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November 2009
Vianney Dupont
Master of environmental sciences student
Financement des services dâeau en milieu urbain au Niger
Project done for the âInstitut de recherche pour le dĂ©veloppementâ
May to October 2009
Projet de recherche FONDDRI - IRD : « Financement des services urbains d'eau potable et
d'assainissement dans les pays en développement. Modalités de partage du coût global de long
terme entre acteurs. »
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Remerciements ........................................................................................................................... 3 RĂ©sumĂ©....................................................................................................................................... 4 Abstract ...................................................................................................................................... 5 1. Introduction ............................................................................................................................ 6 2. Le secteur de lâhydraulique avant 2001 ................................................................................. 9
2.1. Une premiĂšre rĂ©forme en 1987 qui voit la crĂ©ation dâune rĂ©gie nationale...................... 9 2.2. Un sous-secteur urbain gĂ©rĂ© par une rĂ©gie nationale publique : la SociĂ©tĂ© nationale des eaux ...................................................................................................................................... 10 2.3. Investissements menĂ©s par la SNE................................................................................ 11 2.4. SantĂ© financiĂšre ............................................................................................................. 13
3. Processus de la rĂ©forme et textes rĂ©glementaires................................................................. 14 4. Les contrats dâaffermage et de concession â quelques points clefs ..................................... 19 5. Intervention des bailleurs ..................................................................................................... 24
5.1. Financement des bailleurs ............................................................................................. 24 5.2. Des investissements qui ont suivi un plan dâinvestissement......................................... 27
6. RĂ©sultats techniques du processus de la rĂ©forme ................................................................. 29 6.1. Un accĂšs et une fiabilitĂ© amĂ©liorĂ©s................................................................................ 29 6.2. Les bornes-fontaines ou lâentretien dâun commerce de rente .......................................34 6.3. Un service de meilleure qualitĂ©..................................................................................... 39 6.4. A effectif constant ......................................................................................................... 40 6.5. Des rendements et un taux de recouvrement croissants mais insuffisants.................... 41
7. Résultats financiers du processus de la réforme................................................................... 44 7.1. Tarification .................................................................................................................... 44
7.1.1. Prix de vente du mĂštre cube dâeau ......................................................................... 44 7.1.2. Charges annexes pour lâusager............................................................................... 48 7.1.3. AcceptabilitĂ© de la facture dâeau pour les usagers ................................................. 50
7.2. Equilibre financier du secteur ....................................................................................... 52 7.3. ArriĂ©rĂ©s de lâEtat ........................................................................................................... 53 7.4. Structure des consommations et transferts entre les usagers......................................... 55 7.5. PĂ©rĂ©quations gĂ©ographiques.......................................................................................... 58
8. ContrĂŽle et rĂ©gulation du secteur ......................................................................................... 62 9. Cas de lâassainissement........................................................................................................ 66 10. Cas de lâhydraulique rurale ................................................................................................ 67 11. Conclusion.......................................................................................................................... 69 Bibliographie............................................................................................................................ 76 Annexes.................................................................................................................................... 80
Personnes rencontrĂ©es .......................................................................................................... 80 Carte des 52 centres gĂ©rĂ©s par la SEEN et la SPEN en 2009............................................... 82 Profondeur des puits et forages au Niger ............................................................................. 83 Comparaison des tarifs dâeau en 2009 de plusieurs pays de la sous rĂ©gion......................... 84
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Remerciements Lâauteur tient Ă remercier lâensemble de ses interlocuteurs au Niger et Ă Paris, en particulier ceux de la SEEN, de la SPEN, de lâARM, du ministĂšre de lâHydraulique et des bailleurs qui ont bien voulu le recevoir, rĂ©pondre Ă ses questions et lui transmettre les documents demandĂ©s. Il a particuliĂšrement apprĂ©ciĂ© la qualitĂ© et la transparence des Ă©changes quâil a pu avoir avec lâensemble des acteurs du secteur de lâeau du Niger. Lâauteur remercie Ă©galement M. Maurice Patetta, directeur gĂ©nĂ©ral de la SEEN pour son accueil au sein de ses locaux au cours de son sĂ©jour au Niger. Il adresse Ă©galement ses remerciements aux partenaires du programme de recherche dans lequel sâinscrit cette Ă©tude, notamment son directeur M. Claude de Miras, Mme. Sylvy Jaglin et Mlle. Sarah Botton pour leurs conseils et leurs commentaires avisĂ©s.
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RĂ©sumĂ© Le Niger, pays sahĂ©lien un des plus pauvres du monde (dernier au classement IDH du PNUD de 2009), a entrepris une rĂ©forme du sous-secteur de lâhydraulique urbaine avec lâappui technique et financier des bailleurs de fonds (Banque mondiale en tĂȘte). Cette rĂ©forme, initiĂ©e en 1996, sâest soldĂ© par la scission en 2001 de la SociĂ©tĂ© nigĂ©rienne des eaux (SNE, entreprise publique ayant le monopole de la production et de la commercialisation de lâeau dans les centres urbains) en deux nouvelles sociĂ©tĂ©s distinctes : la SociĂ©tĂ© du patrimoine des eaux du Niger (SPEN) et la SociĂ©tĂ© dâexploitation des eaux du Niger (SEEN). La SPEN est une entreprise publique Ă laquelle lâEtat a concĂ©dĂ© les infrastructures. Un contrat de concession dâune durĂ©e de 10 ans la lie Ă lâEtat. La SEEN est, quant Ă elle, un opĂ©rateur privĂ© dĂ©tenu Ă majoritĂ© par Veolia water en charge de lâexploitation des rĂ©seaux dâeau ; elle est liĂ©e Ă lâEtat et Ă la SPEN par un contrat dâaffermage dâune durĂ©e initiale de 10 ans. Une autoritĂ© multisectorielle de rĂ©gulation (ARM), dotĂ©e dâune personnalitĂ© morale de droit public, indĂ©pendante et disposant dâune autonomie financiĂšre a Ă©tĂ© Ă©galement crĂ©Ă©e pour rĂ©guler le secteur de lâhydraulique. La mise en place de ce contrat dâaffermage a dĂ©clenchĂ© un important programme dâinvestissement pour le sous-secteur urbain dâun montant total de 65 Md FCFA sur la pĂ©riode 2001-2008 (soit prĂšs de 100 M euros)1. La modification du mode institutionnel et les investissements qui sâen sont suivi ont permis une amĂ©lioration globale du service dâeau avec la croissance sans prĂ©cĂ©dent du volume dâeau produite (+155%), de la longueur du rĂ©seau (+54%) et lâamĂ©lioration des rendements techniques et commerciaux tout en maintenant des tarifs relativement bas. NĂ©anmoins, la croissance urbaine trĂšs forte que connaĂźt le pays freine les avancĂ©es rĂ©alisĂ©es depuis 2001 puisque les taux de desserte restent modestes : 65%, dont prĂšs de la moitiĂ© par bornes-fontaines. Les usagers non connectĂ©s, en utilisant les services dâintermĂ©diaires, accĂšdent Ă des prix 3 Ă 10 fois supĂ©rieurs Ă ceux des autres usagers et doivent donc se contenter de faibles volumes. LâaccĂšs direct au rĂ©seau dâeau, par un branchement particulier, reste hors de la portĂ©e de nombreux NigĂ©riens qui doivent donc attendre les campagnes de branchements sociaux financĂ©es par les bailleurs. Le secteur de lâhydraulique urbaine a par ailleurs bĂ©nĂ©ficiĂ© de plus de 120 Md FCFA de ressources sur la pĂ©riode 2001-2008, dont plus de la moitiĂ© (57%) provenant des usagers eux-mĂȘmes (factures dâeau, location compteurs, branchements), le solde venant des bailleurs (Ă 41%, essentiellement pour financer les investissements) et du fermier. Mots-clĂ©s : services dâeau, affermage, financement, bailleurs, rĂ©gulation, partenariat public privĂ©
1 Ce montant correspond aux investissements rĂ©els ; les exonĂ©rations consenties par lâEtat ne sont pas prises en compte.
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Abstract The Niger, one of the poorest country in the world (last in the UNDPâs HDI list in 2009), undertook a reform of its urban water services subsector with the technical and financial support of donors. This reform, initiated in 1996, led to the division in 2001 of the âSociĂ©tĂ© Nationale des eauxâ (SNE, public company which had the monopoly of the management of urban water services) into two new companies: the âSociĂ©tĂ© Patrimoine des Eaux du Nigerâ (SPEN) and the âSociĂ©tĂ© dâExploitation des Eaux du Nigerâ (SEEN). The SPEN is a public company which owns the infrastructures and a 10-years concession contract controlled its ownership. The SEEN is a private operator, majority owned by Veolia Water, in charge of managing the water services. It is linked to the State and the SPEN by a 10-years leasing contract. The âAutoritĂ© de rĂ©gulation multisectorielleâ (ARM), an independent regulator body which has financial autonomy, was also created to regulate the water sector. The establishment of the leasing contract initiated a major investment program for urban areas with a total of 65 billions FCFA over the period 2001-2008 (almost 100 millions euros). The change of the institutional mode and the investment made led to an overall improvement of the water services with an unprecedented growth in the volume of produced water and an improvement of technical and commercial performances while keeping tariffs relatively low. However, the very high urban growth in the country curbs the progress made since 2001 and the water coverage keeps quite low: 65% with nearly half by standpipes. Users who do not have any access to the water network at home, buy water from intermediaries, at a 3 to 10 times higher rate. Therefore, they must content themselves with low volumes of water. Direct access to water services by a private connection remains out of reach of many Nigerians who have to wait for social connections programmes financed by donors. The urban water services sector has received over 120 billions FCFA of resources over the period 2001-2008, more than half (57%) from the users themselves (water bills, rental counters, new connections), the balance coming from donors (41%, mainly to finance investment) and the operators. Keywords: water services, leasing contract, financing, donors, regulation, public private partnership
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1. Introduction Le Niger est un vaste pays enclavĂ© du Sahel. Sa population est estimĂ©e Ă 14,7 M dâhabitants en 2009 (INS, 2009) et vit principalement sur une Ă©troite bande de terre arable le long de la frontiĂšre sud du pays. Avec un revenu moyen de 172 000 FCFA/hab/an, soient 262 âŹ/hab/an (INS, 2009), le Niger est un des pays les plus pauvres du monde et, en 2009, se classe dernier (182Ăšme) du classement IDH du PNUD (UNDP, 2009). La pauvretĂ©, calculĂ©e avec les critĂšres officiels (revenu infĂ©rieur Ă 150 000 FCFA/an/personne en milieu urbain et Ă 110 000 FCFA/an/personne en milieu rural), touche 60% de la population du pays en 2008 (INS, 2009). LâespĂ©rance de vie est de 57 ans (INS, 2009). Avec en moyenne 7,1 enfants par femme, la croissance de la population est forte (3,3% en 2009 â ce qui correspond Ă un doublement de la population en moins de 23 ans) et plus de la moitiĂ© (52%) de la population a moins de 15 ans (INS, 2009). Le pays est a majoritĂ© rurale puisque seule 20% de la population â soient 2,9 M dâhabitants - vit en milieu urbain2 (INS, 2009). La structure des villes est assez disparate puisque avec plus de 900 000 habitants, la capitale Niamey dĂ©tient prĂšs du tiers de lâensemble de la population urbaine du pays. Seules quatre villes dĂ©passent 100 000 habitants en 2007 : la capitale Niamey Ă lâouest, Zinder ancienne capitale coloniale Ă lâest, Maradi ville commerçante Ă la frontiĂšre avec le Nigeria et Agadez au nord. Figure 1 : Population et taux de croissance des 10 premiĂšres villes du Niger (source : scĂ©nario combinĂ© de Poyry, 2007)
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Population en 2007
Croissance de la population entre2005 et 2007
2 Sont considérés comme centres urbains: tous les chefs-lieux de régions et de départements et les gros villages administratifs de plus de 2000 habitants (Lettre de politique sectorielle, 2001).
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Le pays connaĂźt par ailleurs une forte croissance urbaine, dopĂ©e par un exode urbain important : la capitale Niamey comptait 35 000 habitants en 1960 pour plus de 900 000 aujourdâhui3 (Urbaplan, 2007). Il semblerait que plus la ville est importante, plus la croissance de sa population lâest aussi ; ainsi la plupart des grandes villes du Niger croissent Ă un rythme supĂ©rieur Ă 3 ou 4% / an (Poyry, 2007). Les densitĂ©s des villes du Niger, comme celles dâautres pays du Sahel, sont gĂ©nĂ©ralement faibles. Par exemple, Ă Niamey, la superficie urbanisĂ©e est estimĂ©e Ă 8 723 ha (Urbaplan, 2007). La densitĂ© serait donc de 105 habitants / hectare en moyenne et, selon les quartiers, irait 20 Ă 380 hab/ha (Urbaplan, 2007). Tableau 1 : Chiffres clefs du Niger Superficie 1 267 000 km2 INS, 2009 Population 14,7 M dâhabitants INS, 2009 Population rurale 11,9 M dâhabitants (80 %) INS, 2009 Population urbaine 2,9 M dâhabitants (20 %) INS, 2009 Population du pĂ©rimĂštre de la SEEN/SPEN
2,4 M dâhabitants (16 %) SPEN, 2009
Croissance de la population 3,3 % INS, 2009 Revenu par habitant 172 000 FCFA / hab / an INS, 2009 Indice de développement urbain 0,340 (182Úme sur 182 pays) UNDP, 2009
(chiffre de 2007) Taux dâalphabĂ©tisation 29 % INS, 2009 Population pauvre 60 % INS, 2009 EspĂ©rance de vie 57 ans INS, 2009 MalgrĂ© une faible pluviomĂ©trie (0 mm en zone saharienne Ă 600 mm en zone soudanienne) et prĂ©sentant de grandes irrĂ©gularitĂ©s spatio-temporelles, les eaux de surface et souterraines sont abondantes mais peu exploitĂ©es compte tenu des contraintes techniques et financiĂšres (profondeur des nappes). Les taux de desserte des services dâeau sont modestes quoique difficiles Ă estimer. Sur le pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine (actuellement 52 centres gĂ©rĂ©s par la SEEN/SPEN â cf. infra), le taux de desserte, calculĂ© avec les critĂšres officiels (10 personnes par branchement privĂ© et 250 par borne-fontaine) est proche de 65% en 2008 (dont 37% pour les branchements particuliers et 28% pour les bornes fontaines). Ces hypothĂšses donnent des consommations moyennes de 70 litres / jour / capita pour chaque abonnĂ© ayant un branchement particulier. Les consommations aux bornes-fontaines sont moindres en raison de la distance Ă parcourir et aux prix plus Ă©levĂ©s Ă la borne, elles seraient en moyenne de 35 litres / jour / capita (en supposant 10% de perte lors du remplissage des seaux). Ces hypothĂšses sous-estiment les taux rĂ©els de desserte puisquâelles ne prennent pas en compte la revente dâeau au voisinage (pratique difficile Ă estimer mais utilisĂ©e au Niger, mĂȘme si sa rentabilitĂ© est nulle) et lâapprovisionnement via les branchements administratifs ou commerciaux. Lâutilisation des puits, des forages ou de lâeau du fleuve et des marigots â trĂšs frĂ©quents dans les quartiers dĂ©munis, au moins pour les usages non alimentaires et lâabreuvement du bĂ©tail â est difficile Ă estimer.
3 Niamey est un cas particulier puisque cette ville est devenue capitale du pays Ă lâIndĂ©pendance en 1960 (la capitale coloniale Ă©tait Zinder).
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Il est possible dâestimer dâune autre façon les taux de desserte, en supposant que ce nâest pas le nombre de personnes desservies par une borne-fontaine qui plafonne son utilisation mais le volume dâeau par personne quâil est possible de transporter en une journĂ©e. Sâil est choisi 10 personnes par branchement particulier et 20 litres / jour / personne sâapprovisionnant aux bornes-fontaines, le taux de desserte sâĂ©lĂšve Ă 85% (dont 37% pour les branchements particuliers et 49% pour les bornes-fontaines). Tableau 2 : Calcul du taux de couverture selon deux types dâhypothĂšses (source : calcul de lâauteur Ă partir de chiffres de 2008, SEEN, 2009b) Nombre de branchements particuliers 89 424 BP Nombre de personnes par branchement 10 personnes / BP Volume consommĂ© par personne avec BP 70 litres / jour Nombre total des personnes desservies par BP 894 240 pers (34%) Nombre de bornes-fontaines 2 672 BF Nombre de personnes par borne-fontaine 250 pers / BF 440 pers / BF Volume consommĂ© par personne aux bornes-fontaines4
35 litres / jour 20 litres / jour
Nombre total de personnes desservies par BF 668 000 pers 1 174 943 pers Nombre total de personnes desservies par la SEEN 1 562 240 pers
(28%) 2 069 183 pers (49%)
Population urbaine censĂ©e ĂȘtre desservie par la SEEN 2 418 320 pers Taux de couverture total 65 % 85 % En milieu rural, le taux de desserte des services dâeau Ă©tait estimĂ©, en supposant 250 personnes par puit moderne ou par pompe Ă motricitĂ© humaine et 3000 personnes par mini AEP, par le bureau dâĂ©tude Hydroconseil Ă 50% (Valfrey et al., 2004). En matiĂšre dâassainissement, les taux de desserte seraient de 80% « en milieu urbain (oĂč la plupart des mĂ©nages possĂšdent effectivement un dispositif dâassainissement autonome) et dâenviron 5% en milieu rural. » (Valfrey et al., 2004). Selon une enquĂȘte du bureau dâĂ©tude canadien CIMA en 2003, seuls, 0,2% des NigĂ©riens sont connectĂ©s Ă un rĂ©seau dâĂ©gouts (0% en milieu rural, 2% Ă Niamey), 0,4% possĂšdent une fosse septique (0% en milieu rural, 4% Ă Niamey), 0,8% possĂšdent une latrine amĂ©liorĂ©e (0,1% en milieu rural, 6% Ă Niamey) et 19% possĂšdent une latrine traditionnelle (4% en milieu rural, 82% Ă Niamey). Dâune maniĂšre gĂ©nĂ©rale, au Niger, plus la ville est importante, plus son systĂšme dâassainissement est avancĂ© et plus le taux de couverture est Ă©levĂ©. Le gouvernement du Niger, appuyĂ© par la Banque mondiale, sâest engagĂ© depuis 1996 dans un programme de libĂ©ralisation de son Ă©conomie incluant son dĂ©sengagement progressif dâune douzaine dâentreprises publiques et parapubliques (dont seuls quelques uns ont aboutis) (Rohrbach et Gaoh, 2002). Câest dans ce cadre que, sous lâĂ©gide de la Banque mondiale, le secteur de lâeau a Ă©tĂ© rĂ©formĂ© en 2001 : en milieu rural, le ministĂšre de lâHydraulique est toujours responsable de lâapprovisionnement en eau potable. En milieu urbain5 cependant, la rĂ©forme sâest traduite par la scission de la SociĂ©tĂ© nationale des eaux (SNE, entreprise publique ayant le monopole de la production et de la commercialisation de lâeau dans les centres urbains) en deux nouvelles sociĂ©tĂ©s distinctes : la SociĂ©tĂ© du patrimoine des eaux du
4 Est supposĂ©e 10% de perte lors de remplissage des seaux aux bornes-fontaines. 5 52 centres urbains au total, soit environ 2,4 M dâhabitants (SPEN, 2009a).
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Niger (SPEN) et la SociĂ©tĂ© dâexploitation des eaux du Niger (SEEN) (Namata, 2005). Alors que la premiĂšre appartient Ă lâEtat, la seconde est un opĂ©rateur privĂ© dĂ©tenu Ă 51% par Veolia water, 34% par des investisseurs privĂ©s nigĂ©riens, 10% par les salariĂ©s et 5% par lâEtat. Le prĂ©sent rapport se charge, aprĂšs avoir exposĂ© la situation de lâhydraulique urbaine avant 2001, de prĂ©senter la rĂ©forme et ses consĂ©quences, avec, en particulier, le processus de la rĂ©forme, les nouveaux contrats en place depuis 2001, lâintervention des bailleurs, les rĂ©sultats techniques et financiers de la rĂ©forme et le contrĂŽle et la rĂ©gulation du secteur.
2. Le secteur de lâhydraulique avant 2001
2.1. Une premiĂšre rĂ©forme en 1987 qui voit la crĂ©ation dâune rĂ©gie nationale Les sous-secteurs de lâhydraulique urbaine et rurale ont toujours Ă©tĂ© distinguĂ©s au Niger en raison de leurs disparitĂ©s en termes dâusage de lâeau (consommation domestique ou pastorale, maraĂźchage), dâaccĂšs Ă la ressource (puits, forage, borne-fontaine ou branchement privĂ©), de mode de gestion (communautaire ou dĂ©lĂ©gation Ă un privĂ©) et de mode de financement (les consommations dâeau aux puits et forages en milieu rural sont souvent gratuites6 alors quâen milieu urbain, les usagers du service dâeau paient leur consommation au mĂštre cube et ne contribuent pas directement aux investissements). Les modes de gestion de lâeau au Niger, aussi bien en milieu urbain quâen milieu rural, ont longtemps reposĂ© sur la prĂ©valence des services techniques de lâEtat (Tidjani, 2005). Dans les zones urbaines, lâapprovisionnement en eau potable Ă©tait confiĂ© Ă une sociĂ©tĂ© publique. Jusquâen 1987, cette derniĂšre Ă©tait accoudĂ©e Ă la compagnie dâĂ©lectricitĂ©7. En zone rurale, lâapprovisionnement en eau potable revenait Ă lâOFEDES8, une autre rĂ©gie publique, crĂ©Ă©e par lâEtat en 1963 en vue de l'installation et de lâentretien de forages et de puits (Tidjani, 2005). CrĂ©Ă© en 1980 conjointement au dĂ©but de la dĂ©cennie internationale de lâeau potable et de lâassainissement mais postĂ©rieurement au dĂ©but des activitĂ©s des services dâeau en milieu urbain et rural, le ministĂšre en charge de lâhydraulique9 a Ă©tĂ© dotĂ© de trois prĂ©rogatives : lâhydraulique, lâenvironnement et la tutelle de lâOFEDES et de la Nigelec. La partie âhydrauliqueâ du ministĂšre fut partagĂ© en trois directions : (i) la direction des affaires administratives et financiĂšres responsable de la gestion du budget, du personnel et de la rĂ©daction des marchĂ©s ; (ii) la direction des infrastructures hydrauliques responsable de la prĂ©paration et du suivi des projets dâĂ©quipement en hydraulique urbaine et rurale ; (iii) la direction des ressources en eau responsable de la gestion des ressources en eau et donc des Ă©tudes hydrologiques et hydrogĂ©ologiques (Saur, 1985).
6 Toutefois, la contribution des populations peut ĂȘtre requise lors de la construction ou de lâentretien des ouvrages. 7 Compagnie des eaux et Ă©lectricitĂ© de lâouest africain avant lâindĂ©pendance dans les annĂ©es 50 puis SociĂ©tĂ© africaine dâĂ©lectricitĂ© en 1961, puis SociĂ©tĂ© anonyme pour la fourniture dâĂ©lectricitĂ© SAFELEC, enfin, Ă partir de 1968, SociĂ©tĂ© nigĂ©rienne dâĂ©lectricitĂ© ou Nigelec (Tidjani, 1999 et Saur, 1985). La Nigelec gĂ©rait lâapprovisionnement en Ă©lectricitĂ© et en eau potable de 19 centres urbains (La Nigelec ayant refusĂ© de prendre en charge les exploitations qui ne dĂ©livraient pas dâeau de qualitĂ© potable, deux centres du pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbain Ă©taient gĂ©rĂ©s par lâOFEDES). En 1983, elle a vendu 17 M m3 Ă 23 600 abonnĂ©es, dont les 2/3 Ă Niamey et 1 100 personnes y travaillaient (Saur, 1985). 8 Office des eaux du sous-sol 9 143 personnes en 1983
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Un mĂ©canisme de pĂ©rĂ©quation national a Ă©tĂ© instaurĂ© en 1983 avec la crĂ©ation du Fonds national de lâeau alimentĂ© par une taxe de 15 FCFA / m3 sur les factures dâeau de la Nigelec. Il Ă©tait destinĂ© Ă financer des investissements dans le domaine de lâeau en milieu rural (Saur, 1985). Ce fonds fonctionna jusquâĂ sa liquidation en 1990 (cf. infra). La Saur, qui rĂ©alisa en 1983 une analyse de secteur de lâeau nigĂ©rien, rĂ©vĂ©la les manquements suivants : - « une dispersion des efforts [du ministĂšre] au niveau du secrĂ©tariat gĂ©nĂ©ral qui doit coordonner et diriger les activitĂ©s de lâhydraulique, de la tutelle et de lâenvironnement » ; - une mauvaise dĂ©finition et un recoupement des activitĂ©s du ministĂšre dans le milieu rural et celles de lâOFEDES : « les activitĂ©s de tutelle [du ministĂšre] vis-Ă -vis de lâOFEDES ne sont pas compatibles dans leur conception avec la vocation [de] maĂźtrise dâouvrage et maĂźtrise dâĆuvre qui est confiĂ©e au ministĂšre. » ; - une organisation inefficace du ministĂšre en raison des « comportements trĂšs autonomistes des deux directions [techniques du ministĂšre (DIH et DRE)] et une grande jalousie de leurs prĂ©rogatives qui sont considĂ©rĂ©es dans les faits comme concurrentielles et non complĂ©mentaires. » (Saur, 1985). Au milieu des annĂ©es 80, afin dâamĂ©liorer la gestion du service dâeau en milieu urbain et de procĂ©der Ă des investissements dans le secteur, les activitĂ©s Ă©lectricitĂ© et eau de la Nigelec ont Ă©tĂ© dissociĂ©es. Cette autonomisation de la gestion de lâhydraulique urbaine, qui a vu la crĂ©ation de la SociĂ©tĂ© nationale des eaux, a fait suite Ă une restructuration de lâensemble du secteur de lâeau appuyĂ©e et financĂ©e par la Banque mondiale (Tidjani, 2005).
2.2. Un sous-secteur urbain gĂ©rĂ© par une rĂ©gie nationale publique : la SociĂ©tĂ© nationale des eaux La crĂ©ation de la SNE, qui a hĂ©ritĂ© dĂšs 1987 de 29 des centres de lâOFEDES et des 22 centres de la Nigelec, sâest accompagnĂ©e dâun redĂ©coupage des pĂ©rimĂštres hydraulique urbaine / hydraulique rurale (ordonnance n°87-031 et Saur, 1985). Les centres de la SNE (51 centres au total) ont Ă©tĂ© choisis suivant des critĂšres gĂ©opolitiques (chefs-lieux de rĂ©gion et de dĂ©partement â mĂȘme si la dĂ©centralisation Ă©tait Ă lâĂ©poque un processus non finalisĂ©) et non pas dĂ©mographiques : certains villages du pĂ©rimĂštre de lâhydraulique rurale comptent plus dâhabitants que certaines villes de lâhydraulique urbaine. Depuis la crĂ©ation de la SNE, le pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine nâest pas territorialisĂ© : il correspond Ă une liste de centres, dont les frontiĂšres â non dĂ©finies â sâĂ©largissent avec la croissance des villes. La SNE a Ă©tĂ© crĂ©Ă©e par lâordonnance n°87-031 du 24 septembre 1987 ; son statut a Ă©tĂ© rĂ©ajustĂ© par le dĂ©cret n°88-044 du 11 fĂ©vrier 1988 et elle a dĂ©marrĂ© ses activitĂ©s le 1er janvier 1989. La mission confiĂ©e Ă la SNE fut la suivante : « (i) la planification de lâapprovisionnement en eau potable des populations urbaines et des centres secondaires conformĂ©ment Ă la politique gĂ©nĂ©rale du sous-secteur de lâhydraulique urbaine dĂ©finie par lâEtat ; (ii) lâĂ©tude, la rĂ©alisation et lâexploitation des installations de production, dâachat, de transport, de distribution et de vente de lâeau potable ; et (iii) la gestion Ă la fois technique et financiĂšre des installations. » (ordonnance n°87-031). La SNE, « sociĂ©tĂ© dâEtat dotĂ©e de la personnalitĂ© juridique et de lâautonomie financiĂšre », a Ă©tĂ© placĂ©e sous la tutelle du Chef de lâEtat et du ministĂšre de lâHydraulique et de lâEnvironnement (ordonnance n°87-031). Les droits et obligations de la SNE et de lâEtat ont
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Ă©tĂ© dĂ©finis dans un âcahier des clauses et conditions gĂ©nĂ©rales du service public de la distribution dâeau potableâ (CCCG). Ce document nâa Ă©tĂ© signĂ© quâen dĂ©cembre 1993, essentiellement en raison des exonĂ©rations fiscales consenties par lâEtat, en cas de ratification de ce document, Ă la SNE (droits de douane et de taxes fonciĂšres, cf. infra). Il liste les obligations en matiĂšre de planification, de financement et dâexploitation de la SNE et de son ministĂšre de tutelle :
- LâEtat dĂ©finit la politique gĂ©nĂ©rale du sous-secteur de lâhydraulique urbaine (article 13) ; il fixe les objectifs en matiĂšre de satisfaction des besoins en eau des usagers des centres desservis (article 13) ; il contrĂŽle et approuve les programmes dâinvestissement de la SNE (contrat de programme) (articles 6 et 13) ; il contrĂŽle les performances du service de la SNE (article 6) ; et il informe la SNE des projets de dĂ©veloppement du service dâeau dans son pĂ©rimĂštre (article 13) (CCCG, 1993).
- La SNE est le maĂźtre dâouvrage et le maĂźtre dâĆuvre de lâensemble des ouvrages Ă construire ou Ă acquĂ©rir pour assurer son service (articles 14 et 24) ; elle doit identifier les besoins en eau du service en fonction des objectifs fixĂ©s par lâEtat (article 14) ; faire les Ă©tudes de faisabilitĂ© des projets (article 14) ; Ă©tablir les projets des plans directeurs de dĂ©veloppement du service dâeau dans les centres desservis (article 14) ; Ă©tablir les projets de contrat de programme (article 14) ; fournir les rapports semestriels dâexĂ©cution du contrat programme et les rapports annuels dâexploitation du service (articles 6 et 15) (CCCG, 1993).
Les diffĂ©rentes versions des âcontrats de programmeâ, qui dĂ©taillaient les objectifs que devaient atteindre la SNE en matiĂšre dâamĂ©lioration du taux de desserte, de la qualitĂ© du service et des ratios de gestion par pĂ©riodes de trois ans nâont jamais Ă©tĂ© ratifiĂ©es par les deux parties (Etat et SNE), essentiellement en raison de la frilositĂ© de lâEtat sur la question de lâaugmentation des tarifs (les tarifs Ă©taient dĂ©cidĂ©s dans le cadre de la ratification de ces contrats de programme, cf. infra) (Aquanet, 1996 et Consortium Mazard, 1999). Figure 2 : Montage institutionnel de lâhydraulique urbaine entre 1987 et 2001 (dâaprĂšs Aquanet, 1996)
2.3. Investissements menĂ©s par la SNE La crĂ©ation de la SNE, qui sâest faite sous la houlette de la Banque mondiale, a Ă©tĂ© suivie dâun programme dâinvestissement, financĂ© essentiellement par les bailleurs. Les investissements
LâĂtat
MinistĂšre de lâhydraulique
SNE
Usagers
Cahier des clauses et conditions générales
Contrat de programme (pas en vigueur)
RĂšglement du service eau potable
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consentis Ă cet effet furent de lâordre de 23 milliards FCFA et permirent la conduite de 70 programmes qui concernĂšrent le renforcement et l'extension des rĂ©seaux existants et l'implantation de nouveaux rĂ©seaux d'adduction d'eau potable dans des centres secondaires (Lettre de politique sectorielle, 2001). Tableau 3 : Financement des bailleurs dans le sous-secteur de l'hydraulique urbaine entre 1985 et 2001 â liste non exhaustive (d'aprĂšs Aquanet, 1996 et Saur, 1985) Date Montant Bailleur Condition Descriptif Contre
valeur en M FCFA courants
1982 â 1988
6,5 M $ IDA PrĂȘt Premier projet eau dans le cadre de la crĂ©ation de la SNE
~2 510 M FCFA
~1985 622 M FCFA
BOAD PrĂȘt Adduction en eau potable des centres dâAbalak, Dioundiou, Goudoumaria et Tessaoua dans le cadre de la crĂ©ation de la SNE
~622 M FCFA
~1985 13 M Deutsh Mark
KfW Don Adduction en eau potable de Maradi dans le cadre de la création de la SNE
~2 732 M FCFA
~1985 6,4 M Deutsh Mark
KfW Don Adductions dâeau des centres Tera, Torodi, Madarounfa, Gaya et Gotheye dans le cadre de la crĂ©ation de la SNE
~1 345 M FCFA
~1985 34,5 M Deutsh Mark
KfW Don Extension du rĂ©seau dâeau de Zinder dans le cadre de la crĂ©ation de la SNE
~5 777 M FCFA
1989 3 475 M FCFA
Caisse centrale de coopération économique
PrĂȘt sur 30 ans, dont 10 de diffĂ©rĂ© Ă 2% / an
Financement partiel du programme dâurgence de la SNE
3 475 M FCFA
1989 8,2 M FF Caisse française de développement
Don Programme dâurgence de rĂ©habilitation de la SNE
410 M FCFA
1990 2 852 M FCFA
BOAD PrĂȘt AmĂ©lioration de la desserte et de lâadduction en eau potable des quartiers
2 852 M FCFA
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périphériques de Niamey 1994 3 000 M
FCFA Caisse française de développement
PrĂȘt10 Extension de lâusine de Goudel
3 000 M FCFA
~1996 500 M FCFA
Caisse française de développement
Assistance technique
Programme de formation des cadres de la SNE
500 M FCFA
~1996 KfW et GTZ
Assistance technique
Quatre experts allemands en assistance technique Ă la SNE
Lors de la crĂ©ation de la SNE, lâEtat sâengagea Ă rĂ©habiliter Ă ses frais les installations dâapprovisionnement en eau potable. Une Ă©tude, financĂ©e par la Banque mondiale et rĂ©alisĂ©e en 1990 par GKW / Saur Afrique, Ă©tablit un programme de rĂ©habilitation (rĂ©habilitations immĂ©diate et de moyen terme respectivement estimĂ©es, Ă lâĂ©poque, Ă 1 300 M FCFA et 4 500 M FCFA) (Aquanet, 1996).
2.4. SantĂ© financiĂšre Lâordonnance n°87-031 portant crĂ©ation de la SNE indiquait que les apports de lâEtat au capital social de la SNE seraient constituĂ©s par (i) les investissements existants directement liĂ©s Ă lâactivitĂ© de la sociĂ©tĂ© ; (ii) les parts dâactifs et de passifs de lâEtat au sein du capital de la Nigelec et de lâOFEDES ; (iii) le reliquat du Fonds national de lâeau ; et (iv) les ressources nĂ©cessaires Ă la SNE pour dĂ©marrer ses activitĂ©s (article 7, ordonnance n°87-031). Le capital social, fixĂ© Ă 700 M FCFA et dĂ©posĂ© en 1991 sur le compte de la SNE, ne fut finalement constituĂ© que du reliquat du Fonds national de lâeau11 (Aquanet, 1996). En avril 1996, le capital social de la SNE fut augmentĂ© de 959 M FCFA, reprĂ©sentant les investissements prĂ©vus par le projet AEP Niamey II (Aquanet, 1996). En 1998, le capital social de la sociĂ©tĂ© sâĂ©levait Ă 1 659 M FCFA (Gopa, 1998). Le CCCG stipulait que les tarifs devaient permettre de couvrir les charges dâexploitation, les amortissements, les renouvellements et les extensions, soit un recouvrement total des coĂ»ts (article 18). Ces derniers, Ă©tudiĂ©s dans le cadre des contrats de programme conclus entre lâEtat et la SNE, Ă©taient fixĂ©s par le ministĂšre des Finances et du Plan aprĂšs proposition de la SNE. Mais la non ratification des diffĂ©rentes versions des contrats de programme entrava le rĂ©ajustement des tarifs rĂ©guliĂšrement demandĂ© par la SNE. Du dĂ©but des opĂ©rations de la SNE jusquâen 1993, les chiffres dâaffaires de la SNE ne permirent pas de couvrir ses coĂ»ts dâexploitation. La SNE Ă©tait donc structurellement dĂ©ficitaire Ă ses dĂ©buts. Alors quâune Ă©tude tarifaire prĂ©conisait en 1987 une augmentation tarifaire de 30%, les tarifs nâont Ă©tĂ© rĂ©ajustĂ©s quâen 199012. Ce rĂ©ajustement tarifaire nâa cependant pas Ă©tĂ© appliquĂ©s aux tarifs des
10 Ce prĂȘt, initialement versĂ© Ă lâEtat et rĂ©trocĂ©dĂ© Ă la SNE, a ensuite Ă©tĂ© converti en un don par la Caisse française de dĂ©veloppement. LâEtat nâa nĂ©anmoins jamais levĂ© lâobligation de la SNE de rembourser ce prĂȘt (Aquanet, 1996). 11 Dont la liquidation venait dâavoir lieu. 12 LâEtat ne pouvait augmenter les tarifs plus tĂŽt en raison des problĂšmes sociaux que connaissait le Niger Ă lâĂ©poque et des arriĂ©rĂ©s dans le versement des salaires des fonctionnaires.
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usagers : seule la part destinĂ©e au Fonds national de lâeau (15 FCFA/ m3) fut rĂ©allouĂ©e au profit de la SNE. En abolissant le Fonds national de lâeau, la capacitĂ© de lâEtat Ă investir en milieu rural fut dĂ©tĂ©riorĂ©e (Aquanet, 1996). Les retombĂ©s financiĂšres exceptionnelles liĂ©es Ă la suppression du Fonds national de lâeau permirent Ă la SNE de compenser ses charges et son rĂ©sultat devint positif en 1990 et 1991 (Aquanet, 1996). InitiĂ© par la KfW, un programme de restructuration de la sociĂ©tĂ© fut dâailleurs mis en place Ă partir de 1993 dans le but de restaurer durablement la santĂ© financiĂšre de la sociĂ©tĂ©. Ce programme ne connut pas un rĂ©el succĂšs, essentiellement en raison de la non augmentation des tarifs â Ă©taient prĂ©conisĂ©es des augmentations tarifaires de lâordre de 5% par an - et le non paiement chronique des factures de lâadministration par lâEtat (C&L Treuarbeit Deutsche revision, 1993). Avec la dĂ©valuation de moitiĂ© du FCFA en janvier 1994, la SNE, qui importait une partie de son matĂ©riel dâexploitation (tuyaux, compteurs, produits chimiques), demanda un rĂ©ajustement tarifaire de 35%. LâEtat lui accorda une augmentation de lâordre de 10% (Aquanet, 1996). La santĂ© financiĂšre de la SNE sâamĂ©liora toutefois Ă partir de 1994 avec la signature du CCCG dont lâapplication transforma le rĂ©gime fiscal et douanier de la SNE : les installations de production, de stockage et de distribution dâeau (bĂątiments dits âproductifsâ) furent exonĂ©rĂ©es des patentes et impĂŽts fonciers ; le matĂ©riel dâexploitation (produits chimiques, Ă©quipements, gasoil) fut partiellement ou totalement exonĂ©rĂ© de droits de douane (article 23). Cette modification de la fiscalitĂ© de la SNE engendra des Ă©conomies dâexploitation de lâordre de 300 M FCFA13. Par ailleurs, malgrĂ© la dĂ©valuation du FCFA, les dĂ©penses dâexploitation de la SNE furent mieux contrĂŽlĂ©es Ă partir de 1994. Ces deux effets se cumulĂšrent pour rĂ©tablir un rĂ©sultat dâexploitation positif en 1994 et 1995 (Aquanet, 1996). Toutefois, la trĂ©sorerie de la SNE souffrait toujours du mauvais recouvrement de ses factures (essentiellement celles de lâadministration14 mais aussi celles des particuliers) (cf. infra).
3. Processus de la rĂ©forme et textes rĂ©glementaires En raison des difficultĂ©s rencontrĂ©es par la SNE et du besoin dâinvestissement ressenti dans le pays, lâEtat, appuyĂ© par les bailleurs, engagea une rĂ©forme importante du secteur de lâeau au Niger Ă la fin des annĂ©es 1990. Le processus de privatisation15 de la SNE, recommandĂ© par les institutions internationales au cours de la dĂ©cennie 1990, a Ă©tĂ© engagĂ© dĂšs 1996 avec la crĂ©ation du ministĂšre des Privatisations et lâinscription de la SNE parmi la liste des sociĂ©tĂ©s publiques Ă privatiser, Ă la
13 La signature du CCCG connu des retards essentiellement en raison de cet article 23, lâEtat hĂ©sitant Ă accorder lâexonĂ©ration partielle de la patente et des impĂŽts fonciers aux bĂątiments âproductifsâ de la SNE (C&L Treuarbeit Deutsche revision, 1993). 14 Par exemple, lâEtat, quasiment en situation de cessation de paiement (salaires des fonctionnaires non payĂ©s depuis 5 mois), ne paya, Ă lâexception des Forces armĂ©es nigĂ©riennes, aucune de ses factures dâeau de lâannĂ©e 1993, soient prĂšs de 35 mois de chiffre dâaffaires (C&L Treuarbeit Deutsche revision, 1993). 15 Au Niger, il ne sâagit pas dâune rĂ©elle privatisation des services dâeau, mais dâune dĂ©lĂ©gation de service public. Toutefois, câest ce terme qui est utilisĂ© au Niger, dâoĂč son emploi ici.
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suite Ă la mission effectuĂ©e par un consultant de la Banque mondiale (Ordonnance n°96-062 et Tidjani, 2005). Ce consultant, qui reconnaissait la volontĂ© de lâEtat du Niger de procĂ©der à « une rĂ©forme consĂ©quente des services dâeau urbains » en ouvrant le secteur Ă la participation du privĂ©, rappela les difficultĂ©s dâune participation du secteur privĂ© dans le contexte de lâĂ©poque :
- la longue tradition des usagers privĂ©s et publics de ne pas payer leurs factures dâeau ; - lâinexistence dâun cadre lĂ©gal adĂ©quat ; - le risque politique16, notamment celui que le gouvernement ne tienne pas ses
engagements concernant les hausses de tarifs (Aquanet, 1996). Le contexte dĂ©mographique (croissance des villes de plus de 4% / an), politique (instabilitĂ© chronique depuis lâindĂ©pendance), Ă©conomique (population majoritairement pauvre, nouveaux arrivants en ville souvent dĂ©munis), historique (pas dâexpĂ©rience de la dĂ©lĂ©gation de service public) et international (difficultĂ©s des grandes concessions dans certains pays Ă la fin des annĂ©es 199017) ainsi que la rĂ©ticence des bailleurs Ă prĂȘter Ă taux concessionnel au secteur privĂ© (responsable des investissements en cas de concession) dissuadĂšrent lâEtat du Niger et les bailleurs, conseillĂ©s par les opĂ©rateurs privĂ©s internationaux, dâinstaurer une rĂ©gime concessif au Niger. Les conditions financiĂšres de la SFI (filiale de la Banque mondiale dĂ©diĂ©e au secteur privĂ©) ou de la Banque europĂ©enne dâinvestissement â bailleurs souvent impliquĂ©s dans le financement des investissements rĂ©alisĂ©s par le secteur privĂ© dans le cadre dâune concession â sont en effet moins avantageuses que celles offertes par lâIDA ou lâAFD en termes de bonification de prĂȘts, de durĂ©e de remboursement, de pĂ©riode de grĂące. Ces derniers peuvent de plus proposer des dons â produit non disponible auprĂšs des banques dâinvestissement du secteur privĂ©. Le Niger, pays pauvre qui reçoit une aide importante18, obtient de plus des conditions favorables de la part des bailleurs multi ou bilatĂ©raux (prĂȘts trĂšs concessionnels de lâIDA, don de lâAFD). Ces conditions obtenues par le Niger sont bien plus favorables que celles quâobtiendrait un opĂ©rateur privĂ©, mĂȘme trĂšs solvable, pour des investissements dans le cadre dâune concession au Niger. Il est donc moins coĂ»teux de faire financer les investissements dâun service dâeau par les bailleurs via lâEtat que via un opĂ©rateur privĂ©. DĂšs 1996, lâoption dâun affermage âhybrideâ (qui exige du fermier, en plus de lâexploitation, de participer aux investissements du secteur) a donc Ă©tĂ© retenue par lâEtat (CIP, 2000). Un atelier de rĂ©flexion sur le programme de privatisation, regroupant tous les acteurs (ministĂšres, SNE, sociĂ©tĂ© civile, associations, syndicats), a Ă©tĂ© tenu en 1997 pour informer et sensibiliser les acteurs de la rĂ©forme (CIP, 2000). En novembre 1997, deux opĂ©rateurs privĂ©s (la GĂ©nĂ©rale des eaux et le groupement Saur international â Sodeci) ont Ă©tĂ© prĂ©qualifiĂ©s pour reprendre lâexploitation du service urbain dâeau au Niger. Compte tenu de la durĂ©e de la prĂ©qualification (2 ans) et du nombre des entreprises prĂ©qualifiĂ©es (seulement deux), lâEtat dĂ©cida en 2000 de ne pas prendre en compte le rĂ©sultat de la prĂ©qualification et dâouvrir lâappel dâoffres Ă toutes les sociĂ©tĂ©s possibles (cf. infra) (CIP, 2000). Des missions dâinformation sur leur expĂ©rience en matiĂšre de privatisation ont Ă©tĂ© rĂ©alisĂ©es auprĂšs des sociĂ©tĂ©s dâeau du Mali, du SĂ©nĂ©gal et du Cameroun entre 1997 et 1999.
16 Rappelons que le Niger connut une certaine instabilitĂ© politique aprĂšs la confĂ©rence nationale en 1991. 17 Parmi la riche littĂ©rature sur le sujet, voir par exemple : Kikeri et Kolo, 2005 ou UNDP, 2006, p 93. 18 MĂȘme si lâAPD est en diminution depuis 2004. Elle sâĂ©levait en 2006 Ă 401 M $, soit 11% du revenu national brut et 27 $ / habitant (OCDE, 2008).
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Une consultation, destinĂ©e Ă (i) rĂ©aliser lâinventaire du patrimoine de la SNE, (ii) proposer et chiffrer les investissements Ă rĂ©aliser pour mettre Ă niveau et Ă©tendre les infrastructures et (iii) proposer un mode de rĂ©partition des investissements Ă rĂ©aliser entre le fermier et la sociĂ©tĂ© patrimoine, a Ă©tĂ© menĂ©e par le consortium Mazard, Guerard, BNP, KMC et Cabinet Merlin en 1998 - 1999. Cette derniĂšre Ă©value le montant des investissements Ă 57 658 M FCFA, soit 88 M euros : Tableau 4 : Investissements prĂ©conisĂ©s par le consortium Mazard et GuĂ©rard en 1999 (Consortium Mazard, 1999) RĂ©habilitation des Ă©quipements Ă©lectromĂ©caniques 679 M FCFA RĂ©habilitation du traitement 4 140 M FCFA Branchements 6 262 M FCFA RĂ©habilitation lourde (rĂ©seaux, forages) 2 869 M FCFA Extensions de rĂ©seaux 25 483 MFCFA Autres extensions (production, stockage) 18 225 M FCFA Total 57 658 M FCFA Est proposĂ© Ă©galement que, pour un affermage dâune durĂ©e de 10 Ă 15 ans, 19% des investissements soient supportĂ©s par le fermier (coĂ»t correspondant aux branchements et Ă la rĂ©habilitation des Ă©quipements Ă©lectromĂ©caniques et des installations de traitement) (Consortium Mazard, 1999). La rĂ©forme institutionnelle du sous-secteur de lâhydraulique urbaine a Ă©tĂ© concrĂ©tisĂ©e par la loi n°2000-12 du 14 aoĂ»t 2000 qui annonça la liquidation de la SNE et la crĂ©ation dâun affermage qui sâarticule autour de quatre principaux acteurs dont les attributions sont les suivantes :
- lâEtat « dĂ©finit la politique sectorielle, la gestion des ressources en eau et en Ă©labore le cadre lĂ©gislatif et rĂ©glementaire. Il Ă©tablit la politique tarifaire. » ;
- la SociĂ©tĂ© Patrimoine des Eaux du Niger (SPEN), une sociĂ©tĂ© publique qui (i) dĂ©tient les infrastructures dâeau, (ii) Ă©labore et suit les programmes dâinvestissement (rĂ©habilitation, renouvellement et extension) et (iii) finance les investissements structurels lourds (levĂ©e des fonds auprĂšs des bailleurs, amortissement, service de la dette, gestion des immobilisations, maĂźtrise dâĆuvre des travaux). Un contrat de concession la lie Ă lâEtat ;
- la SociĂ©tĂ© dâExploitation des Eaux du Niger (SEEN), une sociĂ©tĂ© privĂ©e qui sâoccupe de « l'exploitation du service public de la production, du transport et de la distribution des eaux », de lâentretien des infrastructures et de la facturation Ă lâusager. Un mĂȘme contrat dâaffermage la lie Ă la SPEN et Ă lâEtat ;
- lâAutoritĂ© de RĂ©gulation Multisectorielle19 (ARM) qui (i) veille Ă lâapplication des textes lĂ©gislatifs et rĂ©glementaires, (ii) protĂšge les intĂ©rĂȘts des utilisateurs et des opĂ©rateurs, (iii) promeut le « dĂ©veloppement efficace du secteur » (veille notamment Ă son Ă©quilibre financier) et (iv) arbitre les conflits Ă©ventuels (loi n°2002-12).
19 PrĂ©alablement crĂ©Ă©e par lâordonnance n°99-044 du 26 octobre 1999, lâARM nâa Ă©tĂ© effectivement mise en place quâen mars 2003 en raison dâune certaine lenteur administrative et dâune hiĂ©rarchisation des prioritĂ©s non favorable.
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Figure 3 : Montage institutionnel de lâhydraulique urbaine au Niger depuis 2001 (rĂ©alisation de lâauteur)
La sociĂ©tĂ© dâexploitation est une sociĂ©tĂ© de droit privĂ© nigĂ©rien dĂ©tenue Ă 51% par un opĂ©rateur choisi par appel dâoffres international, 34% par les privĂ©s nigĂ©riens, 10% par les salariĂ©s et 5% par lâEtat du Niger. Cette structure du capital a Ă©tĂ© calquĂ©e sur le dispositif retenu au SĂ©nĂ©gal20 (Tremolet et al., 2002) et permet (i) la prĂ©dominance de lâopĂ©rateur privĂ© qui fournit son expertise, ses compĂ©tences et une partie de lâeffectif ; (ii) lâintĂ©ressement des salariĂ©s au profit de leur entreprise ; (iii) la prĂ©sence minoritaire de lâEtat qui contrĂŽle la rĂ©gularitĂ© de la gestion (Leborgne, 2006) et (iv) la participation du secteur privĂ© du pays, soucieux ainsi de la bonne marche de la sociĂ©tĂ© dâeau. EncadrĂ© 1 : Actionnariat de la SEEN en 2009 (source : SEEN, 2009f)
Etat du Niger5%
Omar Hamidou Tchiana; 12%
Moussa Souleymane; 8%
Salariés10%
Veolia Water AMI51%
Privés nigériens
34%
Autres; 7%SGI Niger; 1%
Hassane Halidou; 2%
Achats service international; 2%
Boubacar Adamou; 2%
Himadou Hamani; 1%
Sur la part du capital de la SEEN dĂ©tenu par les privĂ©s nigĂ©riens, prĂšs de la moitiĂ© appartient, directement ou pas, Ă M. Omar Hamidou Tchiana, homme dâaffaire nigĂ©rien qui a hĂ©ritĂ© de plusieurs sociĂ©tĂ©s dâimport export de son pĂšre et qui a Ă©tĂ© un des conseillers spĂ©cial de lâancien premier ministre M. Hama Amadou (Ă©vincĂ© du pouvoir en 2008 pour cause de corruption).
20 Avec lâexception quâau SĂ©nĂ©gal, les privĂ©s sĂ©nĂ©galais et les salariĂ©s dĂ©tiennent respectivement 39% et 5% du capital du fermier (Tremolet et al., 2002).
Ătat
Société patrimoine des eaux du Niger (SPEN)
Parapublic
SociĂ©tĂ© dâexploitation des eaux du Niger (SEEN)
Privé
Contrat dâaffermage Contrat de performance
Contrat de concession Contrat plan
Autorité de régulation
multisectorielle (ARM) Autorité
indépendante
Contrat dâaffermage Contrat de performance
Conseils, avis
ContrĂŽle ContrĂŽle
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Le dossier dâappel dâoffres, prĂ©parĂ© par le Consortium Mazard, a Ă©tĂ© lancĂ© officiellement en juillet 2000. Sur les cinq sociĂ©tĂ©s ayant achetĂ© le dossier dâappel dâoffres (Saur, Vivendi, Lyonnaise des eaux, SNC Lavalin, Aquafor), deux ont proposĂ© une offre technique (octobre 2000) et financiĂšre (dĂ©cembre 2000) : Vivendi et la Lyonnaise (Seyni Salou, 2000). La remise de lâoffre technique des soumissionnaires a Ă©tĂ© prĂ©cĂ©dĂ©e dâune renĂ©gociation des objectifs du dossier dâappel dâoffres, portant notamment sur les points suivants : - application du plan social et effectif de la SEEN. Le sureffectif de la SNE, Ă©valuĂ© Ă 25% en 2000 (Ă lâoccasion de la prĂ©paration de la privatisation de la sociĂ©tĂ©), devait ĂȘtre rĂ©duit : le dossier dâappel dâoffres obligeait les soumissionnaires Ă prĂ©parer un plan social au coĂ»t de 1,5 Md FCFA. Vivendi et la Lyonnaise des eaux, en rĂ©pondant Ă lâappel dâoffres, ont prĂ©fĂ©rĂ© ne pas suivre les exigences du dossier dâappel dâoffres en proposant de garder lâensemble du personnel de la SNE, essentiellement pour amĂ©liorer leur image au sein des salariĂ©s de la SNE â dâabord opposĂ©s Ă la privatisation de leur sociĂ©tĂ© â dans un pays oĂč la reconversion est difficile. Pour cette raison et conformĂ©ment Ă un accord convenu entre les parties au dĂ©but de la rĂ©forme, il nây a pas eu de licenciement pour raison Ă©conomique. Toutefois, un article fut ajoutĂ© au contrat dâaffermage afin de se prĂ©munir contre les licenciements Ă©conomiques dans les annĂ©es suivant le dĂ©but du contrat : « tout licenciement parmi le personnel repris pour des raisons de suppression de poste et/ou dâemploi sera traitĂ© conformĂ©ment au rĂ©gime des dĂ©parts nĂ©gociĂ©s du prĂ©sent plan social Ă la charge du repreneur. » (article 16, annexe 9) ; - longueur des branchements. Le dossier dâappel dâoffres prĂ©voyait une longueur maximale des branchements de 50 mĂštres, longueur utilisĂ©e par la SNE lors des opĂ©rations de branchement (article 29 du CCCG, 1993). Pour des raisons techniques (pression hydraulique), Vivendi demanda dâabaisser cette longueur plafond Ă 15 mĂštres et obtint 20 mĂštres (article 39 du contrat dâaffermage) ; - rendement initial du rĂ©seau. Le rendement du rĂ©seau en 2000 annoncĂ© par la SNE paraissait irrĂ©aliste aux soumissionnaires et ces derniers demandĂšrent quâil soit fixĂ© aprĂšs le dĂ©but du contrat, au cours de lâexercice ; - reprise du matĂ©riel dâexploitation par le fermier. Lâoffre financiĂšre consistait Ă proposer un prix exploitant (quote-part du prix de lâeau au m3 revenant Ă la sociĂ©tĂ© fermiĂšre). En proposant un prix exploitant de 190 FCFA / m3, infĂ©rieur Ă celui de la Lyonnaise des eaux (193 FCFA / m3), Vivendi remporta lâappel dâoffres en janvier 2001 et signa son contrat dâaffermage le 20 mars de la mĂȘme annĂ©e (pour un dĂ©but des opĂ©rations le 1er juin). Une lettre de politique sectorielle de lâhydraulique urbaine, signĂ©e par le ministre du Plan21 et celui des Ressources en eau22 en 2001 et adressĂ©e au prĂ©sident de la Banque mondiale, fixe un certain nombre dâobjectifs pour le secteur :
- la meilleure connaissance, maĂźtrise et protection des ressources en eau, - une amĂ©lioration de la desserte en eau potable des populations et lâaccroissement du
pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine23, - la rĂ©habilitation des ouvrages existants, - une rĂ©forme institutionnelle avec la crĂ©ation de la SPEN, de la SEEN et de lâARM,
21 Le Plan a Ă©tĂ© depuis rattachĂ© au ministĂšre des Finances. 22 Ex-ministĂšre de lâHydraulique, de lâEnvironnement et de la Lutte contre la DĂ©sertification, lui-mĂȘme devenu ministĂšre de lâHydraulique en 2008. 23 La lettre fait rĂ©fĂ©rence au programme dâinvestissement pour lâextension et la rĂ©habilitation des infrastructures du Consortium Mazard Ă©tabli en 1999.
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- lâimplication des collectivitĂ©s locales et du secteur privĂ© dans la gestion du secteur, - la clarification et le respect des rĂŽles des diffĂ©rents partenaires, - lâamĂ©lioration des performances techniques et financiĂšres du secteur (rĂ©duction des
charges dâexploitation), - la mise en place dâune gestion commerciale permettant au fermier d'encaisser
rĂ©guliĂšrement les factures d'eau de l'Etat (avec lâobligation de suspendre la fourniture d'eau aux abonnĂ©s administratifs non cautionnĂ©s),
- lâatteinte de lâĂ©quilibre financier du secteur en 2006 (sans recours aux subventions de l'Etat). A travers cette lettre, lâEtat sâengage Ă des hausses tarifaires moyennes de lâordre de 5 Ă 6% sur la pĂ©riode 2002-2006 et Ă maintenir lâĂ©quilibre financier du secteur aprĂšs 2006 en procĂ©dant aux ajustements tarifaires nĂ©cessaires.
La rĂ©forme institutionnelle, qui conditionnait les interventions des bailleurs dans le secteur, a ainsi Ă©tĂ© engagĂ©e et le âProjet sectoriel eauâ (PSE â aide massive des principaux bailleurs, cf. infra) pouvait dĂ©marrer (Tidjani, 2005). EncadrĂ© 2 : Un mode institutionnel calquĂ© sur celui du SĂ©nĂ©gal Les services dâeau des principales villes du SĂ©nĂ©gal, qui Ă©taient exploitĂ©s par le privĂ© au cours de la pĂ©riode coloniale et aprĂšs lâindĂ©pendance, ont Ă©tĂ© nationalisĂ©s en 1972. En 1988, afin de garantir une plus grande indĂ©pendance du service des eaux vis-Ă -vis des milieux politiques, une rĂ©gie nationale fut crĂ©Ă©e, la Sonees24, en charge de lâexploitation, de la maintenance et de lâinvestissement. Les tarifs, dĂ©cidĂ©s par le gouvernement, devaient croĂźtre pour atteindre lâĂ©quilibre financier du secteur. Mais, malgrĂ© une productivitĂ© salariale correcte (7 employĂ©s / 1000 connexions), la structure dĂ©ficitaire de la Sonees25 eut des consĂ©quences nĂ©fastes sur lâĂ©tat du rĂ©seau (Kerf, 2000). En 1996, le gouvernement procĂ©da Ă une rĂ©forme plus profonde du systĂšme en sâinspirant des cas ivoirien et guinĂ©en et en dĂ©lĂ©guant lâexploitation au secteur privĂ© via un contrat dâaffermage. La Sonees fut scindĂ©e en une sociĂ©tĂ© publique de patrimoine (la Sones26) et une sociĂ©tĂ© privĂ©e exploitante (la SĂ©nĂ©galaise des eaux, filiale de la Saur).
4. Les contrats dâaffermage et de concession â quel ques points clefs Lâobjet nâest pas ici de prĂ©senter dans leur totalitĂ© les contrats de concessions et dâaffermage qui rĂ©gissent la gestion du patrimoine de la SPEN et celle de lâexploitation de la SEEN mais dâexposer quelques points clefs de ces contrats. - Les opĂ©rateurs SPEN et SEEN ont lâobligation de provisionner et dâamortir pour prĂ©voir le vieillissement des infrastructures. Cette obligation, ainsi que les durĂ©es dâamortissement nâont guĂšre Ă©voluĂ© depuis la SNE (Ă quelques rares exceptions prĂšs).
24 SociĂ©tĂ© nationale dâexploitation des eaux du SĂ©nĂ©gal 25 Le gouvernement nâappliqua pas les augmentations de tarif prĂ©vues et les autoritĂ©s payaient rarement leurs factures Ă temps. 26 SociĂ©tĂ© Nationale des Eaux du SĂ©nĂ©gal
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Tableau 5 : Exemples de durĂ©es d'amortissement de la SNE et de la SPEN/SEEN (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur) CatĂ©gorie dâimmobilisations
DurĂ©e dâamortissement SNE DurĂ©e dâamortissement SPEN / SEEN
BĂątiments, immeubles 50 ans 50 ans GĂ©nie civil 50 ans 50 ans Canalisations en fonte et acier
50 ans 50 ans
Canalisations amiante-ciment et PVC
50 ans 30 ans
Forages 20 ans 20 ans (10 ans entre 2001 et 2009)
Equipements Ă©lectriques
15 ans 20 ans
Equipements électro-mécaniques
10 ans 10 ans
Compteurs 10 ans 10 ans VĂ©hicules 5 ans 4 ans Equipements Ă©lectroniques
5 ans 5 ans
- Le contrat prĂ©voit une incitation financiĂšre pour que le fermier puisse atteindre les rendements de rĂ©seau et les taux de recouvrement cibles : 85% pour le rendement du rĂ©seau (soit 15% de fuite) et 98% pour le recouvrement des factures dâeau (administrations comprises). La rĂ©munĂ©ration du fermier est calculĂ©e ainsi :
( ) blevrement_citaux_recouleréseau_cibrendement_produittloimoyen
vrementtaux_recouréseaurendement_produitmoyenfermier
ηηVolumeixTarif
ηηVolumeTarifonRémunérati
â â â â
ââ â â =
tanexpPr - Le prix exploitant a Ă©tĂ© dĂ©terminĂ© par lâappel dâoffres : Vivendi, en proposant un prix exploitant de 190 FCFA/m3 a remportĂ© lâappel dâoffres en 2001 (moins-disant). Depuis, afin de garantir au fermier une exploitation dans les mĂȘmes conditions quâau dĂ©but du contrat, le prix exploitant est rĂ©Ă©valuĂ© chaque annĂ©e en fonction de lâinflation du coĂ»t de la main-dâĆuvre au Niger, de celui de lâĂ©nergie Ă©lectrique, de celui de produits et services divers et de celui du gĂ©nie civil. Ainsi, le prix exploitant est passĂ© de 190 en 2001 Ă 218,35 FCFA/m3 en 2009. Ce calcul est proposĂ© par la SEEN et acceptĂ© par la SPEN avec lâarbitrage de lâARM. Il suscite de longues controverses : les prix exploitants utilisĂ©s depuis 2007 sont provisoires en raison de lâabsence de consensus entre les parties. - La rĂ©munĂ©ration de la SPEN est calculĂ©e de la maniĂšre suivante :
( ) blevrement_citaux_recoulerĂ©seau_cibrendement_produittloimoyenpatrimoine ηηVolumeixTarifonRĂ©munĂ©rati â â â â= tanexpPr
- Les contrats sâappliquent sur une durĂ©e de 10 ans (2001 â 2011).
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- En plus dâassurer Ă ses frais les travaux dâentretien et les rĂ©parations, le fermier est tenu de procĂ©der Ă la rĂ©habilitation sur ses fonds propres des parties vĂ©tustes des rĂ©seaux (suivant un programme sur cinq ans de rĂ©habilitation de 63,9 km linĂ©aires de conduites27). Il doit de plus renouveler Ă ses frais le matĂ©riel dâexploitation, de robinetterie, les branchements et tout Ă©quipement Ă©lectromĂ©canique, Ă©lectrique et autre dont la valeur nominale est infĂ©rieure Ă 19 M FCFA. Au dĂ©but du contrat (2001), cette valeur charniĂšre Ă©tait de 15 M FCFA mais, Ă la demande de la SPEN, elle a Ă©tĂ© rĂ©Ă©valuĂ©e pour compenser lâinflation en 2006. Figure 4 : Evolution du tarif moyen pondĂ©rĂ© et prix exploitant entre 2001 et 2008 (source : SEEN, 2009a)
La rĂ©munĂ©ration du fermier est donc fixe par m3 d'eau vendu (quel que soit le tarif auquel l'eau a Ă©tĂ© vendue) et est ajustĂ©e par un systĂšme de bonus/malus, reflĂ©tant sa performance dans deux domaines clĂ©s : le taux de pertes sur le rĂ©seau et le taux de collecte des factures (administration comprise). La prise en compte du recouvrement des factures dâeau de lâadministration a fait lâobjet dâun litige entre la SPEN et la SEEN au dĂ©but du contrat. Selon la lecture du contrat dâaffermage que faisait la SEEN, la rĂ©munĂ©ration du fermier se calculerait en prenant le recouvrement cible sans inclure les administrations. La SPEN, au contraire, y lisait que la rĂ©munĂ©ration du fermier se calculerait en prenant le recouvrement cible en incluant les administrations. Une consultation indĂ©pendante, arbitrĂ©e par lâARM, donna raison Ă la SPEN en 2004. En consĂ©quence, la redevance reversĂ©e Ă la SPEN par la SEEN ne dĂ©pend pas du paiement des factures dâeau de lâEtat et seule la trĂ©sorerie de la SEEN est impactĂ©e par les arriĂ©rĂ©s de lâEtat. La SPEN reçoit donc la diffĂ©rence entre les revenus de lâexploitation (vente dâeau uniquement28) et la rĂ©munĂ©ration du fermier. Cette rĂ©munĂ©ration, appelĂ©e redevance patrimoine, nâest pas un loyer proprement dit : elle ne dĂ©pend pas directement de lâutilisation par la SEEN des infrastructures de la SPEN et nâest pas une part fixe de chaque mĂštre cube dâeau vendu. Les incitations financiĂšres de la SEEN afin quâelle rĂ©duise la quantitĂ© dâeau non comptabilisĂ©e (fuites et recouvrement insuffisant) sont vues par les acteurs comme solides et comme une force du contrat dâaffermage.
27 Longueur exprimĂ©e en mĂštre linĂ©aire Ă©quivalent. Par exemple, le contrat dâaffermage fait Ă©tat dâĂ©quivalence entre 1 mĂštre de PVC diamĂštre 200, 3,33 mĂštres de PVC diamĂštre 63 et 0,33 mĂštre de fonte diamĂštre 400. 28 Ne sont pas pris en compte les revenus dâexploitation annexes (location compteurs, construction des branchements) qui vont intĂ©gralement Ă la SEEN.
Tableau 6 : ConsĂ©quences tarifaires pour la SPEN et la SEEN dans diffĂ©rents cas types (adaptĂ© par lâauteur Ă partir de Blanc & GhesquiĂšres, 2006) Cas type ConsĂ©quences pour la SPEN ConsĂ©quences pour la SEEN Le volume produit augmente de 10%
La rémunération augmente de 10%
La rémunération augmente de 10%
Lâobjectif dâefficacitĂ© technique (rĂ©duction des pertes dâeau) nâest pas atteint Ă 5% prĂšs
La rĂ©munĂ©ration de la SPEN nâest pas modifiĂ©e
La rĂ©munĂ©ration de la SEEN est amputĂ©e dâun montant de 5% du Volume produit x Tarif moyen
Lâobjectif dâefficacitĂ© commerciale (recouvrement des factures) est dĂ©passĂ© de 1%
La rĂ©munĂ©ration de la SPEN nâest pas modifiĂ©e
La rĂ©munĂ©ration de la SEEN est augmentĂ©e dâun montant de 1% du Volume produit x Tarif moyen
Le prix exploitant est réévalué de 1% et le tarif moyen reste stable
La rémunération de la SPEN est amputée de 1% du Volume produit x Prix exploitant
La rémunération de la SEEN augmente de 1%
Le prix exploitant reste stable et le tarif moyen augmente de 3%
LâintĂ©gralitĂ© du bĂ©nĂ©fice supplĂ©mentaire est reversĂ©e Ă la SPEN
La rémunération de la SEEN reste stable
LâEtat ne paye pas les factures de ses administrations
La rĂ©munĂ©ration de la SPEN nâest pas modifiĂ©e
La trésorerie de la SPEN est diminuée du montant des arriérés
EncadrĂ© 3 : Modification du contrat et rĂ©daction de trois avenants « Pendant les cinq premiĂšres annĂ©es dâapplication du contrat dâaffermage, (âŠ) des discussions rĂ©currentes ont eu lieu entre la SEEN, la SPEN et le ministĂšre chargĂ© de lâhydraulique au sujet de la mise en Ćuvre des contrats. Ces discussions avaient pour origine :
- un certain nombre de définitions imprécises de certaines missions affectées entre les différents acteurs du secteur ;
- des divergences dâinterprĂ©tation de certaines clauses du contrat dâaffermage et ou de ses annexes ;
- lâinadĂ©quation ou le manque de pertinence de certains indicateurs de performance et/ou (âŠ) difficultĂ©s de les quantifier ;
- des insuffisances de prĂ©cision dans la mise en Ćuvre de certaines dispositions (sanctions en cas de manquement du fermier aux difficultĂ©s de lâapplication de la mĂ©thode dâactualisation ou dâindexation de la rĂ©munĂ©ration du fermier). [sic] » (Contrat dâaffermage, avenant n°3, 2009)29.
29 Il me semble plus correct de lire le paragraphe de la maniÚre suivante : « Ces discussions avaient pour origine :
- un certain nombre de définitions imprécises de certaines missions affectées aux différents acteurs du secteur ;
- des divergences dâinterprĂ©tation de certaines clauses du contrat dâaffermage et ou de ses annexes ; - lâinadĂ©quation ou le manque de pertinence de certains indicateurs de performance et/ou difficultĂ©s de
les quantifier ; - des insuffisances de prĂ©cision dans la mise en Ćuvre de certaines dispositions relatives aux sanctions en
cas de manquement du fermier ;
22
23
Sur financement AFD, lâARM dĂ©cida en 2008 dâune relecture du contrat dâaffermage pour en corriger les insuffisances et la confia au cabinet de consultants Aquanet (Contrat dâaffermage, avenant n°3, 2009). Trois avenants furent rĂ©digĂ©s Ă cet effet30 et concernaient : (i) lâextension du pĂ©rimĂštre dâaffermage. PrĂ©vue dĂšs 1998 et retardĂ©e par la rĂ©forme institutionnelle, la crĂ©ation dâun rĂ©seau dâadduction en eau potable dans le centre de Birni NâGaourĂ©, sur financement belge, nâa pu commencer quâen 2002. Ce projet, initiĂ© par la SNE et la coopĂ©ration technique belge, sâest accompagnĂ© dâun redĂ©coupage des pĂ©rimĂštres hydraulique urbaine / hydraulique rurale et lâintĂ©gration du centre de Birni NâGaourĂ© dans le pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine (donc le pĂ©rimĂštre de la SPEN et de la SEEN) â objet du premier avenant (Lambrecht, 2003) ; (ii) la validation du rendement de dĂ©part et la clarification de la formule dâindexation du prix exploitant et de celle de rĂ©vision des prix du marchĂ© des travaux. Le rendement initial du rĂ©seau, qui nâavait pas pu ĂȘtre Ă©valuĂ© par les parties avant le dĂ©but de lâaffermage, devait ĂȘtre calculĂ© en concertation par la SPEN et la SEEN au dĂ©but de lâaffermage. En raison dâune divergence dâinterprĂ©tation des chiffres des deux parties, le rendement de dĂ©part fut fixĂ© en 2003 Ă 81% Ă la suite Ă la mission de mĂ©diation dâun consultant de la Banque mondiale. Par ailleurs, deux des quatre indices dâindexation du prix exploitant (relatifs au coĂ»t de la main-dâĆuvre et au prix de vente de lâĂ©nergie Ă©lectrique) se sont rĂ©vĂ©lĂ©s non disponibles au Niger. En raison de dissensions entre la SPEN et la SEEN sur le choix dâindices Ă©quivalents, une conciliation dâun consultant de la Banque mondiale fut Ă©galement nĂ©cessaire. Il fut dĂ©cidĂ© de choisir 2% pour lâindice relatif Ă lâĂ©volution de la main-dâĆuvre au Niger (tant quâil ne sera pas disponible officiellement) et dâidentifier les sources des autres indices : la Nigelec pour lâĂ©volution du coĂ»t dâĂ©nergie (calculĂ© Ă partir du prix du kWh) et le Moniteur des travaux publics et des bĂątiments pour les Ă©volutions des prix des produits et services divers et du gĂ©nie civil. De mĂȘme, le prix des travaux dans le cadre dâun marchĂ© de travaux est indexĂ© (en cas de retard dans lâexĂ©cution des travaux imputable Ă lâentrepreneur). Les indices dâindexation nâexistant pas, il a Ă©tĂ© choisi 2% pour lâĂ©volution du coĂ»t de la main-dâĆuvre (tant quâil ne sera pas disponible officiellement) et lâindice harmonisĂ© des prix Ă la consommation (publiĂ© depuis 1996 au Niger) pour remplacer lâindice du coĂ»t de la vie au Niger (non disponible) (Contrat dâaffermage, avenant n°2, 2009). (iii) la clarification des dispositions du contrat dâaffermage et de performance, concernant notamment les points suivants :
- le renouvellement de lâinfrastructure, - la pĂ©riode dâamortissement dâun forage Ă©tendue de 10 Ă 20 ans, - la rĂ©vision du pĂ©rimĂštre (signature dâun avenant prĂ©alable Ă la prise en charge dâun
nouveau centre), - la reprise des biens par lâEtat (autoritĂ© affermante) ou la SPEN Ă la fin du contrat, - la remise en Ă©tat des biens par le fermier,
- les difficultĂ©s de lâapplication de la mĂ©thode dâactualisation ou dâindexation de la rĂ©munĂ©ration du
fermier. » 30 Les deux premiers avenants, approuvĂ©s par lâensemble des parties dans les premiĂšres annĂ©es du contrat, se sont Ă©garĂ©s dans le circuit des signatures et nâont pu ĂȘtre signĂ©s quâen avril 2009 avec le troisiĂšme avenant. Toutefois, ils ont Ă©tĂ© appliquĂ©s respectivement dĂšs le 1er novembre 2003 et le 1er janvier 2002 (Contrat dâaffermage, avenant, 2009).
24
- la conservation du potentiel affermĂ©, - la qualitĂ© de lâeau, - les travaux dâentretien, de rĂ©habilitation et de renouvellement, - la tenue Ă jour des plans de lâinfrastructure, - le taux de recouvrement cible, - les indices dâĂ©valuation de lâexploitation et, - les documents pĂ©riodiques de lâexploitant.
5. Intervention des bailleurs
5.1. Financement des bailleurs Avec la mise en place de lâaffermage, les bailleurs, qui conditionnaient leurs crĂ©dits et dons Ă la mise en Ćuvre dâune rĂ©forme institutionnelle, ont rĂ©pondu Ă travers le Projet sectoriel eau (PSE) Ă une partie des besoins dâinvestissement du secteur de lâhydraulique au Niger31. En participant Ă prĂšs de la moitiĂ© du montant du projet, la Banque mondiale est chef de file de la rĂ©forme et du PSE. Elle joue Ă©galement son rĂŽle de bailleur de dernier ressort en finançant les investissements qui nâont pas Ă©tĂ© retenus par les autres bailleurs32. Les financements mis en place dans le cadre du PSE et de la rĂ©forme de lâhydraulique urbaine sont les suivants : Tableau 7 : Investissements des bailleurs de fonds mise en place dans le cadre du PSE dans le sous-secteur de l'hydraulique urbaine de 2001 Ă 2009 (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur) Date d'attribution
Montant Bailleur Condition Descriptif Contre valeur en FCFA
8 juin 2001
48 M $ IDA â Association internationale de dĂ©veloppement
PrĂȘt Ă lâEtat sur 40 ans dont 10 de diffĂ©rĂ© Ă 1,25%33
PrĂȘt de base du PSE (hydraulique urbaine seule)
22 893 M FCFA 46%
23 février 2002
7,5 M euros
Agence française de développement
Don Ă lâEtat intĂ©gralement rĂ©trocĂ©dĂ© Ă la SPEN
RĂ©habilitation des usines de production dâeau potable de Niamey
4 792 M FCFA 10%
2001 6 500 M FCFA
Coopération chinoise
Don Financement partiel de lâadduction en eau potable de Zinder
6 500 M FCFA 13%
25 août 2002
2 000 M FCFA
BOAD PrĂȘt sur 12 ans dont 3 de diffĂ©rĂ© Ă 3,75%. Directement Ă la SPEN
Adduction en eau potable à Tillabéry
2 000 M FCFA 4%
31 Les investissements ont concernĂ© essentiellement lâhydraulique urbaine. Lâhydraulique urbaine, rurale et lâassainissement urbain ont obtenu respectivement 77%, 10% et 4% du crĂ©dit et du don de la Banque mondiale. Le solde (3,6 Mds FCFA, 9% du total) est destinĂ© Ă lâappui institutionnel. 32 Un tour de table auprĂšs des bailleurs a Ă©tĂ© rĂ©alisĂ© par la cellule de coordination du PSE mise en place par la Banque mondiale pour attribuer les projets aux diffĂ©rents bailleurs intĂ©ressĂ©s. 33 Ce prĂȘt est versĂ© Ă lâEtat et rĂ©trocĂ©dĂ© Ă la SPEN dans les conditions suivantes : 60% de subvention en FCFA (augmentation du capital de la SPEN) et 40% en prĂȘt sur 20 ans dont 10 de diffĂ©rĂ© Ă 5,4% en FCFA. LâEtat supporte le risque de change ($ / FCFA) et garantit les prĂȘts contractĂ©s par la SPEN auprĂšs de la Banque.
25
23 mars 2001
4 852 M FCFA
BOAD PrĂȘt sur 12 ans dont 3 de diffĂ©rĂ© Ă 3,75%. Directement Ă la SPEN
Extension dans la zone VII de Niamey
4 852 M FCFA 10%
11 mai 2004
3 450 M FCFA
BOAD PrĂȘt sur 12 ans dont 3 de diffĂ©rĂ© Ă 9%. Directement Ă la SPEN
Extension de lâusine de production dâeau potable Goudel III Ă Niamey
3 450 M FCFA 7%
11 août 2005
2 300 M FCFA
BOAD PrĂȘt sur 9 ans dont 3 de diffĂ©rĂ© Ă 8,5%. Directement Ă la SPEN
Financement partiel de lâadduction en eau potable de Zinder
2 300 FCFA 5%
12 juillet 2000
2,1 M euros
Coopération belge (CTB)
Don Financement de lâadduction en eau potable de Birni NâGaourĂ©34
1 378 M FCFA 3%
14 décembre 2006
10 M $ IDA â Association internationale de dĂ©veloppement
Don Ă lâEtat intĂ©gralement rĂ©trocĂ©dĂ© Ă la SPEN
Don additionnel (hydraulique urbaine seule)
2 971 M FCFA 3%
ParallĂšlement aux interventions des bailleurs, lâEtat a contribuĂ© Ă hauteur de 5 477 M FCFA au financement du secteur en exonĂ©rant de taxes et de droits de douane les travaux menĂ©s dans le cadre du PSE. Le fermier a Ă©galement contribuĂ© sur ses fonds propres aux investissements du secteur conformĂ©ment aux engagements souscrits dans le cadre du contrat dâaffermage : il a rĂ©habilitĂ© 63,9 km de conduite entre 2002 et 2006 (ce qui reprĂ©sente un investissement de 1 392 M FCFA35) (SEEN, 2009a). Ce montant ne prend pas en compte les autres dĂ©penses dâinvestissement (sur fonds propres) de la SEEN : reprise des actifs de la SNE (solde net, 560 M FCFA), Ă©quipements propres (3 102 M FCFA), renouvellement du rĂ©seau (1 555 M FCFA) et achat de compteurs (1 403 M FCFA) (SEEN, 2009a). En plus de gĂ©rer les investissements des bailleurs dans le secteur, la SPEN a investi 2 268 FCFA sur fonds propres sur la pĂ©riode (SPEN, 2009a).
34 La construction dâune adduction en eau potable Ă Birni NâGaourĂ© (14 000 habitants) sâest accompagnĂ©e du changement de statut de la ville : elle est passĂ©e sous la responsabilitĂ© de lâhydraulique urbaine. Les investissements rĂ©alisĂ©s sont donc propriĂ©tĂ© de la SPEN et la gestion de lâexploitation a Ă©tĂ© confiĂ©e Ă la SEEN. 35 Cet investissement Ă©tait Ă©valuĂ© Ă 2 945 M $ par le consortium Mazard en 1999 (soient prĂšs de 1 500 M FCFA).
26
Les investissements dans le sous-secteur de lâhydraulique urbaine sur la pĂ©riode 2001-2009 se sont donc Ă©levĂ©s Ă plus de 65 007 M FCFA, soit prĂšs de 99 M euros. Tableau 8 : Contribution aux investissements des diffĂ©rents acteurs pour le sous-secteur de l'hydraulique urbaine au Niger entre 2001 et 2008 (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur)
Investisseur M FCFA Contre valeur M euros IDA 24 538 37,4 BOAD 12 602 19,2 AFD 4 792 7,3 CoopĂ©ration chinoise 6 500 9,9 CoopĂ©ration belge 1 378 2,1 Etat du Niger 5 477 8,3 Fonds propres SEEN 7 452 11,4 Fonds propres SPEN 2 268 3,5 Total 65 007 99,1 Figure 5 : Contribution aux investissements des diffĂ©rents acteurs pour le sous-secteur de lâhydraulique urbaine au Niger entre 2001 et 2008 en MFCFA (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur)
IDA; 24 538; 39%
BOAD; 12 602; 20%
AFD; 4 792; 7%
Coopération chinoise; 6 500; 10%
Coopération belge; 1 378; 2%
Etat du Niger; 5 477; 8%
Fonds propres SEEN; 7 452; 11%
Fonds propres SPEN; 2 268; 3%
Le fermier, en investissant 7 452 M FCFA, a donc participĂ© Ă 11% des investissements du secteur, part infĂ©rieure Ă la prĂ©conisation formulĂ©e par le Consortium Mazard et GuĂ©rard en 1999 (19%, soit 11 081 M FCFA sur les 57 658 alors envisagĂ©s par ce consortium). Cette diffĂ©rence sâexplique par la nature des travaux rĂ©alisĂ©s par la SEEN : le consortium suggĂ©rait en 1999 dâattribuer au fermier les travaux de branchements et de rĂ©habilitation des Ă©quipements Ă©lectromĂ©caniques et des installations de traitement (cf. supra) alors que le contrat dâaffermage final exige du fermier la rĂ©habilitation de 63,9 km de conduites et des Ă©quipements dont la valeur nominale est infĂ©rieure Ă 15 M FCFA (19 M FCFA aujourdâhui) (cf. supra). Le fermier nâa donc pas participĂ© Ă la rĂ©habilitation des installations de traitement ni celle de lâensemble des Ă©quipements Ă©lectromĂ©caniques (comme il Ă©tait suggĂ©rĂ© par le consortium) mais partiellement Ă la rĂ©habilitation du rĂ©seau et Ă lâinstallation de nouveaux branchements (par lâachat de nouveaux compteurs). Les investissements rĂ©els (exonĂ©rations fiscales consenties par lâEtat non prises en compte) ont donc Ă©tĂ© supportĂ©s Ă 84% par les bailleurs (en prĂȘts et en dons), Ă 16% par la tarification (fonds propres de la SEEN et de la SPEN) et Ă 0% par lâEtat.
27
Une partie (58%) des investissements rĂ©els rĂ©alisĂ©s dans le cadre du PSE sont des emprunts que la SPEN ou lâEtat du Niger devront rembourser, parfois sur de longues pĂ©riodes. Contrairement aux prĂȘts de la BOAD qui sont contractĂ©s directement par la SPEN, le prĂȘt de base du PSE apportĂ© par lâIDA est mis en Ćuvre avec lâintermĂ©diaire de lâEtat, qui rĂ©trocĂšde ce prĂȘt Ă la SPEN Ă des conditions diffĂ©rentes de celles quâoffre lâIDA Ă lâEtat (cf. supra). Le calcul de la contribution de lâEtat aux investissements du secteur comme intermĂ©diaire entre lâIDA et la SPEN montre sa relative importance : dâun cotĂ©, lâEtat remboursera lâIDA Ă hauteur de 920 M FCFA / an sur la pĂ©riode 2011-2040, soit un total de 27 600 M FCFA ; de lâautre la SPEN remboursera lâEtat au hauteur de 760 M FCFA / an sur la pĂ©riode 2011-2030, soit un total de 15 200 M FCFA. Si lâon nâactualise pas ces annuitĂ©s, lâEtat et la SPEN contribueront respectivement Ă 45% et 55% du remboursement de ce prĂȘt. En considĂ©rant lâactualisation de ces annuitĂ©s, la contribution de lâEtat se rĂ©duit mais reste importante : 40% si taux dâactualisation de 2%, 35% si taux de 4%, 31% si taux de 6%, 28% si taux de 8% et 25% si taux de 10%. Figure 6 : Evolution des investissement rĂ©els â exonĂ©rations fiscales par lâEtat non prises en compte â dans le sous-secteur de lâhydraulique urbaine (source : SPEN, 2009a)
0
2 000
4 000
6 000
8 000
10 000
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14 000
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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
M F
CF
A
Investissement total Contribution des bailleurs
Contribution de la SPEN sur fonds propres Contribution de la SEEN sur fonds propres
5.2. Des investissements qui ont suivi un plan dâinvestissement Ces investissements ont suivi un plan dâinvestissement Ă©tabli par le consortium Mazard et GuĂ©rard en 1999 (cf. supra) et rĂ©sumĂ© dans le contrat dâaffermage (annexe 7, travaux dâextension et de renforcement) et dans le contrat de concession (annexe 1, contrat plan). Les objectifs consistaient Ă : (i) amĂ©liorer le service de lâalimentation en eau potable et (ii) atteindre lâautonomie financiĂšre du secteur de lâhydraulique urbaine (contrat plan, article 2). Il est Ă remarquer que ces objectifs sont trĂšs gĂ©nĂ©raux et il nây a au Niger ni objectifs globaux en matiĂšre de desserte (% de la population totale), ni mention des objectifs du millĂ©naire pour le dĂ©veloppement â mĂȘme si les investissements prĂ©conisĂ©s par le consortium Mazard suivent un objectif de desserte diffĂ©renciĂ© par centre (cf. infra).
28
Pour Ă©tablir le plan dâinvestissement, les objectifs et hypothĂšses proposĂ©s par le consortium furent les suivants : - un taux de croissance urbaine fixĂ© Ă 3% / an (pour tous les centres) entre 2000 et 2010 ; - un objectif dâamĂ©lioration de la desserte Ă lâissue du plan dâinvestissement corrĂ©lĂ© au taux de desserte dâorigine : si celui-ci est nul, lâobjectif 10 ans aprĂšs est de 10% ; si celui-ci est de 100% (cas thĂ©orique), lâobjectif est de le maintenir Ă ce niveau, donc dâaccompagner la croissance urbaine. Lâeffort est donc dâautant plus grand que le centre Ă©tait en 1999 peu Ă©quipĂ©. Cet objectif est visualisĂ© sur le graphique suivant : Figure 7 : Evolution du poucentage de la population raccordĂ©e en branchements particuliers, taux futur en fonction du taux d'origine (source : Consortium Mazard, 1999)
- une norme de 10 personnes desservies par branchement particulier. Cette estimation, en sous-estimant le nombre dâhabitants bĂ©nĂ©ficiant dâun branchement particulier de fait, a permis de gonfler le plan dâinvestissement (au moins pour les premiĂšres annĂ©es du contrat) ; - une consommation dâeau par habitant raccordĂ© Ă©voluant de la maniĂšre suivante : Figure 8 : Evolution des dotations de consommations domestiques en litre / jour par habitant raccordĂ© Ă un branchement particulier; consommation future en fonction de celle d'origine (Consortium Mazard, 1999)
-une consommation spĂ©cifique de 25 litres par habitant et par jour aux bornes-fontaines ; - une norme dâune nouvelle borne-fontaine par tranche de 500 habitants dans les nouvelles zones bĂąties ; - un rendement de rĂ©seau de 80% uniforme sur tous les centres ; - des consommations des administrations, des offices, des commerces et des industries stables sur la pĂ©riode dâinvestissement. Le plan dâinvestissement se dĂ©compose, sur les 10 ans de la pĂ©riode dâaffermage, en 3 pĂ©riodes reprĂ©sentatives de 3 niveaux dâurgence : 2001-2002 pour les investissements de premiĂšre urgence, 2003-2005 et 2006-2010. Il recense, centre par centre, les travaux de
29
rĂ©habilitation et dâextension nĂ©cessaires en terme de production (forage, traitement et pompage), de distribution (rĂ©seau, stockage, pompage) et de connections (branchements particuliers, bornes-fontaines) et Ă©value les investissements correspondants. Figure 9 : RĂ©capitulatif du programme d'investissement de 1999 en valeur â k FCFA (source : Consortium Mazard et GuĂ©rard, 1999)
Les travaux de rĂ©habilitation et dâextension, prĂ©vus au dĂ©part pour les 52 centres du pĂ©rimĂštre affermĂ©, nâont finalement concernĂ© que 28 localitĂ©s en raison de surcoĂ»ts rencontrĂ©s lors de la mise en Ćuvre du projet (de lâordre de 25 Ă 30%). Les centres sĂ©lectionnĂ©s pour recevoir les investissements ont Ă©tĂ© retenus suivant des critĂšres dâordre technico-Ă©conomique (coĂ»t des investissements, urgence de la situation en termes de service et dâaccĂšs, population touchĂ©e, rentabilitĂ© prĂ©visionnelle des centres). La Banque mondiale met en cause plusieurs facteurs pour expliquer ces surcoĂ»ts : - insuffisance de la concurrence, voire collusion entre les entreprises qui ont rĂ©pondu aux appels dâoffres (aucune preuve formelle nâexiste toutefois pour attester de ces soupçons)36 ; - instabilitĂ© politique dans le pays 37 (donc rĂ©munĂ©ration de ce risque) ; - baisse du $ par rapport au FCFA ; - intervalle de trois ans entre lâĂ©valuation des investissements Ă rĂ©aliser (1999) et le lancement des appels dâoffres (2002).
6. Résultats techniques du processus de la réforme
6.1. Un accĂšs et une fiabilitĂ© amĂ©liorĂ©s Lâanalyse de la production dâeau par la SNE ou la SEEN sur une longue pĂ©riode montre que les investissements massifs qui ont accompagnĂ© la rĂ©forme ont permis une croissance sans prĂ©cĂ©dent du volume dâeau produite dans le sous-secteur de lâhydraulique urbaine. Alors que la dĂ©cennie 90 a connu une production dâeau quasi stable (augmentation annuelle moyenne de 1,6%), elle a augmentĂ© sensiblement depuis la rĂ©forme, passant de 35,6 M m3 en 2001 Ă 48,6 M m3 en 2008, soit une augmentation annuelle moyenne de 4,6%.
36 La Banque mondiale a donc modifiĂ© ses procĂ©dures pour la deuxiĂšme phase du PSE (don de 10 M $, cf. supra) en supprimant lâĂ©tape de prĂ©qualification des entreprises de travaux publics. Cette deuxiĂšme phase du PSE nâa pas connu de surcoĂ»ts. 37 Le Niger sortait dâune longue pĂ©riode de troubles depuis la ConfĂ©rence nationale de 1991 marquĂ©e entre autres par les coups dâEtat de 1996 (du colonel Ibrahim BarĂ© MaĂŻnassara) et de 1999 (de Daouda Malam WankĂ© avec lâassassinat de IBM). Depuis lâĂ©lection de Mamadou Tandja Ă la prĂ©sidence du Niger (dĂ©cembre 1999), le pays connaĂźt une relative stabilitĂ©.
30
Figure 10 : Volume dâeau produite dans le sous-secteur de lâhydraulique urbaine depuis le dĂ©but des activitĂ©s de la SNE Ă 2008 (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur)
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1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
M m
3
La desserte a Ă©galement substantiellement augmentĂ© en valeur absolue : le nombre de branchements privĂ©s est passĂ© de 54 868 en 2001 Ă 89 424 en 2008 (soit une augmentation moyenne annuelle de 7,9%38) et le nombre de bornes-fontaines est passĂ© de 2 300 Ă 2 672 (soit une augmentation annuelle de 2%) (SEEN, 2009b). Toutefois, cette croissance peine Ă dĂ©passer celle des villes : la desserte au niveau national calculĂ©e avec les critĂšres officiels (10 personnes par branchement privĂ© et 250 par borne-fontaine39) est passĂ©e de 60,0% en 2001 Ă 64,6% en 2008, soit une augmentation de moins de 5 points depuis 2001. Les investissements nâont fait quâaccompagner la croissance urbaine40 sans la devancer franchement. Figure 11 : Evolution des taux de desserte en hydraulique urbaine de 2001 Ă 2008 (calculĂ©s avec les critĂšres officiels : 10 personnes / branchement privĂ© et 250 personnes / borne-fontaine) (source : donnĂ©es SEEN et population urbaine du scĂ©nario combinĂ© de Poyry, 2007)
0,00
10,00
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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
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urba
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Taux de desserte global
Taux de desserte par BP
Taux de desserte par BF
Lâanalyse de lâĂ©volution des taux de desserte via un branchement particulier ou une borne-fontaine montre bien lâaccent mis sur la crĂ©ation de branchements particuliers (en densifiant les rĂ©seaux et Ă travers des campagnes de branchements sociaux â cf. infra). En dĂ©pit de lâinstallation de nouvelles bornes-fontaines (qui nĂ©cessite plus souvent une extension coĂ»teuse
38 Il sâagit de 19 267 branchements ordinaires et 16 445 branchements sociaux (SEEN, 2009a). 39 MalgrĂ© lâabsence de statistiques correctes Ă ce sujet, tous les observateurs sâaccordent Ă dire que ces chiffres sont trĂšs sous-estimĂ©s. NĂ©anmoins, leur inexactitude (supposĂ©e constante) ne modifie pas lâanalyse de la croissance du taux de desserte. 40 Pour estimer la population urbaine, lâhypothĂšse des consultants Poyry â scĂ©nario combinĂ© â a Ă©tĂ© choisie (Poyry, 2007).
31
de rĂ©seau et qui requiert lâemploi dâun intermĂ©diaire â dâoĂč un prix plus Ă©levĂ© pour lâusager final, cf. infra), le taux de couverture assurĂ© par ces derniĂšres stagne. Par ailleurs, alors que certains centres connaissaient des problĂšmes de pĂ©nurie en 1999 (approvisionnement intermittent, dĂ©ficit de production chronique, pompages mal adaptĂ©s, vĂ©tustes ou fonctionnant 24h/2441) (Consortium Mazard, 1999), lâeau est maintenant disponible de façon permanente et Ă pression correcte dans la majoritĂ© des centres. Ainsi, et contrairement Ă dâautres villes du Sahel (Dakar, Nouakchott par exemple), on ne trouve pas au Niger de systĂšmes privĂ©s de stockage de lâeau ou de pompes42. Toutefois, 19 centres sur les 52 ne possĂšdent encore quâun seul forage ; leur situation est donc critique en cas de panne.
41 Un forage fonctionnant 24h/24 est souvent signe dâune utilisation excessive de lâinfrastructure : il ne peut rĂ©pondre Ă une augmentation de la demande et, en cas de faible profondeur de la nappe, peut nuire Ă la vĂ©gĂ©tation en surface. 42 A lâexception trĂšs particuliĂšre des rares grands immeubles de Niamey qui possĂšdent leurs propres pompes pour alimenter leurs Ă©tages â lâeau Ă 1 bar Ă la surface (pression contractuelle) ne dĂ©passe pas 10 mĂštres de hauteur.
32
EncadrĂ© 4 : Branchements sociaux et bornes-fontaines subventionnĂ©es Deux campagnes visant Ă amĂ©liorer lâaccĂšs des populations dĂ©munies ont Ă©tĂ© menĂ©es sur la pĂ©riode 2001-2008 et financĂ©es par la PSE. Une troisiĂšme, plus modeste, est actuellement en cours et est financĂ©e sur fonds propres de la SEEN. 1er campagne
2002 â 2003
Plus de 11 600 branchements sociaux
261 bornes-fontaines subventionnées
49 centres 1 335 M FCFA
2Ăšme campagne
2007 â 2008
4 786 branchements sociaux
67 bornes-fontaines
7 centres 467 M FCFA
3Ăšme campagne
Juillet Ă fin 2009
1 200 branchements sociaux
0 borne-fontaine
7 centres secondaires
142 M FCFA
Les branchements sociaux ont concerné 46% du total des nouveaux branchements de 2001 à 2008 et les bornes-fontaines financées par les bailleurs dans le cadre du PSE représentent 88% du total de celles construites sur la période. Figure 12 : Nouvelles connections privées créées (source : SEEN, 2009a)
0
2 000
4 000
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12 000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Branchements sociaux
Branchements ordinaires
Dans le cadre des branchements sociaux, les frais de branchement (pose de la conduite, du compteur et du robinet), qui sâĂ©lĂšvent en moyenne Ă 98 000 FCFA43, sont intĂ©gralement supportĂ©s par les bailleurs. Les usagers sâacquittent uniquement des frais de dossier et de lâavance sur consommation, soit moins de 20 000 FCFA. Cette avance sur consommation, calculĂ©e en fonction du diamĂštre du compteur, constitue une caution que versent les usagers Ă la SEEN en se branchant au rĂ©seau. Cette somme, non dĂ©ductible dâintĂ©rĂȘts, est intĂ©gralement reversĂ©e Ă lâusager si celui-ci dĂ©cide dâarrĂȘter son branchement. Afin dâatteindre les plus dĂ©favorisĂ©s, les bĂ©nĂ©ficiaires dâun branchement social doivent
43 Prix moyen pour 2008
33
respecter un certain nombre de critĂšres. Ces derniers, dĂ©cidĂ©s par la SPEN avec lâavis des bailleurs de fonds, ont progressivement Ă©tĂ© assouplis au cours des campagnes de branchements sociaux pour permettre leur accĂšs au plus grand nombre. Dâabord, 3 Ă©lĂ©ments Ă©taient vĂ©rifiĂ©s :
- la concession devait ĂȘtre clĂŽturĂ©e, construite44 et habitĂ©e ; - seuls les mĂ©nages Ă©taient habilitĂ©s Ă recevoir un branchement social (Ă©taient exclus
les activités commerciales, administratives et industrielles) ; - le bénéficiaire devait habiter dans un quartier cible, choisi par les autorités en
fonction de sa pĂ©nurie dâeau et du degrĂ© de pauvretĂ© de ses habitants â les quartiers pĂ©riphĂ©riques des gros centres urbains Ă©taient privilĂ©giĂ©s (Hassoun, 2008).
Ce dernier critĂšre a Ă©tĂ© rapidement abandonnĂ© en raison de la lenteur de mise en route de la premiĂšre campagne (les bĂ©nĂ©ficiaires potentiels ne se pressaient pas pour demander un branchement social, probablement en raison dâun manque de communication) (Hassoun, 2008). Ensuite, Ă partir de la deuxiĂšme campagne et avec la concertation de la SEEN et de la SPEN, le premier critĂšre a Ă©tĂ© aussi assoupli : la concession ne doit dĂ©sormais plus quâĂȘtre construite et habitĂ©e (la clĂŽture, que de nombreux mĂ©nages ne peuvent se payer, nâest plus nĂ©cessaire). Selon certains observateurs, la gratuitĂ© totale des branchements sociaux peut ĂȘtre contre-productive au Niger : mĂȘme si lâeau est payante, la gratuitĂ© des branchements sociaux pourrait freiner lâappropriation du branchement par les usagers (dâoĂč, parfois, sa non utilisation et sa fermeture) ; elle diminue le nombre de personnes qui bĂ©nĂ©ficient dâun branchement social (Ă enveloppe fixe, moins les branchements sont unitairement subventionnĂ©s, plus il est possible dâen financer un grand nombre)45. La premiĂšre campagne de branchements sociaux a fait lâobjet dâune Ă©valuation par la SEEN en 2007. Il fut avĂ©rĂ© que, quatre annĂ©es aprĂšs la fin de lâopĂ©ration, 10% des branchements rĂ©alisĂ©s Ă©taient fermĂ©s en raison :
- de manquements de la SEEN pour un tiers (branchement sur parcelles non bùties, mauvaise appréciation des critÚres pendant la campagne, branchement non conforme à la réglementation ou dysfonctionnement interne à la SEEN au niveau de la facturation) ;
- dâune mauvaise gestion des branchements pour un quart (difficultĂ© dâĂ©pargner pour payer la facture mensuelle, mĂ©sentente entre familles qui se partagent un robinet ou surconsommation) ;
- dâune dĂ©gradation imprĂ©visible de la situation financiĂšre du mĂ©nage pour 15% (perte dâun emploi, dĂ©penses supplĂ©mentaires liĂ©es Ă un problĂšme de santĂ©, Ă un baptĂȘme, ou Ă un mariage) ;
- dâun dĂ©mĂ©nagement de lâusager pour 18% ; - et dâautres pour 9% (relation propriĂ©taire/locataire, voyage) (Hassoun, 2008).
44 Les cases, habitat traditionnel occupé par les populations les plus démunies, ne sont donc pas éligibles à recevoir un branchement social. 45 Les populations les plus démunies, habitant souvent loin des canalisations de desserte, ne profitent pas toujours prioritairement des branchements sociaux.
34
6.2. Les bornes-fontaines ou lâentretien dâun commerce de rente Figure 13 : Evolution du nombre de bornes-fontaines (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur)
0
500
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1500
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
unité
La rĂ©forme a accompagnĂ© la crĂ©ation de 372 bornes-fontaines (338 financĂ©es par les bailleurs dans le cadre du PSE, 34 financĂ©es par des privĂ©s). En 2009, la distance entre deux bornes-fontaines Ă Niamey46 sâĂ©lĂšve en moyenne Ă 350 mĂštres mais prĂ©sente une grande disparitĂ© : certains quartiers rĂ©sidentiels, dont la totalitĂ© des habitants a un branchement particulier, nâen accueillent pas. Avant la rĂ©forme, deux types de bornes-fontaines coexistaient : celles financĂ©es et dĂ©tenues par un privĂ© et celles financĂ©es par la SNE, une commune ou un bailleur. Les premiĂšres, plus nombreuses, Ă©taient implantĂ©es Ă lâinitiative dâun privĂ©, souvent un notable aisĂ© dâun quartier (lâinvestissement initial Ă©tant important, le coĂ»t dâentrĂ©e dans lâactivitĂ© est Ă©levĂ©). Pour exploiter et dĂ©tenir sa borne-fontaine, ce dernier devait passer par les Ă©tapes suivantes :
- demande Ă la mairie â propriĂ©taire du sol â dâun emplacement (coĂ»t de la demande : de 0 Ă 50 000 FCFA selon les communes47) ;
- demande dâun devis Ă la SNE pour la construction dâune borne-fontaine Ă lâendroit indiquĂ© par la mairie. La SNE vĂ©rifiait lâopportunitĂ© dâinstaller une borne-fontaine Ă cet endroit au vu des rĂ©seaux existants ou en projet et de la distance minimale de 500 mĂštres requises entre deux bornes-fontaines ;
- paiement des frais dâimplantation de la borne-fontaine. Ces frais se composaient du coĂ»t de la construction (proche dâ1 M FCFA), des avances sur consommation (autour de 35 000 FCFA) et dâune caution48 (50 000 FCFA).
Pour ce type de bornes-fontaines, les tarifs Ă lâusager Ă©taient fixĂ©s par le fontainier lui-mĂȘme (parfois en concertation avec lâautoritĂ© traditionnelle du quartier) et les fontainiers nâĂ©taient responsables devant aucune structure institutionnelle. Ils ne devaient payer que la patente annuelle de la commune, soit 10 000 FCFA. Rohrbach et Gaoh, dans un rapport pour la Croix-rouge de 2002, listaient les nombreuses imperfections de cette procĂ©dure :
46 Dont la superficie est estimĂ©e en 2007 Ă 8723 ha (Urbaplan, 2007) et le nombre de bornes-fontaines en 2009 est de 694. 47 Initialement dĂ©livrĂ©e gratuitement, cette autorisation fut dans un premier temps relevĂ©e Ă 10 000 FCFA pour enrayer les abus puis Ă 50 000 FCFA (Rohrbach & Gaoh, 2002). 48 Cette caution a Ă©tĂ© instaurĂ©e Ă partir de 1996 pour responsabiliser les fontainiers et lutter contre les impayĂ©s. Il est en effet trĂšs difficile socialement de couper lâapprovisionnement en eau dâune borne-fontaine : dans ce cas, câest tout un quartier qui subit lâincompĂ©tence dâun seul homme.
35
« - lâabsence de critĂšre de sĂ©lection quant Ă la personne demandeuse ; (âŠ) - la mĂ©connaissance du service autorisant lâimplantation de lâĂ©tat rĂ©el de lâapprovisionnement dans la zone ; - lâabsence de tout contrĂŽle du respect du lieu dâimplantation initialement autorisĂ© ; - lâabsence de coordination entre les services des communes et (âŠ) de ceux de la SNE. » - le non respect des critĂšres dâimplantation des bornes49 (Rohrbach & Gaoh, 2002). A partir de 1991, un autre type de bornes-fontaines vit le jour : celles financĂ©es et dĂ©tenues par les mairies. Ces derniĂšres finançaient lâimplantation dâune borne-fontaine dans un quartier de leur commune (lieu choisi avec avis technique de la SNE) et mettaient ensuite son exploitation en dĂ©lĂ©gation de gestion auprĂšs dâun fermier privĂ©. Dans ce cas, un contrat dâaffermage liait le propriĂ©taire de lâinfrastructure (la commune) au fermier pour une durĂ©e de 15 ans. Le fermier, en plus de prendre en charge lâabonnement Ă la SEEN (caution, avance sur consommation et consommation dâeau), payait une redevance Ă la commune pour utiliser son infrastructure (8 000 FCFA par mois pour les 10 premiĂšres annĂ©es dans la commune I de Niamey). Les tarifs dĂ©cidĂ©s en thĂ©orie par la mairie Ă©taient en pratique fixĂ©s par le fermier (parfois en concertation avec lâautoritĂ© traditionnelle du quartier). La rĂ©forme institutionnelle quâa connue lâensemble du secteur de lâeau au Niger sâest traduite par (i) des crĂ©ations de nouvelles bornes-fontaines financĂ©es par les bailleurs et (ii) par une modification du cadre de gestion des bornes-fontaines au Niger, dans le prolongement une Ă©tude rĂ©alisĂ©e en 2002 par la Croix-rouge française pour le compte de la SEEN. Les bailleurs, dans le cadre du PSE, ont financĂ©, par le biais de la SPEN, 338 nouvelles bornes-fontaines depuis 2001. Ces bornes-fontaines sont donc propriĂ©tĂ© de la SPEN et sont exploitĂ©es en dĂ©lĂ©gation par un privĂ© (cf. infra). Ces investissements ont modifiĂ© quelque peu la structure des propriĂ©taires de bornes-fontaines au Niger : avant la rĂ©forme, la grande majoritĂ© des bornes-fontaines Ă©tait dĂ©tenue par des privĂ©s, le solde Ă©tant dĂ©tenu par les communes. Depuis la rĂ©forme, la majoritĂ© des bornes-fontaines reste propriĂ©tĂ© de privĂ©s et le solde est partagĂ© entre les communes et la SPEN. Depuis la rĂ©forme, la localisation de toute nouvelle borne-fontaine est dĂ©cidĂ©e par la SPEN, aprĂšs consultation de la SEEN. En revanche, les communes, qui restent propriĂ©taire du sol, nâinterviennent plus (elles continuent toutefois de prĂ©lever la patente annuelle de 10 000 FCFA aux fontainiers). Depuis les recommandations formulĂ©es par la Croix-rouge, tout fontainier (quâil soit propriĂ©taire, fermier des communes ou gĂ©rant de la SPEN) signe un contrat de gĂ©rance avec la SEEN pour un an renouvelable. Il sâengage ainsi Ă (i) avoir lâaval du chef traditionnel du quartier, (ii) habiter dans le quartier de sa borne-fontaine (il ne peut donc en dĂ©tenir quâune seule50), (iii) respecter les rĂšgles dâhygiĂšne aux abords de sa borne-fontaine, (iv) verser une caution Ă la SEEN de 50 000 FCFA et (v) appliquer les tarifs rĂ©glementaires51 : 5 FCFA le
49 Avec les consĂ©quences suivantes : non respect de la distance de 500 m entre deux bornes-fontaines, « une concentration excessive dans certains zones, une absence totale dans certaines autres, un dĂ©placement de lâautorisation vers une toute autre destination », voire parfois, des risques dans le domaine sanitaire : proximitĂ© de latrines, de fosses dâĂ©vacuation, de dĂ©charges, ⊠» (Rohrbach & Gaoh, 2002). 50 Cette rĂšgle existait dĂ©jĂ au temps de la SNE (Collignon, 2001). 51 Tarifs fixĂ©s par dĂ©cret n°0007 MHE/LCD/CAB du 26 janvier 2006. On remarque que les tarifs Ă lâusager ne sont pas impactĂ©s par les hausses des tarifs de la SEEN aux fontainiers.
36
seau de 20 l, 50 FCFA le bidon de 200 l (soit 250 FCFA/m3, alors que le fontainier achĂšte lâeau Ă la SEEN Ă 127 FCFA/m3). En imposant une borne-fontaine par fontainier et en obligeant le fontainier Ă habiter dans le quartier de la borne-fontaine, les opĂ©rateurs ont cherchĂ© Ă (i) promouvoir une relation de proximitĂ© entre les usagers finaux et les fontainiers52 et (ii) Ă limiter lâenrichissement dâune seule personne qui possĂšderait plusieurs bornes-fontaines et, ainsi, Ă distribuer les fruits de la rente - la position de fontainier Ă©tant gĂ©nĂ©ralement trĂšs rentable (cf. infra). Dans la pratique, ces principes ne sont pas respectĂ©s : nombreux sont les fontainiers qui possĂšdent plusieurs bornes-fontaines53 et qui nâhabitent pas dans le quartier de la borne-fontaine ; les tarifs appliquĂ©s sont au minimum doublĂ©s ; lâhygiĂšne est souvent dĂ©plorable (essentiellement en raison de la nature non revĂȘtue du sol). Rares sont les fontainiers qui paient leur taxe communale (10 000 FCFA / an) et les communes ont Ă©tĂ© marginalisĂ©es puisquâelles sont exclues du processus de dĂ©cision et de contrĂŽle. La principale consĂ©quence est que les usagers des bornes-fontaines paient le mĂštre cube dâeau 3 Ă 5 fois plus cher que les abonnĂ©s au rĂ©seau consommant moins de 10 m3, pour un service moindre (distance Ă parcourir, temps dâattente, heures dâouverture de la borne, etc.). Les prix Ă la borne sont fixĂ©s dans la pratique par le fontainier lui-mĂȘme. Ils sont gĂ©nĂ©ralement de 10-15 FCFA le bidon dâune vingtaine de litres (soit 500 - 750 FCFA/m3)54. Ces prix, relativement communs et constants55 au Niger, peuvent varier exceptionnellement en fonction de la saison (en saison chaude, la demande sâaccroĂźt et les sources alternatives se tarissent â dâoĂč une augmentation des prix de certaines bornes-fontaines). Au Niger, la diversitĂ© des seaux aux bornes-fontaines est grande ; « il nây a pas de calcul des quantitĂ©s, le seau nâest pas une unitĂ© de mesure prĂ©cise mais une rĂ©fĂ©rence floue. » (Rohrbach & Gaoh, 2002). Lâabsence de piĂšces de monnaie infĂ©rieure Ă 5 FCFA ne permet pas un ajustement plus fin des prix. La SEEN entretient par ailleurs de bonnes relations avec les fontainiers et le taux de recouvrement des factures dâeau est excellent (98% en 2008). La gĂ©rance dâune borne-fontaine semble ainsi ĂȘtre une activitĂ© trĂšs rentable56 : la marge peut relativement aisĂ©ment atteindre 100 000 FCFA / mois / BF ; le taux de retour sur investissement est donc infĂ©rieur Ă un mois si la borne-fontaine a Ă©tĂ© financĂ©e par une commune ou un bailleur et proche dâun an en cas dâinvestissement privĂ©. Par ailleurs, pour la quasi-totalitĂ© des bornes-fontaines, ce nâest pas le fontainier qui sâoccupe de lâexploitation de lâinstallation au jour le jour. Ce dernier emploie plutĂŽt un fils, un cousin, une Ă©pouse, dont le salaire est souvent trĂšs faible voire nul (Rohrbach & Gaoh, 2002). Le compte dâexploitation dâun fontainier propriĂ©taire dâune borne-fontaine est donc le suivant : 52 Est facilitĂ© ainsi le rĂšglement des problĂšmes Ă©ventuels survenus lors de lâexploitation de la borne-fontaine. 53 Certains fontainiers possĂšdent jusquâĂ plusieurs dizaines de bornes-fontaines. 54 Ce tarif atteint parfois 25 FCFA le seau de 20 litres (soient 1 250 FCFA / m3). 55 Les hausses tarifaires du mĂštre cube dâeau facturĂ© aux fontainiers des derniĂšres annĂ©es nâont pas eu dâimpact sur les tarifs finaux aux usagers. 56 Les exceptions concernent les bornes-fontaines dont la pression est faible â elles sont alors boycottĂ©es par les garuwa â et les centres dont lâautoritĂ© traditionnelle a imposĂ© des tarifs raisonnables (cas de Dakoro par exemple).
37
Tableau 9 : Compte d'exploitation d'un fontainier Quantité Prix (FCFA) Montant (FCFA) Recettes 3 240 m3 438 1 417 500
Charges Achat eau SEEN 3 600 m3 127 457 200 Location compteur 12 mois 700 8 400 TVA (19%) 88 464 Salaire du gérant 12 mois 10 000 120 000 Entretien courant 12 mois 5 000 60 000 Taxe municipale 10 000 10 000 Total charges 744 064 Bénéfices nets 673 436 FCFA / an 56 120 FCFA / mois
HypothĂšses : - Consommation mensuelle de 300 m3 - 10% de perte dâeau - Prix de vente : 75% Ă 500 FCFA / m3 (particuliers) et 25% Ă 250 FCFA / m3 (garuwa) â hypothĂšse basse - Amortissement de lâactif non considĂ©rĂ© La solution prĂ©conisĂ©e par certains de transformer les fontainiers en agents SEEN (Ă la charge donc de lâensemble des consommateurs dâeau du secteur) ne parait pas rĂ©alisable Ă court terme en raison des difficultĂ©s de gestion des ressources humaines au Niger. On imagine mal en effet voir la SEEN passer dâenviron 550 employĂ©s Ă plus de 3 200. EncadrĂ© 5 : RĂ©gulation par les rĂ©glementations, rĂ©gulation par le marchĂ© Pour tenter de rĂ©guler le mĂ©tier de fontainier, deux approches sont envisagĂ©es : la rĂ©gulation par des rĂ©glementations et celle par le marchĂ©. La premiĂšre fixe les tarifs aux usagers finaux, rĂ©glemente la propriĂ©tĂ© des bornes-fontaines et les horaires dâouvertures. La seconde prĂ©conise de dĂ©rĂ©guler le marchĂ© des bornes-fontaines pour en augmenter le nombre, limiter la cartellisation et crĂ©er de la concurrence entre les fontainiers. Dans cette logique, il est inutile voire nĂ©faste de tenter dâimposer les tarifs, la propriĂ©tĂ© des bornes fontaines et des horaires dâouverture. Au Niger, la premiĂšre approche peut paraĂźtre avoir Ă©tĂ© institutionnellement choisie : les tarifs aux usagers, la propriĂ©tĂ© des bornes et leurs horaires dâouvertures sont rĂ©glementĂ©s. Mais dans la pratique, au vu de la faible application de ces rĂ©glementations sur le terrain57, câest plutĂŽt la deuxiĂšme approche qui est utilisĂ©e : la rĂšgle concernant la propriĂ©tĂ© nâest pas respectĂ©e, il nâest pas rare quâun fontainier possĂšde plusieurs bornes-fontaines, les tarifs sont dĂ©cidĂ©s par le fontainier lui-mĂȘme et correspondent Ă un Ă©quilibre marchand entre lâoffre et la demande.
57 Lâauteur nâa, par exemple, jamais vu le panneau indiquant les tarifs dĂ©crĂ©tĂ©s des bornes-fontaines Ă -cĂŽtĂ© dâune borne-fontaine au Niger.
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EncadrĂ© 6 : IdĂ©e d'une gestion communautaire des bornes-fontaines La gestion communautaire des bornes-fontaines est parfois Ă©voquĂ©e voire prĂ©conisĂ©e par certains. Il sâagit de confier la gestion dâune borne Ă un comitĂ©, gĂ©nĂ©ralement association de quartier, qui paye les factures dâeau Ă lâopĂ©rateur et qui emploie une personne chargĂ©e de rĂ©colter les recettes de la vente dâeau aux usagers finaux. Cette solution nâa pas Ă©tĂ© adoptĂ©e au Niger puisque « les expĂ©riences menĂ©es avec des comitĂ©s de gestion de type associatif nâont pas toujours Ă©tĂ© âheureusesâ ; la dilution des responsabilitĂ©s, les conflits interpersonnels, lâappĂąt du gain, la difficultĂ© de dĂ©signer la personne opĂ©rationnelle, sont dâautant dâĂ©lĂ©ments qui ont amenĂ© (âŠ) Ă des fermetures de bornes. » (Rohrbach & Gaoh, 2002). Les usagers finaux nâĂ©tant pas toujours conscients des risques sanitaires et de lâĂ©quilibre financier de lâactivitĂ©, il semble donc quâil soit plus efficace quâune seule personne soit responsable de facturer aux usagers, de limiter les fuites dâeau, dâentretenir lâouvrage, de veiller Ă lâhygiĂšne du site et de payer les factures dâeau Ă lâopĂ©rateur. Il a donc Ă©tĂ© prĂ©fĂ©rĂ© une gestion privatisĂ©e des ouvrages. EncadrĂ© 7 : Les porteurs d'eau ou « garuwa » De nombreuses personnes sâapprovisionnent en eau via des revendeurs dâeau, appelĂ©s « garuwa » (« voici de lâeau » en langue haoussa). Ces derniers utilisent pour la plupart une charrette Ă bras chargĂ©e de 6 Ă 10 bidons de 20 litres et pratiquent des tarifs Ă©levĂ©s, souvent de 25 Ă 50 FCFA / bidon, soit 1 250 Ă 2 500 FCFA / m3 â 10 Ă 20 fois plus que la tranche sociale. Les tarifs varient en fonction de la concurrence, de la distance Ă parcourir et de la relative pĂ©nurie dâeau58. Il est difficile dâestimer le nombre de garuwa au Niger59, dâautant plus que certains sont des travailleurs saisonniers qui retournent aux champs lors de la saison des pluies. Cependant, Ă©tant « la manifestation concrĂšte des problĂšmes de desserte en eau de certains quartiers » (Rohrbach & Gaoh, 2002), ils sont plus nombreux dans les quartiers pĂ©riphĂ©riques de Niamey (jusquâĂ 40 garuwa / borne-fontaine) quâau centre-ville de la capitale (5 Ă 10 garuwa / borne-fontaine, parfois 0). Les garuwa obtiennent souvent des tarifs privilĂ©giĂ©s Ă la borne-fontaine et peuvent payer le mĂštre cube dâeau deux fois moins cher que les autres usagers (soit 250 Ă 500 FCFA/m3). MalgrĂ© cela, le mĂ©tier de garuwa est un mĂ©tier peu rĂ©munĂ©rateur et ce sont gĂ©nĂ©ralement des jeunes, en phase de dĂ©marrage dans la vie active, qui occupent ces postes car ils ne demandent ni formation, ni investissement de dĂ©part (Collignon, 2000). Certains quartiers particuliĂšrement dĂ©munis de Niamey ou des centres provinciaux, dans lesquels les commerces (clients privilĂ©giĂ©s des garuwa) sont rares, nâaccueillent pas de garuwa en raison dâun niveau de vie trop faible des populations ou dâun terrain trop accidentĂ©. Dans ce cas, ce sont les femmes qui font de grandes distances pour chercher de lâeau Ă la borne-fontaine. Les garuwa sont assujettis Ă une patente annuelle de 2 500 FCFA payable Ă la commune (appelĂ©e âtaxe des ambulantsâ). Les garuwa nâĂ©tant pas rĂ©fĂ©rencĂ©s et travaillant dans le
58 En cas de pĂ©nurie extrĂȘme, les tarifs des garuwa peuvent atteindre 500 FCFA par bidon Ă Niamey soit 25 000 FCFA / m3. 59 Leur nombre, dans la ville de Niamey, a Ă©tĂ© estimĂ© Ă 1 500 en 2000 par le bureau dâĂ©tude CEH Sidi, soit nettement moins quâĂ Ougadougou oĂč ils auraient Ă©tĂ© 7 000 (Collignon, 2000).
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secteur informel, cette taxe est prĂ©levĂ©e, un peu arbitrairement, sur les garuwa qui ont âle malheurâ de se trouver sur le passage de la brigade de la commune.
6.3. Un service de meilleure qualitĂ© Avant la rĂ©forme, lâeau distribuĂ©e Ă©tait bonne dans 90% des centres60 mais les analyses de la qualitĂ© des eaux Ă©taient irrĂ©guliĂšres voire inexistantes (dans les centres secondaires et tertiaires) (Vivendi, 2002). DĂ©sormais la qualitĂ© de lâeau est contrĂŽlĂ©e par la SEEN rĂ©guliĂšrement : quotidiennement Ă Niamey sur station (3 fois par semaine sur rĂ©seau) jusqu'Ă deux fois par an dans les centres Ă eaux souterraines (SEEN, 2009a,d)61. Le contrat de performance exige que la qualitĂ© physico-chimique et bactĂ©riologique dâau moins 96% des Ă©chantillons prĂ©levĂ©es satisfassent aux normes de lâOMS (Contrat dâaffermage, annexe 1, article 17). Pour la qualitĂ© bactĂ©riologique, la SEEN a atteint ces cibles dĂšs le dĂ©but du contrat. Tableau 10 : QualitĂ© bactĂ©riologique de l'eau distribuĂ©e par la SEEN (source : SPEN, 2009a) QualitĂ© bactĂ©riologique
Objectif 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Tout centre 96% 97% 96,8% 97,5% 98% 98% 98% 97,2% Pour la qualitĂ© physico-chimique cependant, la SEEN peine Ă atteindre les objectifs dans certains centres (les eaux souterraines du Niger sont parfois chargĂ©es de mĂ©taux, de fluorures ou de nitrites et les installations de traitement des eaux - hors chloration â nâexistent pas dans la plupart des centres). Tableau 11 : QualitĂ© de l'eau distribuĂ©e par la SEEN (source : SEEN, rapports dâactivitĂ©s 2007 et 2008) QualitĂ© physico-chimique Objectif 2007 2008 Centres Ă eaux souterraines 96% 90,3% 90,3% Centres Ă eaux de surface traitĂ©es 96% 96,5% 96,3% En fonction de la qualitĂ© des eaux distribuĂ©es dans les centres, la SEEN « implore » la SPEN dâinvestir dans des installations de traitement, notamment de :
- rĂ©habiliter les usines de production de Niamey (de 2001 Ă 2005) ; - mettre en place une nouvelle usine de traitement Ă TillabĂ©ry dont lâinstallation Ă©tait
obsolĂšte (2001 Ă 2004) ; - mettre en service une installation de chaux Ă Dosso (2001 Ă 2006) ; - mettre en place des installations de chloration Ă poste fixe dans certains centres de
lâintĂ©rieur (16 centres en 2003, 12 en 2004 et 2005) ; - mettre en place des traitement correctifs pour certains centres (contaminĂ©s par du
fluor, des nitrates et/ou du fer) : pour 6 centres en 2003 et 2004 ; 8 en 2005 ; 15 en 2006 ; 13 en 2007 ; 10 en 2008.
60 Les exceptions notoires Ă©taient celles de Tibiri (prĂ©sence de fluor qui a provoquĂ© des malformations osseuses chez les enfants depuis la mise en route du forage en 1983), de TĂ©ra (prĂ©sence de nitrates), de Loga, Keita et Magaria (teneurs Ă©levĂ©es en fer) et de Niamey et TillabĂ©ri (turbiditĂ© Ă©levĂ©e environ deux mois par an) (Vivendi, 2000). 61 La SEEN a lancĂ© au mois de dĂ©cembre 2001 une vaste campagne dâanalyses sur lâensemble du territoire afin dâĂ©tablir un point zĂ©ro de la qualitĂ© de lâeau dans les centres non analysĂ©s par la SNE (SEEN, 2001).
40
En raison des difficultĂ©s techniques de traitement des eaux de forage impures et de la non prĂ©sence dâinstallations de traitement adĂ©quates, la SEEN a obtenu des dĂ©rogations pour certains centres. Depuis la signature du troisiĂšme avenant au contrat dâaffermage en avril 2009, la procĂ©dure dâinitiation et dâobtention des dĂ©rogations a Ă©tĂ© clarifiĂ©e. DĂ©sormais, il est clair que lâEtat est responsable de la qualitĂ© des ressources en eau, que la SPEN est responsable de la mise en place des Ă©quipements de traitement de lâeau et que la SEEN est responsable de la qualitĂ© de lâeau distribuĂ©e. En cas de non-conformitĂ© de lâeau distribuĂ©e, la SEEN doit proposer une solution de traitement de lâeau brute ou de dilution des eaux de plusieurs forages (avec Ă©valuation des coĂ»ts et des investissements nĂ©cessaires). La SPEN rĂ©agit ensuite sur la proposition de la SEEN en lâacceptant, en la modifiant, en Ă©laborant une solution alternative ou en proposant une dĂ©rogation provisoire. Puis, lâARM analyse et Ă©value les dossiers de la SEEN et de la SPEN. Enfin, la SPEN et le ministĂšre de lâHydraulique dĂ©cident de la solution Ă adopter (dilution des eaux de plusieurs forages, investissement dans une station de traitement ou dĂ©rogation provisoire62) (Contrat dâaffermage, avenant n°3, 2009).
6.4. A effectif constant Comme lâavait fait la SNE, la SEEN a amĂ©liorĂ© lâefficacitĂ© des ressources humaines. MĂȘme si lâeffectif du personnel est restĂ© globalement inchangĂ© â entre 490 et 520 agents permanents63, la productivitĂ© du personnel a augmentĂ© avec lâextension des systĂšmes de distribution dâeau et la montĂ©e des exigences en matiĂšre de comptabilitĂ©, de communication et de management (salaire mensuel moyen brut : 320 000 FCFA). La SPEN compte pour sa part 24 agents (salaire moyen brut : 490 000 FCFA). Figure 14 : Effectifs de la SNE ou de l'ensemble SEEN + SPEN pour 1 000 abonnĂ©s (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur)
0,00
5,00
10,00
15,00
20,00
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Le ratio effectif du secteur pour 1000 abonnĂ©s sâest amĂ©liorĂ© rĂ©guliĂšrement depuis la crĂ©ation de la SNE en 1987 et sâĂ©levait en 2008 Ă 5,7. Ce chiffre reste sensiblement supĂ©rieur aux
62 La durĂ©e dâune dĂ©rogation ne peut dĂ©passer deux ans et le ministĂšre de lâHydraulique doit se prononcer sur une solution dĂ©finitive dans un dĂ©lai dâun an Ă compter de la date de constatation du non respect des normes de potabilitĂ© (Contrat dâaffermage, avenant n°3, 2009). 63 Lâauteur rappelle que lâeffectif de la SNE nâavait presque pas changĂ© dans les annĂ©es 90 : en 1989, la sociĂ©tĂ© comptait 537 agents. Le sureffectif de la SNE, Ă©valuĂ© Ă 25% en 2000 (Ă lâoccasion de la prĂ©paration de la privatisation de la sociĂ©tĂ©), devait ĂȘtre rĂ©duit : le dossier dâappel dâoffres obligeait les rĂ©pondants Ă prĂ©parer un plan social au coĂ»t de 1,5 Md FCFA. Vivendi et la Lyonnaise des eaux, en rĂ©pondant Ă lâappel dâoffres, ont prĂ©fĂ©rĂ© ne pas suivre les exigences du dossier dâappel dâoffres en proposant de garder lâensemble du personnel de la SNE. Pour cette raison et conformĂ©ment Ă un accord convenu entre les parties au dĂ©but de la rĂ©forme, il nây a pas eu de licenciement pour raison Ă©conomique.
41
« bons Ă©lĂšves » de la rĂ©gion : le SĂ©nĂ©gal et la CĂŽte dâIvoire, avec respectivement 4,1 et 2,4 agents pour 1000 abonnĂ©s (Tremolet, 2002). En plus des agents permanents, la SEEN emploie, via des « agences dâintĂ©rim », du personnel temporaire en fonction de sa charge de travail. Il est difficile dâĂ©valuer le nombre de ce personnel mais son poids dans la masse salariale de la SEEN ne dĂ©passait pas 1% en 2008. La SEEN emploie par ailleurs trois expatriĂ©s occupant les postes de directeur gĂ©nĂ©ral, financier et technique.
6.5. Des rendements et un taux de recouvrement croissants mais insuffisants Le rendement du rĂ©seau avant la rĂ©forme Ă©tait bon en raison de la faible pression dans les canalisations (rares sont les bĂątiments de plus de deux Ă©tages), de la nature du sol (les fuites sur le rĂ©seau sont facilement dĂ©tectables du fait de la non couverture des routes) et de considĂ©rations culturelles (les fuites sont rapidement signalĂ©es par la population qui considĂšre ce bien comme prĂ©cieux et ne devant pas ĂȘtre gaspillĂ©) (Urbaplan, 2007 et Consortium Mazard, 1999). Figure 15 : Rendement du rĂ©seau avant la rĂ©forme de 2001 (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur)
70,0
75,0
80,0
85,0
90,0
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001
Pro
duct
ion/
Ven
te (
%)
Toutefois, mĂȘme sâil Ă©tait avĂ©rĂ© que les rendements avant la rĂ©forme Ă©taient bons, on peut douter de la vĂ©racitĂ© des chiffres publiĂ©s au cours de la pĂ©riode Ă partir des donnĂ©es de la SNE. Sur certains centres, par exemple, les rendements du rĂ©seau calculĂ©s dĂ©passaient 100% (Bouza, Illela, Tamaske) ou sâen sâapprochaient (99% Ă Kollo, 98% Ă Ouallam). Ces ratios ne sont pas crĂ©dibles et tĂ©moignent sans doute dâinsuffisances dans le comptage de la production (compteurs mal positionnĂ©s â Ă la sortie dâune coude ou dâune vanne, cassĂ©s ou bloquĂ©s â la production Ă©tant alors estimĂ©e Ă partir du temps de fonctionnement des pompes) et/ou dans le comptage de la vente (compteurs bloquĂ©s ou mal calibrĂ©s) (Vivendi, 2000 et Consortium Mazard, 1999). En raison de ces insuffisances supposĂ©es et de dissensions entre les opĂ©rateurs, le rendement du rĂ©seau en 2001, qui devait ĂȘtre dĂ©terminĂ© par les opĂ©rateurs en dĂ©but de contrat, fut difficile Ă fixer. Il fut finalement fixĂ© Ă 81% en 2003 (Ă la suite dâune mission de mĂ©diation dâun consultant de la Banque mondiale). Alors que la SEEN sâengageait dans le cadre de son contrat dâaffermage Ă amĂ©liorer le rendement pour atteindre 85% en 2005, le rendement a souvent Ă©tĂ© sensiblement infĂ©rieur (il sâĂ©tablissait Ă 84,6% en 2008). MĂȘme infĂ©rieures aux objectifs, « les valeurs des rendements sont dans leur grande majoritĂ© exceptionnellement Ă©levĂ©es64. Presque 40% des centres ont un rendement supĂ©rieur Ă 90%, et 4/5 des centres ont un rendement supĂ©rieur Ă 80%. Seulement quatre centres ont des rendements en dessous de
64 Le rendement du rĂ©seau au Niger est supĂ©rieure Ă celui des services dâeau de la plupart des pays de la sous rĂ©gion : CĂŽte dâivoire (78,8%), SĂ©nĂ©gal (80,3%), BĂ©nin (78%), Togo (77%) (Poyry, 2007).
42
70%, mais ils restent toutefois au-dessus de 60% » (Tahoua, Konni, Tanout et Bagaroua) (Poyry, 2007). Figure 16 : Rendement du réseau (objectif et réalisation) depuis 2001 (source : SEEN, 2009b)
80
81
82
83
84
85
86
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Pro
duct
ion/
Ven
te (
%)
Rendement cible
Performance de la SEEN
La SEEN estime ĂȘtre dans lâimpossibilitĂ© dâatteindre lâobjectif de 85% arguant du non respect par la SPEN de son engagement prĂ©vu dans le cadre du contrat plan dâinvestir, au moment opportun, dans la rĂ©habilitation du systĂšme. Par ailleurs, la SEEN a pour obligation de recouvrer au moins 98% des montants facturĂ©s aux abonnĂ©s non administratifs pour la fourniture dâeau potable Ă partir de la troisiĂšme annĂ©e du contrat. Le taux de recouvrement des factures de ces abonnĂ©s, bien quâil nâatteigne pas les objectifs fixĂ©s par le contrat de performance, est bon et atteignait 95% en 2008 : excellent pour les bornes fontaines (98% en 2008), bon pour les particuliers et les commerces (95% en 2008 pour les deux). Celui des abonnĂ©s administratifs, cependant, est erratique et passablement mĂ©diocre (54% en 2008). La SEEN semble donc incapable dâimposer le paiement Ă Ă©chĂ©ance des factures de lâEtat (cf. infra). Figure 17 : Recouvrement (objectif et rĂ©alisation) depuis 2001 (source : calcul Ă partir de SEEN, 2009b)
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Enc
aiss
emen
t /
vent
e Recouvrement cible
Recouvrement abonnésnon administratifs
Recouvrement global
Recouvrementadministration
Les performances de la SEEN dans ces deux domaines, quoique en amĂ©lioration, nâatteignent donc pas les objectifs fixĂ©s par le contrat de performance. La rĂ©munĂ©ration de la SEEN, dĂ©pendant de ces performances, en est diminuĂ©e (cf. supra) et le manque Ă gagner est estimĂ© de la maniĂšre suivante :
43
Tableau 12 : Manque Ă gagner pour la SPEN en raison de son impossibilitĂ© d'atteindre les objectifs du contrat de performance (source : calcul Ă partir de SEEN, 2009b) En M FCFA 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Total RĂ©munĂ©ration cible 2 781 5 274 5 767 6 370 6 820 7 552 8 318 8 844 51 727 RĂ©munĂ©ration rĂ©elle 2 330 4 970 5 481 5 928 6 011 7 305 7 532 7 597 47 154 Manque Ă gagner 452 304 286 442 809 247 787 1 247 4 573 Le manque Ă gagner de la SEEN correspond donc Ă prĂšs de 10% de la rĂ©munĂ©ration quâelle tire des ventes dâeau, et Ă 6% de son chiffre dâaffaires total. Ce manque Ă gagner provient essentiellement de la faiblesse du taux de recouvrement des factures dâeau de lâadministration (cf. infra). Avant sa privatisation partielle, en 2000, la SNE lança une opĂ©ration de grande importance (avec coupure de lâapprovisionnement des mauvais payeurs) pour amĂ©liorer ses performances en matiĂšre de recouvrement des factures dâeau (hors administrations) et afin de rendre son exploitation plus attrayante pour les investisseurs privĂ©s. La SNE a par exemple atteint le taux de 96% en novembre 2000 (SNE, 2000).
44
7. Résultats financiers du processus de la réforme
7.1. Tarification
7.1.1. Prix de vente du mĂštre cube dâeau
Tableau 13 : Evolution des tarifs hors taxes appliquĂ©s aux diffĂ©rents types d'usagers depuis la crĂ©ation de la SNE en FCFA / m3 ou FCFA / mois courant (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur) CatĂ©gories d'abonnĂ© Tarif (FCFA/m3) 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Borne-fontaine65 85 85 85 85 85 85 85 115 115 115 115 115 115 115 115 121 121 127 127 127 127 127 127 Particuliers 0 Ă 15 m3 / mois 105 105 105 105 105 105 105 115 115 115 115 115 115 115 115 121 121 127 127 Particuliers 0 Ă 10 m3 / mois 127 127 127 127 Particuliers 16 Ă 40 m3 / mois 173 173 173 173 173 173 173 196 196 196 196 196 196 207 207 234 234 246 246 Particuliers 11 Ă 40 m3 / mois 279 279 279 279 Particuliers 41 Ă 75 m3 / mois 263 263 263 263 263 263 263 295 295 295 295 295 295 312 312 353 353 371 415 Particuliers plus de 40 m3 / mois 448 448 448 448 Particuliers Plus de 75 m3 / mois 300 300 300 300 300 300 300 330 330 330 330 330 330 349 349 395 395 415 415
Administrations 260 260 260 260 260 260 260 268 268 268 268 268 268 283 283 314 314 330 403 425 425 425 425
Commerces 260 260 260 260 260 260 260 273 273 273 273 273 273 289 289 320 320 336 403 425 425 425 425
Industries 260 260 260 260 260 260 260 273 273 273 273 273 273 289 289 320 320 336 403 425 425 425 425 Location compteur diamĂštre 15 mm (FCFA/mois) ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 500 500 500 500 500 500 500 500 500 500 500
Tarif moyen pondéré ? ? 151 150 188 190 186 194 202 ? ? ? 192 196 198 206 208,2 217 250 261 261 262
Prix Exploitant 190 191 195,2 198 203 208 213 218 218
Lâanalyse des tarifs dâeau depuis la crĂ©ation de la SNE montre que les tarifs ont augmentĂ© Ă huit reprises en 22 ans, soit prĂšs dâune fois tous les 3 ans en moyenne. Les augmentations se sont davantage situĂ©es sur les tranches hautes (+ 6%/an en moyenne) que sur la tranche sociale (+ 1%/an 65 Ce tarif correspond au prix du m0 dâeau que paie le fontainier Ă la SEEN. Les tarifs aux consommateurs finaux sont bien plus Ă©levĂ©s (cf. supra).
45
en moyenne) et sur le tarif des bornes-fontaines (+ 2,2%/an en moyenne). Dâune maniĂšre gĂ©nĂ©rale, la rĂ©forme de 2001 n'a pas entraĂźnĂ© dâaugmentations plus fortes ; elles ont Ă©tĂ© en revanche plus frĂ©quentes (une en moyenne tous les cinq ans avant 2001, une tous les deux ans en moyenne depuis). Depuis la dĂ©colonisation, le sous-secteur de lâhydraulique urbaine au Niger utilise un systĂšme tarifaire par tranche. Jusquâau dĂ©but des annĂ©es 80, la tarification par tranche Ă©tait dĂ©gressive : les gros consommateurs payaient le m3 dâeau moins cher que les petits. Par la suite, la tarification par tranches progressives, qui permet des subventions croisĂ©es entre usagers, sâest imposĂ©e (Tidjani, 1999). Cette structure tarifaire applique un prix croissant du mĂštre cube dâeau en fonction du volume dâeau dĂ©jĂ consommĂ© : les premiers mĂštres cubes consommĂ©s ont un prix infĂ©rieur au coĂ»t de revient ; une fois dĂ©passĂ©s ces premiers mĂštres cubes, un prix plus Ă©levĂ© est appliquĂ©. Le nombre de tranches, le volume dâeau de chaque tranche et lâĂ©cart de prix entre les tranches ont Ă©tĂ© modifiĂ©s trois fois depuis 1985 (veille de la crĂ©ation de la SNE) avec comme objectifs (i) lâatteinte de lâĂ©quilibre financier du secteur, (ii) la lutte contre les gaspillages dâeau, (iii) lâaccĂšs Ă un service correct Ă un prix abordable pour la population dĂ©munie et (iv) le ciblage efficace de cette population (GKW Consult, 2004). Avant la rĂ©forme comme depuis, câest le gouvernement qui dĂ©cide des tarifs du secteur : fixĂ©s par le ministĂšre des Finances et du Plan aprĂšs proposition de la SNE avant 2001, ils sont dĂ©sormais dĂ©cidĂ©s en conseil des ministres. Lâobjectif, avant 2001, Ă©tait que les tarifs permettent de couvrir les charges dâexploitation, les amortissements, les renouvellements et les extensions, soit un recouvrement total des coĂ»ts (article 18 du CCGG). Lâanalyse de la situation financiĂšre de la SNE (cf. supra) permet dâĂ©crire que cet objectif ne fut que partiellement atteint au cours de la pĂ©riode 1989-2001. Depuis la rĂ©forme, les tarifs doivent prendre en compte le coĂ»t du service de la dette, celui du fonctionnement de la SPEN, celui de la dĂ©prĂ©ciation des infrastructures, celui des investissements prĂ©vus pour assurer un service adĂ©quat, celui de lâexploitation, celui de la valeur Ă©conomique des ressources en eau et celui de la participation au fonctionnement de lâARM (article 6 du contrat plan, 2001).
46
Les modifications des tarifs, plus ou moins réguliÚres, ont eu les justifications suivantes66 :
- La premiĂšre, concomitante Ă la crĂ©ation de la SNE en 1987, avait pour but dâĂ©tablir une sociĂ©tĂ© en charge du secteur de lâeau en milieu urbain dotĂ©e de capacitĂ©s financiĂšres plus importantes que la Nigelec dâavant 1987 (cf. supra).
- La seconde intervint en 1990, dans le prolongement de lâĂ©tude tarifaire de 1987 qui prĂ©conisait une augmentation tarifaire de 30%. LâEtat ne pouvait augmenter les tarifs plus tĂŽt en raison de problĂšmes sociaux et des arriĂ©rĂ©s dans le versement des salaires des fonctionnaires. Toutefois, le rĂ©ajustement tarifaire de 1990 nâa pas concernĂ© la hauteur des tarifs Ă lâusager : seule la part destinĂ©e au Fonds national de lâeau (15 FCFA/ m3) fut rĂ©allouĂ©e au profit de la SNE. En abolissant le Fonds national de lâeau, la capacitĂ© de lâEtat Ă investir en milieu rural fut dĂ©tĂ©riorĂ©e (Aquanet, 1996).
- La troisiĂšme fait suite Ă la dĂ©valuation de moitiĂ© du FCFA en janvier 1994. La SNE, qui importait partie de son matĂ©riel dâexploitation (tuyaux, compteurs, produits chimiques), demanda un rĂ©ajustement tarifaire de 35%. LâEtat lui accorda une augmentation de lâordre de 10% (Aquanet, 1996).
- La quatriĂšme, survenue en 2000, a Ă©tĂ© dĂ©cidĂ©e alors que le processus de la rĂ©forme Ă©tait bien avancĂ© pour amĂ©liorer la santĂ© financiĂšre de la SNE, rendre lâexploitation du secteur plus attractif pour les investisseurs privĂ©s et prĂ©parer les augmentations tarifaires inscrites dans le cadre du PSE.
- Les cinquiĂšme (2002), sixiĂšme (2004) et septiĂšme (2005) sâinscrivirent par les engagements de lâEtat pris dans le cadre du PSE. LâEtat, en acceptant les investissements des bailleurs dans le cadre du PSE, sâengagea dans sa lettre de politique sectorielle Ă augmenter les tarifs de lâordre de 5 Ă 6% par an sur la pĂ©riode 2000-2006 pour rĂ©tablir lâĂ©quilibre financier du secteur en 2006. Les montants exacts des tarifs ont Ă©tĂ© calculĂ©s et proposĂ©s par la SPEN sur la pĂ©riode. LâEtat, qui sâĂ©tait engagĂ© Ă des augmentations tarifaires sur la pĂ©riode, nâexigeait pas les dĂ©tails du calcul. Lâobjectif Ă©tait de parvenir Ă lâĂ©quilibre du secteur en 2006 et ensuite, dâaugmenter les tarifs de façon moindre (2% / an), pour accompagner lâinflation67.
- La derniĂšre jusquâĂ aujourdâhui, survenue en 2006, avait pour objectif premier de prolonger lâĂ©quilibre financier du secteur. Elle sâaccompagna dâune modification de la grille tarifaire : le nombre de tranches pour les particuliers passa de quatre Ă trois.
Depuis 2006, le processus de rĂ©vision des tarifs, qui devrait ĂȘtre annuel, est le suivant (article 17 du contrat plan) : la SPEN calcule avant le 31 septembre les modifications qui pourraient ĂȘtre apportĂ©es aux tarifs et les prĂ©sente aux ministres de lâHydraulique et des Finances. Est utilisĂ© pour ce faire le modĂšle financier dĂ©veloppĂ© par Ernst & Young en 1999 qui utilise en entrĂ©e les scĂ©narios dâinvestissements (avec leurs conditions financiĂšres) et qui dĂ©termine le prix moyen quâil faudrait pour rĂ©munĂ©rer lâexploitation, honorer la dette, amortir les infrastructures et permettre un certain investissement sur fonds propres. De ce prix moyen dĂ©coulent les tarifs des diffĂ©rentes tranches de consommation (en fonction de la consommation prĂ©vue des diffĂ©rentes catĂ©gories dâusagers). Une deuxiĂšme version de ce
66 Ces informations ont dĂ©jĂ Ă©tĂ© partiellement fournies plus haut, au paragraphe 2. Pour faciliter la lisibilitĂ© de ce chapitre, certaines informations seront rĂ©pĂ©tĂ©es. 67 Lâinflation au Niger varie fortement dâune annĂ©e sur lâautre : 11% en 2008, 1% en 2007 et 2006, 9% en 2005 (source INS).
47
modĂšle, plus complĂšte et plus Ă©laborĂ©e, pourrait ĂȘtre mise au point en 2010 grĂące Ă un financement de lâAFD et de la Banque europĂ©enne dâinvestissement. LâARM analyse ensuite la proposition de la SPEN et formule, si besoin est, une contre-proposition. LâARM utilise Ă ce sujet un modĂšle financier dĂ©veloppĂ© Ă sa demande par le consultant Axelcium et financĂ© par la Banque mondiale (financement PPIAF) Ă partir de 2005. Ce modĂšle, toujours en cours dâachĂšvement, rend compte des flux financiers du secteur depuis 2003 (recettes usagers, CAPEX, OPEX, projets bailleurs, amortissements) et en prĂ©voit les Ă©volutions sur la pĂ©riode 2009 â 2015 (en fonction du plan dâinvestissements de la SPEN, des conditions financiĂšres des bailleurs, etc.). Enfin, lâEtat, en conseil des ministres, dĂ©cide de la hauteur des tarifs avant la fin du mois de novembre pour que la nouvelle tarification puisse ĂȘtre appliquĂ©e au dĂ©but de lâannĂ©e suivante. Ainsi, les projections rĂ©alisĂ©es par la SPEN ces derniĂšres annĂ©es, qui montraient la rupture de son Ă©quilibre financier en cas de non augmentation tarifaire, prĂ©conisaient des augmentations tarifaires de 15% (au 1er janvier 2008 et 2009) et de 19% (au 1er janvier 2010). Selon lâARM (dont le modĂšle financier actuel est plus fin et plus complexe), une augmentation de 10,3% au 1er janvier 2010 serait suffisante. MalgrĂ© ces demandes de la SPEN et de lâARM, lâEtat nâa pas rĂ©Ă©valuĂ© les tarifs depuis 2006 et nâa pas encore rĂ©pondu sur le niveau des tarifs demandĂ© pour 2010. Il est intĂ©ressant de remarquer la frilositĂ© historique de lâEtat au regard des augmentations de tarifs : dĂ©jĂ , en 1993, un consultant de la KfW avait proposĂ© des augmentations tarifaires de lâordre 5%/an sur 3 ans afin de redresser la SNE. Seule, une timide augmentation eut lieu en 1994 (en raison de la dĂ©valuation du FCFA, cf. infra) puis les tarifs restĂšrent constants jusquâen 1999 (C&L Treuarbeit Deutsche revision, 1993).
48
EncadrĂ© 8 : Comparaison internationale Les tarifs au Niger sont sensiblement infĂ©rieurs Ă ceux de la sous-rĂ©gion, surtout pour les tranches hautes (administrations, industries, et particuliers Ă grande consommation). Un mĂ©nage consommant 10 m3 par mois dĂ©pensera au Niger 1 770 FCFA (coĂ»t de location du compteur compris, hors coĂ»t de branchement) alors que la moyenne des pays considĂ©rĂ©s se situe Ă 2 246 FCFA, soit 27% de plus. LâĂ©cart est moins grand pour les hautes tranches mais reste significatif : un mĂ©nage consommant 80 m3 par mois dĂ©pensera au Niger 36 000 FCFA contre 43 000 FCFA pour la moyenne (soit 18% de plus). Figure 18 : Comparaison de quelques tarifs hors TVA de lâeau dans quelques pays de la sous rĂ©gion en 2009 (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur) â tableau complet en annexe
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
Bor
nes-
font
aine
s
Par
ticul
iers
0-5
m3
Par
ticul
iers
20-
25m
3
Par
ticul
iers
40-
45m
3
Adm
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5 (F
CF
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s)
FC
FA
/ m
3
Guinée Conakry
Niger
Mali
CĂŽte d'Ivoire
Burkina-Faso
BĂ©nin
Togo
Sénégal
7.1.2. Charges annexes pour lâusager
Cependant, la relative faiblesse des tarifs du mĂštre cube au Niger est attĂ©nuĂ©e par le coĂ»t de location des compteurs : 500 FCFA pour un diamĂštre de 15 mm, 700 FCFA pour 20, 1000 pour 30, 1500 pour 40, jusquâĂ 7000 pour 80 et au-delĂ . Depuis la crĂ©ation de la SNE, les compteurs sont louĂ©s aux usagers nigĂ©riens et ce coĂ»t reprĂ©sente prĂšs de 30% de la facture de la moitiĂ© des usagers domestiques68. Par ailleurs, les locations de compteur sâĂ©levaient en 2008 Ă 630 M FCFA, soit 5% du total des recettes de la SEEN (SEEN, 2009a).
68 30% des usagers consomment moins de 10 m3/mois au tarif de 127 FCFA/m3.
49
Le coĂ»t dâun branchement standard (moins de 20 mĂštres, diamĂštre 15), facturĂ© Ă lâusager (hors campagne de branchements sociaux), sâĂ©lĂšve en moyenne Ă 98 000 FCFA en 2008 au Niger. 70% de ce coĂ»t correspond Ă lâachat de piĂšces â les coĂ»ts unitaires de ces piĂšces ont Ă©tĂ© dĂ©finis dans le contrat dâaffermage (bordereau des prix unitaires existant, annexe 5) et nâont pas Ă©tĂ© rĂ©ajustĂ©s. Le solde correspond Ă la marge de la SEEN (pose) et au coĂ»t des travaux sous-traitĂ©s. Le coĂ»t du branchement moyen est relativement constant depuis 1990. Or, alors que la SNE rĂ©alisait contractuellement des branchements de 0 Ă 50 mĂštres (et jusquâĂ 300 mĂštres dâune maniĂšre officieuse), la SEEN ne construit plus de branchement de plus de 20 mĂštres (hors cas particuliers, pour des raisons dâordre technique, cf. supra). Cette relative constance du coĂ»t des branchements cache donc lâaugmentation du coĂ»t moyen des branchements par unitĂ© de longueur : alors que dans les annĂ©es 1990, le coĂ»t dâun branchement revenait Ă environ 4 000 FCFA / m, il sâĂ©lĂšve dĂ©sormais Ă plus de 6 000 FCFA / m. Cette augmentation a globalement suivi lâinflation. Tableau 14 : Prix moyen des branchements (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur) AnnĂ©es 1990 1995 1996 2002 2008 Prix moyen des branchements
98 020 FCFA
75 147 FCFA
111 150 FCFA
85 567 FCFA
98 000 FCFA
Longueur moyenne des branchements
29,5 m 17,5 m 33,8 m 12 m 11 m
Prix / longueur (FCFA courants)
3 300 FCFA/m
4 300 FCFA/m
3 300 FCFA/m
7 130 FCFA/m
6 500 FCFA/m
Prix / longueur (FCFA 1990 constants)
3 300 FCFA/m
2 900 FCFA/m
2 100 FCFA/m
3 900 FCFA/m
3 000 FCFA/m
Cette charge demeure prohibitive pour bon nombre de NigĂ©riens (il Ă©quivaut au coĂ»t de construction dâune maison en banco69) (SNE, 1991 et Saur, 1987). Cependant, la plupart des familles au Niger se regroupent en concessions et partagent Ă deux, trois ou quatre familles un mĂȘme robinet ; les frais de branchement sont ainsi divisĂ© par le nombre de mĂ©nages de la concession. Rappelons par ailleurs que sur la pĂ©riode 2001-2008, prĂšs de la moitiĂ© (46%) des nouveaux branchements rĂ©alisĂ©s sur la pĂ©riode 2001-2008 Ă©taient des branchements sociaux, intĂ©gralement payĂ©s par les bailleurs. Les abonnĂ©s doivent verser Ă la SEEN, au titre dâavance sur consommation, une somme non productive dâintĂ©rĂȘts et remboursable Ă lâexpiration de lâabonnement. Cette caution existait dĂ©jĂ au temps de la SNE (montant non rĂ©Ă©valuĂ©) et son calcul dĂ©pend du calibre du compteur. Toutefois, depuis 2005, son montant a Ă©tĂ© divisĂ© par deux (cf. infra). Au Niger, les 50 premiers mĂštres cube dâeau sont exonĂ©rĂ©s de la TVA (19%) depuis la mise en place de cette taxe en 1994. En 2005, le gouvernement a fait passer le seuil dâexonĂ©ration de 50 m3 Ă 15 m3, augmentant de fait la facture de nombreux NigĂ©riens. Un violent mouvement de protestation â appelĂ© âcoalition contre la vie chĂšreâ - sâen est suivi (menĂ© par les associations dâusagers), contraignant lâEtat Ă revenir sur sa dĂ©cision (Hubaux, 2006). Les
69 Câest surtout vrai dans les centres provinciaux oĂč le banco est bon marchĂ©.
50
associations dâusagers ont profitĂ© du mouvement pour critiquer dâautres points de la facture dâeau (coĂ»t de location du compteur, caution, prix du branchement) et ont obtenu une rĂ©duction de 50% de la caution et de 20% du coĂ»t de location des compteurs de diamĂštres 15 et 20 (cette derniĂšre mesure nâest toujours pas entrĂ©e en vigueur, le dĂ©cret lâinstituant nâayant pas Ă©tĂ© rĂ©digĂ©).
7.1.3. AcceptabilitĂ© de la facture dâeau pour les us agers
Lâanalyse de lâĂ©volution des tarifs de lâeau en FCFA constants (calculĂ©e Ă partir de lâindice harmonisĂ© des prix Ă la consommation publiĂ© par lâINS depuis 1971) montre que les tarifs ont globalement progressĂ© moins vite que lâinflation. AprĂšs une lĂ©gĂšre hausse entre 1987 et 1993, essentiellement due Ă la dĂ©flation de lâĂ©conomie nigĂ©rienne de lâĂ©poque, les prix du mĂštre cube dâeau en FCFA constants chutent avec la dĂ©valuation du FCFA (janvier 1994) et lâinflation globale et durable des prix qui sâensuit. Les augmentations tarifaires qui accompagnent la rĂ©forme institutionnelle (2000 â 2006) dĂ©passent pour certaines lâinflation : le prix du mĂštre cube pour les tranches hautes, les administrations et les commerçants croĂźt en FCFA. Ces augmentations ont relativement Ă©pargnĂ© la tranche sociale puisque son prix du mĂštre cube diminue toujours en FCFA constants. Figure 19 : Evolution des tarifs entre 1987 et 2009 en FCFA constants (source : calculs de lâauteur Ă partir de donnĂ©es INS)
0
50
100
150
200
250
300
350
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
En
FC
FA
con
stan
ts d
e 19
87
Tranche haute Commerces & industriesAdministrations Tranche socialeBorne fontaine
Les statistiques sur le revenu des NigĂ©riens qui vivent dans les centres du pĂ©rimĂštre affermĂ© nâexistant pas, il est difficile de se prononcer sur lâacceptabilitĂ© de la facture dâeau par les usagers. Toutefois, la comparaison de lâindice des prix Ă la consommation et des tarifs dâeau montre que depuis la dĂ©valuation du FCFA en 1994, il est de plus en plus aisĂ© pour les usagers consommant la tranche sociale de payer leur facture dâeau que dâacquĂ©rir un ensemble constant de biens et services de consommation.
51
Tableau 15 : Exemple de prix de quelques denrĂ©es ou services au Niger en 2009 (source : compilation de l'auteur) Facture dâeau dâun mĂ©nage raccordĂ© consommant 10 m3 par mois 1 770 FCFA Coupe de cheveux 500 FCFA Un kilo de riz 350 FCFA Une baguette de pain 200 FCFA Une boite de sardines 350 FCFA Un repas traditionnel (mil et sauce tomate) dans la rue (Niamey) 300 FCFA Une bouteille dâeau minĂ©rale fraĂźche (1,5 litre) 500 FCFA Un sachet dâeau potable fraĂźche (50 cl) 25 FCFA 10 minutes de communication tĂ©lĂ©phonique 1 250 FCFA 1 kWh 79,25 FCFA Facture dâĂ©lectricitĂ© dâun mĂ©nage avec 3 lampes, un tĂ©lĂ©viseur, un ventilateur et un frigo (300 kWh / mois)
23 000 FCFA
Facture dâĂ©lectricitĂ© dâun mĂ©nage avec 3 lampes, un tĂ©lĂ©viseur et un ventilateur (40 kWh / mois)
3 000 FCFA
Course de taxi (Niamey) ou de moto taxi (province) 200 FCFA Un trajet de 150 km en taxi brousse (Niamey-Tillabery) 2 000 FCFA Revenu mensuel per capita en deçà duquel il y a situation de pauvretĂ© (critĂšre officiel de lâINS pour le milieu urbain)
12 500 FCFA
EncadrĂ© 9 : Un dĂ©bat sur le prix de l'eau "dĂ©calĂ©" Les revendications des associations dâusagers au Niger (ORCONI, CODDAE) concernent en particulier le prix de lâeau au mĂštre cube. De mĂȘme, il est intĂ©ressant de remarquer la frilositĂ© historique de lâEtat de relever les tarifs du mĂštre cube en raison des risques socio politiques que cela induit â frilositĂ© qui contribua Ă lâinsuffisance des investissements au temps de la SNE et contribue aux difficultĂ©s financiĂšres actuelles de la SPEN (cf. infra). Cependant, il semblerait que les difficultĂ©s financiĂšres des usagers dĂ©munis proviendraient plus du coĂ»t prohibitif dâaccĂšs au service que de celui de la facture mensuelle. En effet, la facture moyenne des abonnĂ©s particuliers raccordĂ©s ne dĂ©passe pas 10 500 FCFA mensuellement en 2008 (SEEN, 2009b) et la moitiĂ© des NigĂ©riens, en consommant moins de 10 m3 par mois, ne paient pas plus de 2 000 FCFA mensuellement. Ces sommes restent modestes, mĂȘme pour les plus dĂ©munis. NĂ©anmoins, de nombreux nigĂ©riens ne sont pas raccordĂ©s directement au rĂ©seau dâeau et achĂštent leur eau Ă des intermĂ©diaires Ă un tarif plus Ă©levĂ© pour un service moindre. Le coĂ»t de raccordement au rĂ©seau, prohibitif pour de nombreux NigĂ©riens (cf. supra), est alors un facteur dâexclusion du rĂ©seau. Le dĂ©bat sur le prix de lâeau semble donc « dĂ©calĂ© » : alors que les efforts des associations dâusagers et les rĂ©ticences de lâEtat se portent sur le prix du mĂštre cube dâeau, faible est lâattention portĂ©e au coĂ»t du raccordement au rĂ©seau. Ainsi la tarification par tranches progressives permet dâimportants transferts entre les usagers et abaisse les tarifs des premiĂšres tranches de consommation. Ces subventions croisĂ©es semblent ĂȘtre acceptĂ©es localement. A contrario, il nâexiste pas de mĂ©canisme de subvention croisĂ©e entre usagers qui permettrait de rĂ©duire le coĂ»t dâun branchement : hormis lors les campagnes de branchement sociaux, les branchements sont facturĂ©s Ă lâusager suivant leur coĂ»t rĂ©el. Il nâexiste pas de mĂ©canisme qui pourrait faire supporter le prix des nouveaux branchements par lâensemble
52
des factures dâeau des usagers. Cette situation hĂ©rite des conditions de branchement de la SNE et des interventions des bailleurs dans le secteur. Il a toujours Ă©tĂ© privilĂ©giĂ© que lâexploitation soit financĂ©e par lâensemble des usagers Ă la hauteur de leurs moyens (dâoĂč une tarification par tranches volumĂ©triques) alors que les branchements sont financĂ©s par les nouveaux usagers eux-mĂȘmes (sans subventions croisĂ©es entre usagers) ou, via des campagnes de branchements sociaux temporaires et limitĂ©es, par les bailleurs.
7.2. Equilibre financier du secteur Le chiffre dâaffaires du secteur (ventes dâeau et location compteur) a augmentĂ© sans interruption pour passer de 6 499 M FCFA en 2002 Ă 11 415 en 2008, soit une augmentation de 76%, pendant que sur la mĂȘme pĂ©riode le tarif moyen de lâeau augmentait de 27% (SEEN, 2009b). Bien que la SEEN ait connu deux annĂ©es de dĂ©marrage financiĂšrement difficiles70 (ARM, 2004b et SEEN, 2009a), son rĂ©sultat net de lâexercice a progressĂ© et, Ă partir de 2005, elle a pu verser des dividendes Ă ses actionnaires (SEEN, 2009a). LâactivitĂ© de la SPEN est structurellement dĂ©ficitaire puisque, en pĂ©riode dâinvestissement, ses recettes (essentiellement â Ă 70% - redevance SPEN) sont infĂ©rieures Ă ses charges (charges dâexploitation et financiĂšres, amortissement). Son rĂ©sultat dâexploitation a donc Ă©tĂ© nĂ©gatif 7 annĂ©es sur les 8 derniĂšres annĂ©es (seul 2005 voit un rĂ©sultat dâexploitation positif). Lâobjectif de lâĂ©quilibre financier du secteur a Ă©tĂ© atteint en 2006. Depuis, la trĂ©sorerie de la SPEN â tĂ©moin de lâĂ©quilibre financier du secteur â est restĂ©e positive. Mais, avec la stabilisation des tarifs (donc du prix moyen) et la fin des pĂ©riodes de grĂące des prĂȘts contractĂ©s auprĂšs des bailleurs, les simulations financiĂšres de la SPEN et de lâARM prĂ©voient que lâĂ©quilibre financier risque dâĂȘtre compromis si aucun ajustement tarifaire nâest mis en Ćuvre prochainement. Un deuxiĂšme projet dâinvestissement (de lâordre de 50 M$) est actuellement envisagĂ© par les bailleurs Ă la condition dâun rĂ©ajustement tarifaire de 10% (qui, avec le prolongement de la pĂ©riode de grĂące du premier crĂ©dit Banque mondiale71, devrait rĂ©tablir lâĂ©quilibre financier du secteur).
70 Elle connaissait une trĂ©sorerie tendue « sous le quadruple effet des arriĂ©rĂ©s de paiement de l'Etat, de la nĂ©cessitĂ© de payer Ă Nigelec [sociĂ©tĂ© nationale dâĂ©lectricitĂ©] des avances sur consommations initialement prĂ©vues sous forme de caution bancaire, du lancement d'une partie des travaux de rĂ©habilitation Ă charge du fermier et du retard dans la dĂ©finition de la rĂ©vision du prix exploitant..» (ARM, 2004b). 71 Mesure proposĂ©e par lâIDA et qui nâa pas encore suscitĂ© de rĂ©action de la part de lâEtat.
53
Figure 20 : Redevance SPEN et ARM, prix moyen et exploitant (source : SEEN, 2009b)
0
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400
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Redevance SPEN(MFCFA)
Redevance ARM(MFCFA)
Prix moyen(FCFA)
Prix exploitant(FCFA)
Rappelons que la rĂ©munĂ©ration de la SEEN dĂ©pendant de son prix exploitant et de ses performances, le gel des tarifs ne pĂšse que sur lâĂ©quilibre des comptes de la SPEN. EncadrĂ© 10 : ActivitĂ© de travaux de la SEEN En plus dâexploiter les rĂ©seaux et dâapprovisionner en eau potable ses abonnĂ©s, la SEEN exerce une activitĂ© de travaux. Elle a rĂ©alisĂ©, en tant que maĂźtre dâĆuvre, des travaux dâextension du rĂ©seau rĂ©munĂ©rĂ©s par les bailleurs via la SPEN (par exemple extension du rĂ©seau de 200 km en 2002 et 2003, programmes de branchements sociaux, etc.). Cette activitĂ©, dite non rĂ©gulĂ©e (elle nâest pas rĂ©gie par le contrat dâaffermage), a reprĂ©sentĂ© prĂšs de 7% du total des recettes de la SEEN entre 2001 et 2008 (SEEN, 2009a) et est sans doute plus rentable.
7.3. ArriĂ©rĂ©s de lâEtat Les administrations et cautionnĂ©s de lâEtat (hĂŽpitaux, Ă©coles, casernes militaires, ministĂšres, collectivitĂ©s âŠ) reprĂ©sentent 15% du volume consommĂ© et 25% du chiffre dâaffaires du secteur. Le tarif de ces usagers est Ă©levĂ© (425 FCFA/m3 en 2009) ; par ce biais, lâEtat subventionne indirectement le secteur. Avec la rĂ©forme de 2001, lâEtat sâest engagĂ© Ă payer Ă bonne date ses propres factures dâeau, reconnaissant les difficultĂ©s de trĂ©sorerie de la SNE. Il a lancĂ© Ă©galement une campagne de rĂ©duction des consommations dâeau de ses administrations pour limiter les gaspillages, les fraudes et le montant de ses factures (Lettre de politique sectorielle, 2001). Lâobjectif Ă©tait de plafonner la consommation de lâadministration Ă 8% de la consommation totale Ă lâhorizon 2006 (au lieu des 16% en 2001) (ARM, 2003). Des travaux dâun montant de 105 M FCFA financĂ©s par lâIDA ont Ă©tĂ© rĂ©alisĂ©s pour rĂ©duire les pertes dâeau dans les administrations grandes consommatrices dâeau (hĂŽpitaux et universitĂ© essentiellement) (ARM, 2003). Cette campagne eut de modestes rĂ©sultats, les consommations dâeau des organismes de lâEtat augmentant en moyenne de 6% / an depuis 2001, soit au mĂȘme rythme que celles des abonnĂ©s non administratifs (SEEN, 2009b). La part des administrations dans la consommation dâeau totale est donc restĂ©e constante.
54
Figure 21 : Consommation d'eau de l'Etat et des abonnés non administratifs (source : SEEN, 2009b). 2001 : 7 mois
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5 000 000
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m3
volume venduadministration
Volume vendu abonnésnon administratifs
Par ailleurs, lâEtat pourrait ĂȘtre plus zĂ©lĂ© pour le rĂšglement de ses propres factures : mĂȘme si les arriĂ©rĂ©s de lâEtat nâatteignent pas les niveaux dâavant la rĂ©forme, les arriĂ©rĂ©s cumulĂ©s sâĂ©lĂšvent en 2009 Ă 1 468 MFCFA, soit 13% du chiffre dâaffaires du secteur en 2008. Les retards de paiement imposĂ©s par l'Etat reprĂ©sentent un risque sĂ©rieux pour le succĂšs de la rĂ©forme du sous-secteur. Rappelons que ces retards de paiement ne touchent que la SEEN (trĂ©sorerie de la SPEN non affectĂ©e par les arriĂ©rĂ©s de lâEtat). Figure 22 : ArriĂ©rĂ©s de l'Etat en M FCFA courant et en % du montant des ventes dâeau du secteur (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur, donnĂ©es manquantes : 86-88 et 97-99 pour le premier ; 84-88 et 97-99 pour le second)
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eau
55
Le paiement plus rĂ©gulier des factures dâeau par lâEtat depuis la rĂ©forme de 2001, mĂȘme sâil est imparfait, semble avoir pour causes trois facteurs complĂ©mentaires : (i) la relative stabilitĂ© politique quâa connue le Niger sur la pĂ©riode, (ii) la privatisation et lâamĂ©lioration de lâindĂ©pendance de la sociĂ©tĂ© qui facture â mĂȘme si la SEEN nâest pas exempte de toutes pressions politiques et (iii) les conditions que posent les bailleurs Ă leurs financements. Pour tenter de limiter les arriĂ©rĂ©s de lâEtat, un systĂšme dâacomptes a Ă©tĂ© mis en place en octobre 2002 : il prĂ©voit le versement Ă la SEEN de 150 M FCFA par mois (qui correspond Ă une consommation mensuelle moyenne de lâEtat) et du solde Ă la fin de lâannĂ©e (diffĂ©rence entre somme des versements et consommation rĂ©elle). Ce systĂšme ne fonctionne pas non plus en raison du non versement des acomptes par le TrĂ©sor. Pour les mĂȘmes raisons (limitation des arriĂ©rĂ©s de lâEtat), avec lâappui de la Banque mondiale et de la SPEN et conformĂ©ment Ă lâarticle 65 de son contrat dâaffermage, la SEEN a coupĂ© Ă plusieurs reprises le branchement des abonnĂ©s non cautionnĂ©s de lâEtat72. Ces coupures se sont rapidement rĂ©vĂ©lĂ©es contre-productives puisquâelles nâont pas permis un versement plus rapide des arriĂ©rĂ©s de lâEtat et ont provoquĂ© de vives tensions entre les administrations coupĂ©es et la SEEN. Par ailleurs, le non paiement par l'Etat de ses factures dâeau bloque les nouveaux projets dâinvestissement instruits par les bailleurs : le projet de lâAFD qui devrait concerner 24 centres secondaires et 5 quartiers de Niamey (don de 15 M euros), ainsi que celui de la Banque mondiale (39 M $) sont conditionnĂ©s au paiement des factures de lâEtat.
7.4. Structure des consommations et transferts entre les usagers La structure des consommations est dĂ©sĂ©quilibrĂ©e vers les basses tranches de consommation : la tranche sociale correspond au tiers de la consommation totale. Les graphes suivants montrent la structure des clients de la SEEN en 2008, suivant leur consommation (SEEN, 2009c). Ces chiffres nâont globalement pas Ă©voluĂ© depuis la rĂ©forme, les extensions des systĂšmes de distribution dâeau dans le cadre du PSE ayant touchĂ© principalement la population pauvre dont la consommation d'eau est modĂ©rĂ©e. Figure 23 : Structure des diffĂ©rentes catĂ©gories dâusagers en terme de nombre dâabonnĂ©s, de volume consommĂ© et de vente (source : SEEN, 2009c) Nombre dâabonnĂ©s Volume consommĂ© Vente
Les tarifs au Niger étant progressifs par tranches, certaines catégories payent davantage et subventionnent les autres catégories. La part de subvention (pour les premiÚres tranches) ou
72 Les abonnĂ©s cautionnĂ©s sont les hĂŽpitaux, les casernes militaires et lâuniversitĂ© de Niamey et ne peuvent en aucun cas ĂȘtre coupĂ©s de lâapprovisionnement en eau (annexe 12, contrat dâaffermage).
56
de âsur-tarificationâ (pour les tranches plus hautes) dans les tarifs peut ĂȘtre calculĂ©e en comparant la hauteur des tarifs au coĂ»t de revient du service pour une annĂ©e donnĂ©e73. Figure 24 : CoĂ»t de revient et charge d'exploitation de la SEEN (directement liĂ©es Ă l'exploitation - hors marchĂ© de travaux) et charges totales de la SPEN ramenĂ©es au mĂštre cube d'eau vendue (source : calcul Ă partir de SEEN, 2009a et SPEN, liasses fiscales de 2001 Ă 2008).
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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
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/ m
3
Coût de revient
Charges d'exploitation SEEN par m3 vendu
Total charge SPEN par m3 d'eau vendu
Lâanalyse de lâĂ©volution du rapport entre les charges dâexploitation de la SEEN et de la SPEN et le volume dâeau vendu (souvent appelĂ© coĂ»t de revient moyen de lâeau) Ă©claire les transferts entre usagers. Il en ressort que la tranche sociale est subventionnĂ©e autour de 60% alors que, en annĂ©e normale74, lâeau de la tranche haute est payĂ©e entre 30 et 60% de plus que le coĂ»t de revient. Tableau 16 : DiffĂ©rence (en %) entre le tarif d'un mĂštre cube d'eau et son coĂ»t de revient (correspondant aux charges directement liĂ©es Ă l'exploitation de la SEEN et de la totalitĂ© des charges de la SPEN). Exemple de lecture : en 2008, le tarif aux bornes-fontaines est 63% infĂ©rieure au coĂ»t de revient ; en 2001, le tarif des administrations Ă©tait 10% supĂ©rieur Ă son coĂ»t de revient. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Tarif particulier tranche sociale et BF -56 -48 -78 -51 -58 -62 -64 -64 Tarif particulier tranche moyenne 1 -20 1 -57 -6 -18 -17 -21 -20 Tarif particulier tranche moyenne 2 20 52 -35 42 38 -17 -21 -20 Tarif particulier tranche haute 34 70 -27 59 38 33 27 28 Tarif administration 9 35 -42 26 34 27 20 22 Tarif commerce et industrie 11 38 -41 28 34 27 20 22 Ce subventionnement des tranches sociales et cette âsur-tarificationâ des tranches hautes induisent des transferts financiers entre classes dâusagers. En effet, seuls les industriels, lâadministration et les particuliers consommant plus de 40 m3 par mois sont contributeurs nets au systĂšme. Ils consomment 30% du volume global et assurent 60% des recettes75. A
73 Le calcul du prix de revient est approximĂ© par la prise en compte de la totalitĂ© des charges indirectes (loyer, salaires, etc.) qui devraient normalement ĂȘtre ventilĂ©es entre les diffĂ©rentes activitĂ©s de la SEEN. 74 Les charges totales de la SPEN en 2003 ont dĂ©passĂ© largement la normale. Cette annĂ©e, la SPEN a en effet provisionnĂ© 7 746 M FCFA alors que les autres annĂ©es, elle lâa fait en moyenne Ă 1 092 M FCFA (liasses fiscales SPEN, 2001 Ă 2008). 75 Ces recettes pourraient ĂȘtre plus importantes si lâEtat payaient plus rĂ©guliĂšrement ses propres factures (cf. supra).
57
contrario, toutes les autres catĂ©gories dâusagers (bornes-fontaines et particuliers consommant moins de 40 m3) sont bĂ©nĂ©ficiaires nets du systĂšme puisquâelles consomment 70% du volume global mais nâassurent que 40% des recettes. On peut calculer les transferts financiers entre catĂ©gories dâusagers en considĂ©rant le secteur globalement Ă lâĂ©quilibre financier. Ces transferts reprĂ©sentent pour lâannĂ©e 2008 19% des ventes dâeau du secteur76. Plus de 45% de ces flux, soit 960 M FCFA sont assurĂ©s par les administrations, le solde venant pour un tiers des particuliers consommant plus de 40 m3 par mois (640 M FCFA) et pour prĂšs dâun quart des industries et commerces (490 M FCFA). Ces transferts sont essentiellement destinĂ©s aux bornes-fontaines puisque ces derniĂšres, en consommant 23% du volume total et en assurant 11% du produit des ventes dâeau, reçoivent du systĂšme 1 291 M FCFA, soit 12% du montant des ventes dâeau du secteur en 2008. Au sein de la catĂ©gorie des usagers domestiques, 10% des abonnĂ©s, qui consomment 33% du volume dâeau, assurent 45% du montant des ventes dâeau : il sâagit des plus gros consommateurs dont la consommation mensuelle dĂ©passe 40 m3 (SEEN, 2009c).
76 LâhypothĂšse faite est de considĂ©rer le secteur globalement Ă lâĂ©quilibre. Sont nĂ©gligĂ©es Ă©galement les Ă©ventuelles pĂ©rĂ©quations liĂ©es aux charges annexes (location compteur, coĂ»t standard de branchement) qui sont supposĂ©es ĂȘtre tarifĂ©es selon leurs coĂ»ts rĂ©els.
58
Figure 25 : ReprĂ©sentation agrĂ©gĂ©e des flux financiers entre les diffĂ©rentes catĂ©gories dâusagers (source : calcul de lâauteur Ă partir de SEEN, 2009c extrapolĂ© avec SEEN, 2009b)
7.5. PĂ©rĂ©quations gĂ©ographiques En plus des subventions croisĂ©es entre usagers Ă travers la tarification par tranches progressives, des pĂ©rĂ©quations â qui existaient dĂ©jĂ au temps de la SNE - entre centres sont mises en Ćuvre par la rĂ©forme en imposant les mĂȘmes tarifs pour lâensemble du pĂ©rimĂštre affermĂ© (alors que les charges des opĂ©rateurs diffĂšrent selon les centres). La gĂ©ographie des centres du pĂ©rimĂštre du sous-secteur de lâhydraulique urbaine est trĂšs diverse. Niamey est de loin le centre le plus important avec 39% de la population desservie, 52% du volume consommĂ© et 58% du chiffre dâaffaires du secteur (SPEN, 2009b). Depuis le dĂ©but des activitĂ©s de la SNE, Niamey a reprĂ©sentĂ© environ la moitiĂ© de la population desservie (-), du volume consommĂ© (+) et des ventes dâeau (++). A contrario, le pĂ©rimĂštre de la SEEN/SPEN contient un certain nombre (13) de centres dont la population est infĂ©rieure Ă
Administrations
Bornes-fontaines
__% : Valeur du transfert rapportĂ©e aux ventes dâeau globales
__ M FCFA : Montant du transfert
Particuliers > 40 m3
Particuliers 0 - 5 m3
Particuliers 5 - 10 m3
Particuliers 10 - 20 m3
Particuliers 20 - 40 m3
9%
640 M FCFA 960 M FCFA
160 M FCFA
390 M FCFA
200 M FCFA
40 M FCFA
1 290 M FCFA
6%
2%
4%
2%
0,4%
12%
Industries
490 M FCFA 5%
59
10 000 personnes. Le plus petit centre en terme de nombre dâabonnĂ©s est celui de Takanamat : il ne contient quâun seul abonnĂ© domestique, 8 bornes-fontaines et un abonnĂ© non domestique (bureau de la SEEN elle-mĂȘme). Lâanalyse de la rentabilitĂ© de la SEEN par centre montre que, globalement, plus le centre est important (les ventes dâeau y sont importantes), plus la rentabilitĂ© de son exploitation a de chances dâĂȘtre assurĂ©e77. Figure 26 : Marge de la SEEN rapportĂ©e au montant tirĂ©e de la vente d'eau par centre suivant le montant de cette vente d'eau sur la pĂ©riode de janvier Ă mai 2009 (source : calcul Ă partir des donnĂ©es SEEN, 2009e)
Abalack
Agadez
Aguié
Arlit
Bouza
Dakoro
Diffa
Dioundiou
Doguéraoua
DossoDoutchi
Gaya
Gazaoua
Gouré
Illéla
In'Gall
Keita
Konni
Madaoua
Magaria
Mainé-SoroaMaradi
Matankari
N'Guigmi
Niamey
OuallamSay
Tanout
Tchinta
TĂ©ra
Tessaoua
Tibiri
Tillabéry
Tillia
Torodi
Zinder
Total SEEN
Bagaroua
Birni N'Gaouré
FilinguéGoudoumaria Guidan Roumdji
Ibohamane
Kollo
Loga
Madarounfa
MatamĂšye
Mayahi
Mirriah
Tahoua
Takanamat
Tamaské
Tassara
-200
-150
-100
-50
0
50
100
1 10 100 1 000 10 000
Vente d'eau (MFCA)
Mar
ge /
vent
e d'
eau
(%)
De mĂȘme, dans les petits centres ne comptant ni gros consommateurs, ni administrations, ni industries (qui pourraient consommer plus que la tranche sociale), la rentabilitĂ© de la SPEN est faible, voire nĂ©gative. La SPEN se rĂ©munĂ©rant sur la diffĂ©rence entre le tarif moyen pondĂ©rĂ© et le prix exploitant (cf. supra), elle est structurellement dĂ©ficitaire dans les centres dont le prix moyen est infĂ©rieur au prix exploitant. Pour ces centres, la SPEN subventionne lâexploitation de la SEEN. Ces derniers centres Ă©taient au nombre de 31 en 2008.
77 Ces chiffres sur la rentabilitĂ© de la SEEN sont Ă prendre comme des ordres de grandeur, la comptabilitĂ© de la SEEN nâĂ©tant ventilĂ©e par centre que depuis le dĂ©but de lâannĂ©e 2009. Les calculs suivants (ceux qui concernent la SEEN) sont donc basĂ©s sur les mois de janvier Ă mai 2009 : ce manque de recul peut amener Ă quelques imprĂ©cisions. Il serait intĂ©ressant de refaire ces calculs Ă partir dâune annĂ©e entiĂšre de comptabilitĂ© ventilĂ©e par centre.
â Centres rentables â Centres non rentables
60
Figure 27 : Nombre de centres dont le tarif moyen pondéré est inférieur au prix exploitant (source : SPEN, 2009b)
0
10
20
30
40
50
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
unité
De mĂȘme que pour la SEEN, lâanalyse du tarif moyen pondĂ©rĂ© en fonction de la taille du centre (indiquĂ©e par le montant de ses ventes dâeau) montre que, globalement, plus le centre est important, plus la rentabilitĂ© de la SPEN a de chances dâĂȘtre assurĂ©e. Figure 28 : Tarif moyen pondĂ©rĂ© par centre en fonction de la taille de ce centre (vente dâeau) â chiffres pour lâannĂ©e 2008 (source : calcul Ă partir des donnĂ©es SPEN, 2009b)
Niamey
Filingué
Kolo
Maradi
Tessaoua
Mayahi
Guidan Roumdji
Tibiri
Tanout
Tahoua
KonniMadaoua
Tamaské
Abalak
Tchintabaraden
Ibohamane
Bagaroua
Takanamat
Doguéraoua
Agadez
Arlit
Dosso
DoutchiGaya
Loga
Dioundiou
DiffaN'guigmi
Tillabéry
Total centres
Say
Torodi
Gazaoua
Dakoro
Aguié Madarounfa
Zinder
Magaria Mirriah
MatamĂšye
Gouré
BouzaTillia
Illéla
Tassara
Ingal
Matankari
Mainé soroaGoudoumaria
TĂ©ra
Ouallam
100,00
150,00
200,00
250,00
300,00
350,00
1 10 100 1 000 10 000 100 000 Vente d'eau (MFCFA)
Tar
if m
oyen
pon
déré
(F
CF
A)
Etudions les pĂ©rĂ©quations qui pourraient intervenir entre la capitale et les centres provinciaux. En considĂ©rant les deux opĂ©rateurs (SEEN et SPEN) globalement Ă lâĂ©quilibre, les graphiques prĂ©cĂ©dents montrent que prĂšs de 20% des ventes dâeau du secteur sont transfĂ©rĂ©es, via le choix politique et technique de la tarification unique pour lâensemble des centres, de Niamey vers les 51 centres provinciaux. Ces importants transferts sont imputables Ă la SEEN Ă 65% et Ă la SPEN Ă 35%.
â Centres a priori rentables â Centres structurellement non rentables
61
Figure 29 : Transferts géographiques imputables à la SEEN, à la SPEN et globaux (source : calcul à partir des données SPEN, 2009b et SEEN, 2009e) Transferts imputables à la SEEN
Transferts imputables Ă la SPEN
Transferts globaux
EncadrĂ© 11 : Elargissement du pĂ©rimĂštre de l'hydraulique urbaine LâĂ©largissement du pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine a Ă©tĂ© envisagĂ© depuis la crĂ©ation de la SNE. DĂ©jĂ , le CCCG prĂ©voyait en 1993 quâun certain nombre de centres secondaires sont « appelĂ©s Ă moyen ou long terme Ă ĂȘtre intĂ©grĂ©s dans le secteur urbain lorsquâils auront une taille suffisante » (article 3, CCCG). La lettre de politique sectorielle indiquait en 2001 quâun « nombre important de gros villages de plus de 2000 habitants, Ă©quipĂ©s de rĂ©seaux sommaires dâAEP, aspirent Ă ĂȘtre pris en compte dans le sous-secteur de lâhydraulique urbaine » et prĂ©voyait, sur le long terme (2006-2015) des projets de dĂ©veloppement des
47 autres centres provinciaux
4 centres provinciaux rentables : Kolo, Dosso, Agadez et Tillabéry
Niamey
690 M FCFA
40 M FCFA 0,3%
6%
__% : Valeur du transfert rapportĂ©e aux ventes dâeau globales nationales
__ M FCFA : Montant du transfert
46 autres centres provinciaux
5 centres provinciaux rentables : Gaya, Ouallam, Say, Tibiri et Konni
Niamey
1 260 M FCFA
50 M FCFA 0,5%
12%
__% : Valeur du transfert rapportĂ©e aux ventes dâeau globales nationales
__ M FCFA : Montant du transfert
Centres provinciaux
Niamey
1 950 M FCFA
18%
62
systĂšmes AEP dans de nouveaux centres pouvant ĂȘtre intĂ©grĂ©s dans le pĂ©rimĂštre affermĂ© (Lettre de politique sectorielle, 2001). Aussi, le plan dâinvestissement du consortium Mazard en 1999 prĂ©voyait des investissements dans 6 nouveaux centres : Birni NâGaourĂ©, Balleyara, Galmi, Gotheye, Malbaza et TakiĂ©tĂ© (de lâordre de 1,2 Md FCFA pour les deux premiers centres) (Consortium Mazard, 1999). Or, le pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine, qui a gagnĂ© 29 centres au moment de la crĂ©ation de la SNE en 1987, nâen a depuis gagnĂ© quâun seul. Il sâagit du centre de Birni NâGaourĂ© qui a obtenu 1 378 M FCFA dâinvestissement de la coopĂ©ration belge et qui fut intĂ©grĂ© au pĂ©rimĂštre de la SEEN/SPEN en 2002 (cf. supra). Cette relative constance du nombre de centres du pĂ©rimĂštre affermĂ©, qui sâoppose aux objectifs de lâEtat, sâexplique par les difficultĂ©s financiĂšres et dâexploitation rencontrĂ©es par la SNE puis par le relatif Ă©quilibre financier des opĂ©rateurs obtenu depuis la rĂ©forme. Il est en effet probable que lâĂ©largissement du pĂ©rimĂštre alourdira les charges des opĂ©rateurs sans augmenter beaucoup leurs produits. Cet Ă©largissement semble donc ĂȘtre Ă vocation sociale plutĂŽt que financiĂšre. NĂ©anmoins, un schĂ©ma directeur pour lâapprovisionnement en eau potable de 37 nouveaux centres susceptibles dâintĂ©grer le pĂ©rimĂštre affermĂ© a Ă©tĂ© rĂ©digĂ© en 2007 par le consultant Poyry Ă la demande de la SPEN. Les bailleurs, associĂ©s au projet de cet Ă©largissement, parlent pour ce faire dâun PSE n° 2 dâune hauteur de 50 M $.
8. ContrĂŽle et rĂ©gulation du secteur LâARM est chargĂ© du contrĂŽle et de la rĂ©gulation du secteur. MalgrĂ© une crĂ©ation tardive en raison dâune certaine lenteur administrative et dâune hiĂ©rarchisation des prioritĂ©s non favorable (cf. supra), lâARM joue un rĂŽle important et elle est de plus en plus sollicitĂ©e par les parties prenantes au contrat. Le suivi de ses activitĂ©s dans le domaine de lâeau depuis sa crĂ©ation illustre les manquements Ă©ventuels des parties prenantes, les conflits et litiges entre elles et permet dâanalyser les rapports de force entre acteurs. LâARM rĂ©pond Ă lâinitiative de libĂ©ralisation de lâĂ©conomie du Niger lancĂ©e dans les annĂ©es 1990 et rĂ©gule les secteurs de lâeau, de lâĂ©nergie, des transports et des tĂ©lĂ©communications. Câest un organisme rattachĂ© Ă la primature composĂ© de 25 employĂ©s (dont deux dĂ©diĂ©s au secteur de lâeau). Hormis son prĂ©sident qui est nommĂ© par le PrĂ©sident de la RĂ©publique, ses membres sont choisis par appel Ă candidatures â dispositif censĂ© assurer lâindĂ©pendance de lâautoritĂ©. Elle dispose dâun budget annuel de fonctionnement de lâordre de 940 M FCFA et les dĂ©penses dâinvestissement de sa direction eau se sont Ă©levĂ©es Ă 7 M FCFA en 2006 (ARM, 2007) ; ses recettes proviennent essentiellement de la redevance sur lâactivitĂ© de tĂ©lĂ©communication. LâARM prĂ©lĂšve Ă©galement une petite part sur les factures dâeau puisque 0,5% de la redevance versĂ©e Ă la SPEN par la SEEN - dont le calcul est explicitĂ© plus haut - est orientĂ© vers lâARM78 â cette somme correspond Ă 3% des recettes totales de lâautoritĂ©.
78 Cette redevance de rĂ©gulation nâĂ©tait pas prĂ©vue dans les contrats, ce qui rĂ©sulte sans doute de « la manifestation du manque dâattention pour la dĂ©finition du rĂŽle de lâARM dans le secteur de lâeau. » et son niveau a Ă©tĂ© fixĂ© par la suite en 2003 (Axelcium, 2006).
63
Figure 30 : redevance ARM prelevé sur les factures d'eau (source : SEEN, 2009b)
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
M F
CF
A
0
10
20
30
40
50
60
En
M F
CF
A Redevance SPEN (M FCFA) -Ă©chelle de gauche
Redevance ARM (M FCFA) -Ă©chelle de droite
LâactivitĂ© de rĂ©gulation pour lâARM consiste Ă :
- « - Ă©mettre des avis sur les propositions tarifaires (âŠ); - exploiter les rapports relatifs aux relations publiques des diffĂ©rents opĂ©rateurs du
secteur pour Ă©valuer la satisfaction de la clientĂšle; - suivre les contrats en matiĂšre de performance des opĂ©rateurs ; - Ă©mettre des avis sur les propositions dâinvestissement dans le secteur ; - veiller au respect de l'obligation de continuitĂ© du service en quantitĂ© et en qualitĂ©; - contrĂŽler la gestion technique et financiĂšre des opĂ©rateurs du secteur Ă travers des
outils et des méthodes tels que les audits, le modÚle de régulation, des constats et vérifications in situ etc. ;
- arbitrer les conflits entre les acteurs du secteur. » (ARM, 2009). Peu de temps aprĂšs la crĂ©ation de lâARM, en septembre 2003, la SEEN, qui rencontrait des difficultĂ©s de trĂ©sorerie, demanda une modification des contrats (prolongation de la durĂ©e du contrat de 10 Ă 15 ans et abaissement de la valeur charniĂšre qui dĂ©limite les investissements de renouvellement de la SPEN ou de la SEEN de 15 Ă 10 M FCFA) (Axelcium, 2006). Cependant, Ă la suite Ă la demande dâinformation complĂ©mentaire de la lâARM, la SEEN a retirĂ© son projet dâavenant « au motif que les conclusion favorables seraient intervenues sur les arriĂ©rĂ©s de lâEtat et la rĂ©vision du prix Pe. » (ARM, 2004a). LâARM a nĂ©anmoins procĂ©dĂ© Ă une expertise financiĂšre et technique de la SEEN sur ses exercices 2001 et 200279, compte tenu de la gravitĂ© des faits rapportĂ©s (ARM, 2004a). Les auditeurs ont effectivement constatĂ© la fragilitĂ© financiĂšre de la SEEN mais lâont imputĂ©e en grande partie « aux choix accomplis par la SEEN, notamment [Ă celui] de financer le dĂ©ficit par des emprunts Ă court terme auprĂšs de la maison mĂšre (rĂ©munĂ©rĂ©s au taux de 7%) » (Axelcium, 2006). Ces arguments diffĂšrent sensiblement des raisons invoquĂ©es par la SEEN (arriĂ©rĂ©s de paiement de lâEtat, nĂ©cessitĂ© de payer Ă Nigelec [sociĂ©tĂ© nationale dâĂ©lectricitĂ©] des avances sur consommations initialement prĂ©vues sous forme de cautions bancaires, lancement d'une partie des travaux de rĂ©habilitation Ă charge du fermier et retard dans la dĂ©finition de la rĂ©vision du prix exploitant) (ARM, 2004b).
79 Audit réalisé par le cabinet local KMC expertise-conseil.
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Lâaudit a Ă©tĂ© suivi dâun certain nombre de griefs portĂ©s Ă lâencontre de la SEEN. Si 8 dâentre eux ont Ă©tĂ© levĂ©s avec la contre-expertise de la SEEN, 3 ont Ă©tĂ© plus problĂ©matiques, comme le montre le tableau suivant. Tableau 17 : Liste des 11 griefs portĂ©s par l'ARM Ă l'encontre de la SEEN (source : ARM, 2004b et Axelcium, 2006) Grief
DĂ©nomination Explication RĂ©solution
1 Non production des documents explicatifs du plan annuel dâinvestissement
Le programme annuel dâinvestissement 2004 a Ă©tĂ© transmis avec 5 mois de retard sans documents explicatifs.
Grief levé en 2004
2 Non transmission des informations relatives a la prise en charge des voyages des membres de la famille des expatriés
LâARM a relevĂ© des dĂ©penses de voyage pour 10 millions FCFA en 2002 quâelle considĂšre comme « a priori anormales » et a demandĂ© la fourniture de documents justificatifs. La SEEN a arguĂ© que certains de ces documents, comme la « Charte de MobilitĂ© » et les avantages pour les expatriĂ©s et leur famille, sont confidentiels.
Grief levé en 2004
3 Non tenue de livre de paie et non constitution de provisions pour pensions et retraites depuis la création de la SEEN
lâaudit a constatĂ© que la SEEN ne tenait pas de livre de paie (un document lĂ©gal) et nâa pas constituĂ© de provisions pour pensions et retraites depuis 2001.
Grief levé en 2004
4 Etat anormalement débiteur du solde du « compte débiteur divers »
Grief levé en 2004
5 Mauvaise imputation comptable dâun mouvement de fonds non Ă©lucidĂ© de 650 millions FCFA
Ce mouvement de fonds visait Ă remĂ©dier Ă des difficultĂ©s de trĂ©sorerie de la SEEN mais lâARM estime que ceci reflĂšte un manque de visibilitĂ© dans la gestion des ressources financiĂšres Ă court terme et que les « importants besoins financiers » Ă couvrir nâont pas Ă©tĂ© explicitĂ©s.
Grief levé en 2004
6 Absence de manuel de procédures comptables
Grief levé en 2004
7 Compensation de soldes entre postes dâactif et postes de passif du bilan
Grief levé en 2004
8 Défaut de déclaration annuelle récapitulative de revenus versés aux employés
LâARM observe que la SEEN nâa pas remis aux impĂŽts une dĂ©claration annuelle rĂ©capitulative des revenus versĂ©s Ă ses employĂ©s. La SEEN prĂ©tend que ce document existe mais quâelle ne peut le fournir quâĂ un agent dĂ»ment mandatĂ© par lâARM en raison de la confidentialitĂ© de ces documents.
Grief levé en 2004
9 Inexécution des La SEEN a retardé certains de ces Grief
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obligations en matiÚre de travaux de réhabilitation du réseau de distribution et renouvellement des branchements
investissements en raison de dĂ©lais dans lâidentification des tronçons Ă rĂ©aliser, de la rĂ©alisation dâautres investissements lourds (bien que prĂ©vus dans le contrat dâaffermage) et de difficultĂ©s de trĂ©sorerie (arriĂ©rĂ©s de lâEtat).
levĂ© avec lâexĂ©cution des travaux en 2006
10 Reprise irréguliÚre des frais engagés avant la constitution de la SEEN
La maison mĂšre de la SEEN a engagĂ© des frais avant la constitution de la SEEN, qui ont Ă©tĂ© repris dans les comptes de la SEEN sans que les justificatifs ne soient fournis Ă lâARM.
Grief levé en 2009
11 Absence de matĂ©rialitĂ© des prestations liĂ©es aux conventions dâassistance, de savoir-faire et de technologie
Deux conventions dâassistance ont Ă©tĂ© signĂ©es entre la SEEN et sa maison mĂšre, lâune pour lâassistance Ă la direction gĂ©nĂ©rale et au commercial, lâautre Ă©tant un contrat de licence de savoir faire et de technologie. Le coĂ»t total de ces conventions a Ă©tĂ© estimĂ© Ă 350,4 M FCFA en 2002 et 367,6 M FCFA en 2003 par KMC, sans que les missions ne fassent lâobjet de termes de rĂ©fĂ©rence formels ou de rapport spĂ©cifique. Par ailleurs, lâARM a constatĂ© un certain nombre dâirrĂ©gularitĂ©s dans lâestimation du montant des prestations Ă payer.
Grief toujours maintenu
Au vu de la liste des griefs portĂ©s Ă lâencontre de la SEEN, il semble que certains relĂšvent plus du micro management ou de lâintervention dâautoritĂ©s fiscales. Toutefois, Axelcium (2006) estime que, en lâabsence dâintervention des autoritĂ©s fiscales, la plupart des griefs de lâARM sont justifiĂ©s. Les deux derniers griefs ont dâailleurs fait lâobjet dâun recours pour excĂšs de pouvoir Ă la Cour suprĂȘme du Niger qui a rejetĂ© la demande de la SEEN en 2005 (ARM, 2006). Le dixiĂšme grief rĂ©sultait des discordances des rĂšglementations fiscales du Niger (appliquĂ©es par lâARM et la SEEN) et de France (appliquĂ©es par Veolia siĂšge). LâARM, en sâappuyant sur la rĂ©glementation locale qui sâapplique Ă lâactivitĂ© de la SEEN, estimait que 71 M FCFA devaient ĂȘtre remboursĂ©s par Veolia siĂšge Ă la SEEN. Pour sortir de cette impasse juridique et fiscale, la SEEN proposa Ă lâARM de rĂ©aliser une campagne de branchements sociaux financĂ©e Ă moitiĂ© (71 M FCFA) par Veolia siĂšge et sur fonds propres SEEN. Cette campagne de branchements sociaux, qui profitera directement Ă la population, se dĂ©roule en 2009. En 2004, lâARM arbitra le litige entre la SPEN et la SEEN relatif aux modalitĂ©s de versement de la redevance (ARM, 2004). Les positions de la SEEN et de la SPEN divergeaient quant Ă la prise en compte du recouvrement des factures dâeau de lâadministration dans le calcul de la redevance patrimoine (cf. supra). La SEEN soutenait quâĂ la fois le fermier et la sociĂ©tĂ© patrimoine devaient supporter le risque de mauvais recouvrement des factures dâeau des administrations. La SPEN au contraire affirmait quâil est de la responsabilitĂ© du seul fermier de recouvrer convenablement les factures dâeau et que seule la trĂ©sorerie de la SEEN ne peut ĂȘtre impactĂ©e par les arriĂ©rĂ©s de lâEtat. En 2003, deux aprĂšs le dĂ©but du contrat, lâARM organisa une consultation indĂ©pendante pour dĂ©partager les positions des deux opĂ©rateurs. Cette derniĂšre donna raison Ă la SPEN en fĂ©vrier 2004 et la SEEN du reverser Ă la SPEN les arriĂ©rĂ©s de la redevances 2001 et 2002 (ARM, 2004).
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LâARM arbitra Ă©galement la requĂȘte demandĂ©e par la SEEN Ă la suite du refus de la SPEN de rembourser les dĂ©penses liĂ©es Ă lâapprovisionnement en eau du centre dâIbohamane consĂ©cutivement Ă la casse de son forage (mars 2006). La SPEN accusait en effet la SEEN dâĂȘtre Ă lâorigine de la casse du forage (dommage qui avait suivi une opĂ©ration de maintenance consistant au soufflage de lâouvrage rĂ©alisĂ©e par la SEEN). Pour sa part, la SEEN, qui avait approvisionnĂ© le centre par camions-citernes pendant 125 jours (coĂ»t estimĂ© Ă 38 M FCFA), estimait ne pas ĂȘtre responsable de la casse et donc demandait le remboursement de ses frais Ă la SPEN. LâARM, estimant que la responsabilitĂ© de la SPEN et de la SEEN Ă©tait partagĂ©e, dĂ©cida dâattribuer la moitiĂ© des frais engagĂ©s (coĂ»t de rĂ©paration du forage et dâapprovisionnement par camions-citernes, soient 54 M FCFA) Ă chacun des deux opĂ©rateurs (ARM, 2007). Par ailleurs, les contrats font obligation Ă la SEEN et Ă la SPEN de transmettre Ă lâARM des donnĂ©es et des documents de maniĂšre pĂ©riodique et/ou sur demande. La SPEN releva jusquâen aoĂ»t 2005 un dĂ©ficit dâinformations de la part de la SPEN, les documents techniques et les Ă©tats financiers de la SPEN ne lui ayant pas Ă©tĂ© transmis en 2003 et 2004 (ARM, 2006). Elle ne put ainsi exercer son contrĂŽle de lâactivitĂ© patrimoine dans les premiĂšres annĂ©es du contrat (ARM, 2005). LâARM participe Ă©galement Ă la dĂ©finition des investissements du secteur et recommande Ă la SPEN certains investissements pour amĂ©liorer la qualitĂ© de lâeau, de service et la desserte dans certains centres. Depuis 2004, elle participe au calcul du prix exploitant et de son indexation, notamment Ă la suite de la suppression dâun indice dâindexation par le moniteur international (ARM, 2006). A la lecture des activitĂ©s de rĂ©gulations de lâARM, il semble donc que les relations de travail entre la SEEN et la SPEN ne sont pas vues comme un partenariat et, mĂȘme si tous les diffĂ©rends entre la SPEN et la SEEN ne passent pas par lâarbitrage de lâARM, cette derniĂšre parait jouer un rĂŽle bĂ©nĂ©fique dans la rĂ©solution des litiges dâimportance. Ses relations avec les usagers finaux se rĂ©vĂšlent toutefois modestes et peu nombreux sont les clients de la SEEN qui connaissent lâexistence et le rĂŽle de ce rĂ©gulateur.
9. Cas de lâassainissement Par la nature de lâurbanisation au Niger et par lâorganisation institutionnelle du secteur (cinq ministĂšres impliquĂ©s), lâassainissement est dĂ©connectĂ© de lâapprovisionnement en eau potable dans les villes du Niger. Le ministĂšre de lâHydraulique Ă©crit en 2008 que « le manque de donnĂ©es [pour le secteur de lâassainissement] sâexplique par les considĂ©rations suivantes : (i) lâassainissement est souvent inclus dans des projets multi composantes (AEP, dĂ©veloppement rural, santĂ©, Ă©ducation, âŠ), (ii) beaucoup de ministĂšres interviennent dans le sous-secteur, sans rĂ©elle coordination, (iii) les ONG et associations sont particuliĂšrement actives dans ce sous-secteur, (iv) les latrines familiales sont des ouvrages privĂ©s, au contraire des points dâeau qui sont majoritairement publics, et certaines latrines ont Ă©tĂ© construites par les utilisateurs, sans aide de projets. » (MinistĂšre de lâHydraulique, 2008). Il faut distinguer deux types dâassainissement au Niger : lâassainissement des eaux grises et celui des excrĂ©tas. Pour le premier, les consommations dâeau par personne restent trĂšs modestes et lâeau grise - en faible quantitĂ© - est jetĂ©e sur le sol pour infiltration (rues non revĂȘtues) ou Ă©vaporation. Pour le second, qui est essentiellement autonome et privĂ©, une
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enquĂȘte de 2006 est publiĂ©e par le ministĂšre de lâHydraulique (2008) et donne les rĂ©sultats suivants : Tableau 18 : Infrastructure d'assainissement au Niger en 2006 (source : ministĂšre de l'Hydraulique, 2008) Type dâinfrastructure
Niamey80 Autres villes Ensemble urbain
Milieu rural Ensemble du pays
Toilette Ă chasse dâeau
11% 3% 6% 0% 1%
Fosse / latrine améliorée81
34% 31% 32% 2% 7%
Fosse / latrine rudimentaire
44% 38% 40% 4% 11%
Pas de toilettes, nature
11% 28% 21% 93% 81%
Il en rĂ©sulte quâil nâa jamais existĂ© de stratĂ©gie nationale en matiĂšre dâassainissement (une stratĂ©gie trĂšs rĂ©cente et non finalisĂ©e se dessine toutefois : redĂ©finition du rĂŽle des diffĂ©rents ministĂšres et des collectivitĂ©s, crĂ©ation dâune subvention dâaide Ă lâassainissement privĂ© â fourniture de matiĂšre essentiellement) (Cowi, 2009). Quelques organismes (ONG, bailleurs82) financent lâassainissement, gĂ©nĂ©ralement la construction de latrines individuelles ou collectives (dans les Ă©coles ou autres lieux publics) et les actions de sensibilisation Ă lâhygiĂšne. Ces projets â nombreux et pour la plupart de petites tailles â sont parcellaires et il est quasi impossible dâidentifier les sources de financements des latrines Ă lâĂ©chelle de lâensemble des villes du pays. Toutefois il peut ĂȘtre avancĂ© que lâessentiel des investissements dans ce sous-secteur est supportĂ© par lâusager lui-mĂȘme.
10. Cas de lâhydraulique rurale Lâhydraulique rurale83, longtemps responsabilitĂ© de lâOFEDES (cf. supra), a Ă©tĂ© rĂ©formĂ©e conjointement Ă lâhydraulique urbaine en 2001, essentiellement en raison de « lâinopĂ©rationnalitĂ© du systĂšme de maintenance mis en place (gestion communautaire, participation des collectivitĂ©s territoriales) » (Tidjani, 2005). Les communes, dĂ©sormais propriĂ©taires des infrastructures et ayant pour mission de satisfaire les besoins de la population, dĂ©lĂšguent, Ă travers un contrat de concession, la gestion de la ressource Ă une ou plusieurs associations dâusagers de lâeau sur leur territoire (gĂ©nĂ©ralement, une association par village ou point dâeau). A leur tour, ces associations dĂ©lĂšguent lâexploitation du point dâeau (puits, forage, ou mini AEP) Ă un fermier privĂ© (commerçant ou sociĂ©tĂ© privĂ©e). Ce dernier est contractuellement assujetti Ă lâobligation de rendre compte et verse une redevance Ă lâassociation des usagers. Ce schĂ©ma, qui devrait sâappliquer Ă
80 Ces chiffres sont cohĂ©rents avec ceux qui rĂ©sultent de lâenquĂȘte rĂ©alisĂ©e sur la commune IV de Niamey par Urbaplan en 2007 et qui donne : 11% WC modernes, 18% latrines amĂ©liorĂ©es, 55% latrines traditionnelles, 16% nature/brousse (Urbaplan, 2007). 81 La construction dâune latrine familiale est estimĂ©e Ă 50 000 FCFA par le consultant Cowi (Cowi, 2009) 82 1 437 M FCFA ont Ă©tĂ© investis dans le cadre du PSE (opĂ©ration pilote Ă Niamey). 83 Lâhydraulique rurale concerne lâensemble du territoire nigĂ©rien en excluant le pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine (52 centres aujourdâhui).
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lâensemble du pĂ©rimĂštre de lâhydraulique rurale, nâest en place vĂ©ritablement que dans les villages ayant reçu un financement extĂ©rieur (bailleurs ou ONG). Figure 31 : Montage institutionnel thĂ©orique de l'hydraulique rurale au Niger depuis 2001 (d'aprĂšs Tidjani, 2005)
Depuis la rĂ©forme, les investissements du sous-secteur de lâhydraulique rurale sont financĂ©s essentiellement par les bailleurs (prĂšs de 85%), par le TrĂ©sor (5%) et par le fond âPays pauvres trĂšs endettĂ©sâ (10%) (ministĂšre de lâHydraulique, 2008). Tableau 19 : Investissements du sous-secteur de l'hydraulique rurale depuis 2001 en M FCFA (ministĂšre de l'Hydraulique, 2008)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total % Aide non remboursable 2 747 3 943 5 738 9 151 9 515 8 883 9 264 64 197 65% Emprunt 4 060 1 442 2 263 3 357 2 768 2 516 1 752 18 959 19% TrĂ©sor 18 10 61 337 275 515 3 020 7 597 8% Fond Pays pauvres trĂšs endettĂ©s 664 819 1 726 1 747 1 226 1 246 800 8 227 8% Total 7 489 6 214 9 788 14 591 13 784 13 160 14 836 98 981 100% Par ailleurs, la contribution des ONG et associations (non systĂ©matiquement rĂ©pertoriĂ©e) est estimĂ©e Ă 10% de lâensemble des investissements du sous-secteur de lâhydraulique rurale (ministĂšre de lâHydraulique, 2008). Une contribution forfaitaire des usagers lors de la construction des ouvrages est requise (150 000 FCFA pour la construction dâun puits cimentĂ©, 250 000 pour celle dâune borne-fontaine si mini AEP)84 (ArrĂȘtĂ©, 2007).
84 La participation des usagers pour les projets de rĂ©habilitation est en projet : 50 000 pour la rĂ©habilitation dâun puits cimentĂ©, 500 000 pour celle dâune mini AEP.
Commune Public
Association des usagers de lâeau
Parapublic
Délégataire Privé
Contrat de délégation
Contrat de concession
Ătat
Transfert de propriété
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11. Conclusion Le Niger, pays sahĂ©lien un des plus pauvres du monde (dernier au classement IDH du PNUD de 2009), a entrepris une rĂ©forme du sous-secteur de lâhydraulique urbaine avec lâappui technique et financier des bailleurs de fonds (Banque mondiale en tĂȘte). Cette rĂ©forme, initiĂ©e en 1996, sâest soldĂ© par la scission en 2001 de la SociĂ©tĂ© nigĂ©rienne des eaux (SNE, entreprise publique ayant le monopole de la production et de la commercialisation de lâeau dans les centres urbains) en deux nouvelles sociĂ©tĂ©s distinctes : la SociĂ©tĂ© du patrimoine des eaux du Niger (SPEN) et la SociĂ©tĂ© dâexploitation des eaux du Niger (SEEN). La SPEN est une entreprise publique Ă laquelle lâEtat a concĂ©dĂ© les infrastructures. Un contrat de concession dâune durĂ©e de 10 ans la lie Ă lâEtat. La SEEN est, quant Ă elle, un opĂ©rateur privĂ© dĂ©tenu Ă 51% par Veolia water, 34% par des investisseurs privĂ©s nigĂ©riens, 10% par les salariĂ©s et 5% par lâEtat. Elle est liĂ©e Ă lâEtat et Ă la SPEN par un contrat dâaffermage dâune durĂ©e initiale de 10 ans. Une autoritĂ© multisectorielle de rĂ©gulation (ARM), dotĂ©e dâune personnalitĂ© morale de droit public, indĂ©pendante et disposant dâune autonomie financiĂšre a Ă©tĂ© Ă©galement crĂ©Ă©e pour rĂ©guler le secteur de lâhydraulique. La mise en place de ce contrat dâaffermage a dĂ©clenchĂ© un important programme dâinvestissement pour le sous-secteur urbain (le Projet sectoriel eau ou PSE) dâun montant total de 65 Md FCFA sur la pĂ©riode 2001-2008 (soit prĂšs de 100 M euros)85. Ce montant reprĂ©sente donc une moyenne de 3 700 FCFA / an / habitant du pĂ©rimĂštre de lâhydraulique urbaine. Une partie de ces investissements sont des dons et sont donc entiĂšrement supportĂ©s par les bailleurs ; une autre sont des prĂȘts supportĂ©s en partie par les usagers (via les remboursements de la SPEN), par lâEtat du Niger (via son rĂŽle dâintermĂ©diaire entre les bailleurs et la SPEN) et par les bailleurs eux-mĂȘmes (Ă©lĂ©ment don du prĂȘt86) ; une derniĂšre sont des investissements en fonds propres supportĂ©s par lâusager (via la SEEN et la SPEN). Les trois diffĂ©rentes et uniques sources de financement possible pour le service dâeau du Niger (usagers, Etat, bailleurs) ne supportent pas au mĂȘme moment le coĂ»t dâinvestissement : les bailleurs ont investi dans la pĂ©riode 2001-2008, ils en supportent donc le coĂ»t tout de suite ; la SPEN rembourse ses prĂȘts avec diffĂ©rĂ© et sur de longues pĂ©riodes, ce sont donc en majeure partie les usagers de demain qui supporteront le coĂ»t des investissements dâhier et dâaujourdâhui ; enfin lâEtat rembourse lâIDA avec un grand diffĂ©rĂ© et sur une longue pĂ©riode, ce sont donc les contribuables du Niger dâaprĂšs demain qui supporteront les investissements dâhier et dâaujourdâhui. Pour dĂ©terminer la contribution de ces trois contributeurs finaux aux investissements liĂ©s au PSE, ces diffĂ©rences de temporisation amĂšnent Ă utiliser un taux dâactualisation. En effet, si lâon ne prend pas en compte lâactualisation des flux financiers, on calcule que les bailleurs, les usagers et lâEtat du Niger contribuent respectivement Ă 33%, 39% et 26% des investissements du PSE. En considĂ©rant lâactualisation de flux financiers, la contribution des
85 Ce montant correspond aux investissements rĂ©els ; les exonĂ©rations consenties par lâEtat ne sont pas prises en compte. 86 Pour calculer lâĂ©lĂ©ment don des prĂȘts des bailleurs (IDA et BOAD), est utilisĂ©e la mĂ©thode de lâOCDE qui considĂšre que les bailleurs empruntent Ă un taux de 10% (ce qui est de lâavis gĂ©nĂ©ral beaucoup trop Ă©levĂ© pour des agences notĂ©es AAA). Cette mĂ©thode surestime donc la part des bailleurs dans le financement des investissements du PSE. En raison du grand usage de cette mĂ©thode, nous lâutiliserons Ă©galement.
70
bailleurs augmente, celle des usagers reste stable et celle de lâEtat diminue. Ces rĂ©sultats sont rĂ©sumĂ©s dans le tableau ci-dessous. Tableau 20 : Part de la contribution finale des bailleurs, des usagers et de l'Etat aux investissements du PSE (calcul de l'auteur) Taux d'actualisation 0% 2% 4% 6% 8% 10% Contribution bailleurs
dont subventions dont Ă©lĂ©ment don des prĂȘts
33% 14% 19%
42% 18% 23%
48% 21% 27%
53% 23% 30%
58% 25% 33%
62% 27% 35%
Contribution usagers 39% 39% 36% 36% 34% 33% Contribution Etat 26% 20% 14% 11% 8% 6%
Ces chiffres correspondent aux investissements qui ont Ă©tĂ© rĂ©alisĂ©s sur la pĂ©riode 2001-2008 et qui, Ă©tant en partie financĂ©s en prĂȘts, ont Ă©tĂ© et devront ĂȘtre remboursĂ©s. Le secteur de lâhydraulique urbaine a profitĂ© par ailleurs dâautres financements depuis la rĂ©forme de juin 2001. Ces ressources (tarification, dons, prĂȘts bailleurs, apport initial pour fonds propres Etat et actionnaires SEEN) sâĂ©lĂšvent Ă plus de 121 Md FCFA sur la pĂ©riode 2001-2008 et se prĂ©sentent de la maniĂšre suivante. Tableau 21 : Ressources dont a bĂ©nĂ©ficiĂ© le sous-secteur de lâhydraulique urbaine sur la pĂ©riode 2001-2008 (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur) Tarification 68,7 Md FCFA
Vente d'eau 61,1 Md FCFALocation compteurs 4 ,1 Md FCFA
Branchements 3 ,6 Md FCFAAides non remboursables bailleurs 14,5 Md FCFA
IDA 1 ,6 Md FCFAAFD 5,0 Md FCFA
Coopération chinoise 6 ,5 Md FCFACoopération belge 1,4 M FCFA
Emprunts bailleurs 35,5 Md FCFAIDA 22 ,9 Md FCFA
BOAD 12 ,6 Md FCFAApport initial Etat (fonds propres SPEN) 0,4 Md FCFAApport actionnaires SEEN (fonds propres et prĂȘts court terme87) 2 Md FCFATotal ressources 121 ,1 Md FCFA
87 Les prĂȘts de court terme contractĂ©s par la SEEN auprĂšs de sa maison mĂšre Veolia sont estimĂ©s Ă 1000 M FCFA sur la pĂ©riode 2001-2008.
71
Figure 32 : RĂ©partition des ressources dont a bĂ©nĂ©ficiĂ© le sous-secteur de l'hydraulique urbaine sur la pĂ©riode 2001-2008 (source : donnĂ©es compilĂ©es par lâauteur)
Tarification57%
Aides non remboursables
bailleurs12%
Emprunts bailleurs
29%
Apport initial Etat (fonds
propres SPEN)0%
Apport actionnaires SEEN (fonds
propres et prĂȘts court terme)
2%
Les usagers ont donc contribuĂ© Ă lâessentiel (prĂšs de 60%) des ressources totales dont a bĂ©nĂ©ficiĂ© le sous-secteur depuis 2001. Rappelons que avant comme depuis la rĂ©forme, lâobjectif est dâatteindre une tarification au coĂ»t complet du service dâeau (exploitation, amortissement, renouvellement, extension) (article 18 du CCCG, 1993 et article 6 du contrat plan, 2001). Or, au vu des ressources du secteur au temps de la SNE comme depuis la rĂ©forme, cet objectif semble illusoire. Les charges du secteur sâĂ©lĂšvent pour la pĂ©riode 2001-2008 Ă 102 Md FCFA et se ventilent, pour lâensemble de la pĂ©riode, de la maniĂšre suivante : Figure 33 : RĂ©partition des charges du secteur de l'hydraulique urbaine sur la pĂ©riode 2001-2008 (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur)
Matériels et produits chimiques
9%
Energie12%
Charges de personnel17%
Provisions et amortissements
31%
ImpĂŽts et taxes4%
Charges financiĂšres6%
Autres charges21%
72
Figure 34 : Evolution des charges du secteur de l'hydraulique urbaine sur la période 2001-2008 (2001 : 7 mois) (source : données compilées par l'auteur)
0,0
2 000,0
4 000,0
6 000,0
8 000,0
10 000,0
12 000,0
14 000,0
16 000,0
18 000,0
20 000,0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
En
M F
CFA
Matériels et produits chim iques
Energie
Charges de personnel
Provis ions et amortissements
Im pĂŽts et taxes
Charges financiĂšres
Autres charges
Il est possible de schĂ©matiser lâensemble des flux financiers du secteur sur la pĂ©riode 2001-2008. Figure 35 : Ensemble des principaux flux financiers du sous-secteur de l'hydraulique urbaine au Niger sur la pĂ©riode 2001-2008 (source : calculs de lâauteur)
73
Calculs de lâauteur avec les hypothĂšses suivantes : - La dĂ©pense dâinvestissement (CAPEX) de lâannĂ©e N est estimĂ©e, en utilisant les comptes de bilan, en prenant la diffĂ©rence entre les immobilisations de lâannĂ©e N et celle de lâannĂ©e N-1, suivant la formule suivante : 1_Im_Im ââ= NNN netteonmobilisatinetteonmobilisatiCAPEX
- Les dĂ©penses dâinvestissement de lâannĂ©e 2001 sont estimĂ©es en prenant la moyenne des dĂ©penses dâinvestissement sur la pĂ©riode 2002-2008, faute de donnĂ©es pour 2000. - La dĂ©pense de fonctionnement (OPEX) de lâannĂ©e N est calculĂ©e, en utilisant le compte de rĂ©sultat, Ă lâaide de la mĂ©thode Syscohada (somme des charges dâexploitation hors dotations aux amortissements et provisions dâexploitation). Pour la SEEN, les activitĂ©s rĂ©gulĂ©es (exploitation du service dâeau) et non rĂ©gulĂ©es (marchĂ© de travaux) ne sont pas dissociĂ©es. - Les frais pour transferts de savoir-faire versĂ©s par la SEEN Ă sa maison mĂšre Veolia sont calculĂ©s, suivant la formule inscrite dans la deuxiĂšme convention qui lie la SEEN et Veolia, Ă 3% du chiffre dâaffaires hors taxes rĂ©alisĂ© par la SEEN (ARM, 2004b). - Les frais dâassistance technique versĂ©s par la SEEN Ă sa maison mĂšre Veolia sont estimĂ©s Ă 80 M FCFA / an Ă partir des rĂ©sultats de lâaudit KMC expertise-conseil de 2004 (ARM, 2004b). - Ces montants sont en M FCFA courants et lâactualisation des flux financiers nâa pas Ă©tĂ© prise en compte. - Il nâa pas Ă©tĂ© distinguĂ© Veolia Water AMI, actionnaire principal de la SEEN, de ses autres actionnaires (dont fait partie lâEtat Ă 5%) qui ont Ă©galement contribuĂ© aux fonds propres et ont reçu partie des dividendes versĂ©s depuis 2005. Il en ressort de ce schĂ©ma des flux financiers les points suivants :
- Les usagers ont versĂ©, sous forme de factures dâeau, de frais de location compteur et de frais de branchement, prĂšs de 70 Md FCFA au secteur. 12% de ce montant ont Ă©tĂ© destinĂ©s Ă la SPEN (redevance patrimoine), le reste (88%) a financĂ© lâexploitation du secteur.
- La TVA payĂ©e par les usagers sur les factures dâeau est relativement importante puisquâelle est du mĂȘme ordre de grandeur que la redevance patrimoine.
- Veolia, actionnaire principal de la SEEN, se rĂ©munĂšre principalement en facturant Ă sa filiale des prestations de services (transferts de savoir-faire et assistance technique) plutĂŽt quâen percevant des dividendes. Ces derniers restent dâailleurs modestes.
- En plus de la TVA sur les factures dâeau, lâEtat perçoit dâimportants montants en taxes et impĂŽts sur lâexploitation et les bĂ©nĂ©fices des deux opĂ©rateurs (SEEN et SPEN).
- La part de la redevance perçue par lâARM est presque nĂ©gligeable au regard des autres flux financiers du secteur.
- Les interventions en prĂȘts et en dons des bailleurs sont importantes.
74
EncadrĂ© 12 : Contribution financiĂšre de l'Etat sur la pĂ©riode 2001-2008 (calculs de lâauteur) TVA sur les factures d'eau des usagers 7 975 M FCFA ImpĂŽt sur le rĂ©sultat de la SEEN 2 337 M FCFA ImpĂŽt sur le rĂ©sultat de la SPEN 109 M FCFA ImpĂŽt sur l'exploitation de la SEEN 952 M FCFA ImpĂŽt sur l'exploitation de la SPEN 425 M FCFA Dividende SEEN 29 M FCFA Total ressources 11 798 M FCFA Budget de fonctionnement du ministĂšre de l'Hydraulique - secteur urbain88 23 M FCFA ExonĂ©rations fiscales sur le PSE 5 477 M FCFA Total coĂ»ts 5 500 M FCFA Contribution nette de l'Etat - 6 299 M FCFA
La contribution nette de lâEtat sur la pĂ©riode 2001-2008 (remboursement du PSE non pris en compte) est nĂ©gative : lâEtat a perçu plus de ressources en impĂŽts et taxes (essentiellement TVA sur les factures dâeau payĂ©es par les usagers) quâil nâen a attribuĂ©es pour le fonctionnement de la direction de lâhydraulique urbaine et sous forme dâexonĂ©ration fiscales au PSE. Pour conclure, rappelons les points suivants : 1. MalgrĂ© de lourds investissements, lâoffre ne fait que suivre la croissance urbaine. Les villes du Niger croissent Ă des taux supĂ©rieurs Ă 3% et, avec le retard dâinvestissement quâa connu le pays au cours de la dĂ©cennie 1990, les investissements importants qui ont suivie la rĂ©forme institutionnelle peinent Ă dĂ©passer la croissance urbaine. Ainsi, les taux de desserte restent modestes : 65%, dont prĂšs de la moitiĂ© par bornes-fontaines. 2. Le principal frein de lâaccĂšs Ă tous Ă lâeau est financier ; ce nâest pas un problĂšme de ressource. MalgrĂ© une faible pluviomĂ©trie, le Niger est en effet relativement abondant en ressources hydrauliques et sa capitale Niamey, qui reprĂ©sente plus de la moitiĂ© du volume dâeau consommĂ©, est situĂ©e sur un grand fleuve (dĂ©bit moyen de 696 m3/sec, Poyry, 2007)89. Cette relative accessibilitĂ© (par rapport Ă dâautres pays du Sahel) de la ressource contribue Ă rĂ©duire les coĂ»ts dâinvestissement. NĂ©anmoins, ne perdons pas de vue que cette accessibilitĂ© est toute relative et correspond plus au cas de la capitale que de lâensemble du pays â les forages qui approvisionnent 50 centres sur les 52 du pĂ©rimĂštre sont en gĂ©nĂ©ral assez profonds (185 m en moyenne - SPEN, 2009c). 3. Dâune maniĂšre gĂ©nĂ©rale, les faibles densitĂ©s des villes du Niger constituent un handicap pour le dĂ©veloppement des rĂ©seaux collectifs (eau, Ă©lectricitĂ©, voierie, Ă©gouts) puisque « les coĂ»ts unitaires marginaux dâextension sont trĂšs Ă©levĂ©s (lâinvestissement Ă rĂ©aliser pour desservir une nouvelle famille). » (Collignon, 2001). 88 Le budget de fonctionnement de la direction de lâhydraulique urbaine au sein du ministĂšre de lâHydraulique est estimĂ© en supposant une croissance de ce budget de 1% sur la pĂ©riode. 89 NĂ©anmoins, le dĂ©bit du fleuve Niger est sujet Ă de trĂšs grandes irrĂ©gularitĂ©s (dĂ©bit de crue mĂ©diane de 2000 m3/sec, Ă©tiage mĂ©dian de 38 m3/sec) (Tournadre, 2006). Les pĂ©riodes dâĂ©tiage (dĂ©bit infĂ©rieur Ă 200 m3/sec) tendent Ă sâallonger et celles de trĂšs basses eaux (dĂ©bit infĂ©rieur Ă 10 m3/sec â situation critique pour lâapprovisionnement en eau de la ville) deviennent de plus en plus frĂ©quentes (Bechler-Carmaux et al., 1999). Dans ce cas, lâapprovisionnement de Niamey est quasiment uniquement assurĂ© par la rĂ©serve du seuil de Goudel (3 M m3, soit 18 jours dâautonomie si le dĂ©bit dâentrĂ©e est nul) (Tournadre, 2006).
75
4. Les contrats dâaffermage et de concession sont relativement rigides et il a Ă©tĂ© relativement long et ardu dây apporter des avenants. La durĂ©e initiale des contrats Ă©tant dâailleurs de dix ans, les contrats arriveront Ă Ă©chĂ©ance en mai 2011. ConformĂ©ment au calendrier dĂ©fini dans les contrats, la SPEN et la SEEN ont formulĂ© des vĆux en 2009, deux ans avant la fin des contrats et ont demandĂ© une prolongation de cinq ans des mĂȘmes contrats. Il appartient dĂ©sormais Ă lâEtat de rĂ©pondre et de dĂ©finir ainsi le mode institutionnel quâil veut appliquer Ă partir de 2011. Il semble ĂȘtre clair que les bailleurs prĂ©conisent de prolonger le mode actuel, ayant contribuĂ© Ă sa mise en place en 2001 et estimant quâil garantit lâamĂ©lioration de lâaccĂšs Ă lâeau pour les populations urbaines. 5. Les contrats ont Ă©tĂ© rĂ©digĂ©s de maniĂšre Ă diviser les risques et Ă les faire porter par les acteurs censĂ©s les assumer le plus efficacement. Ainsi, le dispositif retenu instaure une dissymĂ©trie entre la rĂ©munĂ©ration des deux opĂ©rateurs puisquâil donne la prioritĂ© Ă la rĂ©munĂ©ration de lâexploitation plutĂŽt quâĂ celle du patrimoine : lâexploitant prend sa part sur les ventes dâeau, le solde est pour le patrimoine. Le dispositif retenu ne fait donc porter le risque dâun gel des tarifs que sur les comptes de la sociĂ©tĂ© de patrimoine. Il revient donc Ă cette seule sociĂ©tĂ© publique de formuler des souhaits de rĂ©ajustements tarifaires en fonction de son Ă©quilibre financier auprĂšs de lâEtat (le fermier privĂ© est absent). A contrario, le risque de non paiement des factures de lâEtat est supportĂ© uniquement par le fermier, censĂ© ĂȘtre capable dâexercer plus de pressions sur lâEtat pour le bon recouvrement de ses factures. On peut nĂ©anmoins douter de la capacitĂ© rĂ©elle du fermier dâexiger de lâEtat le paiement Ă terme de ses factures et de celle de la sociĂ©tĂ© de patrimoine dâĂȘtre suffisamment entendue de lâEtat pour un rĂ©ajustement juste des tarifs nationaux. 6. Lâassainissement nâa pas Ă©tĂ© considĂ©rĂ© dans le nouveau mode institutionnel de gestion des services dâeau depuis 2001 et est quasi absent du programme dâinvestissement qui sâen ait suivi. Il ne commence en effet quâĂ faire partie des prioritĂ©s du Niger (comme en tĂ©moigne la rĂ©daction rĂ©cente dâune stratĂ©gie nationale en matiĂšre dâassainissement). 7. Au regard de ses entretiens au Niger, il a semblĂ© Ă lâauteur que nombreux sont les NigĂ©riens qui comparent leurs factures et services dâeau et dâĂ©lectricitĂ©. La perception de lâexploitation de la SEEN profite ainsi des difficultĂ©s dâapprovisionnement en Ă©lectricitĂ© que connaĂźt actuellement le Niger (les coupures Ă©lectriques sont presque quotidiennes et le temps dâattente pour le rĂšglement des factures de la Nigelec peut ĂȘtre long) et de la relative chertĂ© de la facture dâĂ©lectricitĂ© par rapport Ă celle de lâeau. 8. La rĂ©gulation, qui facilite les prises de dĂ©cision entre la SEEN et la SPEN et qui permet de lisser les relations parfois difficiles entre les deux sociĂ©tĂ©s, parait ĂȘtre bĂ©nĂ©fique et efficace dans la rĂ©solution des conflits dâimportance. 9. La personnalitĂ© des individus aux postes clefs du secteur de lâeau (opĂ©rateurs, Etat, rĂ©gulateur, bailleurs, sociĂ©tĂ© civile) est importante pour un fonctionnement convenable du secteur et il est prometteur de voir quâau Niger les acteurs se parlent.
76
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80
Annexes
Personnes rencontrĂ©es Abba Mohamadou, JICA Abibou Doudou Alidou, direction des moyens dâappuis SEEN Akine Atta, Chef dâexploitation SEEN Ali Moha, CoopĂ©ration technique belge Anne Berger, Chef de projet AFD Paris Ben Ladi, Comptable ministĂšre de lâHydraulique Bernard Duffros, Directeur technique SEEN Bizo Garba, Chef secteur opĂ©ration SEEN CĂ©lia de Lavergne, dĂ©veloppement durable SEEN CĂ©line Gilquin, Chef de projet AFD Paris Claire Hassoun, direction des moyens dâappuis SEEN Claude Jamati, Association africaine de lâeau ClĂ©o Lossouarn, RAIL Niger Diarra Mamane, Juriste SEEN Ekade Ghalio, SecrĂ©taire gĂ©nĂ©rale INS Elhadji Seini Salou, Directeur gĂ©nĂ©ral SPEN Emmanuel Debroise, Directeur AFD Niger Habibou Boubacar, AFD Niger HervĂ© Ibrahim Boubakar, Directeur des moyens dâappuis SEEN Ibrahim BĂą, CoopĂ©ration suisse Ibrahim Idder, Directeur des relations clients SEEN Indatou Atto, Directeur de lâexploitation SPEN Jackou KourĂ©, Directeur de lâhydraulique urbaine, ministĂšre de lâhydraulique Julie Tournadre, stagiaire ministĂšre de lâhydraulique Kabirou KourĂ©, direction administrative et financiĂšre SEEN Khalid Ikhiri, PrĂ©sident ANDDH Kimihiro Miyake, JICA Laurent Thorrance, Directeur Axelcium Luc Puyguiraud, Directeur projet Veolia M. Ibrahim, Gestionnaire des archives SPEN M. Halhado, Directeur financier SPEN M. lâadjoint du trĂ©sorier gĂ©nĂ©ral M. le trĂ©sorier gĂ©nĂ©ral M. Maiga , Banque mondiale M. Sanoussi, Banque mondiale Mahaman Tidjani Alou, Chercheur Lasdel Mahamdou Saddikou, Chef service contrĂŽle technique et qualitĂ© de lâeau SPEN Mamane Ali, responsable hygiĂšne et assainissement Commune 2 de Niamey Mamane Sani, direction financiĂšre SPEN Maurice Patetta, Directeur gĂ©nĂ©ral SEEN Michel Duret, Assistant technique AFD ministĂšre de lâhydraulique Moustafa GuĂ©ro, Comptable PSE Mustapha Kadi, PrĂ©sident CODDAE Nanzoul Mohamed, Adjoint secteur eau ARM Nathalie Frayssinet, VIE SEEN
81
Nouhou Arzika, PrĂ©sident ORCONI Olivier Gilbert, Directeur dĂ©veloppement durable Veolia AMI Olivier Saujy, Assistant technique coopĂ©ration danoise ministĂšre de lâhydraulique Pauline Pezerat, Assistante Axelcium Pierre Guitard, Directeur financier SEEN RĂ©gis Taisne, FNCCR (ex SP 2000 â au tĂ©lĂ©phone) Salissou Yari, Directeur des ressources humaines, SEEN (au tĂ©lĂ©phone) Samuel Hubaux, Doctorant universitĂ© de Louvain Zezi Boubacar, Directeur Sahel travaux Zibo Zakara, Responsable PSE Zodi Abouzeidi, Statisticien Ă©conomiste INS
82
Carte des 52 centres gérés par la SEEN et la SPEN en 2009
Figure 36 : Carte des 52 centres gérés par la SEEN et la SPEN (source : SEEN)
83
Profondeur des puits et forages au N
iger F
igure 37 : Profondeur des puits et forages en foncti
on des centres (sources : SP
EN
, 2009c)
Tillia
Illela
Tanout
FilinguéTamaské
KeitaDogueraoua
IbohamaneDakoro
BouzaDoutchi
MayahiTchinta
MadaouaMatameyeMatankari
G.RoumjiDioundiouN'GuigmiMaradiAguié
BagarouaTessaouaTassara
LogaDosso
MagariaKolloTĂ©raAbalak
OuallamTibiriM.SoroaZinder
MadarounfaGoudoumariaBirni GaouréDiffa
MirriahGouréTorodiAgadez
Tillabéry (eau superficielle)Niamey (eau superficielle)
Takanamat
Tahoua
In'Gall
Konni
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
Si plusieurs forages par centre, m
oyenne des profondeurs des différents forages
En mĂštres
84
Comparaison des tarifs dâeau en 2009 de plusieurs pays de la sous rĂ©gion Tableau 22 : Comparaison des tarifs d'eau en 2009 dans plusieurs pays de la sous rĂ©gion. Tarifs indiquĂ©s hors TVA et hors part assainissement Ă©ventuelle mais avec taxes Ă©ventuelles dâapprovisionnement de fonds sur lâeau (source : donnĂ©es compilĂ©es par l'auteur)
Pays
Bornes-fontaines Particuliers - consommation mensuelle
Administrations
Industries
Commerces
Location compteur diamĂštre 15 (FCFA / mois)
0-5 m3
5-10 m3
10-15 m3
15-20 m3
20-25 m3
25-30 m3
30-35 m3
35-40 m3
40-45 m3
45-50 m3
50-55 m3
55-60 m3
60-65 m3
65-70 m3
70-75 m3
75-80 m3
plus de 80 m3
Niger 127 127 127 279 279 279 279 279 279 448 448 448 448 448 448 448 448 448 425 425 425 500
Sénégal 219,31 179,31 179,31 579,03 579,03 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 601,51 1392,1
3 1392,1
3 1392,1
3 0 CĂŽte d'Ivoire 235 235 235 235 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 326,3 482,3 0 Burkina-Faso 188 188 188 430 509 509 509 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1040 1000
BĂ©nin 330 198 453 453 453 453 453 453 453 453 453 658 658 658 658 658 658 658 0
Togo 265 190 190 190 190 380 380 380 380 400 400 400 400 425 425 425 425 500 765
Mali 113 113 113 113 113 301 301 301 301 512 512 512 512 512 512 512 512 512 512 324 512 0
Guinée Conakry 85 85 85 155 155 155 155 155 155 155 155 155 190 190 190 190 190 0
Remarques : En CĂŽte dâIvoire, les industries et commerces ne sont pas distinguĂ©s des abonnĂ©s particuliers. En deçà de 9 m3 / mois consommĂ©, la facture sâĂ©lĂšve forfaitairement Ă 2 115 FCFA. La limite entre la tranche sociale et la tranche moyenne est Ă 18 m3 / mois (et non pas 20 m3 comme indiquĂ© dans le tableau).
Au Burkina-Faso, la limite entre la tranche sociale et la tranche moyenne est à 8 m3 / mois (et non pas 10 m3 comme indiqué dans le tableau).
Au BĂ©nin, lâadministration, les industries et les commerces ne sont pas distinguĂ©s des abonnĂ©s particuliers.
En GuinĂ©e Conakry, les tarifs indiquĂ©s viennent dâune conversion US$ / FCFA Ă 500 FCFA = 1 US$.