Vodič za primenu Zakona o inspekcijskom nadzoru

8/18/2019 Vodič za primenu Zakona o inspekcijskom nadzoru

1/497

ВОДИЧ ЗА ПРИМЕНУ

ЗАКОНА О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ

Милан Стефановић

проф. др Добросав Миловановић

Јована Стефановић

Иван Драгошан


2/497


3/497

ВОДИЧ ЗА ПРИМЕНУ ЗАКОНA О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ

Београд, 2015


4/497

Наслов:Водич за примену Закона о инспекцијском надзору

Aутори:Милан Стефановић

проф. др Добросав Миловановић Јована Стефановић

Иван Драгошан

Издавач:Представништво Cardno Emerging Markets USA Ltd. Београд,

Француска 6, 11000 Београд

За издавача:Joe Lowther, директор Представништва Cardno Emerging Markets USA Ltd. Београд,

које спроводи УСАИД Пројекат за боље услове пословања

Дизајн и припрема за штампу: Штампарија Астерикс и Обеликс

Штампа: Штампарија Aстерикс и Обеликс

Тираж: 1000

ISBN: 978-86-919327-0-1

Израда овог водича омогућена је уз помоћ америчког народа прекоАмеричке агенције за међународни развој (УСАИД). За садржај ове публикације

одговорни су Cardno Emerging Markets USA, Ltd. и аутори, и он не мора нужноодражавати ставове УСАИД-а, владе Сједињених Америчких Држава иМинистарства државне управе и локалне самоуправе Републике Србије.

Овај водич је информативног карактера и узима у обзир стање прописа надан 22. октобар 2015. године. Коришћење водича не ослобађа обавезе познавања прописа, процеса рада и поступања у складу с њима, а издавач и аутори не могусносити одговорност за штету која би евентуално могла настати у вези сакоришћењем овог водича.


5/497

САДРЖАЈ:

КОМЕНТАР ЗАКОНА О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ

I. УВОДНЕ ОДРЕДБЕ ............................................................................................................................ 1

Садржина закона (члан 1) ............................................................................................................... 1Појам и циљ инспекцијског надзора (члан 2) ....................................................................... 2

Значење израза (члан 3) .................................................................................................................. 8

Примена овог закона и однос према другим законима (члан 4) .............................. 12

Сарадња са другим органима, имаоцима јавних овлашћења и правним ифизичким лицима (члан 5) ........................................................................................................... 25

II. ВРСТЕ И ОБЛИЦИ ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА .............................................................. 33

Врсте инспекцијског надзора (члан 6) ................................................................................... 33

Облици инспекцијског надзора (члан 7) ............................................................................... 33

III. ПРАЋЕЊЕ СТАЊА, ПРОЦЕНА РИЗИКА, ПЛАНИРАЊЕ, УСКЛАЂИВАЊЕ ИКООРДИНАЦИЈА ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА ..................................................................... 36

Праћење стања (члан 8) ................................................................................................................. 36

Процена ризика (члан 9) ................................................................................................................ 39

План инспекцијског надзора (члан 10) .................................................................................. 82

Усклађивање инспекцијског надзора (члан 11) ................................................................ 91

Координација инспекцијског надзора (члан 12) ............................................................... 92

IV. ВРШЕЊЕ ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА............................................................................ 120

Превентивно деловање (члан 13) .......................................................................................... 120

Контролна листа (члан 14) ........................................................................................................ 134

Прикупљање података од значаја за вршење инспекцијског надзора надодређеним субјектом надзора (члан 15) ............................................................................ 149

Налог за инспекцијски надзор (члан 16) ............................................................................ 150

Обавештење о предстојећем инспекцијском надзору (члан 17) .......... .......... ........ 154

Покретање поступка инспекцијског надзора (члан 18) ............................................. 159

Време инспекцијског надзора (члан 19) ............................................................................. 165

Права и дужности надзираног субјекта (члан 20) ......................................................... 166

Овлашћења инспектора ради утврђивања чињеница (члан 21) ........................... 169

Увиђај у стамбеном простору (члан 22) .............................................................................. 174

Дужности трећих лица (члан 23) ............................................................................................ 189


6/497

Привремено одузимање предмета ради обезбеђења доказа (члан 24) ............ . 189

Мере управљене према надзираном субјекту и њихова сразмерност (члан 25).................................................................................................................................................................. 193

Превентивне мере (члан 26) ..................................................................................................... 203

Мере за отклањање незаконитости (члан 27) ................................................................. 208

Посебне мере наредбе, забране и заплене (члан 28) ................................................... 210

Мере за заштиту права трећих лица (члан 29) ................................................................ 213

Поступање инспекције у погледу делатности или активности надзираногсубјекта која је у делокругу друге инспекције (члан 30) ........................................... 214

Акт о примени прописа (члан 31) .......................................................................................... 218

Инспекцијски надзор код непознатог субјекта и у случају непознатоговлашћеног лица надзираног субјекта (члан 32) .......................................................... 221

Посебан поступак према нерегистрованом субјекту (члан 33) .............................. 222

Шта се не сматра обављањем делатности или вршењем активностинерегистрованог субјекта (члан 34) ..................................................................................... 223

Записник о инспекцијском надзору (члан 35) ................................................................. 248

Примедбе на записник (члан 36) ............................................................................................ 249

Решење (члан 37) ............................................................................................................................ 253

Окончање поступка без доношења решења (члан 38) ................................................ 260

Жалба (члан 39) ............................................................................................................................... 265

Управни спор (члан 40) ............................................................................................................... 269

Извршење решења (члан 41) .................................................................................................... 271

Кривична пријава, пријава за привредни преступ, захтев за покретањепрекршајног поступка, прекршајни налог и друге радње и мере на које јеинспектор овлашћен (члан 42) ............................................................................................... 276

Евиденције о инспекцијском надзору (члан 43) ............................................................ 281

Годишњи извештај о раду и показатељи делотворности инспекцијскогнадзора (члан 44) ............................................................................................................................ 284

V. СЛУЖБЕНА ЛИЦА ОВЛАШЋЕНА ЗА ВРШЕЊЕ ИНСПЕКЦИЈСКОГ НАДЗОРА 288

Руководилац инспекције (члан 45) ....................................................................................... 288

Инспектор (члан 46) ...................................................................................................................... 289

Испит за инспектора (члан 47) ................................................................................................ 291

Давање овлашћења службенику који није инспектор и поверавање стручнихпослова другом лицу које није инспектор (члан 48).................................................... 294


7/497

Самосталност у раду (члан 49) ................................................................................................ 295

Стручно усавршавање (члан 50) ............................................................................................. 307

Службена легитимација (члан 51) ......................................................................................... 310

Притужбе на рад службених лица (члан 52) .................................................................... 317

Посебни случајеви одговорности службених лица (члан 53).................................. 319

Унутрашња контрола (члан 54) .............................................................................................. 320

VI. НАДЗОР .......................................................................................................................................... 323

Инспекцијски надзор кога врши управна инспекција (члан 55) ........................... 323

VII. КАЗНЕНЕ ОДРЕДБЕ ................................................................................................................ 324

Прекршаји надзираног субјекта ( члан 56) ........................................................................ 324

Прекршаји нерегистрованог субјекта (члан 57) ............................................................ 325

Прекршаји трећег лица (члан 58) .......................................................................................... 328Прекршаји руководиоца инспекције (члан 59) ............................................................... 329

Прекршаји инспектора и службеника овлашћеног за вршење инспекцијскогнадзора ( члан 60) ............................................................................................................................ 329

Прекршаји одговорног лица у надлежном државном органу, органу аутономнепокрајине и јединице локалне самоуправе и другом имаоцу јавниховлашћења (члан 61) .................................................................................................................... 336

VIII. ПРЕЛАЗНЕ И ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ ................................................................................. 336

Доношење подзаконских прописа (члан 62) .................................................................... 336

Сачињавање и објављивање образаца контролних листа (члан 63) ......... .......... 336

Започети поступци (члан 64) ................................................................................................... 337

Статус инспектора (члан 65) .................................................................................................... 337

Спровођење испита за инспекторе (члан 66) .................................................................. 337

Оснивање и почетак обављања послова и задатака Координационе комисије идоношење пословника о раду (члан 67) ............................................................................. 337

Престанак важења прописа (члан 68) .................................................................................. 337

Усаглашавање посебних закона (члан 69) ......................................................................... 338

Ступање на снагу и примена (члан 70) ................................................................................ 338

ПРИЛОЗИ ............................................................................................................................................ 341

Одлука о образовању Координационе комисије ............................................................ 342

Пословник о раду Координационе комисије ................................................................... 346


8/497


9/497

Табела усаглашености посебног закона којим се у одређеној области уређујеинспекцијски надзор са одредбама Закона о инспекцијском надзору ............... 485


10/497

УВОДНА РЕЧ

Поштовани читаоци,

Пред вама је Водич за примену Закона о инспекцијском надзору, који ћедопринети упознавању стручне и шире јавности са значајем реформеинспекцијског надзора и новим законским решењима у овој области. Закон јеусвојен у Народној скупштини 15. априла 2015. године и њиме се постиже бољакоординација и усклађивање инспекцијског надзора који врше различитеинспекције, стандардизација и уједначавање поступка инспекцијског надзора иинспекцијске праксе и пружање подршке одрживом пословању и развоју привредеу складу са прописима.

До доношења овог закона у Републици Србији није спроведена суштинскасвеобухватна реформа инспекцијског надзора, што је подстицало непредвидивостпословног амбијента, високе трошкове пословања, раст сиве економије икорупције. Како би се стање у овој области поправило и како би се успоставиостабилан и одржив систем примерен тржишној економији, кроз отворени дијалогјавног и приватног сектора постигнута је сагласност да је потребно донетисистемски, савремен, ефикасан и реформски Закон о инспекцијском надзору.

Доношењу Закона, на коме је највише инсистирала привреда, претходиле субројне и детаљне анализе стања у области инспекцијског надзора, сиве економије,административних трошкова пословања, услова за пословање и правне заштитеграђана, и консултације свих заинтересованих страна – инспекција, привреднихасоцијација и субјеката, јавних институција и невладиних организација, а узвелику подршку УСАИД Пројекта за боље услове пословања (УСАИД БЕП). Такође,

између осталог, одржани су тематски састанци (фокус групе), две студијскевишедневне посете - међународна конференција о реформи инспекција, која јеодржана у Лондону 2012. године и посета Инспекторату Републике Српске 2014.године, консултације са међународним стручњацима за инспекцијски надзор, аспроведена је и широка јавна расправа која је укључивала одржавање стручнихскупова, тренинга за новинаре и више јавних презентација.

Закон је добио позитивно мишљење Европске комисије и невладинеорганизације Транспарентност Србија, која је пратила процес припреме овогзакона и оценила га као добар путоказ који треба следити у припреми прописа.

Новине које доноси овај Закон су значајне и њиме се мења однос измеђуинспекција, начин њихове сарадње, унапређује се планирање њиховог рада и

координација, а унапређује се и квалитет знања и информација на којима се њиховрад заснива. Такође, мења се однос између инспекција и субјеката надзора, а тозначи промену односа између државе, привреде и грађана. На новим принципима,управа и привреда постају партнери у изградњи једног здравијег, напреднијегдруштва.

Овим законом нагласак се ставља на превентивне мере, али и на повећањеодговорности свих субјеката у том процесу. Успостављањем система проценеризика умањује се неуједначеност, коруптивност и друге могуће негативне појаве


11/497

у поступку инспекцијског надзора, што води до елиминације или битног смањењапримедби на учесталост и трајање инспекцијског надзора код једних, а изостанаккод других привредних субјеката. Самим тим, стварају се услови да сеинспекцијски надзор планира и да се усмерава на оне субјекте који сувисокоризични. Таквим приступом боље се користе ресурси инспекцијских

служби, мења се привредни амбијент у правцу подстицања предузетништва,инвестиција и отварања нових радних места.

Значајна новина јесте и образовање Координационе комисије, која језадужена за координацију односно усклађивање инспекцијског надзора, чиме ћесе обезбедити ефикаснији инспекцијски надзор, а спречити преклапање инепотребно понављање. Како би се обезбедила јасна политичка и стручнаподршка реформи инспекцијског надзора, у састав Координационе комисијеукључени су представници највећих инспекција, као и ресорни министри.

Изузетно је важно и што овим законом инспекције добијају јаснаовлашћења у контроли нерегистрованих субјеката, односно оних субјеката којичине „сиву економију“. Наиме, инспекцијска овлашћења у области сузбијања

делатности које обављају нерегистровани, односно непријављени субјекти до саданису била довољно јасно прецизирана или се јављао негативан сукоб надлежноститј.одрицање надлежности. Новим решењима у Закону о инспекцијском надзору повећава се ниво законитости и безбедности пословања и поступања у свимобластима. Ради правилне примене у пракси, Министарство државне управе илокалне самоуправе и УСАИД Пројекат за боље услове пословања у сарадњи сапословним асоцијацијама и управним окрузима континуирано представљајузаинтересованим странама та нова законска решења.

Координациона комисија је усвојила Акциони план у којем су дефинисанемере, активности, рокови и други елементи за имплементацију Закона. Акциониплан састоји се из пет целина које обухватају припрему и доношење подзаконскихпрописа за примену Закона, успостављање система координације инспекцијскогнадзора, успостављање јединственог информационог система, успостављањесистема обуке и континуираног унапређења знања и вештина инспектора,увођење техничке инфраструктуре и побољшања услова рада инспектора. Самоспровођење Закона захтева озбиљно унапређење организације рада, бројаинспектора и њихове обучености, али ће се њиме постићи планирани циљеви, а тосу повећање законитости и безбедности, боља заштита грађана и привреде, бољепословно окружење, као и модернизација и унапређење рада инспекција крозувођење савремених стандарда инспекцијског надзора. Доношење овог законапредставља само први корак у реформи инспекцијског система, за којим треба дауследе друге законске, регулаторне и институционалне промене, као и новепраксе управљања и контроле квалитета у инспекцијским органима. Иако први,свакако је најважнији.

Потпредседник Владе

Министар државне управе и локалне самоуправе

др Кори Удовички


12/497

~ 1 ~

ЗАКОН О ИНСПЕКЦИЈСКОМ НАДЗОРУ („Службени гласник РС“, број 36/15)

I. УВОДНЕ ОДРЕДБЕ

Садржина закона Члан 1.

Овим законом уређују се садржина, врсте и облици и поступакинспекцијског надзора, овлашћења и обавезе учесника у инспекцијскомнадзору и друга питања од значаја за инспекцијски надзор. ______________________________________________________________________________________________________

Чланом 1. Закона о инспекцијском надзору утврђена је садржина (предмет)овог закона, којим се уређују садржина, врсте и облици и поступак инспекцијскогнадзора, овлашћења и обавезе учесника у инспекцијском надзору и друга питањаод значаја за инспекцијски надзор.

Државе које примењују модел тржишне економије, државе у окружењу идруге државе у транзицији које прелазе на тржишну економију, спровеле суреформу инспекција и инспекцијског надзора у складу са савременим схватањеминспекцијског надзора и улоге инспекција или су поприлично одмакле на томплану. У Републици Србији се до доношења Закона о инспекцијском надзору нијезапочело са спровођењем свеобухватне суштинске реформе ове области одвеликог значаја за јавну управу, привреду и грађане. Одређене инспекције суиндивидуално направиле значајне кораке на путу реформе и модернизације,посебно оне код којих је материја надзора уређена прописима Европске уније, алисе као потребним указао свеобухватан приступ, уједначавање и стандардизација

целе области инспекцијског надзора и свих инспекција. Доношење засебногзакона којим се уређује инспекцијски надзор предвиђено је одредбом члана 18.став 2. Закона о државној управи („Службени гласник РС”, бр. 79/05, 101/07 и95/10), а до доношења овог закона као једини системски законски оквир заинспекцијски надзор важиле су одредбе чл. 22-33. и члана 92. Закона о државнојуправи („Службени гласник РС”, бр. 20/92, 6/93 - УСРС, 48/93, 53/93, 67/93, 48/94,49/99 - др. закон, 79/05 - др. закон, 101/05 - др. закон и 87/11 - др. закон – у даљемтексту: Закон о државној управи из 1992), који је као општи закон остао на сназисамо у погледу уређења инспекцијског надзора, док су све остале одредбе укинуте2005. године. Решења Закона о државној управи из 1992. су малобројна,недоречена и непотпуна или су у одређеним деловима застарела и недовољно

функционална, јер по садржини и обиму не могу да одговоре изазовима ипотребама савременог инспекцијског надзора, имајући у виду да су донета у времеи условима битно другачијих економско-финансијских, друштвених и политичкихоколности и битно другачијег правног система, као и схватања улоге и сврхеинспекције и инспекцијског надзора. Закон о општем управном поступку(„Службени лист СРЈ“, бр. 33/97 и 31/01 и „Службени гласник РС“, број 30/10)сходно се примењује на поступак инспекцијског надзора и у приличној мерипопуњава правне празнине поступка инспекцијског надзора, али и тај закон има


13/497

~ 2 ~

ограничења за инспекцијски надзор, с обзиром да решења општег управногпоступка (који „покрива“ поступања свих органа јавне управе, укључујући инезависне јавне институције, управне организације, јавна предузећа и другеорганизације са изворним и повереним управним јавним овлашћењима) нисумогла у потпуности надоместити недостајућа решења поступка инспекцијског

надзора који, као посебан управни поступак, има такве специфичности да захтевасамостално законско уређење. Паралелно са недостатком јединственог,системског закона којим се уређује инспекцијски надзор, анализе су показале да јематерија појединих области инспекцијског надзора предмет уређења око 1.000закона, уредби, правилника и других подзаконских прописа. Овај број је вероватнои већи, имајући у виду велики број јединица локалних самоуправа и одлука идругих прописа које оне доносе, а којима се уређује поступање комуналнеинспекције. Према томе, до доношења овог закона постојала је противуречност управном поретку у виду, с једне стране, неуређености и, с друге, преуређеностиинспекцијске материје, што води у правне празнине и фрагментацијуинспекцијско-правне материје. Овако велики број секторских прописа којима се

уређује материја инспекцијског надзора очигледно представља, поред осталог,одговор секторских регулатора и инспекција на недоношење, односно одлагањедоношења системског закона о инспекцијском надзору, настојање да се успоставиметодологија поступања за поједине инспекције и тако попуне правне празнине иотклоне дилеме и недоумице из праксе у појединачним областима инспекцијскогнадзора.

Појам и циљ инспекцијског надзора Члан 2.

Инспекцијски надзор је посао државне управе чија садржина и појам суутврђени законом којим се уређује рад државне управе, кога врше органидржавне управе, органи аутономне покрајине и органи јединица локалнесамоуправе, с циљем да се превентивним деловањем или налагањем мераобезбеди законитост и безбедност пословања и поступања надзиранихсубјеката и спрече или отклоне штетне последице по законом и другимпрописом заштићена добра, права и интересе.

Инспекцијском надзору уподобљавају се други облици надзора иконтроле чијим вршењем се испитује примена закона и других прописанепосредним увидом у пословање и поступање надзираног субјекта, којеврше органи из става 1. овог члана и други субјекти са јавним овлашћењима,у складу са посебним законом.______________________________________________________________________________________________________

Закон о државној управи у члану 18. став 1. даје дефиницију инспекцијскогнадзора, утврђујући да овим надзором органи државне управе испитујуспровођење закона и других прописа непосредним увидом у пословање ипоступање физичких и правних лица и, зависно од резултата надзора, изричу мерена које су овлашћени.

Закон о инспекцијском надзору проширује дефиницију инспекцијскогнадзора из Закона о државној управи, наглашавајући циљ инспекцијског надзора


14/497

~ 3 ~

који се састоји у томе да се превентивним деловањем или изрицањем мераоствари законитост и безбедност пословања и поступања надзираних субјеката испрече или отклоне штетне последице по законом и другим прописом заштићенадобра, права и интересе. Истовремено, Закон о инспекцијском надзору за разликуод Закона о државној управи, у истој одредби наводи који све органи обављају

инспекцијски надзор као посао државне управе - органи државне управе (каоједан од својих основних послова), али и органи аутономне покрајине и органијединица локалне самоуправе (као поверени посао),

Утврђивање циља инспекцијског надзора је нарочито битно због правилногтумачења и примене правних норми, будући да циљно тумачење игра кључнуулогу у томе и да је суштина примене правне норме у томе да се оствари њен циљ,сврха, смисао, поента. А циљ је да се постигне законито и безбедно пословање ипоступање надзираних субјеката и спрече (ако нису настале) или отклоне (ако сунастале) штетне последице по законом и другим прописом заштићена добра,права и интересе (живот и здравље људи, животна средина, биљни и животињскисвет, имовина, права и интереси запослених и других радно ангажованих лица,

привреда и поштена тржишна утакмица, јавни приходи, несметан рад органа иорганизација, комунални ред и др).

Остварење циља инспекцијског надзора је од посебног значаја код вршењаинспекцијских дискреционих овлашћења, односно решавања инспектора послободној оцени, имајући у виду да је, сагласно члану 5. Закона о општем управномпоступку и члану 24. Закона о управним споровима („Службени гласник РС“, број111/09), законито поступање и законито решавање у управним стварима у којимаје орган законом овлашћен да решава по слободној оцени - оно поступање ирешење које је у границама овлашћења и у складу са циљем у коме је овлашћењедато.

Битно је истаћи да Закон као циљ инспекцијског надзора подједнакоуважава законитост и безбедност. Ово представља напредак у односу напосматрање циља инспекцијског надзора које истиче само законитост, односноусаглашавање поступања увек и у свему само са прописима, посматрајући ризикједино као ризик од кршења прописа (регулаторни ризик), а не узимајући у обзирбезбедносне ризике по заштићена добра, права и интересе. Поступање надзиранихсубјеката у складу са законом и другим прописима, оличено кроз појамзаконитости јесте циљ инспекцијског надзора. Али, равноправно са законитошћуциљ је и да се оствари безбедност, наравно када се ради о оним инспекцијама којеу свом делокругу имају, поред остварења законитости, постизање безбедности, ашто је највећи број инспекција (инспекција рада, инспекција за заштиту животнесредине, противпожарна инспекција, тржишна инспекција, ветеринарскаинспекција, фитосанитарна инспекција, санитарна инспекција, инспекција заопрему под притиском, грађевинска инспекција, комунална инспекција,ваздухопловна инспекција, инспекција за јавне путеве, инспекција за друмскисаобраћај, инспекција за железнички саобраћај, инспекција за унутрашњупловидбу, здравствена инспекција, инспекција за лекове и медицинска средства,шумарска и ловна инспекција, водна инспекција, инспекција социјалне заштите,


15/497

~ 4 ~

просветна инспекција, спортска инспекција и др).1 Безбедност је непосредновезана за ризике, а савремени инспекцијски надзор се заснива на процени ризикаи управљању ризицима. Правни (регулаторни) систем оличен у законитости, сједне, и ризици, с друге стране, по правилу и у највећем броју случајева сеподударају (поклапају). Али, то нужно није увек тако, јер се дешавају различита

одступања. Наиме, постоје ситуације када је одређени однос регулисан и нешто је

наређено, односно забрањено, али у стварности то што је забрањено, тј. одступањеод правне заповести не представља никакав ризик, односно ризик је незнатан,занемарљив, неважан, безначајан, а поступање је безбедно. Типичан пример за овосу застарелe и превазиђене норме и прописи који су протеком времена инапретком технике и технологије постали анахрони, неживотни и непотребни (ово је карактеристично за техничке и сродне прописе). До оваквих својставапрописа долази и услед промена у друштвено-политичком и економском систему(нпр. због преласка из самоуправног социјалистичког система у тржишни систем).У оваквим случајевима, законодавац односно регулатор, заправо, није стигао да

неке наредбе и правне заповести као непотребне одстрани из регулаторногсистема, односно замени и/или допуни правилима и нормама које одговарајустварности, тако да су оне наставиле да формално битишу као део правногпоретка, премда су изгубиле своје реално утемељење. Примена застарелих ипревазиђених прописа може да произведе већу штету него корист и кочииновативност привреде, која је услов за развој нових производа и услуга, опстанаки развој пословања. Фактички, у таквим случајевима штетнија је примена однепримене прописа. Непримена прописа у оваквим случајевима је и етичкиисправна. Генерално, инспектор треба да се усредсреди на исходе, резултате икарактеристике – да ли су они безбедни и прихватљиви са становишта ризика. Сдруге стране, постоји и одређено разумевање за приступ инспектора када тражепоштовање и тих и таквих норми, јер заиста „тако пише у пропису“, а тај прописније формално стављен ван снаге, без обзира што је придржавање оваквих нормиу стварности изузетно тешко, нецелисходно и ретко. За застареле и превазиђененорме и прописе је, стога, дефинитиван и прави лек, како би се отклониле свенедоумице које могу да постоје, њихово формално стављање ван снаге.2 Док сеформално не ставе ван снаге, подобан инструмент за „пречишћавање“инспекцијског надзора од оваквих застарелих и превазиђених норми и захтева суконтролне листе. Даље, незаконитост или неправилност се може огледати и уситнијим, ненамерним грешкама формалне природе начињене „у папирима”,малом прекорачењу прописаних димензија простора или ствари које не доводи донекакве штете или малом прекорачењу рокова прописаних за подношење

1 Нацрт закона о информационој безбедности, припремљен у оквиру делокруга Министарстватрговине, туризма и телекомуникација, предвиђа инспекцију за информациону безбедност.2 О застарелим и превазиђеним прописима је писала и дневна штампа. Видети: http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-

Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vrata (Вечерње новости) и http://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-

lavaboa (Блиц).

http://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vratahttp://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vratahttp://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboahttp://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboahttp://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboahttp://www.blic.rs/Vesti/Drustvo/505172/BESMISLENI-PRAVILNICI-Kazne-prete-zbog-plitkog-lavaboahttp://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vratahttp://www.novosti.rs/vesti/naslovna/ekonomija/aktuelno.239.html:489383-Preduzece-Gomeks-Tuzimo-ih-jer-nas-kaznjavaju-zbog-drvenih-vrata


16/497

~ 5 ~

документације, папирићу са ценом који је са одређеног производа пао на под и сл.,где је последица ниског, односно незнатног степена штетности, може се одмахотклонити у току самог трајања контроле или, у суштини, ни не постоји, а ризикод нове штете је незнатан. Овде треба рећи да, у складу са чланом 9. став 3. ичланом 18. став 4. Закона, инспекција не врши, односно није дужна да врши

инспекцијски надзор када је процењени ризик незнатан.Друга ситуација је када неко поступање није забрањено или није изричито

забрањено, али у стварности такво поступање представља ризик који захтевапредузимање радњи и мера ради спречавања настанка штете. Ризик који се такојавља може бити и такве озбиљности да захтева хитно, неодложно поступање. Уовим случајевима, законодавац односно регулатор није стигао да регулише илиизричито регулише одређени однос, па се појавила правна празнина. Различитеобласти привреде, науке и струке (индустрија, медицина, пољопривреда,технологија, инфраструктура итд.) се непрестано мењају и осавремењују, долазидо нових открића и сазнања, информација и иновација, а закони и други прописине стижу увек и истом брзином којом се промене дешавају да регулишу све

ситуације. У таквим ситуацијама, у крајњој линији, могу се употребити општеодредбе о заштити добара и права, забрани наношења штете и злоупотребе права,и правилним тумачењем упојединити (индивидуализовати) на конкретан случај.Свакако, дугорочно је најбоље и најсигурније да се овакве ситуације изричиторегулишу.

Треће одступање постоји када је одређени однос уређен и одређеназаповест је прописана, али би поступање по слову закона у неким ситуацијаманеоправдано довело до повећања ризика, јер норма није подобна за регулисањеконкретне ситуације. На пример, прописано је да простор постројења,производног погона, лабораторије и сл. мора да има одређени апарат или супстанцу и сл., при чему би, у конкретним околностима, када би се тај апарат илисупстанца или нешто треће што је прописано сместило у простор тог постројења,погона, лабораторије и сличног простора, настао озбиљан ризик да дође у додирса уређајима, хемикалијама, супстанцама, производима и сл. који се користе упроизводњи или настају као њен резултат и изазове реакцију која би узроковалаштету по људе, имовину и околину. Тако се у пракси дешава или се дешавало да јеи у одређеним лабораторијама код којих постоји ризик од избијања пожара чији јеузрок електрична енергија прописано, односно било прописано обавезноприсуство хидрантских уређаја за гашење пожара, а што практично повећаваризик од настанка штете по људе и имовину у поређењу са ситуацијом да таквогуређаја нема у лабораторији. Будући да се употребна дозвола не може или нијемогла добити ако објекат нема хидрантске уређаје за гашење пожара,лабораторије набављају или су набављале ове уређаје и смештају их у објекат завреме трајања инспекцијског надзора, а по његовом завршетку их склањају, јерпостоји повишен ризик од штете због њиховог присуства (могућност контактаводе и струје), и замењују их ватрогасним апаратима за гашење пожара прахомили другим технолошки напреднијим средствима која одговарају условимаобјекта и лабораторијског рада и узроцима ризика. Пропис у оваквим случајевимаприликом нормирања одређеног правила није имао у виду све околности и


17/497

~ 6 ~

ситуације, и можемо разумети да законодавац односно регулатор приликомнормирања није имао потпуно техничко разумевање целе области која је предметуређења и увид у све могуће последице које могу настати. У таквом случају,поступање по пропису било би формалноправно исправно, али би билонебезбедно, са повећањем вероватноће да дође до штете, што свакако није циљ

ниједног прописа нити поступања инспекцијског органа. Отклањањерегулаторног ризика би изазвало или повећало ризик на другој страни – безбедносни ризик, што је неприхватљиво.

Циљ инспекцијског надзора није пуко усклађивање поступања са захтевимапрописа - увек и у свему и дословно, формалистично придржавање слова закона,без разумевања циља, смисла и контекста правила и утицаја изречене мере нанадзираног субјекта и стање ствари, него је значајно више од тога. Инспекцијскопоступање неизоставно и нормално проистиче из прописа и остварењезаконитости јесте циљ, али је неопходно да изречене мере буду сразмернеризицима а да стање ствари које се одржава или успоставља, односно којем се

тежи буде безбедно и разумно одрживо. Из наведеног излази велики значајстручности, правилног тумачења правних норми, расуђивања и правилне применеовлашћења слободне (дискреционе) оцене од стране инспектора, као ипрофесионалне и друге одговорности инспектора.

Доношењем Закона успостављају се три законодавна нивоа уинспекцијском надзору: први, посебни – секторски закони; други, „средњи” – Закон о инспекцијском надзору и трећи, општи – Закон о општем управномпоступку, Закон о државној управи и други општи прописи којима се уређујеуправа, па тиме и инспекције и инспекцијски надзор.3

Инспекцијском надзору, дефинисаном овим законом, уподобљени судруги облици надзора и контроле чијим вршењем се испитује примена закона идругих прописа непосредним увидом у пословање и поступање надзираногсубјекта које врше органи државне управе, органи аутономне покрајине и органијединица локалне самоуправе и други субјекти са јавним овлашћењима (члан 2.став 2).

Посебним (секторским) законима којима се уређују одређене области и раддржавних органа и организација регулисан је инспекцијски надзор и други сродниоблици надзора, кога врше поменути органи и организације. Инспекцијски идруги сродан надзор кога врше ови органи и организације се у тим закониманекада зове управо „инспекцијски надзор“ (а овлашћена лица која врше надзор – „инспектори“)4, а некада другим називом, попут: „контрола пословања“, „надзор

3 Видети објашњења уз члан 4, којим се уређује примена овог закона и однос према другимзаконима.

4 Пример: члан 267. став 3. Закона о тржишту капитала (“Службени гласник РС“, број 31/11) – [став 2. „Комисија (за хартије од вредности) врши надзор непосредним увидом у општа акта,пословне књиге, изводе са рачуна, преписку и друге документе, укључујући и електронскемедије и остале податке које су субјекти надзора обавезни да воде и достављају Комисији,врши анализу тих података, узима изјаве од одговорних лица и осталих запослених у субјекту


18/497

~ 7 ~

над радом“, „стручни надзор“, „управни надзор“, „контрола рада“, само „надзор“ исл., али суштински, када се анализирају права и обавезе учесника у том надзору,метод надзора, радње које се предузимају и мере које се изричу, њихово дејствоитд., представља инспекцијски надзор, премда се терминолошки тако не зове, илиоблик надзора који је битно сличан и сродан инспекцијском надзору.

На пример, Министарство културе и информисања, сагласно Закону окултурним добрима („Службени гласник РС“, бр. 71/94, 52/11 - др. закони и 99/11 -др. закон), обавља надзор над спровођењем овог закона. У вршењу тог надзораминистарство надлежно за послове културе овлашћено је да: прегледа културнадобра и радове који се изводе на њима, односно њиховој заштићеној околини;контролише испуњеност прописаних услова за чување, одржавање и коришћењекултурних добара, односно извођење радова на њима; обустави радове који сеизводе без утврђених услова и без сагласности на пројекат и документацију,односно извршавање мера техничке заштите и других радова који се не изводе ускладу с пројектом на који је дата сагласност, односно актом који се односи на терадове; наређује привремене мере у случају да прети опасност да се културно

добро уништи, оштети или изнесе у иностранство; обавештава надлежне установезаштите и органе о запаженим неправилностима на заштити и коришћењукултурних добара и тражи њихову интервенцију и предузима и друге мере ирадње за које је овлашћено посебним прописима. Ако овлашћено лице, приликомвршења надзора установи да пропис није примењен или је неправилно примењен,донеће решење којим ће наложити отклањање утврђених неправилности иодредити рок у коме се оне морају отклонити., а жалба на ово решење не задржаваизвршење. Министарство надлежно за послове културе привремено ће установикултуре забранити обављање послова заштите културних добара у чијемобављању су утврђене неправилности а које нису отклоњене у утврђеном року,док се те неправилности не отклоне.

Такође, Управа за спречавање прања новца, као орган управе у саставуМинистарства финансија, врши надзор над применом Закона о спречавању прањановца („Службени гласник РС“, бр. 20/09, 72/09 и 91/10) од стране обвезника иадвоката и то прикупљањем, обрадом и анализом података, информација идокументације који се Управи достављају у складу са овим законом. У оквиру овогоргана образовано је Одељење за надзор, које обавља послове (инспекцијског)надзора над применом материјалних прописа који регулишу спречавање прањановца и финансирања тероризма код лица која се баве поштанским саобраћајем,лица која се баве факторингом и форфетингом и лица која се баве пружањемуслуга преноса новца, када је реч о пословању у земљи; као и код предузећа заревизију, овлашћених ревизора, предузетника и правних лица која пружајурачуноводствене услуге, пореских саветника, посредника у закључивањукредитних послова и давању зајмова и давању јемстава; као и праћење извештајаинспекцијских органа о извршеном надзору на спровођењу Закона о спречавањупрања новца и финансирања тероризма. У Одељењу за надзор образоване су две

надзора, као и од других лица која имају сазнања од интереса за надзор.“; став 3: „Надзор изстава 2. овог члана врши овлашћено лице Комисије - инспектор у просторијама субјектанадзора или лица са којим субјект надзора има блиске везе.“]


19/497

~ 8 ~

групе: 1. Група за надзор рачуновођа и ревизора и 2. Група за надзор осталихобвезника.

Разлог за уподобљавање других облика надзора и контроле инспекцијскомнадзору налази се у потреби за стандардизацијом рада, поступања и пословадржавних органа и јавних институција, које обављају суштински исте или, у

најмању руку, врло сличне и сродне послове. Истовремено, разлози леже и употреби попуњавања правних (законских) празнина које постоје у погледунадзора и контроле коју врше други субјекти са јавним овлашћењима који нисуинспекције у класичном смислу. Јединствени стандарди рада и обављања пословадржавних органа и јавних институција воде ка већој правној извесности исигурности за оне који су надзирани и за оне који надзор врше.

На становишту стандардизације надзора стоји и Стратегија реформе јавнеуправе („Службени гласник РС“, бр. 9/14 и 42/14 – испр.), која се залаже запроширивање режима инспекцијског надзора на органе и организације које у свомделокругу обављају послове који су по својој суштини исти или слични пословимаинспекцијског надзора (различити облици контроле и надзора које спроводе

независна регулаторна тела, јавне агенције, јавна предузећа, јавне установе идруги имаоци/носиоци јавних овлашћења), што је потребно учинити, утврђује овастратегија, будућим законом којим се уређује инспекцијски надзор.

На истој линији су и међународни стандарди и добра међународнарегулаторна решења и пракса, где се истиче став да је потребно да се закони идруги прописи којима се уређују инспекције и инспекцијски надзор обавезнопримењују на све облике надзора који фактички представљају инспекцију,односно инспекцијски надзор, па и када се другачије зову, типа: провера, преглед,испитивање, надгледање и др.5

У складу са чланом 4. став 8. Закона о инспекцијском надзору, другисубјекти са јавним овлашћењима који врше друге облике надзора и контролесходно примењују овај у закон у вршењу тих облика надзора и контроле. У питањује, дакле, сходна, а не непосредна (директна) примена Закона о инспекцијскомнадзору, што значи тумачење и примену закона коришћењем аналогије (тумачењеи примена по сличности), превасходно ради попуњавања правних празнина.

Значење израза Члан 3.

Поједини изрази употребљени у овом закону имају следећа значења:1) инспекција је орган у саставу, унутрашња организациона јединица или

инспектори органа државне управе, односно органа аутономнепокрајине или јединице локалне самоуправе или другог субјекта сајавним овлашћењима, која врши инспекцијски надзор;

5 Као пример видети публикацију Групације Светске банке „Како реформисати инспекције којеврше надзор над привредом: Припрема, примена, изазови“ (енг. “ How to Reform BusinessInspections: Design, Implementation, Challenges“). Публикација је доступна на адреси: https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspecti

ons%20WEB.pdf , у одељку под насловом „Све што изгледа као инспекција је заиста инспекција“ (енг. “Everything That Looks Like an Inspection is Indeed an Inspection” ).

https://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdfhttps://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdfhttps://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdfhttps://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdfhttps://www.wbginvestmentclimate.org/uploads/How%20to%20Reform%20Business%20Inspections%20WEB.pdf


20/497

~ 9 ~

2) инспектор је службено лице са посебним овлашћењима, обавезама иодговорностима прописаним законом, које испуњава услове заобављање инспекцијског надзора, врши инспекцијски надзор и уживакривичноправну заштиту прописану законом;

3) надзирани субјекат је правно лице, предузетник и физичко лице,

организациони облик преко кога физичко или правно лице обављаделатност или врши активност за кога не постоји обавезарегистрације, као и субјекат са јавним овлашћењима у складу сазаконом, чије пословање и поступање се надзире;

4) нерегистровани субјекат је надзирани субјекат који обавља делатностили врши активност, а није уписан у одговарајући регистар који води Агенција за привредне регистре или други орган или организацијанадлежна за упис оснивања правног лица и другог субјекта (у даљемтексту: основни регистар), када је упис у овај регистар прописан каоуслов за обављање делатности или вршење активности;

5) ризик је комбинација вероватноће настанка штетних последица по

законом и другим прописом заштићена добра, права и интересе, којемогу настати из пословања или поступања надзираног субјекта, ивероватне тежине тих последица;

6) контролна листа је документ који садржи списак приоритетних

питања провере и других радњи за које је инспекција овлашћена,одређених према тежини могућих штетних последица у одређенојобласти сагласно правилима о процени ризика, и предмет и обимпровере;

7) акт о примени прописа је акт у форми мишљења, објашњења, одговорана питање, препорука и акта другог назива у складу са законом, који сеодноси на примену закона или другог прописа из делокругаинспекције, а кога у писаном облику сачињава надлежни органдржавне управе, односно аутономне покрајине и јединице локалнесамоуправе или други субјекат са јавним овлашћењима, у складу сазаконом којим се уређује државна управа и другим законом;

8) представка је пријава, петиција, предлог и акт другог назива когазаинтересовано физичко и правно лице подноси инспекцији у циљуиницирања покретања поступка инспекцијског надзора;

9) службена саветодавна посета је облик превентивног деловања

инспекције пружањем стручне и саветодавне подршке надзираномсубјекту на лицу места, коју инспекција организује ван инспекцијскогнадзора;

10)

превентивни инспекцијски надзор је инспекцијски надзор усредсређенна спречавање настанка вероватних штетних последица;

11) већа вредност је вредност одређеног материјалног добра која износинајмање 3.000.000 динара.

______________________________________________________________________________________________________

Овим чланом је утврђено значење појединих израза (појмова)употребљених у овом закону.


21/497

~ 10 ~

Инспекција је дефинисана: 1) организационо – као орган у саставу (нпр. Управни инспекторат,

Инспекторат за рад), унутрашња организациона јединица (нпр. Сектор тржишнеинспекције и Сектор туристичке инспекције у Министарству трговине, туризма ителекомуникација; Сектор инспекције за заштиту животне средине и Сектор

пољопривредне инспекције у Министарству пољопривреде и заштите животнесредине; Сектор за контролу и Центар за велике пореске обвезнике - Одељење затеренску контролу и Одељење за канцеларијску контролу у Пореској управи, каооргану управе у саставу Министарства финансија; Одељење ветеринарскеинспекције и Одељење граничне ветеринарске инспекције у Управи за ветерину,као органу управе у саставу Министарства пољопривреде и заштите животнесредине итд.) или инспектори органа државне управе, односно органа аутономнепокрајине или јединице локалне самоуправе или другог субјекта са јавнимовлашћењима (срећу се ситуације да због малог броја инспектора, што проистичеиз ужег обима области инспекцијског надзора, нису организоване засебнеорганизационе јединице унутар органа задужене за инспекцијски надзор, него су

радна места инспектора систематизована унутар других организационихјединица). Када је реч о утврђивању инспекције као дела другог субјекта са јавнимовлашћењима, истина је да је Закон о државној управи у члану 54. утврђено дапослови инспекцијског надзора могу бити поверени једино органима аутономнепокрајине, општине, града и града Београда, али од овог правила постоје изузеципрописани посебним законима (нпр. ваздухопловна инспекција у саставуДиректората цивилног ваздухопловства, који је јавна агенција), што је уважено и удефиницији инспекције у овом закону; и

2) функционално кроз вршење инспекцијског надзора.

Инспектор је дефинисан као службено лице са посебним овлашћењима,

обавезама и одговорностима прописаним законом, које испуњава услове заобављање инспекцијског надзора, врши инспекцијски надзор и уживакривичноправну заштиту прописану законом. Закон о општем управном поступкуи Закон о државној управи уређују општа овлашћења службеног лица које водиуправни поступак, док се посебна овлашћења инспектора, као службеног лица којеводи поступак инспекцијског надзора, као посебни управни поступак, прописујуовим и посебним (секторским) законом. Кривичним закоником („Службенигласник РС”, бр. 85/05, 88/05 - исправка, 107/05 - исправка, 72/09, 111/09, 121/12,104/13 и 108/14), у оквиру групе кривичних дела против државних органа, у чл.322, 323. и 324. прописана је кривичноправна заштита службеног лицапрописивањем кривичних дела Спречавање службеног лица у вршењу службене

радње, Напад на службено лице у вршењу службене дужности и Учествовање угрупи која спречи службено лице у вршењу службене радње. Кривични законикутврђује да се службеним лицем сматра, поред осталог, лице које у државноморгану врши службене дужности; изабрано, именовано или постављено лице удржавном органу, органу локалне самоуправе или лице које стално или повременоврши службене дужности или службене функције у тим органима; лице уустанови, предузећу или другом субјекту, којем је поверено вршење јавниховлашћења, које одлучује о правима, обавезама или интересима физичких или


22/497

~ 11 ~

правних лица или о јавном интересу; лице којем је фактички поверено вршењепојединих службених дужности или послова.

Као надзирани субјекат Законом је утврђено правно лице, предузетник ифизичко лице, организациони облик преко кога физичко или правно лице обавља

делатност или врши активност за кога не постоји обавеза регистрације, као исубјекат са јавним овлашћењима у складу са законом, чије пословање и поступањесе надзире. Према томе, надзирани субјекти, зависно од делокруга инспекције упитању, су привредна друштва, предузетници, задруге, јавна предузећа, удружења,друга правна лица, органи и организације са јавним овлашћењима,пољопривредна газдинства и друге организације без својства правног лица ифизичка лица. Надзирани субјекти могу имати просту, средњу или разгранатуорганизациону структуру, зависно од броја и величине организационих делова.Због свог значаја и специфичног правног режима, као посебна врста надзираногсубјекта издвојен је нерегистровани субјекат, који је у овом водичу ближеобјашњен у коментару чл. 33. и 34. Надзирани субјекат је странка у поступку

инспекцијског надзора. Законом о општем управном поступку одређено је да јестранка - лице

Documents

Vodič za primenu Zakona o inspekcijskom nadzoru