1    

2    

3    

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Consultoría LAP, S.C.

Análisis jurídico Cuaderno de análisis No. 2

México, febrero 2015

4    

D. R. © 2015, Consultoría LAP, S.C. www.facebook.com/ConsultoriaLAP Twitter: @ConsultoriaLAP Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor.  

5    

VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

SUMARIO: I. Planteamiento. II. Ventajas. III. Desventajas. IV. Conclusión.

I. PLANTEAMIENTO Es a todas luces evidente que respecto de cualesquier medio de impugnación, vale la pena realizar un análisis de las ventajas y desventajas que implica su implementación en la práctica. Sin embargo, por mayoría de razón, es importante hacerlo respecto de aquellos –como los recursos administrativos-, cuya utilización deviene optativa para el gobernado1.

Al ser los recursos administrativos de utilización optativa2, es decir, al no ser su agotamiento requisito de procedibilidad de cara a otras instancias impugnativas, es menester revisar si el esfuerzo que implica su interposición, en términos de tiempo, estudio, confección del propio documento, economía, etcétera, resulta de utilidad práctica, o no.

Hacemos énfasis en el carácter de opcional del recurso administrativo mexicano, porque no en todos los países es así, de hecho, en Colombia por ejemplo, “la vía gubernativa debe agotarse para poder acudir a la vía jurisdiccional sobre actos particulares, salvo que las autoridades no hubieren dado oportunidad de interponer los recursos procedentes”3; así ocurre también en Argentina, en que “como recaudo formal previo a la interposición de la acción, se exige el agotamiento de la vía administrativa que se produce cuando sobre la pretensión del administrado recae una decisión administrativa que causa estado”4, es decir, “la impugnación administrativa es, en general, requisito previo a la impugnación judicial”5, salvo en tratándose del denominado recurso de alzada “procedente contra actos de entidades descentralizadas, entidades autárquicas o empresas del Estado”6, en que, “el interesado tiene la posibilidad de opción entre la vía administrativa del recurso de alzada y la acción jurisdiccional directa.”7                                                                                                                          1   Así   lo   refiere   el   artículo   83   de   la   Ley   Federal   de   Procedimiento   Administrativo   al   señalar   que:   “Los  interesados   afectados   por   los   actos   y   resoluciones   de   las   autoridades   administrativas   que   pongan   fin   al  procedimiento  administrativo,  a  una   instancia  o  resuelvan  un  expediente,  podrán  interponer  el  recurso  de  revisión  o,  cuando  proceda,  intentar  la  vía  jurisdiccional  que  corresponda.”  2   También   Rafael   I.  Martínez  Morales,   siguiendo   a   la   Ley,   señala   que   los   interesados   “podrán   interponer  recurso  de   revisión  o   intentar  vías   judiciales”.   (Martínez  Morales,  Rafael   I.,  Derecho  Administrativo,  3er.   y  4to.  Cursos,  México,  Oxford,  2005,  p.  408.).  3  Rodríguez  R.,  Libardo,  Derecho  Administrativo  General  y  Colombiano,  Bogotá,  Temis,  2007,  p.  295.  4  Dromi,  Roberto,  Derecho  Administrativo,  Buenos  Aires,  Ciudad  Argentina,  2001,  p.  1109.  5  Ibidem,  p.  1056.  6  Dromi,  Roberto,  El  Procedimiento  Administrativo,  Buenos  Aires,  Ciudad  Argentina,  1999,  p.  274.  7  Ibidem,  pp.  276-­‐277.  

6    

Así las cosas y no obstante las características de nuestro recurso

administrativo mexicano, “es a veces discutida la existencia del recurso administrativo como medio eficaz del control de la legalidad administrativa”8. Muchas críticas se hacen pues en el foro, respecto de la supuesta inutilidad del mismo; tan es así, que algunos lo llaman sarcásticamente “recurso de confirmación”, en alusión precisamente al hecho -también supuesto-, de que invariablemente la autoridad confirma el acto administrativo al dictar la resolución respectiva.

Si ello fuere así empero, es decir, si la utilización del recurso administrativo no representara beneficio alguno para el impetrante, claro resulta que la figura jurídica que nos ocupa, habría caído ya en desuso desde hace tiempo, máxime que como hemos dicho, su uso ahora es optativo, y no como antaño en que, como indicaba Sarmiento Acosta, los recursos administrativos “se han definido siempre como una carga para el particular, con lo que ha tenido y tiene que apechar para interponer posteriormente el recurso jurisdiccional ante el órgano judicial competente”9.

Sin embargo, cierto es que ocurre todo lo contrario, cada vez es más utilizado este medio de defensa precisamente como medio eficaz para la resolución de conflictos entre la autoridad y el administrado, de lo que se colige que de modo ninguno, es simplemente un “recurso de confirmación”. La pregunta entonces salta a la vista: ¿hasta dónde el recurso administrativo es eficaz, y hasta dónde es ocioso? La respuesta podrá desprenderse del análisis de sus ventajas y desventajas.

II. VENTAJAS Las principales ventajas que hemos detectado en los recursos administrativos son las siguientes: 1. Autocontrol de la Administración Pública

El recurso administrativo, por su naturaleza, permite a la autoridad corregir a tiempo sus propios errores. Al respecto, Jorge Fernández Ruiz, ha dicho que el “recurso administrativo permite que los errores y excesos de la administración pública, en perjuicio de los particulares, sean corregidos por ella misma, sin la

                                                                                                                         8  Nava  Negrete,  Alfonso,  “Recursos  Administrativos”,  en  Diccionario  Jurídico  Mexicano,  México,  Instituto  de  Investigaciones  Jurídicas  de  la  UNAM,  2001,  p.  2710.  9   Sarmiento   Acosta,   Manuel   J.,   Los   Recursos   Administrativos   en   el   Marco   de   la   Justicia   Administrativa,  Madrid,   Civitas,   1996,   p.   404,   cit.   pos.   Gordillo,   Agustín,   Tratado   de   Derecho   Administrativo,   Tomo   IV,  México,  Porrúa,  2004,  p.  107.  

7    

intervención de otros órganos del poder público, lo que permite explicarlo como un mecanismo de autocontrol”.10

En este sentido, “el recurso administrativo permite a la autoridad administrativa lavar en casa la ropa sucia, pues es inconcebible la cantidad de resoluciones absurdas, dolosas o arbitrarias que se emiten, que sonrojarían a la misma administración de ser llevada ante un tribunal”.11 Por esta razón, en el recurso administrativo la administración –señala nuestro maestro, el doctor López Olvera-, “encuentra una ocasión para mejorarse, una vez que ha constatado sus propias fallas”12. 2. Control de legalidad

El recurso administrativo funciona además, como un eficaz control de legalidad de la actuación de la administración. Así, permite corregir desvíos de poder, violaciones a los requisitos formales del procedimiento exigidos por las leyes, actos emitidos en contravención a las disposiciones aplicables y otros vicios del actuar de la autoridad administrativa que importen perjuicio a los particulares reclamantes. 3. Detección de errores de técnica legislativa

La figura jurídica que nos ocupa, es útil para que la propia autoridad detecte a buen tiempo, lagunas, errores o fallos de técnica legislativa o reglamentaria e incentivar su corrección antes de que sean ampliamente conocidas por los particulares que eventualmente podrían abusar de ellas. De no existir el recurso administrativo, tales errores de técnica legislativa, serían ampliamente conocidos una vez recaída una sentencia de un tribunal. 4. Resoluciones conforme a justicia

“El particular tiene la posibilidad de que la autoridad resuelva el recurso conforme a justicia y no conforme a derecho, ya que la autoridad puede tomar en cuenta circunstancias que un tribunal no puede examinar”13, esto es, “Dado que la administración pública puede examinar tanto la legalidad como la oportunidad de sus actos, el administrado puede aspirar a que el recurso sea resuelto conforme a la equidad y a la justicia, y no simplemente conforme a la legalidad”14.                                                                                                                          10  Fernández  Ruiz,   Jorge,  Derecho  Administrativo  y  Administración  Pública,  México,  Porrúa,  2006,  pp.  647-­‐648.  11  Margáin  Manatou,  Emilio,  El  Recurso  Administrativo  en  México,  México,  Porrúa,  2008,  p.  7.  12   López   Olvera,   Miguel   Alejandro,   “El   recurso   administrativo   como   mecanismo   de   control   de   la  administración  pública”,  en  Cisneros  Farías,  Germán,  Fernández  Ruiz,  Jorge,  López  Olvera,  Miguel  Alejandro,  (Coords.),   Control   de   la   Administración   Pública.   Segundo   Congreso   Iberoamericano   de   Derecho  Administrativo,  México,  Instituto  de  Investigaciones  Jurídicas  de  la  UNAM,  2007,  p.  230.  13  Margáin  Manatou,  Emilio,  El  Recurso…,  op.  cit.,  p.  8.  14  López  Olvera,  op.  cit.,  p.  230.  

8    

5. Descarga de trabajo para los atribulados tribunales

La existencia del recurso administrativo evita saturar de trabajo a los tribunales, actuando –como señala Margáin Manatou-, como “un cedazo”15 que depura los casos que en realidad merecen llegar a los tribunales, ya sea por su importancia o por su complejidad. 6. Medio de impugnación optativo

El recurso administrativo mexicano es por regla general optativo, toda vez que, el recurso administrativo tipo, el recurso de revisión al que se refiere la Ley Federal de Procedimiento Administrativo tiene ese carácter. Ello no significa empero que no existan más en nuestro país recursos administrativos que se consideran obligatorios, los hay en algunas leyes especiales, como es el caso de la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Comercio Exterior, la Ley Federal de Competencia Económica o la Ley de Expropiación, pero en todo caso, son excepciones a la regla.16

El hecho de que el recurso administrativo sea, en general, de aplicación

optativa, representa de suyo una ventaja, ya que, permite con ello, ampliar las posibilidades del diseño de una estrategia de defensa. Esta ventaja cohabita con la relativa al carácter abierto de la litis en la instancia contencioso administrativa. 7. Litis abierta

Solo a partir del 1 de enero de 1996 se admite la litis abierta, de suerte tal que hoy día “la resolución que se emita resolviendo el recurso administrativo admite litis abierta al acudir ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa”.17 La nueva Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo vigente desde el 1 de enero de 2006, deja muy clara esta situación al señalar en su artículo 1º, segundo párrafo, que: “Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso”.

Lo anterior es una gran ventaja para cuando la defensa hecha en el recurso administrativo haya sido errónea o no se hayan hecho valer adecuadamente los agravios, ya que la misma puede corregirse en el juicio contencioso administrativo. Así también, la litis abierta permite acudir al recurso administrativo aun sin tener

                                                                                                                         15  Cfr.,  Margáin  Manatou,  Emilio,  El  Recurso…,  op.  cit.,  p.  10.  16  Cfr.,    ibidem,  pp.  42-­‐45.    17  Ibidem,  p.  10.  

9    

bien elaborada la defensa por falta de tiempo y ganar ese tiempo para perfeccionarla en el juicio de nulidad.

Esta relativamente nueva ventaja (como hemos dicho, vigente desde el 1 de enero de 1996), echa por tierra la idea anterior, sustentada por el propio Margáin Manatou en su Introducción al Estudio del Derecho Administrativo Mexicano (1994) de que “al hacer valer este medio de defensa debe de hacerse de cuenta que se está acudiendo ante un tribunal por cuanto que los agravios que se omiten no pueden hacerse valer al acudir ante un tribunal contra la resolución resolviendo dicho medio de defensa”18. 8. Vigencia de los principios que lo rigen

En la medida que cobren efectiva vigencia los principios legales y doctrinales que debe regir a los recursos administrativos, pueden desprenderse otras muchas ventajas de su aplicación. En este sentido, la sencillez, el informalismo, la oficialidad, la celeridad y la economía19 en la tramitación de los recursos administrativos, se constituyen en condiciones de enorme beneficio tanto para los particulares como para la administración.

Ello implica que este tipo de medios de impugnación se sustancien y resuelvan, en principio, de forma más rápida precisamente en virtud de la exigencia de menores requisitos y formalidades, lo que desde luego, lo convierte también en un procedimiento menos costoso comparado con el proceso que se sigue ante tribunales.

III. DESVENTAJAS Las principales desventajas que hemos detectado en los recursos administrativos son las siguientes: 1. Tentación por la confirmación

Existe una propensión –por lo demás muy humana- de negarse la autoridad a reconocer que se equivocó, y por lo tanto, la interposición del recurso empieza su camino enfrentándose al dique psicológico que implica el convencer a la autoridad de que acepte su error y lo enmiende. Esto es así, máxime cuando se sabe que las decisiones relevantes se toman por lo general con acuerdo del superior jerárquico, de tal suerte que al ser impugnadas, el superior jerárquico está resolviendo la impugnación de un acto administrativo en cuya conformación en realidad él mismo participó de manera directa.

                                                                                                                         18   Margáin   Manatou,   Emilio,   Introducción   al   Estudio   del   Derecho   Administrativo   Mexicano,   1ª   ed.   1994,  México,  Porrúa,  2004,  p.  350.  19  Cfr.,  Sánchez  Gómez,  Narciso,  Segundo  Curso  de  Derecho  Administrativo,  México,  Porrúa,  2005,  pp.  418-­‐419.  

10    

Adicionalmente, muchos funcionarios públicos consideran parte de su

trabajo, darle siempre la razón a la administración pública para la cual laboran, llegando al extremo de pensar que es su propia falla el no poder justificar con argumentos el actuar del gobierno.

Sobre este inconveniente, el licenciado Jean Claude Tron Petit sostiene

lapidariamente que en la realidad mexicana “los recursos son, por lo general, máquinas confirmadoras de los actos cuestionados sin meditar ni analizar imparcialmente sobre las deficiencias planteadas. Y, todavía más inusual es, en la práctica, que las autoridades motu proprio decidan y tengan el valor o la humildad de reconocer errores; parece que el problema es cultural y sociológico de una clase gobernante no abierta ni capacitada a la crítica que es la opción más eficaz para crecer en legitimación y cooperar en la instauración de un autentico Estado de derecho.”20

2. Tentación por la omisión o la tardanza

Ante el hecho de que -aun tratándose de un recurso jerárquico- la administración sea juez y parte en los recursos administrativos, la autoridad “puede sentirse tentada a retardar la solución de un asunto, ejemplo de ello lo constituye la solidaridad que existe en los cuerpos administrativos”21; o de plano, puede evitar resolver cuando se percata de que el particular tiene la razón en determinado asunto concreto. 3. Tecnicismos

Aun y cuando los recursos administrativos se rigen por el principio del informalismo, no dejan de requerir la aplicación de un mínimo de tecnicismos cuyo desconocimiento puede ser riesgoso para el promovente y, eventualmente, meterlo en serios aprietos. 4. Falta de uniformidad

La falta de uniformidad en los recursos administrativos se da en dos planos: en cuanto a su ámbito material de aplicación, y en cuanto a su ámbito espacial de aplicación.

Por lo que hace al primero, no obstante que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo “plantea una tendencia unificadora de recursos y procedimientos tipo […] todas las demás materias que están al margen de la Ley

                                                                                                                         20  Tron  Petit,   Jean  Claude,  y  Ortiz  Reyes,  Gabriel,  La  Nulidad  de   los  Actos  Administrativos,  México,  Porrúa,  2007,  p.  369.  21  López  Olvera,  op.  cit.,  p.  230.  

11    

tienen previsiones especiales, resultando evidentemente incorrecta tal multiplicidad de regulaciones”22.

Tal es el caso de las materias a que alude el tercer párrafo del artículo 1º de la Ley cuando señala que: “Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.”

Por lo que hace al ámbito espacial de aplicación, existen distintas denominaciones y características de los recursos administrativos en la federación y en las entidades federativas.

A este respecto, Jesús González Pérez, al referirse a la tarea necesaria de regular los recursos administrativos en los distintos ámbitos –federal y estaduales-, sostiene que “no existe razón alguna para seguir criterios dispares, ni para designar con nombres distintos recursos de igual naturaleza. Así ocurre, por ejemplo, en la LFPA y en la LPADF, que utilizan denominaciones distintas para designar un mismo recurso, que es un recurso jerárquico o de alzada –según la terminología española- ordinario. La LFPA le denomina ‘recurso de revisión’, y la LPADF, ‘recurso de inconformidad’. Y el CPEM da el mismo nombre –recurso de inconformidad- al que es un recurso, no ante el superior jerárquico del órgano que dictó el acto recurrido, sino ante el mismo (artículo 186).”23

Así también, el doctor López Olvera, nos revela que “En la actualidad, en México están vigentes alrededor de 230 leyes federales. De un recuento que hicimos, encontramos que por lo menos un 30% de esas 230 leyes, establecen un tipo de recurso para impugnar actos administrativos ante la dependencia donde se realizó el trámite del administrado.

Del estudio efectuado a dichas leyes administrativas nos dimos cuenta que la mayoría de los recursos que contemplan dichas leyes, reciben diversas denominaciones; los plazos para la presentación del recurso son muy variables; algunas leyes contemplan la posibilidad de suspender el acto impugnado generalmente mediante el otorgamiento de garantía; unos se presentan ante la autoridad que dictó la resolución que se recurre, otros ante el superior jerárquico de aquella, o bien, ante una autoridad administrativa distinta a las anteriores; en fin, la tramitación de cada tipo de recurso es diferente.”24                                                                                                                          22  Tron  Petit,  op.  cit.,  370.  23  González  Pérez,  Jesús,  Procedimiento  Administrativo  Federal,  México,  Porrúa,  2006,  pp.  219-­‐220.  24  López  Olvera,  op.  cit.,  p.  238.  

12    

5. Los actos administrativos no definitivos

Nuestro ilustre maestro, el magistrado Jean Claude Tron Petit, nos hace caer en la cuenta de una desventaja más que presenta el actual diseño de nuestro recurso administrativo, que se hace consistir en la laguna existente en el marco jurídico nacional que nos deja sin “vía ordinaria para impugnar todos aquellos actos administrativos que, sin ser definitivos –conclusivos o terminales de un procedimiento administrativo-, son lesivos de derechos sustantivos, hipótesis para la cual debiera haber una opción de recurso ordinario, tal como sucede con la nulidad de pleno derecho en Europa”25.

En tal virtud, en México, solo pueden reclamarse estos actos, mediante el

juicio de amparo, lo que vuelve la defensa compleja e impráctica.

IV. CONCLUSIÓN Ante el panorama expuesto, tenemos que identificamos ocho ventajas y cinco desventajas. Aunque por supuesto no es este un asunto de numeralia, nos parece que las ventajas son de mayor peso que las desventajas, máxime si consideramos que la última de las desventajas aquí enunciadas puede bien tomarse, más que como una desventaja propiamente dicha, como una oportunidad de mejora de la institución sobre la que hemos venido reflexionando.

Más allá pues, de la cantidad de ventajas y de desventajas que hayamos podido detectar, está el peso específico de cada una de ellas. Así vistas las cosas, nos parece que los inconvenientes que presenta el recurso administrativo, se ven con mucho opacados, por las muchas bondades que puede representar en una estrategia de defensa legal, y también como un medio para que tengamos una mejor administración pública, más eficiente, más apegada a derecho, más limpia, más controlada y por lo tanto más justa.

Sostenemos pues, que el recurso administrativo representa una muy interesante oportunidad de defensa para el particular y de mejora para la administración pública. No nos amilanan las aseveraciones categóricas y lapidarias de nuestro maestro el licenciado Tron Petit supracitadas26; a nuestro modo de ver, el recurso administrativo es sin duda un medio eficaz para hacer valer los derechos públicos subjetivos e intereses legítimos de los administrados. En todo caso -nos parece-, faltan profesionales que conozcan del adecuado manejo y la relevancia de este medio de defensa, y aun así, su uso en la realidad mexicana es generalizado tanto en el ámbito federal como local.

                                                                                                                         25  Tron  Petit,  op.  cit.,  p.  370.  26  Vid  Supra,  p.  8.  

13    

Con todas sus imperfecciones, sigue siendo un medio importante de impugnación, tan es así, que “se le mantiene en la mayoría de las legislaciones del mundo occidental […]. Conserva en consecuencia su crédito de vía eficaz y necesaria para el control de la legalidad de los actos administrativos.”27

El hecho de que, administraciones no acostumbradas al control se resistan a su correcta utilización, no habla mal del mecanismo de control, sino de las propias administraciones. El control podrá requerir mejoras sin duda, pero ante sus deficiencias la peor solución posible es dejarlo en el desuso.

En nuestra opinión, lo que debe hacerse es empujar en el sentido de perfeccionar la figura del recurso administrativo, avanzando en la unificación de todos los varios todavía existentes, en un solo modelo-tipo contenido en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como en el sentido de generalizar la característica de ser opcional. Así mismo, debe avanzarse respecto de los recursos administrativos del ámbito local, para que, las leyes de los Estados, homogenicen sus respectivos recursos administrativos con el que se contiene en la referida ley federal, en términos de denominación, plazos de interposición, requisitos de suspensión del acto reclamado, causales de improcedencia, autoridad ante la que se presenta, etc.                                                                                                                          27  Nava  Negrete,  ob.  cit.,  p.  2710.  

14    

15    

BIBLIOGRAFÍA CISNEROS FARÍAS, Germán, et. al., Control de la Administración Pública. Segundo Congreso Iberoamericano de Derecho Administrativo, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2007. DROMI, Roberto, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 2001. DROMI, Roberto, El Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1999. FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Derecho Administrativo y Administración Pública, México, Porrúa, 2006. GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús, Procedimiento Administrativo Federal, México, Porrúa, 2006. GORDILLO, AGUSTÍN, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo IV, México, Porrúa, 2004. MARGÁIN MANATOU, Emilio, El Recurso Administrativo en México, México, Porrúa, 2008. --------------------------------------- , Introducción al Estudio del Derecho Administrativo Mexicano, 1ª ed. 1994, México, Porrúa, 2004. MARTÍNEZ MORALES, Rafael I., Derecho Administrativo, 3er. y 4to. Cursos, México, Oxford, 2005. NAVA NEGRETE, Alfonso, “Recursos Administrativos”, en Diccionario Jurídico Mexicano, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2001. RODRÍGUEZ R., Libardo, Derecho Administrativo General y Colombiano, Bogotá, Temis, 2007. SÁNCHEZ GÓMEZ, Narciso, Segundo Curso de Derecho Administrativo, México, Porrúa, 2005. TRON PETIT, Jean Claude, y ORTIZ REYES, Gabriel, La Nulidad de los Actos Administrativos, México, Porrúa, 2007.