DERECHO PARLAMENT ARIO

COLECCIN PANORAMA DEL DERECHO MEXICANO

Coordinadores: Lic. Diego Valads Dr. Jos Luis Soberanes Fernndez Miro. Hugo Alejandro Concha Canl

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Serie A: FUENTES, b) TEXTOS y ESTUDIOS LEGISLATIVOS, Nm. 104

Gerente de producto: Alejandro lvarez Ledesma Supervisores de edicin: Sergio Campos Pelez y Ral Mrquez Romero Supervisor de produccin: Zeferino Garca Garca

DERECHO PARLAMENTARIO

Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra, por cualquier medio, sin autorizacin escrita del editor.

DERECHOS RESERVADOS 1997, respecto a la primera edicin por McGRAW-HILLllNTERAMERICANA EDITORES. S.A. DE C.V.

Cedro Nm. 512, CoL Atlampa 06450 Mxico, D.F. Miembro de la Cmara Nacional de la Industria Editori,ll Mexicana, Reg. Nm. 736

ISBN 970-10-\386-7

1234567890 P.E.-97

Impreso en Mxico

Esta oora se termin de imprimir en Marzo de 1997 en Programas Educativos, S.A. de e.v Calz. Chabacano No. 65-A Col. Asturias Delegacin Cuauhtmoc C,P, 06850 Mxico, D.F. Empresa Certificada por el Instituto Mexicano de Normalizacin y Certificacin A.C., bajo la Norma 150-9002: 19941NMX-CC-004: 1995 con el Nm. de Registro RSC048

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9086543217

Printed in Mexico

Contenido

ACERCA DEL AUTOR .................. . VII

1. CONCEPTO DE DERECHO PARLAMENTARIO

Derecho legislativo Derecho parlamentario. 2

11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3

La Constitucin 3 La legislacin ordinaria federal 4 El Reglamento del Congreso General 5 Acuerdos de los grupos parlamentarios 6 Costumbres parlamentarias 7 Estatutos de los partidos polticos 8

III. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNIN .............. 9 El bicamarismo en Mxico 9 Mecanismo de integracin de las cmaras 10

Cmara de Diputados. 10 Cmara de Senadores . 13

Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin 13 Visin conjunta. 14 Las comisiones de la Cmara de Diputados 18 Las comisiones de [a Cmara de Senadores 32 La Comisin Permanente. 34 La Gran Comisin 39 Los grupos parlamentarios 41

IV. PRINCIPALES PROCEDIMIENTOS DEL CONGRESO. 45

El procedimiento legislativo. 46 Iniciativa 46

VI CONTENIDO

Dictamen ..... . Discusin. Votacin para aprobar o rechazar un proyecto de ley Sancin ...... . Promulgacin y publicacin, sinnimos? . Iniciacin de la vigencia . . . . . . .

Los procedimientos de control parlamentario . Comparecencias ..... Comisiones de investigacin

Procedimientos jurisdiccionales. Procedimiento del llamado juicIO poltico Procedimiento de la declaracin de procedencia en materia penal

V. ESTATUTO JURDICO DE LOS MIEMBROS DEL CONGRESO ............... .

Requisitos para ser diputado y para ser senador. Las incompatibilidades y la licencia. . . . Inviolabilidad e inmunidad parlamentarias

Inviolabilidad . Inmunidad .. Juicio poltico.

La suplencia . . .

VI. ALGUNOS ASPECTOS NORMATIVOS DE LA DINMICA INTERNA DE LOS TRABAJOS DEL CONGRESO

48 49 51 51 52 53 53 54 55 59 59 60

63 63 65 67 67 68 68 69

DE LA UNIN . . . . . . 71 Instalacin de las cmaras . . . . La mesa directiva . . . . . . . .

El presidente de la mesa directiva Los vicepresidentes. . . . . . Los secretarios y los prosecretarios Las sesiones ... Las votaciones . . . Votacin nominal. . Votacin econmica Votacin por cdula

VII. COMENTARIOS FINALES

BIBLIOGRAFA ......... .

72 74 75 76 76 77 79 79 80 80

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Acerca del autor

Curs los estudios de licenciatura en la Facultad de Derecho de la UNAM, obtenien-do el grado correspondiente con la tesis titulada: "Elementos para una actualizacin de las funciones del Congreso de la Unin". Entre 1989 y 1991 estudi la Maestra en gobierno y poltica de Amrica Latina en la Universidad de Essex, Inglaterra; a partir de 1991 curs los estudios de Doctorado en Gobierno en esa misma univer-sidad, y obtuvo el grado en 1996.

Desde 1995 se desempea como investigador de tiempo completo en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Actualmente es candidato a investigador nacional.

Ha impartido cursos de teora de la Constitucin, derecho constitucional comparado y justicia electoral, en diversas universidades del interior de la repblica y cursos y conferencias en universidades de otros pases, tales como la Universidad de Texas, en Austin, y el Cranfleld Institute ofTechnology (Inglaterra).

En septiembre de 1995 fue distinguido con la CS. Smith Scholarship, otorgada porel Mexican Center del Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Texas en Austin, y en diciembre del mismo ao se hizo acreedor al Premio Jurdico "Jos Francisco Ruiz Massieu", otorgado por el Instituto de Investigacio-nes Jurdicas de la UNAM, en reconocimiento a su proyecto de investigacin titulado: "El debate sobre la reforma institucional en Amrica Latina: Brasil, Argentina y Mxico".

L Concepto de derecho parlamentario

El derecho parlamentario comprende el conjunto de normas que regulan las actividades internas de las asambleas legislativas (parlamentos o congresos) de los estados, en lo referente a su organizacin, funcionamiento, facultades, deberes, privilegios de sus miembros y relaciones entre los grupos politicos que las integran,] Podra hablarse tambin de una definicin ms amplia de "derecho parlamentario", que abarcase no slo consideraciones de tipo formal, sino tambin elementos axiolgicos y teleolgicos consustanciales al Estado de derecho. Sin embargo, para los efectos de este estudio trabajaremos con la definicin ms estricta, aunque jams perderemos el punto de referencia valorativo y finalista de la definicin ms amplia.

Conviene hacer una consideracin, as sea breve, sobre una cuestin que en apariencia es terminolgica y formal, pero que afecta la sustancia de la materia que nos proponemos estudiar en este trabajo. Debemos llamar a nuestra materia "derecho legislativo" o "derecho parlamentario"?

DERECHO LEGISLATIVO

ste era el concepto ms utilizado en Mxico hasta hace algunos aos. 2 Moiss Ochoa Campos defini al derecho legislativo como

el conjunto de normas que regulan las funciones de uno de los rganos del poder pblico; el Poder Legislativo. Establece su competencia y precisa el proceso de la actividad legislativa --en la que colabora el Poder Ejecutivo-, por la cual se formulan determinadas reglas jurdicas de observancia general, a las que se da el nombre especfico de leyes.'

I sta es, en esencia, la definicin que da el doctor Francisco Berln Valenzuela en Derecho parlamentario, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p, 33.

2 Una de las obras eontemporaneas ms importantes sobre la materia publicada en Mxico Moiss Ochoa Campos (coord.), Derecho legislativo mexicano, XI, VIII Legislatura del Congreso de la Unin. Cmara de Diputados, Mxico, 1973

3 Moiss Ochoa Campos, "Caracterizacin del derecho legislatiVO mexicano", en M. Ochoa Campos (coord.), op. cil., p. 60

2 DERECHO PARLAMENTARIO

Como puede apreciarse, en la definicin anterior predomina la nocin de que la funcin del Poder Legislativo es hacer leyes, lo cual es inexacto en el Mxico moderno, al menos desde dos puntos de \ ista. En primer lugar, es bien conocido el hecho de que en Mxico, como en la mayora de los estados democrticos contem-porneos, quien hace las leyes es principalmente el Poder Ejecutivo, en tanto que el Poder Legislativo aprueba, modifica o desecha las iniciativas de ley que aqul somete a su consideracin. En segundo lugar, el Poder Legislativo realiza impor-tantes funciones que no son legislativas, que tienen que ver con el control y fiscalizacin del gobierno, con labores de infomlacin y deliberacin pblicas, as como con tareas de representacin pollica y hasta jurisdiccionales (en sentido material), entre otras.

Por tanto, utilizar la denominacin 'derecho legislativo" implica limitar nuestra atencin al estudio de un rea que ni es la nica que realizan las asambleas legislativas, ni tampoco es exclusiva de e I la'). Adems, esta denominacin tambin deja de lado aspectos tan importantes como los relacionados con la organizacin y funcionamiento interno de las asambleas legislativas como rganos colegiados que son.

DERECHO P ARLAMENT ARIO

Esta denominacin, por lo general, permite la inclusin de todos los aspectos relacionados con las funciones y organizacin interna de las asambleas legislativas modernas. Aqu la dificultad aparente radica en hablar de "derecho parlamentario" en pases en donde no existe un "sistema parlamentario". Sin embargo, digo que la dificultad es aparente puesto que no debemos confundir la denominacin que se le d a la asamblea legislativa, con el tipo de rgimen poltico en el que tal asamblea se encuentre inserta. En otras palabras, el parlamento es un nombre genrico con el que se puede identificar a todas las asambleas legislativas, independientemente de que operen en un rgimen presidencial o parlamentario. A final de cuentas, se trata de una cuestin tenninolgica y convencional. As, por ejemplo, el que en Espaa se hable de un "Congreso de los Diputados" no es bice para que sea posible afirmar que ese pas vive bajo un rgimen de tipo parlamentario. De igual manera, la Ley Orgnica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (LOe) regula a los "grupos parlamentarios", y crea una Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, sin que ello afecte el carcter presidencial de nuestro rgimen poltico. Por los razonamientos ~xpuestos, consideramos que es legtimo y adems conveniente hablar en Mxico de derecho parlamentario.

11. FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 3

La Constitucin 3 La legislacin ordinaria federal 4 El Reglamento del Congreso General 5 Acuerdos de los grupos parlamentari os 6 Costumbres parlamentarias 7 Estatutos de los partidos polticos 8

IL Fuentes formales del derecho parlamentario

En este captulo desarrollaremos el tema de las fuentes formales del derecho parlamentario, entendidas como los procesos de creacin de las nannas jurdicas que regulan la materia que nos ocupa. 4

LA CONSTITUCIN La fuente formal ms general del derecho parlamentario es la propia Constitucin. si bien con mayor propiedad tcnica deberamos decir que la fuente en este caso, ms que la Constitucin, es el proceso por el cual se crean las normas de rango constitucional que establecen los principios bsicos que regulan la organizacin y atribuciones del Congreso; lo anterior se debe a que el tnnino "fuente" alude, como ya anotamos, al concepto de "proceso de creacin", del cual las normas constitucionales son resultado.

As pues, la formulacin de proyectos, los dictmenes, los debates y las votaciones que se llevaron a cabo en el seno del Congreso Constituyente de 1916-1917 son fuente primaria del derecho parlamentario. Tambin lo son los distintos procesos de refonna constitucional entre los cuales se destacan la refonna de 1977 que modific de manera importante la integracin de la Cmara de Diputados, as como la realizada en 1994, que modific la integracin de la Cmara de Senadores.

Por su parte, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos dedica el captulo 1I de su ttulo 1I a la regulacin del Poder Legislativo. En dicho captulo, que comprende los artculos 50 al 79, se establecen los principios bsicos de la estructura del Congreso: bicamarismo, eleccin e instalacin del Congreso, el procedimiento legislativo y las facultades del Congreso, as como las de cada una de las cmaras y de la Comisin Permanente.

4 No desarrollamos el tema de las fuentes reales e histricas (segn la clasificacin tradicional). ni el de las fu..:nles de dimensin sociolgica y axiolgica (propuestas recientemente), por razones de espacIo.

4 DERECHO PARLAMENTARIO

Asimismo, fuera de este capitulo I1 del titulo segundo de la Constitucin, existen otros artculos constitucionales que tambin se refieren a las funciones del Congreso. Tal es el caso, por ejemplo, del artculo 29 (que regula la intervencin del Congreso y de la Comisin Permant:nte en caso de suspensin de garantas individuales); el artCulo 93 (que establece la facultad de las cmaras para citar a los secretarios de Estado y a los jefes de departamentos administrativos para efectos de informacin); y los articulos 109, 110 Y 111 (los cuales norman las atribucio-nes de las cmaras en materia de juicio poltico y declaracin de procedencia en materia penal contra determinados servidores pblicos).

En suma, la Constitucin es el cuerpo normativo que contiene los principios rectores bsicos relativos a la organizacin, estructura y facultades del Congreso de la Unin, y por ello es el fundamento je toda normatividad de menor jerarqua en la materia parlamentaria.

LA LEGISLACIN ORDINARIA FEDERAL La segunda fuente fonnal del derecho parlamentario es la ley. Si siguisemos empeados en el afn de corregir la doctrina tradicional sobre las fuentes del derecho, tendramos que hablar del "procedimiento legislativo" ms que de la ley. Sin embargo, esta importante discusin doctrinal no fonna parte de los objetivos de este trabajo, as que continuaremos guindonos por los criterios tradicionales, al menos en parte. Por tanto, hablaremos de la "legislacin" como la segunda fuente formal del derecho parlamentario.

En relacin con el derecho parlamemario mexicano, el artculo 70 de la Cons-titucin establece el principio que en doctrina se conoce con el nombre de la "autononnatividad de las cmaras". Este principio impide la injerencia nonnativa de instancias ajenas al Poder Legislativo en lo que se refiere a su organizacin y funcionamiento interiores, a travs del e~tablecimiento de una "reserva de regla-mento o ley parlamentaria". s

De esta manera, el segundo prrafo del artculo 70 constitucional indica que "El Congreso expedir la ley que regular su estructura y funcionamiento inter-nos", en tanto que el prrafo cuarto del mismo artculo ordena que "Esta ley no podr ser vetada ni necesitar de promulgacin del Ejecutivo Federal para tener vigencia.,,6 Es decir, el procedimiento de creacin de la Ley Orgnica del Congreso no es el procedimiento legislativo general establecido en los articulo s 71 y 72 de la Constitucin, sino que es un procedimiento distinto en el cual no interviene otro poder que no sea el Legislativo.

5 Juan Cano Bueso, "El principio de autonormatividad de las cmaras y la naturalezajuridica del reglamento parlamentario", en Revista de Estudios ,'Jolticos, nueva poca, nm. 40,julio-agosto, 1984, p.89

6 Los prrafos citados son adiciones hechas al articulo 70 constitucional, por el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federacin el6 de diciembre de 1977

FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 5

Conforme al procedimiento antedicho, la Loe fue elaborada y publicada en el Olaria Oficial de la Federacin (DOn el 25 de mayo de 1979. Hasta la fecha, esta ley ha sufrido reformas y adiciones importantes, las ltimas de las cuales fueron publicadas en el D01' el 20 de julio de 1994. La LOe es el cuerpo legislativo que, junto con el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (RGICG), contiene la mayor parte de las normas de derecho parlamentario mexicano a nivel federal. Por esta razn ser objeto principal de atencin del presente estudio, como se ver en las secciones siguientes.

Sin embargo, existen otros cuerpos de legislacin en los cuales tambin se pueden encontrar normas de derecho parlamentario, como es el caso del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), en lo que se refiere a los requisitos de elegibilidad que deben cumplir los candidatos a diputados federales y senadores (art. 7) ya la integracin del Congreso de la Unin (arts. 10 al 18).

Por otra parte, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos (LFRSP) tambin contiene normas de derecho parlamentario, como es el caso de sus artculos del 5 al 45, que regulan los procedimientos a travs de los cuales las Cmaras realizan sus funciones de carcter jurisdiccional, en los casos de juicio poltico y declaracin de procedencia en materia penal, que estudiaremos ms adelante en detalle.

EL REGLAMENTO DEL CONGRESO GENERAL

El artculo 77 constitucional seala en su fraccin 111, que cada una de las cmaras puede, sin la intervencin de la otra, hacer su propio reglamento interior. En otras palabras, cada cmara puede expedir de manera separada el reglamento que habr de normar su gobierno interior. Sin embargo, en la actualidad existe un reglamento interior de gobierno que es comn a ambas cmaras.

Como lo seala el doctor Carpizo, el Congreso mexicano ha tenido relativa-mente pocos reglamentos en su historia: el del 3 de enero de 1825 estuvo en vigor durante 72 aos y fue sustituido por el del 20 de diciembre de 1897. A su vez, ste estuvo vigente hasta que se expidi el actual reglamento, el20 de marzo de 1934.7

Desde 1934 hasta 1979 (ao de expedicin de la LOe), el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos fue el principal instrumento regulador de toda la materia concerniente a la estructura, organizacin y funcionamiento de las cmaras del Congreso de la Unin. Fue en el seno de las sesiones realizadas en la Secretara de Gobernacin en 1977 cuando por primera vezse propuso la idea de que el Congreso necesitaba no slo un reglamento, sino una ley orgnica. As, la exposicin de motivos de la Loe mencion el hecho de que la costumbre parlamentaria mexicana haba consagrado el principio de que

7 Jorge CarrIZO. Estlldios constItucIOnales, 2a eJ., lJ'\JAM/LGEM, Mxico, 1983, pp. 388-389.

6 DERECHO PARLAMENTARIO

el Congreso se rigiera por un reglamento, el cual, sin embargo, en realidad era -segn la propia exposicin de motivos- una verdadera ley orgnica.8

De esta manera, a partir de 1979 rigen la materia parlamentaria en Mxico, por un lado, la LOC (analizada en el apartado anterior), y, por el otro, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, pero, en el caso de este ltimo, slo en lo que no se oponga a las disposiciones de la LOe, tal como lo indic en su momento el articulo segundo transitorio de la misma, y como tambin lo seala el articulo dcimo transitorio de la reformada LOC, publicada en el DOF el20 de julio de 1994.

En resumen, como ya lo mencionamos, el artculo 77 de la Constitucin indica que cada cmara est facultada para expedir su propio reglamento interior; sin embargo, las cmaras no han expedido "las nonnas reglamentarias correspondien-tes" de que habla el artculo dcimo transitorio de la Loe vigente, que vendran a actualizar un instrumento tan importante para el mejor funcionamiento interno de la institucin parlamentaria mexicana. En cambio, sigue vigente, en lo que no se oponga a la LOC, el viejo RGICG, vlido para ambas cmaras, que data de 1934, y que no ha sido puesto al da en cuanto a 10:-> nuevos principios que orientan a nuestro Congreso, introducidos por las sucesivas "reformas polticas" que han afectado su estructura, funcionamiento y dinmica internas.

ACUERDOS DE LOS GRUPOS P ARLAMENT ARIOS

Como bien seala Santiago Oate Laborde, ni la ley ni el reglamento pueden contener en su totalidad las nonnas que rigen la vida de un cuerpo legislativo deliberante. "Su pluralismo, el estar integrado por grupos parlamentarios obliga a la adopcin de un conjunto de resoluciones y acuerdos relativos a su rgimen interior que escapa a una fcil codificacin."9

En efecto, la integracin plural del Congreso paulatinamente ha generado la necesidad de llegar a compromisos entre las distintas fracciones parlamentarias, para garantizar as la realizacin coordinada de las tareas de esta institucin, en funcin de los principios de orden, equidad y economa funcional. Tal ha sido la necesidad de llegar a este tipo de acuerdos, que la ltima reforma a la LOC de 1994, cre la llamada Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, con la intencin de constituirla en el marco institucional en el cual se pueda lograr el tipo de acuerdos comentados.

De hecho, resulta interesante destacar que esta comisin (de la cual hablaremos en detalle en la seccin de este trabajo dedicado al estudio de las comisiones del Congreso de la Unin), tuvo su antecedente precisamente en un acuerdo al que

8/dem 9 Santiago Oate Laborde, "Fuentes e interpretacin del derecho parlamentario", en Instituto de

Investigaciones Legislativas (comp.). Derecho par'amentario Iberoamericano. Porra, Mxico, 1987, p.6O.

FUENTES FORMALES DEL DERECHO PARLAMENTARIO 7

llegaron los coordinadores de los distintos grupos parlamentarios de la LV Legis-latura, que tuvo como objetivo restarle a la Gran Comisin una serie de facultades que le estaban asignadas por la LOC y el RC;ICG. IO Este es, pues, un claro ejemplo que muestra Cmo los acuerdos parlamentarios pueden llegar, incluso, a modificar los instrumentos normativos generalmente identificados como de jerarqua superior en la materia que nos ocupa.

COSTUMBRES PARLAMENTARIAS

Se ha afirmado que la costumbre, como fuente formal del derecho, tiene una importancia fundamental en el mbito del derecho parlamentario, debido a que gran parte de las normas escritas en esta materia no son sino el reflejo o consagracin formal de anteriores costumbres. li Tal es el caso, por ejemplo, del parlamento ingls, cuyas normas de operacin y funcionamiento interno han sido producto de siglos de decantacin de ciertas prcticas que con el tiempo han adquirido el carcter de obligatorias. 12

En el derecho parlamentario mexicano, la costumbre ha sido tambin una importante fuente formal, si bien hay que reconocer que el derecho escrito ha predominado. En cualquier caso, pueden identificarse ciertas costumbres que despus han sido consagradas de manera formal en la ley. Por ejemplo, la integra-cin de los legisladores de la misma filiacin partidista en grupos claramente identificables, y su trabajo coordinado en las cmaras precedi a la incorporacin de la figura de l0s "grupos parlamentarios" en la Loe. u Lo mismo puede decirse de la costumbre relacionada con la reunin peridica de los lderes de los diversos grupos parlamentarios para considerar, conjuntamente, las acciones especficas que propiciasen el mejor desarrollo de las labores camarales (costumbre ahora recono-cida formalmente en el articulo 35 de la LOe).

La naturaleza esencialmente poltica y dinmica de estos cuerpos colegiados que llamamos cmaras legislativas, ha obligado al surgimiento de fuentes formales necesarias para flexibilizar el carcter generalmente rgido del derecho escrito. La costumbre, junto con los acuerdos entre los lderes de los grupos parlamentarios, ha venido, precisamente. a cumplir esta funcin.

lO F Berlin Valenzuel

8 DERECHO PARLAMENTARIO

EST A TU TOS DE LOS PARTIDOS POLTICOS

El artculo 34 de la LOe en vigor nos obliga a hablar de ciertos instrumentos nonnativos que tienen relevancia en el mbito de la institucin representativa en nuestro pas, pero que, en estricto sentido, no constituyen una fuente formal del derecho parlamentario. Nos referimos a los estatutos de los partidos polticos. En este sentido, el mencionado artculo 34 dice:

El funcionamiento, las actividades y Ie.s procedimientos para la designacin de los coordinadores de los grupos parlamentan os, sern regulados por las normas estatutarias y los lineamientos de los respectivos partidos polticos, en el marco de las disposiciones de esta ley.

Los estatutos de los partidos son los instrumentos que regulan las relaciones internas de esos sujetos de derecho que han sido reconocidos y registrados legal-mente como partidos polticos, segn los procedimientos establecidos en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (arts. 22 al 35). Por ello el artculo 34 otorga fuerza jurdica a dichos instrumentos, en el mbito no ya de los partidos como personas jurdicas que son. sino en el mbito de los rganos del Poder Legislativo, en los cuales los partidos actan.

111. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNIN . .. . . . El bicamarismo en Mxico Mecanismo de integracin de las cmaras

Cmara de Diputados. Cmara de Senadores .

Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin Visin conjunta . Las comisiones de la Cmara de Diputados Las comisiones de la Cmara de Senadores La Comisin Permanente. La Gran Comisin Los grupos parlamentarios

9

9 10 10 13 13 14 18 32 34 39 41

IIL Estructura y organizacin del Congreso de la Unin

EL BlCAMARISMO EN MXICO

El artculo 50 de la Constitucin establece que "El Poder Legislativo de los Estados Unidos Mexicanos se deposita en un Congreso General, que se dividir en dos cmaras, una de diputados y otra de senadores." Esta forma de organizar al Poder l.egislativo, dividindolo, ha sido predominante en nuestra historia constitucional, si bien la versin original de la Constitucin de 1857 estableci, en lugar del bicamarismo, un sistema unicamaral. Este ltimo sistema perdur hasta 1874, fecha en la cual el Senado fue reintroducido en nuestra organizacin constitucional por el poder revisor.

De manera tradicional se ha identificado al bicamarismo con el federalismo. Dicha vinculacin se estableci desde que la Constitucin de 1824 orden que los senadores seran elegidos por las legislaturas de los estados, por mayora de votos. En virtud de este procedimiento, se pensaba que los senadores representaban a las entidades federativas y no a la nacin, como era el caso de los diputados, Adems, la tendencia a asociar, en cuanto a la naturaleza de su representacin, al Senado mexicano con el estadounidense (este ltimo plenamente identificado con el federalismo desde sus orgenes), ha contribuido a fortalecer en Mxico la creencia de que bicamarismo y federalismo van necesariamente juntos.

Sin embargo, parece haber elementos para contradecir dicha vinculacin. Uno de ellos sera el hecho de que durante la experiencia centralista mexicana del siglo XIX subsisti el bicamarismo. Otro elemento sera la gradual desaparicin de la intervencin de las legislaturas locales en el proceso de eleccin de los senadores, cuyo ltimo resabio fue la disposicin del artculo 56 constitucional, derogada en 1986, que otorgaba a aqullas la facultad de declarar electo al candidato a senador que hubiera obtenido la mayora de los votos emitidos. Finalmente, un ltimo elemento sera la circunstancia de que a los aspirantes a diputados y a senadores se les exigen los mismos requisitos de elegibilidad, excepto el de la edad.

As pues, algunos autores opinan que la principal razn de ser del bicamarismo en Mxico ha de buscarse en otro contexto, diferente al federalismo, el cual parece ser el siguiente: el bicamarismo en Mxico obedece, ms que a un prurito federa-

10 DERECHO PARLAMENTARIO

lista, al nimo de introducir un principio de control y moderacin dentro del propio Poder Legislativo. La mayor experiencia poltica y serenidad de nimo que supone la edad ms avanzada (la cual es requisito de elegibilidad de los senadores a quienes se exige un mnimo de 30 aos, a diferencia de los diputados, a quienes se exige un mnimo de 21 aos cumplidos al da de la eleccin), sera el factor determinante que garantizara la existencia de un elemento moderador en los procesos legislati-vos.

El debate sobre el carcter federalista del Senado no est de ninguna manera concluido. El caso es que el Constituyente de 1917 ratific el bicamarismo como principio fundamental de nuestra organizacin constitucional. Sin embargo, lo que los diputados constituyentes no podan prever fue la creacin de un sistema de partido predominante que sustituira funcionalmente al bicamarismo, ya que el efecto moderador y correctivo de los posibles "excesos" de la cmara baja fue introducido, principalmente, por la disciplina de partido.

Ahora que en Mxico se est conformando un sistema de partidos diferente, ms plural, y en el que cabe la posibilidad de que la mayora en la Cmara de Diputados sea de partido distinto al del presidente de la Repblica, es de esperarse que el bicamarismo habr de recobrar 'u posicin como elemento moderador y mediador de los siempre conflictivos procesos de gobierno.

Tena Ramrez ha delineado las ventajas institucionales del sistema bicamaral: a) Favorece el equilibrio de poderes al debilitar, dividindolo, al Poder

Legislativo, el cual generalmente tiende a predominar. b) En caso de conflicto entre el Ejecutivo y una de las cmaras, puede la otra

intervenir como mediadora. Sin embargo, si el conflicto se presenta entre el Ejecutivo y las dos cmara" hay presuncin fundada de que es el Congreso quien tiene la razn.

e) La segunda cmara es una garanta contra la precipitacin legislativa, as como contra el error y el desborde y predominio de las pasiones polticas en el proceso legislativo. Esto se debe a que el tiempo que transcurre entre la discusin en la primera cmara y la segunda, pennite serenar la contro-versia y madurar el juicio. 14

MECANISMO DE INTEGRACIN DE LAS CMARAS

Cmara de Diputados

De la lectura de los artculos 52 de la e onstitucin y 20. de la LOC, se desprende que la Cmara de Diputados se integrar con quinientos diputados, electos segn principios de representacin distintos, a saber: trescientos de ellos son electos por

14 Felipe Tena Ramrez, Derecho constitucional mexicano, 16a. ed .. Porra. Mxico, 1978, p. 266.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 11

el prinCIpIO de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, mientras que doscientos sern elegidos segn el principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas regionales votadas en circunscripciones plurinominales. Por ser ste, en estricto sentido, un terna que pertenece ms al mbito del derecho electoral que al parlamentario, en este apartado nos limitaremos a hacer referencias someras al contenido tcnico de los conceptos recin apuntados.

Principio de votacin mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales. El principio de votacin mayoritaria es aquel en el cual se elige al candidato que obtiene la mayora de los votos en una demarcacin electoral detenninada. Dicha mayora puede ser absoluta o relativa: absoluta cuando se exige que para resultar ganador el candidato debe obtener la mitad ms uno del total de votos emitidos en la demarcacin en la cual compiti; relativa, cuando basta con que obtenga ms votos que el resto de los candidatos con quienes compiti. Este ltimo es el principio que se sigue en nuestro pas.

Por otra parte, el principio de votacin mayoritaria relativa opera slo en demarcaciones especficas que en Mxico hemos denominado distritos electorales uninominales. Se llaman "uninominales" debido a que de la competencia electoral que en ellos se verifica para efecto de elegir diputados, surge un solo diputado.

El articulo 53 de la Constitucin establece un criterio demogrfico para organizar a los trescientos distritos uninominales que existen en Mxico, al decir que la demarcacin territorial de estos ltimos ser la que resulte de dividir la poblacin total del pas entre los distritos sealados. Adems, este mismo artculo seala que la distribucin de los distritos electorales uninominales entre las entida-des federativas se har con base en el ltimo censo general de poblacin, sin que en ningn caso la representacin de un estado pueda ser menor de dos diputados electos por el principio de mayora.

Principio de representacin proporcional, mediante el sistema de listas regio-nales votadas en circunscripciones plurinominales. El principio de la proporcio-nalidad es aquel en virtud del cual se busca reflejar el nmero de votos obtenido por cada partido, en el nmero de escaos congresionales obtenidos por cada uno de ellos. En este caso, los candidatos de los partidos compiten en demarcaciones territoriales distintas de los distritos electorales uninominales, llamadas "circuns-cripciones plurinominales ". stas son de mayor tamao que los primeros, y abarcan el territorio de varias entidades federativas. Se les llama "plurinominales" porque en estas demarcaciones territoriales se elige a ms de un diputado, a partir de listas que para cada circunscripcin propone y registra cada uno de los partidos polticos. Cabe aclarar que para que un partido poltico pueda obtener el registro de sus listas regionales, deber acreditar que participa con candidatos a diputados por mayora relativa en por 10 menos doscientos distritos uninominales. Adems, para que un partido poltico tenga derecho a que le sean asignados diputados segn el principio de representacin proporcional, deber alcanzar por lo menos 2% del total de la votacin emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, segn lo dispone el articulo 54 de la Constitucin en sus fracciones 1 y JI. Asimismo,

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el artculo 53 de la Constitucin seala que se constituirn cinco circunscripciones de este tipo en el pas.

En tiempos recientes el artculo 54 constitucional fue refonnado, en el sentido de modificar el esquema de excepciones al principio de estricta correlacin entre el porcentaje de votos obtenidos por los partidos, y el porcentaje de escaos que les corresponden en la cmara baja, Recordemos que con la refonna del3 de septiembre de 1993, se haba detenninado que las 2(10 diputaciones de representacin propor-cional seran asignadas con el criterio de estricta correlacin entre porcentaje de votacin y porcentaje de curules de representacin proporcional. Y acordmonos tambin de que dicha regla admiti dos '~xcepciones. En primer lugar, cuando un partido poltico obtuviese ms del 60% de la votacin nacional emitida, tendra derecho a que se le asignaran diputados de representacin proporcional en un nmero que sumado a las constancias de mayora que hubiese obtenido, no pasara el nmero de 315 diputados, o sea, e163% de la Cmara de Diputados. En segundo lugar, cuando algn partido poltico obtuviese el 60% o menos de la votacin, pero an as, su nmero de votos fuese mayoritario, la asignacin de diputados de representacin proporcional, sumada a las constancias de mayora que hubiese obtenido, no podra sobrepasar el nmero de 300 diputados, o sea, el 60% de la cmara baja. 1S

Pues bien, la refonna del 21 de agosto de 1996 conserv el principio de representacin proporcional estricta, pero alter el esquema de lmites o techos superiores sobre el nmero mximo de curules que algn partido poltico puede tener en la cmara baja, y que, como dijimos, antes de la refonna de agosto de 1996 oscilaba entre el 60% y el 63% de la misma.

Segn las nuevas reglas, ningn pan ido poltico puede controlar ms del 60% de los escaos en la Cmara de Diputados, ya que no podr contar con ms de 300 diputados por ambos principios. Por otro lado, sobre el lmite general del 60% como mximo de curules a controlar por un partido en la cmara mencionada, las refonnas de 1996 introdujeron tambin un lmite en cuanto al diferencial que puede existir entre el porcentaje de votacin nacional emitida en favor de un partido, y el porcentaje de las curules que en la cma:'a baja corresponden a ese mismo partido por ambos principios de representacin. En ningn caso, seala la fraccin V del artculo 54 reformado, dicho diferencial podr exceder los ocho puntos porcentua-les. Esto significa que si, por ejemplo, IIn partido obtiene el 45% de la votacin nacional emitida, el nmero mximo de eurules que podr tener en la cmara baja ser de 53% de las mismas, Esta es una regla que viene a acotar la tradicional sobrerrepresentacin del partido ms grande en la Cmara de Diputados, la cual perduraba en el sistema representativo mexicano, a pesar de las reformas de 1993 que intentaron limitarla,

15 Manuel Barqun, "Comentario al artculo 5 t de la Constitucin", en Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos comen/ada, Instituto de [nvesti~aciones Jurdicas, Porra, Mxico, [995.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 13

Cmara de Senadores

Por su parte, el artculo 56 constitucional establece tres sistemas para elegir a los 128 senadores que formarn parte de la cmara: en cada estado y en el Distrito Federal, sern elegidos dos senadores por el principio de mayora relativa, y uno ser asignado al partido que constituya la primera minora. En esta eleccin los partidos polticos debern registrar una lista con dos frmulas de candidatos, establecindose que la senadura de la primera minora se asignar a la fnnula de candidatos que encabece la lista del partido poltico que haya ocupado el segundo lugar en el total de votos en la entidad de que se trate. Por otra parte, los 32 senadores restantes sern elegidos segn el principio de representacin proporcional, median-te el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacionaL

La introduccin de los senadores de representacin proporcional elegidos a partir de listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional, ha sido criticada argumentndose que dicho sistema rompe con el carcter esencialmente federalista del Senado de la Repblica. Esta apreciacin pudiera ser considerada como certera, si no fuera porque el supuesto "carcter esencialmente federalista del Senado" no est del todo claro en la doctrina (como lo seftalamos en la seccin del presente trabajo dedicada a comentar el bicamarismo). Adems, ya hay pases en los que existen senadores que no forman parte de la cmara alta en virtud de un criterio vinculado al federalismo, o, en otras palabras, no en razn de una repre-sentacin regional o local, sino por motivos diversos. Tal es el caso de los expresidentes de la Repblica en Venezuela, quienes son considerados como miembros del Senado ex officio. Por nuestra parte, pensamos que esta medida puede ser aprovechada por los partidos polticos para permitir el acceso al Senado a algunos de sus miembros ms destacados, que quiz no seran muy buenos candi-datos, pero s muy buenos y muy tiles senadores, lo cual podra redundar en un incremento de la calidad del personal poltico que llega a la cmara alta. Claro est que lo anterior puede tambin tener un efecto exactamente opuesto, si es que los partidos deciden emplear el mecanismo de la representacin proporcional para hacer llegar al Senado a individuos de antecedentes negativos en sus estados, amparndolos detrs de las listas votadas en una sola circunscripcin plurinominal nacional.

Finalmente, mencionaremos que, al igual que en el caso de los diputados elegidos por el principio de representacin proporcional, los senadores de primera minora y los de representacin proporcional tienen los mismos derechos, prerro-gativas y deberes que aquellos que fueron elegidos por el principio de mayora relativa.

LAS COMISIONES DE LAS CMARAS DEL CONGRESO DE LA UNIN Las comisiones parlamentarias son la parte medular de la estructura orgnica y funcional del Poder Legislativo mexicano. Constituyen el ncleo fundamental del

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quehacer poltico parlamentario o congresional. Sin su trabajo, las asambleas legislativas no contaran con orden alguno en sus deliberaciones, ni sus acuerdos podran tener la calidad debida, adems de que no tendrian tiempo para analizar los asuntos sometidos a su consideracin. Su existencia obedece, pues, a los criterios de divisin del trabajo de las cmaras y de la especializacin en sus actividades."

Los cuerpos colegiados como las asambleas legislativas, numerosos y hetero-gneos desde los puntos de vista ideolgico, tnico, cultural y social, requieren de mecanismos que aseguren el consenso entre sus miembros, el cual es ms fcil de lograr a travs de cuerpos intermedios ms pequeos, en donde se generen acuerdos que despus se transporten al pleno de la asamblea en su conjunto. As pues, el trabajo en comisiones determina los resultados del trabajo global de las cmaras y del Congreso. Hablar de la eficacia de las comisiones equivale, desde este punto de vista, a referirnos a la eficacia del Congreso como un todo: de ello nace la importancia de revisar la estructura y facultades de estos cuerpos bsicos de las tareas congresionales.

Asimismo, las comisiones funcionan como mecanismos de encuadramiento colectivo de los legisladores, que aseguran orden y disciplina en el trabajo camaral, de tal manera que se asegura el comportamiento funcional de los congresistas. 17

Visin conjnnta Mucho se ha insistido en que si se quiere fortalecer la presencia poltica del Poder Legislativo en Mxico, as corno dar mayor agilidad al trabajo parlamentario, es necesario replantear la fonna en que trabajan las comisiones. IR Por esta razn, es necesario hacer un anlisis de la forma en que est regulado el trabajo en comisio-nes, de tal forma que nos sirva de punto de partida para ver hacia dnde debe dirigirse la normatividad interna de las cmaras, en vista de los objetivos sealados lneas arriba. Debemos mencionar, asimismo, que en este apartado estudiaremos nicamente las reglas de funcionamiento comunes a todas las clases de comisiones, dejando las reglas particulares para cuando analicemos cada una de ellas.

rganos directivos Ningn articulo de la LOe ni del RGICG hace referencia directa y expresa acerca de los rganos directivos de las comisiones de la Cmara de Diputados, como s lo

16 Manuel Gonzlez Oropeza, "Las comisiones de las cmaras del Congreso de la Unin", en Poltica y proceso legislativos, UNAM y Senado de la Repblica, LlI Legislatura, Miguel ngel Porra, Mxico, 1985, p. 253.

17 Jorge MorenoCollado, "El proceso y la prctica legislativos", en Politicayproceso legislativos, UNAM y Senado de la Repblica., LII Legislatura., Miguel ngel Porra, Mxico, 1985, p. 208.

18 Vase, por ejemplo, Jos Antonio Gonz\cz Fernndez, "Las comisiones del H. Congreso de la Unin", en Procuradura y Gobierno del Estado dI! Guerrero, Obra Jurdica Mexicana, Mxico, 1988; y Manuel Gonzlez Oropeza., "Las comisiones del Congreso de la Unin en Mxico", en El Poder Legislativo en la actualidad, Cmara de Diputados del H. Congreso de la UninluNAM, Mxico, 1994.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 15

hace el artculo 83 de la referida ley respecto de la Cmara de Senadores. '9 A pesar de ello, es posible encontrar varios artculos que hacen referencia a dichos rganos, para el caso de las comisiones de la cmara baja. Un ejemplo es el del artculo 42 de la LOC, el cual seffala que las comisiones de esta cmara podrn solicitar, "por conducto de su presidente", informacin a las dependencias pblicas o celebrar entrevistas con servidores pblicos. Por su parte, el artculo 47 de la misma ley habla de que la pluralidad de partidos debe reflejarse en la integracin de las comisiones, as como en la designacin de sus presidentes y las "secretaras correspondientes".2o No sucede lo mismo con los vocales, autoridades que no son mencionados ni siquiera indirectamente en la LOC ni en el RGICG, para el caso, repetimos, de la cmara baja. La prctica parlamentaria ha sido, sin embargo, que cada comisin cuente con un presidente, un secretario y vocales en nmero variable, elegidos segn el procedimiento del artculo 47 de la LOC, es decir, por el pleno de la cmara a propuesta de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica.

El presidente de comisin es un actor potencialmente importante en los trabajos parlamentarios del Congreso de la Unin. El mismo RGICG dispone en su artculo 83 que los presidentes de comisin son responsables de los expedientes que pasen para el estudio de la comisin que presiden. Pero adems, los presidentes podran ser canal de peticiones y demandas, as como voceros de declaraciones poltica-mente relevantes, si no fuera porque, en Mxico, su papel se ve limitado por varios factores. Quizs el principal de ellos sea el relacionado con su forma de eleccin.

En efecto, el presidente de cada comisin es elegido por el pleno, a propuesta de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica. Esto, en la prctica, quiere decir que los presidentes son elegidos por el partido mayoritario, ya sea como producto de una negociacin interna dentro de dicho partido, o como resultado de una negociacin entre el partido mayoritario y los partidos minoritarios. Esta frmula de eleccin fortalece el principio de disciplina partidista, a la vez que resta autonoma a la presidencia de la comisin. Lo contrario sucedera si el presidente fuera electo en el seno de la misma comisin, tal como sucede en la mayora de los parlamentos actuales.21 En este caso, si bien el elemento partidista no desaparecera, habra margen para una negociacin interna en la comisin, o sea, para establecer compromisos personales entre los legisladores, lo cual aumentara la posibilidad de maniobra autnoma del presidente, en relacin con su propio grupo parlamen-tario.

Mencin aparte merece la cuestin relacionada con la facultad para fijar el orden del da de las reuniones de las comisiones parlamentarias en Mxico. Ni la LOC ni el RGICG establecen regulacin expresa de este importante asunto. En la

19 Artculo 83. Las comisiones contarn con un presidente, un secretario y los vocales que autorice la Cmara.

20 En la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados, el PRl tiene 32 presidencias de comisin, el PAN 9, el PRD 7 yel PT 1.

21 Juan Luis Paniagua Soto, "El sistema de comisiones en el parlamento espaol", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 10, marzo de 1986, p. 123.

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prctica, dicho orden es fijado por el pre;idente de la comisin, si bien no deja de darse un proceso de negociacin y consultcl interna dentro de la comisin respectiva.

Toma de decisiones

Establece el artculo 93 del RGICG que las comisiones se reunirn mediante cita de sus respectivos presidentes, pero deben funcionar con la mayora de los individuos que las fonnan.

Por su parte, el artculo 56 de la LOe indica que las decisiones de las comisiones sern tomadas por mayora de votos de sus miembros y que, en caso de empate, los presidentes de las mismas tendrn voto de calidad. Asimismo, este artculo estable-ce la posibilidad de expresar votos particulares por parte de aquellos diputados que disientan de la resolucin adoptada por la mayora de la comisin. En dicho supuesto, el diputado disidente deber dirigirlo al coordinador de su grupo parla-mentario con copia para el presidente de la comisin, para que el primero lo remita al presidente de la mesa directiva de la Cmara, si as lo estima conveniente, para que este ltimo lo ponga a consideracin del pleno. Cabe sealar que el mismo procedimiento est previsto para el caso de la Cmara de Senadores, en el artculo 86 de la LOC.

Plazos

La LOC omite hacer mencin de plazo alguno dentro del cual las comisiones deban emitir resolucin respecto de los asuntos que se les turnan. Por su parte, el artculo 87 del RGICG seala un plazo irrisorio de cinco das para que toda comisin presente dictamen en los negocios de su competencia, contados desde la fecha en que los haya recibido. ste es otro ejemplo ms del atraso e incongruencia en la nonnati-vidad de nuestro Congreso, que exige ser actualizada conforme a la realidad que vivimos.

Coordinacin con otras comisiones

Es frecuente que, en la actividad parlamentaria, diversas comisiones tengan que conocer del mismo asunto. Los artculos 46 y 90 de la LOC prevn la posibilidad de realizar trabajos conjuntos de comisiones de ambas cmaras. Por su parte, el RGICG se limita tan slo a declarar en la frase final de su artculo 90 que las comisiones de ambas cmaras pueden tener conferencias entre s para acelerar el despacho de alguna ley u otro asunto importante. Sin embargo, ni la LOC ni el RGICG fijan regla alguna para organizar el funcionamiento conjunto de las comisiones.

La relacin con el pleno

Suele suceder que el trabajo de las comisiones del Congreso de la Unin no es suficientemente valorado o respetado por el pleno, lo cual da lugar a que se repitan

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 17

discusiones que se crean superadas en el seno de las comisiones, a que se realicen debates demasiado largos o estriles, o a que se retarde, en general, el trabajo de ambas cmaras. 22 Ello se debe, en parte, a que no existen en nuestra nonnatividad parlamentaria disposiciones que fortalezcan las resoluciones tomadas en las res-pectivas comisiones. Tal sera el caso, por ejemplo, de establecer la prohibicin de que en el pleno se repitieran las discusiones llevadas a cabo en las comisiones, a menos de que existiesen factores supervinientes y que fueran determinantes para modificar el sentido de lo resuelto por la comisin. Claro que esto tendra que ir de la mano de una serie de medidas tendientes a permitir que en el seno de las comisiones se ventilaran los argumentos de todas las posiciones interesadas en la materia tratada, ya sea provenientes de los partidos polticos, de sus fracciones o de diversos actores sociales.

Funcionamiento durante los recesos

La actividad de las comisiones no se detiene durante los recesos del Congreso. El articulo 85 del RGICG ordena que stas sigan funcionando, a la vez que faculta al presidente de la comisin respectiva para coordinar el trabajo y para citar a los miembros de la comisin en caso de ser ello necesario.

En la prctica, esta actividad parece ser mnima, ya que muchos de los legisladores suelen aprovechar los recesos para ir a sus estados a realizar labores de partido o de gestora,

Otros derechos y obligaciones de los miembros de las comisiones parlamentarias

El artculo 82 del RGICG prev el caso de que algn legislador tenga un inters personal en algn asunto turnado para su examen a la comisin a que pertenece. En dicho supuesto el o los legisladores involucrados tendrn que abstenerse de votar y de firmar el dictamen, lo cual debern comunicar por escrito al presidente de la cmara, con el objeto de que sean sustituidos para el solo efecto del despacho del asunto con el que estn personalmente relacionados. Al hablar de "dictamen", este artculo hace pensar que se aplica nicamente a las comisiones de dictamen legislativo. Sin embargo, pensamos que debe interpretarse en el sentido de que se aplica al resto de las comisiones, tanto ordinarias como transitorias, en atencin al principio de derecho que indica que donde existe la misma razn, debe existir la misma disposicin.

Finalmente, debemos mencionar la disposicin que seala que los miembros de las comisiones parlamentarias no recibirn ninguna retribucin extraordinaria por su desempeo en el seno de las mismas.

22 Vase Jos Antonio Gonzlez Fernndez, op. cit., pp. 4576-4577

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Medios de informacin

El artculo 89 del RGICG seala que las comisiones podrn solicitar "a cualesquiera archivos y oficinas de la nacin, todas las instrucciones y copias de documentos que estimen convenientes para el despacho de los negocios, y estas constancias les sern proporcionadas. siempre que el asunto a que se refieran no sea de los que deban conservarse en secreto [ ... ]". Adems, establece que la tardanza o negativa a entregar la informacin requerida en los plazos pertinentes, autorizar a las mencionadas comisiones para dirigirse "oficialmente en queja" al presidente de la Repblica.

Sin embargo, ni la Loe ni el ROleG indican cules son los efectos de esta queja oficial, por lo cual puede inferirse que el presidente de la Repblica puede hacer con ella loque su mejorjuicio le indique. En otras palabras, hace falta un mecanismo institucional que d cauce a la queja de tal forma que se obligue a los "archivos y oficinas de la nacin" a entregar la informacin requerida por las comisiones de las cmaras, sean stas de investigacin o de algn otro tipo.

Por su parte, el artculo 90 del reglamento faculta a las comisiones para realizar conferencias con funcionarios pblicos, e indica que, en caso de que stos no asistan a las mismas, las comisiones podrn dirigirse en queja al presidente de la Repblica, por lo cual cabe a esta disposicin el mismo comentario que emitimos en relacin con el artculo anterior. Ms adelante en este estudio, cuando analicemos las comisiones de investigacin y sus facultades para allegarse informacin, amplia-remos nuestra opinin respecto de este vital tema.

Las comisiones de la Cmara de Diputados

El artculo 42 de la LOC indica que las com lSiones de la Cmara de Diputados podrn ser, de acuerdo con un criterio funcional, de seis tipos:

l. De Rgimen Interno y Concertacin Poltica 2. De Dictamen Legislativo 3. De Vigilancia de la Contadura Vlayor de Hacienda 4. De Investigacin 5. Jurisdiccionales, y 6. Especiales

En cambio, el artculo 44 de la LOe utiliza un criterio temporal para hablarnos de las comisiones "ordinarias", las cuales se constituyen con carcter definitivo, funcionan durante todo un periodo legislativo y sus integrantes duran en el cargo tres aos. Asimismo, dispone este artculo que ordinarias sern nicamente las comisiones de Rgimen Interno y Concetacin Poltica, las de Dictamen Legisla-tivo, la de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda y la de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 19

Resulta pertinente aclarar que las comisiones ordinarias responden a la nece-sidad de la existencia de una organizacin estable, estructurada segn criterios de funcionalidad interna (comisiones de Rgimen Interno y Concertacin Poltica y la de Reglamento y Prcticas Parlamentarias), y externa (comisiones de Dictamen Legislativo y de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda). La estabilidad en la pertenencia a estas comisiones pretende lograr que estos rganos se especia-licen, para con ello incrementar la eficiencia del trabajo de la cmara como un todo y en los diversos frentes,

Por su parte, el artculo 46 de la Loe seala, siguiendo tambin un criterio temporal, que las comisiones de investigacin, las jurisdiccionales y las especiales se constituyen con carcter transitorio, para conocer especficamente de los hechos que hayan motivado su integracin.

Antes de pasar a estudiar cada una de estas clases de comisiones de la Cmara de Diputados, conviene que hagamos referencia a algunas reglas que se aplican de manera general a todas ellas en lo que se refiere a su integracin. con las excepciones que indica la ley.

Integracin de las comisiones de la Cmara de Diputados

El artculo 47 de la Loe se refiere a la integracin de las comisiones de la cmara baja. Esta disposicin se aplica no slo a las comisiones ordinarias de Dictamen Legislativo, sino tambin a las de Investigacin, a las Jurisdiccionales, a las Especiales y a la de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda (no as a las de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, ni a la de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, respecto de las cuales la LOC ha establecido reglas de integracin especficas). Seala este artculo que las comisiones se debern integrar por no ms de treinta diputados electos porel pleno de la cmara (a propuesta de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica), a diferencia de la disposicin relativa anterior (establecida en el artculo 55 modificado y cambiado de numeral en 1994), que sealaba que, por regla general, las comisiones se compondran de diecisiete diputados electos por el pleno de la cmara a propuesta de la Gran Comisin. Adems, los diputados no podrn formar parte de ms de tres comisiones ordinarias. En la prctica, esta ltima limitacin no ha sido respetada. En la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados hay varios legisladores que pertenecen a ms de tres comisiones.

Originalmente, la LOC estableci en su artculo 55 que la eleccin de los integrantes de las comisiones de la cmara baja se debera realizar "procurando que en ellas se encuentren representados los diferentes grupos parlamentarios. ,,23 Dicha disposicin fue criticada por algunos, en virtud de que dejaba en manos de la

23 Escapaba a esta regla general la Comisin de Reglamento, Rgimen y Prcticas Parlamentarias, que se integraba con veinte miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria, y en la que todos los grupos parlamentarios deban estar representados As lo dispona el artclllo 58 de la Loe hasta antes de las reformas publicadas el 20 de julio de 1994.

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mayora, a travs de la Gran Comisin y del pleno, la facultad potestativa de incluir o no a diputados de la minora en las comisiones. Adems, la disposicin no estableca una base para distribuir las posiciones dentro de cada comisin como podra ser, por ejemplo, el principio de la proporcionalidad segn el nmero de escaos en la cmara. N Otros la defendieron, argumentando que, de ser imperativa la integracin plural, se dara el caso de que los diputados de partidos con escasa representacin en la cmara no podran tener una participacin real y efectiva en todas las comisiones?'

La refonna de 1994 introdujo en la Loe principios de integracin de las comisiones, con un matiz distinto a los criterios arriba mencionados. En efecto, el artculo 47 de la Loe establece que la designacin de integrantes de las comisiones se deber real izar

cuidando que en ellas se encuentren repre:>entados los diferentes grupos parlamentarios, tanto en las presidencias como en las s,::cretaras correspondientes. A este efecto se tomar en cuenta la importancia cuantitativa de cada grupo parlamentario.

La primera diferencia que resalta es el cambio en la utilizacin del gerundio "procurando" por el de "cuidando". Aqu hay una diferencia sutil pero significa-tiva para entender el caso que nos ocupa. "Procurar" significa tratar, intentar hacer algo, en tanto que "cuidar", en una de sus acepciones, significa atender, velar por, mirar por, vigilar, no perder de vista y, en otra de sus acepciones, guardar, conservar, mantener. Desde nuestro punto de vista, el cambio de verbo significa un cambio de actitud del legislador, que pretendi alejarse de la facultad potestativa para integrar a los diputados de partidos minoritarios en las comisiones, pero sin establecer dicha integracin plural como una obligacin para aquellos que tienen la facultad de designarlos. Podramos decir que la disposicin se ubic en un punto intennedio entre la discrecionalidad y la obligatoriedad en cuanto a la integracin de diputados de partidos minoritarios en las comisiones de la cmara baja.

Por lo dems, la mencin de que la pluralidad no se limitar a la mera integracin de las comisiones, sino que abarcar tambin la designacin para ocupar los rganos de direccin de las mismas, no es sino un paso ms en la apertura de espacios a la oposicin en Mxico para que se corresponsabilicen en la toma de decisiones de polticas nacionales, lo cual debe verse, en nuestra opinin, con beneplcito. Lo mismo puede decirse de la disposicin que indica que el nmero de escaftos de cada grupo parlamentario deber tomarse en cuenta para la integra-cin de las comisiones, as como para la eleccin de los presidentes y de los secretarios de las mismas. Dicha eleccin, debe aclararse, corresponde al pleno de la cmara, con base en la propuesta que presente la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, segn se desprende del propio artculo 47 de la LOC.

24 En este sentido, y en el de hacer obligatoria I:t integracin plural de las comiSiones se pronunci, por ejemplo, Manuel Barqun, en "El control parlaffil.::ntario del sector paraestatal", cnAnuanoJurdieo, Instituto de Investigaciones Jurdicas, IX, Mxico, 982, p. 743

25 Jos Antonio Gonzlez Femndez, op. ell., p. 4568.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN DEL CONGRESO DE LA UNiN 21

Creemos conveniente hacer el siguiente comentario por estar relacionado con el tema de la consagracin del principio de la pluralidad poltica en las comisiones y en el Congreso de la Unin. Este tema es de suma importancia, dado que se encuentra relacionado con la nueva forma en que puede ser visto el principio de separacin de poderes. Intentaremos ser ms explcitos. La separacin tradicional de poderes ha ido perdiendo su significacin en favor de una nueva distincin entre la funcin gubernamental y la funcin de oposicin. 2 Esto es, la divisin horizontal de poderes se ha visto rectificada por la accin de organismos que encuadran y ubican a los miembros de la mayora gobernante, por una parte, y a los que pertenecen a la minora, por la otra; nos referimos, obviamente, a la accin de los partidos polticos sobre la composicin y la actuacin de los rganos constitucio-nales del Estado.

Ya no es suficiente que exista un Poder Ejecutivo y otro Legislativo separados orgnicamente para garantizar la vigencia del principio de distincin de poderes (principio que, por su parte, es esencial en cualquier sistema constitucional de gobierno). Cada vez resulta ms claro que la funcin de control y limitacin del Poder Legislativo sobre el Ejecutivo (y que subyace a la idea de separacin de poderes) radica en los legisladores que pertenecen a la oposicin. De esta forma, si los derechos de esta ltima para participar en los rganos operativos de las cmaras no se encuentran plenamente garantizados por la ley, nos encontraremos, muy probablemente, frente a una separacin de poderes ineficaz y poco funcional.

Todava dentro del tema de la integracin de las comisiones de la Cmara de Diputados, mencin especial merece la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias, la cual tiene reglas de integracin distintas al resto de las comisio-nes. El artculo 50 de la Loe indica que dicha comisin se integrar con veinte miembros de entre los diputados de mayor experiencia parlamentaria. Adems establece, aqu s de manera obligatoria y no potestativa, que todos los grupos parlamentarios debern estar representados en ella.

Por otra parte, esta comisin realiza funciones que no son, en estricto sentido, funciones de "dictamen legislativo". Ello se desprende de la lectura del artculo 50, que en sus tres fracciones seala como facultades (funciones) de la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias:

1. Preparar los proyectos de ley o decreto, para adecuar y perfeccionar las nonnas de las actividades camarales.

JI. Impulsar y realizar los estudios que versen sobre disposiciones normati-vas, regmenes y prcticas parlamentarias.

111. Desahogar las consultas respecto de la aplicacin e interpretacin de esta ley, reglamentos y prcticas parlamentarias.

Las funciones legislativas, interpretativas y aclarativas y de estudio que corresponden a la Comisin de Reglamentos y Prcticas Parlamentarias se refieren nicamente a cuestiones relacionadas con el conjunto de normas que regulan las

26 Maurice Duvcrgcr, I,os partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1979, p, 438

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actividades de la Cmara de Diputados. Es, por as decirlo, el asesor jurdico e intrprete mximo en materia de derecho parlamentario en el seno de la cmara baja. Adems, la obligatoriedad de la representacin plural se constituye en mecanismo para unificar criterios y crear consensos en relacin con la nonnatividad interna de la cmara.

En virtud de estas caractersticas orgnicas y, sobre todo, funcionales, que la distinguen de las dems comisiones, pensamos que lo propio sera incluirla en el artculo 42 de la LOe (el cual, recordamos, hace la clasificacin funcional de las comisiones), como una comisin ms, con funciones especficas y distintas de las dems.

Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica

En la mayora de las asambleas legislati\.as existe un tipo de comisin que, si bien es permanente, no participa en los procedimientos de elaboracin de las leyes, ni en las labores de control y fiscalizacin del gobierno. Su objeto "se centra en el gobierno interno de la cmara, en las relaciones institucionales, en temas de gestin y funcionamiento. ,,27 ste es el caso de la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica de la Cmara de Diputados en Mxico.

Esta comisin es un claro ejemplo de la importancia que como fuente del derecho parlamentario tienen los acuerdos entre los grupos parlamentarios. En efecto, sin ser contemplada originalmente por la Loe, esta comisin fue creada por acuerdo de los coordinadores de los grupos parlamentarios de la LV Legislatura, cuyos trabajos se iniciaron el I de noviembre de 1992. En la prctica, la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poi tica asumi ciertas funciones que antes corresponda realizar a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados, y uno de sus principales objetivos fue corresponsabilizar a las diversas fracciones parlamenta-rias en el manejo de los asuntos relacionados con el gobierno interno de la cmara, para evitar bloqueos posteriores. Desde este punto de vista, esta comisin es producto de la mayor pluralidad que en aos recientes se ha manifestado en la Cmara de Diputados. Por su parte, )' como ms adelante veremos, la Gran Comisin pas de ser el rgano de gobierno de la cmara baja, a ser un rgano encargado de integrar y organizar a la mclyora parlamentaria.28

El buen rendimiento que tuvo la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, en vista de los beneficios que de ella se esperaban, llev a su consagracin en la Loe a travs de las refonnas a este instrumento legal, publicadas en el DOF el 20 de julio de 1994.

En cuanto a su integracin, el artculo 44 de la Loe indica que esta comisin deber quedar integrada al iniciarse la legislatura, en la primera sesin ordinaria de

27 Juan Luis Paniagua Soto, op. ell., p. 128. 28 Francisco Berln Valenzuela, op. cit., p. 3('6.

ESTRUCTURA Y ORGANIZACiN DEL CONGRESO DE LA UNiN 23

la cmara; a diferencia de las otras comisiones ordinarias, que debern integrarse durante el mes de septiembre del ao en que se inicia la legislatura. Esta diferencia se explica en razn de las funciones que podramos llamar "preparatorias" de la comisin que comentamos, como lo son las que se desprenden de dos de sus facultades: proponer a los integrantes de las dems comisiones y comits, as como a quienes desempearn las funciones de oficial mayor y tesorero de la cmara, propuestas que, en todos los casos, tendrn que ser aprobadas por mayora simple por el pleno de la misma.

El nmero de integrantes de esta comisin vara de legislatura en legislatura, de acuerdo con el nmero de "grupos partidistas" que ocupen escaos en la cmara. Ello se desprende del artculo 45 de la LOC, en el cual se indica que esta comisin ser integrada por los diputados coordinadores de cada uno de los diversos grupos partidstas, ms otros tantos diputados del grupo mayoritario. Es decir, la compo-sicin es plural, pero, en ltima instancia, el partido mayoritario no dejar de tener el control del gobierno interior de la asamblea en pleno y del proceso de integracin de las comisiones y los comits. En este punto conviene aclarar que la denominacin "grupos partidistas" se refiere a los "grupos parlamentarios", regulados con mayor detalle en los artculos 31 al 37 de la LOC, en los que se establecen requisitos y un procedimiento especfico para constituir dichos grupos (que sern reseados ms adelante), y que son precondicin para que stos tengan ciertos derechos y obliga-ciones, entre los cuales se encuentra el de pertenecer a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica.

El propio artculo 45 dispone que esta comisin deber reunirse cuando menos una vez al mes, correspondindole realizar las siguientes funciones:

1. Suscribir acuerdos relacionados con los asuntos que se desahogan en el pleno de la cmara.

11. Proponer a los integrantes de las comisiones y comits. 111. Proponer el proyecto de presupuesto anual de la Cmara de Diputados. IV. Proponer a la cmara la designacin del oficial mayor y del tesorero. V. Presentar al pleno de la cmara los nombramientos de consejeros propie-

tarios y suplentes que formarn parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, propuestos por la fraccin mayoritaria y la primera minora de la cmara.

VI. Contribuir con la mesa directiva a organizar y conducir los trabajos camarales.

VII. Las dems que le confieran la LOC, el RGICG y los acuerdos de la cmara.

Conviene resaltar que, de estas facultades, la!l, 111 Y IV pertenecan a la Gran Comisin hasta antes de las mencionadas refonnas de 1994 a la LOC. Con estas medidas la capacidad para conducir el gobierno interno de la cmara se desplaz de la Gran Comisin hacia la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, como ya se apunt lneas arriba.

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Comisiones de Dictamen Legislativo

Las comisiones (ordinarias) de Dictamer, Legislativo son las que participan en el proceso de elaboracin de las leyes. Al igual que la comisin anterionnente estudiada, las de Dictamen Legislativo han sido organizadas con el objetivo de especializar a estos rganos y a sus integrantes en el manejo de reas especficas del gobierno de la Repblica. Sin embargo, a diferencia de la del Rgimen Interno y Concertacin Poltica, su alcance, en lugar de ser interno, es, por as decirlo, externo. De ah que el artculo 48 de la Loe establezca una competencia derivada de su denominacin "en correspondencia a (sic) las respectivas reas de la admi-nistracin pblica federal", as como con las normas que rigen el funcionamiento de la cmara.

De acuerdo con lo anterior, el artculo 43 de la Loe enumera en su fraccin II 39 comisiones ordinarias de Dictamen Legislativo, sin decir si es obligatoria o no su constitucin en el seno de cada legislatura. En este punto, el artculo 70 del RGICG, vigente en lo que no se oponga a la Loe, establece la posibilidad de que cada cmara aumente o disminuya el nmero de estas comisiones, segn lo crea conve-niente o lo exija el despacho de los negocios. Y en efecto, esta prctica de aumentar el nmero de comisiones ha sido muy socorrida. Por ejemplo, hasta antes de la multicitada refonna de 1994 a la LOC, comisiones como la de ciencia y tecnologa, de correccin de estilo, de ecologa y medio ambiente, de derechos humanos y la de asuntos fronterizos, entre otras, existan y operaban sin estar previstas en la ley,29 con base en el antedicho artculo 70 del RGICG. Por su parte, en la LVI Legislatura de la Cmara de Diputados existen 45 comisiones de Dictamen Legislativo. Adems de las sealadas en la fraccin 11 del artculo 43, se crearon las comisiones de Asuntos de la Juventud, de Atencin y Apoyo a Discapacitados, de Desarrollo Social, de Fortalecimiento Municipal, de Participacin Ciudadana y de Reconstruc-cin del Palacio Legislativo.

Asimismo, hay que mencionar que el artculo 66 del RGICG incluye una lista de cincuenta comisiones que llama "pennanentes", que no corresponden ni en nmero ni en denominacin con las que -::numera la Loe en vigor. Esto no es sino una muestra entre muchas otras, de la necesidad que existe de actualizar el RGICG, que data de la dcada de los treinta (fue publicado en el DOF el 20 de marzo de 1934).

Comsin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda

Una de las principales funciones de la Cmara de Diputados es realizar el examen de la cuenta pblica federal, que consiSle en revisar si tanto el gobierno federal

29 Jos Antonio Gonzlez Fernndez. op. cil .. pp. 4551-4552. Adems, y tambin como factor de flexibilidad en cuanto al nmero de comisiones, d artculo 42 de la Loe sei'lala que la Cmara de Diputados contar con el nmero y tipo de comisiones que requiera para el cumplimiento de sus atribuciones

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como el Departamento del Distrito Federal se han ajustado, al ejercer el gasto pblico, a los criterios y objetivos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federacin aprobado por la propia cmara con un ao de anterioridad. Esta labor tiene un carcter eminentemente tcnico-contable que exige para su cabal realiza-cin de conocimientos tcnicos que sera dificil encontrar en la mayora de los diputados. Es por esta razn que la Constitucin ha previsto la creacin de un rgano tcnico dependiente de la Cmara de Diputados encargado de realizar la revisin de la cuenta pblica del gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal. Ese rgano es la Contadura Mayor de Hacienda.

Si bien la Contadura Mayor tiene autonoma tcnica para realizar sus tareas, la propia Constitucin seala en la fraccin [] del artculo 74, que la Cmara de Diputados tendr la facultad exclusiva de vigilar a aqulla en el desempeo exacto de sus funciones, por medio de una comisin de su seno. Dicha comisin es la de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, prevista en los artculos 42, 43, 44 Y 51 de la LOe, si bien este ltimo articulo remite a la Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda (IOCMH) en todo lo que se refiere a la normatividad que regula a la comisin que comentamos."'O

Al ser una comisin "ordinaria", su integracin est regida por las normas generales que ya revisamos cuando estudiamos las comisiones de Dictamen Legis-lativo, establecidas en los artculos 43, 47 Y 48 de la LOe. Sus facultades, en cambio, se encuentran enumeradas en el artculo 10 de la LOCMH, entre las cuales encontra mos las siguientes:

a) Recibir de la Comisin Permanente la cuenta pblica del gobierno federal y del Departamento del Distrito Federal, y tumarla a la Contadura Mayor de Hacienda;

b) Ordenar a esta ltima la prctica de visitas, inspecciones y auditoras relacionadas con la revisin de la cuenta pblica.

e) Presentar a la Comisin de Presupuestos y Cuenta Pblica de la Cmara de Diputados el informe previo que le remita la Contadura Mayor de Hacienda.

d) Presentar a la Cmara de Diputados el informe que le rinda la Contadura Mayor sobre el resultado de la revisin de la cuenta pblica recibida el ao anterior.

e) Someter a la consideracin de la Cmara de Diputados el presupuesto anual de la Contadura Mayor.

f) Estudiar y aprobar, en su caso, el ejercicio del presupuesto mensual y revisar las cuentas anual y mensual de la Contadura Mayor.

g) Establecer la organizacin y expedir el Reglamento Interior de la Conta-dura Mayor.

h) Proponer a la Cmara de Diputados la tema para el nombramiento del contador mayor de Hacienda, el nombramiento del personal de confianza, y la remocin de ambos.

30 La LaCMH fue publicada en el Dor el 29 de diciembre de 1978.

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i) Autorizar el nombramiento y remocin de los trabajadores de base. j) Ser el conducto de comunicacin entre la Cmara de Diputados y la

Contadura Mayor de Hacienda. k) Interpretar la LOCMH y su reglamento para efectos administrativos, y aclarar

y resolver las consultas sobre la aplicacin del reglamento interior. l) Dictar las medidas que estime necesarias para que la Contadura Mayor

cumpla sus funciones.

En la actualidad, la Comisin de Vigilancia de la Contadur!a Mayor de Hacienda est presidida por un dipl1tado de la oposicin, lo cual significa un experimento interesante que todava est por mostrar sus resultados en trminos de una mayor eficiencia del control parlamentario sobre el ejercicio del presupuesto federal.

Comisiones de investigacin

Tradicionalmente, la doctrina ha idcntifi,;ado a las comisiones de investigacin con el ejercicio de las funciones de contr0l del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo. Sin embargo, ltimamente ha surgido un enfoque diverso, que tiende a asimilar las comisiones de investigacin con otras tcnicas informativas de que disponen las asambleas legislativas, como son las preguntas y las interpelaciones. Segn esta perspectiva, no existe una vinculacin necesaria entre la investigacin parlamentaria y el control de la accin del gobierno, puesto que el resultado de dicha investigacin no siempre habr de derivaren un condicionamiento parlamen-tario a la orientacin poltica gubernamental.' 1

Independientemente de las diferencias de matiz que la doctrina pueda encontrar entre la naturaleza informativa o controladora de las comisiones de investigacin de las asambleas legislativas, creemos que en la mayora de los casos la labor infornlativa est ligada a una intencin de vigilancia sobre la gestin del gobierno. En otras palabras, las comisiones de inyestigacin buscan allegarse datos e infor-macin para tener elementos de juicio ')obre una determinada cuestin en la que est involucrada una accin del gobierno. Esta labor no tiene sino dos tipos de salidas. Una de ellas se dara en caso de que la comisin coincidiera con la conveniencia de la accin gubernamenttl objeto de la investigacin, por lo cual el juicio de la comisin se constituira en un aval poltico al gobierno. La segunda salida se dara en caso de que no hubiera tal coincidencia. En este supuesto) la opinin de la comisin, por el solo hecho de emitirse, ejercera una funcin de control sobre el gobierno, debido a que obligara a ste a explicar pblicamente su accin (si el gobierno efecta o no esta explicacin pblica es cosa distinta, pero en todo caso, aun la falta de tal explicacin tiene un efecto poltico en la opinin pblica). Con todo, tambin cabra la posibilidad de que la opinin de la comisin de investigacin se encaminase por ulla va institucional en direccin del control

31 Pablo Lucas Murillo de la Cueva, "Las c,misiones de investigacin de las cortes", en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, nm. 10, marzo de 1986, pp. 146-147.

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activo de la gestin gubernamental investigada, si bien depende de la particularidad de cada sistema constitucional que dicha opinin tenga efectos ms o menos vinculatorios para el gobierno. Finalmente, los dos tipos de salidas aqu apuntadas no obstan para que la informacin recabada en las labores de investigacin sea utilizada en las labores legislativas de las cmaras.

En fin, teoras aparte, cabe decir que nuestra Constitucin, la Loe y su reglamento, regulan de manera muy escueta y con alcances muy limitados a las comisiones de investigacin de la Cmara de Diputados.

En primer lugar, el articulo 46 de la LOC da a las comisiones de investigacin el carcter de transitorias, es decir, se constituirn cuando la cmara as lo acuerde, y conocern especficamente de los hechos que hayan motivado su integracin. Por su parte, el articulo 93 de la Constitucin seala en su tercer prrafo el mecanismo para confonnar una de estas comisiones, a saber: el derecho a integrar comisiones de investigacin de la Cmara de Diputados corresponde al pleno de la cmara por mayora simple, cuando as lo haya solicitado cuando menos una cuarta parte de sus miembros. Es decir, la facultad de integrar estas comisiones corresponde a la mayora de la cmara y no a la minora, la cual solamente puede aspirar a solicitarle a aqulla, la constitucin de una de estas comisiones.

El articulo 93 de la Constitucin ha limitado las facultades investigadoras de las comisiones que venimos comentando a dos tipos de organismos pblicos: los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal mayoritaria. Es decir, no cabe la posibilidad en Mxico de que los rganos de la administracin pblica federal centralizada puedan ser objeto de investigacin por parte de este tipo de comisiones." Esto no impide que, con fundamento en el articulo 89 del RGICG ,stas y las dems comisiones puedan pedir informacin y documentos a las oficinas pblicas, corno ya vimos prrafos arriba.

Comisiones jurisdiccionales

Toca a la Cmara de Diputados realizar funciones materialmente jurisdiccionales, como es el caso de su intervencin en los procedimientos para exigir responsabili-dad a los servidores pblicos. En efecto, el ttulo cuarto de la Constitucin regula los distintos tipos de responsabilidades que podrn exigirse a los servidores pblicos. Estas responsabilidades pueden ser de tres clases: polticas, penales o administrativas, a cada una de las cuales corresponde un procedimiento distinto, as como la aplicacin de sanciones diversas. La Cmara de Diputados interviene en los casos de responsabilidad poltica y penal, segn lo indican los articulos 110 y 111 constitucionales.

32 Esta limitacin es reiterada por el artculo 52 de la Loe, el cual define a las comisiones de Investigacin como aquellas que se integran para tratar los ~untos a que se refiere el prrafo final del artculo 93 constitucional.

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En el caso del denominado "juicio poltico", la Constitucin ordena que corresponde a la Cmara de Diputados hacer la acusacin respectiva ante la Cmara de Senadores, previa declaracin de la mayora absoluta del nmero de los miem-bros presentes en la sesin de aquella cmara, despus de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado. En el caso de la llamada "declaracin de procedencia"en materia penal, dice el artculo 111 constitucional que la Cmara de Diputados declarar por mayora absoluta de sus miembros presentes en la sesin respectiva si ha lugar o no a proceder contra el inculpado.3J

Pues bien, tanto el procedimiento previo a la acusacin que la Cmara de Diputados realiza ante la de Senadores, en el caso del juicio poltico, como el procedimiento seguido en la cmara b~a antes de declarar si ha lugar o no a proceder penalmente en contra de alguno de los servidores pblicos sealados en el artculo 111 constitucional, son sustanciados por comisiones que la propia LOC ha definido en su artculo 53 como "jurisdiccionales".

La regulacin que la LOC y el RGICC hacen de las comisiones jurisdiccionales es sumamente escueta. En lugar de establecer la normatividad que habr de regir las actividades del tipo de comisiones que comentamos, lo que hacen los articulas 46 y el 55 de la referida leyes remitir a "los trminos constitucionales y legales", ya las "disposiciones legales aplicables", respectivamente. Los "trminos consti-tucionales" son los establecidos en el ttli lo cuarto de la Constitucin, referido a las responsabilidades de los servidores pblicos, en tanto que las "disposiciones legales aplicables" son las que se encuentran en la Ley Federal de Responsabilida-des de los Servidores Pblicos (LFRSP), en sus articulas del 5 a145.

El por dems oscuro y confuso articulo 11 de la LFRSP, que sufri importantes reformas que entraron en vigor el l de febrero de 1994, seala que corresponde a la Gran Comisin de cada una de las cmaras proponer la constitucin de comisio-nes que estarn encargadas de sustanciar los procedimientos del juicio poltico. Sin embargo, aqu nos encontramos con un primer problema, ya que a partir de la reforma a la LOe, publicada en el DOF el 20 de julio de 1994, ya no corresponde a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados proponer la constitucin de comisio-nes para el despacho de los asuntos, sino que dicha facultad corresponde a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica. Por lo tanto, es legtimo que surja la duda acerca de a quin compete realmente, dentro de la Cmara de Diputados, proponer la integracin de la comisin a que se refiere el artculo 11 de la LFRSP.

Desde mi punto de vista, se pueden invocar dos razones para afirmar que esta facultad corresponde a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica. La primera razn se basa en un principio general de hermenutica jurdica, el cual indica que la ley posterior deroga a la anterior, tratndose de la misma materia. La segunda razn est relacionada con el espritu de las reformas que llevaron a asignar a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica facultades que antes

33 Salvo cuando el inculpado sea el presidellte de la Repblica, caso en el cual ser el Senado quien conozca de la acusacin, y quien resuelva c('n base en la legislacin penal aplicable.

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correspondan a la Gran Comisin de la Cmara de Diputados. Dichas reformas tuvieron el objetivo de permitir una mayor pluralidad en la constitucin de los rganos internos de la cmara baja. Por ello es que se otorg a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica, que tiene una integracin forzosamente plural, la facultad de proponer a los integrantes de las comisiones y comits (artculo 45, fracc. 11 de la LOe), entre las que debe entenderse que se incluyen las comisiones jurisdiccionales.

La redaccin del artculo 11 de lea LFRSP, el cual se refiere a la integracin de comisiones y secciones para sustanciar los procedimientos de juicio poltico y de declaracin de procedencia en materia penal, es, como ya dijimos, oscuro y se presta a confusiones. En primer lugar. dicho artculo habla de la constitucin de una "comisin" que se integrar a propuesta de la Gran Comisin de cada cmara (ya vimos que para el caso de la cmara baja, debe entenderse que esta facultad corresponde a la Comisin de Rgimen Interno y Concertacin Poltica), cuando stas propongan la constitucin de comisiones. La iniciativa presidencial de la LFRSP hablaba no de "cuando stas propongan la constitucin de comisiones", sino de "com isiones ordinarias" ,34 con 10 cual se dejaba claro que la fecha para proponer la "comisin" a que se refiere el artculo 11 de la ley, era la misma que la establecida para el caso de elegir las "comisiones ordinarias" (permanentes, las llama el RUICU), es decir, la primera sesin que verifiquen las cmaras despus de la apertura del periodo de sesiones de su primer ao de ejercicio, por as disponerlo el artculo 65 del RG1CG.

En segundo lugar, el mismo artculo 11 de la LFRSP habla de que se propondr la integracin de una "comisin" en cada cmara para sustanciar los procedimien-tos previstos en dicha ley. El original artculo 11 de la iniciativa presidencial de la LFRsr no hablaba de "comisin" sino de la constitucin de un "grupo" .3_~ Adems, en dicha iniciativa, este artculo deca que el "grupo" de la Cmara de Diputados se compondra de diecisis personas, y de diez el de los senadores, en tanto que el artculo 11 de la LFRsr en vigor no menciona el nmero de integrantes de la "comisin ". En vista de lo anterior, consideramos que cabe preguntar: el rgano

34 Ueca el articulo I1 de la miciativa presidencial de la LFRSP, puesta a consideracin de la Cmara de Senadores el 2 de diciembre de 1982: "Artculo 11. Al proponer la Gran Comisin de cada una de

la~ cmaras del Congreso de la Unin la integracin de comisiones ordinarias para el despacho de los asuntos, propondr tambin la constitucin de un grupo para sustanciar los procedimientos consignados en la presente ley. El grupo de la Cmara de Diputados se compondr de diecisis personas, y de diez el de los senadores

"Aprobada la propuesta a que hace referencia el prrafo antenor, en cada cmara se insacularn por sorteo, de cada lino de dichos grupos, cuatro integrantes para que formen la~ Secciones Instructoras, en la Cmara de Diputados, y de Enjuiciamiento, en la de Senadores. El presidente de cada seccin ser el insaculado en primer trmino y el secretano, sin voto, ser el insaculado en ltimo lugar

"Los dems mtegrantes de los grupos propuestos cubrirn por sorteo, con arreglo a esta ley, las vacantes que ocurran en la seccin correspondiente de cada cmam " Vase Cmara de DIputados del Congreso de la Unin, Proceso legislativo de la iniciativa presidencwl de Ley Federa! de Responsabi-lidades de los Servidores Pblicm, Cmara de Diputados, LlI Legislatura, Mxico. 1983. pp_ 18-19

35 Vase la anterior nota de pie de pgina

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que prev el artculo 11 de la LFRSP, es materialmente hablando una "comisin" o un "grupo"?

Creemos que la respuesta se puede encontrar al analizar la naturaleza material de las llamadas "secciones", las cuales son, desde mi punto de vista, verdaderas comisiones. Desde esta perspectiva, la llamada "seccin instructora" corresponde-ra a las denominadas comisiones Jurisdiccionales de la Cmara de Diputados, previstas en los articulas 42 y 53 de la LOC." En efecto, la "comisin" (una por cada cmara) que anuncia el articulo II no vuelve a ser mencionada en el articulado posterior de la LFRSP. Toda la sustanciacin de los procedimientos previstos por esta ley corresponden a las "secciones". Por lo tanto, la denominacin de "comi-sin" utilizada resulta imprecisa, y mejor hubiera sido dejar la que originalmente contemplaba la iniciativa presidencial, es decir, la de "grupo", para reservar la denominacin de "comisiones" a las ahora llamadas "secciones".

El actual articulo II de la LFRSP seala que, una vez que haya sido aprobada la propuesta para integrar la "comisin" en cada cmara, se designarn de cada una de estas comisiones, cuatro integrantes para que fonnen la seccin instructora en la Cmara de Diputados, y la de enjuiciamiento en la de senadores. El articulo no deja claro cundo se har dicha designacin, ni bajo qu reglas. Una interpretacin literal del artculo II nos lleva a l