VIETOS SAVIVALDA

Įvadas

Vietos savivalda yra vienas pagrindinių valstybės elementų, kuris organizuojamas

ir įgyvendinamas tam tikroje valstybės teritorijoje. Be vietos savivaldos sistemos neįmanoma

užtikrinti šiuolaikinės demokratinės valstybės pagrindų. Nepriklausomai nuo šalies

pasirinktos valdymo formos, ar ji būtų federacinė ar unitarinė, vietos savivalda valstybės

valdyme vaidina svarbų vaidmenį.

Lietuvos savivalda praėjo sunkų ir įdomų išbandymų kelią, kuris kuriamas ir

šiandien. Lietuvai žengiant pirmuosius žingsnius Europos Sąjungoje, svarbu sukurti

šiuolaikišką, teisės aktais reglamentuotą, efektyviai veikiančią vietos savivaldos sistemą.

Temos aktualumas. Atkūrus Lietuvos valstybės nepriklausomybę, jaunai

valstybei iškilo daug uždavinių, siekiant įtvirtinti demokratiškos, teisinės valstybės pagrindus.

Vienas iš jų buvo Vietos savivaldos sistemos reforma. Savivaldybės buvo reformuojamos,

vyko vietos valdymo bei administracinė teritorinė reforma. Priimti teisės aktai, nustatantys

savivaldos formavimą ir funkcijas. Deja, atsirado nemažai prieštaravimų savivaldos teisės

įgyvendinimo procese, buvo priimamos Konstitucijos straipsnių pataisos, koreguojami

įstatymai. Šiuo metu taip pat iškyla daug klausimų ir problemų, įgyvendinant vietos

savivaldos sistemą.

Tiriamojo darbo tikslas. Darbo tikslas yra iš esmės ištirti Vietos savivaldos

sistemą. Tirdami savivaldos sistemą, sieksime išsiaiškinti, kaip formavosi ši sistema Lietuvos

Respublikai atkūrus nepriklausomybę; kokia Vietos savivaldos sistema buvo pasirinkta ir

kodėl būtent tokį modelį pasirinko mūsų valstybė. Atskleisime, kaip kūrėsi ir keitėsi

savivaldos sistema Lietuvoje, kokios tų pasikeitimų priežastys ir pasekmės; su kokiomis

problemomis buvo susidurta įgyvendinant Vietos savivaldos reformą Lietuvoje. Taip pat

bandysime ištirti, kaip veikia Vietos savivaldos sistema šiandien, kokios iškyla problemos

savivaldybių ir centrinės valdžios santykiuose. Analizuosime Konstitucinio Teismo 2002

gruodžio 24 d. nutarimo įtaką Vietos savivaldos sistemos kitimui.

Darbo uždaviniai. Yra keletas uždavinių, kuriuos reikia išspręsti, norint pasiekti

tyrimo metu iškeltus tikslus. Šių uždavinių sprendimas susideda iš keleto etapų. Visų pirmą

atliksime LR teisės aktų, reglamentuojančių Vietos savivaldos sistemą, reviziją, šios sistemos

teisinių pagrindų nustatymą. Analizuodami Lietuvos Respublikos teisės aktus išsiaiškinsime

pagrindinius Vietos savivaldos sistemos formavimosi ypatumus, sistemos kitimo priežastis,

1

sisteminius ryšius tarp Vietos savivaldos ir valstybės valdžios institucijų. Išanalizuosime

Vietos savivaldos institucijų sąrangą, jų funkcijas, institucijų veiklos kontrolę bei šios

valdžios realizavimo mechanizmus. Išnagrinėsime problemas, kylančias pasidalinant

funkcijas tarp Vietos savivaldos institucijų bei tarp Vietos savivaldos ir valstybės valdžios

institucijų.

Darbo objektas ir dalykas. Pats temos pavadinimas atskleidžia tyrimo objektą ir

dalyką. Vietos savivaldos sistema yra magistro baigiamojo darbo objektas, kuris ir bus

analizuojamas bei tiriamas šiame darbe. Taigi pagrindinis atskaitos taškas yra Vietos

savivalda, šio objekto dalyką sudaro šios sistemos institucijos. Darbe aptarsime Vietos

savivaldos sistemos institucijų sudarymo, veikimo principus bei jos trūkumus.

Tyrimo metodai. Darbo metu bus naudojami keli mokslinių tyrimų metodai.

Naudosime dokumentų analizės ir istorinį lyginamąjį – teisinį tyrimo metodą. Šiais metodais

ištirsime Vietos savivaldos sistemą bei jos funkcijas. Bandysime pagrįsti darbe iškeltą

hipotezę. Darbe remsimės Kauno miesto savivaldybės pavyzdžiu.

Hipotezė. Darbe suformuluosime hipotezę, kurią dokumentų analizės būdu ir

taikydami mokslinių tyrimų metodus bandysime pagrįsti. Pagrindinis darbo objektas – Vietos

savivaldos sistema, kurios vystymuisi įtakos turėjo 2002 m. gruodžio 24 dieną priimtas

Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo nutarimas. Todėl mūsų hipotezė yra: 2002 m.

gruodžio 24 d. Konstitucinis Teismas priėmęs nutarimą dėl savivaldybių politinės ir

administracinės tvarkos keitimo, pakeitė Vietos savivaldos modelį Lietuvos Respublikoje.

Pagrindžiant hipotezę, svarbu paanalizuoti, koks savivaldybės institucinės sandaros modelis

buvo pasirinktas susidariusios situacijos išsprendimui ir kokia jo įtaka visai Vietos savivaldos

sistemai.

Darbo struktūra. Darbą sudarys įvadas, šešios dalys ir išvados. Pirmojoje dalyje

bus nagrinėjama Vietos savivaldos sistemos samprata ir turinys, kūrimosi ir reformavimo

etapas atkūrus Lietuvos valstybę, savivaldos teisinis įtvirtinimas Lietuvos Respublikos

konstitucinėje teisėje. Antrojoje dalyje aptarsime Vietos savivaldos raidos etapus. Trečioje

dalyje išnagrinėsime dabar veikiančią Vietos savivaldos sistemą, analizuosime jos atskiras

institucijas, jų veikimo pagrindus ir principus. Ketvirtoje dalyje bus analizuojami vietos

valdžios ir centrinės valdžios institucijų santykiai. Penkta dalis skirta aptarti bendruomenės

padėtį savivaldybėje. Paskutinėje dalyje apžvelgsime užsienio šalių vietos savivaldos

sistemas.

Tyrimo šaltiniai. Pagrindiniai tyrimo šaltiniai yra: Lietuvos Respublikos

Konstitucija, tarptautinės teisės aktai, Konstitucinio Teismo nutarimai, įstatymai,

2

poįstatyminiai teisės aktai, Lietuvos Respublikos Konstitucijos komentarai, mokslininkų

darbai, disertacijos ir nacionalinių periodinių leidinių medžiaga.

1. Vietos savivaldos sistemos samprata ir turinys

Nagrinėjant Vietos savivaldos sistemos vietą teisės sistemoje išskirtinis dėmesys

skiriamas Konstitucinės teisės normoms, kurios suformuoja fundamentalų Vietos savivaldos

teisės pagrindą. Savivaldos teisė iš esmės yra konstitucinės teisės institutas. Pagrindinės

savivaldos sąvokos suformuotos ir įtvirtintos Lietuvos Respublikos Konstitucijos skirsnyje.

LR Konstitucijos 119 straipsnis numato: ” Savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems

valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas

savivaldybių tarybas.“ Konstitucija numato, kad savivaldos teisė yra laiduojama įstatymo, o

realizuojama per savivaldybių tarybas. Taigi LR Konstitucinė norma nukreipia į įstatymą.

Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymas pateikia savivaldybės sąvoką: Savivaldybė-

valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą bei Lietuvos

Respublikos Konstitucijos laiduotą savivaldos teisę, įgyvendinamą per savivaldybės tarybą.

Teisės laidavimas - tai savivaldybių teisė įstatymo numatytoje kompetencijoje veikti

savarankiškai bei laisvai ir nepriklausomai nuo valstybės valdžios administracinio vieneto

ribose. Reikia sudaryti demokratiškai išrinktas institucijas - tarybas, kurios užtikrintų vietos

gyventojų teisėtų interesų ir bendruomenės valios įgyvendinimą.

Savivalda veikia administracinio vieneto teritorijoje. LR Konstitucijos 10

straipsnio pirma dalis įsakmiai nurodo: “Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir

nedalijama į jokius valstybinius darinius”. Šio straipsnio pagrindu yra įtvirtinta Lietuvos

valstybės sąrangos forma. Lietuvos Respublika yra unitarinė valstybė. Ji neturi savo

teritorijoje darinių, turinčių valstybinius požymius. Centralizacija neužtikrina demokratiško

valstybės valdymo, kai šis sutelkiamas tik valstybinės valdžios institucijų valioje. Esant

decentralizacijai dalis funkcijų perduodama savivaldybėms. Savivaldybių veikla yra arčiausiai

gyventojų kasdienių problemų ir dinamiškai reaguoja į nuolat vykstančius gyvenimo

pokyčius, kai tuo tarpu centrinės valdžios aparatas nėra toks paslankus operatyviai spręsti

konkretaus administracinio vieneto susidariusią situaciją. Konstitucijos 11 straipsnis numato:

“Lietuvos valstybės teritorijos administracinius vienetus ir jų ribas nustato įstatymas“.

Konstitucija nedetalizuoja administracinių vienetų skaičiaus, nenumato nei vienos konkrečios

savivaldybės jų sudarymo tvarkos. Paliekama teisė įstatymų leidėjui sureguliuoti valstybės

savivaldybių sandarą įstatymu, nustatyti jų ribas ir skaičių, atsižvelgiant į teritorijos

geografinius, ekonominius, istorinius, demografinius ir kitus aspektus. Lietuvos

3

administracinių vienetų ir jų ribų nustatymą, sudarymo tvarką reglamentuoja “Lietuvos

Respublikos administracinių vienetų ir jų ribų nustatymo įstatymas“.

Vietos savivalda įgyvendinama per savivaldybių tarybas. Tai yra įtvirtinta LR

Konstitucijos 119 straipsnio pirmoje dalyje. Šio straipsnio antroje dalyje numatyta tarybų

sudarymo tvarka: “Savivaldybių tarybų nariais Lietuvos Respublikoje piliečius ir kitus

nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka

Lietuvos Respublikos piliečiai ir nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai, remdamiesi

visuotine,lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu.“

Reikia pažymėti, kad dabartinė šio straipsnio redakcija įsigaliojo 2002 m. liepos 20

d. Iki tol galiojusi straipsnio dalis (1996 m. gruodžio 12 d.) iš esmės skyrėsi. Po Konstitucinio

Teismo 2002 gruodžio 24 d. nutarimo padaryti šie pakeitimai:

savivaldybių tarybų nariai renkami ne trejiems,o ketveriems metams;

aktyviąją rinkimų teisę renkant savivaldybių tarybų narius turi ne tik Lietuvos

Respublikos piliečiai, bet ir kiti asmenys- kitų valstybių piliečiai bei asmenys be pilietybės,

nuolat gyvenantys administraciniame vienete;

pasyviąją rinkimų teisę renkant savivaldybių tarybų narius turi ne tik Lietuvos

Respublikos, bet ir kiti asmenys - kitų valstybių piliečiai bei asmenys be pilietybės nuolat

gyvenantys administraciniame vienete.

Galima daryti išvadą, kad Konstitucijos pakeitimas užtikrino demokratiškesnę

rinkimų sistemą į savivaldybių tarybas. Savivaldybių tarybos yra Vietos savivaldos

atstovaujamoji institucija. Į savivaldybių tarybas, kaip įtvirtinta Konstitucijoje, renkami

Lietuvos Respublikos piliečiai ir nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai, tai yra

asmenys be pilietybės, užsienio šalių piliečiai, nuolat gyvenantys administraciniame vienete.

Galima teigti, kad Konstitucija užtikrina savivaldybės gyventojų visuotinę lygią teisę,

nepriklausomai nuo jų pilietybės, būti išrinktam į savivaldybės tarybas atstovauti savivaldybės

bendruomenei. Tai demokratiškų rinkimų principas.

Vietos savivaldos nuolatiniai gyventojai - tai žmonių socialinė grupė, socialinė

organizacija, tam tikrų individų skirtingų nacionalinių, religinių ir kt. interesų bendruomenė,

esanti administracinio vieneto teritorijoje ir organizuota tvarkyti savo viešuosius reikalus per

valstybės įstatymų nustatytas Vietos savivaldos institucijas.

Savivaldybės savo veiklai vykdyti turi savarankišką biudžetą, į kurį renkamos

vietinės rinkliavos, mokesčiai, ir gaunamos pajamos iš savivaldybės įmonių bei įstaigų. LR

Konstitucijos 121 straipsnio pirmoje ir antroje dalyse yra įtvirtintas savivaldybių finansinis

nepriklausomumas nuo valstybinių institucijų bei teisė numatyti mokesčių rinkliavas ir jų

lengvatas. Valstybės institucijos nesikiša į biudžeto planavimą ir priėmimą, bei prioritetų ir

4

programų finansavimo nustatymą. Tai sumažina valstybės galimybes daryti įtaką

savivaldybėms ekonominiu požiūriu. Konstitucija taip pat numato, kad “Valstybė remia

savivaldybes”. Tai reiškia, kad valstybė nuolat padeda savivaldybėms įgyvendinti jų

funkcijas.

LR Konstitucija 122 straipsnyje garantuoja, kad pažeistos savivaldybių tarybų

teisės bus ginamos Teisme. Tai aiškus įstatymo leidėjo noras sureguliuoti institucijų ir kitų

subjektų tarpusavio santykiuose kylančius ginčus teisminiu keliu, kaip vienu iš demokratinėje

valstybėje sprendžiamų konfliktų būdų, kai dvi konfliktuojančios pusės ar tretieji suinteresuoti

asmenys negali daryti lemiamos įtakos sprendimui dėl konfliktinės situacijos. Pažeidimų,

konfliktų ir kitų teisinių ginčų sprendimas teisminiu keliu - tai vienas iš teisinės valstybės

pamatų, kuris užtikrina teisingumą valstybėje.

Apskrityse, tai yra aukštesniuose administraciniuose vienetuose, valdymą

organizuoja Vyriausybė. Konstitucija numato, kad savivaldybių priežiūrą Vyriausybė vykdo

per skiriamus atstovus. Atstovų pagrindinis uždavinys – kontroliuoti, ar savivaldybė laikosi

Konstitucijos ir įstatymų. Tokia administracinė priežiūra yra sureguliuota įstatymu.

Vyriausybė turi teisę siūlyti Seimui įvesti laikiną tiesioginį valdymą savivaldybėje

dėl pirmųjų keturių išvardintų atvejų. Vyriausiajai rinkimų komisijai pripažinus pakartotinų

rinkimų į savivaldybės tarybą rezultatus negaliojančiais Seimui pasiūlymą dėl laikino

tiesioginio valdymo įvedimo savivaldybėje teikia Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių

komitetas. Kai Seimas sprendimu ar Respublikos Prezidentas savo dekretu savivaldybėje

įveda nepaprastąją padėtį, Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetas siūlo Seimui

įvesti laikiną tiesioginį valdymą savivaldybėje. Išnykus nepaprastosios padėties sąlygoms,

savivaldybės taryba, prieš tai negalėjusi vykdyti savo įgaliojimų, toliau tęsia savo kadenciją.

Vietos savivaldos turiniui ir sąvokai detalizuoti reikia apžvelgti ir kitus teisės

aktus, reguliuojančius savivaldą. Pagrindinis įstatymas, šiuo metu reguliuojantis Vietos

savivaldą, yra ”Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos įstatymas.” Vietos savivalda šio

įstatymo apibrėžiama kaip valstybės teritorijos administracinio vieneto- savivaldybės - teisė

laisvai ir savarankiškai tvarkytis pagal Lietuvos Respublikos įstatymus per administracinio

vieneto nuolatinių gyventojų tiesiogiai išrinktų atstovų į savivaldybės tarybą bei jos

vykdomąją ir kitas institucijas.

Nenuostabu, kad įstatyme pateikiama tokia Vietos savivaldos samprata, jog tik

laisvai savarankiškai veikiančios savivaldybės gali įgyvendinti savo funkcijas ir atstovauti

bendruomenės interesams. Bendruomenė pagal Vietos savivaldos įstatymą yra atitinkamoje

teritorijoje nuolat gyvenantys asmenys, susieti bendrais viešaisiais poreikiais ir interesais.

Bendruomenės reikalų tvarkymas negali būti nutolęs nuo gyventojų. Atstovaudamos

5

bendruomenei, vietos institucijos veikia nepriklausomai nuo valstybės institucijų; jos

tiesiogiai nepavaldžios valstybės valdymo organams. Valstybės institucijos, svarstydamos

klausimus, susijusius su savivaldybėmis, turi šioms institucijoms apie tai pranešti. Savivaldos

organizavimas apima du aspektus: pirma, laisvai organizuoti valdymą administraciniame

vienete ir tenkinti gyventojų poreikius, antra, valstybei prižiūrėti šį valdymą ir, esant

pagrindui, įvesti tiesioginį laikiną valdymą.

Savivaldybės steigia savivaldybės administravimo subjektus, kurie yra

savivaldybės institucijos ir joms pavaldžios įstaigos bei kiti subjektai, turintys teisės aktų

suteiktus įgaliojimus, atliekantys jiems pavestas administravimo funkcijas ir atsakingi už šių

funkcijų įgyvendinimą. Savivaldybės institucijų sampratą pateikia Vietos savivaldos

įstatymas. Pagal šį įstatymą „Savivaldybės institucijos – atstovaujamoji institucija, tai yra

savivaldybės taryba, ir vykdomoji institucija, tai yra savivaldybės administracijos direktorius,

turinčios vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas.“ Savivaldybės

institucijos yra atsakingos už savivaldos teisės ir savo funkcijų įgyvendinimą ir atsiskaito

bendruomenės nariams.

Savivaldybės institucijos teikia ir tvarko administracinio vieneto gyventojams

viešąsias gėrybes švietimo, socialinės gerovės, kultūros, ekonominėje bei kitose srityse. Šiems

uždaviniams įgyvendinti savivaldybė gali steigti ir Savivaldybės kontroliuojamas įmones,

veikiančias pagal Valstybės ir savivaldybės įmonių įstatymą, ir akcinės bendrovės, kurių

akcijos, suteikiančios daugiau kaip ½ balsų visuotiniame akcininkų susirinkime, nuosavybės

teise priklauso savivaldybei.

Savivaldybės nuosavybės teise gali turėti kilnojamo bei nekilnojamo turto. Šį turtą

jos gali turėti bendroje nuosavybėje su kitais subjektais, jį nuomuoti, parduoti ar gauti kitokių

pajamų naudojant savo pačių turtą.

Vietos savivaldą reikia suprasti dvejopai:

1. Vietos savivalda- tai savivaldybės bendruomenei suteikta teisė

savarankiškai tvarkyti dalį jai įstatymais priskirtų visuomenės bendrųjų reikalų.

2. Vietos savivalda - tai savivaldybės bendruomenei suteiktos teisės

savarankiškai tvarkyti dalį jai įstatymais priskirtų bendrųjų reikalų realizavimas. Tai

pasireiškia įvairia vietos subjektų veikla:

- Savivaldybės valdžios vykdymu (tai daro tiesiogiai savivaldybės

bendruomenė, taip pat savivaldybės politinės valdžios institucijos arba tik pastarosios);

- Savivaldybės valdžios priimtų sprendimų vykdymu, t.y. viešųjų paslaugų

administravimu (tai daro savivaldybės administracija);

6

- Dalyvavimu vietos reikalų tvarkyme įvairiomis tiesioginės demokratijos

raiškos formomis (tai daro savivaldybės bendruomenės nariai ir jų grupės);

- Viešųjų paslaugų teikimu ( tai daro savivaldybės biudžetinės ir viešosios

įstaigos bei savivaldybės kontroliuojamos įmonės);1

Esminis skirtumas tarp šių Vietos savivaldos sampratų yra tai, kad pirmoji

sampratos formuluotė numato tam tikro subjekto teisę savarankiškai veikti, o antroji

formuluotė - tam tikro subjekto teisės savarankiškai veikti įgyvendinimą. Pirmoji savivaldos

samprata daugiau apima teorinę dalį, tuo tarpu antrosios sampratos akcentas - praktinis Vietos

savivaldos teisės įgyvendinimas per savivaldos institucijas. Šios sąvokos skiriasi, tačiau jų

nagrinėjimas negali būti atskiras, nes kasdieninis savivaldybės bendruomenės ir savivaldybės

institucijų santykių reguliavimas visų pirma yra teoriniais pagrindais paremtos teisės normos

reikalavimo atspindys realiame gyvenime. Todėl labai svarbu, kad savivaldybių institucijos ir

jų tarnautojai, priimdami valdingus sprendimus, būtų susipažinę tiek su praktine, tiek su

teorine padėtimi savivaldybėje.

Savivaldos subjektų veikloje svarbus vaidmuo atitenka savivaldybės

administracijai. Administracijos uždavinys yra dvejopas. Visų pirma ji įgyvendina

savivaldybės tarybos (savivaldybės bendruomenės) priimtus sprendimus – vykdo viešojo

administravimo funkcijas. Antra, savivaldybės administracija įstatymų ir savivaldybės tarybos

suteiktų valdingų įgaliojimų numatytose ribose pati gali vykdyti valdžios funkcijas. Kalbant

apie savivaldybių įstaigų ir įmonių padėtį savivaldos subjektų sistemoje, iškyla dar vienas

diskutuotinas klausimas: nėra konkrečios nuomonės, ar savivaldybės bendruomenei viešąsias

paslaugas teikiantys subjektai yra ir Vietos savivaldos subjektai. Vienu požiūriu galima teigti,

kad šios įstaigos yra tik paslaugų teikėjos savivaldybės gyventojams ir jokių viešo

administravimo funkcijų neatlieka. Tačiau savivaldybės įmonės bei įstaigos priklauso

savivaldybei ir yra paskutinė jos grandis, atliekanti viešųjų paslaugų teikimą gyventojams.

Vietos savivaldos sistema susideda iš keleto elementų. Visų pirma tai –

savivaldybės taryba, kuri yra bene pagrindinis savivaldybės organas. Ji sudaro kitas

savivaldybės institucijas: išrenka Merą ir paskiria Administracijos direktorių. Reikia pabrėžti,

kad dabartinė savivaldos sistema susiformavo ne po vieno teisės akto (tame tarpe ir LR

Konstitucijos) pakeitimo ir tobulinimo. Didelę įtaką Vietos savivaldos sistemai padarė LR

Konstitucinio Teismo nutarimai. Dabartinė Vietos savivaldos sistemos vieta bendrame

valstybės kontekste pavaizduota 1 lentelėje. Taigi, kaip matyti iš schemos, valstybės

Vyriausybė vykdo valdymą dešimtyje Lietuvos aukštesniųjų administracinių vienetų -

apskričių. Kiekvienoje iš jų valdymas įgyvendinamas per Vyriausybės atstovus ir apskrities

1 Astrauskas A.“Vietos savivalda Lietuvoje: teoriniai ir istoriniai aspektai”. - VU, 2003. – 16 psl.

7

viršininką su administracija. Žemesniuose administraciniuose vienetuose (jų šiandien yra 60)

valdymą organizuoja savivaldybės. Savivaldybės sudaro sąlyginai atskirą vietos valdymo

sistemą. Taigi šiuo metu Lietuvoje yra dviejų pakopų visuomenės valdymo lygiai. Pirmame

lygyje - aukštesniuose administraciniuose vienetuose valdymas vyksta valstybiniu lygiu,

žemesniuose administraciniuose vienetuose bendruomenės valdymą įgyvendina savivaldybė.

Vyriausybė vykdo savivaldybių veiklos kontrolę. Savivaldybės kontroliuojamos

per Vyriausybės atstovą. Vyriausybės atstovas prižiūri, kaip savivaldybė laikosi LR

Konstitucijos ir įstatymų ir įgyvendina valstybės politiką. Vyriausybės atstovo veiklą

reglamentuoja LR apskrities valdymo įstatymas. Įstatyme numatyti Vyriausybės atstovo

įgaliojimai. Vyriausybės atstovas tikrina, ar savivaldybių tarnautojų ir kolegėlių subjektų

priimti teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir centrinės valdžios

subjektų priimtiems teisės aktams. Vyriausybės atstovas turi teisę reikalauti iš savivaldybių,

šioms nesilaikant Konstitucijos ir įstatymų, Vyriausybės sprendimų, susilaikyti ir panaikinti

neteisėtus teisės aktus bei įgyvendinti įstatymus ir Vyriausybės sprendimus. Nustatęs, kad

savivaldybės priimti teisės aktai prieštarauja įstatymams, Vyriausybės atstovas siūlo juos

panaikinti arba pakeisti. Kai savivaldybės subjektai atsisako pakeisti ar panaikinti

prieštaraujančius įstatymams teisės aktus, Vyriausybės atstovas kreipiasi į teismą dėl neteisėtų

savivaldybių veiksmų.

Tarybos pagrindinius veiklos įgaliojimus nustato LR Vietos savivaldos įstatymas.

Per jos įgaliojimus realizuojama savivaldos teisė. Savivaldybės funkcijos pasireiškia per

savivaldybių tarybų įgaliojimus. Juos galima suskirstyti į grupes pagal sprendimų priėmimo

laisvę. Taryba turi savarankiškas, ribotai savarankiškas ir valstybines funkcijas. Yra ir

ketvirta funkcijų grupė: tai - sutartinės funkcijos. Tai atskira grupė funkcijų, kurias sunku

priskirti kuriai nors iš anksčiau minėtų funkcijų grupių.2

Apibendrinant Vietos savivaldos sampratą ir turinį, galima padaryti tokias išvadas:

- Savivaldos sistema nuolat kinta, vykstant visuomeniniams procesams.

- Vietos savivaldos teisė yra laiduota.

- Savivaldybės veikia LR Konstitucijos ir įstatymų numatytose ribose.

- Savivaldos teisę formuoja bendruomenė ir jos išrinktos institucijos, kurios

turi valdingus įgaliojimus vietos gyventojams.

- Savivaldybės institucijos tvarko dalį viešųjų visuomeninių reikalų ir teikia

viešąsias paslaugas.

2 Astrauskas A.“Vietos savivalda Lietuvoje: teoriniai ir istoriniai aspektai”. - VU, 2003. – 29 psl.

8

2.Vietos savivaldos sistemos elementai

2.1 Atstovaujamoji institucija

2.1.1.Taryba

Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos sistema remiasi demokratiškumo

principais, vadovaujasi LR Konstitucija, Europos vietos savivaldos chartija, nacionaliniais

įstatymais bei LR Konstitucinio Teismo nutarimais. Savivaldybėse yra sudaromos

atstovaujamosios ir vykdomosios savivaldybės institucijos.

Savivaldą Lietuvoje įgyvendina savivaldybių tarybos. Jos yra tiesiogiai LR

Konstitucijoje numatytos nuolatinės institucijos. Tai yra institucijos, kurios įgyvendina

bendruomenių savivaldos teisę. Savivaldos teisės įgyvendinimas neįmanomas be

demokratinio atstovavimo. Lietuvoje tarybos suformuojamos per rinkėjų išrinktus atstovus –

savivaldybės tarybos narius. Savivaldybių tarybos, kaip institucijos, yra atstovaujamosios.

Savivaldybių tarybų rinkimai organizuojami remiantis Lietuvos Respublikos Konstitucija ir

Lietuvos Respublikos savivaldybių rinkimų įstatymu ( 1994-07-07). Pagal LR Konstitucijos

119 str. 2 d. savivaldybių tarybų narius renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai

administracinio vieneto gyventojai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise,

slaptu balsavimu. Taip pat numatyta, kad savivaldybių tarybų narių rinkimų tvarką numato

įstatymas. Taigi įstatymų leidėjas turi konstitucinę pareigą ir kompetenciją įstatymu

reglamentuoti savivaldybių tarybų rinkimų tvarką. Įstatymo leidėjo galias šioje dalyje riboja

LR Konstitucija. LR savivaldybių rinkimų įstatymo 1 straipsnis įtvirtina: „Lietuvos

Respublikos savivaldybių tarybų nariai renkami ketveriems metams daugiamandatėse

rinkimų apygardose, remiantis visuotine ir lygia rinkimų teise, slaptu balsavimu

tiesioginiuose rinkimuose pagal proporcinę rinkimų sistemą.“ Čia iš esmės įtvirtintos

pagrindinės demokratiškų rinkimų sistemos nuostatos. Rinkimų teisė yra numatyta LR

Konstitucijos 34 straipsnyje: „Piliečiai, kuriems rinkimų dieną yra sukakę 18 metų, turi

rinkimų teisę. Teisę būti išrinktam nustato Lietuvos Respublikos Konstitucija ir rinkimų

įstatymai. Rinkimuose nedalyvauja piliečiai, kurie teismo pripažinti neveiksniais.“ Taip pat

aktyvioji rinkimų teisė įtvirtinta LR savivaldybių rinkimų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje:

„Teisę rinkti savivaldybių tarybų narius turi nuolatiniai šios savivaldybės gyventojai

(rinkėjai), kuriems rinkimų dieną yra sukakę 18 metų. Rinkimuose nedalyvauja asmenys,

teismo pripažinti neveiksniais.“ Reikia atkreipti dėmesį tiek į LR Konstitucijos 119 straipsnio

2 dalyje, tiek Savivaldybių rinkimų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje vartojamus terminus-

nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai / nuolatiniai savivaldybės gyventojai. LR

9

Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime išaiškino šias sąvokas: LR

Konstitucijos 119 straipsnio 2 dalyje (tiek Savivaldybių rinkimų įstatyme) asmens aktyviosios

rinkimų teisės turėjimas siejamas su teisiniu faktu - asmens nuolatiniu gyvenimu

atitinkamame administraciniame vienete. Tai reiškia, kad įstatymo leidėjas turi konstitucinę

pareigą įstatymu nustatyti tokią asmens nuolatinio gyvenimo atitinkamame administraciniame

vienete fakto nustatymo tvarką, kad savivaldybių tarybų narius rinktų tik tie asmenys, kuriuos

galima pagrįstai laikyti nuolatiniais atitinkamų administracinių vienetų gyventojais. Priešingu

atveju būtų nukrypta nuo konstitucinės Vietos savivaldos sampratos. Tai parodo, kad

savivaldybių tarybų rinkimuose gali dalyvauti ne tik Lietuvos Respublikos piliečiai, bet ir

nuolatiniai savivaldybių gyventojai - užsienio šalių piliečiai ar asmenys be pilietybės. LR

Konstitucinis Teismas minėtame nutarime analogiškai pasisakė dėl pasyviosios rinkimų

teisės. Pasyviosios rinkimų teisės turėjimas, kaip ir aktyviosios, yra siejamas su teisiniu faktu

- nuolatiniu gyvenimu atitinkamame administraciniame vienete. LR Savivaldybių rinkimų

įstatymo 2 straipsnio 6 dalyje apibrėžiama, kokie asmenys yra laikomi nuolatiniais

savivaldybių gyventojais. Tai LR piliečiai, asmenys, turintys leidimą nuolat gyventi Lietuvos

Respublikoje, taip pat deklaravę gyvenamąją vietą atitinkamoje savivaldybėje, arba

paskutinis žinomas jų gyvenamosios vietos adresas yra toje savivaldybėje. Nuolatiniai

savivaldybių gyventojai yra ir tie asmenys, kurie nustatyta tvarka viešu pareiškimu nurodė,

kad gyvena atitinkamoje savivaldybėje, ir ji yra laikoma pagrindine asmens gyvenamąja vieta.

Asmenys, kurie yra Vilniaus, Kauno, Alytaus, Šiaulių ir Panevėžio savivaldybių bei šių

miestų rajonų savivaldybių centrų nuolatiniai gyventojai ir yra susieti su atitinkamų

savivaldybių bendruomenėmis bendrais viešais poreikiais bei interesais, pranešę apie tai raštu

Vyriausiajai rinkimų komisijai, yra laikomi atitinkamos savivaldybės gyventojais. Vyriausioji

rinkimų komisija nustato tokių asmenų pripažinimo nuolatiniais savivaldybės gyventojais

tvarką.

Lietuvoje pagal Konstituciją veikia dvi viešosios valdžios sistemos - valstybės

valdymas ir Vietos savivalda. Valstybinę valdžią Lietuvos Respublikoje įgyvendina Seimas,

Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė bei Teismas.

Naujai išrinktoji savivaldybės taryba pradeda savo veiklą, kai susirenka į pirmąjį

posėdį. Į pirmąjį tarybos posėdį kviečia apygardos rinkimų komisijos pirmininkas, taryba

kviečiama ne anksčiau, negu paskutinę ankstesnės tarybos įgaliojimų dieną, ir ne vėliau, kaip

per 7 kalendorines dienas nuo senosios tarybos įgaliojimų pasibaigimo. Senosios tarybos

įgaliojimai iškart nutrūksta naujajai tarybai susirinkus į pirmąjį posėdį. Savivaldybės tarybos

įgaliojimai taip pat nutrūksta arba yra sustabdomi, kai įstatymų nustatyta tvarka ir pagrindu

10

yra įvedamas laikinas tiesioginis valdymas. Pirmajam tarybos posėdžiui vadovauja apygardos

rinkimų komisijos pirmininkas. Pirmajame posėdyje keliami du klausimai:

- dėl ankstesniojo savivaldybės administracijos direktoriaus atleidimo ir

laikinai paskyrimo eiti šias pareigas, kol bus paskirtas naujai kadencijai savivaldybės

administracijos direktorius;

- dėl savivaldybės mero išrinkimo ir jo pavaduotojų paskyrimo bei savivaldybės

administracijos direktoriaus paskyrimo.

Jeigu per pirmąjį posėdį neišrenkamas meras, tai apygardos rinkimų komisijos

pirmininkas kviečia antrąjį posėdį ne vėliau, kaip per 5 kalendorines dienas. Nuo pirmojo

tarybos posėdžio per du mėnesius taryba turi išsirinkti savivaldybės merą, paskirti jo

pavaduotojus, savivaldybės administracijos direktorių ir savivaldybės tarybos kolegiją, jei ją

nusprendžiama sudaryti.

Savo veikloje savivaldybių tarybos vadovaujasi LR Konstitucija, LR Vietos

savivaldos įstatymu ir savivaldybės veiklos reglamentu. Tarybos pagrindinė veiklos forma yra

posėdžiai. Posėdžiams pirmininkauja meras ar jo pavaduotojas. Posėdžiai yra teisėti, jei juose

dalyvauja dauguma išrinktų savivaldybės tarybos narių. Tarybos posėdžius ne rečiau, kaip

kartą per tris mėnesius kviečia meras, o kai jo nėra, - mero pavaduotojas.

Pagal Kauno miesto tarybos veiklos reglamentą taryba savo įgaliojimų laikui

sudaro Administracinę komisiją. Tarybos sprendimu gali būti sudaromos ir kitos nuolatinės

(Tarybos kadencijos laikotarpiui) bei laikinosios (atskiriems klausimams nagrinėti)

Komisijos. Komisijų nariais gali būti Tarybos nariai, valstybės tarnautojai bei Kauno miesto

bendruomenės atstovai. Komisijos yra atsakingos ir atskaitingos tarybai. Tarybos narių

skyrimą į Komisijas gali siūlyti frakcijos, meras, valstybės tarnautojų – frakcijos, meras,

Savivaldybės administracijos direktorius, Savivaldybės kontrolierius ir Komisijos sudarymo

iniciatoriai. Bendruomenės atstovai į Komisijas skiriami tarybos nustatyta tvarka. Laikinosios

komisijos sudaromos laikantis proporcingo daugumos ir mažumos atstovavimo principo.

Taryba nuolatinių Komisijų pirmininkais mero teikimu skiria tarybos narius. Taryba laikinųjų

Komisijų pirmininkais skiria Komisijos sudarymo iniciatorių siūlomą asmenį. Tokia komisijų

tvarka nustatyta Kauno mieste. Svarbu tai, kad komisijų nariai gali būti Kauno miesto

bendruomenės atstovai. Taip įtvirtintas gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius

savivaldybės reikalus principas.

- Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui gali sudaryti savivaldybės tarybos

kolegiją. Kolegija yra sudaroma iš savivaldybės tarybos narių, pagal pareigas kolegijos nariais

yra savivaldybės meras ir jo pavaduotojas. Reikia pabrėžti, kad kolegijos nariais gali būti tik

LR piliečiai kolegijos nariais negali būti Kontrolės komiteto nariai, komiteto pirmininkas ir jo

11

pavaduotojas. Savivaldybės kolegijos veiklą ir organizavimą reglamentuoja savivaldybės

tarybos veiklos reglamentas. Savivaldybės taryba gali pavesti Kolegijai vykdyti kai kuriuos

savo įgaliojimus

Savivaldybės tarybos kolegija už savo veiklą ne rečiau, kaip kartą metuose,

atsiskaito savivaldybės tarybai, taip pat atsiskaito, kai to pareikalauja taryba. Savivaldybės

tarybos kolegijos įgaliojimai baigiasi, kai į pirmą posėdį susirenka naujai kadencijai išrinkti

tarybos nariai, tada laikinai kolegijos funkcijas vykdo savivaldybės meras.

Taigi savivaldybių tarybos yra vienos pagrindinių savivaldos institucijų, kurios

koordinuoja ir sudaro kitas savivaldos institucijas. Šios atstovaujamosios institucijos vaidmuo

įgyvendinant laiduotą Konstitucijos savivaldos teisę išties yra pats svarbiausias. Tik

vadovaudamasi LR Konstitucija ir LR įstatymais taryba gali užtikrinti perspektyvų

bendruomenės dalyvavimą Vietos savivaldos valdyme ir sukurti modernią savivaldybę. Deja,

neretai su Konstitucijos principais savivaldybės tarybos veikloje yra prasilenkiama ir šiandien.

Siekiant išvengti panašių situacijų, tarybos veiklą nuolat kontroliuoja Vyriausybės atstovas.

2.1.2. Meras

Meras yra savivaldybės vadovas. Merą iš savivaldybės tarybos narių renka taryba.

Mero siūlymu taryba skiria vieną ar kelis mero pavaduotojus. Meras išrenkamas tuo atveju, jei

už jį balsuoja dauguma tarybos narių. Atleisti merą anksčiau laiko iš užimamų pareigų gali

savivaldybės taryba Vietos savivaldos įstatyme numatytais pagrindais. Vienas iš jų, kai 1/3

tarybos narių pareiškia nepasitikėjimą meru ar jo pavaduotojais. Tada taryba priima

sprendimą atleisti merą ar jo pavaduotoją. Meras ar jo pavaduotojas atleidžiamas, kai tarybos

posėdyje pusė tarybos narių balsuoja už atleidimą. Jei mero nepavyksta atleisti, inicijuoti

nepasitikėjimą juo ir atleidimą galima tik po metų. Meras ir jo pavaduotojas savo funkcijoms

vykdyti turi LR Vietos savivaldos įstatyme numatytus įgaliojimus:

1) planuoja savivaldybės tarybos veiklą, nustato ir sudaro savivaldybės tarybos

posėdžių darbotvarkes bei teikia sprendimų projektus, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius

ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo

savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus;

2) savivaldybės tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka atstovauja pats arba

įgalioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme, bendradarbiaujant su kitomis

savivaldybėmis, valstybės ar užsienio šalių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais

asmenimis;

12

3) atstovauja savivaldybei regiono plėtros taryboje ir turi sprendžiamojo balso

teisę sudarant ir įgyvendinant regiono plėtros programą;

4) siūlo savivaldybės tarybai mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės

administracijos direktoriaus, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo

(savivaldybės administracijos direktoriaus teikimu) ir komisijų pirmininkų kandidatūras, taip

pat gali siūlyti atleisti juos iš pareigų bei siūlyti skirti nuobaudas savivaldybės administracijos

direktoriui;

5) tvirtina sekretoriato nuostatus, Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka

skiria ir atleidžia sekretoriato darbuotojus;

6) vadovauja sekretoriato darbui;

7) savivaldybės tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka gali siūlyti

savivaldybės tarybai pavesti savivaldybės kontrolieriui (savivaldybės kontrolės tarnybai)

atlikti veiklos plane nenumatytą savivaldybės administracijos, savivaldybės administravimo

subjektų bei savivaldybės kontroliuojamų įmonių finansinį ir veiklos auditą, priima

savivaldybės kontrolieriaus (savivaldybės kontrolės tarnybos) pateiktas audito ataskaitas ir

išvadas dėl atlikto finansinio ir veiklos audito rezultatų, prireikus organizuoja šių ataskaitų ir

išvadų svarstymą savivaldybės komitetų ir savivaldybės tarybos posėdžiuose;

8) kontroliuoja ir prižiūri savivaldybės viešojo administravimo institucijų bei

įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie gyvendina įstatymus, Vyriausybės bei savivaldybės

tarybos sprendimus;

9) gavęs savivaldybės tarybos pritarimą, sudaro savivaldybės bendradarbiavimo

su valstybės institucijomis, kitomis savivaldybėmis bei užsienio institucijomis sutartis;

10) kontroliuoja pasirengimą vietos gyventojų apklausai ir ją organizuoja.

Meras savo sprendimus įformina potvarkiais. Jis ne rečiau kaip kartą per metus

atsiskaito savivaldybės tarybai už savo veiklą ir rinkėjams už savivaldybės veiklą. Mero

pavaduotojas atlieka savivaldybės tarybos nustatytas funkcijas ir mero pavedimus. Kai meras

negali eiti pareigų, mero pavaduotojas atlieka visas jo pareigas.

Tačiau mero padėtis iš esmės pasikeitė, jis jau nebebuvo vykdomoji institucija.

Reikia pastebėti, kad nutarimas įsigaliojo ne iš karto, bet 2003 metų vasario 25 dieną, taip

buvo palikta galimybė pasirengti persitvarkyti savivaldybėse. Meras tapo savivaldybės

tarybos pirmininku ir neteko iki tol jam priskirtų vykdomosios institucijos funkcijų. Buvo

daug svarstymų, kaip keisti mero teisinę padėtį po minėto Konstitucinio teismo nutarimo.

Lietuvos Respublikos savivaldybių asociacija priešinosi dabartiniam mero statusui ir teigė,

kad buvęs modelis su ypatingu mero statusu (Tarybos ir magistro modelis) pasitvirtino bei

siūlė keisti ne Vietos savivaldos įstatymą, o LR Konstituciją ir panaikinti kliūtis tada

13

egzistavusiam modeliui. Tuo tarpu Lietuvos Respublikos Seimo valdymo ir savivaldybių

komitetas ir Vidaus reikalų ministerija siūlė nekeisti LR Konstitucijos ir pasirinkti dabartinį

modelį, tai yra kai meras yra tarybos pirmininkas ir vadovauja tarybai (vadinamas Tarybos ir

valdytojo modelis), bet negali daryti įtakos savivaldybės vykdomosioms institucijoms.

Mero institucija perėjo keletą etapų, kol pasidarė tokia situacija, kokią turime

šiandien. LR Konstitucinis Teismas susiaurino mero galias vykdomosios valdžios funkcijų

atžvilgiu, palikdamas mero institucijai atstovaujamąsias ir daugiau reprezentatyvias funkcijas,

tokias, kaip miesto valdytojo ir šeimininko. Tai nereiškia, kad mero, kaip savivaldybės

subjekto, vaidmuo susilpnėjo. Kaip tik toks valdžių atskyrimas mero institucijai davė didesnį

kryptingumą ir apibrėžtumą.

2.2. Vykdomoji institucija

2.2.1. Administracijos direktorius

Savivaldybės administracijos direktorius (ir jo pavaduotojai, jei jie yra) yra

politinio asmeninio pasitikėjimo tarnautojas. Jis į šias pareigas skiriamas mero teikimu

savivaldybės tarybos sprendimu iki tarybos kadencijos pabaigos. Administracijos direktoriaus

pavaduotojo pareigybės steigimo klausimą sprendžia savivaldybės taryba. Savivaldybės

administracijos direktorius yra savivaldybės administracijos vadovas. Administracijos

direktorius yra pavaldus savivaldybės tarybai, vykdo tarybos sprendimus, o atskaitingas

merui. Jis pareigas eina iki kadencijos pabaigos, jei neatleidžiamas dėl tarnybinių pažeidimų

ir jei nepaskiriamas naujai kadencijai. Administracijos direktorius ir savivaldybės

administracija yra savivaldybės vykdomoji institucija, tiesiogiai atsakinga už įstatymų,

Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų įgyvendinimą. Administracijos direktorius

leidžia įsakymus, privalomus savivaldybės struktūriniams bei struktūriniams teritoriniams

padaliniams- seniūnijoms, taip pat kitiems savivaldybėje esantiems subjektams. Jis tvirtina

seniūnijos veiklos nuostatus, organizuoja savivaldybės administracijos darbą. Jo

kompetencijoje yra savivaldybės biudžeto tvarkymas ir vykdymas bei savivaldybės turto

valdymas. Administracijos direktorius atsako tarybai už savivaldybės biudžeto vykdymą,

ūkinę bei finansinę veiklą. Savivaldybės administracijos direktorius administruoja

savivaldybės administracijai skirtus asignavimus. Jis priima ir atleidžia savivaldybės

administracijos valstybės tarnautojus. Administracijos direktorius prižiūri savivaldybės

įstaigų, teikiančių viešąsias paslaugas, darbą, jį kontroliuoja ir koordinuoja. Taip pat

organizuoja savivaldybės tarybos narių ir kitų savivaldybės valstybės tarnautojų mokymą ir

14

kvalifikacijos kėlimą. Savivaldybės tarybos veiklos reglamente numatytais terminais

atsiskaito savivaldybės tarybai ir merui. Administracijos direktorius bent kartą per metus turi

pateikti ataskaitą apie atliktus darbus savivaldybės gyventojams. Kai savivaldybėje įvedamas

laikinas tiesioginis valdymas, savivaldybės administracijos direktorius tęsia savo įgaliojimus.

Tada jis pavaldus Vyriausybės įgaliotiniui ir jam atskaitingas.

Savivaldybės teritorijoje veikia seniūnijos - struktūriniai administraciniai

padaliniai. Seniūnijos veikia tam tikroje savivaldybės teritorijos dalyje. Savivaldybės taryba

savo sprendimu nustato seniūnijos teritoriją, kurioje ji veikia, taip pat nustato seniūnijų

skaičių savivaldybėje. Joms perduodamos juridinio asmens funkcijos. Seniūnijai vadovauja

seniūnas, jį konkurso būdu skiria ir atleidžia administracijos direktorius. Svarbu paminėti tai,

kad skiriant seniūnijos vadovą yra svari vietos gyventojų nuomonė. Tai yra įtvirtinta LR

Vietos savivaldos įstatyme. Galima daryti išvadą, kad formuojant vykdomąsias savivaldybės

institucijas veikia bendruomenės faktorius, kuris turi patariamojo balso teisę. Pavyzdžiui,

įstatymas numato, kad prie seniūnijos gali veikti iš vietovės gyventojų sudaryta,

visuomeniniais pagrindais dirbanti seniūnijos taryba. Ji savo veikloje vadovaujasi seniūnijos

tarybos nuostatais, kuriuos tvirtina meras. Tai, ko gero, viena iš mažiausių ir arčiausiai vietos

gyventojų veikiančių savivaldybės institucijų. Natūralu, kad seniūnijos taryba, sudaryta iš

seniūnijos gyventojų, geriausiai žino, kokie klausimai yra opiausi seniūnijai ir, padedama

seniūno, gali juos spręsti per kitas savivaldybės administracijos institucijas. Seniūnija atlieka

daug funkcijų, susijusiu su vietovės, kurioje ji veikia, tvarkymu: skiria socialines paramas

sunkiai besiverčiančiom šeimom; registruoja žemes; dalyvauja organizuojant ir rengiant

civilinės apsaugos programas; atlieka kitas funkcijas, susijusias su informacijos rinkimu apie

seniūnijoje gyvenančius mokyklinio amžiaus vaikus, šaukiamojo amžiaus jaunuolius;

nustatyta tvarka rengia gyventojų apklausas ir kt. Seniūnas, būdamas seniūnijos vadovas,

atlieka daug kitų jam įstatymuose numatytų funkcijų.

Tokia savivaldybės vykdomosios valdžios sistema veikia šiandien. Savivaldybės

administracija suskyla į daugelį institucijų, kurios įgyvendina atskirus savivaldybės tarybos

sprendimus po visą savivaldybės teritoriją, vykdo Vyriausybės nutarimus ir atlieka daugybę

funkcijų, susijusių su kasdieniu vietos bendruomenės gyvenimu.

2.3. Kontrolės institucija

2.3.1. Savivaldybės kontrolierius (savivaldybės kontrolieriaus tarnyba)

15

Savivaldybės kontrolierius yra savivaldybės kontrolės institucija. Jis atlieka

savivaldybėje vidaus audito funkcijas ir kontroliuoja, kaip naudojamas savivaldybės

biudžetas. Savivaldybės kontrolės institucijos funkcijoms atlikti, kontrolieriaus teikimu, gali

būti steigiama savivaldybės kontrolieriaus tarnyba. Kai savivaldybėje gyvena daugiau, kaip

30 tūkstančių gyventojų, tokia tarnyba steigiama privalomai. Savivaldybės kontrolieriaus

tarnybą steigia savivaldybės taryba. Kontrolierius ir kontrolieriaus tarnyba dirba

nepriklausomai nuo savivaldybės tarybos kadencijos pabaigos. Kontrolierius ir kontrolieriaus

tarnyba yra atskaitinga savivaldybės tarybai. Savivaldybės kontrolierius ir kontrolieriaus

tarnybos nariai negali būti savivaldybės, kurioje dirba, tarybos nariais.

Savivaldybės kontrolieriaus skyrimo tvarką numato Valstybės tarnybos įstatymas.

Jis skiriamas atviro konkurso būdu penkeriems metams. Pasibaigus kadencijai savivaldybės

kontrolierius gali pakartotinai dalyvauti konkurse. Laimėjęs konkursą jis pradeda naują

kadenciją. Kadencijų skaičius tam pačiam asmeniui yra neribojamas. Konkurso atrankos

komisiją organizuoja savivaldybės taryba. Finansų ministerija į šią komisiją deleguoja savo

atstovą. Konkursą į savivaldybės kontrolieriaus postą organizuoja meras ar savivaldybės

tarybos įgaliotas asmuo. Sprendimą dėl paskyrimo į kontrolieriaus pareigas priima

savivaldybės taryba, jį gali paskelbti konkursą neįvykusiu, jeigu jis vyko pažeidžiant teisės

aktų nustatytą tvarką. Tada konkursas organizuojamas iš naujo. Norėdamas užimti

savivaldybės kontrolieriaus pareigas kandidatas turi atitikti tam tikrus įstatymo keliamus

reikalavimus:

- privalo turėti aukštąjį išsilavinimą;

- ne mažesnį, negu 3 metų darbo stažą finansų, ekonomikos, teisės, audito,

kontrolės arba viešojo administravimo srityje.

Savivaldybės kontrolierius gali būti atleistas iš užimamų pareigų už pažeidimus,

numatytus Valstybės tarnybos įstatyme. Kontrolierių iš užimamų pareigų, priėmusi

sprendimą, atleidžia savivaldybės taryba.

Kaip buvo minėta, savivaldybės kontrolieriaus institucija veikia pagal

savivaldybės tarybos priimtus nuostatus ir bent kartą metuose pateikia tarybai ataskaitą už

metus. Kontrolierius ir jo tarnyba turi savo antspaudą. Savivaldybės kontrolierių ir

kontrolieriaus tarnybai finansinį, materialų ir kitokį aprūpinimą teikia savivaldybės

administracija. Savivaldybės taryba nustato savivaldybės kontrolieriaus atlyginimą ir tarnybos

darbo užmokesčio fondą.

Taigi savivaldybės kontrolierius ir jo tarnyba (jei ji įsteigta) prižiūri, ar teisėtai,

veiksmingai ir tikslingai naudojamos savivaldybės biudžeto lėšos. Savivaldybės kontrolierius

16

ir savivaldybės kontrolieriaus tarnyba kontroliuoja, kaip disponuojamas kitas savivaldybės ar

valstybės jai perduotas turtas.

3. Vietos savivaldos sistemų įvairovė

Vietos savivaldos sistemą, veikiančią Lietuvoje, gana išsamiai aptarėme

ankstesniuose šio darbo skyriuose. Šiame skyriuje vertėtų apžvelgti savivaldybių įvairovę,

taip pat užsienio šalių vietos savivaldos sistemas, ir kokią vietą jos užima tų šalių teisės

sistemose.

Vietos valdžios struktūrų, kokias jas šiandien matome, ištakos glūdi 11 a. – 20 a.

Europoje. Kai kurie terminai, vartojami kalbant apie vietos valdžios institucijas, yra net

senesni, kilę iš senovės Graikijos ir Romos. Koinotes (bendrija) ir demos (liaudis) ir dabar yra

Graikijos vietos valdžios institucijų pavadinimai.3 Savivaldybė, kaip matysime vėliau, kilo iš

senovės Romos administracinės teisės termino municipium.

Minėjome, kad Vietos savivaldos sistemos teisės sistemoje atžvilgiu išskirtinis

dėmesys skiriamas Konstitucinės teisės normoms, nes jos suformuoja fundamentalų Vietos

savivaldos teisės pagrindą. Galima netgi teigti, kad savivaldos teisė iš esmės yra konstitucinės

teisės institutas. Šiandieninių valstybių Konstitucijose vietos savivalda įtvirtinta kaip vienas iš

demokratinės sistemos režimo pagrindų. „Vietos savivaldos“ sąvoka atspindi sudėtingą ir

įvairiapusį reiškinį, kurio formavimas ir vystymas priklauso nuo viso komplekso istorinių,

geografinių, politinių, ekonominių ir kitų teritorijos ypatybių. Jis beveik visiškai realizuoja

konstitucinę poziciją, kad vieninteliu valdžios šaltiniu yra tauta.4

Vietos savivaldos sistemų įvairovė užsienio šalyse pasireiškia dviem išskiriamais

vietos savivaldos modeliais: anglosaksų ir kontinentiniu modeliais. Anglosaksų savivaldos

modelis išsivystė iš vietos bendruomenės ir miestų, kurių valdymas pamažu „išsiplėtė“ į

valstybinį šalies valdymą. Šis modelis ne taip plačiai išplito pasaulyje, kaip kontinentinė

europietiška savivaldybių sistema. Pagrindiniai anglosaksų modelio bruožai yra šie:

1. Santykinis savarankiškumas nuo centrinės valstybinės valdžios,

2. Nepriklausomumas nuo Vyriausybės daugelio klausimų vietos

bendruomenės gyvenime sprendimų atžvilgiu;

3. Vyriausybės, globojančios savivaldybės organų veiklą, atstovo nebuvimas

vietos institucijose. Didžiojoje Britanijoje savivaldybių teisinį veiklos

3 Pumputis A., Bukauskas A. Valstybės ir savivaldos institucijų bendradarbiavimas. – Vilnius: LTU, 2001. – 33 psl.4 Koнституционное право. Учебник колектив авторов. - Москва: „Юристь“, 1999. – psl. 507.

17

pagrindą ir kompetenciją nustato parlamentai ir kiti įstatymų leidybos

organai. 5

Taigi, šis modelis leidžia vietos gyventojams ir juos atstovaujančioms

institucijoms įgyvendinti visapusišką kontrolę už pareigūnus ir savivaldybės patarėjus visais

vietos bendruomenės gyvenimo klausimais, ypač finansų, jų paskirstymo srityje,

vykdomosios valdžios administracinėje veikloje, kurią vykdantys darbuotojai gauna algą iš

savivaldybės. Iš esmės, nepaklusdamos centrinei valdžiai, visos savivaldybės, kaip viešosios

teisės korporacijos, turi plačias teisines galimybes kreiptis į parlamentą su prašymais priimti

įstatymą dėl konkrečios savivaldybės, sprendimų dėl vietos biudžeto klausimų, dotacijos

sistemos pakeitimo ir kitų centralizuotų šaltinių, formuojančių vietos biudžetus ir t.t. Vis dėlto

šios sistemos savivaldybėms, turinčioms santykinę autonomiją, yra taikoma griežta teisminė

kontrolė. Sankcijos gali būti labai griežtos, ypač jeigu pažeidžiamos piliečių teisės ir laisvės.

Kontinentinės Europos šalyse susiklostė vietos savivaldos sistema kitokiais

pagrindais. Pagrindiniai kontinentinio savivaldos modelio elementai ir teisinės jos gyvavimo

formos buvo aprobuotos ilgo antikos Romos evoliucijos periodo eigoje. Nuo senovės

Respublikos iki absoliučios monarchijos laikų vyko vieningos centrinės valdžios formavimosi

procesas. Romos piliečių teisių neturintys miestai ir kolonijos siekė politinio ir pilietinio

lygiateisiškumo su Romos piliečiais. Ypač aštrus klausimas buvo dėl politinio

lygiateisiškumo, kadangi jis plėtė kitų bendruomenės vienetų – municipes (ne Romos piliečių)

– gyventojų galimybes.6 Tai turėjo reikšmės ne tik šalies gyvenimui, bet ir ekonominei plėtrai,

nes nuolatos plėtojosi privatinė Romos teisė. Kadangi italų ir kitos bendruomenės ir

provincijos Romą aprūpino visais būtinais reikmenimis kaip valdžios centrą, tai ir jie

reikalavo pilietinių teisių ir laisvių. Vis dėlto netgi tada, kai Romos teisė išplito visoje Romos

imperijos teritorijoje, miestuose ir už Romos ribų, municipium taip ir liko be politinių teisių.

Romos magistratai visuomeniniame gyvenime vis labiau diegė Romos tiesę. Municipaliniai

magistratai ne tik negavo politinės-teisinės valdžios, bet ir virto vietiniais valdžios organais,

kurių pagrindiniu tikslu buvo vykdyti valstybės įpareigojimus. Tarp valstybės ir vietos

(municipalinės) valdžių susiformavo jurisdikciniai ir politiniai jų tarpusavio santykių

pagrindai.

Apskritai kalbant, galima teigti, kad vietos valdžios egzistavimui teritorijoje turi

būti tam tikros sąlygos: vietos problemų ratas, kurias išspręsti būtų galima savo jėgomis,

piliečių iniciatyva ir noras savarankiškai spręsti šias problemas, teisinė bazė (konstitucija,

įstatymų leidyba ir vietos savivaldos organų nuostatai), kuri suteiktų galimybę realizuoti

gyventojų teises savivaldybėje, geografinės sąlygos (klimato sąlygos, infrastruktūra). 5 Koнституционное право. Учебник колектив авторов. - Москва: „Юристь“, 1999. – psl. 507.6 Koнституционное право. Учебник колектив авторов. - Москва: „Юристь“, 1999. – psl. 510.

18

Taigi, anglo-amerikiečių sistemai būdinga vietos savivalda visiems lygmenims,

kurie žemiau Vyriausybės, federacijos subjektams arba valstybiniams-autonominiams

regionams. Europietiškai sistemai būdingas vietos savivaldos derinimas su vietos valdymu.7

Tai yra dvi demokratinės vietos valdžios organizacijos sistemos: aptartosios anglų-

amerikiečių ir europietiškoji sistemos.

Lyginant tarpusavyje skirtingų valstybių tam pačiam visuomenės valdymo lygiui

priklausančių savivaldybių panašius politinės ir administracinės tvarkos principinius

modelius, galima pastebėti ir panašumų, ir skirtumų. Skirtumus dažnai lemia tose valstybėse

savivaldybėms nustatytos skirtingos funkcijos, skirtingos tose šalyse valdymo struktūrų

formavimo tradicijos ir kt. veiksniai. Panašumai rodo tai, jog principinių modelių įvairovė

nėra begalinė.

Apibendrinant galima teigti, kad universalaus modelio, tinkančio visų valstybių

visoms savivaldybėms, nėra ir, matyt, negali būti. Kiekviena šalis turi savus valdymo

struktūrų sudarymo principus, teorijas bei tradicijas ir nuolat ieško tos šalies sąlygomis

geriausiai tinkamo savivaldybių institucinė struktūros principinio modelio. Todėl

savivaldybėms politikams ir savivaldybės institucinės struktūros modeliuotojams svarbu

žinoti, kokių yra principinių modelių, kokie yra jų esminiai požymiai, trūkumai ir privalumai

bei, įvertinus savo šalies specifiką, pasirinkti konkrečiai savivaldybei ar savivaldybių lygiui

geriausiai tinkamą institucinės struktūros modelį.

Išvados ir pasiūlymai

1. Vietos savivaldos teisinis pagrindas yra Lietuvos Respublikos Konstitucija,

tarptautinės sutartys, kiti valstybės įstatymai, savivaldybių veiklos reglamentai ir kiti teisės

aktai. Tai apsprendžia demokratinį šios sistemos pobūdį, kadangi savivaldos institucijos

demokratinėje sistemoje yra pavaldžios tik įstatymui ir savivaldos bendruomenei.

2. Vykstant visuomeniniams procesams savivaldos sistema nuolat kinta.

Aktualiausia problema iškilo atkūrus Lietuvos valstybės nepriklausomybę, kai reikėjo

įtvirtinti demokratiškos, teisinės valstybės pagrindus. Vienas iš jų buvo Vietos savivaldos

sistemos reforma. Šios reformos metu atsirado nemažai prieštaravimų savivaldos teisės

įgyvendinimo procese, todėl reikėjo priimti Konstitucijos straipsnių pataisas, koreguoti

įstatymus.

7 Koнституционное право зарубежных (ѕосударственное) стран. Учебник колектив авторов. - Москва: Издательство БЕК, 2000. – 727 psl.

19

3. Dabartinė savivaldos sistema susiformavo priėmus ne vieną teisės aktą.

Konstitucijos pataisos įtakojo savivaldos formavimą. Didelę reikšmę Vietos savivaldos

sistemai padarė LR Konstitucinio Teismo nutarimai.

4. Konstitucijos pakeitimas 2002 metais liepos 20 d. užtikrino

demokratiškesnę rinkimų sistemą į savivaldybių tarybas. Šiandien Konstitucija užtikrina

savivaldybės gyventojų visuotinę lygią teisę, nepriklausomai nuo jų pilietybės, dalyvauti

rinkimuose, būti išrinktiem į savivaldybės tarybas, atstovauti savivaldybės bendruomenei, ir

realizuoja demokratiškų rinkimų principą. Taigi Konstitucijoje įtvirtinti pagrindiniai pamatai

sukurti demokratinę Vietos savivaldos sistemą.

5. Vietos savivalda yra sudedamoji ir, neabejotinai, labai svarbi demokratijos

procesų dalis bei viena iš tautos valios išraiškos formų. Ji leidžia savivaldybės gyventojams

per demokratiškai išrinktas atstovaujamąsias ir vykdomąsias savivaldybių institucijas

realizuoti bendruomenės valią. Todėl vertėtų ir toliau skatinti tiesioginį piliečių dalyvavimą

visuomenės valdymo procese, sprendžiant politinius, kultūrinius, ekonominius klausimus. Jos

turi būti suinteresuotos į visuomeninį gyvenimą įtraukti kuo platesnius visuomenės

sluoksnius, įvairiais būdais skatinti piliečių iniciatyvą dalyvauti savivaldybės valdyme bei

prisidėti prie gerovės siekimo, kadangi taip kuriama demokratiška ir moderni visuomenė.

6. Savivaldybių veikloje neretai prasilenkiama su Konstitucijos principais,

todėl yra sukurta šių institucijų veiklos kontrolė, kurią vykdo savivaldybių kontrolieriai ir

Vyriausybės atstovai. Valstybės vykdomoji valdžia įstatymų vykdymą savivaldybės

teritorijoje gali kontroliuoti tik per teismą ir per parlamentines žmogaus teisių priežiūros

institucijas.

7. Apžvelgus vietos savivaldos sistemų įvairovę, galima teigti, kad

universalaus modelio, tinkančio visų valstybių visoms savivaldybėms, nėra. Nes kiekviena

šalis turi savus valdymo struktūrų sudarymo principus, teorijas bei tradicijas ir nuolat ieško

tos šalies sąlygomis geriausiai tinkamo savivaldybių institucinė struktūros principinio

modelio. Rinkdami konkrečiai savivaldybei ar savivaldybių lygiui geriausiai tinkamą

institucinės struktūros modelį, savivaldybės, politikai ir savivaldybės institucinės struktūros

modeliuotojai turėtų susipažinti su principiniais modeliais, jų esminiais požymiais, trūkumais

ir privalumais bei įvertinti savo šalies specifiką.

Šaltiniai ir literatūra

20

1. Lietuvos Respublikos Vietos savivaldos pagrindų įstatymas // Žin., 1990,

Nr. 7-170.

2. Lietuvos Respublikos Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymas // Žin., 1999,

Nr. 93-2710.

3. Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymas

// Žin., 1994, Nr. 60-118.

4. Lietuvos Respublikos Valstybės kontrolės įstatymas. // Žin., 2001, Nr. 112-

4070.

5. Lietuvos Respublikos Savivaldybių administracinės priežiūros

įstatymas //Žin., 2002, Nr. 127-5748.

6. Lietuvos Respublikos Laikino tiesioginio valdymo savivaldybės teritorijoje

įstatymas.//Žin., 2003, Nr. 57-2532.

7. Lietuvos Respublikos Apskrities valdymo įstatymas.// Žin., 1994, Nr.101-

2015.

8. Lietuvos Respublikos Viešojo administravimo įstatymas.//Žin., 1999, Nr.

60-1945.

9. Lietuvos Respublikos Referendumo įstatymas.//Žin., 2002, Nr.64-2570.

10. Lietuvos Respublikos Peticijų įstatymas.//Žin., 1999, Nr.66-2128.

11. Lietuvos Respublikos įstatymas Dėl Lietuvos savivaldybių asociacijos

pagrindinių nuostatų // Vilnius. 1995, Nr.1-883.

12. Europos vietos savivaldos chartija. //Žin., 1999 Nr. 82-2418.

13. Astrauskas A. Vietos savivalda Lietuvoje: teoriniai ir istoriniai aspektai. –

Vilnius: VU I-kla, 2003.

14. Astrauskas A. Kas yra vietos savivalda? Savivaldybių žinios. - 2001-08-23.

15. Birmotienė T., Jarašiūnas E. ir kiti. Lietuvos konstitucinė teisė. – Vilnius:

LTU, 2001

16. Kūrys E. Savivalda, demokratija, teisė. – Vilnius: Lietuvos žinijos draugija,

1990.

21