Revisión de las políticas de EPJA en México: apuntes para reflexionar sobre
el país que tenemos y el país que queremos
Marianela Nuñez Barboza
Investigadora y consultora independiente,
miembro de Red EPJA Los Belenes de Cuernavaca, Morelos, 29-03-12
Incidencia Civil en la Educación
Reunión del Grupo promotor Incidencia Civil en la Educación
Marianela Nuñez Barboza [email protected]
Estructura de la presentación
• I. El país que tenemos: exclusión de la escolaridad en mayores de 15 años
• II. El país que tenemos: Análisis de políticas de EPJA (resultados de investigación)
• III. El país que queremos: adultos capaces de apropiarse y ejercer su “ciudadanía integral” y políticas apegadas a derecho
I. EL PAÍS QUE TENEMOS… EXCLUSIÓN DE LA ESCOLARIDAD EN MAYORES DE 15 AÑOS
Aquellos y aquellas que no pudieron insertarse o mantenerse en el sistema escolar por el tiempo y ciclos mínimos a los que tenían derecho…
I. ¿Cuántos son?
2010
México mayores 15
años (Millones)
% Entre 15 y
39 años (Millones)
%
INEA 31.9 40.7 (de 78.4
millones)
12.9 27.9 (de 46.4
millones)
Depende de quién, cómo y para qué “las y los” cuenten… (porque para el CONEVAL –organismo oficial de medición de la pobreza en México- por ejemplo, son una cifra diferente…)
Fuente: Sitio INEA con base en el Censo 2010.
Comparación nivel escolaridad del 20% más pobre con promedio
nacional, 2008, porcentajes
17,9
7,6
41,7
23,2
76,7
53,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
70,0
80,0
90,0
20% más pobre Nacional
Personas mayores de 15 años analfabetas
Personas mayores de 15 años con primaria incompleta
Jefes del hogar sin educación básica (estimación propia)
I. ¿Cómo son? Los más pobres…
Fuente: Elaboración propia con base en datos de CONEVAL, 2008.
Exclusión de la escolaridad básica de mayores de
15 años, género, 1960 a 2010
8.000.000
18.000.000
28.000.000
38.000.000
1960 1970 1990 2000 2005 2010
Total mayoresde 15 añosexc.Hombres
Mujeres
I. ¿Cómo son? En su mayoría mujeres…
Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, 2010.
% de jóvenes migrantes (sin documentos) a
E.U.A. de acuerdo a max. nivel de escolaridad,
2007
63,764,168,170,370,371,9
79,980,8
33,4
25,827,124,327,823,7
21,115,8
3,4 04,4 1,9 5,5 4,8
10,12,8
0
10
20
30
4050
60
70
80
90
Chi
a.
Dur
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Ver
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ela
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mig
rato
rio
s d
e la
en
tid
ad
Sin básica Con básica Media superior o superior
I. ¿Cómo son? Jóvenes, los que más migran…
Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEE, 2008.
Porcentajes de población de 15 años y más
según nivel educativo y origen étnico, 2010
7,2
23,8
12,6
16,0
19,6
5,2 4,4
25,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Nacional Población indígena
Sin instrucción a Primaria incompleta b
Primaria completa c Secundaria incompleta d
I. ¿Cómo son? El caso de las y los indígenas…
Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, 2010.
Tasa de analfabetismo población de 15 años y más por
grupos de edad, 2010
1,94,2
9,2
21,2
33,7
1,93,6
6,9
16,7
28,8
1,9
4,7
11,3
25,1
37,7
0
5
10
15
20
25
30
35
40
15-29 años 30-44 años 45-59 años 60-74 años 75 años y más
Total Hombres Mujeres
I. ¿Cómo son? Las y los adultos mayores…
Fuente: Elaboración propia con base en datos de INEGI, 2010.
I. ¿Cómo son? En resumen…
debida a diversos factores –edad, género, condición socioeconómica, lugar de residencia, inserción precaria al mercado laboral, acceso precario a la seguridad social.
II. EL PAÍS QUE TENEMOS… ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS EN EPJA
Análisis de políticas educativas destinadas a personas jóvenes y adultas desde los referentes del enfoque de análisis de políticas públicas
Marianela Nuñez Barboza [email protected]
II. Concepción de EPJA de este análisis • Acciones educativas con y para personas consideradas
como jóvenes y/o adultas por su medio social
• Intervienen los sectores público, privado y especialmente el social
• Son prácticas educativas (con o sin certificación) muy diversas:
alfabetización; educación básica; educación para y en el trabajo; salud (nutrición, salud sexual y reproductiva, etc.); desarrollo comunitario; micro-emprendimientos; formación ciudadana; educación ambiental; equidad de género; etc.
• Propósito general: la educación y/o formación de las personas en, para y a lo largo de la vida
Marianela Nuñez Barboza [email protected]
II. Las políticas de EPJA en México
Desde el punto de vista formal (expresado en leyes; así como planes y programas de servicios educativos) para el sector público las políticas de EPJA son las destinadas a las personas mayores de 15 años que se encuentran en condición de analfabetismo o que no han completado su educación básica (primaria y secundaria). El enfoque es la atención del llamado rezago educativo (31,900,157; 2010, según INEGI citado por INEA).
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II. Preguntas de investigación
• ¿Cómo son esas políticas educativas destinadas a atender a esa población denominada “en rezago educativo”, o mayores de 15 años que experimentaron exclusión escolar?
• ¿Cuáles serían los asuntos claves desde el punto de vista de un análisis de políticas públicas?
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II. Referentes teórico-metodológicos: a. Nuevo Institucionalismo
Robert Goodin (2003) Las instituciones y su diseño.
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II. Referentes teórico-metodológicos: el proceso de políticas públicas
Marianela Nuñez Barboza [email protected]
II. Procedimiento metodológico
Procedimiento: identificación y análisis de reglas escritas y no escritas, para detectar asuntos claves presentes en las distintas etapas del proceso de políticas públicas.
Fuente de datos: documentos públicos y entrevistas (formales e informales) con funcionarios (federales y estatales – Guanajuato, Jalisco), y voluntarios del sistema INEA en los estados (Jalisco, Michoacán, D.F.).
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II.Resultados / Definición del problema
• Asunto clave 1. Definición del rezago educativo con carácter restringido y con una connotación que culpa a la víctima de su condición:
Homologa “escolaridad” con “educación”
Palabra rezago estigmatiza a aquellos a quienes se aplica la denominación
En un problema porque la denominación no pone el acento en un hecho fundamental: la exclusión escolar de la que fueron objeto los 30 y tantos millones que antes de los 15 años no pudieron ejercer su derecho a la educación (de acuerdo a la legislación mexicana)
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II. Resultados / Definición del problema • Asunto clave 2. Visión de la educación
inspirada principalmente en las teorías de capital humano, visión claramente insuficiente en México por lo menos
Aún si se lograra certificar a millones de personas con los 9 años de escolaridad formal para incrementar su “capital humano” (que es la apuesta del sistema ahora), eso no sería suficiente, ni siquiera desde una visión estrictamente económica
El umbral para salir de la pobreza = 12 años de escolaridad formal (CEPAL)
El umbral para que la educación tenga impacto sostenido en el crecimiento económico = enseñanza secundaria de segundo ciclo (Programa de Indicadores Mundiales de la Educación, UNESCO - OCDE)
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Resultados / Establecimiento de agenda
• Asunto clave 3. Invisibilidad relativa de la EPJA dentro y fuera de las instituciones dedicadas a las intervenciones educativas:
Poca visibilidad del tema en la agenda (y opinión) pública
Se trata como un servicio “compensatorio” o mecanismo de legitimación de política social (el caso de las cifras para levantar “banderas blancas” de combate al analfabetismo en Michoacán versus las cifras del Censo 2010 de INEGI son un ejemplo)
La dotación de recursos es mínima (términos relativos): ejemplo históricamente ha sido igual o menor al 1% de los recursos destinados a SEP al INEA – Dato INEA
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Resultados / Diseño de propuestas
• Asunto clave 4. Focalizar en desmedro de la inclusión y equidad para todos los grupos:
Con recursos escasos no hay más remedio que focalizar
Focalizar en condiciones de escasez conduce necesariamente a inequidad y exclusión
En 2008 podíamos encontrar en documentos oficiales que la prioridad del INEA en el actual sexenio son jóvenes y adultos de 15 a 39 años. Según datos de SEP (ventilados por la prensa en aquel momento) 75% de los mal llamados “analfabetos” tienen más de 40 años (4,407,100). Según Censo 2010 son 4,207,582. Por la focalización (decisión administrativa), de entrada tenemos más de 4 millones de “excluidos” de la atención.
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II. Resultados / Toma de decisión • Asunto clave 5. Instancia de coordinación
intersectorial débil jurídica y presupuestalmente, donde además no necesariamente hay una pluralidad de actores representados:
El CONEVyT es lo que en derecho administrativo se denomina un “órgano administrativo intermedio”, es decir, una comisión intersecretarial, sin personalidad jurídica ni patrimonio propio (¿Qué tan estable en el tiempo puede ser?)
La jefatura del CONEVyT la tiene un funcionario de nivel jerárquico relativamente menor que otros integrantes (preside el director del INEA frente a funcionarios como los secretarios de Educación y Hacienda)
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II. Resultados / Implementación
• Asunto clave 6. La formación y reconocimiento económico y social de las y los asesores voluntarios que trabajan como educadores de personas jóvenes y adultas:
El peso de la labor de formación dentro del servicio más grande en México recae en voluntarios provenientes del sector social (apox. 80 mil en 2008, INEA)
Los voluntarios no tienen formación profesional en el asunto específico de “educar y/o formar a jóvenes y adultos”, reconocimiento social, salario y prestaciones de ley
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II. Resultados / Implementación
• Asunto clave 7. Fragmentación, duplicación, competencia desigual entre agencias de EPJA:
Coexisten –en un rango que va desde la indiferencia/competencia/confrontación- diversas agencias públicas atendiendo a esta población
Las dotaciones (materiales, humanas) y capacidades (de certificación por ejemplo) de estos servicios suelen ser muy desiguales
No existen o no funcionan los mecanismos de articulación entre agencias que atienten “al rezago educativo”
A eso se suman todas las agencias públicas que hacen labores de educadores de jóvenes y adultos que no se reconocen como tales
II. Ejemplo asunto 7
INEA - DF SEBA / SEP-DF
1,623 voluntarios 405 docentes
MEVyT PEPJA
Recursos (2011)
21 Coord. Zona; 51
Plazas
Comunitarias;
2661 Círculos de
Estudio; 51 Ptos.
43 CEDEX
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II. Resultados / Evaluación
• Asunto clave 8. Insuficiente capacidad de respuesta de las instituciones dedicadas a la educación de adultos con relación a la demanda potencial:
De los potenciales (más de 30 millones), los servicios educativos logran atender (la certificación es menos) aproximadamente 700 mil al año (caso del INEA que es el que más población capta)
El reto sobrepasa, con mucho, a la oferta de los servicios educativos (ver cifras de la siguiente lámina)
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II. Resultados / Evaluación – algunos datos
Fuente: Elaboración propia con datos del INEE y estimación propia de exclusión escolar de mayores de 15 años con datos INEGI.
Cuadro 3: Tasas de comparación
Ciclo 2008/2009
Expresado en
miles %
Tasa Total Matrícula Educación para Adultos /
Total Matrícula Básica 2.676,3 25.603,6 10
Tasa Total Matrícula Educación para Adultos /
Total Matrícula Sistema Escolarizado 2.676,3 32.232,6 8
Tasa Total Matrícula Educación para Adultos /
Total mayores de 15 años excluidos de la
escolaridad básica 2.676,3 32.153,6 8
Tasa Total mayores de 15 años excluidos de
la escolaridad básica / Total Matrícula Básica 32.153,6 25.603,6 126
Tasa Total mayores de 15 años excluidos de
la escolaridad básica / Total Matrícula Sistema
Educativo Escolarizado 32.153,6 32.232,6 100
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II. Resultados / Evaluación • Asunto clave 9. Evaluaciones externas que se
basan en modelos estandarizados y/o con indicadores de resultados que principalmente consideran aspectos cuantitativos, y con sesgos económicos:
El sistema está sujeto a evaluación externa, con especificaciones estandarizadas de CONEVAL y Hacienda
Son insuficientes, y en algunos casos inapropiadas, las medidas (básicamente de resultados cuantitativos) que se usan para analizar a este subsistema educativo
No estamos evaluando con esos métodos por ejemplo el tránsito de los educandos dentro de esos sistemas educativos, la deserción en dichos servicios o la calidad de los resultados de aprendizaje
III. EL PAÍS QUE QUEREMOS: EJERCICIO DE LA CIUDADANÍA INTEGRAL Y POLÍTICAS APEGADAS A DERECHO
Ciudadanía integral: visión de la ciudadanía que comprende los derechos políticos, civiles y sociales (Marshall).
III. El país que queremos
• Todas y todos incluidos no equivale a decir homogeneizados. Implica brindar una EPJA a partir de sus propias condiciones y necesidades (género, edad, condición socioeconómica, origen étnico, preferencias religiosa, sexual, etc.).
III. Ciudadanía integral
Ciudadanía civil Se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de
expresión, pensamiento y religión, derecho a la justicia y derecho
a la propiedad y a establecer contratos validos.
Ciudadanía política Consiste en el derecho a participar en el ejercicio del poder
político como miembro de un cuerpo investido de autoridad
política o como elector de sus miembros.
Ciudadanía social Abarca todo el espectro, desde el derecho a un mínimo de
bienestar económico al de compartir plenamente la herencia
social y vivir conforme a los estándares predominantes en la
sociedad. En su expresión en los cuerpos de derechos
reconocidos por las Naciones Unidas, estos derechos se
denominan “económicos, sociales y culturales”
III. ¿Qué demandaría esto a las políticas?
• Para crear las condiciones para que las políticas de EPJA pudieran operar a favor de una real inclusión y posibilitando el que las y los sujetos se apropien y ejerzan su ciudadanía integral, habría que
III. ¿Cumplir qué principios y satisfacer cuáles requisitos?
Primero (DH) Cumplir principios
Segundo (DE) Satisfacer requisitos
Universalidad Exigibilidad
Participación social
Integralidad
Asequibilidad (disponibilidad)
Accesibilidad Aceptabilidad Adaptabilidad
III. Principios de derechos humanos Primero: Cumplir principios
: para , igualdad y no discriminación (acceso, permanencia, volumen y calidad del “logro educativo”).
: que l@s ciudadan@s los puedan efectivamente.
Fuente: Cunill G. (2010) “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”. Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 46 (Feb. 2010). http://www.clad.org
: que l@s ciudadanos pudieran en la formulación, implementación y monitoreo de las políticas.
: prestaciones más allá de una dudosa certificación, que impliquen empoderamiento y mejora real de la calidad de vida de l@s sujetos en sus respectivos contextos.
Fuente: Cunill G. (2010) “Las políticas con enfoque de derechos y su incidencia en la institucionalidad pública”. Revista del CLAD Reforma y Democracia No. 46 (Feb. 2010). http://www.clad.org
III. Principios de derechos humanos Primero: Cumplir principios
Segundo: Satisfacer requisitos - Las 4 As
que existan centros, materiales, personal .
que sea para los ciudadanos en
sus propias condiciones.
Fuente: K. Tomasevski, Relatora Especial del Derecho a la Educación 1998-2004, Naciones Unidas
: garantías de (en sentido amplio): contenidos, procesos de enseñanza/aprendizaje y materiales con sentido; requisitos profesionales para los maestros.
, para que sean los servicios educativos los que se adapten a las (los) ciudadanos -y no al revés-.
Fuente: K. Tomasevski, Relatora Especial del Derecho a la Educación 1998-2004, Naciones Unidas
Nos queda como tarea, pensar en conjunto, qué educadoras y educadores de jóvenes y adultos necesitamos para este contexto, y a partir de allí cómo deberían ser, a su vez quiénes tengan la encomienda de formarlos…
Por su atención, ¡muchas gracias!