1) Il ciclo etico per gli operatori del controllo pubblico
2) Dalla Responsabilità alla Fedeltà: da Hans Jonas a Alain Badiou
Andrea Ferrarini
Consulente (etica pubblica e sistemi di gestione anticorruzione)
Cell. 3472728727
Conselve (PD), 23 Settembre 2016
I reati di corruzione e il Modello «PRINCIPALE-AGENTE»
Principale (LO STATO)
Agente (Pubblico Ufficiale – incaricato di pubblico servizio
Soggetto Privato
delega
corruzione
• La P.A (Principale) delega il pubblico ufficiale /incaricato di pubblico servizio (Agente) a svolgere una serie di attività di pubblico interesse
• L’Agente approfitta della delega ottenuta per
perseguire i propri interessi
• Il Rapporto tra Principale e Agente è caratterizzato
da una serie di Asimmetrie Informative
I reati di corruzione e il Modello «PRINCIPALE-AGENTE»
Principale (LO STATO)
Agente (Pubblico Ufficiale – incaricato di pubblico servizio
Soggetto Privato
Principale e Agente: Asimmetrie Informative • Il Principale non è in grado di valutare tutte le
capacità e l’onestà dell’Agente, prima di averlo delegato ad agire.
• Il Principale non può controllare puntualmente
tutte le azioni e le decisioni dell’Agente
I reati di corruzione e il Modello «PRINCIPALE-AGENTE»
Principale (LO STATO)
Agente (Pubblico Ufficiale – incaricato di pubblico servizio
Soggetto Privato
Principale e Agente: Asimmetrie Informative • Le asimmetrie informative non possono essere
eliminate (ma solo attenuate) e possono condurre a:
• Selezione Avversa: il Principale affida il ruolo di Agente alla persona sbagliata
• Azzardo Morale: L’Agente sfrutta il vantaggio informativo, per massimizzare il proprio guadagno a discapito degli interessi del Principale.
I reati di corruzione e il Modello «PRINCIPALE-AGENTE»
Principale (LO STATO)
Agente (Pubblico Ufficiale – incaricato di pubblico servizio
Soggetto Privato
Principale e Agente: Asimmetrie Informative • Quindi la corruzione è un Azzardo Morale del
pubblico ufficiale/incaricato di pubblico servizio, che sfrutta il proprio vantaggio informativo a discapito della Pubblica Amministrazione
• Il limite di questo modello è che si focalizza esclusivamente sull’agente pubblico corrotto, senza considerare il ruolo giocato dal soggetto privato coinvolto nella corruzione
La corruzione come «SCAMBIO»
• L’agente pubblico non è l’unico a trarre un guadagno dalla corruzione
• Anche il soggetto privato che offre denaro o altre utilità all’agente pubblico sa che, attraverso la corruzione, può favorire i propri interessi
• La corruzione può essere rappresentata come uno scambio occulto finalizzato a favorire interessi privati, a discapito dell’interesse pubblico
• Molti scambi occulti non vengono scoperti e, quindi, non sono sanzionati ai sensi del codice penale
Agente pubblico
Soggetto privato
Informazioni,
Decisioni,
risorse pubbliche
ecc …
Denaro,
opportunità di lavoro
regali, ecc …
Interessi
privati Interessi
pubblici Interessi
privati
La corruzione come «SCAMBIO»
Questo scambio che favorisce interessi privati (la corruzione) a discapito dell’interesse pubblico è rischioso e può avvenire solo se:
• I benefici attesi da agente pubblico e soggetto privato sono superiori al rischio di essere sanzionati
• L’agente pubblico è in grado di manipolare l’esito delle attività della P.A.
• Agente pubblico e soggetto privato si fidano uno dell’altro
Agente pubblico
Soggetto privato
Informazioni,
Decisioni,
risorse pubbliche
ecc …
Denaro,
opportunità di lavoro
regali, ecc …
Interessi
privati Interessi
pubblici
La corruzione come «SISTEMA»
La corruzione quindi non è solo un reato e non è solo uno scambio
La corruzione è anche complesso di interessi e di relazioni, caratterizzato da:
• Presenza di Monopoli (cioè attività gestite in esclusiva dalla P.A.)
• Discrezionalità, che consente all’agente pubblico di influenzare l’esito dei processi
• Assenza di controllo: l’agente pubblico non deve rendere conto del proprio operato
• Relazioni stabili e regole
– tutti sono legati, direttamente o indirettamente, da relazioni clientelari (ognuno riceve qualcosa da altri e da qualcosa ad altri)
– Nessuno può più agire liberamente, ma tutti sono indotti ad agire sulla base dei debiti e in crediti contratti all’interno del sistema
– Le persone che agiscono all’interno del sistema considerano la corruzione come una prassi consolidata, esercitata da tutti.
– Il sistema genera i propri valori: l’alterazione dei processi di pubblico interesse non è più considerata moralmente riprovevole
La corruzione come «SISTEMA»
• Il sistema di relazioni su cui si basa la corruzione può essere rappresentato
come una rete a invarianza di scala, in cui non c’è un non centrale, ma ci
sono pochi nodi «iperconnessi» e un gran numero di nodi che hanno poche
connessioni.
• in pratica, quando un nuovo attore entra nel sistema, preferisce legarsi a
quei soggetti (ad esempio i mediatori) che sono maggiormente connessi
agli altri nodi della rete.
Rete a invarianza di scala VS Rete Casuale
Numero di link (n)
Nu
mer
o d
i no
di c
he
han
no
n li
nk
Molti nodi con pochi link
Pochi nodi Con molti link
Rete casuale
Rete a invarianza di scala
PARTITI
Burocrati/
dirigenti
politici mediatori
imprenditori
CARTELLI
elettori professionisti
MAFIE
tangenti, denaro, risorse economiche
protezione, garanzia di adempimento
informazioni
consenso, sostegno politico
decisioni pubbliche che assicurano un vantaggio
Modello semplificato della
Corruzione Sistemica in
Italia (Vannucci)
La corruzione come «SISTEMA»: NODI E RELAZIONI (Italia)
L’equazione di Klitgaard
• Il sistema di relazioni su cui si basa la corruzione può essere rappresentato
come una rete a invarianza di scala, in cui non c’è un non centrale, ma ci
sono pochi nodi «iperconnessi» e un gran numero di nodi che hanno poche
connessioni.
• Il livello di corruzione (C) presente nella rete è direttamente proporzionale ai
monopoli (M) e alla discrezionalità (D) concessa ai decisori pubblici e
inversamente proporzionale al livello di trasparenza sulle scelte pubbliche e
sulle relazioni tra pubblico e privato (A)
Equazione di di Klitgaard: C = M+B – A
Limiti dei modelli «economici» di descrizione delle dinamiche corruttive
• I modelli fin qui considerati spiegano in modo appropriato il fenomeno della
corruzione, ma presuppongono che le persone siano dei «decisori
razionali» e che la scelta tra corruzione oppure onestà derivi da un calcolo
economico di costi e benefici: dicono che si diventa corrotti perché, a conti
fatti, conviene.
• Il limite di questi modelli è che predicono che … che dovremmo essere
tutti corrotti!
• Invece, ci sono persone incorruttibili, anche in contesti che favoriscono la
corruzione: cosa manca a questi modelli?
Limiti dei modelli «economici» di descrizione delle dinamiche corruttive
• J. Bednar e S. Page (*) hanno osservato che le persone «reali»
apparentemente non decidono come dei «decisori razionali», ma sulla base
di schemi culturali, che impongono certe regole di comportamento
• Le «persone reali» hanno capacità di calcolo limitate e quindi non hanno
tutte le informazioni per decidere se una determinata scelta è conveniente o
meno.
• In questa situazione la cosa più «razionale» da fare non è fare calcoli
precisi, ma adottare un sistema di indicazioni generali per il comportamento,
in grado di guidare le decisioni.
• Quindi, ai modello «economici» manca l’analisi della dimensione etica delle
decisioni umane
L’etica studia le scelte e i comportamenti umani, cercando di
identificare dei principi o delle regole per distinguere il Bene dal Male
(*) Bednar – Page, Can Games Theory Explain Culture? , Santa Fe Institute Working Paper, dicembre
2004
Ciclo Etico
REGOLE
Condotte individuali
VALORI
Ethos
Il Ciclo Etico è un modello che rappresenta, in modo dinamico, la relazione che intercorre fra Comportamenti, Valori, Ethos e Regole
Etica e Morale … etimologia
Dal punto di vista etimologico, ETICA e MORALE sembrano essere due sinonimi: • ETICA < greco ethos: «abitudine, comportamento» • MORALE < latino mos: «abitudine, comportamento» Tuttavia, ethos e mos sono termini che hanno sfumature di significato diverse • MOS < indoeuropeo *med = misurare; • MOS < indoeuropeo *mev = muovere Quindi, nel termine MORALE, potremmo riconoscere un richiamo alla necessità di capire perché le persone si comportano in un certo modo e di «pesare/giudicare» le loro azioni.
Etica e Morale … etimologia
ETHOS < indoeuropeo *swedh = luogo che circonda, tana, casa; • Omero ed Esiodo usano il termine ethos per indicare la stalla o la tana
degli animali
• Erodoto usa il termine ethos con il significato di «abitazione»
• Nel XX Secolo, Heidegger ha interpretato ethos come «luogo in cui si vive» nella sua Lettera sull’Umanismo
Quindi, nel termine ETICA possiamo riconoscere il richiamo alla necessità di «prendersi cura» del luogo in cui si vive.
• Alcuni eventi della vita ci fanno capire che effettivamente esiste un’etica pubblica diversa dall’etica privata. Sono degli «spartitraffico» che scatenano dei dilemmi etici:
• Accettare un dono
• Segnalare un illecito (whistleblowing)
• Segnalare un proprio conflitto di interessi
EVENTI «SPARTITRAFFICO»
• Ciascuno di noi «gioca» diversi ruoli. E ciascun ruolo, nei diversi momenti della nostra vita, può essere giocato con una probabilità diversa:
ad. Esempio, nel mio caso:
• dalle 7:00 alle 9:00 è più probabile che io sia un padre,
• dalle 9:00 alle 18:00 è più probabile che io sia un formatore sui temi dell’etica
• dalle 18:00 alle 23:00 è più probabile che io torni ad essere un padre. Ma è anche possibile che sia l’amico di qualcuno che viene a cena
Maggiori sono i ruoli giocati, maggiore è il bagaglio di valori (individuali o condivisi) di cui abbiamo bisogno per esprimere un giudizio morale su quello che facciamo o su quello che potremmo scegliere di fare.
• Anche le scelte e i comportamenti (nostre e degli altri) sono «al di la del bene e del male» fino a quando non le consideriamo dal punto di vista dei ruoli che giochiamo ogni giorno
• In assoluto, tutte le scelte e tutti comportamento hanno una certa probabilità q di essere giuste e una probabilità 1 – q di essere sbagliate
• Quando consideriamo le scelte e i comportamenti in relazione ad uno dei nostri ruoli, allora possiamo assegnare un peso a q e a 1 – q, cioè valutare se è più probabile che un certo comportamento sia giusto o sbagliato
• Dare un senso alle scelte, richiamare i valori individuali, aderire ad una cultura o a una morale, applicare delle regole di comportamento … tutto questo ci aiuta in tale valutazione
LA CORRUZIONE NON E’ ASSENZA DI VALORI
• La corruzione non dipende dalla crisi o dall’assenza di valori • Esiste una «cultura della corruzione», che Papa Bergoglio
descritto come una cultura di pigmeizzazione, nella quale il la ricchezza e il senso delle relazioni umane scompaiono, lasciando spazio solo alla complicità (*).
• Questa cultura della corruzione, diffusa fuori e dentro la Pubblica Amministrazione, è a tutti gli effetti un’etica dai valori ben definiti, che giustificano e favoriscono la cattiva amministrazione e i comportamenti illeciti
• L’etica pubblica deve essere un’etica dell’integrità, capace di opporsi all’etica della corruzione
(*) Jorge Mario Bergoglio, Guarire dalla Corruzione, EMI, 2013
L’ETICA DELLA CORRUZIONE
• Per l’etica della corruzione, le scelte e i comportamenti servono solo per realizzare l’individuo e i suoi interessi privati
• La libertà conta più delle regole: si cambiano le regole, in nome della libertà (di fare i propri interessi)
• Corrotto e corruttore sono fedeli al loro pactum sceleris
• Corrotto e corruttore non si domandano quali conseguenze (per la collettività) può avere la loro condotta, e non vogliono essere scoperti: non vogliono essere responsabili
L’ETICA DELLE MAFIE
• Per l’etica delle mafie, le scelte e i comportamenti servono solo per realizzare gli interessi dell’organizzazione criminale
• Le regole contano più della libertà: i mafiosi non possono decidere di “rifarsi una vita” e uscire dall’organizzazione criminale
• Il mafioso deve essere fedele alla propria famiglia, al proprio «clan»
• Il mafioso è responsabile delle proprie scelte: il collaboratore di giustizia, che sceglie di mettersi dalla parte dello Stato, paga con la propria vita la scelta
L’ETICA DELL’INTEGRITA’
• Regole e libertà sono entrambe presenti nel lavoro quotidiano del dipendente pubblico
• L’attività amministrativa è sempre guidata da regole (leggi, circolari, procedure), ma le regole non spiegano tutto; spesso, le regole sono in conflitto fra loro e allora il dipendente pubblico deve essere libero, cioè esercitare la propria discrezionalità;
• La libertà del dipendente pubblico, però, non è mai assoluta: la discrezionalità viene esercitata solo negli «spazi vuoti» che le regole non riescono a colmare e viene esercitata con senso di responsabilità e fedeltà
LA LIBERTA’
Jean Paul
Sartre
• Siamo soli, senza scuse. E’ ciò che esprimerò con le parole che
l’uomo è condannato ad essere libero. Condannato perché non
si è creato da se stesso, e pur tuttavia libero, perché, una volta
gettato nel mondo, è responsabile di tutto ciò che fa.
• I nostri comportamenti non devono favorire
degli interessi, ma favorire e promuovere la
libertà
• L’agente pubblico è «condannato ad essere
libero: gestire la cosa pubblica richiede
sempre l’esercizio di un certo livello di
discrezionalità
• L’agente pubblico corrotto non è più libero,
perché sceglie e agisce in risposta a degli
interessi, anziché rispondere alla propria
libertà
LA LEGALITA’
Socrate
• Nel Critone, Socrate rifiuta di fuggire, per sottrarsi alla propria
condanna a morte, per non violare le Leggi della Polis: “Supponi che
mentre noi stiamo per scappare … ci venissero davanti le Leggi e lo
stesso Stato e ci chiedessero: - ‘Dì un po’, che cosa hai in mente di
fare? … Pensi proprio che possa reggersi, senza essere sovvertito,
quello Stato in cui le Leggi non hanno efficacia, calpestate e rese
vane da cittadini privati? Socrate sceglie di rinunciare, liberamente,
alla propria vita e alla propria libertà, in nome della legge
• Le nostre scelte rivelano il perenne conflitto fra legge e
libertà.
• Legalità = valore paradossale: rinunciare liberamente alla
propria libertà, in nome della legge.
• Il dipendente pubblico risponde della propria
discrezionalità davanti alla legge
• L’agente pubblico corrotto mette la propria libertà al di
sopra della legge.
Responsabilità
Hans Jonas
• La responsabilità è un binomio di potere/dovere: un neonato è una
creatura del bisogno: per vivere, ha bisogno delle cure dei genitori. Il
senso di responsabilità non dipende da obblighi di legge, ma dall’impulso
a mantenere in vita l’essere che è stato generato La responsabilità dei
genitori verso i figli è modello della responsabilità etica: ciascuno di noi è
stato oggetto di una responsabilità. E quindi può agire responsabilmente
nei confronti degli oggetti del proprio potere (prendersi cura del loro diritto
all’esistenza)
• Dobbiamo scegliere ed agire responsabilmente
• La Responsabilità è un valore che ci fa «guardare il futuro»
• L’interesse pubblico è simile ad uno «spazio vuoto», al
centro di tanti interessi privati, che garantisce ad una
comunità di persone la possibilità di progettare beni e
servizi che esulano dal «qui e ora» degli interessi
individuali.
• Il dipendente pubblico deve difendere questo «spazio
vuoto», che è garanzia di sostenibilità e di futuro.
Fedeltà
Alain Badiou
Eventi, fedeltà. Un evento qualcosa ci cambia la vita o che ci obbliga a
ridefinire il modo in cui rappresentiamo una situazione. Qualcosa diventa
un evento, solo nel momento in cui siamo in grado di riconoscerlo come
tale e di dargli un nome. L’evento ci obbliga a prendere una decisione, ad
inventare un nuovo modo di essere ed agire, per essere fedeli all’evento.
Questa fedeltà crea una nuova verità. L’etica è sempre etica di una verità,
fedeltà ad una verità. Il Bene è l’effetto della verità prodotta dal soggetto,
nel momento in cui agisce restando fedele ad un evento
• Le azioni umane esprimono fedeltà e producono verità
• La Fedeltà è un valore che ci fa «guardare indietro», per
valutare le nostre scelte «dal punto di vista di un
evento»
• «Diventare» un Agente Pubblico è un evento, che
consente di vedere la P.A. «da dentro». Le scelte
dell’Agente Pubblico creano una verità: il «bene
pubblico» derivante dall’azione amministrativa.
• L’Agente Pubblico
1) Il ciclo etico per gli operatori del controllo pubblico
2) Dalla Responsabilità alla Fedeltà: da Hans Jonas a Alain Badiou
Andrea Ferrarini
Consulente (etica pubblica e sistemi di gestione anticorruzione)
Cell. 3472728727
Conselve (PD), 23 Settembre 2016