be a vagyongazdálkodás téma-köréhez kötıdıen. Segítségükkel megismerkedhetünk a legfontosabb elméleti kér-désekkel, továbbá többféle aspektusból láthatjuk a hazai és a nemzetközi gyakorlat problémáit, mőködési tapasztalatait. Ezek ismeretében a könyv szerzıi számos megoldási javaslattal élnek a hazai gyakorlatot illetıen, és több további kutatási területet is kijelölnek. Mindez garancia arra, hogy mind az elméleti, mind pedig az önkormányzati gazdálkodás területén tevékenykedı gyakorlati szakemberek hasz-nos és érdekes olvasmányt vehetnek a kezükbe.

TÉT XXII. évf. 2008 � 1 Könyvjelzı 177

REGIONAL DECENTRALIZATION IN CENTRAL AND EASTERN EUROPE

PÉCSI POLITIKAI TANULMÁNYOK IV.

Szerk.: Pálné Kovács Ilona (Pécsi Tudományegyetem, Pécs, 2007, 193 o.)

SUTUS LÁSZLÓ

A PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszéke által gondozott Pécsi Politikai Ta-nulmányok sorozat 2007-ben megjelent negyedik kötete a 2006. május 15–16. kö-zött, „Regionális decentralizáció Közép-Kelet-Európában” címmel, Pécsett meg-rendezett nemzetközi konferencián elhangzott elıadásokat tartalmazza. A számos magyar és külföldi elıadó között megtalálhatjuk a kelet-európai fejlı-

dés és a regionalizmus témájának neves kutatóit és a Pécsi Tudományegyetem In-terdiszciplináris Doktori iskola hallgatóit is, demonstrálva a tanszék törekvését, hogy doktoranduszai számára segítséget nyújt a nemzetközi tudományos életben való megjelenéshez. A konferencia témaválasztásának aktualitása nem szorul különösebb bizonyításra,

s az sem, hogy miért éppen ilyen témában rendeztek konferenciát Pécsett, „a regio-nális tudományok magyar fıvárosában”, hiszen a szakmai közvélemény szemében az MTA RKK mellett a PTE különbözı karain zajló oktatási és kutatási programok révén a regionalizmus, a területi decentralizáció kutatása jórészt Pécshez kötıdik. A konferencia központi kérdésköre a nyugat-európai minták közép- és kelet-

európai adaptációjának sikeressége illetve sikertelensége, a hatalom területi felosz-tása, a decentralizáció, regionalizmus problematikájának vizsgálata volt elsısorban politikatudományi megközelítésben. A plenáris ülésen elıadók (Hajdú Zoltán, James W. Scott, Pavel Ptacek, Stefan

Rehák, Iwona Sagan, Ivan Kopric, Veress Emıd, Pálné Kovács Ilona) vizsgálódá-sának középpontjában a korábbi szocialista rendszer megszőnése utáni rendszer-átalakulások és az új fejlıdési pályára álló kelet-európai régió országaiban végre-hajtott regionális reformok részletes vizsgálata állt. A szekcióülések elıadói (Schmidt Andrea, Nagy Gábor Dániel, Gál Zoltán, Koller Inez) ugyancsak a regio-nális átalakulás egy-egy szeletét vizsgálták (regionális identitás, fejlesztéspolitika, innováció, kisebbségi érdekek). Az elıadásokból kiderült, hogy a nemzeti sajátosságok érvényesülése ellenére

számtalan közös vonás jellemzi a régióban végrehajtott reformokat. A szocialista rendszerek összeomlása új szociális, társadalmi és politikai mikro- és makro-környezet kialakulását eredményezte. A legtöbb közép-kelet-európai országban központi kérdéssé vált a stabil kormányzati rendszerek kiépítése és fenntartása.


Az Európai Unió nem tudott felmutatni olyan stratégiát, amely segítette volna a nyugati minták átvételét, a regionális, lokális struktúrák összeillesztését. Ahogy több szerzı tanulmányából is kiderült, a rendszerváltások utáni közép-kelet-európai fejlı-dés nem más, mint egyfajta ad hoc jellegő nyugati mintakövetés, melyet az adott ország sajátos berendezkedéséhez, politikai kultúrájához próbáltak igazítani több-kevesebb sikerrel. Többnyire azonban nem volt organikus a fejlıdés, nem épült ki szervesen összeilleszkedı és egymásra épülı struktúra, mely szilárd alapját képezhet-né egy erıs politikai berendezkedésnek. Rétegzett fejlıdés folyamatának, az egyes történelmi idıszakok utáni törések és cezúrák torz és sebtében felépített rendszerének lehetünk csak tanúi, melyben az éppen aktuális politikai elit és az egész társadalom próbál egyensúlyozni régi tradíciók és új, európai kihívások között. Több szerzı is felhívta a figyelmet arra, hogy az országonként eltérı fejlıdési sza-

kaszok problémákat, torzulásokat okoznak a regionalizációs és decentralizációs modellekben. Néhány esetben bár sikerült megteremteni a regionális struktúrákat (például Lengyelországban), de a kiépülı új intézmények nem rendelkeznek sem megfelelı eszközrendszerrel, sem pedig döntési potenciállal, ahhoz, hogy betöltsék valódi szerepüket. A vizsgált országok többsége elıtt azonban még jelentıs felada-tok állnak még a struktúra átalakítását illetıen is. A kötetet olvasva azonban az olvasó számára egyértelmővé válik, hogy a közép-

kelet-európai országok még csak az elején tartanak egy hosszú folyamatnak, mely elvezethet egy decentralizáltabb kormányzási rendszer kiépüléséhez. Annyi bizo-nyosnak tőnik, hogy az Európai Unió erıteljes befolyása a regionalizációra mára lényegesen gyengült, az elıadók jelezték a csatlakozás után kiépített uniós támoga-tási intézményrendszer erıs centralizáltsága miatti csalódottságot. Ennek ellenére a kezdeti nehézségeket és problémákat nem a sikertelenség és ku-

darc ostorozható negatív példájának kell tekintenünk, hanem a jövı fejlıdését elı-segítı lépcsıfokoknak, melyek hosszú távon új és erıs alapokat emelhetnek a régi, torzult struktúrák helyén. A közép-kelet-európai régió a regionalizmus vonatkozá-sában új szakaszba lépett, ahol már elsısorban nem a külsıdleges nyomás és elvárá-sok, hanem a hatékonysági és versenyképességi, modernizációs követelmények mentén szükséges a közigazgatás területi átalakítása, amely azonban soha nem szakadhat el az adott politikai, hatalmi felépítés demokratikus szempontjaitól sem. A tanulmánykötet kiváló példája a komplex megközelítés szükségességének.

Szerzıink figyelmébe! Az alábbiakban néhány, a szerkesztıségünkhöz leadandó kéziratokra vonatkozó kérésünket

adjuk közre. − Maximálisan 35 000 karakter terjedelmő tanulmány közölhetı. A tanulmány elejére öt

soros összefoglalót kérünk, valamint 3–5 kulcsszó megnevezését. − A szöveget fájlban kérjük leadni, lemezen vagy e-mailen. (MS WORD bármelyik válto-

zatában lementve.) − Kb. 10–15 sorban rövid összefoglalót kérünk a tanulmányról angolul, valamint a táblá-

zatok, ábrák címég is kérjük angolul. − A táblázatokat megfelelıen formázva a szövegbe építve kérjük. Számozással kell jelezni

a szövegben elfoglalt pontos helyüket, címüket. − Terjedelmi okok miatt kérjük, hogy egy tanulmányban legfeljebb 4–5 ábra szerepeljen. − Az ábrákat (pl. térképek, diagramok, rajzok, fényképek) és táblázatokat megfelelıen

formázva a szövegbe építve kérjük elküldeni. A fénymásolással, szkenneléssel készült ábrákat nem tudjuk elfogadni, mert a nyomda számára nem megfelelı a minıségük. Mindenképpen szükséges az ábrák és táblázatok külön számozása (pl. 1. ábra; 2. ábra; 1. táblázat; 2. táblázat), s hivatkozásuk pontos feltüntetése a szövegközben, zárójelben, döntve: (1. ábra) vagy (1. táblázat).

− Az ábrák és táblázatok alatt fel kell tüntetni a forrást is. Ha saját készítéső az adott ábra, akkor a „Forrás: Saját szerkesztés. ill. Saját számítás.” megnevezést kell használni.

− Az irodalmi hivatkozásokat minden esetben kérjük feltüntetni, a szerzı vezetéknevét és a kiadás évét zárójelbe téve. Pl.: (Conti 1993). Pontos idézetnél az oldalszám is szükséges. Pl. (Conti 1993, 76) vagy (Conti 1993, 76–86). A hivatkozások ne lábjegyzetként, ha-nem csak a fent leírt formában kerüljenek a szövegbe.

− Az irodalomjegyzékben csak olyan tételek szerepeljenek, amelyekre a szövegközben hivatkozás található, s minden meghivatkozott irodalmat feltétlenül fel kell tüntetni az irodalomjegyzékben.

− A jegyzeteket kérjük a szöveg végén, számozott formában elhelyezni. A jegyzetek a fıszöveg kiegészítéseit tartalmazzák, ne legyen bennük pl. ábramagyarázat, hivatkozás.

− A szöveg után kérjük beírni az irodalomjegyzéket, a következı alapformákban: Könyv: szerzı (megjelenés éve) A mő címe. a kiadó neve, a kiadás helye. Folyóiratcikk: szerzı(k) (a megjelenés éve) A cikk címe. – A folyóirat neve. (Az évfo-lyam sorszáma), a szám sorszáma, a cikk kezdı és befejezı oldalszáma. Győjteményes kötetben szereplı cikk: szerzı(k) (a megjelenés éve) A cikk címe. A győj-teményes kötet címe. – Szerkesztı(k) neve (szerk. vagy ed(s), vagy Hrsg.), a kiadó neve, a kiadás helye. a hivatkozott írásmő kezdı és befejezı oldalszáma. Példák: Cronauge, U. (1992) Kommunale Unternehmen. Erich Schmidt Verlag, Berlin. Alchian, A.–Demsetz, II. (1972) Production, information costs and economic organisation. – America Economic Review. 2. 775–795. o. Péteri G. (1991) Az önkormányzatok és oktatási intézményeinek viszonya, finanszírozási kérdések. – Kozma T. (szerk.) Önkormányzat és iskola. Oktatáskutató Intézet, Budapest. 122–154. o.

Kéréseink figyelembe vételét elıre is köszönjük!

A cikkek leadásával kapcsolatban szívesen állunk rendelkezésre e-mailben vagy telefonon: [email protected], [email protected], ill. 96/516–576.

Szerkesztıség

Documents

Városi kormányzás