Gestor 2016
Aula 3
Accountability
A noção de accountability é bidimensional, abrangendo
capacidade de resposta e capacidade de punição
(answerability e enforcement):
A capacidade de resposta dos governos (answerability), ou
seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e
explicarem seus atos;
A capacidade (enforcement) das agências de accountability
(accounting agencies) de impor sanções e perda de poder
para aqueles que violaram os deveres públicos.
(Andréas Schedler)
Accountability
VERTICAL:
Pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do
mecanismo do voto (controle de baixo para cima) ou sob a
forma do controle burocrático (de cima para baixo).
HORIZONTAL:
Pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de
checks and balances, da mútua vigilância entre os três
poderes, autônomos, do estado.
(O’Donnell)
Accountability
SOCIETAL:
“Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a
partir de outros recortes e configura o âmbito da
accountability societal. Tais perspectivas partem de uma
matriz teórica que privilegia a dicotomia estado e sociedade
civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade
sobre a ação governamental constitui uma especificidade e
merece uma distinção à parte das perspectivas de
accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para
a discussão da accountability societal.”
(Carla Bronzo Ladeira Carneiro)
Accountability
SOCIETAL:
Mecanismo de controle não eleitoral, que emprega
ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais,
participação em instâncias de monitoramento, denúncias);
Baseia-se na ação de associações de cidadãos, movimentos
sociais e imprensa, objetivando expor falhas do governo,
incluir novas questões na agenda pública e influenciar
decisões políticas a serem implementadas pelos órgãos
públicos.
(Peruzzotti e Smulovitz )
Evolução Recente - 1
A Constituição de 1988 abriu o caminho para um conjunto grande de mudanças na administração pública brasileira, por três grandes linhas:
• Profissionalização da burocracia, a universalização dos concursos públicos
• Definição de mecanismos de controle e publicização
• Descentralização das políticas públicas
ABRUCIO
Evolução Recente - 2
A reforma Bresser estava ancorada numa proposta
de reforma ampla da administração pública, com
flexibilização das normas relativas aos Recursos
Humanos e a criação de um novo design
organizacional, por meio das Agências Executivas
e das Organizações Sociais. Mas também atuou
noutra frente: reorganizou a burocracia federal, em
sua estrutura e, especialmente, as suas carreiras
típicas de Estado.
ABRUCIO
Evolução Recente - 3
A proposta ampla de Bresser não foi plenamente
bem-sucedida. O próprio governo deu apoio pontual
aos temas que interessavam à agenda da estabilização
econômica. Entretanto, a reforma foi essencial para
reconstruir a máquina pública federal, fragilizada
desde os estertores do regime militar, aumentando a
capacidade de gestão da União – o que foi essencial
para o sucesso de várias políticas públicas que
vierem em seguida.
ABRUCIO
Evolução Recente - 4
O ponto central do sucesso bresseriano esteve na capacidade de espalhar suas ideias, nos âmbitos federal e estadual. A visão centrada no desempenho gerou uma prática orientada mais por metas, indicadores, monitoramento e avaliação das políticas públicas.
ABRUCIO
Evolução Recente - 5
Mesmo tendo havido continuidades e avanços, o que pode caracterizar singularmente o Governo Lula é a falta de uma agenda prioritária e centralizada para a questão da gestão pública, resultando na adoção de novos modelos de gestão de forma dispersa e fragmentada nas políticas públicas.
ABRUCIO
Evolução Recente - 6
O grande sucesso do Governo Lula no que tange à
administração pública foi utilizar novas técnicas
administrativas diretamente nas políticas públicas,
mesmo sem uma diretriz geral. Algumas áreas
melhoraram seu desempenho – notadamente o
MDS, o MEC e algumas ações controladas pela
Casa Civil –, enquanto outras mantiveram uma
prática arcaica quanto à profissionalização e à
agenda da gestão por resultados.
ABRUCIO
Governança Federativa - 1
Com a CF88, as políticas públicas foram
descentralizadas sem haver a preocupação de
melhorar a articulação intergovernamental, nem
considerando a heterogeneidade da Federação
brasileira, gerando três resultados negativos:
a) a adoção de um modelo compartimentalizado
de relações intergovernamentais, nas quais cada
nível de governo atuava mais de forma
autárquica do que compartilhada.
ABRUCIO
Governança Federativa - 2
b) o aumento da competição entre os governos subnacionais, em processos como a guerra fiscal ou o “jogo de empurra” das políticas públicas.
c) a perda de uma visão mais sistêmica das políticas públicas, num país bastante desigual e que, por conta desta natureza, precisa de padrões básicos e de ações contra a assimetria dos entes federativos.
ABRUCIO
Governança Federativa - 3
Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990):
• O Governo Federal recuperou poder e centralidade no jogo federativo, especialmente por meio da recentralização tributária e da redução de instrumentos financeiros predatórios usados pelos estados.
ABRUCIO
Governança Federativa - 4
Mudanças após a estabilização (meados dos anos 1990):
• Coordenação federativa: criação de padrões nacionais (baseados em metas, avaliação e premiações / punições), com redistribuição de recursos segundo critérios de desempenho; e indução para que os governos subnacionais assumissem certos programas.
ABRUCIO
Governança Federativa - 5
Desafios atuais:
• Conciliar a descentralização das políticas públicas com a garantia dos direitos sociais.
• Equilibrar a autonomia dos entes federados com sua interdependência.
• Qualificação da burocracia estatal e suas relações com a política.
ABRUCIO
Controle Público - 1
A Constituição ampliou as possibilidades de controle institucional do Poder público, gerando instrumentos para fortalecer a accountability vertical e horizontal. A efetivação destes mecanismos, no entanto, não foi automática. Nas duas últimas décadas se consolidou e aperfeiçoou a responsabilização democrática, num caminho com percalços e aprendizados.
ABRUCIO
Controle Público - 2
A accountability vertical avançou no campo do controle social. A Constituição e a legislação infraconstitucional levaram à criação de Conselhos de Políticas Públicas pelo Brasil. Vários programas e políticas implantados nos governos FHC e Lula atrelaram o recebimento de recursos à montagem de mecanismos de participação e fiscalização locais.
ABRUCIO
Controle Público - 3
A participação social no plano federal é mais
limitada do que no plano local, em razão da própria
proximidade dos cidadãos e das políticas afetadas.
Além disso, o controle social muitas vezes é
dificultado por falhas no campo da gestão, uma vez
que a falta de informação e de instrumentos de
acompanhamento de resultados criam obstáculos
para que cidadãos possam efetivamente fiscalizar o
Poder público.
ABRUCIO
Controle Público - 4
Também houve fortalecimento dos mecanismos de accountability horizontal, especialmente pelo fortalecimento de instituições de controle:
• Ministério Público
• TCU
• CGU
ABRUCIO
Governabilidade Refere-se às condições sistêmicas do exercício do
poder, e envolve as características do sistema
político, a forma de governo, as relações entre os
poderes, o sistema partidário, o sistema de
intermediação de interesses.
“A capacidade de governar deriva da relação de
legitimidade do estado e do seu governo com a
sociedade civil” (Bresser Pereira)
“Condições de legitimidade de um governo para
empreender as transformações necessárias” (Caio
Marini)
Governança Pública Refere-se à maneira pela qual o poder é exercido
na administração dos recursos econômicos e
sociais, tendo em vista o desenvolvimento e envolve
os modos de uso da autoridade, expressos mediante
os arranjos institucionais que coordenam e
regulam as transações dentro e fora dos limites da
esfera econômica.
Conjunto das “condições financeiras e
administrativas de um governo para transformar
em realidade as decisões que toma” (Bresser)
“Capacidade técnica, financeira e gerencial de
implementar transformações” (Caio Marini)
Governança Pública
Caracterizada pelos aspectos adjetivos ou
instrumentais da governabilidade, ou seja: dadas
determinadas condições de exercício legítimo do
poder político pelo Estado, a capacidade
financeira, técnica e gerencial deste último - e dos
seus governos em especial - de formular,
implementar e avaliar as políticas públicas.
Um governo...
Investe bilhões em programas de
combate ao tabagismo
E, ao mesmo tempo...
Investe bilhões em subsídios ao
cultivo de tabaco
Um governo...
Destina bilhões de reais para a
redução de desigualdades regionais
Mas...
Não estabelece objetivos de longo
prazo, nem metas precisas para cada
ano
Um governo...
Concede dezenas de bilhões a cada
ano em subsídios para alguns setores
Mas...
Não investe em avaliações que
permitam informar custos e
resultados à sociedade
MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
GOVERNAR Realizar escolhas em nome da
sociedade e executar as decisões e as
políticas públicas
ASPECTOS INSTRUMENTAIS
GOVERNANÇA
QUALIDADES e PROCESSOS que
possibilitam o alcance dos resultados
MÉRITO DAS DECISÕES POLÍTICAS E DAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
GOVERNAR Realizar escolhas em nome da
sociedade e executar as decisões e as
políticas públicas
Governança Pública O sentido de governança passou a abarcar com
frequência crescente a ideia de coordenação entre
agentes e órgãos estatais e entes não
governamentais em geral.
Leonardo Secchi fala em um padrão horizontal de
relacionamento entre atores públicos e privados,
atuando de forma articulada para a formulação e a
gestão de políticas públicas. O conceito abre espaço
para a ação coordenada entre setores estatais e não
estatais desde a definição das prioridades públicas
até a execução e avaliação das políticas.
Governança Pública Assim, parte-se do reconhecimento de que tanto a
LEGITIMIDADE quanto a EFETIVIDADE da
atuação pública dependem dessa integração de
esferas estatais e particulares, o que pode ser
realizado de diversas maneiras...
... incluindo REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS e
modelos de PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.
E a Governança Corporativa?
Proprietários Gestores
Proprietários Gestores
Governança Corporativa
A GOVERNANÇA CORPORATIVA está relacionada
à gestão de uma organização, sua relação com os
acionistas (os shareholders) e com as demais partes
interessadas (os stakeholders).
O conceito baseia-se em mecanismos de solução para o
conflito de agência, que decorre da assimetria de
informações e de conflito de interesses entre os atores.
Governança Corporativa
A GOVERNANÇA CORPORATIVA consiste em um
conjunto de instituições, regulamentos e padrões
culturais, que normatiza a relação entre as
administrações das organizações e os acionistas e
demais grupos aos quais os administradores devam
prestar contas.
GOVERNO e SOCIEDADE
Governança no Setor Público
O termo governança envolve um processo complexo de
tomada de decisão que “antecipa e ultrapassa o
governo”.
Fatores envolvidos:
Legitimidade do espaço público em constituição;
Repartição do poder entre governantes e governados;
Negociação e articulação entre atores sociais;
Descentralização da autoridade e das atividades
ligadas ao ato de governar.
Matias-Pereira
GOVERNANÇA CORPORATIVA
Setor Público e Setor Privado
BENEFÍCIOS para o Setor Público:
Aumento do valor público para a sociedade, conforme as
necessidades dos cidadãos.
Aperfeiçoamento do desempenho das entidades públicas.
Atração de investimentos e capital a custos mais baixos.
Criação de condições para que serviços públicos de
qualidade sejam oferecidos à sociedade de forma
permanente.
Slomski
GOVERNANÇA CORPORATIVA
Setor Público e Setor Privado
“A governança nas organizações públicas e privadas
apresenta significativas similitudes. Levando-se em
consideração que o setor público e o privado possuem
focos específicos, observa-se que são comuns entre eles
as questões que envolvem a separação entre
propriedade e gestão, responsável pela geração dos
problemas de agência, os instrumentos definidores de
responsabilidades e poder, o acompanhamento e o
incentivo na execução das políticas e objetivos definidos,
entre outros.”
Matias-Pereira
GOVERNANÇA CORPORATIVA
Setor Público e Setor Privado
“Verifica-se, em um sentido amplo, que os princípios
básicos que norteiam os rumos dos segmentos dos
setores privado e público são idênticos:
transparência;
equidade;
cumprimento das leis;
prestação de contas; e
conduta ética.”
Matias-Pereira
Empresas Públicas
Sociedades de Economia Mista
Autarquias
Fundações
Direito Privado
Direito Público
Legislativo
Poder Executivo
ADMINISTRAÇÃO DIRETA: Órgãos
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: Entidades
Judiciário
Entidades
Paraestatais
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SETOR PÚBLICO
NÃO-ESTATAL
Necessidade de
Coordenação (1)
A divisão da Administração Pública em Direta e
Indireta, formando órgãos e entidades, e,
posteriormente, a subdivisão em unidades
administrativas internas, serve ao propósito de
estruturar a atividade governamental.
No entanto, ao mesmo tempo em que se desenha uma
“organização” apropriada para a divisão de
competências na Administração Pública, são criados
centros administrativos com interesses próprios e
sujeitos a interferências diversas, de origens internas
e/ou externas.
Necessidade de
Coordenação (2)
Assim, cada ministério é um órgão do governo, mas em
certa medida dispõe de autonomia administrativa e
concentra certo nível de poder de decisão ou controle de
recursos, que permitem a proteção dos seus interesses e
visões próprias, provenientes dos seus quadros técnicos
e gerenciais, ou de forças externas da sociedade que
atuam sobre o órgão.
Várias políticas públicas, todavia, necessitam da
atuação de diferentes órgãos e entidades, razão pela
qual é preciso criar mecanismos que assegurem a
atuação harmônica e coordenada de todos os entes
governamentais.
Fragmentação Embora as demandas da sociedade geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências setoriais atuem de forma coordenada, na prática ocorre uma atuação fragmentada.
Resultados:
Menos Eficiência
Menos Efetividade
Intersetorialidade
Busca de ações integradas da gestão e da prestação de serviços entre diferentes políticas públicas visando o bem estar integral do cidadão, considerado em sua
totalidade.
A proposta da intersetorialidade é uma nova maneira de abordar os problemas sociais, focalizando o cidadão de forma integral e superando a forma segmentada e desarticulada em que usualmente são elaboradas e implementadas as políticas públicas, fracionadas em diferentes setores.
A integração e coordenação das ações demandam mudanças nas estruturas tradicionais de governo, gerando propostas como:
Substituição das estruturas funcionais e piramidais por estruturas matriciais mais flexíveis, que permitam a coordenação em todos os níveis.
Substituir órgãos segmentados por áreas de conhecimento e atuação por órgãos de corte regional.
Intersetorialidade
Transversalidade Corresponde a abordar um determinado problema sob diversos ângulos, fazendo sua inserção na agenda de várias áreas temáticas de políticas públicas.
Por exemplo: a inserção do princípio da igualdade de gênero em todas as ações governamentais.
Necessidade de
Coordenação (3)
Segundo Humberto F. Martins:
A INTEGRAÇÃO nas políticas públicas implica
que elas devem apoiar umas às outras, ou pelo
menos não devem ser contraditórias.
A COERÊNCIA nas políticas envolve a promoção
sistemática de ações que se reforcem mutuamente
nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias
para a realização dos objetivos comuns.
Necessidade de
Coordenação (4)
Segundo Humberto F. Martins (continuação):
A COORDENAÇÃO nas políticas significa fazer
com que os diversos sistemas institucionais e
gerenciais que formulam políticas trabalhem
juntos de forma congruente.
A CONSISTÊNCIA nas políticas significa
assegurar que as políticas individuais não sejam
internamente contraditórias e que as políticas que
se opõem ao alcance de um determinado objetivo
sejam evitadas ou integradas.
Coordenação Federativa (1)
Segundo Fernando Abrucio, três fatores têm contribuído para o
aumento da importância e da complexidade do problema da
coordenação inter-governamental em todo o mundo:
• “Há necessidade de bem-estar social convivendo com maior
escassez relativa de recursos. Isso exige melhor desempenho
governamental, com fortes pressões por economia (cortar gastos
e custos), eficiência (fazer mais com menos) e efetividade (ter
impacto sobre as causas dos problemas sociais) – três tópicos que
dependem, em países federativos, de maior coordenação entre as
esferas político-administrativas na gestão das políticas públicas.”
Coordenação Federativa (2)
• “Houve um aumento das demandas por maior autonomia de
governos locais e/ou grupos étnicos, levando à luta contra a
uniformização e a excessiva centralização, o que acontece ao
mesmo tempo em que governos e coalizões nacionais tentam
evitar problemas causados pela fragmentação, como a elevação
da desigualdade social, o descontrole das contas públicas de
entes subnacionais – como ocorreu na Argentina e no Brasil –, a
guerra fiscal entre os níveis de governo e, no piores casos, o
surgimento de focos de secessão, como na Rússia.”
Coordenação Federativa (3)
• “Se, por um lado, é cada vez maior a interconexão dos
governos locais com outras estruturas de poder que não os
governos centrais, tais como os relacionamentos com forças
transnacionais – como empresas e organismos internacionais – e
as parcerias com a sociedade civil, por outro lado, há
simultaneamente uma necessidade de reforço das instâncias
nacionais para organizar melhor a inserção internacional do país
e reduzir os aspectos negativos da globalização, inclusive para as
comunidades locais e seus hábitos socioculturais.”
Estrutura em Rede
Formada por um conjunto de organizações com
atividades coordenadas, por meio de contratos,
acordos ou relações interpessoais.
Surgem como alternativa às estruturas
hierárquicas rígidas e formais.
Características
Uma estrutura em rede, uma alternativa à
estrutura piramidal, tem seus integrantes ligados
“horizontalmente” a todos os demais, diretamente
ou através dos que os cercam.
O conjunto resultante é uma malha de linhas
múltiplas, que pode se espalhar indefinidamente
para todos os lados, sem que nenhum dos seus nós
seja considerado principal.
Prevalece a vontade coletiva de realizar
determinado objetivo.
Redes de Políticas Públicas
As redes de políticas representam uma
nova forma de governança pública,
permitindo a coordenação de atores
estatais e sociais.
Seu surgimento está associado às
transformações recentes no papel do
Estado e nas suas relações com a
sociedade, que têm demandado modelos
descentralizados de gestão de políticas
públicas.
CARACTERÍSTICAS
Horizontalidade
Compartilhamento de autoridade e
responsabilidade
Interdependência entre os múltiplos participantes
Flexibilidade e capacidade de adaptação
Envolvimento de atores de natureza diversa
Equilíbrio entre coordenação e autonomia
Redes de Políticas Públicas
APLICAÇÕES
Recursos são escassos
Problemas complexos
Multiplicidade de atores envolvidos
Demanda por benefícios
Demanda por participação social
Redes de Políticas Públicas
Questão de Prova (Cespe)
A organização em rede tem sido um instrumento
facilitador na formação de monopólios sobre
tecnologias e meios de produção, assim como na
exclusão de diversas empresas em diferentes
mercados, sendo marcada pela individualidade das
organizações.
E
Questão de Prova (Cespe)
Organizações horizontais e não burocráticas se
utilizam, mais comumente, de uma estrutura linear,
basicamente caracterizada por flexibilidade
estrutural, favorecimento do trabalho em equipes de
cooperação e descentralização de
autoridade/responsabilidade.
E
Redes de Políticas Públicas
VANTAGENS
A pluralidade de atores permite maior mobilização
de recursos e garante a diversidade de opiniões
sobre os problemas;
A maior capilaridade apresentada pelas redes
permite a definição de prioridades de forma mais
democrática, envolvendo organizações de pequeno
porte e mais próximas da origem dos problemas;
Redes de Políticas Públicas
VANTAGENS
Ao envolver governo e organizações não-
governamentais, permite criar presença pública sem
a constituição de estruturas burocráticas;
Com sua maior flexibilidade, são mais aptas a
desenvolver uma gestão adaptativa e conectada a
realidades sociais voláteis;
Redes de Políticas Públicas
VANTAGENS
Como estruturas horizontalizadas, em que os
participantes preservam sua autonomia, os objetivos
e estratégias da rede são gerados pelos consensos
obtidos entre seus participantes, levando a um maior
compromisso com as metas compartilhadas.
(Sônia Maria Fleury Teixeira)
Redes de Políticas Públicas
DESVANTAGENS
Dificultam a prestação de contas (accountability) em
relação ao uso dos recursos públicos, pelo fato de
envolverem numerosos participantes;
A geração de consensos pode ser lenta, criando
dificuldades para enfrentar questões que requerem
uma ação imediata;
Metas compartilhadas não garantem a eficácia no
cumprimento
dos
objetivos,
pois
as responsabilidades são também diluídas;
Redes de Políticas Públicas
DESVANTAGENS
A dinâmica flexível pode distanciar os participantes
dos objetivos iniciais, ou mesmo comprometer a
ação da rede pelo abandono de atores;
Os critérios para participação na rede não são
explícitos e universais, o que pode levar a
marginalização de grupos;
Há dificuldades de controle e coordenação, gerando
problemas gestão das redes.
Redes de Políticas Públicas
GESTÃO
Os padrões tradicionais de administração pública
não se aplicam à gerência das redes de políticas.
Habilidades requeridas: somar forças e perseguir
metas comuns.
Exige o desenvolvimento de formas de coordenação
e controle.
Valoriza-se canais de comunicação, inclusive
quando baseados em relações pessoais.
Redes de Políticas Públicas
GESTÃO
Os instrumentos usados na gestão da rede que
favorecem a coordenação podem ser do tipo
regulatório, financeiro ou comunicacional.
Deve-se evitar estruturas formais inapropriadas, que
ameacem a própria existência e o equilíbrio dentro
da rede.
O processo de coordenação interorganizacional
contém as sementes da desintegração, devido ao
aumento da formalização e do monitoramento.
Estado-Rede (1)
Segundo Castells (1998): “Caracteriza-se pelo
compartilhamento da autoridade no âmbito de
uma rede de instituições. Uma rede, por definição,
não possui centro, senão nós, de diferentes
dimensões e com relações inter-nodais que são
frequentemente assimétricas. Mas, em termos
finais, todos os nós são necessários para a
existencia da rede. Asim, o estado-nação se articula
cotidianamente na tomada de decisões com
instituições supra-nacionais de distintos tipos e em
distintos âmbitos.”
Estado-Rede (2)
“Também funcionam nessa rede instituições
regionais e locais. Organizações não
governamentais (ou neo-governamentais, porque
trabalham com e a partir dos governos) se
conectam com esta rede inter-institucional, feita de
negociação e decisão, de compromisso e
autoridade, de informação e estratégia. Este tipo
de estado parece ser o mais adequado para
processar a complexidade crescente de relações
entre o global, o nacional e o local, a economia, a
sociedade e a política, na era da informação.”