Upload
others
View
0
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
S t r o n a | 1
-
RAPORT CZĘŚCIOWY
Tomasz Dorożyński Wojciech Urbaniak
Rola funduszy strukturalnych UE w promocji
zatrudnienia w świetle doświadczeń powiatowych urzędów
pracy w województwie łódzkim
Recenzent
Prof. zw. dr hab. Marian Gorynia
Łódź 2011
Projekt „Kapitał ludzki i społeczny jako czynniki rozwoju regionu łódzkiego” współfinansowany ze środków Unii
Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
S t r o n a | 2
Spis treści
Wykaz skrótów ....................................................................................................................... 3
Wstęp ...................................................................................................................................... 4
1. Otoczenie instytucjonalne ................................................................................................ 5 1.1. Instytucje rynku pracy ................................................................................................. 5
1.2. Publiczne służby zatrudnienia ..................................................................................... 5
1.3. Usługi i instrumenty rynku pracy ................................................................................ 6
1.4. Fundusz Pracy.............................................................................................................. 7
2. Fundusze strukturalne wspierające rynek pracy ........................................................... 8
2.1. Europejski Fundusz Społeczny .................................................................................... 8
2.2. Program Operacyjny Kapitał Ludzki ........................................................................... 9
2.3. Zasady finansowania PO KL ..................................................................................... 11
2.4. Projekty konkursowe i systemowe finansowane przez PO KL ................................. 12
2.5. Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy .................................................... 13
2.6. Projekty systemowe instytucji pomocy społecznej ................................................... 14
3. Ocena wykorzystania funduszy strukturalnych na rynku pracy w Polsce ............... 16 3.1. Ocena wpływu funduszy europejskich polską gospodarkę ....................................... 16
3.2. Wpływ funduszy strukturalnych na krajowy rynek pracy ........................................ 18
3.3. Wpływ projektów systemowych PUP na rynek pracy w świetle badań
ewaluacyjnych ...................................................................................................................... 19
3.4. Formy wsparcia w projektach systemowych ............................................................. 24
4. Projekty unijne powiatowych urzędów pracy - wyniki badania bezpośredniego ..... 28
4.1. Zarządzanie projektami unijnymi w strukturze organizacyjnej powiatowych urzędów
pracy 28
4.2. Struktura bezrobotnych korzystających ze wsparcia ................................................. 29
4.3. Ocena projektów unijnych ......................................................................................... 35
4.4. Korzyści z realizacji projektów unijnych .................................................................. 43
4.5. Utrudnienia w realizacji projektów unijnych ............................................................ 44
4.6 Proponowane kierunki zmian ..................................................................................... 48
5. Wnioski i rekomendacje ................................................................................................. 50
Spis tablic ............................................................................................................................. 57
Spis rysunków ...................................................................................................................... 58
S t r o n a | 3
Wykaz skrótów
EFS Europejski Fundusz Społeczny EFRR Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
FP Fundusz Pracy
GUS Główny Urząd Statystyczny IP 2 Instytucja Pośrednicząca Drugiego Stopnia IP Instytucja Pośrednicząca IW Instytucja Wdrażająca IZ Instytucja Zarządzająca
KE Komisja Europejska
MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
NPR Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006
NSRO Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013
OPS Ośrodek Pomocy Społecznej PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości PCPR Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie
PFRON Państwowy Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych PKB Produkt Krajowy Brutto
PO Program Operacyjny
PO IiŚ Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko 2007–2013 PO IG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007–2013 PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013 PO RPW Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013 PSZ Publiczne Służby Zatrudnienia
PUP Powiatowy Urząd Pracy
RCPS Regionalne Centrum Polityki Społecznej
SPO RZL Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich 2004–2006
UE Unia Europejska
WUP Wojewódzki Urząd Pracy
ZPORR Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego 2004–2006
S t r o n a | 4
Wstęp
Raport przygotowano na podstawie wyników badania bezpośredniego, literatury przedmiotu,
analizy prawa krajowego i unijnego oraz danych regionalnych Głównego Urzędu
Statystycznego w ramach projektu badawczego „Kapitał ludzki i społeczny jako czynniki
rozwoju regionu łódzkiego”. Projekt był współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w
ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.
Fundusze strukturalne UE mają między innymi promować zatrudnienie i
przeciwdziałać bezrobociu. Szczególna rola przypada Europejskiemu Funduszowi
Społecznemu, który jest głównym źródłem finansowania projektów wspierających rynek
pracy. Adresatami pomocy są przede wszystkim osoby fizyczne, defaworyzowane na rynku
pracy oraz zagrożone wykluczeniem społecznym.
Beneficjentami Europejskiego Funduszu Społecznego w Polsce są zarówno jednostki
sektora finansów publicznych, jak i podmioty niepubliczne, organizacje pozarządowe,
przedsiębiorcy i inni. Jednak kluczową rolę w kreowaniu polityki zatrudnienia na poziomie
regionalnym i lokalnym odgrywają publiczne służby zatrudnienia.
Stąd w raporcie skoncentrowano się na charakterystyce i ocenie funkcjonowania
instytucji rynku pracy w świetle wykorzystania funduszy strukturalnych UE. Oceny tej
dokonano na podstawie dostępnych danych statystycznych, wyników badań ewaluacyjnych
oraz badania kwestionariuszowego. Przesłanką do podjęcia tej problematyki były
niejednoznaczne opinie co do skuteczności i efektywności wykorzystania środków unijnych
na rynku pracy, w szczególności w ramach projektów systemowych powiatowych urzędów
pracy.
Dlatego głównym celem raportu była ocena działalności urzędów pracy w regionie
łódzkim w zakresie promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu w świetle projektów
systemowych współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach
Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki.
Analiza obejmuje dwa okresy programowania Europejskiego Funduszu Społecznego
w Polsce, tj. Narodowy Plan Rozwoju 2004-2006 oraz Narodowe Strategiczne Ramy
Odniesienia 2007-2013. Jednak szczególna uwaga została poświęcona bieżącemu budżetowi.
Badanie bezpośrednie zrealizowano w 2011 r. Należy podkreślić, że wywiady zostały
przeprowadzone z przedstawicielami wszystkich powiatowych urzędów pracy w
województwie łódzkim, a zatem badaniem objęto całą zbiorowość.
S t r o n a | 5
1. Otoczenie instytucjonalne
1.1. Instytucje rynku pracy1
Jedną z głównych grup beneficjentów funduszy unijnych w Polsce są instytucje rynku pracy.
Realizują one przede wszystkim projekty nieinwestycyjne, współfinansowane z
Europejskiego Funduszu Społecznego i środków budżetu państwa, w tym z Funduszu Pracy.
Do instytucji rynku pracy zalicza się:
1) publiczne służby zatrudnienia,
2) ochotnicze hufce pracy,
3) agencje zatrudnienia,
4) instytucje szkoleniowe,
5) instytucje dialogu społecznego,
6) instytucje partnerstwa lokalnego.
Instytucje rynku pracy obejmują zatem zarówno jednostki sektora finansów
publicznych, jak i podmioty prywatne, w tym organizacje pozarządowe. Ich wspólnym celem
jest realizacja zadań w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia oraz
aktywizacji zawodowej.
1.2. Publiczne służby zatrudnienia
Kluczową rolę w realizacji polityki rynku pracy w Polsce odgrywają publiczne służby
zatrudnienia. W strukturze administracji rządowej jest to urząd obsługujący ministra
właściwego do spraw pracy oraz departamenty polityki społecznej w urzędach wojewódzkich.
Jednak najważniejsze zadania dotyczące promocji zatrudnienia i przeciwdziałania bezrobociu
ustawodawca powierzył administracji samorządowej na szczeblu województwa i powiatu.
Do zadań samorządu województwa, w szczególności wojewódzkich urzędów pracy,
należy przede wszystkim:
1) koordynowanie regionalnej polityki rynku pracy,
2) podział środków z Funduszu Pracy na działania na rzecz zatrudnienia, promocji
zatrudnienia, rozwoju zasobów ludzkich i aktywizacji zawodowej,
3) opracowywanie analiz rynku pracy i badanie popytu na pracę,
4) programowanie i wykonywanie zadań realizowanych przy współfinansowaniu
Europejskiego Funduszu Społecznego,
1 Podrozdziały 1.1-1.4 opracowano na podstawie Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy (tekst jednolity), Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001.
S t r o n a | 6
5) organizowanie i koordynowanie oraz świadczenie usług poradnictwa zawodowego i
informacji zawodowej,
6) współpraca na terenie województwa z powiatowymi urzędami pracy w zakresie
organizacji szkoleń, przygotowania zawodowego dorosłych i staży,
7) współdziałanie z właściwymi organami oświatowymi, szkołami i szkołami wyższymi
w harmonizowaniu kształcenia i szkolenia zawodowego z potrzebami rynku pracy.
Za bezpośrednią obsługę osób bezrobotnych oraz ich aktywizację zawodową i
społeczną odpowiada samorząd powiatu, w szczególności powiatowe urzędy pracy. Do ich
głównych zadań należy:
1) opracowanie i realizacja programów promocji zatrudnienia oraz aktywizacji lokalnego
rynku pracy,
2) pozyskiwanie i gospodarowanie środkami finansowymi na realizację zadań z zakresu
aktywizacji lokalnego rynku pracy,
3) udzielanie pomocy bezrobotnym i poszukującym pracy,
4) udzielanie pomocy pracodawcom w pozyskiwaniu pracowników,
5) rejestrowanie bezrobotnych i poszukujących pracy,
6) inicjowanie, organizowanie i finansowanie usług i instrumentów rynku pracy,
7) inicjowanie, organizowanie i finansowanie szkoleń i przygotowania zawodowego
dorosłych,
8) przyznawanie i wypłacanie zasiłków oraz innych świadczeń z tytułu bezrobocia,
9) realizowanie projektów w zakresie promocji zatrudnienia, w tym przeciwdziałania
bezrobociu, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej bezrobotnych,
wynikających z programów operacyjnych współfinansowanych ze środków
Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Pracy.
1.3. Usługi i instrumenty rynku pracy
Na podstawie przepisów ustawy, publiczne służby zatrudnienia świadczą usługi rynku
pracy:
1) pośrednictwo pracy,
2) poradnictwo zawodowe i informacja zawodowa,
3) pomoc w aktywnym poszukiwaniu pracy,
4) organizacja szkoleń.
S t r o n a | 7
Ponadto służby zatrudnienia stosują instrumenty rynku pracy. Ich celem jest
wspieranie podstawowych usług finansowanych ze środków publicznych. Instrumentami
rynku pracy są:
1) finansowanie kosztów przejazdu w związku z poszukiwaniem pracy, odbywanie stażu,
przygotowania zawodowego, poradnictwa zawodowego lub innych zajęć na podstawie
skierowania z powiatowego urzędu pracy,
2) finansowanie kosztów zakwaterowania w miejscu pracy,
3) dofinansowanie wyposażenia miejsca pracy,
4) dofinansowanie podjęcia działalności gospodarczej oraz kosztów pomocy prawnej,
konsultacji i doradztwa,
5) refundowanie składek na ubezpieczenie społeczne w związku z zatrudnieniem
skierowanego bezrobotnego,
6) finansowanie dodatków aktywizacyjnych.
Dodatkowe wsparcie kierowane jest do osób będących w szczególnej sytuacji na
rynku pracy. Urząd pracy jest zobowiązany m.in. w okresie do 6 miesięcy od dnia rejestracji
przedstawić tym osobom ofertę zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, szkolenia, stażu,
odbycia przygotowania zawodowego oraz zatrudnienia w ramach prac interwencyjnych lub
robót publicznych. Do grupy tej zalicza się m.in.:
1) bezrobotnych do 25 roku życia,
2) długotrwale bezrobotnych,
3) bezrobotnych powyżej 50 roku życia,
4) bezrobotnych bez kwalifikacji zawodowych, bez doświadczenia zawodowego lub bez
wykształcenia średniego,
5) bezrobotnych niepełnosprawnych.
1.4. Fundusz Pracy
Głównym źródłem finansowania polityki zatrudnienia w Polsce jest Fundusz Pracy. Jest to
państwowy fundusz celowy, będący w dyspozycji ministra właściwego do spraw pracy. Jest
on zasilany z różnych źródeł. Są to przede wszystkim:
1) obowiązkowe składki na Fundusz Pracy,
2) dotacje budżetu państwa,
3) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej.
Środki z Funduszu Pracy przeznacza się na finansowanie różnych działań publicznych służb
zatrudnienia, w tym na:
S t r o n a | 8
1) refundację wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne,
2) finansowanie kosztów kwalifikowanych realizacji projektów,
3) finansowanie kosztów szkoleń pracowników publicznych służb zatrudnienia i
bezrobotnych,
4) refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy,
5) dodatki aktywizacyjne,
6) stypendia,
7) pokrycie kosztów przygotowania zawodowego,
8) sfinansowanie kosztów opieki nad dzieckiem i osobą zależną,
9) świadczenia pieniężne dla osób bezrobotnych.
2. Fundusze strukturalne wspierające rynek pracy
2.1. Europejski Fundusz Społeczny2
Polityka spójności zajmuje ważne miejsce w polityce gospodarczej Polski i UE. Wynika to
m.in. z rosnącego znaczenia regionów (regionalizacja gospodarek narodowych), z procesów
globalizacji i regionalizacji gospodarki światowej, z rozwoju technologii informacyjnych i
komunikacyjnych, zagrożeń środowiskowych oraz upowszechnienia wiedzy nt. dysproporcji
rozwojowych. Jest to polityka rozwoju gospodarczego realizowana w wymiarze
terytorialnym.
Polityka spójności dąży zarówno do ugruntowania pozycji konkurencyjnej regionów
wiodących, jak i do poprawy sytuacji poprzez pobudzenie czynników wzrostu na obszarach
peryferyjnych. Wymaga to sprzężenia interregionalnej polityki państwa, realizowanej na
szczeblu centralnym, z intraregionalną polityką rozwoju gospodarczego, prowadzoną przez
administrację rządową i samorządową szczebla regionalnego i lokalnego. Sprzężenie to
powinno dotyczyć zarówno poziomu koncepcyjnego, jak i realizacyjnego.
Polityka spójności dysponuje własnymi, specjalistycznymi instrumentami
finansowymi. Jednym z nich jest Europejski Fundusz Społeczny. Został utworzony ze
względu na szczególne znaczenie problematyki zatrudnienia dla gospodarki oraz
ekonomiczne i społeczne konsekwencje bezrobocia.
2 Opracowano na podstawie rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca
2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1784/1999,
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, 31.07.2006, L 210/12.
S t r o n a | 9
Do jego najważniejszych zadań należy obecnie wzmacnianie spójności gospodarczej,
społecznej i terytorialnej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia i pracy, stymulowanie
wysokiego poziomu zatrudnienia oraz tworzenia liczniejszych i lepszych miejsc pracy.
Ponadto finansuje działania na rzecz integracji społecznej, w tym poprawy dostępu do
zatrudnienia osób defaworyzowanych na rynku pracy oraz zmniejszenie dysproporcji w
zatrudnieniu na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym. EFS wspiera regiony objęte
celem 1 Konwergencja oraz celem 2 Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie unijnej
polityki spójności.
Cel (1) - Konwergencja ma służyć przyspieszeniu konwergencji najsłabiej
rozwiniętych państw i regionów poprzez poprawę warunków wzrostu i zatrudnienia.
Działania te koncentrują się na: inwestycjach w kapitał rzeczowy i ludzki, rozwoju
innowacyjności i budowie społeczeństwa opartego na wiedzy, ochronie i poprawie jakości
środowiska naturalnego oraz zwiększaniu wydajności administracji. Cel ten jest uznawany za
priorytetowy w bieżącym okresie programowania.
Cel (2) - Konkurencyjność regionalna i zatrudnienie jest ukierunkowany na
zwiększanie konkurencyjności i atrakcyjności regionów (niekoniecznie tych najuboższych)
m.in. poprzez inwestycje w kapitał ludzki, innowacyjność, promowanie społeczeństwa
opartego na wiedzy, przedsiębiorczość, ochronę środowiska naturalnego oraz poprawę
adaptacyjności pracowników i podmiotów gospodarczych.
Katalog działań objętych pomocą jest bardzo obszerny i obejmuje: zwiększanie
zdolności adaptacyjnych pracowników, kształcenie, zwiększanie dostępu do zatrudnienia,
wsparcie dla instytucji rynku pracy, inicjowanie współpracy ośrodków badawczo-
rozwojowych, szkół wyższych i przedsiębiorstw oraz rozwój potencjału ludzkiego w
dziedzinie badań i innowacji.
2.2. Program Operacyjny Kapitał Ludzki3
Program Operacyjny Kapitał Ludzki został przygotowywany na podstawie
rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz
Funduszu Spójności, ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach polityki rozwoju oraz
3 Podrozdziały 2.2.-2.4 opracowano na podstawie Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, www.mrr.gov.pl.
S t r o n a | 10
Rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r.
w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego.
Programy operacyjne ustanawia się w celu realizacji strategii rozwoju, w tym Strategii
Rozwoju Kraju oraz strategii sektorowych. Zakres obowiązywania PO KL został określony
podobnie jak innych programów operacyjnych na lata 2007–2013, jednakże zgodnie z
zasadami rozliczania funduszy strukturalnych wydatki ponoszone na projekty w ramach
programów operacyjnych są kwalifikowane, jeżeli zostały faktycznie poniesione pomiędzy
datą przedłożenia programu operacyjnego Komisji Europejskiej a dniem 31 grudnia 2015 r.
Celem głównym Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki jest wzrost poziomu
zatrudnienia i spójności społecznej. Cel ten jest realizowany m.in. poprzez aktywizację
zawodową, rozwijanie potencjału adaptacyjnego przedsiębiorstw i ich pracowników,
podniesienie poziomu wykształcenia społeczeństwa, zmniejszenie obszarów wykluczenia
społecznego oraz wsparcie mechanizmów efektywnego zarządzania w administracji
państwowej. W ramach programu wsparciem zostały objęte następujące obszary:
zatrudnienie, edukacja, integracja społeczna, adaptacyjność pracowników i przedsiębiorstw,
zagadnienia związane z rozwojem zasobów ludzkich na terenach wiejskich, z budową
sprawnej i skutecznej administracji publicznej oraz partnerskiego państwa, a także z promocją
postaw zdrowotnych wśród osób pracujących.
Działania podejmowane w ramach programu zmierzają do podnoszenia i rozwijania
potencjału podmiotów działających w obszarach objętych wsparciem EFS oraz
upowszechniania programów wspierających zatrudnienie i integrację społeczną. Realizowane
są inicjatywy mające na celu aktywizację osób bezrobotnych i biernych zawodowo,
zapobieganie wykluczeniu społecznemu oraz zapewnienie równego dostępu do zatrudnienia
osobom i grupom społecznym doświadczającym dyskryminacji na rynku pracy, m.in. poprzez
rozwijanie alternatywnych form zatrudnienia, podnoszenie lub zmianę kwalifikacji
zawodowych, wspieranie zatrudnienia w sektorze ekonomii społecznej oraz promocję
przedsiębiorczości i samozatrudnienia.
Program składa się z 10 priorytetów, realizowanych równocześnie na poziomie
centralnym i regionalnym. Projekty powiatowych urzędów pracy są finansowane z VI
priorytetu „Rynek pracy otwarty dla wszystkich”. Niektóre jednostki samodzielnie, w
partnerstwie lub jako grupy docelowe biorą udział w projektach konkursowych w innych
priorytetach, np. w ramach priorytetu I „Zatrudnienie i integracja społeczna”.
S t r o n a | 11
Rysunek 1. Priorytety Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Źródło: opracowanie własne.
2.3. Zasady finansowania PO KL
Łączna wielkość środków finansowych zaangażowanych w realizację PO KL w latach 2007-
2013 wyniesie nieco ponad 14% całości środków na wszystkie programy operacyjne w
Polsce, tj. ok. 11,4 mld EUR. Wkład EFS to 9,7 mld EUR, a udział krajowych środków
publicznych 1,7 mld EUR (15%). Około 60% budżetu PO KL przeznaczono na priorytety
S t r o n a | 12
regionalne. Pozostała część jest w dyspozycji administracji rządowej na projekty sektorowe i
horyzontalne.
Komisja Europejska przekazuje środki EFS na finansowanie programu w formie
płatności zaliczkowych, okresowych i salda końcowego na wyodrębniony rachunek (EUR)
zarządzany przez ministra finansów. Po przewalutowaniu fundusze przelewane są na
centralny rachunek dochodów państwa (stanowią dochód budżetu), a następnie przekazywane
są z budżetu państwa za pośrednictwem Banku Gospodarstwa Krajowego do beneficjentów.
Krajowy wkład publiczny trafia do projektodawców za pośrednictwem właściwego
dysponenta części budżetowej w formie dotacji celowej, np. poprzez jednostki samorządu
terytorialnego, Fundusz Pracy, PFRON. Zatem środki unijne podlegają wszystkim rygorom
finansowym i prawnym właściwym dla krajowych środków publicznych. Dotyczy to
zwłaszcza przepisów o zamówieniach publicznych, o efektywności wydatkowania środków
publicznych oraz o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych.
2.4. Projekty konkursowe i systemowe finansowane przez PO KL
W ramach PO KL przewiduje się realizację wsparcia z EFS poprzez procedurę wyboru
projektów konkursowych i dofinansowanie projektów systemowych.
Konkursy ogłaszane są przez instytucję pośredniczącą zgodnie z planem działania na
dany rok i mają charakter otwarty lub zamknięty. W konkursie otwartym nabór i ocena
wniosków prowadzone są w sposób ciągły do zamknięcia konkursu, np. z powodu
wyczerpania środków. Konkursy zamknięte odbywają się cyklicznie i mają z góry ustalony
ostateczny termin na składanie wniosków. Ze względu na kluczową rolę projektów
systemowych w publicznych służbach zatrudnienia, nie będą one przedmiotem szczegółowej
analizy.
Projekty systemowe polegają natomiast na realizacji zadań określonych w ustawach,
głównie przez jednostki sektora finansów publicznych. Warunkiem przyjęcia projektu do
realizacji jest jego zgodność z odpowiednim planem działania oraz wytycznymi w zakresie
realizacji projektów systemowych. Głównymi beneficjentami projektów systemowych na
poziomie regionalnym są publiczne służby zatrudnienia oraz instytucje pomocy
społecznej.
S t r o n a | 13
Rysunek 2. Tryby wyboru projektów w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki Źródło: opracowanie własne.
2.5. Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy4
Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy są realizowane w ramach działania 6.1.3
PO KL. Są one na nadzorowane przez wojewódzkie urzędy pracy lub urzędy marszałkowskie,
które pełnią funkcje instytucji pośredniczących lub instytucji wdrażających (IP 2). Są one w
całości finansowane z Funduszu Pracy. Jedynie w przypadku zadań objętych przepisami o
pomocy publicznej wykazywany jest wkład prywatny.
W ramach projektu systemowego finansowane są instrumenty i usługi rynku pracy
wymienione w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w tym:
1) szkolenia,
2) staże,
3) przygotowanie zawodowe dorosłych,
4) prace interwencyjne,
5) wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy,
6) przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej.
4 Opracowano na podstawie Projekty systemowe powiatowych urzędów pracy w ramach Programu
Operacyjnego Kapitał Ludzki, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010, www.mrr.gov.pl
S t r o n a | 14
Ponadto uczestnikom projektu systemowego udzielane są usługi rynku pracy, np.
poradnictwo zawodowe i pośrednictwo pracy. Nie są one jednak finansowane ze środków
projektu systemowego. Uczestnikiem projektu systemowego są jedynie osoby zarejestrowane
jako bezrobotne, w szczególności znajdujące się w szczególnie trudniej sytuacji na rynku
pracy5.
2.6. Projekty systemowe instytucji pomocy społecznej6
Na poziomie lokalnym (gmina) osoby bezrobotne mogą również korzystać ze wsparcia w
ramach projektów systemowych realizowanych przez ośrodki pomocy społecznej w ramach
VII priorytetu PO KL. Uzupełniają one ofertę powiatowych urzędów pracy w zakresie
aktywizacji zawodowej, społecznej, edukacyjnej i zdrowotnej osób bezrobotnych. Projekty te
są skierowane przede wszystkim do osób wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem
społecznym, objętych wsparciem samorządowych instytucji pomocy społecznej.
Rysunek 3. Struktura organizacyjna instytucji pomocy społecznej w regionie Źródło: opracowanie własne.
5 Artykuł 49 Ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst
jednolity), Dz. U. z 2004 r. nr 99, poz. 1001. 6 Opracowano na podstawie Zasady przygotowania, realizacji i rozliczania projektów systemowych ośrodków
pomocy społecznej, powiatowych centrów pomocy rodzinie oraz regionalnego ośrodka polityki społecznej w
ramach PO KL 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2011, www.mrr.gov.pl.
S t r o n a | 15
Projekty te mają wiele zalet. Najważniejszą jest dodatkowe finansowanie narzędzi i
instrumentów aktywnej integracji oraz wzmocnienie potencjału kadrowego instytucji pomocy
i integracji społecznej. Projekty systemowe gwarantują coroczne dotacje bez procedury
konkursowej, a jednolity wzór wniosku ułatwia aplikowanie. Zarezerwowanie części środków
wyłącznie dla instytucji pomocy społecznej gwarantuje wykorzystanie ich przez fachowców
na rzecz najbardziej potrzebujących grup społecznych w oparciu o analizę potrzeb.
W projektach systemowych instytucji pomocy społecznej stosuje się zróżnicowane i
komplementarne formy wsparcia, co czyni je bardziej skutecznymi i atrakcyjnymi dla
uczestników. Projekty te skierowane są zazwyczaj do większej grupy odbiorców. Zachowują
jednak indywidualny charakter wsparcia dzięki takim narzędziom, jak kontrakt socjalny czy
indywidualny program usamodzielnienia. Ponadto pozwalają na aktywizowanie całych
środowisk lub członków danej społeczności w ramach programów aktywności lokalnej.
Wymogi merytoryczne i organizacyjne projektów systemowych przyczyniają się do
ogólnej poprawy funkcjonowania jednostek pomocy społecznej. Rygory związane z ich
rozliczaniem i koniecznością osiągnięcia zakładanych wskaźników sprzyjają poprawie
skuteczności pomocy. Jednocześnie wdrożenie zasad zarządzania zadaniowego oraz nabycie
umiejętności projektowych pozwalają z czasem sięgać po inne zewnętrzne źródła
finansowania projektów, w szczególności w ramach procedur konkursowych oraz programów
międzynarodowych.
Udział w projektach unijnych jest również szansą na nabycie nowych umiejętności
przez pracowników pomocy społecznej, wymianę doświadczeń między ośrodkami oraz
stworzenie lepszej oferty dla podopiecznych. Coraz częściej ośrodki podejmują również
współpracę z innymi podmiotami, organizacjami pozarządowymi oraz lokalnymi
przedsiębiorcami. W efekcie ich wsparcie jest skuteczniejsze dla grupy docelowej, a
oferowane formy pomocy wynikają z realnych potrzeb lokalnego rynku pracy.
Projekty systemowe umożliwiają również zaangażowanie ekspertów i praktyków z
innych dziedzin powiązanych bezpośrednio lub pośrednio z pomocą i integracją społeczną.
Niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania całego systemu pomocy społecznej w regionie
mają projekty systemowe realizowane przez regionalne ośrodki (centra) polityki społecznej.
Realizacja projektów systemowych napotyka również na bariery proceduralne,
prawne, finansowe i organizacyjne. Projekty te wymagają nabycia specjalistycznej wiedzy z
zakresu aplikowania i zarządzania środkami unijnymi. Dotyczy to przede wszystkim
skomplikowanych i czasochłonnych procedur oraz znajomości przepisów m.in. w zakresie
zamówień publicznych, kwalifikowalności kosztów, finansowania i rozliczania wydatków,
S t r o n a | 16
oznakowania i promocji oraz sprawozdawczości, monitoringu i ewaluacji. Nakłada to zatem
na pracowników instytucji pomocy społecznej dodatkowe obowiązki, wymagające
określonych umiejętności i wiedzy, znacznie wykraczającej poza ich podstawowe zadania.
Instytucje pomocy społecznej mają problemy m.in. z dotrzymywaniem terminów
określonych w harmonogramie, ze zlecaniem zadań podmiotom zewnętrznym, z rekrutacją
uczestników oraz z doborem kadr do pracy w zespołach projektowych. Brakuje pracowników,
którzy posiadają kompleksową wiedzę i doświadczenie w realizacji projektów
współfinansowanych z EFS w zakresie pomocy społecznej. Problemem jest również brak
czasu na dodatkowe obowiązki oraz złe warunki lokalowe wielu ośrodków. Te i inne bariery
ograniczają aktywność pracowników w zakresie pomocy społecznej.
Zwiększa się natomiast ilość pracy o charakterze biurowym, która nie jest
bezpośrednio związana z obsługą klienta pomocy społecznej. Jednocześnie specyfika
realizowanych projektów, skierowanych do osób wykluczonych bądź zagrożonych
wykluczeniem społecznym powoduje, że ich realizacja jest trudna i nie zawsze kończy się
powodzeniem.
Ponadto niektóre zadania merytoryczne, zwłaszcza związane ze szkoleniami
zawodowymi, mogą być z powodzeniem realizowane przez publiczne służby zatrudnienia.
Instytucje pomocy i integracji społecznej powinny raczej koncentrować się na aktywizacji
społecznej osób zagrożonych wykluczeniem. Unikniemy wówczas sytuacji, w której oferta
szkoleniowa jest źle przygotowana, a efektywność wydatkowania środków publicznych
znikoma. Czynnikiem demotywującym pracowników instytucji pomocy społecznej mogą być
również duże dysproporcje w wynagrodzeniach między projektami systemowymi a
realizowanymi przez podmioty prywatne.
3. Ocena wykorzystania funduszy strukturalnych na rynku pracy
w Polsce
3.1. Ocena wpływu funduszy europejskich polską gospodarkę
Polska jest w latach 2007-2013 największym beneficjentem polityki spójności UE (około
20% jej budżetu), zastępując na tym miejscu Hiszpanię, która od 1989 r. była liderem w
wykorzystaniu dotacji unijnych. W programowaniu funduszy strukturalnych i Funduszu
Spójności na lata 2004-2006 kraj nasz mógł wykorzystać (do końca 2008 r.) ponad 12,8 mld
EUR. W ramach perspektywy finansowej na lata 2007-2013 Polska uzyska ponad 67 mld
S t r o n a | 17
EUR. Oznacza to, że łącznie ze środkami krajowymi, średnioroczny poziom nakładów na
politykę spójności wyniesie ok. 5% PKB.7
Z raportów Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wynika, że w latach 2004-2008
wpływ polityki spójności na sytuację społeczno-gospodarczą regionów w Polsce był
stosunkowo niewielki, głównie ze względu na szczupłość środków oraz harmonogram ich
wydatkowania. Od 2008 r. zwiększyło się jej oddziaływanie na wzrost gospodarczy,
aktywność inwestycyjną i rynek pracy w Polsce. Największe efekty są oczekiwane dopiero w
latach 2013-2015. Ponadto w najbliższych kilku latach efekt popytowy zostanie wzmocniony
efektem podażowym. Przyczyni się to do zwiększenia siły oddziaływania polityki spójności
na tempo wzrostu gospodarczego. W 2013 r. dynamika PKB ma być o 0,8-1,1 pkt.% wyższa
dzięki wykorzystaniu środków unijnych
Inwestycje infrastrukturalne oraz bezpośrednie wsparcie dla przedsiębiorstw
przyczyniają się do ożywienia aktywności inwestycyjnej w Polsce. Szacuje się, że w latach
2013-2014 nakłady brutto na środki trwałe mogą być większe nawet o około 23%. Polityka
spójności może przyczynić się również do zmian strukturalnych w gospodarce. Oczekiwany
jest przede wszystkim wzrost udziału sektora II (przemysł i budownictwo) w tworzeniu
wartości dodanej brutto w relacji do sektora I (rolnictwo) i sektora III (usługi). Pod koniec
bieżącego okresu programowania można oczekiwać wzrostu wskaźnika zatrudnienia o ok.
1,4-1,6 pkt.% oraz redukcji stopy bezrobocia o 2,1-2,5 pkt.% w wyniku wydatkowania
funduszy unijnych.8 Do czerwca 2009 r. ponad 400 000 osób podjęło zatrudnienie wyłącznie
w wyniku realizacji projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego.9
Analizy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pokazują również pozytywny wpływ
dotychczas realizowanych projektów na: innowacyjność polskiej gospodarki,
konkurencyjność przedsiębiorstw, w szczególności mikro, małych i średnich, edukację, w tym
wyrównywanie szans oraz na rozwój infrastruktury transportowej. Warto również wspomnieć
o pozytywnych trendach w strukturze zatrudnienia, o skokowym zwiększeniu rozmiarów
inwestycji publicznych, o decentralizacji oraz wzmocnieniu finansowym i organizacyjnym
jednostek samorządu terytorialnego. Projekty unijne realizowane w Polsce generują również
korzyści dla podmiotów zagranicznych, głównie z państw członkowskich UE.10
7 Na podstawie informacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (www.mrr.gov.pl).
8 Wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski w latach 2004-2015 w świetle wyników
badań ekonometrycznych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2010. 9 Efekty polityki spójności UE w Polsce, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 16.
10 Tamże, s. 3-5.
S t r o n a | 18
W latach 2004-2008 ze środków UE zrealizowano w Polsce ponad 20 000 projektów
innowacyjnych o wartości ok. 20 mld PLN. Do 2009 r. pomocą objęto ponad 13 000
mikroprzedsiębiorstw. W 80% z nich odnotowano wzrost zatrudnienia, a w 60% wzrost
przychodów. Większość przedsiębiorstw korzystających ze wsparcia unijnego poprawiło
wskaźniki ekonomiczne, np. zyskowność. Prawie 40% projektów w obszarze zasobów
ludzkich i rynku pracy związanych było z podnoszeniem kwalifikacji.11
Doświadczenia okresu przedakcesyjnego oraz programowania 2004-2006 pozwoliły
na wypracowanie dość sprawnego systemu wykorzystywania instrumentów polityki
spójności. Główne jego niedoskonałości dotyczą procedur, które są skomplikowane i
długotrwałe. Przyczyniają się zatem do wzrostu kosztów obsługi całego systemu. Problemem
polityki spójności jest również prymat kontroli nad efektywnością. Bariery w dostępie do
środków unijnych związane są z przepisami, które nie wynikają z zasad polityki spójności,
lecz z innych obszarów, np. ochrony środowiska, zamówień publicznych, pomocy publicznej.
Prowadzi to do sytuacji, w których często prawidłowość zastosowanych procedur jest
istotniejsza od merytorycznego zakresu projektu.
3.2. Wpływ funduszy strukturalnych na krajowy rynek pracy
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego we współpracy z ośrodkami naukowymi prowadzi
badania nad wpływem wykorzystania funduszy europejskich na sytuację społeczno-
gospodarczą w Polsce12
. Brane są pod uwagę środki wydatkowane w ramach Narodowego
Planu Rozwoju 2004-2006 oraz Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013.
Prezentowane oceny i prognozy są oparte na wynikach badań ekonometrycznych.
Jak wspomniano wcześniej, w latach 2004-2010 wpływ funduszy unijnych na polską
gospodarkę był stosunkowo niewielki. Pewną poprawę zaobserwowano w latach 2009-2010 i
wiązało się to przede wszystkim z kumulacją płatności w ramach NPR oraz ze stopniowym
uruchamianiem nowych programów. Zgodnie z wynikami prognoz, największy wpływ
funduszy unijnych na wzrost gospodarczy, aktywność inwestycyjną i rynek pracy oczekiwany
jest w latach 2013-2015.
Wykorzystanie funduszy europejskich doprowadziło w 2010 r. według modeli
MaMoR3 i Hermin do wzrostu wskaźnika zatrudnienia osób w wieku 15-64 lata o 0,7-1,2 pp.,
zwiększenia liczby pracujących o 188-315 tys. osób i spadku stopy bezrobocia o 1,1-1,8 pp. w
11
Efekty polityki spójności… op. cit., s. 7-13. 12
Wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski w latach 2004-2015 w świetle wyników
badań makroekonomicznych, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Ministerstwo Rozwoju
Regionalnego, Warszawa 2011.
S t r o n a | 19
stosunku do scenariusza bez funduszy UE. W latach 2013 -2015 wskaźniki te mają
kształtować się zdecydowanie lepiej. Zatrudnienie powinno wzrosnąć o 1,6-1,7 pp.,
bezrobocie natomiast zmniejszyć się o 2,4-2,7 pp. Szacuje się, że liczba pracujących może
być większa nawet o 450 tys. osób w porównaniu do scenariusza bez dotacji unijnych.
Prognozy oparte o model EuImpactModIII są jeszcze bardziej optymistyczne. Wynika
z nich, że pozytywne efekty wpływu funduszy unijnych na rynek pracy będą największe w
2013 r. Wówczas stopa zatrudnienia powinna być wyższa o 5,2 pp., bezrobocie niższe o 3,5
pp., a liczba pracujących o 1 356 tys. osób.
Obserwując dynamikę wykorzystania funduszy unijnych w Polsce należy przychylić
się do opinii autorów trzeciego z prezentowanych modeli, którzy twierdzą, że kumulacji
pozytywnych efektów wydatkowania środków unijnych należy raczej spodziewać się w 2013
r. niż w latach kolejnych. Tym niemniej prezentowana skala oddziaływania wydaje się zbyt
optymistyczna, zwłaszcza w świetle bieżących problemów gospodarczych. Ponadto liczne
badania ewaluacyjne, mające wymiar mikroekonomiczny, wskazują na mniejsze niż można
było oczekiwać efekty unijnych projektów w zakresie promocji zatrudnienia i ograniczania
bezrobocia.
3.3. Wpływ projektów systemowych PUP na rynek pracy w świetle
badań ewaluacyjnych13
Na początku należy podkreślić, iż dość powszechna bardzo negatywna ocena skuteczności
projektów systemowych powiatowych urzędów pracy wydaje się nieuzasadniona. Świadczy o
tym m.in. jeden ze wskaźników, tj. udział osób bezrobotnych i poszukujących pracy, które
podjęły pracę w okresie do 6 miesięcy po zakończeniu udziału w projekcie. W 2010 r.
wyniósł on dla działania systemowego 6.1.3 PO KL 47% i był wyższy niż w całym VI
priorytecie (45%). Warto również dodać, że w 2010 r. pracowało lub prowadziło własną
działalność gospodarczą 54% osób, które w 2009 r. wzięło udział w projektach systemowych
powiatowych urzędów pracy. Jednak jedynie 41% z nich uważa, że podjęcie zatrudnienia lub
założenie firmy było wynikiem udziału w projekcie.
13
Podrozdział 3.3. opracowano na podstawie raportu końcowego z badania ewaluacyjnego pt. Ocena jakości projektów systemowych realizowanych w ramach poddziałania 6.1.3 PO KL, wykonanego przez GHK Polska
Sp. z o.o. w 2011 r. na zlecenie Departamentu Zarządzania EFS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego oraz innych badań ewaluacyjnych opracowanych dla MRR.
S t r o n a | 20
Odbiorcami projektów systemowych nie są jednak wszyscy bezrobotni. Dodatkowe
wsparcie łącznie w latach 2009 i 2010 rozpoczęło blisko 315 tys. osób, tj. 7,08%
bezrobotnych w 2009 r. i 9,26% w 2010 r. W województwie łódzkim było to odpowiednio
8,97% i 10,13%14
. Projekty systemowe nie różnią się jednak zasadniczo od „normalnej”
aktywności PUP w zakresie aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych. Wsparcie jest
bowiem ograniczone do instrumentów wskazanych w ustawie o promocji zatrudnienia i
instytucjach rynku pracy. Jedyną zatem zasadniczą różnicą, którą wprowadziły
projekty systemowe jest zwiększenie skali prowadzonych działań aktywizujących dzięki
większym środkom dostępnym w powiatach.
Rysunek 4. Działania konkursowe i systemowe w ramach VI priorytetu PO KL Źródło: opracowanie własne.
14
Część z tych osób może występować w statystykach podwójnie, ponieważ po raz kolejny bierze udział w projekcie systemowym.
S t r o n a | 21
Urzędy pracy realizując projekty systemowe są zatem niezwykle ograniczone w
porównaniu do beneficjentów projektów konkursowych, którzy mogą elastycznie dopierać
formy i metody wsparcia oraz kształtować przebieg projektu. Projekty systemowe
sprowadzają się właściwie do realizacji zadań ustawowych, w nieco innej formule i z
dodatkowymi obowiązkami formalnymi, które wynikają ze specyfiki projektów unijnych, np.
wnioski o płatność, sprawozdawczość, informacja i promocja, kwalifikowalność.
Urzędy pracy mogą oczywiście realizować projekty konkursowe na zasadach
ogólnych (podobnie jak każdy inny legalnie działający podmiot na rynku). Niektóre z nich
robią to z różnym powodzeniem, aczkolwiek nie jest to ich obowiązkiem i wynika jedynie z
zainteresowania pozyskiwaniem dodatkowych środków przez władze powiatu i dyrekcję
urzędu.
Projekty współfinansowane z EFS wyróżnia od pozostałych działalności PUP
niewątpliwie większe ukierunkowanie wsparcia na wybrane grupy docelowe, tj. na osoby
znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy (art. 49 ustawy). Obecnie są to
przede wszystkim osoby do 25. roku życia, często z wyższym wykształceniem. Pewnym
problemem jest tutaj dobór konkretnych osób do projektów. Urzędy pracy, mając na
względzie konieczność spełnienia określonych wskaźników rezultatu, zazwyczaj kierują do
udziału w projektach klientów, którzy rokują największe szanse na podjęcie zatrudnienia w
krótkim okresie. Natomiast osobom w rzeczywiście trudnej sytuacji oferują podstawową
pomoc w ramach Funduszu Pracy. Ponadto w ramach projektów systemowych realizuje się
jedynie tzw. aktywne instrumenty. Zatem nie są to np. zasiłki dla bezrobotnych. Wszystko to
może powodować, że statystycznie skuteczność interwencji w ramach projektów
systemowych jest większa niż średnia dla ogólnej działalności powiatowych służb
zatrudnienia.
Kolejnym kryterium skuteczności projektów systemowych POKL w porównaniu z
innymi działaniami w tym programie jest podział środków. Warto zwrócić uwagę, że na
działanie 6.1.3 przeznaczono ok. 12% alokacji całego PO KL. Z tych środków realizuje się
obecnie 346 umów ramowych. Jest to znaczący udział, jeżeli weźmiemy pod uwagę, że PO
KL obejmuje ok. 70 działań skierowanych do różnych beneficjentów na różne cele.
Na ocenę efektywności wpływa zarządzanie projektami systemowymi. W odniesieniu
do specyfiki projektów systemowych PUP należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po
pierwsze, powiatowe urzędy pracy w większości dysponują wykwalifikowaną i doświadczoną
kadrą, która zna zarówno specyfikę funkcjonowania i obowiązki publicznych służb
zatrudnienia, jak i zasady przygotowywania i realizacji projektów unijnych. Wynika to m.in.
S t r o n a | 22
ze standardów obowiązujących w publicznych służbach zatrudnienia oraz z faktu, że jako
jedni z pierwszych realizowały one podobne projekty w ramach SPO Rozwój Zasobów
Ludzkich od 2004 r. Z drugiej strony, ze względu na ograniczenia wynikające z zasad
finansowania projektów systemowych, dodatkowe obowiązki nie są zazwyczaj dodatkowo
wynagradzane, a znaczną cześć kosztów zarządzania projektem ponosi samorząd. Zatem
pracownicy realizujący projekty są w trudniejszej sytuacji niż kadra projektów komercyjnych
(niższe wynagrodzenia, gorsze warunki pracy, mniejsze zespoły projektowe, gorsze
wyposażenie) przy podobnym zakresie obowiązków. Stąd wynika duża rotacja pracowników i
przepływ doświadczonych osób do sektora prywatnego.
Na jakość i efektywność projektów systemowych ma wpływ współpraca z podmiotami
zewnętrznymi. Badania ewaluacyjne wskazują na pewne niedostatki w tym zakresie.
Powiatowe urzędy pracy w większości przygotowują i realizują projekty o oparciu o własne
dane, analizy i wiedzę. Wydaje się jednak uzasadnione zintensyfikowanie współpracy z
innymi instytucjami. Po pierwsze, istnieje potrzeba zacieśnienia współpracy z uczelniami
wyższymi i ośrodkami badawczymi, które analizują i monitorują podaż i popyt na pracę oraz
inne wskaźniki ekonomiczne i społeczne. Po drugie, należy wzmocnić kooperację z
lokalnymi instytucjami edukacyjnymi, aby lepiej przeciwdziałać bezrobociu wśród młodych
osób oraz przygotować ich do funkcjonowania na rynku pracy. Po trzecie, powiatowe urzędy
pracy w niewystarczający sposób współpracują z przedsiębiorcami, zwłaszcza w powiatach
najbardziej oddalonych od stolicy regionu. Po czwarte, potrzebna jest lepsza koordynacja
pomocy pomiędzy urzędami pracy a ośrodkami pomocy społecznej (OPS / PCPR), które
poprzez projekty systemowe (PO KL 7.1.1. / 7.1.2) również świadczą usługi w zakresie
aktywizacji zawodowej i społecznej osób bezrobotnych i niepełnosprawnych, będących w
szczególnie trudnej sytuacji na rynku pracy, w tym osób wykluczonych i zagrożonych
wykluczeniem społecznym. Po piąte, niezbędna jest lepsza współpraca i pomoc ze strony
jednostek nadzorujących i bezpośrednio kontrolujących projekty systemowe, zwłaszcza
wojewódzkich urzędów pracy. Pozwoli to wyeliminować liczne problemy formalne związane
z realizacją i rozliczeniem projektów.
Lista utrudnień wskazywanych przez beneficjentów projektów systemowych jest
długa. Ich wyeliminowanie może przyczynić się do poprawy efektywności projektów i do ich
większej skuteczności. Największe problemy wynikają z wytycznych i procedur
projektowych, a nie z przepisów prawa czy też ze specyfiki rynku pracy. Zatem ich zmiana
nie jest kosztowna, ani trudna. Wymaga jedynie doprecyzowania niektórych wytycznych, a
przede wszystkim ich uproszczenia lub całkowitego zniesienia. W zgodnej opinii ekspertów
S t r o n a | 23
obecna sytuacja to nie osiągnięcie określonych, wymiernych efektów, ale prymat
kontroli i procedur nad merytorycznym wymiarem projektów oraz bezwarunkowe
dążenie do głównego celu, którym jest wydatkowanie 100% alokacji.
Do najważniejszych problemów formalnych należy zaliczyć:
1) brak spójności wytycznych oraz ich częste zmiany,
2) niejednoznaczne zapisy i zmieniające się interpretacje,
3) skomplikowaną i długotrwałą procedurę przekazywania i rozliczania środków,
4) nieadekwatne do potrzeb i praktyki zasady kwalifikowania wydatków,
5) niedopasowanie wielkości wsparcia do potrzeb,
6) nieodpowiednie wskaźniki oraz kryteria doboru uczestników,
7) techniczne i merytoryczne elementy systemu sprawozdawczości,
8) zasady finansowania kosztów zarządzania oraz dodatkowe obowiązki z nich wynikające,
9) liczne dodatkowe wymogi formalne niezwiązane z merytoryczną częścią projektu,
10) nie zawsze kompetentną pomoc opiekunów projektów w IP / IP2,
11) niewystarczające zasoby kadrowe IP / IP2 do potrzeb obsługi projektów systemowych,
12) brak specjalistycznego wsparcia dla zespołów projektowych, zwłaszcza w zakresie prawa
UE, prawa podatkowego, pomocy publicznej i zamówień publicznych oraz specyfiki tych
zagadnień w kontekście projektów systemowych.
Efekty projektów systemowych zależą nie tylko od realizatorów, ale również od
uczestników. W latach 2007-2011 ponad 538 tys. osób skorzystało z projektów systemowych
PUP, z czego ok. 472 tys. osób zakończyło udział zgodnie z zaplanowanym programem.
Wśród uczestników dominowały osoby do 25 roku życia (44%). Wykształcenie
przeciętnego uczestnika również było zdecydowanie wyższe niż przeciętne w całej populacji
bezrobotnych w Polsce. Wśród mieszkańców miast 17% uczestników posiadało
wykształcenie wyższe, natomiast wśród mieszkańców wsi - 13%. Wśród wszystkich
bezrobotnych jedynie ok. 10% posiada wyższe wykształcenie. Jednocześnie w projektach
wyjątkowo rzadko biorą udział osoby słabo wykształcone lub bez kwalifikacji. Jak
wspomniano wcześniej może to wynikać z obawy przed tzw. „trudnym klientem” w projekcie
i jego dyscyplinowaniem co do określonych wymagań formalnych (obecność, egzaminy,
kontynuowanie udziału w poszczególnych etapach projektu, trwałość efektów). Należy
również podkreślić, że osoby długotrwale bezrobotne mają zbyt mały udział w projektach w
stosunku do ich udziału w całej populacji bezrobotnych w Polsce. Relacja ta w Polsce
wynosiła średnio 50%.
S t r o n a | 24
Ważnym problemem jest dostępność projektów systemowych dla potencjalnych
zainteresowanych. Można tutaj zauważyć dwie podstawowe bariery. Po pierwsze, wśród
uczestników przeważają mieszkańcy miast (57%). Należy zatem podjąć działania ułatwiające
udział osobom zamieszkującym obszary wiejskie, np. poprzez informację i promocję oraz
ułatwienia komunikacyjne. Po drugie, istnieje problem osób bezrobotnych, które trwale
opiekują się osobami zależnymi (dzieci, osoby starsze). Należy zatem zwiększyć środki na
opiekę nad ich podopiecznymi podczas trwania projektu. Istnieje również potrzeba
dofinansowania takiej pomocy w pierwszym okresie po rozpoczęciu pracy, np. przez pierwsze
6 miesięcy.
Wady projektów systemowych wynikają również z winy uczestników. Obecnie
największym problemem jest rotacja grupy docelowej. W latach 2007-2011 odsetek osób,
które nie ukończyły udziału w projekcie zgodnie z zaplanowanym programem i
harmonogramem wyniósł 7%. Najczęściej wycofują się osoby młode oraz osoby z niskim
wykształceniem. Bardzo często rezygnują uczestnicy staży, którzy podejmują prace dorywcze
i sezonowe.
3.4. Formy wsparcia w projektach systemowych15
Do najczęściej stosowanych form wsparcia w projektach systemowych należą:
1) staże i praktyki zawodowe,
2) szkolenia,
3) jednorazowe środki na podjęcie działalności gospodarczej,
4) przygotowanie zawodowe dorosłych,
5) prace interwencyjne oraz doposażenie stanowiska pracy.
Staże i praktyki zawodowe są jednym z najczęściej stosowanych instrumentów w
projektach systemowych. Skorzystał z nich niemal co drugi uczestnik projektu. Są one
skierowane przede wszystkim do osób, które posiadają formalne wykształcenie, ale nie mają
doświadczenia zawodowego. Ocena tej formy pomocy wśród uczestników jest bardzo
wysoka. 78% stażystów jest zdania, że wsparcie to przyczyniło się do poprawy ich sytuacji na
rynku pracy. Pojawiają się również opinie krytyczne. Uczestnicy podkreślali m.in.:
1) zbyt krótki czas trwania stażu,
15
Podrozdział 3.4. opracowano na podstawie raportu końcowego z badania ewaluacyjnego pt. Ocena jakości
projektów systemowych realizowanych w ramach poddziałania 6.1.3 PO KL, wykonanego przez GHK Polska
Sp. z o.o. w 2011 r. na zlecenie Departamentu Zarządzania EFS w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego oraz innych badań ewaluacyjnych opracowanych dla MRR.
S t r o n a | 25
2) niską efektywność pod względem podnoszenia kwalifikacji zawodowych,
3) niedopasowanie struktury uczestników do struktury bezrobotnych,
4) brak związku pomiędzy stażem a uzyskaniem zatrudnienia,
5) zbyt dużą swobodę pracodawców w dysponowaniu stażystą i wykorzystywanie jego
czasu pracy na zadania pomocnicze, które nie sprzyjają nabywaniu doświadczenia i
podnoszeniu kwalifikacji zawodowych (tania siła robocza, usługiwanie stałym
pracownikom firmy).
Zakres tematyczny szkoleń jest niezwykle złożony. Do tej pory korzystało z nich ok.
36% uczestników projektów systemowych. Generalnie są one ocenianie pozytywnie,
aczkolwiek należy zwrócić uwagę na zgłaszane uwagi krytyczne:
1) niedopasowanie tematyki do potrzeb rynku pracy, zwłaszcza lokalnych
przedsiębiorstw,
2) zbyt mała część zajęć poświęcona na zajęcia praktyczne,
3) złe przygotowanie merytoryczne trenerów,
4) zbyt krótkie szkolenia, niepozwalające na nabycie konkretnych umiejętności i
przyswojenie wiedzy niezbędnej do pracy na określonym stanowisku,
5) niska jakość organizacji szkolenia,
6) zbyt jednolite i monotonne formy organizacji zajęć z dominującą formą wykładu.
Należy w tym miejscu zauważyć, że wiele powyższych wad można wyeliminować już
na etapie wyboru firmy szkoleniowej. Ustawa Prawo zamówień publicznych umożliwia
bowiem przy wyborze wykonawcy usługi niepriorytetowej zastosowanie wielokryterialnego
sposobu oceny ofert wraz z oceną właściwości wykonawcy (do grupy tej zalicza się usługi
szkoleniowe i edukacyjne). Postępowania takie są jednak stosowane niezwykle rzadko.
Niestety, przeważają procedury wyboru w oparciu o kryterium cenowe (tzw. price only).
Powodem jest przede wszystkim łatwość przygotowania i przeprowadzenia postępowania.
Niezwykle popularnym instrumentem aktywizującym, stosowanym w projektach
systemowych, są jednorazowe środki na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Blisko co
piąty uczestnik projektów systemowych skorzystał z tej formy pomocy. Istnieje wśród nich
dość powszechna opinia, że jest to najskuteczniejszy instrument wsparcia na rynku pracy.
Polega na pomocy bezzwrotnej w wysokości od 20 do 40 tys. zł, która umożliwia zakup
środków trwałych i obrotowych oraz pokrycie niektórych innych wydatków związanych z
S t r o n a | 26
uruchomieniem i prowadzeniem własnej firmy. Należy jednak zwrócić uwagę także na
niedoskonałości tego instrumentu:
1) niewielką wartość wsparcia w stosunku do kosztów założenia działalności
gospodarczej, zwłaszcza w dużych miastach,
2) niewystarczający udział środków w budżecie samorządu w stosunku do potrzeb,
3) brak innych preferencyjnych i uzupełniających form wsparcia, np. kredytu
preferencyjnego,
4) niewystarczającą pomoc doradczą i szkoleniową, w szczególności w zakresie prawa
pracy, podatków, rachunkowości,
5) brak merytorycznej weryfikacji biznes planów z punktu widzenia możliwości
przetrwania i rozwoju firmy,
6) podejmowanie decyzji o udzieleniu wsparcia głównie w oparciu o kryteria formalne,
7) zbyt krótki obowiązkowy okres utrzymania działalności (obecnie 1 rok).
W efekcie działalność najczęściej podejmują osoby, które już wcześniej ją
prowadziły (zazwyczaj nielegalnie) i posiadają określone zasoby materialne, sprzęt i
lokale. Bezrobotni, którzy faktycznie po raz pierwszy chcą uruchomić własną firmę, nie
są w stanie zgromadzić wymaganych dokumentów, zabezpieczyć wartości dotacji,
zapewnić odpowiedniego lokalu, zakupić niezbędny sprzęt i środki obrotowe. Zatem
pomoc najczęściej nie trafia do najbardziej potrzebujących, którzy wobec niewielkiej
kwocie pomocy i wielu wymogach formalnych nie są w stanie skorzystać z tej formy
wsparcia.
Przygotowanie zawodowe dorosłych jest stosunkowo mało popularną formą
pomocy. Jedynie co dwudziesty uczestnik projektów systemowych skorzystał z
przygotowania zawodowego. Niechęć uczestników wynika z dwóch podstawowych
powodów:
1) czas trwania przygotowania zawodowego jest stosunkowo długi, zazwyczaj ok. 18
miesięcy, (np. kursy czeladnicze),
2) nabycie kwalifikacji jest związane ze zdaniem egzaminu zawodowego.
W opinii większości bezrobotnych przygotowanie zawodowe należy skrócić, a
obowiązkowe egzaminy uprościć lub wyeliminować. Żądania uczestników sprowadzające się
do idei „szybko, łatwo i przyjemnie” całkowicie wypaczają sens tej formy pomocy i stawiają
pod znakiem zapytania dalsze kontynuowanie. Jej podstawowym celem jest bowiem rzetelne i
S t r o n a | 27
kompleksowe przygotowanie osoby dorosłej do wykonywania określonego zawodu wraz z
nabycie umiejętności praktycznych, a nie uzyskanie niewiele wartego dyplomu.
Prace interwencyjne oraz wyposażenie lub doposażenie stanowiska pracy dla
skierowanego bezrobotnego nie cieszą się z kolei dużym zainteresowaniem pracodawców.
Wynika to przede wszystkim z konieczności wniesienia wkładu własnego oraz z dość
sztywnych regulacji dotyczących zwalniania pracowników zatrudnionych w ramach tej
pomocy. Barierą jest także niewielka wiedza pracodawców w tym zakresie i niechęć do
współpracy z PUP przy zatrudnianiu kolejnych pracowników.
Ogólna ocena projektów systemowych powiatowych urzędów pracy w świetle badań
ewaluacyjnych jest pozytywna, mimo obszarów, które wymagają poprawy. Oczekiwane przez
beneficjentów zmiany mają przede wszystkim charakter formalny i organizacyjny, a tym
samym nie wymagają znaczących nakładów finansowych.
Podsumowując najważniejsze rezultaty projektów systemowych PO KL 6.1.3
zrealizowanych przez powiatowe urzędy pracy należy podkreślić, że:
1) ponad 50% uczestników uważa, że ich sytuacja zawodowa poprawiła się w
porównaniu z sytuacją sprzed udziału w projekcie,
2) uczestnicy najwyżej ocenili skuteczność staży, szkoleń i środków na rozpoczęcie
działalności gospodarczej,
3) w 2011 r. 54% osób, które zakończyły udział w projekcie systemowym w 2009 r.
pracowało, w tym 18% prowadziło własną działalność gospodarczą,
4) większość lub duża część uczestników wyraża opinię, że projekty pomogły im na
rynku pracy i poprawiły ich konkurencyjność dzięki podnoszeniu kwalifikacji
zawodowych, nabycie nowych umiejętności, nawiązanie kontaktów, zdobycie
uprawnień formalnych oraz otrzymanie bezzwrotnego wsparcia finansowego.
S t r o n a | 28
4. Projekty unijne powiatowych urzędów pracy - wyniki badania
bezpośredniego
Rozdział czwarty powstał w oparciu o wyniki badania bezpośredniego z
wykorzystaniem kwestionariusza ankietowego. Populację generalną stanowiły 23 powiatowe
urzędy pracy (PUP) w województwie łódzkim. Badanie przeprowadzono na całej
zbiorowości, obejmując nim wszystkie urzędy. Respondentami byli specjaliści ds.
programów.
Badanie miało charakter częściowo ustrukturyzowany. Ankieterzy mogli
dostosowywać się do respondenta poprzez zadawanie dodatkowych pytań i prosząc o
wyjaśnienia. Mogli też zmieniać kolejność niektórych pytań. Tego typu wywiady wymagają
od prowadzących pewnego doświadczenia i wiedzy. W roli ankieterów, po odpowiednim
przeszkoleniu, wystąpili studenci kierunku Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych
Wydziału Ekonomiczno – Socjologicznego Uniwersytetu Łódzkiego. Większość z nich
uczestniczyła w badaniu bezpośrednim podobnego typu w 2010 roku16
.
Kwestionariusz składał się z 23 pytań: klasyfikacyjnych, dotyczących zachowań i
postaw. Wśród pytań zamkniętych część stanowiły skalowane. Pytania otwarte dotyczyły
poglądów respondentów (na temat systemu korzystania ze środków unijnych przez PUP).
Przeciętny wywiad trwał do ok. jednej godziny.
4.1. Zarządzanie projektami unijnymi w strukturze organizacyjnej powiatowych urzędów pracy
Zarządzanie projektami unijnymi w powiatowych urzędach pracy w województwie
łódzkim przyjmuje różne formy organizacyjne. Komórkę dla realizacji tego zadania
wyodrębniło sześć urzędów, głównie z większych miast województwa Blisko trzy czwarte
PUP komórki takiej nie posiada. Zamiast tego w ich strukturze organizacyjnej występują
stanowiska pracy ds. projektów unijnych.
Prawie wszystkie powiatowe urzędy pracy (21) posiadają stanowiska ds.
przygotowywania projektów unijnych (wydzielone lub w ramach komórek ds. zarządzania
16
Badanie bezpośrednie w ramach projektu badawczego zrealizowanego przez zespół Katedry Wymiany Międzynarodowej Uniwersytetu Łódzkiego. Zob. J. Świerkocki (red.), Rola bezpośrednich inwestycji zagranicznych w kształtowaniu aktualnego i przyszłego profilu gospodarczego województwa łódzkiego, Łódzkie Towarzystwo Naukowe, Łódź 2011.
S t r o n a | 29
projektami unijnymi). Rzadziej ich struktura organizacyjna zawiera stanowiska do obsługi
projektów unijnych. Nie występują w siedmiu jednostkach. W przypadku ich braku projekty
unijne obsługiwane są przez pracowników mających w zakresie obowiązków także inne
zadania. W niektórych, głównie większych jednostkach, jest kilka stanowisk poświęconych
obsłudze lub przygotowywaniu projektów unijnych. Czasami przygotowywaniem i obsługą
zajmuje się tylko jedna osoba.
Tablica 1. Obsługa projektów w strukturze organizacyjnej powiatowych urzędów pracy
Czy powiatowy urząd pracy posiada: Tak Nie Ogółem
Liczba urzędów
wyodrębnione stanowisko pracy
wyłącznie do obsługi projektów 16 7 23
wyodrębnione stanowisko pracy do przygotowania projektu
21 2 23
wyodrębnioną komórkę organizacyjną do zarządzania projektami unijnymi
6 17 23
Źródło: badanie własne
4.2. Struktura bezrobotnych korzystających ze wsparcia
W badaniu określono stopień zainteresowania bezrobotnych różnymi rodzajami
oferowanych usług. PUP przedstawiły swoje oceny w postaci odpowiedzi na pytanie
zamknięte ze skala pięciostopniową. W ich opinii wszystkie wyróżnione typy pomocy cieszą
się dużym, choć zróżnicowanym zainteresowaniem. Wsparcie w postaci dotacji na
rozpoczęcie działalności gospodarczej ocenione zostało najwyżej. Zgodność poglądów
urzędów jest tutaj niemal absolutna. 21 uznało, że cieszy się ono wśród bezrobotnych
zainteresowaniem „bardzo dużym” a dwa, że „dużym”. Popyt bezrobotnych na staże
zawodowe oceniono na nieco niższym, ale też bardzo wysokim poziomie (17 ocen „bardzo
dobrych” i 5 „dobrych”). W pytaniu zamkniętym forma ta nie była wyodrębniona Mimo to
urzędy pracy (z jednym wyjątkiem) wskazywały ją jako „inny” interesujący bezrobotnych
rodzaj oferowanej pomocy.
Wyraźnie mniejszym, choć generalnie dużym powodzeniem cieszą się także
szkolenia (mimo jednej skrajnie negatywnej opinii). Jeden z urzędów, najwyraźniej mając
złe doświadczenia z tą formą działalności uznał, że zainteresowanie szkoleniami wśród
bezrobotnych jest „żadne”. Ponadto 2 urzędy nie były w stanie udzielić odpowiedzi na
pytanie. Stosunkowo najmniejszą popularnością wśród bezrobotnych cieszy się doradztwo
S t r o n a | 30
zawodowe, choć i tu wyraźna większość (16 jednostek) wskazała na „duże” i „bardzo duże”
zainteresowanie wśród bezrobotnych. Dwa urzędy uznały, że jest ono „żadne”. Wśród
rodzajów wsparcia wymienianych w pozycji „inne”, obok staży zawodowych sporadycznie
wskazywano także na zainteresowanie: pomostowym wsparciem finansowym, pośrednictwem
pracy, doposażeniem miejsc pracy, pracami interwencyjnymi, refundacją stanowisk pracy i
studiami podyplomowymi.
Tablica 2. Zainteresowanie osób bezrobotnych różnymi formami wsparcia oferowanymi w ramach realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy
L.p.
Rodzaj wsparcia
Stopień zainteresowania: Razem
Średnia b. duży (5)
duży (4)
mały i średni
(3)
b.
mały (2)
żaden (1)
brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć) Liczba odpowiedzi
1 Dotacje na
rozpoczęcie działalności gospodarczej
21 2 23 4,9130
2 Staże zawodowe 17 5 1 23 4,7727 3 Szkolenia 6 14 1 2 23 4,1429
4 Doradztwo
zawodowe
6 10 5 2 23 3,7826
Źródło: badanie własne
Rysunek 5. Zainteresowanie osób bezrobotnych różnymi formami wsparcia oferowanymi w ramach realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy – średnie odpowiedzi Źródło: badanie własne
S t r o n a | 31
Dalszą część badania poświęcono określeniu zainteresowania wsparciem wśród
różnych kategorii bezrobotnych. Podzielono ich ze względu na: płeć, wiek, wykształcenie,
czas pozostawania bez zatrudnienia i miejsce zamieszkania.
Tylko w jednym urzędzie deklarowano, że większość korzystających ze wsparcia
to mężczyźni. W ponad połowie jednostek wyraźnie przeważały kobiety. Najczęściej ich
udział wśród uczestników objętych projektami wynosił wówczas ok. 60%. W ośmiu
urzędach ze wsparcia korzystała zbliżona liczba kobiet i mężczyzn. W większości dużych
miast województwa m.in. w Łodzi, Piotrkowie, Bełchatowie, Tomaszowie Maz. pomocą
unijną bardziej zainteresowane były kobiety.
Tablica 3. Bezrobotni korzystający ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych w podziale na płeć
Płeć Udział wśród korzystających ze wsparcia
w procentach liczby osób:
Razem poniżej 10%
10% -
30%
31% -
49%
50
%
51% -
70%
powyżej 70%
brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć) Liczba powiatowych urzędów pracy Kobiety 1 8 13 1 23
Mężczyźni 1 13 8 1 23 Źródło: badanie własne
Osoby młode, w wieku do 24 lat, najczęściej korzystały ze wsparcia. W prawie połowie
urzędów pracy (dziesięciu) stanowiły większość. Wiązać to należy z ukierunkowaniem
znacznej części projektów na bezrobotnych w tym wieku. Byli w nich grupami
docelowymi. Osoby w wieku 55 – 64 lat stanowiły stosunkowo niedużą część uzyskujących
wsparcie, choć projekty często były do nich adresowane. Z pomocy ze środków unijnych
korzystały jedynie nieliczne osoby w wieku powyżej 64 lat. Znaczna część urzędów nie była
w stanie określić udziałów pozostałych kategorii wiekowych w działaniach wspierających,
tłumacząc że nie ujmowano ich w statystykach ze względu na fakt, że nie stanowiły grup
docelowych.
S t r o n a | 32
Tablica 4. Bezrobotni korzystający ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach
realizacji projektów unijnych w podziale na grupy wiekowe
L.p.
Grupa
wiekowa
Udział grupy wiekowej we wsparciu, w procentach liczby osób:
Razem poniżej
10%
10% -
30%
31% -
50%
51% -
70%
powyżej 70%
brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć) Liczba powiatowych urzędów pracy 1 18 – 24 2 11 9 1 23 2 25 – 34 1 8 5 9 23 3 35 – 44 4 9 1 9 23 4 45 – 54 8 6 1 8 23 5 55 – 64 14 7 2 23 6 pow. 64 10 13 23 Źródło: badanie własne
Rysunek 6. Udziały wiekowych grup bezrobotnych we wsparciu w powiatowych urzędach pracy Źródło: badanie własne
Bezrobotni korzystający ze wsparcia posiadali różne wykształcenie. W badaniu
podzielono je na: co najwyżej zasadnicze zawodowe, średnie i wyższe. Największe
zainteresowanie uczestnictwem w projektach unijnych wykazały osoby o wykształceniu
średnim. Było ich najwięcej w prawie połowie urzędów (10), prawdopodobnie dlatego, że
stanowią najliczniejsza grupę wśród osób bezrobotnych.
W projektach wykonywanych przez pięć powiatowych urzędów pracy równie licznie
uczestniczyły osoby o wykształceniu średnim i co najmniej zasadniczym zawodowym.
S t r o n a | 33
Bezrobotni o wykształceniu wyższym stanowili najmniejszą część, co najprawdopodobniej
wynika z faktu, że wśród osób pozostających bez pracy jest ich stosunkowo najmniej.
Tablica 5. Liczba powiatowych urzędów pracy wskazujących osoby o danym wykształceniu jako najliczniejszą grupę korzystającą ze wsparcia w ramach programów unijnych Wyszczególnienie Liczba
powiatowych
urzędów pracy Najliczniejszą grupę stanowią osoby o wykształceniu:
co najwyżej zasadniczym zawodowym 2
średnim 10
wyższym -
Najliczniejsze i równie liczne grupy to osoby o wykształceniu co najwyżej zasadniczym zawodowym i średnim
5
Osoby z poszczególnych grup wykształcenia były równie liczne
2
Brak danych 4
Razem 23
Źródło: badanie własne
Na pytanie dotyczące okresu trwania bezrobocia uczestników projektów odpowiedzi
udzieliła tylko nieco ponad połowa urzędów. Pozostałe danych nie podały tłumacząc się ich
brakiem. Z uzyskanych informacji wywnioskować można, że zainteresowanie uczestnictwem
w projektach wykazywały głównie osoby pozostające bez pracy przez stosunkowo krótki
okres – do sześciu miesięcy lub od pół roku do jednego roku, co wiązać należy z faktem, ze są
to przede wszystkim osoby młode, w wieku do 24 roku życia.
Tablica 6. Bezrobotni korzystający ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych w podziale na okres pozostawania bez zatrudnienia
L.p.
Okres
pozostawania
bez
zatrudnienia:
Udział grupy we wsparciu, w procentach liczby osób:
Razem poniżej 10%
10%
-
30%
31% -
50%
51% -
70%
powyżej 70%
brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć) Liczba powiatowych urzędów pracy
1 do 6 miesięcy 1 7 3 1 11 23 2 6-12
miesięcy
1 5 4 2 11 23
3 13-24
miesiące 5 8 2 8 23
4 powyżej 24 miesięcy
7 6 10 23
Źródło: badanie własne
S t r o n a | 34
Rysunek 7. Bezrobotni korzystający ze wsparciu w powiatowych urzędach pracy w podziale
na okres pozostawania bez zatrudnienia Źródło: badanie własne
Tablica 7 przedstawia strukturę uczestników projektów ze względu na miejsca
zamieszkania. Występujące różnice wiążą się z rozmieszczeniem ludności w różnej wielkości
ośrodkach w poszczególnych powiatach. W projektach unijnych realizowanych przez PUP
mogą brać udział jedynie osoby mieszkające na obszarze odpowiednich jednostek
terytorialnych. W powiatach słabo zurbanizowanych wśród osób uzyskujących wsparcie z
projektów przeważali mieszkańcy wsi. Z kolei w tych, na terenie których znajdują się większe
ośrodki miejskie (już od 20 tys. ludności), korzystającymi z projektów w większości byli ich
mieszkańcy.
Tablica 7. Miejsce zamieszkania bezrobotnych korzystających ze wsparcia powiatowych
urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych
Większość korzystających ze wsparcia
stanowili mieszkańcy:
Liczba powiatowych
urzędów pracy
wsi i miast o liczbie ludności do 5 tys.
mieszkańców
5
wsi i miast o liczbie ludności od 5 tys. do 20
tys.
2
miast o liczbie ludności od 5 tys. do 20 tys. 4
miast o liczbie ludności od 20 tys. do 50 tys. 2
miast o liczbie ludności od 50 tys. do 100 tys. 6
miast o liczbie ludności powyżej 100 tys. * 2
Brak danych 2
Razem 23 * W Łodzi znajdują się dwa urzędy pracy
Źródło: badanie własne
S t r o n a | 35
Rysunek 8. Miejsce zamieszkania bezrobotnych korzystających ze wsparcia powiatowych urzędów pracy w ramach realizacji projektów unijnych * W Łodzi znajdują się dwa urzędy pracy Źródło: badanie własne
4.3. Ocena projektów unijnych
Po określeniu struktury bezrobotnych korzystających ze wsparcia unijnego
przedmiotem badania stały się same projekty. W pierwszej kolejności dokonano analizy
systemu ich realizacji w oparciu o oceny dokonane przez PUP. Urzędy wyraziły swoje opinie
na skali w stosunku do 11 czynników. Generalnie ocena wypadła dość przeciętnie. Opinie
dotyczące poszczególnych czynników były dość zróżnicowane, na co wskazuje wysoka
rozpiętość średnich z odpowiedzi (2,48 – 4,18). Wśród ocen były skrajne, zarówno
pozytywne jak i negatywne (dla każdego czynnika). Doświadczenia urzędów związane z
systemem realizacji projektów są więc różne.
Zdecydowanie najlepiej oceniono dostęp do informacji, skuteczność kontroli i
monitoringu. Powiatowe urzędy pracy (z jednym wyjątkiem) nie mają trudności z
uzyskiwaniem informacji o obowiązujących przepisach i procedurach, niezbędnych do
przygotowania i realizacji projektów. Podstawowy nadzór realizacji projektów
prowadzi wojewódzki urząd pracy. Wysokie oceny monitoringu i kontroli projektów
traktować można jako akceptację podejmowanych przez niego działań w tym zakresie.
Bardzo krytykowano natomiast stopień stabilności zasad (przepisów i procedur)
obowiązujących w toku przygotowywania aplikacji i realizacji projektów. Średnia w
S t r o n a | 36
wysokości 2,48 oznacza, że PUP oceniają ją przeciętnie na poziomie pomiędzy „bardzo
złym” i „złym”. Większość jednostek (13), dając oceny negatywne, lub zdecydowanie
negatywne uznała, że obowiązujące zasady są niestabilne. Jedynie trzy urzędy określiły stan
w tym zakresie jako pozytywny. Często podkreślano, że zmiany w sposobach realizacji
projektów systemowych wprowadzane są każdego roku, mimo że umowy ramowe dotyczą
okresu 2007 – 2013. Zdaniem wielu urzędów jest to najsłabszy element systemu realizacji
projektów.
Opinie co do pozostałych czynników systemu realizacji projektów były umiarkowanie
pozytywne. Przeważały oceny dobre, a w pojedynczych przypadkach były nawet bardzo
dobre. Wystąpiła dość duża rozbieżność oceny terminowości przekazywania środków. Obok
16 opinii pozytywnych 5 było negatywnych. Najwyraźniej powiatowe urzędy pracy mają
różne doświadczenia w tej dziedzinie. W niektórych jednostkach problemem jest długi okres
oczekiwania na należne z projektu środki pieniężne. Współpracę z instytucjami wdrażającymi
zdecydowana większość (18) oceniła jako „dobrą” lub „bardzo dobrą”. Negatywne
doświadczenia miały jedynie dwie jednostki. Zdaniem niektórych urzędów na charakter i
jakość tej współpracy w decydującym stopniu wpływa praca opiekuna projektu. Dzięki niemu
możliwe jest przezwyciężanie wielu trudności, które pojawiają się w toku realizacji.
Większość jednostek nie narzekała na potrzebę prowadzenia odpowiedniej sprawozdawczości
ani na wymagany sposób przygotowywania wniosków płatniczych, choć zdaniem niektórych
działania te są bardzo pracochłonne.
Tablica 8. System realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy
L.p. Kryterium oceny Ocena: Razem Średnia ocen b.
dobra
(5)
dobra
(4)
ani
dobra
ani zła (3)
zła (2)
bardzo
zła (1) brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć) Liczba odpowiedzi
1 Dostęp do informacji
6 15 1 1 23 4,18
2 Procedury wyboru
projektów 1 15 5 1 1 23 3,73
3 Stopień trudności przygotowania
dokumentacji
projektowej
6 12 2 1 2 23 3,10
4 Współpraca z instytucjami
wdrażającymi
3 15 2 2 1 23 3,86
5 Terminowość przekazywania
3 13 1 5 1 23 3,64
S t r o n a | 37
środków finansowych
6 Stopień trudności
prowadzenia
sprawozdawczości
1 8 9 2 2 1 23 3,18
7 Stopień trudności
przygotowania
wniosków o
płatność
1 12 7 2 1 23 3,55
8 Koszty ponoszone
na zarządzanie
projektami
1 4 3 3 1 11 23 2,33
9 Skuteczność monitoringu
5 14 1 2 1 23 4,00
10 Skuteczność kontroli
5 14 2 2 23 4,14
11 Stabilność zasad 1 2 5 11 2 2 23 2,48 Źródło: badanie własne
Rysunek 9. System realizacji projektów unijnych w ocenie powiatowych urzędów pracy – średnie ocen Źródło: badanie własne
S t r o n a | 38
W ramach badania systemu realizacji projektów uzyskano opinie PUP dotyczące
różnych rodzajów obciążeń finansowych i kosztów. Urzędy, na pięciostopniowej skali,
dokonały wartościowania sześciu czynników. Opinie cechowała stosunkowo duża zbieżność.
Średnie dla badanych czynników znalazły się w przedziale (3,09 – 3,50) czyli mniejszym niż
uzyskany dla ocen systemu realizacji projektów. Opinie były więc bardziej zgodne. Urzędy
określiły swe obciążenia przeciętnie jako nieco wyższe niż „ani dobre ani złe”. Wśród ocen
mało było skrajnych. Za stosunkowo najbardziej uciążliwe finansowo uznano działania
promocyjno - ogłoszeniowe (plakaty, oznakowania itd.)
Tablica 9. Obciążenia finansowe i koszty powiatowych urzędów pracy związane z realizacją działań wymaganych przepisami właściwymi dla projektów wspólnotowych ze środków unijnych L.p. Kryterium oceny Ocena:
b.
dobr
a (5)
dobr
a (4)
ani
dobra
ani zła (3)
zła (2)
bardzo
zła (1) brak
odpowied
zi (trudno
powiedzie
ć)
Razem Średnia
1 Monitorowanie
postępu oraz efektów i raportowanie do
właściwych instytucji
2 9 9 2 1 23 3,50
2 Przygotowanie i
składanie wniosków o płatność
2 9 5 5 2 23 3,38
3 Wypełnianie obowiązków w zakresie informacji i
promocji
1 7 7 7 1 23 3,09
4 Wypełnianie obowiązków w zakresie
przechowywania
dokumentacji
4 8 3 5 1 2 23 3,43
5 Przygotowanie oraz
przekazywanie
materiałów na potrzeby ewaluacji
4 6 4 6 2 1 23 3,18
6 Przygotowywanie
oraz przekazywanie
materiałów na potrzeby kontroli
2 9 3 5 1 3 23 3,30
Źródło: badanie własne
S t r o n a | 39
W ocenie PUP wpływ projektów unijnych na stan rynku pracy w powiatach jest
umiarkowanie pozytywny. Urzędy mają świadomość faktu, że poziom bezrobocia
determinuje przede wszystkim stan aktywności gospodarczej a spowolnienie wzrostu
spowodowało, że mimo programów unijnych zwiększyła się liczba osób bez pracy.
Zdaniem PUP dla osiągnięcia znaczniejszych efektów w zwalczaniu bezrobocia
potrzebne byłyby większe środki.
Tablica 10. Wpływ funduszy unijnych na rynek pracy w województwie łódzkim w ocenie
powiatowych urzędów pracy L.p. Kryterium oceny Ocena:
b.
dobra
(5)
dobra
(4)
ani
dobra
ani
zła
(3)
zła
(2)
bardzo
zła (1)
brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć)
Razem Średnia
Liczba odpowiedzi
1 Wielkość
zatrudnienia
3 19 1 23 4,14
2 Wielkość
bezrobocia
2 15 5 1 23 3,86
3 Kwalifikacje
pracowników
3 19 1 23 4,14
4 Strukturę zatrudnienia
19 3 1 23 3,86
5 Migracje 4 10 1 8 23 3,13
6 Poziom średniej
płacy
5 13 1 2 2 23 3,00
Źródło: badanie własne
S t r o n a | 40
Rysunek 10. Wpływ funduszy unijnych na rynek pracy w województwie łódzkim w ocenie
powiatowych urzędów pracy – średnie odpowiedzi Źródło: badanie własne
W opinii większości PUP uczestnictwo w edukacyjno – szkoleniowych projektach
unijnych poprawia kwalifikacje bezrobotnych i zwiększa szanse na znalezienia pracy.
Natomiast stopień przydatności poszczególnych form oceniono w sposób zróżnicowany.
Za najbardziej przydatne uznano staże i praktyki zawodowe. Co istotne tę formę
wsparcia urzędy uznały także za budzącą duże zainteresowanie wśród poszukujących
pracy (tablica 2).
Najsłabiej oceniono przydatność nauki na odległość. Prawdopodobnie wiąże się to z
tym, że jest to wciąż forma stosunkowo nowa i mało rozpowszechniona. Jej efektywność i
praktyczna przydatność nie zostały jeszcze szerzej zweryfikowane.
S t r o n a | 41
Tablica 11. Wpływ programów edukacyjno – szkoleniowych na podnoszenie kwalifikacji
osób bezrobotnych w ocenie powiatowych urzędów pracy L.p. Kryterium
oceny
Ocena:
b.
dobra
(5)
dobra
(4)
ani
dobra
ani
zła
(3)
zła
(2)
bardzo
zła (1)
brak
odpowiedzi
(trudno
powiedzieć)
Razem Średnia
Liczba odpowiedzi
1 Szkolenia
zawodowe
8 13 2 23 4,38
2 Kursy językowe 5 12 1 1 4 23 4,11 3 Studia
podyplomowe
6 9 6 2 23 4,00
4 Studia wyższe 5 9 6 3 23 3,95 5 Staże i praktyki
zawodowe
12 9 2 23 4,57
6 Nauka z
wykorzystaniem
formy
kształcenia na odległość
2 5 5 2 9 23 3,50
Źródło: badanie własne
Rysunek 11. Wpływ programów edukacyjno – szkoleniowych na podnoszenie kwalifikacji osób bezrobotnych w ocenie powiatowych urzędów pracy – średnie ocen Źródło: badanie własne
S t r o n a | 42
Większość PUP dobrze oceniła funkcjonowanie instytucji pośredniczących.
Przeważały wskazania pozytywne, neutralnych było mniej, zdarzały się też i negatywne.
Stosunkowo najlepiej oceniono wolę współpracy i samą współpracę z instytucjami
pośredniczącymi. Najsłabszą ich stroną jest duża rotacja ich pracowników. Wprawdzie
połowa odpowiedzi była pozytywna, ale jedna czwarta oceniła stan w tej dziedzinie jako
„zły”, wpływający negatywnie na funkcjonowanie instytucji. W