ZA IZRADU OBRAZLOŽENJA PROPISA - mpr.gov.ba izradu... · Lejla Nuhodžić, bosanski jezik Tamara Čapelj, hrvatski jezik Aleksandra Aginčić, ... vlasti u BiH i priprema propisa

P R I R U Č N I KZA IZRADU OBRAZLOŽENJA PROPISA

Sarajevo, april/travanj 2013.

Projekat jačanja parlamenta u Bosni i Hercegovini

Пројекат јачања парламента у Босни и Херцеговини

Parliamentary Strengthening Project in Bosnia and Herzegovina

PRIRUČNIK ZA IZRADU OBRAZLOŽENJA PRAVNIH PROPISA

Pripremili:

Sally Fleschner, USAID Projekat jačanja parlamenta u Bosni i Hercegovini, konsultantNiko Grubešić, Ministarstvo pravde Bosne i Hercegovine, pomoćnik ministra pravdeAlmedina Šabanović, Direkcija za evropske integracije Vijeća ministara Bosne i Hercegovine,

šef Odsjeka - Sektor za usklađivanje pravnog sistema Bosne i Hercegovine s acquis-em

Lektorice:Lejla Nuhodžić, bosanski jezikTamara Čapelj, hrvatski jezikAleksandra Aginčić, srpski jezik

Štampa:“Dobra knjiga” d.o.o.

Tiraž: 1000

IZRAZI ZAHVALNOSTI:Ova publikacija štampana je zahvaljujući pomoći američkog naroda koja je pružena preko Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID-a). Podršku za izradu i štampanje ove publikacije pružio je USAID Projekat jačanja parlamenta u BiH.

NAPOMENA:Stanovišta iznijeta u ovoj publikaciji predstavljaju mišljenja autora, a ne nužno i stanovišta Američke agencije za međunarodni razvoj (USAID-a) ili Vlade Sjedinjenih Američkih Država.

3ZA IZRADU OBRAZLOŽENJA PROPISA

Izazovi s kojima se suočavaju obrađivači nacrta propisa u Bosni i Hercegovini (BiH) su jedinstveni, osobito kada je u pitanju usklađivanje različitih propisa, usklađivanje nadležnosti različitih razina vlasti u BiH i priprema propisa koji su jasni i lako provodljivi.

Ministarstvo pravde BiH je 2006. godine, uz pomoć Agencije za međunarodni razvoj Sjedinjenih Američkih Država (USAID), objavilo Priručnik za izradu nacrta propisa, zasnovan na Jedinstvenim pravilima za izradu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine, koja su usvojena 2005. godi-ne, a koja su se ograničila na nomotehniku izrade propisa. Međutim, priprema propisa obuhvaća mnogo više. Neefikasnost zakona često se može objasniti nepotpunom analizom politika, što obu-hvaća netočnu fiskalnu analizu, neobavljanje konzultacija i slabo planiranje provedbe, što može rezultirati propisima koji, iako su tehnički dobro urađeni, ne rješavaju temeljna pitanja koja su bila cilj donošenja propisa.

Ovaj Priručnik o obrazloženju predstavlja zainteresiranom čitaocu uvod u bolju praksu izrade obrazloženja, u što se ubraja analiza politika, financijske procjene, konzultacije, usklađivanje sa pravnom stečevinom Europske unije, itd. Time što će osigurati šire razumijevanje načina kako tre-ba pripremati propise u BiH, može biti od koristi za sve sudionike uključene u pripremu i usvajanje propisa. Članovi Parlamentarne skupštine BiH i svi koji iniciraju donošenje propisa imat će koristi od ovog Priručnika kao resursa. On je namijenjen i autorima nacrta propisa i onima koji su zaduženi za konceptualni razvoj, onima koji su angažirani na analizi politika, te onima koji provode politike putem propisa, kao što su predstavnici sudske i izvršne vlasti, koji su nadležni za primjenu propisa.

Vlasti BiH streme napretku u procesu europskih integracija, a odgovarajuća izrada propisa će po-moći u ostvarenju ovog cilja. Ministarstvo pravde BiH opredijeljeno je za unaprjeđenje propisa u BiH i nada se da će sudionici u postupku usvajanja propisa smatrati da su objašnjenja navedena u ovom Priručnika od pomoći i da im koriste u njihovom radu.

PREDGOVOR

HRVATSKI JEZIK

PRIRUČNIK ZA IZRADU OBRAZLOŽENJA PROPISA


KAZALO

1. UVOD....................................................................................................................................................................................7

2. OBRAZLOŽENJE PRAVNOG PROPISA ......................................................................................................................................8

3. NADLEŽNOST I USKLAĐIVANJE S HIJERARHIJOM PROPISA ................................................................................................... 10

4. IZRADA POLITIKE ................................................................................................................................................................ 14

5. USKLAĐENOST SA ZAKONODAVSTVOM EU ...........................................................................................................................25

6. PROVEDBA ..........................................................................................................................................................................30

7. ANALIZA FINANCIJSKIH UČINAKA ........................................................................................................................................ 32

8. KONZULTACIJE ....................................................................................................................................................................34

9. PRAĆENJE I NADZOR ............................................................................................................................................................36

10. ZAKLJUČAK ........................................................................................................................................................................ 39

DODATAK .................................................................................................................................................................................40


Zakoni kao instrumenti služe za unapređivanje ekonomskog i pravnog sustava zemlje. Izra-đuju se tako što se njim rješavaju ili sprečavaju problemi u interesu građana. Zakoni imaju važnu ulogu u očuvanju vrijednosti zajednice, zaštiti prava građana i utvrđivanju njihovih obveza. Za-konima se unosi red u živote ljudi, pomaže u rješavanju sporova, uređuju kaznene mjere, štite prava pojedinaca i skupina i promiče blagostanje.

Zakoni ne mogu postojati sami za sebe, uvijek su dio pravnog sustava i zakonskog okvira, pri-mjenjuju se i provode u upravnim ili sudskim postupcima. Iz tih razloga, zakoni moraju biti uzaja-mno povezani i uzimati u obzir određene pravne preduvjete i institucionalni sustav. Dobri zakoni su pravični, lako razumljivi, pristupačni i primjenjivi. Zakon koji prati logičnu strukturu i koji je na-pisan jasnim jezikom shvatljivim svim korisnicima lakše je i razumjeti i primijeniti. Loše napisani zakoni dovode do pogrešaka u njihovoj provedbi, mogućih sporova i potrebe da se izmjenama i dopunama ispravljaju raniji previdi, što rezultira povećanjem troškova. Nadalje, takvi zakoni stvara-ju osjećaj nesigurnosti među građanima i imaju negativne posljedice po kredibilitet zakonodavca. Ako je uloga pravnog sustava održavati red, omogućavati planiranje i osigurati predvidivost, onda bi i zakoni morali biti pisani u skladu s tim.1

Pravni sustav Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: BiH) složen je zbog složene strukture vla-sti koja je proizašla iz Daytonskog mirovnog sporazuma iz 1995. godine, s Ustavom BiH kao anek-som i uz pozivanje na 15 međunarodnih sporazuma. K tomu, Aneksom 10. Daytonskog mirovnog sporazuma uspostavljen je Ured visokog predstavnika (OHR) sa širokim ovlastima da usvaja i stav-lja izvan snage propise. Usklađivanje zakonodavstva zemlje sa zakonodavstvom Europske unije (EU) jest dodatni pritisak na zakonodavne procese. Utjecaj stranih stručnjaka i nametanje njihovih tehnika izrade propisa pridonijeli su nedostatku jedinstvenosti u praksi izrade nacrta propisa, od-nosno rezultirali su nedosljednostima.

U lipnju 2002. godine Vijeće ministara BiH i Predsjedništvo BiH usvojili su zajedničku Deklaraci-ju o kvaliteti propisa, te zadužili Radnu skupinu za predlaganje seta jedinstvenih pravila kojima bi se usmjeravao postupak izrade propisa. Radna skupina izradila je sveobuhvatan dokument kojim se uspostavljaju pravila i postupak izrade zakona za sve institucije BiH pod nazivom Jedinstvena pravila za izradbu pravnih propisa u institucijama Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Jedin-stvena pravila)2. Ta supravila izrađena tako da budu sukladna s mjerodavnom praksom u Europ-skoj uniji. Parlamentarna skupština BiH usvojila je ova pravila u siječnju 2005. godine. U međuvre-menu su i Republika Srpska i Brčko Distrikt BiH3 usvojili slična pravila za izradbu pravnih propisa.

Jedinstvena pravila imaju 83 članka, podijeljena u pet dijelova:

a) Prvim dijelom utvrđuju se djelokrug i primjena Jedinstvenih pravila na sve institucije BiH, dok je ostalim razinama vlasti u BiH ostavljeno na izbor hoće li ih primjenjivati ili ne;

b) Drugi dio obuhvaća pitanja koja se odnose na organizaciju, strukturu, gramatiku i stil, izmjene i konačnu potvrdu propisa;

1 Zakonodavna terminologija može stvarati zabunu. Termin „propisi“ ima različito značenje u različitim kontekstima. Za potrebe ovoga priručnika, termin „propisi“ obuhvaća: ustav, sporazum, zakon, poslovnik, odluku, naputak, pravilnik, instrukciju, naredbu zatim: zaključak, deklaraciju, rezoluciju i sve druge propise iz nadležnosti institucija BiH, uključujući i amandmane podnesene u parlamentarnoj proceduri.

2 Objavljena u „Službenom glasniku BiH“, broj 11/05.3 Republički sekretarijat za zakonodavstvo Vlade Republike Srpske usvojio je slična pravila 2006. godine u obliku Pravila

normativno-pravne tehnike za izradu zakona i drugih propisa („Službeni glasnik RS”, broj 13/06), dok mjerodavna tijela Brčko Distrikta BiH primjenjuju Odluku o proceduri izrade nacrta zakona i drugih propisa iz 2007. godine.U Federaciji BiH nisu na snazi slična pravila, već se povremeno koriste Jedinstvena pravila.

1. UVOD


c) Treći dio odnosi se na sam zakonodavni postupak i sadržaj obrazloženja koja prate nacrte pravnih akata;

d) Četvrtim dijelom uređuje se postupak izrade propisa u institucijama BiH;

e) Peti dio sadrži završne odredbe.

Svrha Jedinstvenih pravila je na odgovoran i financijski opravdan način pomoći uspostavu inte-griranog pravnog sustava koji bi donio dobrobit cijelome društvu. Jedinstvenim pravilima uređuju se normativno-pravne tehnike izrade nacrta propisa – struktura, organizacija, stil, gramatika itd., ali sadrže i preduvjete koji određuju cjelokupni postupak izrade pravnih propisa, te pojedine admini-strativne odredbe koje prate taj postupak.

Cilj ovoga Priručnika je ukratko objasniti ove dodatne uvjete utvrđene čl. 58.-67. Jedinstvenih pravila koji se odnose na obrazloženje propisa na način koji će omogućiti predlateljačima izradu nacrta propisa na način da oni budu djelotvorni i financijski realni te da ostvaruju svoju svrhu, jer imaju odgovarajući pravni temelj i mogu se provesti.

Člancima 58. i 59. Jedinstvenih pravila propisano je da je prilikom pripreme nacrta ili prijedloga propisa u institucijama BiH predlagatelj dužan uz nacrt ili prijedlog propisa dostaviti obrazloženje u obliku dodatka, koji se ne smatra aneksom toga nacrta ili prijedloga propisa.

Člankom 60. Jedinstvenih pravila utvrđuje se sedam dijelova obrazloženja koji moraju pratiti sve propise upućene Vijeću ministara BiH4:

Članak 60.

(Sadržaj obrazloženja)

(1) Obrazloženje propisa sadrži:

a) ustavnopravni i zakonski temelj za donošenje propisa,

b) razloge za uvođenje propisa i objašnjenje odabrane politike,

c) usklađenost propisa s europskim zakonodavstvom,

d) provedbene mehanizme i način osiguravanja poštivanja propisa,

e) obrazloženje financijskih sredstava za provedbu propisa i financijske učinke zakona,

f) opis konzultacija vođenih u procesu izradbe propisa,

g) raspored eventualnog ponovnog preispitivanja uvedenog propisa.

(2) Ako se ocijeni da narav pojedinog propisa ne zahtijeva obrazloženje prema nekoj od točaka iz stavka (1) ovoga članka, moguća su odstupanja5. Mjerodavna institucija za donošenje pro-pisa može odlučiti da obrazloženje nije potpuno i zahtijevati dodatna pojašnjenja od obra-đivača.

4 Ovo su uvjeti što su ih sva ministarstva na državnoj razini dužna ispoštovati, ali se odnose i na bilo koji propis upućen u parlamentarnu proceduru.

5 Jedinstvenim pravilima ne predviđaju se iznimke za manje izmjene zakona. Međutim, člankom 60. stavak (2) Jedinstvenih pravila omogućena je prilagodba opsega obrazloženja mjeri/veličini učinaka danih izmjena. Vidjeti i Naputak Vijeća ministara BiH o metodi izrade nacrta i procedurama usvajanja tehničkih propisa („Službeni glasnik BiH“, broj 35/06).

2. OBRAZLOŽENJE PRAVNOG PROPISA


U slučaju nastanka posebnih okolnosti, nije nužno izraditi neku od navedenih točaka obrazlo-ženja, osim ako to institucija nadležna za donošenje propisa izrijekom ne zatraži. Svi zahtjevi u tom smislu podrobno su objašnjeni u čl. 61.-67. Jedinstvenih pravila, o kojima će biti više riječi u nastavku Priručnika.

Svrha obrazloženja je pružiti podatke o povijesti i evidentirati pripremni postupak koji je rezulti-rao podnesenim nacrtom propisa. Obrazloženja moraju biti jasna, precizna i obavijesna, budući da:

a) pridonose dobroj obaviještenosti sudionika parlamentarne rasprave,

b) osiguravaju učinkovito razmatranje nacrta zakona u parlamentu,

c) ograničavaju prostor za političke nesuglasice, s obzirom na to da se u njima iznosi stvarno stanje stvari (uključujući i pitanja ustavnih nadležnosti),

d) se njima utvrđuju parametri za političku raspravu, jer ukazuju na to koji su elementi poli-tika uvjetovani međunarodnim obvezama (npr. usklađivanjem s propisima EU),

e) se njima ukazuje na vjerojatan ishod rasprava o pitanjima ustavne nadležnosti (kada su u pitanju nadležnosti entiteta i države),

f) olakšavaju postizanje političke suglasnosti, jer se njima objašnjava na koji su način uzeti u obzir interesi svih zainteresiranih stranaka,

g) pomažu ministarstvima i drugim institucijama u donošenju odluka i njihovoj provedbi,

h) pomažu državnim službenicima, sudovima i svima onima koji primjenjuju propise da ih ispravno tumače,

i) čine propise pristupačnijima tako što ljudima pomažu da razumiju učinke tih propisa na njihova prava i obveze koji se propisuju i

j) omogućavaju dobru obaviještenost sudionika javne rasprave.

Bitno je razumjeti da obrazloženje ne postoji samo za sebe i nije samo sebi cilj, već je ono in-strument koji služi kao referentna točka i usmjerava tijek postupka izrade propisa, odnosno kasnije zakonodavne procedure u parlamentu.

Obrazloženje bi trebalo odražavati činjenicu da je predmetni nacrt propisa slijedio logičan put, počevši od (i) analize uočenog društvenog problema odnosno potrebe, preko (ii) izrade javne politike osmišljene tako da udovolji tim potrebama, (iii) razmatranja mogućih alternativa za pro-nalaženje rješenja problema, (iv) testiranja rješenja analizom rizika/koristi, (v) provođenja analize financijskih učinaka propisa, (vi) provođenja konzultacija, (vii) izrade plana provedbe, pa do (viii) osmišljavanja sustava za praćenje uspješnosti propisa i ispravljanje uočenih nedostataka.

Usvajanje pravnih propisa bez poduzimanja navedenih koraka može dovesti do toga da se pro-pisi ne primjenjuju, predstavljati razbacivanje društvenih i financijskih resursa, uzrokovati sudske sporove, nesigurnost među građanima i stvaranja negativne slike o kredibilitetu vlasti. Strani ula-gači obično izbjegavaju zemlje čiji je pravni sustav nejasan, nestabilan i čiji se zakoni ne mogu pravedno primjenjivati.

Iako se Jedinstvenim pravilima ne precizira kada tijekom zakonodavnog procesa treba obaviti različite analize i zadatke iz čl. 60.-67., to treba učiniti što prije, a svakako u fazi izrade politike. Tako će, kada nacrt zakona bude podnesen nadležnoj instituciji na odobravanje i davanje mišljenja, ona biti u boljem položaju da ga odobri.

Cilj ovoga Priručnika jest poboljšati razumijevanje obrazloženja propisa raspravom i korištenjem kontrolnih lista i radnih listova, kako bi se na taj način unaprijedila kvaliteta propisa.


Članak 61.

(Ustavna i pravna provjera)

(1) Ustavnopravni i zakonski temelj za uvođenje propisa sadrži provjeru:

a) ustavnih i zakonskih ovlasti za reguliranje pojedine materije i za donošenje propisa,

b) usklađenosti prema postojećem zakonodavstvu, uključujući i međunarodne sporazume.

(2) Ako je potrebno, ustavnopravni i zakonski temelj uključuje i usklađenost propisa prema ob-vezujućim pravnim načelima, poput pravne sigurnosti, razmjernosti i jednakosti pred zako-nom, kao i s proceduralnim zahtjevima.

Člankom 61. Jedinstvenih pravila propisuje se obveza svih koji rade na izradi propisa navođe-nja ustavnopravnog i zakonskog temelja za njihovo donošenje i objašnjavanja na koji su način oni usklađeni s postojećim propisima i međunarodnim sporazumima. To se ne odnosi na uskla-đivanje sa zakonodavstvom EU, što podrazumijeva posebne tehničke zahtjeve i čemu je posve-ćen poseban dio ovoga Priručnika.

Propisi moraju biti sukladni s ustavnim načelima i važećim zakonima. U tom smislu, mora se obratiti pozornost na pravnu hijerarhiju propisa. Svi propisi nisu jednaki po važnosti. U BiH, kao i u drugim zemljama, određeni propis ima određeno mjesto u hijerarhiji sveukupnih regulatornih akata koje vlasti usvajaju. Ustav nije isto što i zakon, a zakon nije isto što i pravilnik ili podzakon-ski akt (sekundarni propisi). Ustavi, zakoni i pravila ne postoje neovisno jedni o drugima već su, svaki prema svojoj hijerarhijskoj važnosti, uključeni u pravni sustav jedne zemlje.

Ustav je najviši pravni akt svake zemlje i može se usvajati na različite načine. U nekim zemlja-ma ustav je predmetom referenduma. Posebna vrsta ustava je ona koju nameće vladar (oktroi-rani ustav). BiH je jedinstvena po tome što je njezin ustav proizašao iz multilateralnog međuna-rodnog sporazuma. Pojedine zemlje, poput Velike Britanije, nemaju pisani ustav. Dok u nekim zemljama nije dopušteno mijenjati ustav, većina ga zemalja mijenja izmjenama i dopunama ili amandmanima.

Ustav je temeljni i najviši pravni akt u BiH i člankom III. 3. b) Ustava BiH definiraju se odnosi tri dijela vlasti. Člankom IV. 4. a) Ustava BiH stavlja se u zadatak Parlamentarnoj skupštini BiH „do-nošenje zakona potrebnih za provedbu odluka Predsjedništva ili za izvršavanje funkcija Skupštine po ovome Ustavu“. Parlamentarna skupština BiH nadležna je i za:

a) odlučivanje o izvorima i iznosu sredstava za rad institucija BiH i za podmirivanje međuna-rodnih obveza BiH - članak IV. 4. b);

b) odobravanje proračuna za institucije BiH - članak IV. 4. c);

c) odlučivanje o davanju suglasnosti za ratifikaciju međunarodnih ugovora - članak IV. 4. d);

d) rješavanje ostalih pitanja potrebnih za izvršavanje njezine dužnosti ili koja su joj dodijelje-na zajedničkim sporazumom entiteta - članak IV. 4. e).

3. NADLEŽNOST I USKLAĐIVANJE S HIJERARHIJOM PROPISA


Hijerarhija pravnih akataPravni akti mogu biti opći pravni akti, kojima se uvode opće pravne norme, ili pojedinačni prav-

ni akti, kojima se rješava o pravima ili dužnostima uglavnom fizičkih i pravnih osoba, kao što su pre-sude sudova ili rješenja upravnih tijela. Sudski i upravni akti jesu akti koje donose sudovi odnosno upravna tijela u konkretnom slučaju.

Na temelju njihove pravne važnosti, možemo govoriti o pravnim aktima višeg i nižeg ranga. Najviši pravni akt je ustav i međunarodni ugovori, od kojih su mnogi ugrađeni u Ustav BiH, a zatim slijede zakoni (primarni propisi). Iza njih slijede sekundarni propisi ili podzakonski akti (odluke, pra-vilnici, naputci, instrukcije i naredbe), koji se temelje na izričitim nadležnostima utvrđenim primar-nim propisima. Niže na ovoj ljestvici su poslovnici i akti internog karaktera.6 Najniže su rangirani pojedinačni pravni akti.

Posebna kategorija koja se razlikuje od općih pravnih akata jesu akti političkog pozicioniranja i utjecaja koje parlamenti koriste kako bi izrazili svoj stav o konkretnim vanjskim i unutarnjim pita-njima, a uključuju: deklaracije, rezolucije, preporuke, zaključke i smjernice.

Ustav i zakone usvajaju zakonodavna tijela, koja ih u nekim slučajevima usvajaju u posebnoj zakonodavnoj proceduri. Tijela upravne ili izvršne vlasti usvajaju podzakonske akte, a to su akti manje pravne snage koji se usvajaju radi lakše provedbe zakona i temelje se na izričitim ovlastima utvrđenim tim zakonom, te imaju status općih pravnih akata. Pojedinačne sudske odnosno uprav-ne akte donose sudovi odnosno tijela uprave.

Opća načela za rješavanje sukoba pravnih propisa su:

a) propis nižega ranga ne može biti u sukobu s propisom višega ranga;

b) propisom se može staviti izvan snage ili izmijeniti samo propis jednake ili veće pravne važnosti;

c) kada postoji sukob odredaba propisa jednake snage, odredbom koja je novijega datuma stavlja se izvan snage ili dovodi do izmjene starije odredbe;

d) svako posebno pravilo stavlja izvan snage ili dovodi do izmjene općeg pravila, bez obzira na datume njihovog usvajanja.

Ne postoje izričiti međunarodni standardi kada je riječ o hijerarhijskim odnosima između do-maćih zakona i međunarodnih sporazuma, osim u slučajevima kada su ti sporazumi sastavni dio ustava zemlje. Svaka zemlja za sebe određuje na koji će način ispuniti domaće i međunarodne ob-veze. U slučaju sukoba, u nekim zemljama međunarodnim se sporazumima zakoni stavljaju izvan snage, dok su u drugim zemljama oni niži po važnosti. U BiH prava i slobode zaštićeni su Europ-skom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i njezinim protokolima. Odredbe te konvencije imaju prvenstvo u odnosu na sve domaće propise.

Opća pravna načelaBiH primjenjuje opća pravna načela proizašla iz pravne tradicije i prakse država članica EU. S

obzirom na to da su ta načela najvećim dijelom razrađena, primjenjivana i tumačena na razini Eu-ropskog suda pravde, poznata su i kao „nepisano pravo“. Ta su načela materijalni elementi pravne države i služe za prevladavanje eventualnih pravnih nejasnoća odnosno pitanja koja nisu uređena zakonom, te pomažu tumačenju propisa na pravičan način u slučajevima kada pisani izvori prava ne nude odgovarajuće odgovore, odnosno kada se smatra da su oni u suprotnosti pravičnosti. Najčešće se spominju:

6 Uz iznimku poslovnika parlamenta, koje je na istoj razini s općim pravnim aktom.


Načelo nediskriminacije: načelom nediskriminacije štiti se jednakost svih građana u smislu njihovih prava i obveza tako što se izričito zabranjuje bilo izravna ili naizravna diskriminacija po osnovi roda, rase, etničke pripadnosti, vjerskih uvjerenja, invaliditeta, životne dobi ili seksualne orijentacije;

Načelo pravne sigurnosti: ovim se načelom nalaže da zakoni budu svima dostupni, kao i da propisi moraju biti objavljeni prije njihovog stupanja na snagu, kako bi se građanima dala mo-gućnost prilagodbe i pripreme za tu promjenu pravnih okolnosti.

Za materijalne elemente načela pravne sigurnosti valja istaknuti:

Koncept zaštite stečenih prava: ako osoba na temelju pravne norme stekne neko neotuđivo pravo, to pravo joj se ne bi smjelo oduzeti nekim drugim propisom;

Koncept neretroaktivnosti: izuzev u rijetkim slučajevima, zakon se ne može primjenjivati re-troaktivno, odnosno na vrijeme prije njegovog stupanja na snagu;

Koncept legitimnih očekivanja: u određenoj mjeri, ljudi računaju na to da će zakon dovesti do nekih konkretnih rezultata i ta njihova očekivanja moraju biti zaštićena;

Načelo razmjernosti: ovim se načelom obvezuju vlasti na zadržavanje određenog stupnja raz-mjernosti tako da ne usvajaju mjere koje prelaze granicu onoga što je primjereno i potrebno za ostvarivanje ciljeva toga propisa;

Proceduralna prava: proceduralna (postupovna) prava odnosno prava na određene postupke, koja su ponekad podjednako bitna kao i suštinska prava u smislu zaštite interesa nekog pojedinca, uključuju: pravo na pravično suđenje, pravo na uporabu razumljivog jezika, pravo na upoznavanje s argumentima na kojima počiva određena odluka, pravo na ne bis in idem, pravo kojim se jamči da nijedna kazna ne može biti nametnuta bez jasnog i nedvosmislenog pravnog uporišta itd.

Usklađivanje propisaPropisi se moraju izrađivati u skladu s navedenom hijerarhijom i određenim načelima. Predla-

gatelj propisa ne može ignorirati ustavne nadležnosti ili međunarodne obveze. Svaki novi propis mora biti usklađen s međunarodnim pravom, kao i s procedurama iniciranja, potpisivanja i pro-vedbe međunarodnih ugovora. Svaki novi propis mora biti usklađen s propisima kojima se uređuju građanska prava i slobode te temeljne ljudske slobode. Usklađivanje također podrazumijeva pove-zivanje svake pojedinačne odredbe nekog zakona s Ustavom BiH i drugim postojećim propisima.

Poslovnikom o radu Vijeća ministra BiH nalaženo je da svi novi propisi moraju biti usklađeni i s međunarodnim pravom, budući da su odredbe međunarodnog prava sastavnim dijelom doma-ćeg pravnog poretka.

Ustavnopravni temeljU preambuli je potrebno navesti ustavnopravni temelj nekog zakona. Uobičajeno je da će u

državnom zakonu jednostavno biti navedeno kako svoju snagu crpi iz Ustava BiH, tj. iz članka IV. 4. a), ali uvijek treba navesti mjerodavnu osnovu veće pravne snage. Pri izradi nacrta propisa predla-gatelj treba voditi računa o:

• mjerodavnim dijelovima Ustava BiH;

• primjenjivim međunarodnim sporazumima, konvencijama i ugovorima,

• mjerodavnim domaćim zakonima;

• komentarima i navodima;


• odlukama Europskog suda za ljudska prava i

• odlukama Ustavnog suda BiH.

Osim toga, predlagatelj mora: (i) obaviti usporednu analizu teme s propisima EU na entitetskoj i drugim razinama vlasti i (ii) utvrditi kako riješiti pojedinačne sukobe nadležnosti.

U slučaju utvrđivanja neusuglašenosti u postupku izrade, one se moraju ispraviti prije nastavka procedure.

Predlagatelj treba temeljito istražiti nadležnost institucije predlagatelja toga zakona za uređiva-nje određene zakonske tematike i u obrazloženje ugraditi tu nadležnost. Predlagatelj treba navesti i mjerodavne primjere koji potvrđuju valjanost načina na koji oni tumače ustav. Tu spadaju odluke Ustavnoga suda BiH, kao i zakoni što ih je već donijela Parlamentarna skupština BiH. Za pronalaže-nje primjera predlagatelj se može poslužiti Pravnim vodičem, kao i akademskom literaturom.

Pošto je najveći broj pitanja propisan na entitetskoj razini, u obrazloženju se treba pozabaviti pregledom tog iskustva, čak i kada se navode materijali kojima se propisuju entitetski aspekti. Valja sumirati i prijašnju zakonodavnu povijest na državnoj razini kako bi se ukazalo na glavne razlike između starog i novog pristupa.

Razmatranje propisa na razini institucije Vijeća ministara BiHU skladu s odredbama Poslovnika o radu Vijeća ministara BiH, predlagatelji zakona dužni su

pribaviti mišljenje nadležnih ministarstava i drugih institucija u BiH o svakom nacrtu propisa. Ako je njihovo mišljenje traženo, institucije su obvezne osigurati ga u za to propisanome roku. U slučaju podnošenja nacrta zakona Vijeću ministara BiH bez potrebnih mišljenja, on se vraća predlagatelju i određuje mu se rok u kojemu je obvezan upotpuniti dokumentaciju.

Ured za zakonodavstvo Vijeća ministara BiH uspoređuje zakone s Registrom postojećih zakona objavljenih u „Službenom glasniku BiH“. On ima pristup odlukama ustavnih sudova te elektronič-koj bazi podataka o važećim pravnim propisima. Ured za zakonodavstvo daje mišljenje utemelje-no na detaljnoj analizi.

Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice BiH nadležno je za usporedbu nacrta s važećim pro-pisima koji se tiču poštivanja građanskih prava i temeljnih sloboda na način na koji je to uređeno međunarodnim humanitarnim pravom.

Ministarstvo financija i trezora BiH razmatra pravne propise sa stanovišta njihovih proračunskih i financijskih učinaka.

Ministarstvo vanjskih poslova BiH nadležno je potvrditi da je predmetni nacrt sukladan s vanj-skopolitičkim ciljevima i procedurama za sklapanje i provedbu međunarodnih ugovora.

Ministarstvo pravde BiH dužno je provjeriti kaznene odredbe svakoga zakona, odnosno jesu li njegove odredbe usklađene s ustanovljenim kriterijima kada je riječ o strukturi i funkcioniranju upravnih tijela, kao što je to slučaj s pravilnicima o unutarnjem ustrojstvu i sistematizaciji radnih mjesta.

Od Direkcije za europske integracije (DEI) traži se mišljenje o usklađenosti nacrta propisa sa zakonodavstvom EU.

Predlagatelj propisa nije ograničen na traženje mišljenja samo od spomenutih institucija. Pre-poručuje se da, kao dio procesa konzultacija, predlagatelj traži mišljenja i drugih mjerodavnih in-stitucija o konkretnim pitanjima koja se mogu javiti u nekom propisu, kakva su npr. rodna prava ili zaštita osobnih podataka, ali i svako drugo pitanje.

Kada je obrazloženje predlagatelja propisa u suprotnosti s mišljenjem neke druge institucije BiH, konačnu odluku donosi Vijeće ministara BiH.


UvodNa što se točno misli pod pojmom „politika“? Javna ili zakonodavna politika u općem se smi-

slu može definirati kao sustav zakona, regulatornih mjera, djelovanja i financijskih prioriteta u vezi s određenim pitanjem, koju usvaja određeno tijelo vlasti ili njegov predstavnik s ciljem rje-šavanja društvenog pitanja koje se tiče neke konkretne zajednice ili cjelokupnog društva. Po-litika kao termin ima široko značenje i može se odnositi na društvenu politiku, politiku zaštite okoliša, ekonomsku politiku itd. te se nerijetko miješa sa strategijom. Nemoguće je napraviti jasnu podjelu između izraza „politika“ i „strategija“ u smislu njihove svakodnevne uporabe. Ono što bi neka vlada nazvala „strategija ekonomskog planiranja“, druga bi mogla nazvati „politika ekonomskog planiranja“. Najjednostavnije rečeno, politika se odnosi na ono što se želi postići, a strategija na način na koji će se ta politika ostvariti, premda sami prijedlozi politika uobičajeno obuhvaćaju i strategije. Svi zakoni imaju određeni cilj u smislu politike, bez obzira na to je li taj cilj izričito naveden ili nije. Politički ciljevi čine bit svakoga zakona, dok je zakon pokretačka sna-ga za njihovu primjenu.

Potreba za solidnom analizom politika i dobro izrađenim zakonskim propisima od ključnog je značaja za svaku zemlju. Zakonski propisi koji ne odgovore primjereno na pitanje u kontekstu po-litike ili su nejasni, mogu dovesti do višestrukih tumačenja i rezultata suprotnih očekivanjima te na taj način urušiti povjerenje javnosti i njihovu vjeru u vlasti. Loša analiza politike i loša izrada zakonskih propisa dovode do pravne nesigurnosti i pravne nestabilnosti, dok loši propisi dovode do toga da sudovi, dio države s najizravnijom odgovornošću za osiguranje jednoobrazne primje-ne zakona, moraju nagađati što je bila namjera tog propisa i pronalaziti ad hoc rješenja, čime se urušava poimanje pravednosti i jednakosti. Dodatan problem u BiH jest praksa institucija da par-lamentu upućuju zahtjeve za vjerodostojna tumačenja odredaba pojedinih zakona, koja se potom objavljuju u službenom glasilu. Preklapanja i sukobi nadležnosti te opći nedostatak zakonodavnih usmjerenja iz ključnih područja politike unutar sveukupne pravne strukture zemlje podrivaju vla-davinu prava.

Izradi javnih politika ne posvećuje se uvijek pozornost koju zaslužuje niti se taj proces dovoljno prati i ocjenjuje. To nije dobro, jer je nedovoljno posvećivanje pozornosti izradi politika kratkovid-no, kontraproduktivno i vjerojatno vodi negativnim posljedicama, kako u postupku izrade propisa tako i naklon toga. Dobra analiza javnih politika i kvalitetna izrada propisa mogu umanjiti utjecaj ovog problematičnog okruženja. Ako oni koji utvrđuju politiku dobro obave svoj posao, onda će i oni koji provode tu politiku moći dobro obaviti svoj. Prema tome, logično je izdvojiti vrijeme i od-govarajuće resurse za izradu i razmjenu informacija o politici i ciljevima prije nego što se pristupi samoj izradi propisa, jer se time u znatnoj mjeri povećavaju šanse za to da će propis doista i postići ono što se od njega očekuje te polučiti pozitivne rezultate za cijelo društvo. Također, propise koji odražavaju smislene politike lakše je provoditi i oni ne zahtijevaju stalne izmjene i dopune. Najkra-će rečeno, dobra politička analiza i solidna izrada propisa imaju integrirajuću ulogu u osiguranju uspjeha pravnih reformi i promicanju vladavine prava.

Uloga vladeUtvrđivanje politike prvi je, a ujedno i jedan od najvažnijih koraka u postupku izrade propisa.

Na samome početku propisi moraju biti osmišljeni na način kojim se rješava ili sprečava problem, tako što predstavljaju normu kojom se provodi određena politika. Politike su možda u početku projekti koje oblikuje vlada, no kasnije obično poprime oblik konkretnih pravnih akata.

4. IZRADA POLITIKE


Većina vlada imaju uspostavljene procedure temeljem kojih planiraju na kojim će javnim politi-kama i propisima raditi, i to najčešće u idućih godinu dana. Takvi godišnji planovi obično podrazu-mijevaju popis propisa koje svako ministarstvo treba izraditi i rokove u kojima su ih dužni uputiti vladi na usvajanje. Ministarstva pridonose oblikovanju politike iz područjaa za koje su nadležna, te rješavaju probleme u vezi s provedbom postojećih javnih politika. Pouzdani komunicijski kanali između izabranih političkih predstavnika, stučnjaka i drugih ministarstava od ključnog su značaja za svako djelovanje u tom smislu.

Oblikovanje javnih politika u BiHČlankom 62. Jedinstvenih pravila utvrđuju se obvezni elementi koji stoje iza neke zakonodavne

politike.

Članak 62.

(Razlog uvođenja propisa)

(1) Razlozi za uvođenje propisa i objašnjenje odabrane politike moraju biti utemeljeni na jasnim dokazima da je problem u odabranoj materiji postojao i da je uvođenje propisa opravdano, navodeći osobito:

a) analizu sadašnjeg stanja,b) vrijednosti kojima se obrađivač vodio i trenutnu politiku dane institucije u vezi s njima, ic) vjerojatnost dobiti od uvođenja propisa, utemeljenu na realnoj procjeni djelotvornosti

dane institucije.

(2) Kad god je to moguće, razlozi za uvođenje propisa i objašnjenje odabrane politike također bi trebali biti utemeljeni na dokazima da se vodila rasprava i o alternativnim oblicima regulira-nja dane materije, poput ekonomskog reguliranja, neobvezujućih sporazuma, samoreguli-ranja, prikazivanja informacija i drugih nenormativnih načina reguliranja.

Nadležni za izradu propisa u BiH susreću se s jedinstvenim izazovima, pogotovu kada je riječ o usklađivanju mnogobrojnih propisa i mirenju različitih nadležnosti. Ministarstva u BiH imaju bit-nu ulogu pri utvrđivanju planova koji se odnose na oblikovanje javnih politika i izradu propisa. U skladu s europskom pravnom tradicijom, oblikovanje politike i izrada propisa u BiH organizacijski su objedinjeni, odnosno ministarstva najčešće i oblikuju politiku i izrađuju propise koji proizlaze iz te politike. Na taj način ministarstva ne samo što su upoznata sa svim deogađnjima na područjima za koja su nadležna, već imaju mogućnost mijenjati utvrđenu politiku i nacrte propisa tijekom postupka njihove izrade, čime se postiže znatno viši stupanj sigurnosti i praktičnosti konačnoga teksta toga propisa. Autori politika moraju istražiti i unijeti ne samo utjecaj promjena propisa EU koji mogu dovesti do smanjenja broja mogućih politika, već i promjena na razini entiteta i drugih razina vlasti u BiH.

Javnu politiku ne mora obvezatno utvrđivati vlada, ona može biti predstavljena i dokumenti-ma što su ih izradili drugi, poput organizacija građanskoga društva i posebnih interesnih skupina. Međutim, ovaj je Priručnik izrađen na temelju Jedinstvenih pravila i kao takav je usmjeren na za-konodavnu praksu unutar institucija BiH. Pritom ipak valja imati u vidu da, u praktičnome smislu, politike nisu radovi akademske razine nego jednostavno dokumenti kojima predlagatelj izražava svoje mišljenje o određenom pitanju. Predlagatelj određene aktivnosti treba provesti detaljnu analizu iz perspektive javne politike, što dovodi do izrade uvjerljivog prijedloga zakonodavne


politike odnosno dokumenta7 koji bi mogla službeno usvojiti nadležna institucija vlasti, utvrđu-jući time osnovu za predloženi pravni propis.8

U prijedlogu javne politike ne navodi se samo ono što treba postići, već i tko će to postići, kada i na koji način (strategiju). On bi trebao odražavati činjenicu da je predlagatelj učinio sljedeće:

a) odabrao i po prioritetu poredao primjenjive ciljeve;

b) analizirao problem iz kojega proizlazi potreba za izradom politike;

c) uskladio politiku s direktivama EU;

d) obavio konzultacije;

e) pronašao politička rješenja za ispunjenje ciljeva;

f) utvrdio alternative mjere, uključujući i to da ništa ne bude poduzeto;

g) proveo analizu financijskih i regulatornih učinaka i

h) utvrdio način primjene.

Jednom kada ministarstvo usvoji politiku i kada se u skladu s tom politikom izradi nacrt propisa, taj nacrt propisa treba proći dodatnu provjeru u smislu analize financijskih učinaka, konzultacija i provedbenih planova (vidjeti čl. 64. -66. Jedinstvenih pravila), premda je većina dio toga već ranije obavljena jer se razmatrana rješenja obvezatno testiraju za vrijeme same izrade analize politike. Sve provedene aktivnosti iznose se u obrazloženju koje prati nacrt propisa pri njegovoj dostavi Vijeću ministara BiH, a kasnije i Parlamentarnoj skupštini BiH.

Sljedeći dio ovoga Priručnika jest uputa kojom se, korak po korak, trebaju voditi sudionici u po-stupku izrade prijedloga politike ili drugog dokumenta kojim se predstavlja politika.

Pristup izradi zakonodavne politike usmjeren na rješavanje problemaPrimjena zakonodavne politike podrazumijeva suststavan pristup kojim se postiže logično

pronalaženje odgovarajućih pravnih rješenja za društvene probleme. Učinkovit pristup izradi politike je tzv. pristup usmjeren na rješavanje problema. On uključuje metodologiju za utvrđi-vanje društvenih problema, analizu problema u smislu „problematičnog ponašanja“ (djelovanja, odsutnosti djelovanja, propusta) sudionika, s ciljem pronalaženja rješenja koja će dovesti do pro-mjene tih ponašanja i do poboljšanja u pogledu tog društvenog problema.9 Najjednostavnije rečeno, zakonodavni pristup usmjeren na rješavanje problema je oblik objašnjavanja proble-matičnog ponašanja koji, prije svega, vodi k boljem razumijevanju takvog ponašanja, a potom i predlaganju konkretne zakonodavne politike kojom bi se na njega odgovorilo i omogućilo njegovo ispravljanje. Ovdje valja napomenuti kako se izraz „problematično ponašanje“ ne rabi u pogrdnom smislu već naprosto podrazumijeva to da neka zajednica želi ispraviti određeni oblik ponašanja s ciljem rješavanja nečega što doživljava problematičnim, odnosno postizanja željenih rezultata.

7 Izjava o politici prema članku 62. treba se prilagoditi analizi predočenoj u ovome odjeljku, bilo da se sam dokument naziva „izjava o politikama“, „prijedlog politike“ ili „dokument o politikama“.

8 Detaljniju obradu pitanja analize politika možete naći u Priručniku o izradi politika za državne službenike u BiH (Policy Development Manual for Civil Servants in BiH), koji je Razvojni program Ujedinjenih naroda objavio 2010. godine http://www.undp.ba/upload/publications/Policy development Manual For Civil Servants in BiH.pdf.

9 Ovom analizom pronalaze se rješenja za pojedinačno ili skupno ponašanje, ali to ne znači da je takva analiza nužno primjenjiva na institucionalne odnose ili na subjekte izvan pravnog sustava.


Početna promišljanjaAnaliza javne politike započinje pitanjima:

a) Postoji li uistinu problem?b) Može li se nešto učiniti u vezi s tim problemom?c) Ima li ta institucija ovlasti za analizu javne politike?

Ako su odgovori na ova pitanja niječni, onda uopće nema smisla analizirati politike.

Pri utvrđivanja problema treba se usmjeriti na uzroke, a ne samo na njegove posljedice. Bitno je konkretno odrediti na koga sve problem utječe i na koji način. Bitno je prepoznati odnos između uzroka i posljedica u kontekstu pronalaženja mogućih rješenja, te odbaciti ona rješenja koja nisu sukladna s prirodom problema. Izvori podataka koji mogu biti od pomoći pri utvrđivanju proble-ma i odnosa između uzroka i posljedica mogu biti različita izvješća, publikacije, rezultati istraživa-nja i statističkih analiza, te mišljenja stručnjaka iz konkretnigh područja.

S ciljem analize problema u postojećim političkim okvirima, potrebno je odgovoriti i na sljedeća dodatna pitanja:

a) Koji su trenutačno pravni, društveni i ekonomski konteksti i posljedice tog problema?b) Je li u pripremi neki drugi propis ili se razmatra njegova priprema?c) Kakva se trenutačno politika primjenjuje u pokušaju rješavanja tog problema?d) Postoje li različita viđenja tog problema, koja su i koji se pristup trenutačno primjenjuje?e) Na koje se načine sadašnja politika pokazala uspješnom odnosno neuspješnom?f) Što nije u redu sa sadašnjim pristupom?

Ne zaboravite na zamke pri utvrđivanju problema javne politike:

a) prihvaćanje definicije problema te interesne skupine;b) traganje samo za jednostavnim rješenjem;c) vjerovanje da bilo koji odnosno svi problemi iziskuju donošenje zakona ili rješenja u jav-

nom sektoru;d) miješanje potrebe za kratkoročnim s potrebom za dugoročnim rješenjima ilie) miješanje vrijednosti pojedinaca u odnosu na vrijednosti društva u cjelini.

A. Utvrđivanje i opisivanje društvenog problema10

1. Opišite načine na koje se taj društveni problem javlja!Zakonodavna politika osmišljena je da rješava društvene probleme. Prema tome, preduvjet za

izradu djelotvornih zakonodavnih politika jest sposobnost preciznog utvrđivanja onog društve-nog problema ili pitanja koje se rješava tim propisom. Morate postaviti pitanje koji to problem nastojite riješiti s pomoću tog propisa i zašto je to uopće problem.

Postoje načini na koje ne treba definirati problem, poput: „Ne postoji propis iz (tog i tog pod-ručja)“. Primjer boljeg načina za iskazivanje kako se javlja određeni problem mogao bi biti: „Zem-ljoradnici ne mogu plasirati svoje proizvode na tržište na način koji će biti isplativ”.

Pri tome morate praviti razliku između uzroka i toga na koji se način neki problem javlja. Primjer sa zemljoradnicima je oblik iskazivanja, to je ono što vidimo kao učinak nekog problematičnog ponašanja. Kasnije ćete pokušati objasniti njegove uzroke.10 Ponekad će se propisi donositi kako bi se ispoštovali uvjeti EU, premda dani društveni problem ne postoji.


2. Na koga sve taj problem izravno odnosno neizravno utječe?Bitno je utvrditi na koje sve osobe i institucije utječe određeni društveni problem, bez obzira na

to što ga one niti uzrokuju niti mu pridonose. To su osobe na koje se problem negativno odražava, odnosno osobe na koje će utjecati promjena politike.

Razmotrite također i o kakvom je utjecaju odnosno posljedicama riječ. Ne smijete zaboraviti da pritom uopće ne trebate kriviti te osobe ili institucije. Primjerice, zemljoradnici nisu krivi zato što ne mogu plasirati svoje proizvode na tržište.

3. Tko je odgovoran? Utvrdite tko pridonosi postojanju problema!Nakon što ste opisali na koji se način javlja problem i na koga sve utječe, utvrdite tko ga uzroku-

je odnosno pridonosi postojanju problematičnog ponašanja. Upitajte se tko ima koristi od takvog stanja.

4. Utvrdite ponašanje koje uzrokuje problem!Sljedeći korak je detaljno razmotriti ponašanje (djelovanje, odsutnost djelovanja, propuste) tih

osoba ili institucija kako biste utvrdili na koji način pridonose problemu ili ga uzrokuju. Drugim riječima, upitajte se tko pridonosi problemu ili ga uzrokuje! Na koji način nešto što oni čine (ili pro-puštaju učiniti) pridonosi problemu ili ga uzrokuje? Društvene probleme obično uzrokuje više od samo jednog oblika ponašanja. Što je to što oni čine, a što rezultira nekim konkretnim iskazivanjem problema? Ako je to moguće, definirajte problem kao vrlo konkretnu aktivnost ili propust onih koji su uključeni u njega.

5. Analizirajte i objasnite uzroke ponašanja i dajte objašnjenja utemeljena na uzrocima ponašanja!

Sljedeći korak podrazumijeva analizu uvjeta ili ponašanja za koje je utvrđeno da pridonose ne-kom društvenom problemu kako biste mogli doći do objašnjenja u pogledu toga zašto oni čine to što čine, odnosno ne čine nešto što bi trebali. Sedam čimbenika pomaže za utvrđivanje uzroka problematičnog ponašanja. Svaki od tih čimbenika usmjerava se na neki konkretan oblik ponaša-nja i postavlja pitanja koja vode k boljem razumijevanju problema i k smislenoj politici kao reakciji na njega. Svaki od tih čimbenika ne mora obvezno imati značaj odnosno utjecaj na taj problem. Upitajte se za svakih od sljedećih čimbenika pojedinačno dovode li se u vezu s tim problemom i ako dovode – u kakvu.

a. Zakoni i podzakonski akti – Primjeri načina na koje zakoni i podzakonski akti mogu dopri-nijeti problematičnom društvenom ponašanju uključuju zakone i podzakonske akte koji:

a) su nejasni, zastarjeli ili loše izrađeni;b) dozvoljavaju ili omogućavaju problematično ponašanje;c) ne uklanjaju uzroke problematičnog ponašanja;d) ne podrazumijevaju odgovornost za njihovu provedbu;e) ne primjenjuju se;f) ili ostavljaju prostora za korupciju.

b. Prilika – Termin „prilika“ odnosi se na postojanje okolnosti, šanse ili vjerojatnoće da će se netko ponašati na određeni način, odnosno da će poštivati ili ne poštivati propise. Dobri primje-ri toga su kazne za nepropisno parkiranje odnosno za razne prometne prekršaje.


c. Kapacitet (ili mogućnost) – Termin „kapacitet“ odnosi se na postojanje sposobnosti ili nes-posobnosti kod osobe za ponašanje na određeni način, odnosno poštivanje ili nepoštivanje propisa. Kapacitet podrazumijeva i sve ono što bi moglo spriječiti ili stati na put sposobnosti neke osobe da sudjeluje odnosno ne sudjeluje u društveno problematičnom ponašanju. Neki od primjera obuhvaćenih čimbenikom „kapacitet“ su: nemogućnost dobivanja kredita, nedo-statak stručnosti (recimo, pri izradi proračuna sudova) ili nedostatak prijevoznog sredstva (pri-mjerice, zemljoradnik koji ne može dostaviti proizvode na tržište).

d. Komunikacija – Termin „komunikacija“ odnosi se na učinkovitost informiranja osoba o pro-pisima koji se na njih primjenjuju. Ako građani nisu ni upoznati s tim što je zakonom dopušteno, što se zahtijeva ili zabranjuje, kako se od njih može očekivati da ga poštuju! Termin također po-drazumijeva i komunikaciju odnosno nedostatak komunikacije između institucija vlasti i agenci-ja koje provode određene propise i kako to može pridonijeti nekom problematičnom ponašanju.

e. Proceduralne zapreke – Neučinkovite birokratske procedure u postupku donošenja odluka, papirologija ili drugi načini onemogućavanja osoba da ispoštuju propise mogu biti uzrokom društvenog problema. Ovaj je čimbenik naročito bitan kada je riječ o većim institucijama ili slo-ženim organizacijama u kojima se postupak donošenja odluka nikada ne svodi samo na jednu osobu. Registar zaloga BiH u kojemu se registriraju potraživanja na pokretnoj imovini osigurana založnim pravom dobar je primjer rješavanja birokratskog problema.

f. Interes i poticaj (odnosno nedostatak poticaja) - Termin „interes“ odnosi se na poticaj ili motivaciju (kako one materijalne naravi, poput novca, tako i na one nematerijalne, poput osob-ne moći) neke osobe za uključivanje u problematično ponašanje. Ovdje je riječ o tome kako svaka osoba pojedinačno percipira svoje osobne gubitke, odnosno korist od poštivanja nekog propisa.

g. Osobna uvjerenja i vrijednosti – Uvjerenja i vrijednosti odnose se na stavove koji određuju kako to vidimo svijet, što iznova utječe na način na koji donosimo odluke. To uključuje osjećaj za moral i vrijednosti s kojima svaka osoba pojedinačno ulazi u određeni splet okolnosti i koje utječu na to kako će ta osoba reagirati pod tim okolnostima.

Sažetak problematičnog ponašanjaMože biti više sličnih objašnjenja za problematična ponašanja. Najčešće više od jednog čim-

benika ulazi u međusobno djelovanje s drugim čimbenicima, što utječe ili pridonosi problemu. Primjer propisa kojim se utječe na osobu jest kada se od nje traži nešto što ne može ispun

iti jer za to nema kapacitet. U ovom je primjeru čimbenik „pravilo“ kombiniran s čimbenikom „kapacitet“ kako bi se objasnilo takvo ponašanje.

Ukratko, postavite si sljedeća pitanja:

a) Na koje se očite načine javlja određeni problem?b) Gdje dolazi do problema?c) Kada dolazi do problema?d) Na koga sve utječe taj problem?e) Čije ponašanje uzrokuje, pridonosi ili dopušta da dođe do problema?f) Kakvo ponašanje uzrokuje, pridonosi ili dopušta da dođe do problema?

Iskoristite Radni list za analiziranje politike u dodatku za raščlambu uzroka problematičnog po-našanja i predlaganje konkretnih rješenja. Imajte na umu kako se svaki od čimbenika ne mora obvezno odnositi na svaki oblik ponašanja, kao i kako se neki od elemenata mogu preklapati. Hi-potetički postavite ono što bi mogli biti uzroci utemeljeni na sedam navedenih čimbenika.


B. RješenjaRješenja formulirana kroz politiku temelje se na tome da se ne objašnjava problematično po-

našanje i odabiru pojedina, jer se procjenjuje da imaju najviše šansi da dovedu do poboljšanja u rješavanju tog društvenog problema. Sve što vlada odluči poduzeti, kao i sve što vlada odluči ne poduzeti, oblik je politike. Analiza stanja, procjena potreba, utvrđivanje opcija u smislu politike, te procjena učinaka razumni su koraci u sklopu postupka donošenja strateških odluka i uteme-ljeni su na nekom obliku dokaza da će se nakane vlade u tom smislu pokazati učinkovitima.

U traženju zakonodavnih rješenja nemojte zaboraviti da je možda najbolji pristup kombinirati elemente različitih raspoloživih rješenja. U zajedničko rješenje mogu se ugraditi različite taktike, baš kao što se nekoliko rješenja može objediniti u opću politiku. Primjerice, javna politika čiji je cilj bio potaknuti ljude da ne puše cigarete uključivala je i zakon kojim se nalaže isticanje upozorenja o njihovoj štetnosti za zdravlje na samoj ambalaži i kampanju informiranja javnosti o opasnostima pušenja.

Pri razmatranju prednosti i nedostataka različitih strateških rješenja osvrnite se na sljedeće:

a) procijenite očekivane ishode, učinke, potencijalni utjecaj svake od raspoloživih politika;b) pitajte ispunjavaju li predviđeni rezultati zadane ciljeve;c) ispunjavaju li predviđeni ishodi ono što su bili željeni ciljevi;d) mogu li se lako odbaciti neke od postojećih alternativa;e) pokažite koje su to jake strane i slabosti svake od alternativa;f) opišite najbolji i najgori scenarij za svaku od alternativa.

Ponekad je bolje kombinirati pristupe koji će vremenom dovesti do poboljšanja nego rješavati svaki aspekt postojećeg problema odjednom. Treba razmišljati, potaknuti i biti prilagodljiv u smi-slu objedinjavanja različitih zakonodavnih rješenja, kako bi se došlo do optimalnog pristupa.

1. Formuliranje rješenjaSljedeći korak jest pronalaženje prijedloga rješenja za svaki pojedini uzrok utvrđenog pro-

blematičnog ponašanja, a potom kombiniranje tih rješenja u politiku koja će voditi k rješavanju utvrđenog društvenog problema. To su tri opće kategorije mogućih rješenja:

a. Izravne mjere – izravne se mjere odnose na čimbenike povezane s interesom odnosno poticajima. Izravne mjere uključuju i kazne (novčana kazna) i nagrade (porezna olakšica), ko-jima se ohrabruje određeni oblik djelovanja. Izravnim se mjerama nastoje ukloniti ili umanjiti poticaji za društveno problematično ponašanje, odnosno povećati poticaji za poželjno po-našanje. Zakoni kojima se omogućava pravno posredovanje (medijacija) i drugi slični zakoni kojima se dodjeljuju konkretne ovlasti primjeri su izravnih mjera.

b. Neizravne mjere – neizravne mjere odnose se na čimbenike povezane s prilikama, kapaci-tetom, komunikacijom i procesima. Neizravne mjere imaju za cilj ukloniti prilike ili interes osobe da se ponaša na problematičan način, odnosno ohrabriti ili stvoriti prilike za nekoga da se po-naša na poželjan način. Primjerice, uklanjanje pretjeranih birokratskih procedura vrsta je neiz-ravne mjere.

c. Edukativne mjere – edukativne mjere obično imaju za cilj utjecati na osobna uvjerenja, ali se mogu odnositi i na postojanje kapaciteta u onim situacijama u kojima čimbenik kapacitet podrazumijeva nedostatak informacija ili odgovarajuća vještačenja. Edukativnim se mjerama može ukazati na negativne aspekte nekoga uvjerenja odnosno pozitivne aspekte nekoga rješe-


nja. One mogu podrazumijevati metode informiranja onih na koje se propis primjenjuje, kako bi znali što se tim propisom zahtijeva, dopušta odnosno zabranjuje, kako bi mu mogli prilagoditi svoje ponašanje. Educiranje javnosti može dovesti do promjene stavova i ponašanja, ali je to dugotrajan proces.

2. Objašnjavanje problematičnog ponašanja diktira moguća rješenjaBitno je razmišljati o čimbenicima analize ne samo kao o čimbeniciima koji utječu ili pridonose

postojanju nekog društvenog ponašanja, već i kao o čimbenicima na koje nova politika ili propis treba biti usmjerena kako bi mogli dovesti do promjene tog problematičnog ponašanja.

3. Gdje tražiti rješenja?U ovome dijelu osvrnut ćemo se na to: (i) gdje tražiti rješenja, (ii) što sve treba uzeti u obzir pri

odabiru načina na koji ćete provesti neko rješenje, (iii) značaj elaboriranja nekoliko alternativnih rješenja, (iv) načine na koje treba testirati moguća rješenja s ciljem utvrđivanja hoće li ona biti od-govarajuća, uključujući i procjenu njihovih učinaka i (v) provedbu.

a. Vlastite ideje, logično gledano i utemeljeno na vašim ranijim iskustvima, prvi su izvor svih eventualnih rješenja.

b. Međunarodni propisi i iskustva - uključujući i uspjehe i neuspjehe - mogu biti značajan izvor rješenja. Posebno se treba osvrnuti na EU i iskustva najbližih zemalja sličnog pravnog i društvenog sustava. Međutim, vodite računa o tome da ne „presadite“ zakone drugih zemalja jer, bez obzira na sličnosti u pravnom i društvenom poretku, velika je vjerovatnoća da se okol-nosti bitno razlikuju , odnosno da nešto što je pomoglo u jednoj zemlji u drugoj neće imati učinka.

c. Tehnička i stručna literatura – tehnička i stručna literatura također može biti dobar izvor zamisli za predlaganje rješenja. Ova vrsta literature može se naći na različitim mjestima, uključu-jući i publikacije na bilo kojem jeziku koji razumijete i iz bilo koje zemlje, sve dok je sama tema koju određeni članak ili dokument obrađuje bitna u tom kontekstu.

d. Razgovor sa stručnjacima i akademicima, mjerodavnim sudionicima itd.

e. Ranija iskustva – zamisli glede mogućih rješenja također se mogu izroditi i iz ranijih iskusta-va u vašoj zemlji. To je naročito od pomoći unutar već uspostavljenih državnih službi u kojima profesionalni kadrovi mogu pomoći novim osobama zaduženim za donošenje odluka svojim savjetima o prijedlozima politika koje su već oprobavane, a nisu polučile očekivane rezultate, odnosno razlozima njihove nedjelotvornosti. Na taj način se mogu spriječiti pokušaji „izmišlja-nja tople vode“ odnosno ponavljanja pogrešaka iz prošlosti.

Pripremite se na to da pojedina rješenja mogu ukloniti jedan, a stvoriti drugi problem, kao što je, recimo, slučaj s dizajnom ambalaže za lijekove čija je namjera otežati djeci njihovo otvaranje, ali koja je jednako nedostupna starijim ili artritičnim osobama.

Jednom kada smo odabrali nekoliko smislenih i valjanih rješenja, moramo ih ocijeniti i poredati po efektivnosti i učinkovitosti. Koje će od mogućih rješenja (ili kombinacija rješenja) polučiti naj-bolje rezultate? Čini se kao da je lako doći do odgovora na ovo pitanje uvijek, ali to nije obvezno tako jer cijeli niz čimbenika u procesu provedbe neke politike može utjecati na rezultate tog pro-cesa. Rezultati su, u pravilu, vezani uz određene rokove i nije uvijek moguće postići konsenzus. U razmatranju raspoloživih političkih pristupa često naginjemo na stranu kratkoročnih rješenja koja će brzo donijeti korist, bez značajnih troškova ili uz odgođeno terećenje. I u konačnici, a što je možda i najbitnije spomenuti, proces analize obojen je ideološkim predispozicijama koje ometaju


objektivnost. Iz tih razloga nije uvijek moguće unaprijed utvrditi kakav će biti ishod neke politike. Međutim, postoji čitav niz korisnih i valjanih tehnika na osnovi kojih je moguće predvidjeti stupanj vjerojatnoće da se predložena rješenja pokažu učinkovitima, odnosno odabrati najbolje alternati-ve. Sljedeća pitanja mogu pomoći rangiranju potencijalnih rješenja:

a) Koji od raspoloživih strateških rješenja ima najviše šansi da dovede do promjene proble-matičnog ponašanja?

b) Koliko će vremena trebati da svako od raspoloživih strateških rješenja dade rezultate?

c) Koliko dugo će različita raspoloživa rješenja uzrokovati financijske troškove?

d) Koje od alternativnih rješenja dovodi do uklanjanja svih (ili najbitnijih) uzroka problema?

e) Koje od raspoloživih strateških rješenja postojeće institucije mogu najučinkovitije provesti?

f) Što je sve potrebno učiniti za svako od raspoloživih strateških rješenja kako bi se osigurala njihova provedba?

g) Koje od rješenja ima najmanje šansi da bude osporavano bilo u političkom ili u admini-strativnom smislu?

h) Koje od potencijalnih rješenja ima najviše šansi da ga ciljane skupine prihvate?

i) Kako će međunarodna zajednica gledati na svako od raspoloživih rješenja?

4. Analiza financijskih učinakaPreporučuje se izrada pojednostavljene analize „troškova-koristi“ za svako od predloženih rje-

šenja. To je jedini način za utvrđivanje koje je rješenje „najučinkovitije“. Više pojedinosti o analizi financijskih učinaka možete naći u Dodatku.

5. Usklađivanje s EUMoguće je da usklađivanje s direktivama EU nameće vanjska ograničenja za izbor rješenja po-

litika. Analitičar politika treba se voditi temeljitim istraživanjem važećih propisa EU i novinama na tome području.

6. KonzultacijeOd ključnog je značaja obavljati konzultacije u fazi izrade politike. Sudionici u postupku utvr-

đivanja politike su pojedinci, skupine, organizacije i institucije na koje ta politika utječe. U formal-nome smislu, te interesne strane jesu svi oni koji su u postupak uključeni na temelju svojih ustav-nopravnih nadležnosti, odnosno oni koji imaju i pravo i obvezu sudjelovati u njemu, kao što su institucije vlasti te predstavnici državnih i lokalnih tijela uprave. Neformalne interesne strane ne-maju, u pravnom smislu, izravnu nadležnost ili obvezu sudjelovanja, ali to čine na osnovi interesa ili prava. To uključuje medije, nevladine organizacije i druge interesne skupine.

Upitajte se koga sve treba konzultirati u postupku izrade propisa, na koji način i u kojoj fazi izrade? Opišite glavne aktivnosti u pogledu konszultiranja, te kako su obavljene konzultacije u ra-zličitim stadijima utjecale na izradu propisa odnosno na konačni sadržaj samoga propisa. Nacrti i komentari mogu se lako razmjenjivati putem interneta kako bi se olakšalo sudjelovnje zainteresi-ranih strana.

Konzultacije mogu poslužiti i u druge svrhe. Opsežne konzultacije mogu zamijeniti stručnu ili društvenu analizu kakvu si oni koji utvrđuju javnu politiku ne mogu priuštiti. Više pojedinosti o obavljanju konzultacija možete naći u Dijelu 8.


7. ProvedbaDokument javne politike morao bi uključivati i plan provedbe. Prijedlog politike treba sadrža-

vati i program regulatorne provedbe. Za koje propise treba usvojiti izmjene i dopune, koje treba staviti izvan snage, a koje treba izraditi da bi ta politika bila provedena? Koja institucija ili koje će vladino tijelo provoditi propis? Neka od pitanja na koje ovdje treba tražiti odgovor su:

a) Postoje li zadovoljavajući kapaciteti?

b) Ima li potrebe za uspostavom nove institucije?

c) Kako će novi poslovi biti uključeni u djelovanje te institucije?

d) Kako će vodstvo i postojeći kadrovi institucije odgovoriti na nove poslove?

e) Kako će se donositi odluke?

f) Kakav će biti odnos između postojećih i novih kadrova?

g) Koji će dodatni resursi biti potrebni (financijski, tehnički, informatički)?

h) Kako će druge institucije reagirati na ove promjene?

Popis pitanja nije ograničen samo na navedena. Za testiranje rješenja u pogledu politike koristi-te analizu utvrđenu u Dijelu 6. koji se odnosi na planove provedbe.

8. Usvajanje izmjena i dopuna propisaJedinstvena pravila ne poznaju razliku između izmjena i dopuna zakona i novog zakona, ali

zdrav razum nalaže da stupanj primjene postupka izrade politike ili bilo kojeg drugoga uvjeta iz članka 60. ovisi o naravi i stupnju izmjena i njezinih učinaka.

C. Ostalo što treba uzeti u razmatranje pri utvrđivanju politike

1. Razmotrite alternativna rješenja donošenju propisaBitno je razmotriti alternative donošenju propisa. Neke od njih su:

a) obuke o provedbi kampanje informiranja javnosti s ciljem obučavanja i upozoravanja na postojanje problema;

b) izravno pružanje konkretnih informacija samim korisnicima, čime im se omogućava zašti-ta svojih interesea; ili

c) promicanje uspostave sheme „samoreguliranja“ unutar određene industrijske grane ili skupine, odnosno ohrabrivanje prodavatelja da potrošačima osiguraju sve moguće infor-macije prije nego što ovi kupe njihove proizvode.

2. PreprekeNeizbježno je postojanje opreke određenoj politici. To bi trebalo potaknuti predlagatelje bilo

kakve zakonodavne politike da u samome prijedlogu politike navedu potencijalne prepreke njezi-noj provedbi i objašnjenja za to kako će ih nadvladati.


3. Procjena utjecaja propisa – PUP (engl. Regulatory Impact Assessment - RIA)U mnogim se zemljama procjena utjecaja propisa smatra kao poseban uvjet u obrazloženju,

ali je Jedinstvenim pravilima propisano uvrštavanje te analize u dio koji se odnosi na objašnjenje predložene politike.11 Institucijama vlasti dane su samo ograničene upute u pogledu procjene uči-naka zakonskih propisa. Uglavnom, opsežne konzultacije su jednostavniji način za procjenu utje-caja predloženih propisa i mogu li se njima postići željeni ciljevi.12 Svrha PUP-a je osigurati izradu propisa samo onda kada koristi od njega nadilaze rizike, odnosno kada je cijena opravdana. To mora biti tako očekuje li se da društvu u cjelini bude bolje nakon donošenja tog propisa. Kada to nije očito, usvajanje propisa možda nije pravi odgovor na postojeći problem. Ove su procjene šire od procjena troškova, jer se njima razmatra na koje sve načine u smislu zaštite okoliša, zdravstvene zaštite, socijalne skrbi te mnogobrojnih drugih ekonomskih i neekonomskih pitanja jedna politika može utjecati na javnost. Ovom procjenom bit će utvrđeni svi eventualni rizici i poduzeti koraci kako bi se neželjene posljedice svele na minimum. Ona uključuje i strategije za brzo djelovanje u slučaju da nastupe određene promjene okolnosti.

Razmatranje rizika/koristi obuhvaća:

a) utjecaj na okoliš (klimatske promjene, voda, zrak, prirodni resursi);

b) društveni utjecaj (ljudska prava, zdravlje, prava potrošača, obrazovanje, kultura);

c) ekonomski utjecaj na poslovni sektor;

d) rizičnost i neizvjesnost;

e) prostor za korupciju.

Po provedbi osnovne analize rizika/koristi raznih opcija, trebate odabrati ono rješenje kojim se najučinkovitije uklanja svaki od uzročnih čimbenika koje ste utvrdili. Razmotrite kakvu će korist donijeti određena politička inicijativa! Štede li se novac, vrijeme ili životi?

D. ZaključakKada se javna politika pretvara u propis, obvezno osigurajte da njezini ciljevi i svrha budu jasno

preneseni predlagateljima, po mogućnosti u pisanom obliku, kako biste imali čvrste i jasne poka-zatelje onoga što očekujete da se postigne tim propisom i na koji način.

Osigurajte da predlagatelji imaju odgovarajuće stručno znanje, podatke, opremu i resurse potrebne za pretvaranje javnih politika u jezik prava kojim se one provode u djelo, te im dajte do-voljno vremena da obave svoj dio posla.

11 Više detalja o PUP procjenama u BiH možete naći na internetskoj stranici Direkcije za europske integracije: http://dei.gov.ba/dei/direkcija/sektor_strategija/ria/Default.aspx?id=6557.

12 Međutim, Strategijom reforme javne uprave predviđeno je usvajanje cjelovite metodologije za PUP u idućim godinama.


Članak 63.

(Usklađenost sa zakonodavstvom EU)

(1) Kada se, s ciljem usklađivanja zakonodavstva BiH sa zakonodavstvom EU, mijenja i dopu-njuje postojeći propis ili se donosi novi propis, institucija koja priprema nacrt ili prijedlog propisa nastoji osigurati i pregled usuglašenosti propisa s pravnom stečevinom EU (acquis communautaire).

(2) Institucije BiH preuzimaju obvezu iz stavka (1) ovoga članka postupno i sukcesivno do tre-nutka kada BiH, u postupku izvršavanja ugovora s EU, počne s obveznim usklađivanjem zakonodavstva, kada pregled usuglašenosti propisa s pravnom stečevinom EU postaje ob-vezujući za svaku instituciju, u punom opsegu.

Zakonodavstvo ili pravo EU, poznato i kao pravna stečevina EU (acquis)13, jedan je od temeljnih pravnih i političkih načela europskih integracija. Acquis obuhvaća sva prava, obveze i predanost dr-žava članica EU akumulirane u pravnom i političkom smislu od osnutka do danas. Formalno, acqu-is uključuje primarno pravo (osnivačke ugovore i ugovore o njihovim izmjenama), međunarodne ugovore, međunarodno običajno pravo, opća pravna načela EU i sekundarno pravo. Sastavni dio zakonodavstva EU jest i praksa Suda EU, kao i sve pregovaračke, političke i druge obveze što su ih preuzele države članice.

Svaka država koja podnosi zahtjev za članstvo u EU mora imati sposobnost za preuzimanje obveza iz članstva, odnosno usvajanje cjelokupnog acquisa i, što je podjednako bitno, provedbu usvojenog zakonodavstva. Ukratko, pravni okvir EU čine:

a) primarno zakonodavstvo – osnivački ugovori i ugovori o pristupanju novih članica EU;

b) međunarodno pravo, međunarodno običajno pravo i opća pravna načela EU;

c) sekundarno zakonodavstvo;

d) sudska praksa Suda EU;

e) pregovaračke, političke i druge obveze što su ih preuzele države članice.

Sekundarno zakonodavstvo ili sekundarni izvori prava EU jesu pravni akti koje usvajaju insti-tucije EU, iz nadležnosti koje su im dodijeljene Ugovorom o funkcioniranju EU (u daljnjem tekstu: Ugovor) i tu spadaju:

a) uredbe;14

b) direktive;

c) odluke;

d) preporuke;

e) mišljenja.

13 Termin acquis communautaire francuskoga je podrijetla i tumači se kao sveukupno pravno naslijeđe Europske zajednice. Od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora više se ne rabi riječ communautaire u značenju Zajednice.

14 Nisu isto što i propisi opisani u Dijelu II. podzakonski akti koje usvajaju ministarstva i druga tijela vlasti u svrhu provedbe zakona.

5. USKLAĐENOST SA ZAKONODAVSTVOM EU


Uredbe, direktive i odluke jesu pravno obvezujući akti, dok preporuke i mišljenja nemaju obve-zujuću snagu. Preporuke i mišljenja, međutim, mogu imati pravno djelovanje, naročito kao instru-menti koje sudovi koriste prilikom tumačenja. U svim pravno obvezujućim aktima moraju se jasno navesti pravni temelj i razlozi za donošenje, te se pozvati na prijedloge ili mišljenja koja se moraju pribaviti u skladu s Ugovorom.

Uredbe imaju opću primjenu i obvezujuće su u cijelosti; izravno obvezuju države članice, njiho-va tijela vlasti i sudove, kao i sve fizičke i pravne osobe, koji moraju postupati u skladu s uredbama na isti način kao i s domaćim zakonima.

Uredbe se ne smiju preuzimati u nacionalno zakonodavstvo jer bi se time ugrozila njihova je-dinstvena primjena ili izmijenio njihov pravni karakter, što predstavlja povredu prava EU.

Danom pridruživanja države kandidatkinje moraju staviti izvan snage sve propise koji su u su-protnosti s uredbama, propise kojima se sprečava provedba uredbi, kao i propise kojima su preu-zete odredbe uredbi u nacionalno zakonodavstvo zbog njihove izravne primjene.

Direktive su obvezujuće u pogledu rezultata koje treba postići, ali državama članicama ostav-ljaju slobodu izbora oblika i načina njihove primjene. To znači da se moraju usvojiti zakoni i drugi propisi u koje se „ugrađuje“ (preuzima) sadržaj direktiva. Direktivama se ne stavljaju izvan snage nacionalni propisi, nego one služe kao mjera usklađivanja u postupku usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s acquisem.

Države članice obvezne su osigurati potpunu primjenu direktiva na najučinovitiji način. To zna-či da prava i obveze moraju biti jasno i precizno propisani u nacionalnom propisu kojima se preu-zima direktiva. Nadležna tijela država članica moraju osigurati njihovu provedbu i pravnu zaštitu.

Odluke se upućuju konkretnoj državi članici, pravnoj ili fizičkoj osobi i u cijelosti su obvezujuće za one kojima je upućena. Ako je odluka upućena jednoj državi članici, ona mora donijeti odgova-rajući pravni akt u svrhu provedbe odluke.

Preporuke i mišljenja pravno su neobvezujući akti. Sudovi uzimaju u obzir preporuke pri raz-matranju odluka u pojedinim predmetima, naročito ako pomažu u tumačenju drugih nacionalnih propisa ili propisa EU.

Usklađivanje zakonodavstvaUsklađivanje je ujednačavanje zakona, drugih propisa i administrativnih odredaba država člani-

ca s acquisem u svrhu ueđivanja društvenih odnosa na razini cijele EU na jedinstven način. Razlike u zakonodavstvima država članica otklanjaju se unifikacijom, usklađivanjem i koordinacijom.

Unifikacijom se postiže jedinstveni pravni režim. Propisi EU zamjenjuju nacionalne propise iz područja za koja EU ima isključivu nadležnost. Uredbe su glavni instrumenti koji se koriste za unifikaciju.

Usklađivanje predstavlja usklađivanje zakonodavstva država članica s ciljevima utvrđenim u direktivama EU. To podrazumijeva obvezu preuzimanja i ugrađivanja odgovarajućih odredaba mjerodavne direktive u nacionalno zakonodavstvo.

Koordinacija proizlazi iz određenih pravnih akata EU-a kojima se propisuje koordinacija ak-tivnosti i razmjena informacija, kao i sklapanje sporazuma između država članica o određenim pitanjima.

Države članice EU usklađuju nacionalne propise samo s direktivama, budući da se uredbe izrav-no primjenjuju i u cijelosti su obvezujuće.


Kao i druge države potencijalne kandidatkinje i države kandidatkinje, BiH je u ispunjavanju ob-veze usklađivanja dužna usklađivati zakonodavstvo ne samo s direktivama, nego i s uredbama te mjerodavnim odlukama koje imaju zakonodavni karakter. Valja također napomenuti da je BiH, na osnovi članstva u Vijeću Europe te na osnovi ispunjavanja poslijepristupnih obveza, obvezna usklađivati svoje zakonodavstvo i s dokumentima Vijeća Europe.

Metode usklađivanjaUsklađivanje prava ostvaruje se negativnom i pozitivnom harmonizacijom. Negativna harmo-

nizacija podrazumijeva striktno propisane zabrane, sadržane u Lisabonskom ugovoru i drugim pravnim aktima EU, kao što su: zabrane carina na uvoz i izvoz, ukidanje svih tarifnih i količinskih ograničenja u trgovini, zabrana zlouporabe dominantnog položaja, zabrana diskriminacije po os-novi spola, rasnog ili etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolnog opredje-ljenja. Pozitivna harmonizacija jest usklađivanje donošenjem i primjenom pravnih akata ili mjera harmonizacije.

Najvažniji načini pravnog usklađivanja s maksimalna i minimalna harmonizacija, te načelo uza-jamnog priznavanja. Maksimalna harmonizacija jest detaljno i cjelovito uređivanje određenoga područja (propisi o hrani, proizvodima opasnim za život i zdravlje ljudi, kozmetičkim i farmaceut-skim proizvodima). Minimalna harmonizacija uspostavlja minimum pravnog uređivanja, što omo-gućava državama članicama propisivanje strožijih standarda od standarda propisanih pravnim aktima EU (propisi o zaštiti potrošača i zaštiti okoliša). Primjena načina uzajamnog priznavanja označuje da jedna država članica priznaje propise druge države članice. Primjeri uzajamnog pri-znavanja su područje slobodnog kretanja roba, slobodno kretanje radnika i dr.

Tehnike usklađivanjaPostoje tri glavne tehnike usklađivanja:

Doslovno preuzimanje podrazumijeva prepisivanje propisa EU-a u nacionalno zakonodav-stvo, doslovno, od riječi do riječi. Ova se metoda primjenjuje u slučajevima kada je predmetna di-rektiva veoma detaljna i sadrži takve tehničke odredbe da je državama članicama ostavljeno malo slobodnog izbora prilikom preuzimanja u nacionalne propise. Ova metoda osigurava potpuno i ispravno ispunjavanje nametnutih obveza; međutim, to može rezultirati uporabom terminologije koja je nepoznata ili ne odgovara terminologiji u nacionalnom pravnom sustavu.

Preformulacija teksta u skladu s nacionalnim normama i nomotehničkim pravilima znači pre-uzimanje biti obveze koja proizlazi iz direktive. Primjenom ove metode čuva se domaći pravni poredak i pravni jezik. Preformulacija također omogućava i izostavljanje onih dijelova teksta koji nisu mjerodavni, te ostavlja slobodu državama članicama EU da postupaju u skladu s nacionalnim pravom.

Upućivanje na direktive rijetko se koristi, i to samo u slučajevima kada su direktive veoma pre-cizne i kada se odnose na tehnička pitanja. U takvim se slučajevima odredbe direktive mogu uvr-stiti kao aneks nacionalnog propisa. Ova e metoda ne preporučuje.

BiH – usklađivanje i pridruživanjePokretanje procesa stabilizacije i pridruživanja (PSP) u svibnju 1999. godine bio je ambiciozan

iskorak u odnosima između EU i Balkana. To je ne samo ubrzalo napredovanje u kontekstu europ-skih integracijam već dovelo i do reforme društava kroz vladavinu prava, daljnje demokratizacije i tranzicije u tržišno gospodarstvo. Članstvo u EU, pod uvjetom da su ispunjeni svi postavljeni krite-riji, postalo je glavnom pokretačkom snagom svih zemalja regije.


Iako PSP utvrđuje kriterije koje je potrebno ispoštovati, bitno je naglasiti kako se prilagodljivost procesa ogleda u tome što svaka zemlja može ostvariti željeni napredak birajući vlastiti put prema budućem članstvu u EU-u. PSP vodi k potpisivanju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), međunarodnog ugovora koji se sklapa između države potpisnice i EU i njezinih država članica.

Potpisivanjem SSP-a15 u lipnju 2008. godine BiH je stupila u ugovorni odnos s EU-om, te je preuzela niz obveza koje se moraju ispoštovati u utvrđenim rokovima radi ostvarivanja statusa kandidatkinje za članstvo i započinjanja pregovora o pristupanju EU.

Odredbama članka 70. SSP-a propisana je obveza usklađivanja postojećeg i budućeg zakono-davstva BiH sa zakonodavstvom EU. Usklađivanje započinje danom potpisivanja SSP-a i postu-pno se proširuje na sve dijelove acquisa iz SSP-a do kraja prijelaznog razzdoblja od najviše šest godina od dana stupanja na snagu SSP-a.

Vijeće ministara BiH je 2011. usvojilo Odluku o instrumentima za usklađivanje zakonodavstva Bosne i Hercegovine s pravnom stečevinom Europske unije.16 U skladu s Odlukom, predlagatelji propisa koji se usklađuju sa zakonodavstvom EU dužni su izraditi usporedni prikaz usklađenosti i izjavu o usklađenosti te ih dostaviti zajedno s nacrtom propisa DEI-ju na provjeru i potvrdu usklađenosti.17

Odlukom se objašnjavaju značaj i uloga instrumenata za usklađivanje. Obveza popune uspo-rednog prikaza temelji se na njegovoj dvostrukoj ulozi i značaju u cjelokupnom procesu uskla-đivanja zakonodavstva. Prije svega, na temelju usporednog prikaza utvrđuje se stvarni stupanj usklađenosti propisa, prati se proces usklađivanja zakonodavstva BiH, te se stvara osnova za uspostavu potrebne baze podataka o usklađenim propisima. Osim toga, usporedni prikaz ima posebnu ulogu i u budućem postupku analitičkog pregleda (engl. screening), odnosno procjeni usklađenosti nacionalnog zakonodavstva sa zakonodavstvom EU koji provode Europska komi-sija i država kandidatkinja za članstvo u EU. Procjena usklađenosti osnova je za bilateralne pre-govore, a ocjena o ispunjavanju pravnog kriterija za pristupanje EU donosi se upravo na temelju usporednog prikaza usklađenosti koji ne samo što olakšava sam postupak već i pridonosi boljoj pripremljenosti institucija BiH za pregovarački postupak.

Izjava o usklađenosti popunjava se nakon izrade usporednog prikaza navođenjem osnovnih podataka o usklađenosti propisa sa svim izvorima prava EU preuzetim iz usporednog prikaza. Osim tih podataka, izjava sadrži potpis i pečat predlagatelja nacrta i prijedloga propisa i pomoć-nika ravnatelja DEI-ja kojima se potvrđuje točnost navoda u izjavi o usklađenosti.

U konačnici, instrumenti za usklađivanje sadrže osnovne podatke koje treba navesti u obrazlo-ženju propisa u skladu s člankom 60. (1) c) Jedinstvenih pravila, a to su:

a) naziv propisa EU koji se preuzima u nacrt/prijedlog propisa;

b) usklađenost nacrta/prijedloga propisa s odredbama Sporazuma o stabilizaciji i pridruži-vanju, prijelazni rok za usklađivanje, ocjenu ispunjenosti obveze te razloge za djelomično ispunjavanje ili neispunjavanje obveze utvrđene navedenom odredbom Sporazuma i

c) stjupanj usklađenosti nacrta/prijedloga propisa s primarnim, sekundarnim i ostalim izvo-rima prava EU, razloge za djelomičnu usklađenost ili neusklađenost te rok za potpuno usklađivanje.

15 U siječnju 2012. godine Sporazum još uvijek nije stupio na snagu. Iako su Sporazum ratificirale sve ugovorne stranke, Vijeće EU nije donijelo odluku o stupanju na snagu, budući da BiH još uvijek nije ispunila sve postavljene uvjete (pr. obveza provedbe presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu Sejdić i Finci protiv BiH).

16 “Službeni glasnik BiH“, broj 23/11; Ovu odluku primjenjuju institucije BiH, FBiH i Brčko Distrikta BiH, dok institucije RS-a primjenjuju Odluku o postupku usklađivanja zakonodavstva Republike Srpske s pravnom stečevinom Europske unije i pravnim aktima Vijeća Europe („Službeni glasnik RS“, broj 46/11)

17 Obrasci ovih dokumenata mogu se naći na internetskoj stranici Direkcije za europske integracije BiH : http://www.dei.gov.ba.


Obrasci usporednog prikaza usklađenosti i izjave o usklađenosti zajedno s uputom za njihovo popunjavanje dani su u Aneksu.

U skladu sa zaključkom Doma naroda PSBiH od 15. 7. 2011. i zaključkom Vijeća ministara BiH od 24. 8. 2011., predlagatelji propisa koji se usklađuju sa zakonodavstvom EU obvezni su uz nacrt i prijedlog propisa dostaviti i instrumente za usklađivanje u parlamentarnu proceduru razmatranja i usvajanja propisa.18

Direkcija za europske integracije Proces integracije BiH i približavanje članstvu u EU-u u cjelini, kao i aktivnosti institucija tijekom

toga procesa, koordinira i prati predsjedatelj Vijeća ministara BiH uz stručnu i tehničku podršku Di-rekcije za europske integracije (DEI), koja je neposredno odgovorna predsjedatelju Vijeća ministara BiH. Organizacijski, DEI je uspostavljena kao stalno tijelo Vijeća ministara BiH čija su uloga, prava, obveze i nadležnosti u procesu integracije definirani postojećim materijalnim i postupovnim pro-pisima.19 Najvažniji zadaci DEI-ja su:

a) koordinacija aktivnosti na usklađivanju pravnog sustava BiH s pravom EU;

b) provjera usklađenosti nacrta zakona koji su usklađeni sa zakonodavstvom EU;

c) koordinacija i praćenje provedbe odluka koje su usvojili institucije i tijela uprave BiH, enti-teta i Brčko Distrikta BiH u pogledu svih mjera potrebnih u procesu europskih integracija;

d) sudjelovanje u pravnim aktivnostima ili u izradi nacrta zakona i smjernica koje se odnose na aktivnosti poduzete u procesu europskih integracija;

e) djelovanje u svojstvu glavnog operativnog partnera institucija EU-a u PSP-u;

f) uspostava i održavanje funkcionalne suradnje s ministarstvima i drugim tijelima uprave BiH kao i s entitetskim vladama o pitanjima strategije i politike integracija, pravne harmo-nizacije i koordinacije pomoći.

Sa stajališta unutarnjeg ustrojstva DEI-ja, Sektor za usklađivanje pravnog sustava BiH s acqui-sem nositelj je odgovornosti za sve aktivnosti u pogledu usklađivanja zakonodavstva.

18 Vidjeti https://www.parlament.ba/sadrzaj/plenarne_sjednice/dom_naroda/default.aspx?wsrid=34&wsid=293&langTag=bs-BA&pril=b

19 Članak 23. Zakona o Vijeću ministara BiH (“Službeni glasnik BiH”, br. 30/03, 42/03, 81/06, 76/07, 81/07, 94/07 i 24/08), članak 18. Zakona o ministarstvima i drugim tijelima uprave (“Službeni glasnik BiH”, br. 5/03, 42/03, 26/04, 42/04, 45/06, 88/07, 35/09, 59/09 i 103/09), članci II. i III. Odluke o Direkciji za europske integracije („Službeni glasnik BiH“, broj 41/03), članci 6. (3), 12.a) i 31.f) Poslovnika o radu Vijeća ministara BiH (“Službeni glasnik BiH”, broj 22/03).


Članak 64. (Provjera provođenja)

(1) Provedbeni mehanizmi i način osiguravanja poštivanja propisa tiču se metoda provedbe zakona i drugih propisa ili akata, odnosno instrumenata koji se rabe kako bi osobe na koje se propisi odnose poštivale njegove odredbe.

(2) Metode i strategije iz stavka (1) ovoga članka omogućuju da se utvrdi sljedeće:

a) mjere i akcije za provedbu i poštivanje propisa, a osobito osiguranje punih administrativ-nih kapaciteta za izvršenje zadaća i obveza,

b) tijela mjerodavna za provedbu i rokovi koje oni trebaju poštivati, i

c) aktivnosti pomoću kojih se treba izbjeći moguće sukobljavanje i nesporazumi s osobama na koje se propis odnosi.

Da bi propis bio djelotvoran, mora se isplanirati način na koji će se provoditi i osigurati njegovo poštivanje, uključujući i sve dodatne propise koji moraju biti usvojeni, tablične prikaze, troškove, ljudske resurse itd. Svi oni koji čitaju ovaj Priručnik zasigurno mogu navesti primjere propisa koji se ne provode (i to obično zbog nedostatka sredstava).

Ministarstvo ili drugo tijelo nadležno za primjenu propisa mora imati odgovarajuću strukturu, procedure i resurse za to. Plan provedbe najbolje je izraditi već pri utvrđivanju javne politike, a kasnije mijenjati kako bi odražavao konačnu verziju samoga propisa. Na taj način pomaže se radu parlamenta tijekom razmatranja prijedloga, te usmjerava rad vlade nakon što propis stupi na sna-gu. Jedan od pristupa izradi plana provedbe jest dokumentiranje odgovora na sljedeća pitanja: TKO, ŠTO, KADA, KAKO I KOLIKO.

Prvi zadatak predlagatelja propisa je odabrati tijelo koje će ga provoditi. Propise obično pro-vode državna tijela, ali to mogu biti i javna poduzeća te ustanove iz privatnog sektora (bolnice, sveučilišta itd.). Kad god je to moguće, najbolje je nadležnost za provedbu propisa povjeriti već postojećoj instituciji vlasti i time izbjeći stvaranje nepotrebne i eventualno dvostruke bi-rokratske strukture. Upitajte se koja bi institucija najbolje mogla provesti taj zakon. Ako već postojeća institucija nije u mogućnosti provesti propis, onda se može dogoditi da predlagatelj mora uspostaviti potpuno novo tijelo, te utvrditi jesu li potrebne dodatne ovlasti, financijski i kadrovski resursi.

U slučaju uspostave novog tijela, odredbama propisa koje se odnose na njegovu provedbu mo-raju se vrlo konkretno utvrditi naziv toga tijela, njegovo mjesto u strukturi vlasti i nadležnost, kako bi se izbjeglo svako eventualno preklapanje nadležnosti s već postojećom institucijom.

Nadalje, predlagatelj mora utvrditi troškove (sadašnje, srednjoročne i dugoročne) uspostave novog tijela, te raspodijeliti upravne i druge odgovornosti unutar toga tijela i njegovu unutarnju strukturu, izravno ili uvođenjem odredaba kojima se propisuje da će to biti uređeno sekundarnim propisima. Također moraju biti utvrđeni stručna sprema i radni status najvišeg vodstva.

Planovi provedbe moraju biti jasni, koncizni i sukladni s općom svrhom samoga zakona. Njima se također moraju odrediti vremenski rokovi za provedbu kako primarnih tako i sekundarnih pro-

6. PROVEDBA


pisa, te moraju sadržavati prijelazne odredbe. Još je bolja praksa istodobno raditi nacrte i primar-nih i sekundarnih propisa kako bi se uspostavila cjelovita regulatorna shema. Dio tih pitanja ure-đuje se samim propisom, naročito kada propis zamjenjuje ili se njime stavlja izvan snage postojeća struktura ili regulatorni režim.

Odredbe pravnog propisa koje se odnose na njegovu provedbu mogu biti manje ili više po-drobne, ovisno o tome što se propisom želi postići. U pojedinim se slučajevima odredbama o pro-vedbi pobliže utvrđuju procedure primjene propisa, dok se u drugim ta nadležnost prenosi na drugu instituciju vlasti. Odredbe o provedbi mogu biti tek puki prijenos ovlasti ili navoditi veoma podrobne uvjete.

Pri izradi plana provedbe potrebno je odgovoriti na nekoliko pitanja:

a) Je li predmet nacrta propisa uređen ranije objavljenim propisom?

b) Ako je odgovor na prvo pitanje potvrdan, koji su mogući sukobi nacrta propisa i važećih odredaba propisa?

c) Ako postoji sukob propisa, može li predlagatelj u sami nacrt propisa uvesti odredbe koji-ma bi se spriječila nedosljednost propisa?

d) Namjeravaju li se tim nacrtom propisa izmijeniti ili zamijeni važeće odredbe?

e) Ako je cilj nacrtom propisa staviti izvan snage važeće odredbe propisa, jesu li u njega ugrađene odredbe kojima se to i službeno propisuje?

f) Jesu li prijelazne odredbe dovoljno jasne da se odnose samo na predmet toga nacrta pro-pisa ili bi se moglo dogoditi da nenamjerno dovedu do stavljanja izvan snage, izmjena, poništenja ili sukoba s drugim važećim odredbama propisa?

g) Je li jasno utvrđeno tijelo koje će pratiti prelazak na novi propis i je li njegova nadležnost u tom smislu jasno definirana?

h) Očekuje li se od novog zakona donošenje prihoda? Ako se očekuje, kako će biti korišteni?

Troškovi provedbe novog propisa moraju se unaprijed razraditi unutar analize financijskih uči-naka, o kojoj je bilo više riječi u dijelu o analizi financijskih učinaka. Predlagatelj novog propisa mora uzeti u razmatranje koju to opremu, prostorije, osoblje, stručnu spremu osoblja i pristup informacijama mora imati tijelo koje će biti zaduženo za njegovu provedbu kako bi mogao uspo-staviti pravila i pratiti njihovo poštivanje. Predlagatelj nacrta propisa mora izraditi procjenu troško-va utvrđivanja novih javnih politika, preraspodjele kadrova, uključivanja u rješavanje sporova, te rješavanja strogo administrativnih pitanja.

U konačnici, plan provedbi trebao bi odgovoriti na pitanje kako će se propis provoditi? Koja će tijela vlasti biti nadležna za što unutar tog propisa? Bitno je pobliže utvrditi što će točno raditi tijelo zaduženo za provedbu propisa, kao i uvjete pod kojima tijelo vlasti nešto mora, može ili ne smije učiniti. Ako u nacrtu propisa nisu navedene jasne procedure donošenja odluka, onda utvrdite koju vrstu procedure to tijelo vlasti trenutačno primjenjuje. Hoće li biti kaznenih i novčanih kazni? Hoće li biti nekih oblika stimulacije? Hoće li javnost biti obaviještena o tome pitanju? Hoće li biti potrebe za dodatnim osobljem koje će osiguravati poštivanje propisa?


Članak 65.

(Procjena financijskih sredstava i dobiti)

(1) Obrazloženje financijskih sredstava sadrži procjenu potrebnih sredstava, izvora i metoda osiguranja tih sredstava za provedbu propisa.

(2) Predlagatelj obvezno iznosi procjenu očekivanih troškova i dobiti od uvođenja propisa i od mogućih alternativa uvođenju propisa.

(3) Procjena iz stavka (2) ovoga članka treba biti na raspolaganju u dostupnom obliku uprav-nim, izvršnim i zakonodavnim tijelima u kojima se donose odluke.

(4) Procjene najvažnijih propisa uključuju i procjenu troškova i dobiti glavnih podelemenata propisa kako bi se razvrstali elementi koji su opravdani od onih koji nisu.

(5) Ako je potrebno, procjena također treba obuhvatiti: a) sve ekonomske troškove koje snose poduzeća, građani i druge razine vlasti koji su mje-

rodavne za provedbu propisa, b) troškove odabira politike i administrativnih formalnosti; c) administrativne i fiskalne troškove uvođenja propisa kao i izvanregulatornih alternativa,

uključujući i troškove provedbe propisa. (6) U svakom slučaju, obrađivač treba prikazati razumnu prosudbu o tome da su troškovi uvođenja propisa opravdani njihovim dobiti-ma prije započinjanja uvođenja propisa.

(6) U svakom slučaju, obrađivač treba prikazati razumnu prosudbu o tome da su troškovi uvo-đenja propisa opravdani njihovim dobitima prije samog započinjanja uvođenja propisa.

Analizu financijskih učinaka odnosno „troškova“ treba provesti tijekom faze izrade politike, dok predlagatelj zakonske politike još razmatra sva moguća rješenja za određeni društveni pro-blem. Kako biste utvrdili relativne troškove i dobiti koji se mogu povezati s dostupnim rješenji-ma, morate (i) se upitati što bi se dogodilo u slučaju da se politika uopće ne promijeni (tj. ako zadržite status quo) i (ii) usporediti troškove i dobiti svakog od raspoloživih rješenja. Jednom kada odaberete neko rješenje te utvrdite zakonodavnu politiku, već ćete u velikoj mjeri imati završenu financijsku procjenu. Pojedini propisi, poput propisa kojima se dodjeljuju određene ovlasti, imat će neznatne ili samo neizravne financijske učinke.

S ciljem utvrđivanja koje će od mogućih rješenja biti najučinkovitije, morate procijeniti troš-kove svakog od njih i odabrati ono za koje postoji najveća vjerojatnoća da će učinkovito riješiti taj problem. Pri analiziranju troškova/dobiti bitno je uzeti u obzir ne samo monetarne nego i nemonetarne troškove i dobiti svakog od rješenja.

Financijska analiza u smislu troškova predloženog propisa ne smije se miješati s analizom troškova/dobiti kakva je opisana u dijelu koji se odnosi na izradu politika, a koja je sofisticiraniji oblik analize primjenjivan u fazi odmjeravanja različitih rješenja u propisima.

Prema Jedinstvenim pravilima, financijska procjena je obvezna, ali nema neke posebne metode koja se mora primjenjivati, izuzev onoga što je uređeno odredbama čl. 68. i 69., kojima se od sva-kog ministarstva zahtijeva uspostava jedinice zadužene za strateško planiranje i izradu politika za

7. ANALIZA FINANCIJSKIH UČINAKA


predlaganje propisa, uključujući i procjenu financijskih učinaka.20 Strategijom reforme javne upra-ve također se nastoje urediti ova pitanja.

Financijska analiza može biti komplicirana i skupa. Predlagatelji zakona obavljaju tek skraćenu ili nikakvu financijsku procjenu. Primjerice, u dijelu obrazloženja koji se odnosi na financijsku analizu, uopće nije neuobičajeno vidjeti navode poput: „za provedbu ovoga Zakona potrebna su dodatna financijska sredstva“, „za provedbu ovoga Zakona potrebno je osigurati sredstva u proračunu“ ili „za provedbu ovoga Zakona nisu potrebna dodatna sredstva“. Ovakve su rečenice neprihvatljive u smislu iznošenja važnih informacija kojima se obrazlaže neki propis.

Jedan od ciljeva ovoga Priručnika jest pokazati kako se može provesti jednostavna analiza troš-kova koja bi poslužila kao osnova za sofisticiraniju procjenu u kasnijim fazama postupka.

Jednostavnije rečeno, elementi troškova koje treba uzeti u obzir pri izradi novog pravnog pro-pisa su:

1. Kapitalni rashodi: Kakva je oprema potrebna, a kakva je na raspolaganju? Koliko je akti-va dotrajala? Hoće li u daljnjem tijeku primjene propisa trebati nabavljati dodatnu opremu? Hoće li institucija morati obnoviti staru opremu ili modernizirati/prilagoditi postojeći sustav informatičkog upravljanja?

2. Operativni i troškovi održavanja: Hoće li postojeće prostorije biti dostatne? Utvrdite koliko će točno biti potrebno dodatnog prostora!

3. Resursi: Ima li institucija zadužena za provedbu propisa odgovarajuće kadrove kako bi ispu-nila svoje obveze? Koji će kadrovi biti potrebni za provedbu te politike? Koliko će oni koštati instituciju (plaće, doprinosi, obuka)?

a) Utvrdite broj dodatnog osoblja koje se mora angažirati za potrebe provedbe propisa;b) Utvrdite stručnu spremu koju postojeći ili budući kadrovi moraju imati;c) Obavite procjenu troškova obuke za njih.

4. Porezni utjecaji: Hoće li se prijedlogom propisa uvećati ili umanjiti prihodi po osnovi poreza?

5. Novi izvori prihoda: Hoće li se novim propisom osigurati prihodi poput naknada za kori-snike, dodatnih pristojbi, donatorskih sredstava ili prihoda koji proizlaze iz uvođenja nove tehnologije.

6. Koji su rizici? Uvrdite što je sve rizično ili neizvjesno i poduzmite korake kako biste umanji-li negativne posljedice. Izradite strategije brzog djelovanja u slučaju eventualne promjene okolnosti.

Hoće li provedba propisa uzrokovati visoke inicijalne troškove koji bi se onda vremenom uma-njivali? Troškovi se s određenim stupnjem pouzdanosti mogu utvrditi polazeći od tenutačnih pro-računskih rashoda. Troškove treba predvidjeti za određeno razdoblje, obično za idućih tri do pet godina. Koji će troškovi pratiti punu provedbu neke odredbe propisa u prvoj godini u odnosu na svaku sljedeću godinu? Međutim, za određivanje visine sredstava potrebnih za provedbu nekog zakona može biti potrebno pripremiti dugoročne projekcije. Također valja imati na umu i to da će mnogi troškovno bitni dijelovi preostati za rješavanje u supsidijarnim propisima, koji se naknadno pripremaju.

Napravite inventar postojećih resursa institucije i identificirajte sve one kojima bi se u opis posla mogli dodati poslovi iz domene provedbe predmetnog pravnog propisa, te kakvi će točno novi resursi (kapitalni i troškovi koji se odnose na zaposlenike) biti potrebni za provedbu propisa.

Služite se Radnim listom za financijsku analizu iz Dodatka kao vodičem za procjenu troškova.

20 Brčko Distrikt BiH razvio je opsežan naputak o provedbi financijske analize predloženih zakona, čije upute mogu poslužiti kao model.


Članak 66.

(Konzultacije među institucijama)

(1) Svaki put kad proces uvođenja propisa zahtijeva sudjelovanje više od jedne institucije ili razi-ne vlasti, obrazloženje sadrži prikaz obavljenih konzultacija među institucijama.

(2) Obrađivač obrazlaže mehanizme koji se rabe kako bi se provele sve potrebne konzultacije, uključujući, ovisno o slučaju, horizontalnu i vertikalnu koordinaciju i suradnju među institu-cijama i razinama vlasti.

Konzultacije su od ključnoga značaja kao ulazna informacija pri pokretanju bilo kakve zakono-davne inicijative. Relevantni sudionici, institucije vlasti i organizacije građanskoga društva ne samo što mogu pomoći predlagatelju da uvede poboljšanja u javnu politiku, već svojim argumentima mogu uvjeriti instituciju vlasti da usvoji predloženu politiku. Predlagatelji propisa bi se, bilo u služ-benom ili neslužbenom obliku, ovisno o tome što situacija nalaže, trebali susresti sa svima onima koji na bilo koji način mogu zaustaviti usvajanje politike, odnosno s onima koji bi mogli biti od ko-risti u smislu pružanja podrške i započeti lobiranje za danu politiku. Te sastanke mogu pratiti nešto formalnije konferencije ili provedba mjera za informiranje javnosti, koje predstavljaju predlagatelju prilika da objasni osnovu za donošenje određene zakonodavne politike i predstavi koristi od nje, na taj način prikupljajući podršku kako bi je usvojile nadležne institucije vlasti. Prikupljeni komen-tari o prijedlogu politike ili nacrtu propisa pomažu u pronalaženju boljih zakonodavnih rješenja.

Konzultacije o zakonodavnim inicijativama nisu nepoznanica u BiH. Još bivša Jugoslavija imala je tradiciju uključivanja javnosti u izradu propisa, definiranu kao javna rasprava, ali ne formalizira-nu. Člankom 66. Jedinstvenih pravila prvi puta se propisuje obveza provođenja konzultacija, ali se zadržava na konzultacijama između institucija. Međutim, člankom 75. Jedinstvenih pravila se vrlo konkretno od osoblja ministarstava zahtijeva da konzultiraju ne samo druge institucije i upravne jedinice, već i javna tijela, privatne osobe koje predstavljaju udruge građana, te relevantne među-narodne institucije.

Ne može se dovoljno naglasiti važnost konzultacija među institucijama, i horizontalno i verti-kalno, u planiranju i pripremi propisa. Aktivnosti na državnoj, entitetskoj i lokalnoj razini moraju se koordinirati, te uskladiti s uvjetima i promjenama u EU-u. Preporučuje se pronalaženje instru-menata za rješavanje razlika, poput traženja neobvezujućih mišljenja. Ako se rano započnu dobra komunikacija i suradnja te se tako nastavi tijekom cijeloga postupka izrade propisa, to će dovesti do boljih rezultata i umanjiti potrebu za njegovim izmjenama i dopunama.

Koliko god neformalna bila obveza konzultiranja propisana čl. 66. i 75. Jedinstvenih pravila, 2006. godine Vijeće ministara BiH usvojilo je Pravila za konzultacije u izradi pravnih propisa,21 sve-obuhvatna i dalekosežna, a pritom dovoljno jednostavna za primjenu. Pravila podrazumijevaju jednostavan, korak po korak opisani postupak konzultiranja s javnošću i relevantnim sudionicima o nacrtima propisa, što je u većoj ili manjoj mjeri ovisno o značaju samoga propisa.22

21 „Službeni glasnik BiH“, broj 81/06.22 Kako bi se bolje razumjela i učinkovitije provela Pravila o konsultacijama, Ministarstvo pravde BiH usvojilo je Pravilnik za provedbu

propisa za izradu zakonodavstva u Ministarstvu pravde BiH. Možete ga pronaći na internetskoj stranici Ministarstva pravde BiH: http://www.mpr.gov.ba/aktuelnosti/propisi/konsultacije/Default.aspx?id=2444

8. KONZULTACIJE


Pravilima za konzultacije nalaže se da svaka institucija vlasti na državnoj razini vodi ažurirani popis relevantnih sudionika, institucija ili pojedinaca, zainteresiranih za propise ili na koje utječu propisi iz nadležnosti te institucije. Potom svaka institucija mora obaviti minimum konzultacija o svim prijedlozima propisa. Minimum konzultacija sastoji se iz: (i) postavljanja prednacrta propisa na internetskoj stranici institucije, uz pružanje mogućnosti za dostavu komentara putem interneta i (ii) slanja primjeraka predloženog propisa svim pojedincima i organizacijama s popisa, te njiho-vog pozivanja na dostavu komentara.

Primjeri propisa koji nemaju znatan utjecaj na javnost su ispravci pravopisnih ili drugih grama-tičkih pogrešaka u važećim propisima, izrada pročišćenih tekstova propisa ili propisi kojima se na drugi način objedinjuju ili reorganiziraju odredbe ili se premještaju u druge dijelove istoga propisa, bez izmjene njegove biti.

Ako nacrt propisa ima znatnoga utjecaja na javnost, on podliježe opsežnijim konzultacijama. Za propise se procjenjuje da imaju znatan utjecaj na javnost ako:

a) dovode do promjene pravnog statusa;b) dovode do promjene ekonomskog statusa;c) podrazumijevaju usklađivanje propisa s međunarodnim standardima;d) imaju ekološki utjecaj ilie) predstavljaju novinu.

Za propise koji znatno utječu na javnost, institucija zadužena za izradu propisa obvezna je za-tražiti mišljenje od organizacija i pojedinaca koje će najvjerojatnije zanimati ili će na njih utjecati predmetni propis, odnosno koji mogu dati korisne komentare. U takve organizacije i pojedince spadaju:

a) šira javnost i organizacije;b) stručnjaci, uključujući i one iz akademske i istraživačke zajednice, kao i iz drugih zemalja;c) mediji;d) tijela vlasti;e) pravna zajednica, uključujući odvjetnike, tužitelje, suce i stručne udruge.

Pri utvrđivanju interesnih strana upitajte se:

a) Tko je dosad bio uključen u donošenje ove ili mjerodavnih politika u prošlosti?b) Tko je potreban za ostvarivanje ciljeva te javne politike?c) Na koga bi ta javna politika mogla imati izravan utjecaj?d) Kako će ta javna politika utjecati na posebne kategorije (žene, mlade, osobe s invalidite-

tom, starije osobe itd.)?e) Tko bi se, najvjerojatnije, mogao djelatno usprotiviti toj javnoj politici?f) Tko će se djelatno zalagati i podupirati tu javnu politiku?g) Tko sve može utjecati na mišljenje javnosti o toj politici?

Jednom kada su utvrđene, predlagatelj odlučuje o tome koji je najučinkovitiji način za usposta-vu kontakta s interesnim stranama i dobivanje njihovih komentara. U načine traženja bilo pisanih ili usmenih komentara spadaju:

a) slanje obavijesti ili objavljivanje prednacrta propisa u pisanim medijima;b) održavanje obuka o prednacrtu propisa i informiranje putem radija ili televizije;c) slanje obavijesti i objavljivanje prednacrta propisa na internetu;


d) izravna dostava prednacrta propisa organizacijama i pojedincima;e) održavanje javnih sastanaka ili okruglih stolova s odabranim organizacijama i pojedincima;f) uključivanje stručnjaka;g) uključivanje predstavnika organizacija i udruga ih) osnivanje radnih skupina.

Pravila za konzultacije zahtijevaju podnošenje komentara u roku od 21 dana od zaprimanja prednacrta propisa (odnosno 30 dana kada je riječ o pisanim komentarima). Nadležna institucija obvezna je odgovoriti na komentare, bilo da ih usvoji ili odbaci, te objasniti svoju odluku. Sama činjenica što su obvezne evidentirati i proučiti komentare omogućava institucijama da izbjegnu pogreške i izrade kvalitetnije nacrte propisa.

Institucija koja je predlagatelj propisa obvezna je izraditi pisano izvješće u kojemu opisuje obav-ljene konzultacije, te aktivnosti koje su poduzete ili nisu poduzete u odnosu na zaprimljene ko-mentare i to se izvješće prilaže obrazloženju propisa. Ako ministarstvo koje predlaže nacrt propisa ne priloži izvješće o konzultacijama, generalni tajnik Vijeća ministara BiH može vratiti takav nacrt ministarstvu.

Aktivnosti opisane u Pravilima za konzultacije podjednako vrijede i u ranijim fazama postupka izrade propisa, a dobra praksa upućuje na to da ih predlagatelji propisa primjenjuju i u fazi izrade politike.

Članak 67.

(Revizije postojećih propisa)

(1) Kako bi se izbjegle situacije u kojima propisi postaju zastarjeli, nedosljedni ili loše izrađeni, institucije Bosne i Hercegovine uspostavit će sustavne i periodične revizije postojećih propisa.

(2) U obrazloženju, uz nacrt ili prijedlog propisa, obrađivač navodi vremenski raspored revizije donesenog propisa, na način naveden u stavku (1) ovoga članka.

(3) Predlagatelj navodi i obvezu izvješćivanja i odgovornosti.

(4) Predlagatelj propisa može napraviti ponovno preispitivanje potrebe za uvođenjem propisa i prije vremenskog rasporeda iz stavka (2) ovoga članka, ako nastane promjena uvjeta nakon donošenja propisa. U tom se slučaju poduzimaju se sve potrebne mjere za revidiranjem ili ukidanjem postojećih propisa.

Jednom kada se propis počne provoditi, često se pokaže da dovodi do nepredviđenih rezultata ili rezultata koji koštaju više ili manje od očekivanoga, odnosno rezultata koji su manje ili više učin-koviti od očekivanoga. Sukladno tome, posljednji korak pristupa usmjerenog k rješavanju proble-ma jest osmisliti način na koji će se osigurati da institucija zadužena za provedbu propisa osigura podatke i informacije na temlju kojih je moguće utvrditi stvarne troškove i učinkovitost novoga propisa. To se postiže praćenjem i nadzorom.

9. PRAĆENJE I NADZOR


Praćenjem i nadzorom moguće je postići nekoliko ciljeva:

a) utvrditi je li propis uistinu proveden;b) utvrditi eventualne probleme u vezi s tim propisom i moguća rješenja;c) osigurati usklađenost provedbe sa zakonodavnom namjerom toga propisa i procijeniti

sposobnost institucije zadužene za njegovu provedbu da upravlja i ispunjava zakono-davne ciljeve;

d) procijeniti rad institucija i istražiti slučajeve lošeg upravljanja, zlouporaba, rasipništva, ko-rupcije itd.;

e) revidirati i utvrditi financijske prioritete;f) osigurati da propis služi javnom interesu.

Jednom kada propis stupi na snagu, tijelo ili institucija zaduženi za njegovu provedbu tre-bali bi ispuniti svoje obveze u pogledu izvješćivanja i praćenja te tako osigurati da predmetni propis uistinu ispunjava svoje ciljeve, odnosno ako ih ne ispunjava, mogli bi poduzeti korektiv-ne mjere. Člankom 67. Jedinstvenih pravila ne uređuje se pitanje parlamentarnog nadzora. Tim se člankom od institucija BiH zahtijeva da periodično revidiraju propise iz njihove nadležnosti, kako bi utvrdili treba li ih mijenjati. Nadalje, od predlagatelja propisa traži se preuzimanje ob-veze izvješćivanja i odgovornosti. Poslovnicima domova Parlamentarne skupštine BiH daje se u nadležnost povjerenstvima mogućnost zahtijevanja informacija i izvješća od bilo koje instituci-je ili zaposlenika tijela vlasti, uz ogradu da, u svim slučajevima kada se jednom dijelu vlasti daju ovlasti nad drugim dijelom vlasti, te ovlasti moraju biti utemeljene na Ustavu BiH.

Ocjena djelotvornosti usvojenih propisa u smislu ispunjavanja ciljeva javne politike i finan-cijske isplativosti trebala bi biti uloga vlade, ali ona nije formalno utvrđena, sustavna niti po-drazumijeva potrebnu razinu odgovornosti. U velikome broju zemalja parlamenti su ti koji su nadležni za praćenje i provode ga putem svojih povjerenstava ili istraživačkih centara, ali i pu-tem institucija vlasti, organizacija građanskog društva, pa čak i mediji nadgledaju provedbu propisa.

Parlamentarna skupština BiH ustanovila je primjer dobre prakse u smislu praćenja provedbe propisa Zakonom o intelektualnom vlasništvu i Zakonom o kolektivnom ostvarivanju autorskog i srodnih prava. Na 80. sjednici, održanoj 30. 6. 2010., Zastupnički dom Parlamentarne skupštine BiH usvojio je zaključak kojim obvezuje Institut za intelektualno vlasništvo BiH na podnošenje Ustavnopravnom povjerenstvu Zastupničkog doma godišnjih izvješća o učincima navedenih zakona na temelju kojih bi Povjerenstvo razmatralo i sugeriralo odgovarajuće izmjene zakona.

Jedinstvenim pravilima se od ministarstava zahtijeva da u obrazloženje uključe plan pra-ćenja i nadzora provedbe propisa. To može samo poslužiti kao poticaj da taj plan i provedu kada dođe do usvajanja propisa. Osim toga, ako predlagatelj propisa predviđa da će doći do promjene koja će zahtijevati usvajanje izmjena i dopuna, predviđenu promjenu treba navesti u obrazloženju. Primjerice, ako će primjena neke konvencije ili zakonodavne inicijative zahtije-vati promjenu predloženog propisa ili ako se očekuje da će se postotak poštivanja direktiva EU povećavati tijekom utvrđenog razdoblja ili na temelju neke moguće situacije, takve promjene treba navesti u obrazloženju.

Bez obzira na to koja institucija ima primarnu odgovornost za praćenje provedbe propisa, parlamentarna povjerenstva i ministarstva, radeći zajedno, mogu procjenjivati djelotvornost zakonodavnih programa, davati preporuke i izrađivati planove rada za pronalaženje rješenja i provedbu preporuka. Svi imaju isti cilj – vladu kojom se dobro upravlja i koja je odgovorna.


Pri ocjenjivanju djelotvornosti novoga propisa potrebno je odgovoriti na sljedeća pitanja:

a) Je li propis primijenjen?b) Proizvodi li propis očekivane rezultate?c) Treba li propis dodatno mijenjati i ako treba, u kojem točno smislu?d) Koriste li se resursi efektivno i učinkovito?e) Jesu li uspostavljeni standardi djelovanja/učinka?f) Jesu li troškovi programa razmjerni ostvarenoj koristi?g) Ima li neočekivanih negativnih učinaka?h) Jesu li su sve uključene osobe ispravno informirane?i) Provodi li ministarstvo unutarnje revizije i priprema li izvješća o djelotvornosti propisa?

S ciljem pronalaženja odgovora na navedena pitanja, koriste se sljedeći instrumenti:

a) zakonske kontrole (sami propisi mogu uključivati odredbe o praćenju i reviziji);b) zahtjevi za dostavom informacija i godišnja ili periodična izvješća parlamentarnih povje-

renstava o utvrđenom stanju;c) javne rasprave;d) revizije (financijske ili revizije učinka);e) uspostava radnih skupina, uključujući sudjelovanje međunarodnih organizacija;f) mediji (pripćenja za javnost, intervjui itd.);g) internet (internetske stranice, online rasprave s ciljem izazivanja reakcija) i konzultacije

(građansko društvo i zainteresirane institucije);h) upravna inspekcija (obvezno izvješćivanje);i) razgovori sa zaposlenicima institucija;j) pregled dokumentacije, studija, procjena, ključnih transakcija, sustava i kontrole.

Institucije mogu objaviti godišnje izvješće o djelotvornosti propisa. Takvo godišnje izvješće može obuhvatiti:

a) procjenu općeg učinka institucije u obavljanju njezinih funkcija tijekom izvještajnog raz-doblja te preporuke u pogledu njegovog poboljšanja;

b) statističke preglede, uključujući brojčane podatke, geografsku raspoređenost, rokove itd.;

c) usporedbu izvještajnog razdoblja s materijalima i statističkim podacima koji se odnose na isto razdoblje iz prethodnih godina;

d) procjenu (ljudskih, materijalnih, financijskih i drugih) resursa koje institucija koristi ili koji su joj potrebni;

e) detaljan opis svih poteškoća s kojima su se susreli u provedbi propisa;

f) evidenciju pritužbi;

g) procjenu uspješnosti rada te institucije u smislu obavljanja njezinih funkcija, uključujući kratak opis eventualnih incidenata, prilika, okolnosti koje se izdvajaju bilo iz pozitivnih ili negativnih razloga i

h) sve uočljive uspjehe ili neuspjehe ministarstva u izvještajnom razdoblju. Za svaki od utvr-đenih neuspjeha obvezno je dati i izjavu o okolnostima koje su tome pridonijele, te korek-


tivnim mjerama koje su poduzete ili će biti poduzete, kako bi se umanjili trenutačni učinci i spriječilo ponavljanje iste pogreške.

Kontrolne liste u Dodatku ovome Priručniku sadrže pitanja koja treba uzeti u obzir prilikom izra-de plana nadzora.

Svrha ovoga Priručnika nije davati iscrpan prikaz različitih aspekata izrade propisa.

Već postoji cijeli niz dokumenata u kojima se obrađuju teme koje Priručnik pokriva i na njih se poziva u mjerodavnim odjeljcima posvećenim pojedinim konkretnim temama. U Priručniku se iznose jednostavne i precizne upute namijenjene onima koji rade na izradi propisa radi poboljša-nja njihove kvalitete. Što je detaljnije obrazloženje koje prati prijedloge pravnih propisa, to će oni koji ih usvajaju imati više informacija i, nadati se, na taj način moći donijeti bolje odluke.

U nastavku teksta slijede kontrolne liste i radni listovi koji će biti od pomoći autorima nacrta, no valja napomenuti kako se institucije potiču na razvijanje vlastitih obrazaca kojima će ispuniti uvjet za pripremu obrazloženja.

10. ZAKLJUČAK


KONTROLNE LISTE I RADNI LISTOVI

Opća razmatranja

1. Je li novi propis uopće potreban, imajući u vidu postojeće propise i uvjete ili bi bilo primjere-nije neko drugo rješenje?

2. Jesu li javna politika i ciljevi novog propisa konzistentni s važećim propisima?

3. Je li materija na koju se nacrt odnosi već uređena ranije objavljenim propisom?

4. Ako je odgovor na prethodno pitanje potvrdan, gdje su mogući sukobi važećih odredaba propisa i novog nacrta i kako se mogu uskladiti?

5. Jesu li osigurani odgovori na pitanja tko, što, kada, kako i koliko?

6. Jesu li definicije i uporaba pravne terminologije u novom propisu sukladni s važećim propi-sima i praksom?

7. U slučaju postojanja sukoba propisa, kako predlagatelj može izmijeniti nacrt propisa da izbje-gne zabune i nedosljednost propisa?

8. Jesu li sve odredbe novoga propisa kojima se stavljaju izvan snage ili mijenjaju važeći propisi ispravno izrađene?

9. Jesu li sve odredbe koje se tiču rokova i dana stupanja na snagu novog propisa izrađene na takav način da neće dovesti do suprotnosti, odnosno nepokrivenih razdoblja i time stvoriti nesigurnost?

10. Hoće li se javiti problemi u smislu tumačenja, provedbe i primjene novog propisa?

11. Je li nacrt propisa ispravan sa stanovišta nomotehničkih pravila?

12. U slučaju kada se nacrtom uvode izmjene i dopune postojećih propisa, jesu li te izmjene ispravno sročene tako da se tekst prirodno uklapa u propis koji je predmetom izmjena?

13. U slučaju kada se nacrtom propisa uređuju kaznene odredbe, jesu li one jasno navedene?

DODATAK


Kontrolna lista za ustavnopravni temelj za donošenje propisa

1. Propisuju li se nekom odredbom u Ustavu BiH posebni uvjeti u pogledu toga kako treba izra-diti nacrt tog propisa ili bilo kojeg njegovoga dijela?

2. Koji je pravni temelj kojim se daje nadležnost instituciji za predlaganje predmetnog propisa?

3. Propisuju li se bilo kojim od primjenjivih međunarodnih ugovora, konvencija i sporazuma posebni uvjeti u pogledu toga kako treba izraditi nacrt tog propisa?

4. Odnosi li se bilo što od ovoga konkretno na materiju koju uređuje predmetni nacrt?

a) Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima?b) Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i njezini protokoli?c) Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima i njegovi protokoli? d) Konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije?e) Konvencija protiv mučenja i drugih surovih, nečovječnih i ponižavajućih postupanja i ka-

zni?

5. Na koje sve propise utječe nacrt propisa? Je li osigurana dosljednost?

6. Je li nacrt propisa sukladan s propisima međunarodnih institucija koje imaju nadležnost na predmetnom području?

7. Je li predmet nacrta propisa uređen nekim ranije donesenim propisom? Ako jest, koji su mo-gući sukobi između nacrta propisa i odredaba postojećeg propisa?

8. Ako ima takvih sukoba, kako obrađivač nacrta može riješiti te sukobe u nacrtu propisa kako bi spriječio usvajanje međusobno nedosljednih propisa?

9. Je li bilo koja odluka Ustavnog suda BiH primjenjiva na nacrt i propisuju li se njome posebni uvjeti u pogledu načina njegove izrade?

10. Je li nacrt propisa sukladan s međunarodnim industrijskim, znanstvenim i tehničkim standar-dima primjenjivim na njega?


Kontrolna lista za politiku i razloge za donošenje propisa

1. Je li jasno određen društveni cilj?

2. Je li utvrđen društveni problem?

3. Jesu li su propisno opisani načini na koje se javlja problem?

4. Je li utvrđeno na koga sve utječe problem?

5. Je li opisano tko ili što je uzrok problema?

6. Odgovara li odabrana politika na svaki od čimbenika utvrđenih za uzroke problema?

7. Jesu li razmotrena različita moguća rješenja?

8. Ima li smisla odabrano rješenje?

9. Propisuje li se politikom odgovarajuća regulatorna shema?

10. Odražava li nacrt propisa odabranu zakonodavnu politiku?

11. Je li novi propis izrađen tako da ohrabruje poželjno ili uklanja odnosno smanjuje problema-tično ponašanje?

12. Sadrži li odabrana javna politika plan provedbe?

13. Je li predlagatelj uklonio moguće prepreke?


Kontrolna lista za usklađivanje propisa s propisima EU

1. Je li usklađivanje predviđeno nekim od sljedećih dokumenata;

a) SSP-om;b) Programom za usvajanje acquisa;

2. Koji se (ako ih ima) mjerodavni članci Ugovora o EU i Ugovora o funkcioniranju EU primjenjuju na nacrt propisa?

3. U odnosu na mjerodavne propise EU:

a) Identificirati odgovarajuću vrstu propisa EU: je li u pitanju uredba, direktiva, odluka ili neki neobvezujući propis?

b) Što su svrha, opseg, cilj, definicije, terminologija i materijalne odredbe propisa EU?c) Postoje li odluke Europskog suda pravde koje treba uzeti u obzir ?d) Postoje li mjerodavna mišljenja stranih ili domaćih stručnjaka koje treba uzeti u obzir?

4. Usklađenost nacrta propisa s pravom EU:

a) Koji su dijelovi važećih domaćih propisa i nacrta propisa potpuno usklađeni s aktima EU iz odgovarajućeg područja?

b) Ako se nacrtom propisa mijenja postojeći propis koji nije usklađen s propisima EU, što morate učiniti da biste postigli usklađenost?

5. Usklađivanje s direktivom:

a) U kojoj je mjeri važeće domaće zakonodavstvo usklađeno s direktivama EU iz predmet-nog područja?

b) Koji se dijelovi direktive moraju preuzeti?c) Je li moguća potpuna usklađenost s direktivama EU ili usklađenost treba biti djelomična?

Kada se može postići potpuna usklađenost?d) Planira li se usvajanje drugih propisa kojima bi se preuzele odredbe direktiva EU koje nisu

preuzete nacrtom propisa?

6. Ostalo:

a) Ima li odredaba važećih propisa koje su suprotnosti s pravom EU i koje treba staviti izvan snage?

b) Ako je pravnim aktom EU propisana obveza utvrđivanja kazni, jesu li kazne propisane u nacrtu propisa usklađene s utvrđenim kaznama u mjerodavnim domaćim propisima?

7. Jeste li provjerili usklađenost nacrta propisa s:

a) mjerodavnim člancima Ugovora;b) sekundarnim zakonodavstvom EU;c) obvezama BiH koje proizlaze iz SSP-a;d) općim načelima prava EU;e) odgovarajućim odlukama Suda EU?

8. Je li popunjen usporedni prikaz usklađenosti?


9. Je li popunjena i potpisana izjava o usklađenosti?

10. Sadrži li obrazloženje pravnih propisa:

a) naziv propisa EU koji se preuzima,b) usklađenost nacrta propisa sa SSP-om,c) stupanj usklađenosti nacrta propisa s primarnim, sekundarnim i drugim izvorima prava

EU?


Usporedni prikaz usklađenosti

USPOREDNI PRIKAZ USKLAĐENOSTIDatum izrade:

1. Naziv propisa Europske unije:CELEX oznaka:Predmet propisa:Cilj propisa:

2. Naziv nacrta/prijedloga propisa:Predmet propisa:Cilj propisa:

3. Usklađenost s primarnim izvorom prava Europske unije: (navesti naziv osnivačkog ugovora)(navesti stupanj usklađenosti)

4. Usklađenost sa sekundarnim izvorom prava Europske unije:(navesti stupanj usklađenosti)

a b c d e

Odredbe i zahtjevi propisa EU

Odredbe nacrta/prijedloga propisa

Usklađenost odredbe nacrta/ prijedloga propisa s odredbama propisa EU

Razlozi za djelomičnu usklađenost ili neusklađenost

Predviđeni rok za postizanje potpune usklađenosti

5. Usklađenost s ostalim izvorima prava EU:

Uputa za popunu usporednog prikaza usklađenosti

Predlagatelj je obvezan unijeti detaljne podatke u svaki redak, i to na sljedeći način:

1. Naziv propisa EU

a) potrebno je navesti puni naziv propisa na jednom od jezika u službenoj uporabi u BiH i na engleskome jeziku;

b) CELEX oznaka;

c) naziv institucije EU koja je donijela akt, pripadajući broj akta, broj „Službenog glasnika Europske unije“ u kojemu je objavljen i

d) kraće navesti predmet i cilj propisa.

2. Naziv nacrta/prijedloga propisa

a) puni naziv nacrta/prijedloga propisa na jednom od jezika u službenoj uporabi u BiH i na engleskome jeziku i

b) kraće navesti predmet i cilj propisa.


3. Usklađenost s primarnim izvorom prava EU

a) naziv osnivačkog ugovora;

b) naslov poglavlja i broj članka s kojim je nacrt/prijedlog propisa usklađen;

c) navesti stupanj usklađenosti koristeći sljedeće termine: potpuno usklađeno, djelomično usklađeno, neusklađeno ili neprenosivo.

4. Usklađenost sa sekundarnim izvorom prava EU

a. Odredbe propisa EU:

Podijeliti propis EU na poglavlja, članke, stavke, točke, alineje, te navesti puni tekst svake odredbe.

b. Odredbe nacrta/prijedloga propisa:

a) razdvojiti nacrt/prijedlog propisa na dijelove, poglavlja, odjeljke, članke, stavke, točke, ali-neje i navesti puni tekst svake odredbe;

b) usporediti odredbe s odredbama propisa EU i

c) usporediti smisao skupine članaka koji čine cjelinu s odredbama propisa EU kao cjelinom.

c. Usklađenost nacrta/prijedloga propisa s odredbama propisa EU (potpuno usklađeno, djelo-mično usklađeno, neusklađeno, neprenosivo).

Nacrt/prijedlog propisa je potpuno usklađen kada:

i. su ugrađene sve odredbe propisa EU,

ii. je usklađen sa svim načelima tih odredaba i

iii. je sukladan (nije u suprotnosti) s tim odredbama.

Nacrt/prijedlog propisa je djelomično usklađen kada:

i. su ugrađene neke odredbe propisa EU,

ii. je usklađen s pojedinim načelima tih odredaba i

iii. je sukladan (nije u suprotnosti) s tim odredbama.

Nacrt/prijedlog propisa je neusklađen kada je u suprotnosti s odredbama propisa EU.

Odredba propisa EU je neprenosiva kada ne uspostavlja obvezu usklađivanja (odredbe kojima se propisuju obveze država članica i institucija EU, odstupanja, prijelazne i završne odredbe).

d. Razlozi za djelomičnu usklađenost ili neusklađenost.

• Navesti razloge bez obzira na to jesu li u pitanju gospodarski, financijski, društveni ili razlozi neke druge naravi;

• obvezno se pozvati na određenu analizu učinka, studiju ili neki drugi dokument, a ne samo općenito navesti razloge;

• navesti rok u kojemu se predviđa potpuna usklađenost i

• obrazložiti uporabu termina neprenosivo.


e. Rok za postizanje potpune usklađenosti. Rok u kojemu se predviđa potpuna usklađenost na temelju mjerodavnog dokumenta kao što su SPP, program usvajanja acquisa u skladu s SPP-om ili drugi dokument kojim se predviđa potpuna usklađenost nacrta/prijedloga propisa s acquisem.

Ako u predviđenom roku nije postignuta usklađenost, navesti razloge za propuštanje roka.

5. Usklađenost s ostalim izvorima prava EU.

U ovome dijelu treba navesti mjerodavne odluke Suda EU, opća načela prava EU te mjerodav-ne međunarodne sporazume.


Izjava o usklađenosti

1. Obrađivač odnosno predlagatelj nacrta/prijedloga propisa

2. Naziv nacrta/prijedloga propisa

3. Usklađenost nacrta/prijedloga propisa s odredbama Sporazuma o stabilizaciji i priduživanju

3.1. Odredba Sporazuma

3.2. Prijelazni rok za usklađivanje

3.3.Ocjena ispunjenosti obveze iz navedene odredbe Sporazuma

3.4.Razlozi za djelomično ispunjavanje odnosno neispunjavanje obveze iz navedene odredbe Sporazuma

4. Stupanj usklađenosti nacrta/prijedloga propisa s acquisem

4.1. Primarni izvori prava EU

4.2. Sekundarni izvori prava EU

4.3. Ostali izvori prava EU

4.4. Razlozi za djelomičnu usklađenost ili neusklađenost

4.5. Rok za potpuno usklađivanje

5. Je li osiguran prijevod pravnih izvora na jezike u službenoj uporabi u Bosni i Hercegovini?

5.1. Je li nacrt /prijedlog propisa preveden na jedan od službenih jezika EU?

5.2. Sudjelovanje domaćih i stranih konzultanata/stručnjaka i njihovo mišljenje

OBRAĐIVAČ ODNOSNO PREDLAGATELJ POMOĆNIK RAVNATELJ DEI-JA

datum i pečat datum i pečat


Uputa za popunu izjave o usklađenosti

1. Naziv obrađivača odnosno predlagatelja nacrta/prijedloga propisa.

2. Naziv nacrta/prijedloga propisa. Puni naziv nacrta/prijedloga propisa, na jednom od jezika u službenoj uporabi u BiH i na engleskome jeziku.

3. Usklađenost s odredbama SSP-a:

3.1. navodi se odredba Sporazuma koja se odnosi na normativni dio propisa; ili, ako Spora-zum ne sadrži takvu odredbu, navodi se ta činjenica i ne popunjavaju se točke 3.3. i 3.4.;

3.2. ako Sporazumom nije određen poseban rok, navodi se opći rok za usklađivanje - šest godina od dana stupanja na snagu Sporazuma;

3.3. za ispunjavanje obveze iz Sporazuma navode se ocjene: „potpuno ispunjava“, „djelomič-no ispunjava“ ili „ne ispunjava“;

3.4. ako je ocjena djelomično ispunjava ili ne ispunjava, potrebno je navesti razloge (gospo-darski, financijski, društveni i drugi);

4. Stupanj usklađenosti nacrta/propisa s acquisem.

4.1. Odredbe primarnih izvora prava EU s kojima je nacrt/prijedlog propisa usklađen, te stu-panj usklađenosti nacrta/prijedloga propisa s tim odredbama.

4.2. Odredbe sekundarnih izvora prava EU s kojima je nacrt/prijedlog propisa usklađen, te stupanj usklađenosti nacrta/prijedloga propisa s tim odredbama.

4.3. Ostali izvori prava EU s kojima je nacrt/prijedlog propisa usklađen, te stupanj usklađe-nost nacrta/prijedloga propisa s tim izvorima.

4.4. Razlozi za djelomičnu usklađenosti ili neusklađenost: Ako je nacrt/prijedlog propisa samo djelomično usklađen ili uopće nije usklađen s izvorima prava EU, predlagatelj mora navesti jesu li u pitanju gospodarski, financijski, društveni ili razlozi druge naravi. Pritom se treba pozvati na konkretnu analizu učinka, studiju ili drugi dokument, a ne samo op-ćenito navesti razloge. Ako predlagatelj uporiabi oznaku „neprenosivo“, mora se obra-zložiti uporaba tog termina.

4.5. Rok u kojemu se predviđa potpuna usklađenost nacrta/prijedloga propisa:

Navesti rok u kojemu je, na temelju SSP-a, programa za usvajanje acquisa u skladu s SSP-om ili nekog drugog dokumenta, predviđeno postizanje potpune usklađenosti nacrta/prijedloga propi-sa s acquisem.

U slučaju kada je utvrđeni rok istekao a nije ostvarena potpuna usklađenost, potrebno je nave-sti razloge za propuštanje roka.

5. Jesu li navedeni izvori prava EU prevedeni na jezike u službenoj uporabi u BiH: Da ili Ne.

6. Je li nacrt/prijedlog propisa preveden na neki od službenih jezika EU: Da ili Ne.

7. Sudjelovanje stranih ili domaćih konzultanata/stručnjaka: u slučaju sudjelovanja stranih kon-zultanata u izradi nacrta/prijedloga propisa, priložiti njihova mišljenja o usklađenosti nacrta/prijedloga propisa s acquisem.

8. Potpisi: obrađivač/predlagatelj potpisom i pečatom ovjerava izjavu o usklađenosti, a pomoć-nik ravnajtelja DEI-ja potpisom i pečatom Direkcije potvrđuje izjavu o usklađenosti koju je predlagatelj podnio. Ako ovlašteno tijelo nije popunilo izjavu na odgovarajući način, Direkcija za europske integracije vraća nepotvrđenu izjavu na doradu.


Kontrolna lista za provedbu propisa

1. Sadrži li nacrt propisa odredbe koje se odnose na njegovu provedbu?

2. Utvrđuju li se nacrtom propisa rokovi u kojima će se provoditi?

3. Sadrži li nacrt propisa odredbe o podzakonskim aktima s odgovarajućim rokovima?

4. Jesu li prijelazne odredbe dovoljno jasno napisane da se mogu odnositi samo na materiju uređenu predmetnim nacrtom propisa umjesto da nenamjerno dovedu do stavljanja izvan snage, izmjena ili sukoba s važećim propisima?

5. Je li utvrđeno tko će biti nadležan za provedbu propisa?

6. Je li predlagatelj odabrao tijelo ili instituciju za koje se može procijeniti da će na najučinkovitiji mogući način provesti taj propis?

7. Utvrđuju li se nacrtom propisa nadležnosti i nadležnost tijela zaduženog za njegovu proved-bu?

8. U slučaju kada se nacrtom propisa prenose ovlasti na drugo tijelo uprave, utvrđuje li se njime nadležnost ili nadležnosti koje će biti prenesene?

9. Prenose li se nacrtom propisa ovlasti s jednog postojećeg tijela uprave na drugo? Ako se pre-nose, podrazumijeva li taj prijenos ovlasti bolje iskorištavanje resursa?

10. Uređuje li se nacrtom propisa pitanje prijenosa resursa (kadrovskih i drugih) između tih tijela?

11. U slučaju kada se nacrtom propisa uspostavlja novo tijelo uprave, utvrđuje li se njime o kojoj je vrsti tijela riječ, npr. ministarstvo, odjel ministarstva, regulatorno tijelo?

12. U slučaju kada se propisom uspostavlja novo tijelo uprave, koje će biti njegovo mjesto u op-ćoj strukturi vlasti i kome će odgovarati?

13. U slučaju kada se zakonom uspostavlja novo tijelo uprave, je li predmetnim nacrtom propisa utvrđena rukovodeća struktura tog novog tijela uprave?

14. Utvrđuje li se nacrtom propisa tko će obaviti imenovanja rukovodećih kadrova novog tijela uprave i kojeg će ranga biti osoba zadužena za to tijelo?

15. Hoće li biti preklapanja između novog tijela uprave i već postojećih tijela? Ako hoće, na koji je način nacrtom propisa moguće ukloniti ta preklapanja?

16. U slučaju kada se propisom uspostavlja novo tijelo uprave, navode li se u njemu dan i uvjeti pod kojima će novo tijelo uprave početi raditi?


Kontrolna lista za financijsko obrazloženje

1. Kako će se financirati provedba propisa?

2. Ima li dovoljno sredstava za provedbu i primjenu tog propisa?

3. Može li vlada osigurati dovoljno sredstava za učinkovitu provedbu?

4. Koji su drugi mogući izvori financiranja troškova provedbe i primjene propisa?

5. Koji su sve podaci potrebni kako bi se moglo odgovoriti na pitanja o financiranju?

6. Tko ima te podatke?

7. Koliko će koštati provedba propisa? U prvoj godini? U drugoj godini? U trećoj godini? 8. Ima li inicijalnih (jednokratnih) izdataka? Ako ima, o kakvim je izdacima riječ?

9. Ima li stalnih troškova provedbe i primjene pravnog propisa? Ako ima, koliko oni iznose na godišnjoj osnovi.

10. Na koji se način ti brojevi mogu mjeriti (ili procijeniti)?

11. Hoće li sam propis donijeti prihode? Ako hoće:

a) Koje su naravi ti prihodi?b) Koji bi iznos prihoda mogao biti prikupljen?c) Koliko će trajati prikupljanje prihoda po ovoj osnovi?

12. Tko i na koji način će koristiti prihode?


Kontrolna lista za konzultacije o nacrtu propisa

1. Ima li ministarstvo popis svih relevantnih sudionika?

2. Ima li ministarstvo internetsku stranicu čije postavke omogućavaju stavljanje komentara?

3. Ima li taj nacrt propisa znatan utjecaj na javnost? Ako ima, na koji način:

a) dovodi do promjene pravnog statusa osobe;b) dovodi do promjene ekonomskog statusa osobe;c) uzrokuje izmjene kojima se postiže usklađenost s međunarodnim standardima; d) ima utjecaj na okoliš ili

e) zadovoljava komponentu ostalih kriterija.

4. Postoji li plan obavljanja konzultacija? Ako postoji, što on podrazumijeva i tko je zadužen za njegovu provedbu?

5. Jesu li utvrđeni pojedinci i institucije s kojima će biti obavljene konzultacije? Ako jesu, tko su oni?

6. Koji su ciljevi ministarstva u odnosu na različite relevantne sudionike za svaki od koraka u procesu konzultacija?

7. Što svi relevantni sudionici trebaju znati kako bi učinkovito sudjelovali u konzultacijama?

8. S druge strane, kako točno različiti sudionici mogu pridonjeti procesu?

9. Kakva je popratna komunikacija potrebna kako bi se osigurala neprekidna informiranost tih sudionika?

10. Očekujete li da će neke od odredaba predmetnog nacrta propisa izazvati određene kontro-verze? Ako očekujete, kako se najbolje pripremiti za to?

11. Je li utvrđen način na koji će se obavljati konzultacije?

12. Koje su metode konzultiranja primjerene kako bi ministarstvo ostvarilo svoje ciljeve?

13. Koje bi izvanredne okolnosti mogle utjecati na primjenu neke ili više metoda?

14. Jesu li evidentirani svi komentari?

15. Jesu je objedinjeni komentari koji se više puta ponavljaju?

16. Jesu li objašnjeni razlozi zašto su poduzete, odnosno nisu poduzete mjere na temelju odre-đenih komentara?

17. Je li upotpunjeno izvješće o obavljenim konzultacijama?


Kontrolna lista za praćenje i nadzor

1. Ima li potrebe uspostaviti specijalizirano tijelo nadležno za cjelokupno praćenje utjecaja pro-pisa?

2. Ako ima, iz čega bi se sastojalo to tijelo, u kojem bi ministarstvu bilo smješteno i što bi bili njegovi temeljni zadaci i obveze?

3. Bi li uvođenje takvoga tijela iziskivalo dodatne financijske troškove? Ako bi iziskivalo, o ka-kvim je troškovima riječ?

4. Koja bi institucija (ili sektor unutar institucije) trebala biti nadležna za koordinaciju svih aktiv-nosti koje se tiču praćenja i izvješćivanja o provedbi politika/pravnih propisa?

5. Što bi bilo korisnije: unutarnja ili izvanjska/neovisna revizija?

6. Treba li praćenje i procjenu utjecaja dodatno urediti provedbenim propisima?

7. Ako treba, kako to izvesti (pravilnik, naputak, smjernice, standardni obrasci)?

8. Sadrži li predmetni nacrt propisa odgovarajuće odredbe u pogledu izvješćivanja o njegovoj provedbi i statusu?

9. Hoće li biti problematično uvoditi izmjene i dopune danih propisa u kasnijim fazama ako se ukaže potreba za tim?

10. Navodi li se u nacrtu propisa koliko često i kome se moraju podnositi izvješća?

11. Nalaže li se nacrtom propisa da bilo koja od sljedećih informacija mora biti uvrštena u izvje-šće:

a) stanje računa za prihode i rashode;b) stupanj ostvarenosti onoga što je bila namjera propisa;c) statistički podaci;d) evidencija o pritužbama;e) procjena učinka tijela zaduženog za provedbu;f) preporuke u pogledu poboljšanja i korektivnih mjera (amandmani)?

12. Je li utvrđen i neki drugi način praćenja i nadzora? Ako jest, koji točno i tko bi ga primjenji-vao?

13. Predložite obvezni oblik izvješćivanja o statusu provedbe i utjecaju propisa, jasno navodeći tko podnosi izvješće i kome, što sve izvješće treba sadržavati i koliko se često podnosi!


PREGLED I SAŽETAK PROPISA

Naziv propisa:

Sažetak glavnih odredaba:

Precizirati članak ili dio članka

Postoji li problem? Navesti problem? Kako to ispraviti?

Ustavnopravni temelj

Iznošenje odabrane politike

Analiza financijskih učinaka

Izjava o usklađenosti sa zakonodavstvom EU

Plan provedbe

Izvješće o obavljenim konzultacijama

Plan praćenja i odredbe o izvješćivanju

Ima li rokova za usvajanje podzakonskih akata

Odredbe o stavljanju izvan snage


TABLIČNI PREGLED ZA POTREBE RAZMATRANJA NACRTA PROPISA(Obvezno naznačite u kojoj je mjeri ispoštovana svaka od točaka)

Kriteriji 25% 50% 75% 100%

1. Svi dijelovi koje jedan propis treba sadržavati su uneseni i ispravni

a. Preambula

b. Naziv

c. Cilj/svrha

d. Definicije

e. Kaznene odredbe

2a. Zakonodavna politika jasno je navedena u obrazloženju propisa

2b. Nacrt propisa odražava politiku navedenu u obrazloženju

3. U obrazloženju se jasno navodi na koji će se način financirati provedba propisa

4. Nacrtom propisa jasno se utvrđuje tko, što, kad i na koji način

a. Na koga se odnosi propis

b. Što se traži propisom

c. Kada to mora biti ispunjeno

d. Na koji način to treba biti ispunjeno

5. U nacrtu propisa ispoštovana su gramatička pravila

a. Glagolsko vrijeme: prezent

b. Aktiv

c. Imenice u jednini

d. Ne treba/ne smije

6. Nacrt propisa ispravno je podijeljen na dijelove, poglavlja, članke i stavke

7. U nacrtu propisa korišteni su ispravni navodi i nazivi drugih akata na koje se poziva

8. Nacrtom propisa na djelotvoran se način utvrđuju provedbene, prijelazne i završne odredbe

a. Provedbene odredbe

b. Prijelazne odredbe

c. Završne odredbe

9. U nacrtu propisa ispravno su korišteni terminologija i jezik

a. Dosljedna uporaba terminologije

b. Sve potrebno


RADNI LIST ZA ANALIZU POLITIKE UTEMELJEN NA PRISTUPU USREDOTOČNOM NA RJEŠAVANJE PROBLEMA

Društveni cilj

Problem

Na koji se način problem javlja (ako su očitovanja različita od samoga problema)

Pojedinci ili institucije na koje utječe taj problem

Pojedinci ili institucije koje uzrokuju taj problem

Problematično ponašanje

Čimbenik analize: OBRAZLOŽENJE PROBLEMA

Zakoni/pravila

Prilika

Kapacitet

Komunikacija

Postupak/Procedure

Interes ili poticaj —materijalni, financijski —nematerijalni

Osobna uvjerenja


Čimbenik analize UČINCI MOGUĆIH RJEŠENJA

Rješenje

Uvođenje propisa

Bez uvođenja propisa

Prepreke

Troškovi

Učinci rješenja

Provedba/daljnji koraci

Prednosti predloženog rješenja Nedostaci predloženog rješenja


PROCJENA FINANCIJSKIH UČINAKA

Troškovi Prva godina Druga godina Treća godina

Plaće

Doprinosi

Obuka

Naknade po osnovi stručnih usluga

Kapitalni rashodi

Operativni/troškovi održavanja

Komunalije

Oprema

Troškovi tiskanja

Nabava softvera/licencija

Uredski materijal

Zakup prostorija

Konferencije i drugi događaji

Informiranje javnosti

Pravne svrhe

Prijevoz

Ostalo

Ukupno

Prihodi

Naplata po osnovi naknada

Donatorska sredstva

Naplata po osnovi novčanih kazni

Naplata po osnovi poreza

Ostalo

Ukupno

Obrazloženje:

Broj novih zaposlenika po platnim razredima, uključujući i plaće i doprinose:

Obrazloženje procjene iskorištenja postojećih zaposlenika po platnim razredima:

Obrazloženje poreznih i drugih olakšica:

Obrazloženje karaktera svakog od izvora prihoda:

Projekat jačanja parlamenta u Bosni i Hercegovini

Пројекат јачања парламента у Босни и Херцеговини

Parliamentary Strengthening Project in Bosnia and Herzegovina

Documents

ZA IZRADU OBRAZLOŽENJA PROPISA - mpr.gov.ba izradu... · Lejla Nuhodžić, bosanski jezik Tamara Čapelj, hrvatski jezik Aleksandra Aginčić, ... vlasti u BiH i priprema propisa