Download pdf - О ДАЛЬНЕЙШЕМ CОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКСТРЕННОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ С УЧЕТОМ

Нау

чно�

техн

ичес

кие

разр

абот

ки

22 ТЕХНОЛОГИИ ГРАЖДАНСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Федеральный центр науки и высоких технологий «Всероссийский научно�исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций»

УДК 002 2:614.84:35М.И. Фалеев, Г.А. Короткин,

М.А. Шахраманьян д.т.н., А.П. Попов к.т.н.

О ДАЛЬНЕЙШЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ОРГАНИЗАЦИИ ЭКСТРЕННОГО РЕАГИРОВАНИЯ НА ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СИТУАЦИИ

С УЧЕТОМ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОТИВОПОЖАРНОЙ СЛУЖБЫ

Приведены основные положения и направления развития единых дежурно-диспетчерских служб (ЕДДС) в рамках территориальных и местных подсистем РСЧС

Указом Президента Российской Федерации от 9 ноября 2001 г. №

1309 «О совершенствовании государственного управления в об-

ласти пожарной безопасности» Государственная противопожар-

ная служба (ГПС) МВД России преобразована в ГПС МЧС России.

26 февраля 2002 г. на совместном заседании коллегии МЧС России

и военного совета войск гражданской обороны «О развитии государс-

твенного управления и совершенствовании структурной политики МЧС

России» Министр МЧС России С.К. Шойгу отметил, что «…повышение

эффективности и оперативности реагирования на чрезвычайные ситуа-

ции – это на сегодня главная задача, и решить её можно, только создав

стройную систему государственного управления в этой области».

Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций являются

актуальными задачами администраций субъектов РФ, органов местного

самоуправления, существующих территориальных и муниципальных

служб (по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям,

государственной противопожарной службы, милиции, государствен-

ной инспекции по безопасности дорожного движения, экстренной

медицинской помощи, служб жилищно-коммунального и топливно-

энергетического хозяйства и др.) и требуют, как правило, их совместных

действий в рамках территориальных и местных подсистем Единой госу-

дарственной системы предупреждения и ликвидации ЧС (РСЧС).

В приказе МЧС России от 19 ноября 2002 г. № 536 «О повышении

эффективности и организации деятельности системы МЧС России»

акцент в этой работе предлагается перенести на территории; поставле-

на задача завершить уже в 2003 г. создание единых органов управления

по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной

безопасности субъектов РФ и их муниципальных образований.

С этой целью приказами МЧС России от 18 марта 2002 г. № 116 и от

21 апреля 2003 г. № 194 управления и отделы ГПС субъектов РФ и их

муниципальных образований подчинены руководителям соответству-

ющих органов управления по делам ГОЧС, а приказом МЧС России от

18 июня 2003 г. № 317 утверждено примерное «Положение об органах,

специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны,

задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в

составе или при органах исполнительной власти субъектов РФ и орга-

нах местного самоуправления».

Как и любые организационные структуры территориальные и

местные подсистемы РСЧС включают в себя: силы, средства и сис-

темы управления. В силу этого резервы повышения эффективности

реагирования можно разделить на два больших класса. К первому

из них относятся факторы, определяющие готовность, профессио-

нализм и техническое оснащение аварийно-спасательных сил. Ко

второму – факторы, влияющие на качество управления действиями

этих сил и средств в чрезвычайных ситуациях.

В настоящее время для подразделений пожарной охраны время ре-

акции на вызов нормировано и составляет 45 секунд. Нормирование

мест дислокации пожарных подразделений ведется с учётом радиуса

обслуживания, который для городов и других населённых пунктов

составляет 3 км, что в принципе может обеспечить прибытие пожар-

Г.А. Короткин

М.А. Шахраманьян

А.П. Попов

М.И. Фалеев

Нау

чно�

техн

ичес

кие

разр

абот

ки


23ТЕХНОЛОГИИ ГРАЖДАНСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

ных подразделений к месту вызова в течение 5 минут.

Однако, в настоящее время более 70 % населённых

пунктов (в том числе, 96,3 % сельских населённых

пунктов) находятся за пределами нормативного ра-

диуса выезда пожарных подразделений [1, 2]. Сред-

нее время прибытия на место пожара первого расчёта

около 8 минут в городах и более 18 минут в сельской

местности. Часто это бывает связано с недостаточной

технической оснащённостью подразделений ГПС: их

обеспеченность основными пожарными автомобиля-

ми составляет менее 90 % от штата, при этом более

половины таких автомобилей сегодня уже выслужили

свой срок эксплуатации и подлежат списанию.

Тем не менее, готовность подразделений пожар-

ной охраны на сегодняшний день одна из самых

высоких среди служб экстренного реагирования.

Возникает естественное требование приблизить го-

товность поисково-спасательных служб к уровню

готовности подразделений пожарной охраны. Для

этого используются различные способы: совместное

дежурство пожарных и спасателей, обучение пожар-

ных спасательным специальностям и их аттестация

как спасателей, оптимизация состава и структуры

пожарно-спасательной группировки сил и средств,

создание пожарно-спасательных центров и др.

В то же время эффективность экстренного реаги-

рования во многом определяется и тем, как быстро

будет получено сообщение о возникшем происшест-

вии от населения или организаций. Но эта ситуация

складывается не лучшим образом: сейчас среднее

время получения сообщения о пожаре в городах со-

ставляет 10 минут, в сельской местности – более 20

минут. Таким образом, по этой причине общее время

реагирования возрастает более чем в два раза, и часто

к моменту прибытия на место вызова пожарных под-

разделений огнём бывает охвачено уже все здание или

его большая часть.

Конечно, этому способствуют и объективные

факторы, связанные с состоянием местных систем

телефонной связи общего пользования. В настоящее

время в стране только 37 семей из 100 в городах и 16

семей из 100 в сельской местности имеют квартирные

телефоны; не телефонизировано более 500 тыс. сель-

ских населённых пунктов (около трети от их общего

числа), более 35 % объектов социальной сферы на

селе не имеют телефонной связи. Коренной перелом

в этом вопросе может наступить после вступления в

силу с 1 января 2004 г. нового Федерального закона «О

связи», в котором определено: «…в каждом поселении

должен быть установлен не менее чем один таксофон

с обеспечением бесплатного доступа к экстренным

оперативным службам», «…время, в течение которого

пользователь услугами связи достигает таксофона без

использования транспортного средства, не должно

превышать одного часа» [3].

Однако, при этом нельзя преуменьшать и влияние

качества систем управления, связи и оповещения в

чрезвычайных ситуациях.

Обстановку в ЧС по динамизму, неопределеннос-

ти и оперативности изменения можно сравнить с об-

становкой, складывающейся при ведении современ-

ных боевых действий. По мнению многих военных

специалистов, хорошо спроектированная система

управления войсками способна, по крайней мере, уд-

воить эффективность применения подчиненных сил

и средств. Используя аналогию с вооруженными си-

лами, можно предположить, что совершенствование

системы управления мероприятиями по ликвидации

ЧС оказывает не меньшее влияние на эффективность

ликвидации чрезвычайных ситуаций, чем развитие

подчиненных сил и средств.

Учитывая, что социально-экономический эффект

от вложения в сферу управления в среднем выше и на

один рубль затрат дает отдачу от 3-х до 5-ти рублей,

совершенствование управления в чрезвычайных си-

туациях при условиях ограниченности выделяемых

финансовых ресурсов является приоритетным на-

правлением, позволяющим добиться требуемой эф-

фективности меньшими затратами.

В настоящее время при угрозе или ликвидации

ЧС важную роль играют дежурные и диспетчерские

органы территориальных и муниципальных служб

(дежурно-диспетчерские службы), находящиеся в

постоянной готовности к действиям и уполномочен-

ные принимать соответствующие решения для про-

ведения необходимых экстренных мер. На многих

объектах экономики и социальной инфраструктуры

также организовано круглосуточное дежурство.

Более чем в 500 населённых пунктах России уже

созданы и эффективно работают единые дежурно-

диспетчерские службы (ЕДДС), функционирующие

в рамках объединённых систем оперативно-дис-

петчерского управления в чрезвычайных ситуациях

(ОСОДУ) муниципальных образований и субъектов

РФ. ЕДДС предназначены для приёма от населения

и организаций сообщений, несущих информацию об

угрозе или факте возникновения ЧС и координации

совместных действий в ЧС ведомственных дежур-

но-диспетчерских служб (ДДС), и создавались, как

правило, при соответствующих органах управления

по делам ГОЧС.

В то же время действующая система центров управ-

ления силами (ЦУС), центральных пунктов пожарной

связи (ЦППС) управлений ГПС, а также пунктов

связи пожарных отрядов (ПСО) и частей (ПСЧ) пред-

ставляет собой отработанную десятилетиями органи-

зацию эффективного взаимодействия с населением по

телефонному номеру «01» и оперативного управления

подразделениями ГПС в борьбе с пожарами.

В связи с преобразованием ГПС создались благо-

приятные условия для дальнейшего развития ЕДДС с

учётом возможностей ЦУС (ЦППС, ПСО, ПСЧ).

Проведенный анализ показывает, что хотя задачи

ЕДДС и ЦУС (ЦППС, ПСО, ПСЧ) были совершен-

но различны, их диспетчерские функции сильно

дублируют друг друга. Диспетчерские службы ГОЧС

и ГПС принимают сообщения от населения и взаи-

модействуют с другими службами жизнеобеспечения,

используют телекоммуникационные узлы с анало-

гичными функциями, автоматизированные системы

Нау

чно�

техн

ичес

кие

разр

абот

ки



с однотипными базами данных о территории, объ-

ектах экономики, населении и т.д. Параллельное и

независимое их развитие ложится дополнительным

финансовым бременем на бюджеты субъектов РФ

и муниципальные бюджеты. Создание интегриро-

ванных ЕДДС по вопросам ГОЧС и ГПС позволит

экономить значительные финансовые средства на

основе минимизации их структур и исключения дуб-

лирования однотипных функций.

Цель такой интеграции – снижение общих расхо-дов на содержание и развитие этих систем, повыше-ние оперативности и эффективности их функциони-рования.

С учётом выше сказанного приказами МЧС России

от 10 сентября 2002 г. № 428 и от 2 декабря 2002 г. № 553

определены основные направления развития единых

дежурно-диспетчерских служб с учётом изменения ста-

туса телефонного номера «01» как номера экстренного

вызова пожарных и спасателей (ЕДДС «01»), а также

сроки опытного функционирования ЕДДС «01».

ЕДДС «01» является органом повседневного уп-

равления местной подсистемы РСЧС и центральным

звеном муниципальной ОСОДУ.

В состав типовой ОСОДУ города (рис. 1) наряду

с ЕДДС «01» входят дежурно-диспетчерские службы

экстренного реагирования («02», «03», «04»), жи-

лищно-коммунального и топливно-энергетического

хозяйства, наблюдения и контроля за окружающей

средой, а также диспетчерские службы потенциально

опасных объектов.

Принципиальным отличием ЕДДС от других

органов повседневного управления РСЧС (пунктов

управления, центров управления в кризисных си-

туациях и др.), является наличие в ее структуре на-

ряду с оперативной дежурной сменой объединён-

ной диспетчерской службы, предназначенной для

приема сообщений о ЧС от населения и органи-

заций и их оперативного доведения до пожарно-

спасательных подразделений и заинтересованных

ДДС. Диспетчерская служба обеспечивает единое

информационное пространство в ОСОДУ, позво-

ляющее повысить оперативность и эффективность

реагирования на ЧС.

Рис. 1. Состав городской объединенной системы оперативно-диспетчерского управления

Учитывая, что ЦУС (ЦППС) УГПС республик

(краёв, областей) обслуживают в части тушения пожа-

ров административные центры субъектов Российской

Федерации, ЕДДС «01» в этих городах целесообразно

создавать на базе территориальных органов управления

по делам ГОЧС. Создаваемый таким образом ЦУКС

субъекта РФ совмещает функции ЕДДС города – ад-

министративного центра субъекта РФ и оперативной

дежурной службы (пункта управления, центра управ-

ления в кризисных ситуациях) органа управления по

делам ГОЧС субъекта РФ. Таким образом, ЦУКС субъ-

екта РФ может создаваться за счет средств консолиди-

рованного бюджета – городского и субъекта РФ.

Возможны следующие варианты организации

ЕДДС «01» (рис. 2), которые в приведенной ниже

последовательности можно считать и основными

этапами её дальнейшего развития [4].

Нау

чно�

техн

ичес

кие

разр

абот

ки


25ТЕХНОЛОГИИ ГРАЖДАНСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1. ЕДДС-РД («Раздельные диспетчерские»). Характеризуется наличием отдельных разнесённых

диспетчерских по вопросам ГОЧС и ГПС, между

которыми осуществляется тесное взаимодействие

по каналам связи и передачи данных. В этом случае

телефонные номера «01» и «051» (или любой другой

номер, выделенный для обращения граждан в случае

ЧС) работают параллельно, при этом проводится

разъяснительная работа с населением об изменении

статуса номера «01» для передачи сообщений о ЧС.

После получения и анализа диспетчером ГПС

сообщения о ЧС оно сразу перекоммутируются на

диспетчера ГОЧС, где соответствующим образом

обрабатывается. Аналогично, при случайном полу-

чении по номеру «051» сообщений о пожарах, они

пересылаются в диспетчерскую ГПС.

В этом случае дополнительная информационная

нагрузка на номер «01» и затраты на сопряжение дис-

петчерских ГОЧС и ГПС будут минимальными.

2. ЕДДС-ОД («Объединённая диспетчерская»). Характеризуется размещением рабочих мест диспет-

черов ГОЧС и ГПС в одном помещении.

В этом случае всю информационную нагрузку по

пожарам, ЧС и стихийным бедствиям берёт на себя

номер «01». Возможное снижение времени обработки

вызовов потребует в этом случае увеличения количес-

тва линий специальной связи «01» и использования

в диспетчерской службе комплексных программно-

технических решений по компьютеро-телефонной

интеграции, что потребует дополнительных финан-

совых затрат в сравнении с вариантом ЕДДС-РД.

3. ЕДДС-ЕД («Единая диспетчерская»). Характе-

ризуется дальнейшей оптимизацией состава и функ-

ций диспетчеров, при которой их специализация на

«пожары» и «другие ЧС» стирается: каждый диспет-

чер способен принять и обработать любую поступив-

шую информацию.

Реализация варианта ЕДДС-ЕД потребует созда-

ния принципиально новой учебной базы для подго-

товки диспетчеров. В этом случае наряду с затратами,

ожидаемыми от реализации варианта ЕДДС-ОД,

необходимо вложить значительные средства в со-

здание учебной базы и подготовку (переподготовку)

диспетчеров.

4. ЕДДС-ЕС («Единая служба»). На основе ре-

комендаций Международного союза электросвязи

(МЭС) в приказе Минсвязи России от 20 апреля 1999

г. № 71 «Об утверждении и введении в действие «Сис-

темы и плана нумерации на сетях связи стран 7-й зоны

всемирной нумерации» при переходе на перспектив-

Рис. 2. Варианты (этапы) развития единых дежурно-диспетчерских служб

Нау

чно�

техн

ичес

кие

разр

абот

ки



ную нумерацию предусмотрен трёхзначный номер

доступа к объединённой экстренной службе спасения

«112» вместо номеров «01», «02», «03», «04» и «051»,

а также выход на междугороднюю и международную

связь по индексам «0» и «00», соответственно (вместо

индексов «8» и «8-10»). Решением Государственной

комиссии по электросвязи от 26 апреля 2000 г. № 1

одобрен «Порядок перевода сетей связи России на

новую нумерацию».

На этом этапе необходимо нормативно закрепить

и организовать передачу непосредственно в ЕДДС

сообщений граждан о пожарах, авариях, катастрофах

и стихийных бедствиях по бесплатному номеру «112»

телефонных сетей общего пользования при одновре-

менном решении вопроса коммутации поступающих

сообщений в требуемых случаях и в другие экстрен-

ные службы.

Анализ предложенных вариантов показывает, что для реализации в ближайшее время наиболее реальными являются варианты ЕДДС-РД и ЕДДС-ОД.

Вариант ЕДДС-РД может быть рекомендован для

муниципальных образований, имеющих на сегод-

няшний день эффективно работающие ЕДДС. По

мере возрастания информационной нагрузки на но-

мер «01» и снижения нагрузки на номер «051» ЕДДС-

РД может быть преобразована в ЕДДС-ОД.

Вариант ЕДДС-ОД целесообразно сразу внедрять

в городах и районах, где ЕДДС ещё не была создана

или не зарекомендовала себя в качестве эффективно

работающей службы.

С целью сопряжения создаваемых в городах и районах ЕДДС «01» с единой дежурно-диспетчерской службой субъекта РФ, их организационно-техничес-кого объединения с дежурно-диспетчерскими органами ведомственных территориальных и муниципальных служб (милиции, скорой помощи, жилищно-комму-нального и топливно-энергетического хозяйства и др.) необходимо дальнейшее развитие объединённых систем оперативно-диспетчерского управления в чрезвычай-ных ситуациях субъектов и муниципальных образований Российской Федерации с учётом изменения статуса телефонного номера «01» (ОСОДУ «01»).

Реализация проекта ОСОДУ «01» включает в себя

два этапа:

– организационный, в течение, которого решают-

ся организационно-управленческие вопросы постро-

ения, функционирования и развития ОСОДУ;

– технический, в продолжение которого разра-

батываются и внедряются программно-технические

средства автоматизированной системы (АС) ОСОДУ.

На организационном этапе создания ОСОДУ «01»

осуществляется подготовка следующих документов:

• положения об ОСОДУ, утверждённого поста-

новлением администрации;

• соглашений об обмене информацией между

ЕДДС субъекта РФ и ведомственными ДДС, ут-

верждённых руководителями органов управления

по делам ГОЧС и соответствующих ведомственных

служб;

• дополнений и изменений в действующие инс-

трукции ДДС (в части их взаимодействия с ЕДДС);

• других регламентирующих документов (при

необходимости).

Технический этап начинается с разработки техни-

ческого задания на создание АС ОСОДУ, а завершает-

ся её вводом в эксплуатацию.

Создание ОСОДУ «01» субъекта РФ в рамках еди-

ного проекта позволит:

• реализовать научно-техническую политику

МЧС России и администрации субъекта РФ в части

создания единого информационного пространства по

вопросам ЧС на конкретной территории, его включе-

ния в информационные пространства Министерства

и субъекта РФ;

• существенно уменьшить расходы органов

местного самоуправления на развитие городских и

районных ЕДДС на основе их типового организаци-

онного и технического проектирования;

• развивать специальное программное и инфор-

мационное обеспечение ОСОДУ на основе долевого

участия городов и районов субъекта РФ, что сущес-

твенно уменьшит финансовые затраты каждого из

них;

• организовать централизованную подготовку

операторов-диспетчеров и эксплуатационного пер-

сонала ОСОДУ;

• обеспечить значительные финансовые скидки

на поставляемые программно-технические средства с

учетом их массовой поставки в область;

• использовать такие современные формы фи-

нансирования как товарные и денежные кредиты,

лизинг и другие.

Литература1. Правительственный час / Выступление С.К. Шойгу 21 мая 2003 г. в Государственной Думе РФ в рамках

«правительственного часа» // Спасатель МЧС России. – 2003. – № 10 (16-31 мая).

2. Дешёвых Ю. Борьба с огнём. За жилище // Спасатель МЧС России. – 2003. – № 13 (1-15 июля).

3. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. – 2003. – № 135

(10 июля).

4. Концепция развития единых дежурно-диспетчерских служб в субъектах Российской Федерации.

Утверждена приказом МЧС России от 10 сентября 2002 г. № 428.