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La culpa grave del funcionario público

Rama: Derecho Administrativo. Descriptor: Funcionario Público.

Palabras Clave: Funcionario Público, Culpa Grave, Procedimiento disciplinario.

Sentencias: Sala Segunda de la Corte: 338-1999. Trib. Cont-Adm Secc. IV: 69-2014, 56-2014, 91-

2013. Trib. Cont-Adm Secc. V: 87-2013, 003-2014. Trib. Cont-Adm Secc. VI: 95-2013.

Fuentes: Normativa y Jurisprudencia. Fecha de elaboración: 04/08/2015.

El presente documento contiene jurisprudencia sobre la Culpa Grave del Funcionario Público,

se consideran los supuestos del artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública, en

el cual se expone la responsabilidad personal del funcionario ante terceros en caso de existir la

Culpa Grave, explicando temas como: el concepto de culpa grave, la responsabilidad objetiva de

la Administración, el acto administrativo de despido, los principios de intimación e imputación,

entre otros.

Contenido NORMATIVA .............................................................................................................................. 2

De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros .................................................................... 2

JURISPRUDENCIA ..................................................................................................................... 2

1. Funcionario público: Concepto de culpa grave .................................................................................... 2

2. Responsabilidad objetiva de la Administración: Alcances y fijación de daños y perjuicios ................ 4

3. Acto administrativo de despido: Consideraciones sobre el empleo público ........................................ 7

4. Sanción administrativa disciplinaria: Análisis respecto a los principios de intimación e imputación 12

5. Responsabilidad objetiva de la Administración: Análisis normativo, causales eximentes y

presupuestos ........................................................................................................................................... 17

6. Trabajador bancario: Presupuestos de la responsabilidad del funcionario público ............................ 26

7. Responsabilidad civil del servidor: Acreditación de la comisión de la falta disciplinaria no supone de

manera automática la existencia del daño .............................................................................................. 31

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NORMATIVA

De la Responsabilidad del Servidor ante Terceros

[Ley General de la Administración Pública]i

Artículo 199.-

1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o

culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya

utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo.

2. Estará comprendido en tales casos el funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales,

y el que los obedeciere de conformidad con esta ley.

3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de

dictámenes u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se

llegare a declarar la invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen.

4. La calificación de la conducta del servidor para los efectos de este artículo se hará sin

perjuicio de la solidaridad de responsabilidades con la Administración frente al ofendido.

JURISPRUDENCIA

1. Funcionario público: Concepto de culpa grave

Proceso de responsabilidad civil de los jueces

[Sala Segunda de la Corte]ii

Voto de mayoría:

"IV.- La responsabilidad civil tiene como finalidad restablecer la situación patrimonial de la persona que

ha sufrido un daño antijurídico. Eso se logra al imponerle al autor o a la autora de ese menoscabo o a

quien la ley determina como responsable, el concreto deber de repararlo. Dentro de ese esquema, la

responsabilidad civil de los jueces y de las juezas, por el ejercicio de la función jurisdiccional, tiene,

además, un carácter eminentemente personal (responsabilidad por falta), a fuerza del cual sus reglas y

principios se inspiran en el sistema subjetivo de resarcimiento económico. Esto quiere decir que para su

configuración es necesario un calificativo legal de la conducta de la persona que figura como eventual

responsable, sin lo cual no puede imponerse la obligación reparatoria. No basta el supuesto normativo

general -infracción de la ley-, previsto en el numeral 85 del Código Procesal Civil, para ordenar la

indemnización. Es necesario, también, un título jurídico que permita atribuir ese daño a quien lo produjo

y genere, en su perjuicio, el deber de resarcirlo (criterio normativo de imputación). RODRIGO

ESCOBAR GIL lo sintetiza de la siguiente manera: "Para imponer a un sujeto la obligación de reparar un

daño es necesario realizar un juicio de imputabilidad, que consiste en atribuir el daño a su autor, lo que

requiere la concurrencia de dos elementos: la relación de causalidad y los criterios normativos de

imputación. En primer lugar es necesario que obre una relación de causalidad material entre la lesión y la

actividad del sujeto responsable, para poder atribuirle a este las consecuencias del evento lesivo por ser su

autor. En segundo lugar se requiere la concurrencia de un criterio normativo de imputación, que es la

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circunstancia que justifica atribuir la lesión a su autor, o sea trasladar el daño del patrimonio del sujeto

lesionado a su autor o al sujeto imputado. En ningún caso se trata de calificar un acto humano sino de

encontrar "un título jurídico" o "una razón de justicia o equidad" que, además de la mera causalidad

material, legitime la atribución del deber de reparar el daño a un sujeto determinado. Para la imputación

del daño no solo es necesario la imputatio facti -causalidad material- sino además la imputatio juris- -

criterio normativo de imputación-." (Responsabilidad contractual de la Administración Pública, Bogotá,

Editorial TEMIS, 1989, pp. 79 y 80).-

V.- El Código Procesal Civil no establece cuáles son esos criterios normativos de imputación. Para la

persona que reclama el daño, la "infracción a la ley" -que es el supuesto general- siempre se presenta

como una falta de servicio, detrás de la cual puede existir un incumplimiento personal de quien administra

justicia, sin cuya presencia no habría lugar a la reparación, a título personal, del menoscabo producido.

Por ese motivo es preciso completar la regulación jurídica contenida en aquella normativa, recurriendo a

las previsiones generales de la Ley General de la Administración Pública. En lo que interesa, su artículo

199 dispone lo siguiente: "1. Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya

actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque solo

haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo. / 2. Estará comprendido en tales casos el

funcionario que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de conformidad con esta

ley. / 3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos, cuando la Administración se aparte de dictámenes

u opiniones consultivos que pongan en evidencia la ilegalidad, si posteriormente se llegare a declarar la

invalidez del acto por las razones invocadas por el dictamen". La especificidad de esas reglas, relativas a

la responsabilidad civil de los funcionarios públicos, se justifica por tratarse del ejercicio de una función

pública y por la existencia de una relación estatutaria de servicio. Esos aspectos también se encuentran

presentes en el caso de la responsabilidad civil de los jueces y de las juezas, pues el carácter público de la

función jurisdiccional de la que aquella se deriva es incuestionable (véase el artículo 18 de la Ley

Orgánica del Poder Judicial). La misma Constitución Política estipula que el régimen de empleo de los

servidores judiciales se establece "... sin perjuicio de lo que dispone esta Constitución sobre servicio

civil." (Artículo 156), entendido éste no como un único cuerpo legislativo, sino como un régimen especial

de empleo (ordinal 191), que incluye, entre otras, todas las disposiciones de la Ley General citada. En

síntesis, la parte que se sienta agraviada en un proceso, por una resolución jurisdiccional firme (numeral

88 del Código Procesal Civil), dictada con infracción de la ley, tiene derecho al resarcimiento de los

daños y perjuicios únicamente si la actuación fue realizada con dolo o con culpa grave (artículo 199 de la

Ley General de la Administración Pública). Si la conducta acusada no puede catalogarse como dolosa o

culposa en ese grado, con independencia de que se haya dado una transgresión legal, no cabe ordenar la

reparación a cargo del juez o de la jueza demandada (ver, en el mismo sentido, los votos Nos. 51, de las

9:00 horas del 2 de mayo y 187, de las 14:40 horas del 14 de noviembre, ambos de 1990). Ahora bien,

contrario a la noción de dolo, la de culpa grave es un concepto jurídico indeterminado, por lo que su

contenido debe establecerse en el caso concreto, tomando en cuenta las circunstancias particulares y la

posición del sujeto demandado.- (Sobre este mismo tema, pueden consultarse también, los votos N° 200,

de las 9:50 horas del 21 de julio de 1994; 15 de las 14:20 horas, del 22 de enero,134 de las 10 horas del

27 de julio, ambas de 1.997; y 197 de las 9:30 horas, del 5 de agosto de 1.998).

VI.- En este asunto procede analizar si la conducta de la parte accionada constituye, en primer término,

una infracción per se a la legislación vigente y, en segundo lugar, si fue una acción maliciosa o

gravemente negligente (véase el voto No. 236, de las 14:30 horas del 12 de agosto de 1994).

Naturalmente, también se deben constatar la existencia de un daño cierto, actual, individualizable y

susceptible de valoración económica; y la relación de causalidad entre éste y la actuación humana

cuestionada (artículo 86 del Código Procesal Civil. Ver, asimismo, DIAZ DELGADO, José, La

responsabilidad patrimonial del Estado por dilaciones indebidas en el funcionamiento de la

Administración de Justicia, s.d.e, pp. 13-22 y 34-56). Sólo identificados todos esos presupuestos del

instituto en cuestión, procede ordenar la reparación solicitada, en la justa medida en que se haya afectado

la esfera jurídica de quienes la reclaman [...] En cuanto a la evaluación de la prueba, la interpretación o

aplicación de las leyes generalmente, no dan lugar a la responsabilidad civil, a no ser que sea evidente el

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dolo o culpa grave imputable al juez, "pues en lo que interesa, se trata de una labor de apreciación, que

puede no coincidir con el punto de vista jurídico de los litigantes, por eso, a la Sala le está vedado en un

proceso de esta naturaleza, revisar la forma en que la prueba fue apreciada, o como se expresa en la

demanda, si medió preterición de una parte de los elementos probatorios; situación esa que sí resulta

discutible a través del recurso extraordinario de Casación, en procesos ordinarios o abreviados, a través de

un recurso por el fondo -artículo 595, inciso 3), del Código Procesal Civil-." (véase voto N° 200, de las

9:50 horas del 21 de julio de 1994, antes citado).

VIII.- Ahora bien, en este caso, no puede concluirse que los demandados hayan actuado con descuido,

impericia o craso desconocimiento del proceso y de la normativa aplicable; todo lo contrario [...]."

2. Responsabilidad objetiva de la Administración: Alcances y fijación de daños y perjuicios

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]iii

Voto de mayoría

“IV. SOBRE EL RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PÚBLICA: En el artículo 49 de la

Constitución Política, encuentra fundamento la jurisdicción contencioso administrativa, como parte de los

derechos fundamentales de que gozan todos los habitantes de la República, teniendo como

objeto"...garantizar la legalidad de la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda

otra entidad de derecho público. La desviación de poder será motivo de impugnación de los actos

administrativos. La ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los

administrados" . Con respecto a los alcances y objetivos de esta Jurisdicción, la Sala Constitucional, en su

voto 5686-95 de 15:30 de 18 de octubre de 1995, haciendo referencia al voto 3905-94 de 15:57 de 3 de

agosto de 1994 señaló: "(...) es procedente analizar si la competencia asignada por el artículo 49 de la

Constitución a los tribunales de lo Contencioso Administrativo, puede ser delegada por ley en otros

tribunales de competencia material distinta, (...) Esta norma, forma parte de un concepto -en su acepción

moderna- introducido al derecho político costarricense por la Constitución de 1949, cual es el de la

fiscalización judicial de los actos públicos. (...) El concepto fue reforzado por la reforma introducida

mediante ley #3124 de 25 de junio de 1963 que permitió impugnar también los actos discrecionales de la

administración, no contemplados dentro de la redacción original del artículo 49 que limitó la

jurisdicción contencioso-administrativa a fiscalizar el "uso de facultades regladas". El propósito del

legislador constituyente fue situar en el derecho constitucional costarricense, un nuevo y verdadero

derecho subjetivo en favor de los ciudadanos, que garantizara su defensa en caso de extralimitaciones de

los gobernantes". Con base en la mencionada norma constitucional, los artículos 1 y 2 del Código

Procesal Contencioso Administrativo establecen que esa jurisdicción tiene por objeto tutelar las

situaciones jurídicas de toda persona, garantizar o restablecer la legalidad de cualquier conducta de la

Administración Pública sujeta al Derecho Administrativo, así como conocer y resolver los diversos

aspectos de la relación jurídico-administrativa, correspondiéndole conocer las cuestiones de

responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y sus funcionarios. Se tiene entonces, que la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, además de conocer sobre la legalidad de los actos de la

Administración Pública, conoce también sobre la responsabilidad de ésta, con base en lo señalado en los

artículos 9 y 41 de nuestra Carta Magna, en tanto disponen respectivamente que "El Gobierno de la

República es popular, representativo, participativo, alternativo y responsable. Lo ejercen el pueblo y tres

Poderes distintos e independientes entre sí". (El destacado no es del original), así como que "Ocurriendo

a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su

persona, propiedad o intereses morales. (...)". En tal sentido, el legislador ideó un régimen de

responsabilidad acorde con los postulados constitucionales citados, de esa forma, el artículo 190.1) de la

Ley General de la Administración Pública, dispone que la Administración responderá por todos los daños

que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, estableciendo como únicas

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eximentes de esa responsabilidad, el que medie una fuerza mayor, la culpa de la víctima o el hecho de un

tercero. De forma tal que la Administración Pública debe asumir los daños que cause, salvo causal

exonerativa acreditada. En consecuencia para su reconocimiento se requiere de tres requisitos esenciales:

1) actuación u omisión derivada de la función o c onducta de la Administración Pública omisiva o

activa, formal o material, normal o anormal, lícita o ilícita. 2) Lesión o existencia de un daño

antijurídico, una conducta por acción u omisión que infringe el ordenamiento jurídico, lesión que debe

ser cierta, efectiva, real, evaluable, individualizable, y no hipotética, conforme lo dispuesto por el numeral

196 de la Ley General de la Administración Pública, y 3) el nexo causal, la existencia de la relación

directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido que legitimen el perjuicio

producido, sin causales de exclusión del nexo de causalidad. En cuanto a las causas que rompen el nexo

de causalidad, están la fuerza mayor, la cual se entiende como un hecho de la naturaleza, extraño,

exterior, imprevisible e inevitable, también opera la culpa de la víctima, que acontece cuando por su

propio accionar, o por su descuido, negligencia e imprudencia inexcusable, se provoca la lesión, se coloca

en una posición propicia para ello, asume el riesgo y sus efectos nocivos previendo la eventualidad o

posibilidad de la contingencia y el hecho de un tercero, que es la acción u omisión de una persona ajena a

la relación triangular entre la Administración-funcionario y afectado, sin cuya participación no se hubiera

producido el hecho lesivo (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia: número 025-F-99 de las

14:15 horas del 22 de enero de 1999, número 589-F-99 de las 14:20 horas del 1 de octubre de 1999, y

la número 252-F-01 de las 16:15 horas del 28 de marzo del 2001). Por su parte, tratándose de un

servidor público su responsabilidad ante terceros se rige por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de

la Ley General de la Administración Pública, en los cuales se dispone que el funcionario público

responderá en forma personal cuando haya incurrido en dolo o culpa grave en el ejercicio de sus deberes

y funciones o con ocasión del mismo, tratándose en realidad de una responsabilidad subjetiva. A su vez,

se establece que sin perjuicio de la calificación de la conducta del servidor, la Administración responderá

en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo o in vigilando. En mérito de ello, para que

responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el servidor, se requiere que haya actuado en el

ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad subjetiva de su conducta al haber incurrido

en dolo o culpa grave. La sentencia de la Sala Constitucional número 5207-2004 de las 14 horas y 55

minutos del 18 de mayo del 2004, señaló:

“Nuestra Constitución Política no consagra explícitamente el principio de la responsabilidad

patrimonial de las administraciones públicas por las lesiones antijurídicas que, en el ejercicio de la

función administrativa, le causen a los administrados. Empero, este principio se encuentra

implícitamente contenido en el Derecho de la Constitución, siendo que puede ser inferido a partir de una

interpretación sistemática y contextual de varios preceptos, principios y valores constitucionales. En

efecto, el artículo 9°, párrafo 1°, de la Carta Política dispone que “El Gobierno de la República es

(…)responsable (…)”, con lo cual se da por sentada la responsabilidad del ente público mayor o Estado

y sus diversos órganos (...) El ordinal 11°, de su parte, establece en su párrafo primero la “(…)

responsabilidad penal (…)” de los funcionarios públicos y el segundo párrafo nos refiere la “(…)

responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes (…)”. El artículo 34

de la Constitución Política ampara los “derechos patrimoniales adquiridos” y las “situaciones jurídicas

consolidadas”, los cuales solo pueden ser, efectiva y realmente, amparados con un sistema de

responsabilidad administrativa de amplio espectro sin zonas inmunes o exentas cuando sean vulnerados

por las administraciones públicas en el despliegue de su giro o desempeño público. El numeral 41

ibídem, estatuye que “Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o

daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, este precepto impone el

deber al autor y responsable del daño de resarcir las lesiones antijurídicas efectivamente sufridas por los

administrados como consecuencia del ejercicio de la función administrativa a través de conductas

positivas por acción o negativas por omisión de los entes públicos, con lo cual se convierte en la piedra

angular a nivel constitucional para el desarrollo legislativo de un sistema de responsabilidad objetiva y

directa en el cual el resarcimiento no depende del reproche moral y subjetivo a la conducta del

funcionario público por dolo o culpa, sino, única y exclusivamente, por habérsele inflingido o recibido,

efectivamente, “(…) injurias o daños (…) en su persona, propiedad o intereses morales (…)”, esto es,

una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, por consiguiente, debe serle resarcida. (...) se

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reconoce (...) por el texto fundamental que los sacrificios especiales o las cargas singulares que el

administrado no tiene el deber de soportar o tolerar, aunque devengan de una actividad lícita (...)

deben resarcirse. El artículo 49, párrafo 1°, de la Constitución Política en cuanto, de forma implícita,

reconoce la personalidad jurídica y, por consiguiente, la posibilidad de demandar en estrados judiciales

a los entes públicos, cuando incumplan con sus obligaciones constituye un claro basamento de la

responsabilidad administrativa. De su parte el párrafo in fine del ordinal 49 ya citado dispone que “La

ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”, siendo

que una de las principales formas de garantía de éstos lo constituye un régimen de responsabilidad

administrativa objetivo, directo, amplio y acabado. (...). El principio de responsabilidad administrativa

de los entes públicos y de sus funcionarios resulta complementado con la consagración constitucional del

principio de igualdad en el sostenimiento de las cargas públicas (artículos 18 y 33) que impide

imponerle a los administrados una carga o sacrificio singular o especial que no tienen el deber de

soportar y el principio de la solidaridad social (artículo 74), de acuerdo con el cual si la función

administrativa es ejercida y desplegada en beneficio de la colectividad, es ésta la que debe soportar las

lesiones antijurídicas causadas a uno o varios administrados e injustamente soportadas por éstos.

Finalmente, es menester tomar en consideración que la Constitución Política recoge un derecho

fundamental innominado o atípico que es el de los administrados al buen funcionamiento de los

servicios públicos, el que se infiere claramente de la relación de los numerales, interpretados, a

contrario sensu, 140, inciso 8°, 139, inciso 4° y 191 de la Ley fundamental en cuanto recogen,

respectivamente, los parámetros deontológicos de la función administrativa tales como el “buen

funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, “buena marcha del Gobierno” y

“eficiencia de la administración”. Este derecho fundamental al buen funcionamiento de los servicios

públicos le impone a los entes públicos actuar en el ejercicio de sus competencias y la prestación de los

servicios públicos de forma eficiente y eficaz y, desde luego, la obligación correlativa de reparar los

daños y perjuicios causados cuando se vulnere esa garantía constitucional. De esta forma, queda en

evidencia que el constituyente originario recogió de forma implícita el principio de la responsabilidad de

las administraciones públicas, el que, como tal, debe servir a todos los poderes públicos y operadores del

Derecho como parámetro para interpretar, aplicar, integrar y delimitar el entero ordenamiento jurídico.

Bajo esta inteligencia, un corolario fundamental del principio constitucional de la responsabilidad

administrativa lo constituye la imposibilidad para el legislador ordinario de eximir o exonerar de

responsabilidad a algún ente público por alguna lesión antijurídica que le cause su funcionamiento

normal o anormal o su conducta lícita o ilícita a la esfera patrimonial y extrapatrimonial de los

administrados.” (los énfasis no pertenecen al original).

Derivado de este desarrollo respecto de la responsabilidad del Estado y sus entes u órganos por

funcionamiento normal o anormal, en particular este último, el tema necesariamente está concatenado con

la provocación de un daño, por lo que resulta pertinente traer a cita lo dicho por la misma Sala Primera en

relación con los daños que pueden ser objeto de resarcimiento en sede contencioso-administrativa, en el

voto N°112 de las 14 horas 15 minutos del 15 de julio de 1992, que entre otras cosas, indicó: “IV. El daño

constituye uno de los presupuestos de la responsabilidad civil extracontractual, por cuanto el deber de

resarcir solamente se configura si ha mediado un hecho ilícito dañoso que lesione un interés

jurídicamente relevante, susceptible de ser tutelado por el ordenamiento jurídico. El daño, en sentido

jurídico, constituye todo menoscabo, pérdida o detrimento de la esfera jurídica patrimonial o

extrapatrimonial de la persona (damnificado), el cual provoca la privación de un bien jurídico, respecto

del cual era objetivamente esperable su conservación de no haber acaecido el hecho dañoso. Bajo esta

tesitura, no hay responsabilidad civil si no media daño, así como no existe daño si no hay damnificado.

Por otra parte, sólo es daño indemnizable el que se llega a probar (realidad o existencia), siendo ello

una cuestión de hecho reservada al prudente arbitrio del juzgador. En suma, el daño constituye la brecha

perjudicial para la víctima, resultante de confrontar la situación anterior al hecho ilícito con la posterior

al mismo. V.- En muchas ocasiones se utilizan indiscriminadamente las expresiones "daños" y

"perjuicios". Es menester precisar y distinguir ambos conceptos. El daño constituye la pérdida irrogada

al damnificado (damnum emergens), en tanto el perjuicio está conformado por la ganancia o utilidad

frustrada o dejada de percibir (lucro cesans), la cual era razonable y probablemente esperable si no se

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hubiese producido el hecho ilícito. VI.- No cualquier daño da pie a la obligación de resarcir. Para tal

efecto, han de confluir, básicamente las siguientes características para ser un "daño resarcible": A) Debe

ser cierto; real y efectivo, y no meramente eventual o hipotético, no puede estar fundado en realizaciones

supuestas o conjeturales. El daño no pierde esta característica si su cuantificación resulta incierta,

indeterminada o de difícil apreciación o prueba; tampoco debe confundirse la certeza con la actualidad,

pues es admisible la reparación del daño cierto pero futuro; asimismo, no cabe confundir el daño futuro

con el lucro cesante o perjuicio, pues el primero está referido a aquél que surge como una consecuencia

necesaria derivada del hecho causal o generador del daño, es decir, sus repercusiones no se proyectan al

incoarse el proceso. En lo relativo a la magnitud o monto (seriedad) del daño, ello constituye un extremo

de incumbencia subjetiva única del damnificado, empero el derecho no puede ocuparse de pretensiones

fundadas en daños insignificantes, derivadas de una excesiva susceptibilidad. B) Debe mediar lesión a un

interés jurídicamente relevante y merecedor de amparo. Así puede haber un damnificado directo y otro

indirecto: el primero es la víctima del hecho dañoso, y el segundo serán los sucesores de la víctima. C)

Deberá ser causado por un tercero, y subsistente, esto es, si ha sido reparado por el responsable o un

tercero (asegurador) resulta insubsistente. D) Debe mediar una relación de causalidad entre el hecho

ilícito y el daño.VII.- Dentro de las clases de daños, se encuentra en primer término el daño material y el

corporal, siendo el primero el que incide sobre las cosas o bienes materiales que conforman el

patrimonio de la persona, en tanto el segundo repercute sobre la integridad corporal y física. En

doctrina, bajo la denominación genérica de daño material o patrimonial, suelen comprenderse las

específicas de daño corporal y de daño material, en sentido estricto. La segunda parece ser la expresión

más feliz, pues el daño corporal suele afectar intereses patrimoniales del damnificado (pago de

tratamiento médico, gastos de hospitalización, medicamentos, etc.), ganancias frustradas si el daño lo ha

incapacitado para realizar sus ocupaciones habituales (perjuicios), etc. Esta distinción nació en el

Derecho Romano, pues se distinguía entre el daño inferido a las cosas directamente (damnun) y el que

lesionaba la personalidad física del individuo (injuria). En el daño patrimonial el menoscabo generado

resulta ser valorable económicamente...” De acuerdo con lo anterior, no es suficiente invocar un daño,

sino que se debe demostrar fehacientemente su existencia y el nexo de causalidad que le une con la

conducta u omisión del ente responsible […].”

3. Acto administrativo de despido: Consideraciones sobre el empleo público

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]iv

Voto de mayoría

“IV.II.I.-Consideraciones sobre el empleo público: En Costa Rica el servidor público se encuentra

sometido a un régimen particular, diferenciado del trabajador privado, y del cual dimanan una serie de

derechos y obligaciones específicas. Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política es la base

fundamental para establecer tal distinción, al establecer lo siguiente: “Artículo 191.- Un estatuto de

servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de

garantizar la eficiencia de la administración” y “Artículo 192.- Con las excepciones que esta

Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de

idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese

la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para

conseguir una mejor organización de los mismos”. De conformidad con las indicadas normas de rango

constitucional se evidencia que el servidor del Estado y sus Instituciones, goza de los derechos de una

regulación normativa propia, estabilidad en el empleo - limitando el régimen de libre remoción propio de

la regulación laboral privada- y de una carrera administrativa, junto con los demás garantías existentes

para las personas amparadas a un régimen de subordinación, como son el pago de un salario, vacaciones,

jornadas máximas, huelga, etc. (haciendo la salvedad del derecho a la negociación colectiva, excluida por

votos 4453-2000 y 9690-2000 de la Sala Constitucional). Correlativo con las anteriores derechos, el

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servidor público posee una serie de obligaciones de carácter funcionarial, inherentes a los fines públicos

buscados con su actividad y que deben orientar siempre su gestión, a fin de no incurrir en una falta

personal generadora de responsabilidad disciplinaria. Sin pretender ser exhaustivos, algunos de los

deberes propios del régimen de empleo público, son: a) deber de probidad (art. 3 Ley contra la

Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Administración Pública),b) deber de cumplimiento de los

principios del servicio público - continuidad, eficiencia, adaptación al cambio en el régimen legal e

igualdad de trato- (art. 4 Ley General de la Administración Pública), c) deber de cautelar un adecuado

ambiente de control interno (art. 39 de la Ley General de Control Interno) d) deber de proteger el interés

superior de los niños y las niñas (art. 4 y 5 del Código de la Niñez y la Adolescencia) e) deber de cumplir

el ordenamiento jurídico (art. 13 y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, art. 39.a

del Estatuto de Servicio Civil), f) deber de dar pronta respuesta e información al usuario (art. 5 y 10 de la

Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), g) deber de

obediencia (art. 108 de la Ley General de la Administración Pública), h) deber de actuar con eficacia (art.

5 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos)i) deber de guardar decoro y de

brindar debida atención al usuario (art. 114 de la Ley General de la Administración Pública y art. 39. d) y

e) del Estatuto de Servicio Civil) j) deber de responder en caso de haber actuado con dolo o culpa grave

(art. 199 y 211 Ley General de la Administración Pública) k) deber de acatar la Constitución Política (art.

11 de dicho cuerpo normativo). Adicionalmente, de manera supletoria, con base en el artículo 9 de la Ley

General de la Administración Pública y 51 del indicado Estatuto, le son aplicables a dicha relación de

empleo público, las disposiciones propias del Código de Trabajo y demás disposiciones relacionadas con

la relación de trabajo, como por empleo la Ley de Hostigamiento Sexual en el Empleo y la Docencia, Ley

de Regulación del Fumado, Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, entre

otras. En este orden de ideas, si bien en materia de empleo público no podemos hablar de una plena

integración del ordenamiento jurídico y principios en materia laboral habida cuenta de la existencia de

una relación estatutaria y no contractual, (artículo 111de la Ley General de la Administración Pública), no

puede obviarse la existencia de líneas generales de orientación de la relación que son comunes, como por

ejemplo, la aplicación del principio de buena fe entre ambas partes, contemplado en el artículo 19 del

Código de Trabajo. Con relación al régimen disciplinario a aplicar en caso de incumplimiento de dichos

deberes, de conformidad con sendos votos de la Sala Constitucional, el principio de tipicidad se torna más

laxo, por lo que no se requiere una específica tipificación legal de la conducta, dada la naturaleza misma

de la situación jurídica de los servidores. En este sentido, el voto 2007-013903 de las quince horas y

veinticinco minutos del tres de octubre del dos mil siete de la Sala Constitucional, indica lo siguiente:

"V.- Sobre el principio de tipicidad en el régimen disciplinario .- El principio de tipicidad es una

aplicación del principio de legalidad que exige por un lado, la delimitación concreta de las conductas

que se hacen reprochables a efectos de su sanción, y por otro lado, la delimitación concreta de las

posibles sanciones a aplicar, pudiendo afirmarse que el principio de tipicidad constituye un principio

fundamental en la responsabilidad disciplinaria. En cuanto a la delimitación concreta de la conducta

reprochable, esta Sala ha sostenido en anteriores oportunidades (ver al respecto la resolución 2005-

06616 de las veinte horas con cincuenta y ocho minutos del treinta y uno de mayo del dos mil cinco y 94-

5594 de las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de setiembre de mil novecientos noventa

y cuatro) que aunque ciertamente este principio en esta materia no tiene la misma forma que en el ámbito

jurídico- penal -ya que puede sancionarse discrecionalmente las faltas no previstas literalmente- siempre

debe entenderse que estas faltas están incluidas en el texto. Es decir, puede sancionarse

discrecionalmente las faltas no previstas literalmente, pero que se entienden incluidas en el texto y

siempre y cuando resulten de la comprobación de la falta disciplinaria, mediante un procedimiento

creado al efecto. Ahora bien, en cuanto a la delimitación concreta de la sanción, a diferencia de lo que

se viene de decir, ésta sí debe estar clara y previamente establecida, sin que pueda la Administración

crear sanciones nuevas que no estén contempladas en las normas aplicables. En resumen, aunque se

infiere que los hechos determinantes de las faltas disciplinarias son innumerables -pues dependen de la

índole de los comportamientos o conductas de los sujetos- y que los principios "nullum crimen sine lege",

"nullum poena sine lege" no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el derecho penal

sustantivo,siempre es necesario en materia disciplinaria, en atención al principio de tipicidad, que la

conducta se infiera del texto normativo y que la sanción esté –está si- claramente preestablecida". Lo

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anterior genera lo que en doctrina es conocido como el principio de tipificación relativa en el entendido

que la falta debe estar prevista en el ordenamiento disciplinario, pero sin el nivel de rigurosidad propio de

la materia penal en cuanto se derive de la relación de servicio en concreto. En razón de lo anterior, son

sancionables, tanto el incumplimiento de los deberes funcionales generales, como las conductas

tipificadas legalmente (a nivel de Estatuto de Servicio Civil, normas estatutarias propias del régimen o

Código de Trabajo, por ejemplo), y aquellas que se encuentren contempladas en normas de carácter

inferior, como las contenidas en los reglamentos autónomos de servicio o en los casos en los cuales la

tipificación se de con respecto a la sanción a imponer. Esta tipificación relativa flexibiliza la necesidad de

normas positiva en carácter de ley formal, siendo posible que su regulación se genere por norma positiva

de menor rango. Las anteriores consideraciones, sin perjuicio de que existen una serie de principios del

derecho sancionatorio derivados del derecho penal, de necesario cumplimiento en todos los casos, v.g.

proporcionalidad, non bis in idem, inocencia, debido proceso, debida fundamentación de la resolución

respectiva. En este orden de ideas, es de advertir que en materia de definición de conductas que pueden

ser consideradas como parte de los deberes propios de los funcionarios públicos u objeto de sanción en

caso de incumplimiento, nuestro país posee un sistema difuso, habida cuenta que las mismas no se

encuentran detalladas en un solo cuerpo normativo, sino dispersas entre diferentes normas de distinto

rango, privando mayor especificidad en las normas reglamentarias que cada ente opte por dictar, según el

artículo 27 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Lo anterior, de conformidad con las potestades

auto normativas de la Administración Pública, y habida cuenta de la imposibilidad de que por la vía legal

se puedan normar todas y cada una de las conductas concretas en que incurren los servidores públicos, y

en el entendido de que el ejercicio de la potestad reglamentaria se encuentra limitado por el marco general

del ordenamiento supra legal. De manera transversal a este conjunto de principios y normas de diferente

rango, en esta materia encontramos el interés público como un referente constante en la adopción de

cualquier decisión o conducta formal o informal de la Administración con respecto a sus servidores.

Dicho interés entendido de conformidad con el artículo 113 de la Ley General de la Administración

Pública, dispone: "1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan

primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses

individuales coincidentes de los administrados. 2. El interés público prevalecerá sobre el interés de la

Administración Pública cuando pueda estar en conflicto. 3. En la apreciación del interés público se

tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el

individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia". En razón de lo anterior,

todo análisis en materia de empleo público no debe obviar el análisis del cumplimiento del interés público

en la adopción de la respectiva decisión administrativa, como fundamental referente de su motivación

subyacente.

IV.II.II.- Consideraciones sobre el fondo del presente proceso: En lo medular la parte actora en su

demanda invoca que la verificación de la identidad de las personas que ingresaban al puesto en donde él

laboraba, no era su responsabilidad, habida cuenta que en dicho lugar había un centinela, encargado de

dicha función. De manera adicional indica la inexistencia de regulación interna con respecto de dicha

obligación y por consiguiente rechaza el motivo de la responsabilidad disciplinaria que le fue imputada y

que dio como base su despido sin responsabilidad patronal. El Estado en su respuesta, mantiene la

legalidad de la conducta administrativa e indica que el actor era responsable de verificar el ingreso de

cualquier persona, dado que estaba en el puesto de guardia, siendo así que sus obligaciones laborales

como tal, eran suficientemente claras y definidas. Al respecto, y en concreto, sobre los hechos que dan

origen a la presente demanda, este Tribunal ha tenido por demostrado que a las 19:50 minutos del día 15

de junio de 2011, hizo ingreso a la Dirección Primera Región Hatillo del Ministerio de Seguridad Pública,

un sujeto, diciendo llamarse Oscar Mora Mora y portando uniforme de la Fuerza Pública. Consta en autos

que dicha persona fue acompañado en su ingreso por el centinela en servicio, oficial Alex Fallas Fonseca,

siendo así que una vez que pasó por el puesto de guardia respectivo, se dirigió a la armería del lugar y

retiró de manos del armero, Franklin Ramírez Fonseca un arma de reglamento Jerichó, 9mm patrimonio

175374, serie 96306150 con un cargador y 15 proyectiles, una sub ametralladora UZI serie 952712,

patrimonio 174925 con un cargador y 25 proyectiles sin percutir y un chaleco antibalas, retirándose con

posterioridad de la Dirección Primera Región Hatillo del Ministerio de Seguridad Pública. Consta y no es

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controvertido, que la indicada persona no era oficial de la fuerza pública, por lo que se llevó de manera

antijurídica el indicado armamento. Con respecto a las responsabilidades imputadas en el procedimiento

administrativo disciplinario ordinario, se ha demostrado que los anteriores hechos ocurrieron, cuando la

parte actora en el presente proceso se encontraba realizando funciones de oficial de guardia, siendo así

que en el momento de ingresar el sujeto denominado Oscar Mora Mora, el actor no le solicitó

identificación alguna, limitándose a consignar únicamente su nombre y apellidos en el libro respectivo.

De conformidad con lo anterior y de una revisión de la prueba documental y testimonial admitida y

solicitada, estima este Tribunal que no lleva razón la parte actora. Lo anterior en tanto que consta en autos

que el señor Brenes Martínez, poseía unas serie de obligaciones claramente definidas como oficial de

guardia, que fueron claramente incumplidas al momento de los hechos. En este sentido, existe prueba que

como parte de las funciones del actor, le correspondía a él llevar el control y anotación de ingreso de

terceros y funcionarios. En este orden de ideas, el propio actor en entrevista realizada el 16 de junio de

2011, indicó lo siguiente: "... yo tengo que llevar un control de los ingresos a ciertos puestos, parte de

mis funciones es anotar el ingreso de estos funcionarios...." y además ".... yo no le solicité la

identificación a este señor....". De manera adicional, los Lineamientos generales para el manejo, uso,

resguardo y archivo de los libros de control y registro policial, indican sobre dicha obligación, lo

siguiente: "El Libro de Entrada y Salida del Personal es una herramienta que se utiliza de forma

exclusiva para llevar el control de ingreso y salida del personal de la dependencia policial.

Corresponderá al oficial de guardia realizar la entrada y salida de los funcionarios, abocándose a los

parámetros establecidos en este protocolo..." Por otra parte, el Manual del libro de novedades y registros,

indica al respecto, lo siguiente: "El Oficial de Guardia deberá consignar todos los acontecimientos

diarios... De igual manera deberá anotar, la hora de ingreso y salida a la Delegación Policial de

cualquier persona y su cargo, aún si el tiempo de estadía es mínimo y sin importar que el motivo de la

estancia del particular sea en carácter de visita, o bien que se trate de un compañero que está en su

tiempo libre...." En el mismo sentido, los folios 14 y 15 del Manual del Libro de Guardia indican similar

disposición, así como las declaraciones testimoniales de los señores Juan Carlos Cárdenas Camareno y

Milton Grijalba Valverde. Como se advierte, la parte actora no cumplió a cabalidad con sus obligaciones,

habida cuenta que se limitó a anotar el nombre de la persona que decía llamarse Oscar Mora Mora, mas

sin llevar a plenitud el control impuesto por su cargo. Por otra parte, el artículo 8 de la Ley General de

Policía, dispone, al respecto lo siguiente: "Son atribuciones generales de todas las fuerzas de policía: ....

l) Llevar los libros de registro necesarios, en los que constarán: las operaciones policiales, los

responsables de esas actividades, la nómina completa del personal que intervenga en cada operativo,

patrullaje o acción policial, los datos personales, las horas de ingreso y egreso de los detenidos, así

como otr os datos que sirvan para el adecuado control de esas operaciones...". Lo anterior se ve

reforzado si atendemos a que el actor consultó al puesto de procedencia del supuesto señor Mora Mora y

alertó con respecto a que el mismo no laboraba allí, cuando éste ya se había retirado de la Dirección

Primera Región Hatillo. Estima este Tribunal que de la prueba existente y de la naturaleza misma de la

función realizada por el actor, es evidente que él como oficial de guardia, debió de haber al menos,

solicitado la cédula de identidad de la persona que ingresaba a la unidad a su cargo y constatado su debida

procedencia, determinando la razón de su presencia y máxime si ésta pretendía retirar armamento del

lugar. La actividad de control esperada en un oficial que ocupaba el puesto del actor, era la diligencia

media que podría presumirse de una persona que es la encargada de verificar el ingreso de propios y

extraños a las instalaciones a su cargo. Esa actividad implicaba necesariamente constatar fehacientemente

que la persona que accedía a dicho lugar no implicara un riesgo a la seguridad, lo cual tiene como

presupuesto inicial, el requerimiento de una identificación par la constatación de la efectividad de los

motivos alegados para ingresar al lugar. En este orden de ideas, debe advertirse que al actor no se le

imputa una conducta dolosa o connivencia con la persona que sustrajo las armas, sino una actuación

culposa, fundada en su actuación omisa o negligente al no cumplir deberes de cuidado básicos y acordes

con sus funciones. La resolución administrativa objeto del presente proceso, indica al respecto lo

siguiente: ".. el reproche de las conductas desplegadas en el caso de marras, se agrava objetivamente por

cuanto con su negligencia - entendida esta como la omisión de la diligencia o cuidado que debe tener el

trabajador en el desempeño del cargo asignado- en el caso concreto como encargado de la Oficialía de

Guardia, el día de los hechos, permitió el ingreso de un individuo que portaba el uniforme policial, el

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cual dijo llamarse Oscar Mora Mora, y que se dirijía a retirar el equipo de trabajo porque iba ser un

relevo en la Delegación Policial de Hospital, sobre el particular, la conducta desplegada se agrava

objetivamente, por cuanto su función lo era precisamente la seguridad de la Oficialía de Guardia, es

decir, el ingreso a las instalaciones de la Dirección Regional, siendo que sin justificación alguna y

apartándose totalmente de los procedimientos más elementales que dicta la razón la lógica, no exigió ni

solicitó ningún elemento de identificación para cerciorarse de lo relatado por el sujeto..." . En este

sentido, la parte actora no ha demostrado que su actuar se haya apegado a un mínimo de diligencia en el

hecho en concreto, dado que de haber realizado de manera correcta la actividad de control inherente a sus

funciones, habría podido detectar que la persona que decía llamarse Oscar Mora Mora, no provenía de la

unidad policial, de la cual, él invocaba su procedencia y así pudo haber evitado la sustracción de las

armas mencionadas. Como se ha indicado, todo servidor público posee una serie de deberes

funcionariales inherentes a su cargo, que implican un actuar acorde con el interés público y el

cumplimiento de los fines buscados en el ejercicio de las conductas administrativas que le son asignadas.

En el caso concreto de las fuerzas policiales, tales obligaciones revisten especial intensidad, habida que

son las encargadas de garantizar el orden y seguridad públicos. Por lo anterior, una persona que

pertenezca a los cuerpos de policía tiene implícito con su nombramiento, el cautelar adecuadamente que

no se produzca ni con su actuación ni con su omisión, un grave daño al interés de la colectividad en el

tema del resguardo de su protección frente a terceros que opten por realizar conductas antijurídicas. En el

caso del actor, de los autos se evidencia que el día de los hechos realizaba una función específica, que

revestía de una trascendencia singular en cuanto al lugar en donde laboraba, habida cuenta que realizaba

función de filtro para el ingreso y salida de personas en la unidad policial en donde labora y donde se

custodiaba armamento. Si como se ha demostrado en autos, para la fecha en que sucedieron los hechos

había señales de una especial amenaza a la seguridad por la eventualidad de un intento de liberación de

una persona custodiada en las cercanías, el deber del actor era ser especialmente prudente en sus

funciones de control, dado que un debilitamiento del mismo, podría contribuir a consecuencias serias en

perjuicio del orden y seguridad pública. Es menester indicar que también le es aplicable al actor lo

dispuesto en el artículo 3 y 4 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito, en tanto

disponen: "Artículo 3º— Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión

a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y

atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en

condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe

en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en

cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución

en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de

legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente". "Artículo 4º—

Violación al deber de probidad. Sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la

infracción del deber de probidad, debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa

para la separación del cargo público sin responsabilidad patronal". En el caso en examen, se ha tenido

por demostrado que la falta grave que tuvo por demostrada, se traduce en una seria y comprobada

violación del deber de probidad del actor, por cuanto éste, con su actuar no actúo conforme al interés

público y no realizó, una conducta que pudiere estimarse acorde con la legalidad y eficacia, no pudiendo

rendir cuentas de manera satisfactoria ante la confianza depositada en él con el motivo de la investidura

como servidor público, en una actividad tan delicada y relevante como es la seguridad y control de

ingreso a un lugar en donde se custodiaba armamento. Es por esta razón que con la conducta del actor se

puso en riesgo de afectación al interés público y por consiguiente, resulta evidente la pérdida de confianza

que ello significa como título legítimamente para su despido sin responsabilidad patronal. Por otra parte

es menester indicar que no hay prueba en autos que demuestre que la responsabilidad de control haya

recaído en el denominado centinela, el cual de la prueba testimonial evacuada fue designado como un

mero custodio de la puerta de acceso al lugar, mas sin que por ello se entienda que se relevó al actor de

sus obligaciones básicas como oficial de guardia. Por el contrario, sí se ha demostrado en autos la

existencia de manuales y regulaciones con eficacia interna sobre las obligaciones de dicha función. Debe

indicarse que el hecho de que con posterioridad se hayan recuperado los bienes sustraídos, no releva al

actor de sus deberes funcionariales, habida cuenta que la falta al deber de cuidado en que incurrió se

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comete con el mero acaecimiento del hecho, indistintamente de si con posterioridad los efectos del mismo

se ven menoscabados por la oportuna acción policial. Por otra parte, tampoco hay elementos probatorios

aportados por el actor que hayan demostrado en sede jurisdiccional la existencia de vicio alguno de

nulidad en el procedimiento instaurado y la comisión de violación a sus derechos legales o

constitucionales. Tampoco se evidencia que la sanción impuesta obedezca a una situación mediática y que

haya responsabilidad de los altos mandos policiales por la falta de controles, siendo así que lo indicado

obedece a una simple afirmación de la parte actora, mas ayuna de toda prueba al respecto. En razón de lo

anterior, en el caso en examen debe partirse de las consideraciones realizadas respecto a los presupuestos

del daño como tal para que sea resarcible. En este sentido, se aplica el artículo 317 del Código Procesal

Civil, en tanto dispone: " La carga de la prueba incumbe: 1) A quien formule una pretensión, respecto a

las afirmaciones de los hechos constitutivos de su derecho. 2) A quien se oponga a una pretensión, en

cuanto a las afirmaciones de hechos impeditivos, modificativos o extintivos del derecho del actor". Sobre

la carga de la prueba se ha dicho en alguna otra oportunidad, que: “…, en orden a lo dispuesto en el

artículo 317 del Código Procesal Civil: “(…) La carga de la prueba no supone, pues, ningún derecho del

adversario, sino un imperativo del propio interés de cada litigante; es una circunstancia de riesgo que

consiste en que quien no prueba los hechos que ha de probar, pierde el pleito. Puede quitarse esta carga

de encima, probando, es decir, acreditando la verdad de los hechos que la Ley señala. Y esto no crea,

evidentemente, un derecho en el adversario, como si una situación jurídica personal atinente a cada

parte; el gravamen de no restar creencia a las afirmaciones que era menester probar y no se probaron...

es lo mismo no probar que no existir (…)” . (Voto número 262 de las nueve horas cuarenta minutos del

diecisiete de junio de mil novecientos noventa y cuatro, del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección

Primera). Por otra parte, se considera que la sanción impuesta, no puede ser considerada ni como abusiva,

ni injustificada ni desproporcionada, habida cuenta que el contenido discrecional de la conducta objetada,

sea el alcance de la sanción, se ajusta a los hechos tomados como ciertos en la resolución administrativa

objetada y a las normas aplicadas para los efectos sancionatorios. De conformidad con lo anterior, la mera

invocación de la parte no es suficiente, si no existe un sólido fundamento probatorio que sirva de

demostración de los hechos que se alegan. En razón de lo anterior, procede rechazar los indicados

argumentos.

IV.II.III.- De conformidad con los razonamientos hechos, estima este Tribunal que no se advierte vicio

alguno de nulidad de la resolución 2012-1993 DM de 10:00 horas de 14 de mayo de 2012, confirmada por

la 2012-3665 DM de trece horas del treinta de octubre del dos mil doce, y por consiguiente debe

rechazarse la demanda en todos sus extremos, dado que las pretensiones declarativas hechas son

accesorias a la determinación de legitimación de la conducta objetada.”

4. Sanción administrativa disciplinaria: Análisis respecto a los principios de intimación e

imputación

Falta de médico que hace mal uso de incapacidad que le fue otorgada genera sanción administrativa

disciplinaria

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V]v

Voto de mayoría

“IV.- SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBLICO.

Dentro de nuestro régimen de responsabilidad administrativa, se distingue la responsabilidad

administrativa por falta en el servicio, cuyo criterio de imputación es objetivo y la responsabilidad del

funcionario o servidor, en donde el criterio de imputación es subjetivo, el dolo y la culpa grave en la

actuación del funcionario; así el numeral 199.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone:

“1.- Será responsable personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o

culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los

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medios y oportunidades que le ofrece el cargo". Por su parte, el artículo 210.1 del mismo cuerpo legal

establece: "1.- El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause

a ésta por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a un tercero". En consecuencia, a la

luz del ordenamiento jurídico administrativo, lo relevante es determinar los conceptos de “dolo” y “culpa

grave”. Así el primer concepto está referido a la voluntad e intencionalidad en el hecho dañoso, mientras

la segunda si bien no alude a la falta de previsión, intención y voluntad en la causación del daño; se

produce el mismo, pero por negligencia, imprudencia e impericia. Esto es, el funcionario pudo prever o

evitar el daño y no lo hizo. En otras palabras, tratándose de faltas atribuidas a un funcionario, la gravedad

de la misma, es un aspecto relevante a efecto de poder imputar responsabilidad al sujeto. Ya que si se

interpreta esa norma en sentido contrario, tenemos que, el servidor no responderá personalmente, si tan

sólo existe una falta leve, ya que la conducta debe ser dolosa o culposa.

V.- ELEMENTOS QUE DEBEN ESTAR PRESENTES PARA QUE SURJA LA

RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR. Para la existencia de una responsabilidad subjetiva, se

requiere la concurrencia de un daño o lesión, el dolo o culpa por parte del autor del hecho dañoso y la

relación de causalidad entre la conducta que lo produce y el daño; teniendo en cuenta que éste último

debe ser demostrado y que la culpa que nos va a servir como criterio de imputación, debe ser grave. En

razón de lo indicado, es fundamental para la atribución de la responsabilidad subjetiva, la determinación

del dolo o la culpa grave del o de los servidores, así como la relación de causalidad entre la conducta o

actuación y el daño, esto es que éste surja como consecuencia de esa actuación del funcionario.

VI.- SOBRE EL NEXO DE CAUSALIDAD. Para el surgimiento de esta responsabilidad debe

demostrarse el criterio de imputación por parte de quién reclama el daño. La imputación de

responsabilidad al Dr. Jorge Eduardo Chacón Madrigal, solo es posible cuando existe esa relación causal

entre el hecho dañoso, que para este caso sería la sanción impuesta a la Dra. Jiménez Arredondo y su

relación con la actuación del citado Director del Hospital, en su condición de órgano decisor del

procedimiento, de manera que pueda surgir una relación causa-efecto, sea, que la lesión o daño es el

resultado de la conducta desplegada por el demandado. Es presupuesto para el surgimiento de la

responsabilidad como ya se mencionó la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe recordar, que en

la producción del daño, suelen concurrir con frecuencia múltiples factores, dentro de los cuales, es

preciso determinar aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y adecuada del mal

causado (sobre la causa próxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de la Sala

Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de

2001). En esa confluencia de elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa, habrá

necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó la consecuencia. Desplazando aquéllas

que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no haber tenido

lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de análisis objetivo, a través de la cual se

pueda afirmar que con tal acción u omisión es lógico o probable que se produzca el daño

específico"(Nº584-F-2005. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de

agosto de 2005).

Ahora bien, la decisión adoptada por el órgano decisor, de imponer una sanción a la aquí actora, tal y

como lo indicó el Director del Hospital y codemandado, Dr. Jorge Eduardo Chacón Madrigal en su

declaración, fue el resultado del análisis en conjunto con la Asesoría Legal del mencionado Hospital de

las conclusiones a las que llegó el órgano director de procedimiento y que fueron rendidas en el Informe

de las nueve horas diez minutos del veinticuatro de junio de dos mil once. Esa decisión fue confirmada

por la Dirección Regional Servicios de Salud Central Norte, en su Resolución DRSSCN-2877-2011. Sin

embargo, ha de señalarse de conformidad con los hechos que esta Cámara ha tenido como no

demostrados, que no fue acreditado que el codemandado Chacón Madrigal actuara con dolo o culpa

grave, presupuestos indispensables para poder atribuirle responsabilidad en su carácter personal, tal y

como se indicó supra. Tampoco demostró la actora que dicho codemandado hubiere manipulado

informes. En este sentido observa el Tribunal que quien demanda ha incumplido con lo dispuesto por el

numeral 317 del Código Procesal Civil, de aplicación supletoria, de conformidad con el artículo 220 del

Código Procesal Contencioso Administrativo, respecto a la carga probatoria, pues es su deber como

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actora acompañar a sus pretensiones de la prueba suficiente y necesaria, que acredite las afirmaciones

contenidas en los hechos de su demanda. En consecuencia, no habiéndose acreditado la existencia de la

culpa grave o el dolo, debe rechazarse la responsabilidad subjetiva respecto del codemandado Jorge

Eduardo Chacón Madrigal.

VII.- SOBRE LOS PRINCIPIOS DE IMPUTACIÓN E INTIMACIÓN Y EL DEBIDO PROCESO:

Estima el Tribunal importante a efecto de resolver el presente proceso, hacer un análisis respecto a los

principios de intimación e imputación, que constituyen el marco inicial para el inicio de un procedimiento

administrativo sancionatorio. Tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional, la intimación e

imputación son principios que derivan del debido proceso (artículo 39 de la Constitución Política),

refiriéndose a éstos ha señalado: "a) principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del

cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación procesal formal. La instrucción de los cargos

tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los

hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una

acusación formal; debe el juzgador inidvidualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de

manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho,

estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. así el imputado podrá

defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso y no de simples conjeturas o

suposiciones"(Voto Nº632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los

votos Nº2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el Nº2376-98 de 1 de abril ambos de 1998). En la

especie, se puede observar según la intimación e imputación efectuada a la aquí actora, que los hechos

que se le imputan son los siguientes: "el día 14 de enero de dos mil diez, según Formulario "Atención de

urgencia" fue atendida en el Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, por la Doctora Salas y se le

extendió una incapacidad, ese mismo día, fue vista en la ciudad de Palmares cuando se celebraba el tope

que realizó los Festejos Cívicos de dicho lugar, en aparente mal uso de incapacidad que le fue otorgada.

Actuar contrario al de un servidor de la Caja Costaricense de Seguro Social, violentando con este

proceder la normativa institucional. "De conformidad con ese cuadro de intimación e imputación, la

conducta cuestionada a la aquí actora y sobre la que ejerció su derecho de defensa está relacionada con el

mal uso dado a una incapacidad que le fuera otorgada a partir del día 14 de enero de 2010 y por nueve

días, por parte de la especialista en oftalmología del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, día en que

fue vista en el Tope de las Fiestas Cívicas de Palmares, esas fueron las conclusiones del Informe rendido

por el órgano Director de Procedimiento en donde se hace un detallado análisis de cada una de las

declaraciones de los testigos, así como la normativa legal atinente. Con lo cual, queda evidenciado que se

cumplió con un debido proceso, otorgando la oportunidad a la actora para que ejerciera su derecho de

defensa y comunicándole cada una de las actuaciones dentro del procedimiento. De manera que de la

relación de hechos probados que el Órgano Director de Procedimiento tuvo por demostrados, y las

conclusiones a las que arriba el informe fueron tenidas en consideración por el órgano decisor para tener

por acreditada la falta al deber de lealtad y buena fe a las cuales se encontraba obligada la demandante

con su patrono e imponer la sanción de dos días de suspensión sin goce de salario. Según indica la

demandante durante el trámite del procedimiento administrativo seguido en su contra, se le imputaron una

serie de hechos y que el acto final contiene una sanción totalmente diferente a los hechos investigados.

Sin embargo, de acuerdo con los hechos que esta Cámara ha tenido por demostrados, y de conformidad

con la resolución en donde se emitió el traslado de cargos de fecha ocho de febrero de dos mil diez, en

ella se informó a la accionante claramente cuáles eran los hechos por los que sería investigada, a fin de

establecer la verdad real y proceder a fijar la responsabilidad disciplinaria correspondiente de acuerdo con

la normativa vigente. En este sentido, cabe acotar que el Reglamento interior de Trabajo en su numeral 48

dispone: "Es obligación del trabajador guardar lealtad a la Institución absteniéndose de actuaciones que

puedan causar algún perjuicio moral o material a ella. El trabajador que incumpla esta obligación,

según la gravedad de la falta, podrá ser amonestado por escrito, suspendido de sus labores hasta por

ocho días, o despedido"; por su parte, el Reglamento de Seguro de Salud en su artículo 10, establece:

"Para los efectos de este Reglamento se entiende por (...) INCAPACIDAD: Período de reposo ordenado

por los médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo

que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el

15

desempeñio de las labores habituales u otras compatibles con ésta. El documento respectivo justifica la

inasistencia del asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su contenido se

presume verdadero "iuris tantum". De igual forma el Reglamento para el otorgamiento de incapacidades

y licencias a los beneficiarios del Seguro de Salud en su artículo 2 inciso b) en cuanto a la responsabilidad

administrativa civil y penal sobre el otorgamiento de incapacidades y licencias dispone : "(...) El acto de

otorgar una incapacidad o licencia, además de su significado como parte del tratamiento médico o de

una especial protección social a favor del trabajador, tiene implicaciones de orden administrativo, legal,

financiero, social y moral. La suspensión del contrato de trabajo generada por el otorgamiento de una

incapacidad es responsabilidad del profesional que la otorga y del asegurado (a), que la recibe".

La actora sostiene que el acto mediante el cual se le impone sanción de dos días de suspensión es carente

de motivación, de análisis de prueba y que se le impone una sanción totalmente diferente a los hechos que

se investigan; no obstante según se puede observar, de conformidad con los hechos imputados, que se

refieren a que fue atendida en la Sección de Urgencias del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega, por la

Dra. Salas y se le extendió una incapacidad, ese mismo día y hasta por nueve días y que en esa misma

fecha fue vista en la ciudad de Palmares, cuando se celebraba el Tope durante los Festejos Cívicos de ese

lugar, en aparente mal uso de la incapacidad, estos hechos que son los intimados constituyen a su vez, el

fundamento de la imposición de la sanción, los cuales, agrega esta Cámara, no fueron desvirtuados

durante la audiencia de juicio. Debe tenerse en consideración que lo indicado por el órgano decisor

respecto a la condición de "médico", de la actora, lo que hace es reafirmar la gravedad de la falta, dando

razones a mayor abundamiento; sin embargo, no se trata de hechos diferentes a los intimados. De manera

que la falta acusada en el auto inicial fue corroborada al término de la investigación según lo indica el

informe rendido por el órgano director de procedimiento, y el acto comunicado por el órgano decisor

contiene una sanción al haberse acreditado la falta al deber de lealtad y buena fe, al haber dado la actora

un mal uso a la incapacidad otorgada por su patrono.

VIII.- SOBRE LA MOTIVACIÓN DEL ACTO: De conformidad con el artículo 136 de la Ley General

de la Administración Pública, la motivación constituye un elemento del acto administrativo que guarda

estrecha vinculación con el debido proceso, en tanto permite la comprensión de las causas de la voluntad

administrativa. Así, el deber de motivar los actos y ponderar las cuestiones que giran en torno al caso

constituye un principio impostergable en las decisiones públicas. Resulta unaspecto que de manera

obligatoria, ha de constar de manera diáfana en la conducta administrativa a fin de poder conocer las

causas que motivaron la voluntad administrativa. Su ausencia, por tanto, determina la nulidad absoluta de

lo decidido, conforme se desprende de los ordinales 128, 158, 166 y 223 de la Ley General de la

Administración Pública. Conforme al numeral 136 ibídem, la motivación podrá consistir en la referencia

explícita o inequívoca a los motivos de la petición del administrado o bien, a propuestas, dictámenes o

resoluciones previas que hayan determinado realmente la adopción del acto. En el subjúdice, el oficio

HCLVV-DG-0953-2011, emitido por el Director del Hospital Dr. Carlos Luis Valverde Vega y mediante

el cual resuelve aplicar la sanción disciplinaria de suspensión de dos días sin goce de salario, fundamenta

esa decisión precisamente en el Informe emitido como resultado del procedimiento administrativo

disciplinario seguido en contra de la Dra. Laura Jiménez Arredondo, el cual fue puesto en conocimiento

de la demandante, tal y como lo exige el ordinal 136 indicado. La falta que se le atribuye a Laura Jiménez

Arredondo, al transgredir su deber de lealtad y buena fe, se encuentra sustentada en el Informe de

Conclusiones del Órgano Director de Procedimiento, el cual sirvió de fundamento al órgano decisor para

la imposición de la sanción a la aquí accionante; si bien, la Comisión de Relaciones Laborales local,

estimó que no había fundamento para imponer una sanción a la Dra. Jiménez Arredondo, ha de indicarse

que ese informe no resulta vinculante. Así entonces, y de conformidad con los hechos probados, se tiene

por acreditado que el día catorce de enero de dos mil diez, la actora acude a ser valorada en la Unidad de

Urgencias del Hospital Carlos Luis Valverde Vega y consulta por "un dolor ocular, edema importante

periorbitario, adherencia palpebral", en razón de lo cual, se le remite con la especialista en oftalmología

del citado Hospital, doctora Lydia del Rosario San Martín, quien diagnostica una "queropatía traumática

con una sobre infección añadida", y la incapacita por nueve días, hasta el 22 de enero 2010. Ese mismo

día y encontrándose la citada profesional en medicina; incapacitada, es vista por dos funcionarios del

Hospital, en el Tope de las Fiestas Cívicas de Palmares. En el referido procedimiento administrativo

16

fueron acreditados los hechos imputados con los correspondientes elementos demostrativos, así como el

cuadro normativo aplicable y se concluye que las acciones de la demandante violentaron los principios de

lealtad y buena fe que deben privar en los contratos de trabajos y por ende, la sanción impuesta es el

resultado de tal infracción.

IX.- SOBRE EL TÉRMINO "INCAPACIDAD". El artículo 10 del Reglamento de Seguro de Salud de

la Caja Costarricense de Seguro Social, dispone: "...Incapacidad: período de reposo ordenado por los

médicos u odontólogos de la Caja o médicos autorizados por ésta, al asegurado directo activo que no

esté en posibilidad de trabajar por pèrdida temporal de facultades o aptitudes para el desempeñio de las

labores habituales u otras compatibles con ésta." De esa norma, pueden rescatarse varios aspectos

relevantes; primero, la incapacidad es una orden dada por un médico de la Caja Costarricense de Seguro

Social, además, se otorga al paciente(trabajador o trabajadora), que ha perdido temporalmente las

facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles a ésta y por último,

la incapacidad del trabajador o trabajadora, implica forzosamente un período de reposo, (así lo ha

señalado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia entre otros, en los siguientes Votos, Nº751 de

las 9:35 horas del 5 de setiembre de 2008 y 598 de las 8:45 horas del 23 de abril de 2010); a fin de que

pueda recuperar dentro del período de incapacidad, las facultades y/o aptitudes temporalmente perdidas y

se reincorpore a sus labores habituales. Es por ello que con razón se ha señalado que, no acatar la orden

del especialista en medicina, representa una violación a los principios de lealtad y buena fe, presentes en

los contratos de trabajo. Lo anterior con base en el artículo 2 del Reglamento para el Otorgamiento de

Incapacidades y Licencias a los Beneficiarios del Seguro de Salud que señala que "....El otorgamiento de

una incapacidad formaliza un compromiso recíproco entre el profesional en Ciencias Médicas tratante

autorizado por la Caja y el trabajador (a), cuyo fin último es propiciar la recuperación de la salud del

trabajador (a) y su reincorporación al trabajo, pero no genera necesariamente el derecho a obtener el

pago de un subsidio o de una ayuda económica, derechos que están sujetos a los plazos de calificación

establecidos en el Reglamento del Seguro de Salud. El trabajador (a) incapacitado queda inhabilitado

legalmente para el desempeño de sus labores y para realizar otras actividades que sean remuneradas o

que vayan en contra de los principios de lealtad y buena fe, a los cuales se obliga con su patrono; así

como aquellos actos que puedan constituir falta de respeto hacia el empleador o competencia desleal".

(Ver, entre otras, las sentencias No. 751-2008, de las 9 horas 35 minutos del 5 de septiembre de 2008 y

No. 598-2010, de las 8 horas 45 minutos del 23 de abril de 2010, ambas dictadas por la Sala Segunda de

la Corte Suprema de Justicia). De modo que, entendida la incapacidad como un compromiso entre el

médico que la otorga y el trabajador que la recibe, implica lealtad y buena fe entre ambos, es claro para

esta Cámara, que si bien la incapacidad fue otorgada por una especialista en oftalmología, tal incapacidad

sigue siendo una orden médica, sólo que no dada por un médico general, sino por un médico, cuya

especialidad es la Oftalmología, de manera que continúa con las características de una orden expedida por

un médico con la finalidad de que el reposo (que es cosustancial a la orden de incapacidad, máxime si se

tiene en consideración el tipo de dolencia por la que la actora acudió al servicio de Urgencias),

contribuyera a una pronta recuperación del trabajador y lograr con ello que se reincorporara a sus labores

habituales. En criterio de estos juzgadores la decisión de la demandante de desobedecer la orden de

reposo implícita en su incapacidad y acudir a una actividad como un Tope, lejos de colaborar con el

cumplimiento de esa finalidad, genera, en mayor o menor grado situaciones que ponen en riesgo su salud

e impiden una efectiva recuperación, faltando con esa actuación a los principios de buena fe y lealtad que

deben imperar en toda relación de empleo, falta que justificó la sanción que le fuera impuesta.”

17

5. Responsabilidad objetiva de la Administración: Análisis normativo, causales eximentes y

presupuestos

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV]vi

Voto de mayoría

“II) SOBRE EL FONDO: II.1) RESPECTO A LA RESPONSABILIDAD OBJETIVA DE LA

ADMINISTRACION PUBLICA, LOS SERVIDORES PUBLICOS Y CAUSALES EXIMENTES

DE RESPONSABILIDAD: Dentro del régimen de la llamada responsabilidad civil extracontractual, se

distinguen dos tipos, la subjetiva establecida en el artículo 1045 del Código Civil y la objetiva, normada

en el numeral 9 de la Constitución Política, el art ículo 1048 del Código Civil y el numeral 190 y

siguientes de la Ley General de la Administración Pública , disponiéndose que el Estado y sus entidades

responder án por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal,

salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. De esta forma, el causante del perjuicio lo

resarcirá, salvo que demuestre alguna causal exonerativa. Así las cosas, tenemos que como explica el

Magistrado Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005,

editorial jurídica Diké, página 72 y 73, la Administración Pública responde por su conducta lícita y

normal, cuando dicta un acto administrativo formal sustancialmente conforme con el ordenamiento

jurídico u omite dictarlo, o bien mediante una actuación material o hecho permitido y normal. Por su parte

la responsabilidad es de carácter ilícito, anormal y formal cuando el acto administrativo es ilegal, y no

formal cuando estamos ante una actuación material no permitida o anormal. De modo que, el régimen de

responsabilidad sin falta requiere un daño anormal o un sacrificio especial que violente el principio de

igualdad y por su parte en el régimen por funcionamiento anormal se exige la falta de servicio. En

consecuencia para su acaecimiento se requiere de tres requisitos esenciales: 1) Actuación u omisión

derivada de la función o Conducta de la Administración Pública omisiva o activa, formal o material,

normal o anormal, lícita o ilícita, de modo que " debe mediar en los términos de la LGAP, un

funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, que es un concepto amplio que se refiere a

las actuaciones lícitas e ilícitas de las administraciones públicas, o bien una conducta lícita o ilícita de la

Administración Pública, con lo cual se incluye la actividad formal de los entes públicos, sea a través de

actos administrativos-resoluciones, acuerdos o reglamentos-. A lo anterior debe agregarse la disfunción

administrativa derivada de las omisiones materiales o formales. ". (Ernesto Jinesta lobo, en su obra

Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial jurídica Diké, página 98). 2) Lesión o

existencia de un daño antijurídico, una conducta por acción u omisión que infringe el ordenamiento

jurídico, de modo que " cuando un ente público le causa a un administrado una lesión antijurídica que no

tiene la obligación de soportar, surge a su cargo una obligación de repararle los daños y perjuicios (...) ".

Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial

jurídica Diké, página 97. Tal daño, siguiendo a dicho autor, afecta al damnificado en su esfera patrimonial

o extrapatrimonial, produciéndole una lesión antijurídica y resarcible que no tiene el deber de soportar

(antijuridicidad objetiva), siendo tal toda conducta que por acción u omisión infringe el derecho objetivo.

De modo que, tal daño debe ser cierto, efectivo, real, evaluable, individualizable, no hipotético, al tenor

del ordinal 196 de la Ley General de la Administración Pública. y 3) El Nexo causal, es decir que exista

relación directa de causa a efecto entre el hecho que se imputa y el daño producido que legitimen el

perjuicio producido, sin causales de exclusión del nexo de causalidad, al acontecer una situación eximente

como la fuerza mayor, la culpa de la víctima y el hecho de un tercero. Como establece el autor Jinesta

Lobo, " La relación de causalidad es el nexo objetivo o externo entre la manifestación específica de la

función administrativa, por acción u omisión, y la lesión antijurídica provocada al administrado

damnificado. Debe mediar una relación inmediata, directa y exclusiva de causa a efecto entre la

manifestación específica o respectiva de la función administrativa y la lesión antijurídica causada al

administrado damnificado que no tiene el deber de soportarla(...)."

. (Ernesto Jinesta lobo, en su obra Tratado de Derecho Administrativo, tomo segundo, 2005, editorial

jurídica Diké, página 106). En cuanto a las causas que excluyen el nexo causal, están la fuerza mayor, la

18

cual se entiende como un hecho de la naturaleza, extraño, exterior, imprevisible e inevitable, también

opera la culpa de la víctima, que acontece cuando por su propio accionar, o por su descuido, negligencia e

imprudencia inexcusable, se provoca la lesión, se coloca en una posición propicia para ello y asume el

riesgo y sus efectos nocivos previendo la eventualidad o posibilidad de la contingencia y el hecho de un

tercero, que es la acción u omisión de una persona ajena a la relaci ón triangular entre la Administración-

funcionario y afectado, sin cuya participación no se hubiera producido el hecho lesivo. (Sala Primera de

la Corte Suprema de Justicia: número 025-F-99 de las 14:15 horas del 22 de enero de 1999, número 589-

F-99 de las 14:20 horas del 1 de octubre de 1999, y la número 252-F-01 de las 16:15 horas del 28 de

marzo del 2001). Por su parte, tratándose de un servidor público su responsabilidad ante terceros se rige

por lo estipulado en los numerales 199 a 202 de la Ley Generalde la Administración Pública, en los cuales

se dispone que el funcionario público responderá en forma personal cuando haya incurrido en dolo o

culpa grave en el ejercicio de sus deberes y funciones o con ocasión del mismo, tratándose en realidad de

una responsabilidad subjetiva. A su vez, se establece que sin perjuicio de la calificación de la conducta

del servidor, la Administración responderá en forma solidaria para con los afectados por culpa in eligendo

o in vigilando. En mérito de ello, para que responda en forma subjetiva y personal ante los afectados el

servidor, se requiere que haya actuado en el ejercicio de sus competencias y funciones y la antijuridicidad

subjetiva de su conducta al haber incurrido en dolo o culpa grave. En materia de responsabilidad

derivada de actuaciones judiciales por aplicación de medicas cautelares, así como de prisión

preventiva, tenemos que el ordinal 271 del Código Procesal Penal, establece además de lo expuesto,

condiciones especiales para su procedencia, al estatuir que " El Estado deberá indemnizar a la persona

que haya sido sometida, indebidamente, a una medida cautelar por un funcionario público que actuó

arbitrariamente o con culpa grave, en los términos del artículo 199 de la Ley General de la

Administración Pública. En este caso, el funcionario será solidariamente responsable con el Estado.

También procederá la indemnización, sólo a cargo del Estado, cuando una persona haya sido sometida a

prisión preventiva y luego es sobreseída o absuelta, con plena demostración de inocencia."

. En ese sentido, de la lectura de este ordinal se observa con claridad que se establecen dos supuestos, uno

en el párrafo primero por el dictado de medidas cautelares, en el cual se establece la responsabilidad de la

Administración Pública y del funcionario público que la dictó, pero debiendo demostrarse que se actuó en

forma arbitraria, intempestiva y abusiva, con total omisión y violación de los principios elementales que

deben regir y privar para el dictado de tan importantes actos procesales, evitando con ello el uso abusivo

de tal potestad conferida al Estado. Se trata de medidas cautelares emitidas en los diferentes ámbitos

judiciales y administrativos en que se desenvuelven los funcionarios públicos y sin apego a los cánones

de proporcionalidad, razonabilidad, justicia y equidad. Para este tipo de responsabilidad por medida

cautelar, en materia penal, si bien la norma no establece que deba haberse emitido una sentencia

absolutoria, si se precisa al menos del fallo definitivo y firme, toda vez que es hasta su dictado que se

puede conocer la magnitud de las lesiones sufridas por el afectado, y para efecto del cómputo de la

prescripción de las acciones resarcitorias. De igual forma, se requiere además de que el funcionario

público haya actuado con dolo o con culpa grave, siendo dicha conducta la acreditación de la

antijuridicidad subjetiva que conlleva ante tal vejación el deber indemnizatorio. Por otro lado, en lo

referente al supuesto definido en el párrafo segundo, que corresponde a la responsabilidad del Estado Juez

por imposición de la medida cautelar de la prisión preventiva, se establece que para proceder el deber del

Estado Juez de resarcir al afectado por la medida cautelar de la prisión preventiva, se requiere ser

sobreseído o absuelto, pero que dicha condición le haya sido otorgada con plena o contundente

demostración o acreditación del estado de inocencia. En relación a este tema, es preciso señalar que la

Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el voto número 115-F-98, de las catorce horas treinta

minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y ocho, se pronunció al respecto, indicando

que " El referido artículo del Código Penal, a la luz de lo expuesto en el considerando próximo anterior,

únicamente resultaría aplicable en el evento de haber detención preventiva y, luego se demuestre

plenamente la inocencia del imputado. Sólo bajo esta circunstancia, la privación de libertad, proveniente

de una necesaria investigación judicial, cabría reputarla injustificada y susceptible de reparación.". De

más reciente data, dicha Sala emitió criterio sobre el tema, indicando en el voto 654-F-S1-2008, de las

10:45 horas del 26 de setiembre del 2008, que "el otro supuesto regulado por el numeral 271 de

comentario, en el párrafo segundo, resulta aún más específico, ya que surge por una prisión preventiva, en

19

contra de una persona, quien luego es absuelta o sobreseída, con plena demostración de inocencia.

Consiste en una hipótesis concreta y especial, que despliega la responsabilidad exclusiva del Estado, no

condicionada a la convergencia de valoraciones atinentes a la conducta del funcionario, por tanto de

índole objetiva. Como puede observarse, la norma establece un supuesto concreto, con un hecho

condicionante complejo, integrado por varias situaciones, que deben converger, para que pueda

desplegarse el sistema de responsabilidad patrimonial previsto como efecto condicionado. La primera de

ellas, que se haya impuesto una medida cautelar consistente en la prisión preventiva. Cualquier otro tipo

de medida se encuentra cubierta por el párrafo primero de esa regla. La segunda, que se haya dictado a

favor del imputado un sobreseimiento definitivo o una sentencia absolutoria. Empero, ambas decisiones,

por si mismas, no constituyen causa suficiente para imputar al Estado la responsabilidad aludida.

Conforme al mandato referido, para que esa consecuencia pueda generarse, es imperioso que la causa del

sobreseimiento o absolutoria haya obedecido a un estado de plena demostración de inocencia en cuanto a

los hechos que se le imputan, siendo esta la tercera condición imprenscindible (SIC) requerida por la

norma, de forma tal que, aún cuando se den las primeras dos, de no presentarse esta última, no surge el

deber de reparación, por lo que puede afirmarse que se trata de un elemento condicionante, tanto en su

vertiente positiva (casos en que procede) como negativa (supuestos excluyentes), del surgimiento de la

responsabilidad objetiva del Estado. De modo que cuando ha mediado privación de libertad dentro de un

proceso penal en el que, posteriormente, se sobresee o absuelve, con acreditación plena de inocencia, la

medida es injustificada e improcedente, por ende, generadora de un daño antijurídico e indemnizable, al

tratarse de una restricción a la libertad personal, no obstante que luego se demuestre que no ha existido

conducta delictiva, o que los hechos no son delito, supuesto distinto a cuando la absolutoria o

sobreseimiento obedece a otras causas distintas a la inocencia demostrada, de forma tal que la adopción

de medidas cautelares, entre ellas, la prisión preventiva, como herramientas que coadyuvan al proceso de

investigación, sería justificada. Visto así, en estos casos, la prisión preventiva no sería contraria al

ordenamiento jurídico, por ende, la reparación devendría en improcedente. Así lo ha establecido ya con

antelación este órgano colegiado en la precitada sentencia 1011 del año 2006 y anteriormente, en el

precedente 115 de las 14 horas 30 minutos del 11 de noviembre de 1998.". Tal posición ha sido seguida y

es unánime en las diferentes Secciones de este Tribunal Contencioso, tal y como se ha dispuesto en el

voto 43-2009 de las 13:40 horas del 29 de mayo del 2009, de la Sección Novena, la cual fue contundente

en cuanto a que se deben cumplir con los supuestos jurídicos enmarcados en dicha norma, caso contrario

se torna improcedente la indemnización, indicando textualmente que "(...) el actor efectivamente fue

sometido a un período de aproximadamente 10 meses de prisión en razón de un proceso penal instaurado

en su contra, el cual finalizó con el dictado de una sentencia absolutoria en su favor, sin embargo, de la

lectura detallada de la parte considerativa de la misma –que no puede bajo ningún supuesto separarse de

su parte dispositiva, al constituir esta última consecuencia directa e inmediata de la primera, en la cual

encuentra su sustento y razón de ser, pues resulta la sentencia una sola, debiendo valorarse jurídicamente

en su integridad y no de manera sectorizada, como pretende el actor-, se deduce que su absolutoria

responde a la aplicación del principio de in dubio pro reo, no configurándose en la especie el supuesto

previsto por el numeral 271 del Código de rito citado para acceder a la indemnización pretendida, como

bien lo analizara el Juez de instancia; razonamiento que se impone y conduce a rechazar los agravios al

efecto esgrimidos por el disconforme, como se dispone por parte este Tribunal.". Además, sobre el tema

la Sección Primera, en el fallo 58-2008, de las 13:30 horas del siete de marzo del 2008, reitera la

necesidad de ser absuelto por certeza, con plena demostración de la inocencia del imputado y no por duda

(indubio pro reo) para la procedencia de la presente responsabilidad del Estado Juez por prisiones

preventivas dictadas. Recientemente, habiendo sido cuestionado por inconstitucionalidad el ordinal 271

ibid, la Sala Constitucional dispuso en el fallo número 2992 del 05 de marzo de 2013 que dicho ordinal

artículo no es inconstitucional “siempre y cuando la frase "con plena demostración de inocencia” se

interprete en el sentido que la absolutoria o el sobreseimiento se dictaron por que hay certeza sobre su

inocencia. Respecto a las medidas cautelares de caracter personal que pueden ser dictadas en

perjuicio de una persona, el Código Procesal Penal dispone en sus ordinales 235 al 239 que dentro de

ellas se encuentran la aprehensión de las personas (artículo 235 ibid), detención (ordinal 237 ibid), prisión

preventiva (artículo 238), y en el numeral 244 ibid se estipulan las siguientes: a) el arresto domiciliario,

en su propio domicilio o en custodia de otra persona, sin vigilancia alguna o con la que el tribunal

20

disponga, b) la obligación de someterse al cuidado o vigilancia de una persona o institución determinada,

que informará regularmente al tribunal, c) La obligación de presentarse periódicamente ante el tribunal o

la autoridad que él designe, d) La prohibición de salir sin autorización del país, de la localidad en la cual

reside o del ámbito territorial que fije el tribunal, e) La prohibición de concurrir a determinadas reuniones

o de visitar ciertos lugares, f) La prohibición de convivir o comunicarse con personas determinadas,

siempre que no se afecte el derecho de defensa, g) Si se trata de agresiones a mujeres y niños o delitos

sexuales, cuando la víctima conviva con el imputado, la autoridad correspondiente podrá ordenarle a este

el abandono inmediato del domicilio, h) La prestación de una caución adecuada y la i) La suspensión en

el ejercicio del cargo cuando se le atribuye un delito funcional. Además el ordinal 246 ibid establece la

caución juratoria, expresando que también se podrá prescindir de toda medida de coerción, cuando la

promesa del imputado de someterse al procedimiento, de no obstaculizar la investigación y de abstenerse

de cometer nuevos delitos, sea suficiente para eliminar el peligro de fuga, obstaculización o reincidencia.

También se estipula el abandono del domicilio(ordinal 248 ibid), pensión alimenticia (numeral 249 ibid),

cauciones (ordinal 250 ibid), incomunicación (artículo 261 ibid) y la internación a tenor del 262 ibid. En

lo referente a la aprehensión de las personas estipula el numeral 235 citado, que las autoridades de

policía podrán aprehender a toda persona, aun sin orden judicial, cuando: a) Haya sido sorprendida en

flagrante delito o contravención o sea perseguida inmediatamente después de intentarlo o cometerlo, b) Se

haya fugado de algún establecimiento penal o de cualquier otro lugar de detención, c) Existan indicios

comprobados de su participación en un hecho punible y se trate de un caso en que procede la prisión

preventiva. Asimismo, en caso de flagrancia, cualquier persona podrá practicar la aprehensión e impedir

que el hecho produzca consecuencias. La persona aprehendida será entregada inmediatamente a la

autoridad más cercana. La autoridad policial que haya aprehendido a alguna persona deberá ponerla, con

prontitud, a la orden del Ministerio Público, para que este, si lo estima necesario, solicite al juez la prisión

preventiva. La solicitud deberá formularse luego de realizar las diligencias indispensables y, en todo caso,

dentro de las veinticuatro horas contadas a partir de la captura. Si se trata de un delito que requiera la

instancia privada, será informado inmediatamente quien pueda instar y, si este no presenta la denuncia en

el mismo acto, el aprehendido será puesto en libertad. Por su parte el artículo 236 expresa habrá

flagrancia cuando el autor del hecho punible sea sorprendido en el momento de cometerlo o

inmediatamente después, o mientras sea perseguido, o cuando tenga objetos o presente rastros que hagan

presumir vehementemente que acaba de participar en un delito. En lo referente a la detención, el

artículo 237 ibid, indica que el Ministerio Público podrá ordenar que una persona sea detenida, cuando: a)

Sea necesaria la presencia del imputado y existan indicios comprobados para sostener, razonablemente,

que es autor de un delito o partícipe en él, y que puede ocultarse, fugarse o ausentarse del lugar, b) En el

primer momento de la investigación sea imposible individualizar a los imputados y a los testigos y deba

procederse con urgencia para no perjudicar la investigación, a fin de evitar que los presentes se alejen del

lugar, se comuniquen entre sí y que se modifique el estado de las cosas y de los lugares, c) Para la

investigación de un delito, sea necesaria la concurrencia de cualquier persona. La detención no podrá

superar las veinticuatro horas. Si el Ministerio Público estima que la persona debe quedar detenida por

más tiempo, la pondrá inmediatamente a la orden del tribunal del procedimiento preparatorio y le

solicitará ordenar la prisión preventiva o aplicar cualquier otra medida sustitutiva. En caso contrario,

ordenará su libertad. Respecto a la prisión preventiva, establece el ordinal 238 ibid, que sólo podrá ser

acordada conforme a las disposiciones de este Código, mediante resolución judicial fundada, en los

límites indispensables para asegurar el descubrimiento de la verdad y la actuación de la Ley. Cuando el

Ministerio Público estime que procede la prisión preventiva, solicitará al juez correspondiente que

convoque a una audiencia oral, en la que se discutirá sobre la procedencia o no de esa medida. Si la

persona se encontrare detenida, la solicitud de audiencia deberá pedirse dentro de las veinticuatro horas,

contadas desde que el encausado se puso a la orden del juez; la audiencia deberá celebrarse dentro de las

cuarenta y ocho horas y la resolución deberá ser dictada dentro de ese plazo. Corresponde al Ministerio

Público y la defensa del imputado, aportar la prueba en la que fundamente sus peticiones. Terminada la

audiencia, el juez resolverá sobre lo solicitado. Si contare con medios de grabación, el respaldo de ellos

será suficiente para acreditar la existencia de la celebración de la audiencia y de lo resuelto. Se ejecutará

del modo que perjudique lo menos posible a los afectados. La privación de libertad, durante el

procedimiento, deberá ser proporcional a la pena que pueda imponerse en el caso. Por su parte el artículo

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239 ibid, indica que el tribunal ordenará la prisión preventiva del imputado, siempre que concurran las

siguientes circunstancias: a) Existan elementos de convicción suficientes para sostener, razonablemente,

que el imputado es, con probabilidad, autor de un hecho punible o partícipe en él, b) Exista una

presunción razonable, por apreciación de las circunstancias del caso particular, acerca de que aquel no se

someterá al procedimiento (peligro de fuga); obstaculizará la averiguación de la verdad (peligro de

obstaculización); o continuará la actividad delictiva, c) El delito que se le atribuya esté reprimido con

pena privativa de libertad, d)Exista peligro para la víctima, la persona denunciante o el testigo. Cuando la

víctima se encuentre en situación de riesgo, el juez tomará en cuenta la necesidad de ordenar esta medida,

especialmente en el marco de la investigación de delitos atribuibles a una persona con quien la víctima

mantenga o haya mantenido una relación de matrimonio, en unión de hecho declarada o no.

II.2) SOBRE LA EXCEPCION DE PRESCRIPCION FORMULADA POR LA ACCIONADA: La

prescripción extintiva (extinctive), negativa o liberatoria (ou libératoire) tiene por objeto tutelar el orden

social y la seguridad en las relaciones jurídicas, se define como un lapso de tiempo establecido por el

ordenamiento jurídico a efecto de reclamar un derecho y se fundamenta su existencia por motivos de

seguridad jurídica, sus presupuestos esenciales son el transcurso del tiempo, la inercia del titular, y la

voluntad del favorecido de hacerla valer bien sea por medio de una acción o de una excepción. Se

caracteriza por eliminar una situación objetiva de incerteza, es un medio extintivo de las obligaciones, no

es declarable de oficio sólo a petición de parte interesada, se puede renunciar tácita o expresamente

siempre que no sea en forma anticipada, y se puede interrumpir y suspender ( Ver en ese sentido la

sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº 120 de las 15:00 horas del 20 de julio de

1992. ). El sustento normativo de la prescripción civil se regula en los numerales 865 y siguientes del

Código Civil, como una de las causas de terminación de las obligaciones y de fenecimientos de los

derechos, por el transcurso del tiempo y el no ejercicio del mismo por su titular, de modo que la acción

para hacerlo efectivo se extingue por la prescripción del derecho que lo sustenta. La prescripción

ordinaria se establece en el ordinal 868 del Código citado, en el cual se indica que " Todo derecho y su

correspondiente acción se prescriben por diez años. Esta regla admite las excepciones que prescriben los

artículos siguientes y las demás establecidas expresamente por la ley, cuando en determinados casos exige

para la prescripción más o menos tiempo.", corriendo el plazo de la misma, a partir del momento en que

la obligación sea exigible (artículo 874 del Código Civil). En términos generales, la prescripción corre

desde el día en que pudo haberse hecho valer el derecho o bien, lo que es lo mismo, desde que la acción o

derecho haya nacido.". (Pérez Vargas Víctor. Derecho Privado. Litografía e imprenta Lil. 1994. Tercera

edición. San José, Costa Rica, página 199.), no obstante la misma puede interrumpirse o suspenderse, lo

cual constituye un impedimento de su curso que obsta el surgimiento de la situación exigible, de modo

que cuando acaece la interrupción de la prescripción "el plazo comienza a contarse de nuevo sin que

pueda sumarse el tiempo anterior a la interrupción.". (Pérez Vargas Víctor, Op. Cit. página 203). Las

causales de interrupción las establece expresamente los ordinales 875, 876 Y 879 del Código de rito, al

indicar: ARTICULO 875.- "Se interrumpe la prescripción positiva, cuando el poseedor es privado de la

posesión de la cosa o del goce del derecho durante un año, a menos que recobre uno ú otro judicialmente.

ARTÍCULO 876.- Toda prescripción se interrumpe civilmente: 1º.- Por el reconocimiento tácito o

expreso que el poseedor o deudor haga a favor del dueño o acreedor de la propiedad o derecho que trata

de prescribirse; y 2º.- Por el emplazamiento judicial, embargo o secuestro notificado al poseedor o

deudor. ARTÍCULO 879.- La prescripción negativa se interrumpe también por cualquier gestión judicial

o extrajudicial, para el cobro de la deuda y cumplimiento de la obligación. Por su parte, en cuanto a la

suspensión de la prescripción, "el derecho es ya exigible, ya ha nacido a la vida jurídica; sin embargo, el

ejercicio de éste se llega a ver obstaculizado por la especial situación del sujeto o sujetos de la relación

(...) se trata de casos en que la prescripción no corre (...) lo que da lugar a dos posibilidades: a) si la causa

de suspensión es preexistente a la exigibilidad de la situación jurídica opera en forma análoga al llamado

impedimento: el tiempo de la prescripción comienza a contarse desde el momento en que desaparezca la

causa; b) cuando la causa de suspensión sobreviene, el período durante el cual subsiste la causa no se

cuenta y se suma al tiempo sucesivo.". (Pérez Vargas Víctor, Op. Cit. página 201 y 202), por existir una

imposibilidad para el ejercicio del derecho, las cuales son indicadas por el ordinal 880 del Código de rito,

al disponer: " No corre la prescripción: 1º.- Contra los menores y los incapacitados durante el tiempo que

estén sin tutor o curador que los represente conforme a la ley. 2º.- Entre padres é hijos durante la patria

22

protestad. 3º.- Entre los menores é incapacitados y sus tutores o curadores, mientras dure tutela o curatela.

4º.- Contra los militares en servicio activo en tiempo de guerra, tanto dentrocomo fuera de la República.

5º.- Contra la herencia yacente, mientras no haya albacea que hubiere aceptado. 6º.- Contra los jornaleros

y sirvientes domésticos, respecto a sus jornales o salarios, mientras continúen trabajando o sirviendo al

que se los debe. 7º.- A favor del deudor que con hechos ilícitos ha impedido el ejercicio de la acción de

un acreedor. Por otro lado, tratándose de procesos en los cuales se reclama la responsabilidad de la

Administración como pretensión principal indemnizatoria por daños y perjuicios derivados de una

conducta administrativa, resulta de aplicación el numeral 198 de la Ley General de la Administración

Pública, el cual dispone que el derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en

cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad y que el derecho de reclamar la

indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento

del hecho dañoso. No obstante, como lo dispusiera la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en el

voto número 606-F-2002 de las 16:10 horas del siete de agosto del 2002, tratándose de procesos civiles de

hacienda, como el presente, el daño se produce o se evidencia tiempo después de acaecida la conducta o

cuando se tiene certeza o conocimiento de los hechos dañosos. En el presente asunto, las peticiones con la

cuales incoa la actora en sustento de su acción, se fundamentan en hechos lesivos acontecidos dentro del

plazo de los cuatro años supracitados, por lo que no ha acaecido el plazo de prescripción aludido. Si bien

los hechos en los que sustenta la promovente su acción se remontan a diciembre de 1999, en que fue

detenido de los días 6 al 8 de dicho mes, con motivo de la detención que fuera objeto por el proceso penal

incoado en su contra y tramitado bajo el expediente 99-27542-42-PE y expresa que no fue puesto en

libertad con la premura debida por problemas en la tramitación y notificación de la resolución que

resuelve la medida cautelar gestionada por el Ministerio Público y que basa en los ordinales 190 de la Ley

General de la Administración Pública y el numeral 271 del Código Procesal Penal. No es sino hasta que

se dicta sentencia en firme absolutoria por parte de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,

mediante el fallo número 2006-000389 de las 9:30 horas del 05 de mayo del año 2006 (hecho probado

23), que surge el derecho del señor Miguel Larios Ugalde de incoar la acción resarcitoria, porque es hasta

dicha data que se tiene certeza de los hechos dañosos. Como bien lo expresa el numeral 271 del Código

Procesal Penal, "el Estado deberá indemnizar a la persona que haya sido sometida, indebidamente, a una

medida cautelar por un funcionario público que actuó arbitrariamente o con culpa grave, en los términos

del artículo 199 de la Ley General de la Administración Pública". Así las cosas, para la configuración de

los supuestos expresados en el numeral 271 ibid, se requiere fallo definitivo y firme en la causa penal

incoa en su contra, en la cual se defina su situación jurídica y de esa forma le quede abierta la posibilidad

de incoar la acción resarcitoria, toda vez que mientras se encuentre abierto el proceso penal, las

pretensiones indemnizatorias basadas en medidas cautelares dictadas en él, han de esperar hasta que se

dicte sentencia con carácter de cosa juzgada material, con el fin de que el órgano competente defina

eventuales responsabilidades por la tramitación del proceso, las medidas cautelares dictadas y los

aspectos de fondo. En mérito de ello, al haberse dictado el fallo de mérito por parte de la Sala Tercera de

la Corte Suprema de Justicia el día 05 de mayo del 2006, y haberse incoado el presente proceso de

conocimiento el día 17 de febrero del año 2010, el cual le fue notificado al Estado el día 02 de marzo del

año 2010 (hecho probado 24), no ha acaecido el término fatal prescriptivo de los cuatro años para incoar

la acción resarcitoria basada en la detención de que fuera objeto por parte del Ministerio Público.

Además, reclama la promovente acciones resarcitorias basadas en la responsabilidad objetiva de la

Administración, por la tardanza injustificada en la tramitación, resolución y notificación de la medida

cautelar incoada en su contra que implicó su permanencia en detención por más horas de lo debido,

siendo de aplicación los mismos razonamientos y argumentos supracitados, por lo que no es de recibo y

debe rechazarse la defensa de prescripción incoada. Ahora bien es conocido que el plazo a computar para

la prescripción ha sido motivo de discusión, pero el menor espacio temporal que se ha considerado es el

de 4 años, toda vez que la otra opción es la del Código Civil y al no cumplirse ese período, mucho menos

se genera el tiempo mayor.

II.4) CASO CONCRETO: Aplicado, lo anteriormente expuesto a la resolución del presente asunto,

tenemos que no le asiste el derecho a la gestionante en sus reclamaciones de requerir los daños y

perjuicios, el daño moral subjetivo y el daño moral objetivo, por su detención los días 6 al 8 de diciembre

del año de 1999 con ocasión del proceso penal 99-27542-42-PE, y por no haber sido puesto en libertad

23

con la premura debida por problemas en la tramitación y notificación de la resolución que resuelve la

medida cautelar gestionada por el Ministerio Público, las cuales fundamenta en los ordinales 190 de la

Ley General de la Administración Pública y el numeral 271 del Código Procesal Penal. Del estudio de los

autos, del fundamento jurídico expresado y de la probanza recabada en el proceso, se observa que no lleva

mérito el señor Larios Ugalde en sus requerimientos y argumentaciones de que la medida cautelar de

detención dictada dentro del proceso penal se emitió indebidamente, en forma ilegítima, por error,

injustamente, innecesariamente, con poca precaución, y en que hubo una tardanza injustificada en su

liberación. En ese sentido tenemos que no hay responsabilidad de ninguna índole para el Estado, ni con

base en el ordinal 190 de la Ley General de la Administración Pública, ni con fundamento en el ordinal

271 del Código Procesal Penal por las actuaciones en que incurriera el Ministerio Público.

Remontándonos a los hechos acaecidos en el mes de diciembre de 1999, se observa que efectivamente

con motivo de la causa penal número 99-27542-042-PE, el día seis de diciembre del año de 1999 la

Fiscalía Adjunta de Narcotráfico del Ministerio de Público expidió la orden dirigida al Jefe de Cárceles

del Organismo de Investigación Judicial de Pérez Zeledón, de tener a la orden de dicha unidad (hecho

probado segundo), implicando ello que el señor Larios Ugalde estuviera detenido en las celdas del OIJ de

Pérez Zeledón desde el día 6 de diciembre de 1999, hasta el día 8 de diciembre del mismo año (hecho

probado 15). Por ello, para establecer si hay responsabilidad del Estado, como lo requiere la actora, por la

medida cautelar dictada por el Ministerio de Público de detención en los términos del numeral 237 del

Código Procesal Penal, debe valorarse si la misma se ajusta a los presupuestos requeridos en el párrafo

primero del ordinal 271 del Código Procesal Penal, así como al artículo 237 citado. Efectivamente,

tenemos como acreditado en ese sentido, que por la gravedad de los hechos investigados habían

suficientes razones, motivos y fundamentos para que los señores fiscales don Manuel Eduardo Campos

García y don Raymond Porter Aguilar, de la Fiscalía Adjunta de Narcotráfico hayan ordenado la

detención del señor Miguel Angel Larios Ugalde. Como refiere el propio testigo en su declaración en

juicio, observaron un cambio de criterio sospechoso del Tribunal de Juicio de Pérez Zeledón en materia

de rebajo de la pena por delitos en materia de autoridad competente para la revisión de la pena impuesta,

aunado a intentos de soborno de los involucrados en el caso de Mario Alberto Agis Peña y Federico

Lozano Cadena, así como manipulaciones del expediente para que la Sala Tercera no conociera tal

solicitud, lo que demandó su intervención. Se trataban de acusaciones por hechos sumamente graves, en

los que se investigaba la presunta participación de altos jueces de la República por el delito de

Favorecimiento y prevaricato en concurso ideal. Expresando al respecto el Ministerio Público que se les

atribuye la comisión del delito tipificado en el inciso 1) del artículo 64 de la Ley de Psicotrópicos en

concurso ideal con el delito de prevaricato, contenido en el artículo 348 del Código Penal en calidad

coautor por haber modificado la sentencia firme número 63-97 del Tribunal de Pérez Zeledón dictada a

las 11:20 horas del 25 de abril de 1997, en la cual se condenó a los señores Mario Alberto Agis Peña y

Federico Lozano Cadena a cumplir 18 años de prisión preventiva por el delito de almacenamiento de

cocaína con fines de tráfico, e imputándole que la modificación de dicho fallo se llevó a cabo mediante

una resolución judicial contraria a la constitución y la ley, sea la sentencia de las 10:00 horas del 09 de

julio de 1999, voto 190-99, debido a que en su carácter de juez al ser integrante del Tribunal de Juicio de

la Zona Sur y de manera colegiada junto con los imputados José Antonio Madrigal Soto y Andrés Pérez

González, resolvió modificar la pena reduciéndola de 18 años de prisión a seis años de prisión,

procurando así la impunidad de los sentenciados Agis Peña y Lozano Cadena, teniendo pleno

conocimiento de su actuar delictivo (hecho probado tercero). Tales hechos implicaron que los señores

fiscales don Manuel Eduardo Campos García y don Raymond Porter Aguilar, de la Fiscalía Adjunta de

Narcotráfico requirieran de inmediato ante la magnitud de la situación, primero su detención y

posteriormente una vez indagado la prisión preventiva del señor Larios Ugalde. Para ordenar tal medida

cautelar los señores fiscales, realizaron un exhaustivo y pormenorizado análisis de los fallos que había

dictado el Tribunal de Juicio de Pérez Zeledón, expresando la existencia de sendos fallos dictados por el

Tribunal de Juicio de Pérez Zeledón en los cuales en asuntos de gestiones de rebajo de la pena, seguían un

criterio distinto al vertido en el caso de don Mario Alberto Agis Peña, don José Federico Lozano Cadena

y doña Zaira Quirós Vásquez (hecho probado quinto y diecisiete). Tal solicitud de medida cautelar

aportaba tales fallos dictados por el propio Tribunal y por la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia,

expresaba serias dudas sobre las actuaciones del actor en estas investigaciones y sobre la forma como

24

llegó a su conocimiento el incidente referido de modificación de la pena, expresándose además serios y

consistentes argumentos sobre el eventual peligro de fuga, peligro de reiteración delictiva y peligro de

obstaculización por los puestos ocupados por los investigados, lo que valoraron como necesario para

evitar una eventual interferencia en la investigación, alegando además que debía investigarse si

acontecieron pagos de dinero. Esta situación conlleva que no lleva razón la promovente al afirmar que la

solicitud de detención fue apresurada, abusiva, intempestiva e injusta, sino que se cumple con lo

dispuesto en el ordinal 271 ibid, porque no se aprecia de las actuaciones de los funcionarios del

Ministerio Público que haya habido arbitrariedad, dolo o culpa grave. En este orden de ideas, la parte

actora tiene la carga de la prueba en el presente proceso, de demostrar la existencia de dicha actuación

arbitraria o la existencia de dolo o culpa grave en las conductas de los funcionarios indicados, siendo así

que como se ha indicado, no ha existido demostración en tal sentido y más bien de los autos se advierte

una actuación conforme a las competencias propias del Ministerio Público, ante la imputación de

presuntos hechos de particular relevancia en contra del interés y salud pública. Esta situación la confirma

el hecho de que como se observa en el hecho probado once, el Juzgado Penal de Pérez Zeledón mediante

resolución de las 14:45 horas del 07 de diciembre de 1999 si bien dispuso rechazar la solicitud de medida

cautelar solicitada por el Ministerio de Público de prisión preventiva en contra del imputado Miguel

Larios Ugalde, si le fijó otras medidas cautelares, tales como las medidas de prohibirle salir del país,

firmar ante el juez contravencional dos veces por semana, suspenderlo del cargo por seis meses, no

acercarse a las instalaciones de los Tribunales de Pérez Zeledón con el fin de no obstaculizar las

investigaciones, y una fianza de dos millones de colones. Con ello se aprecia que si bien no se estimó

como necesario la prisión preventiva, si era relevante prevenir que los investigados ejecutaran acciones

para obstaculizar la investigación. El propio fundamento de las medidas cautelares dictadas por el

Juzgado Penal de Pérez Zeledón, avalan las actuaciones del Ministerio Público, y de la forma como se

procedió al requerir la detención del actor, porque como expresó el juzgador don Juan Damián Brilla

Ramírez "según lo que obra en el expediente podemos determinar que si existen indicios fehacientes de

una conducta reprochable al aquí endilgado toda vez que como se constató en el expediente principal

lleva razón el Ministerio Público en cuanto al posible ilícito que se le atribuye al Licenciado Larios

Ugalde, ya que se le observa como un (SIC) de los miembros integrantes del Tribunal que dictó tan

discutido voto, lo que no le queda claro al suscrito juzgador es el hecho de poder determinar el grado de

participación del mismo en la constitución de los supuestos ilícitos aunque no descarta por sí su autoría en

los mismos toda vez que como se observa de la prueba aportada por el Ministerio Público como miembro

del Tribunal había intervenido en el dictado de otras sentencias de esa misma índole a criterio de este

juzgador existen suficientes elementos probatorios como para esta (SIC) en presencia de un ilícito el cual

puede ser achacable al aquí endilgado y que tiene todas las características mínimas del mismo como lo

son que es una conducta típica reprochable que en el caso en (SIC) marras se refiere específicamente a un

favorecimiento personal de acuerdo con lo mencionado artículo 64 de la ley 7786, y de igual manera la

realización del delito de prevaricato regulado y sancionado en el artículo 348 por su participación en el

dictado de una resolución contraria a la ley de igual manera la conducta desplegada pro el sujeto activo se

puede enmarcar dentro de parámetros de antijurídica por su participación como lo indica el Ministerio

Público (...)" (hecho probado once). Fallo que es mantenido en lo fundamental por el Tribunal de la Zona

Sur al conocer un recurso de apelación, disponiendo que el señor Larios Ugalde, debe presentarse a firmar

pero sólo una vez cada quince días, y que no debe acercarse a los Tribunales de Justicia de Pérez Zeledón,

por la de no ingresar a las oficinas judiciales. (hecho probado 18). En mérito de ello, las actuaciones del

Ministerio Público, en el caso de don Miguel Larios, se estiman razonables y proporcionadas y apegadas

a la potestad que le confiere el numeral 237 ibid, de modo que la detención que le realizó por 24 horas y

la posterior petición de la prisión preventiva se justificaba, resultado necesario del mérito de los hechos

que el actor estuviera presente por existir indicios comprobados que permitían sostener razonablemente

que era autor de un delito o partícipe en él, y que podía ocultarse, fugarse o ausentarse del lugar. El hecho

de que posteriormente mediante fallo del Tribunal de Juicio de la Zona Sur, Sede de Pérez Zeledón,

número 147-2003 de las 14:00 horas del 8 de octubre del 2003, el señor Larios resultara absuelto de toda

pena y responsabilidad de los delitos imputados, no desvirtúa por si solo el que la medida cautelar de

detención no haya sido arbitraria y por el contrario se dictó ajustada a los supuestos del artículo 237 del

Código Procesal Penal. Al respecto, del análisis del párrafo primero del ordinal 271 párrafo primero del

25

Código Procesal Penal, es dable concluir que para configurar la responsabilidad del Estado en el caso de

medidas cautelares, se requiere la firmeza y el dictado de la sentencia definitiva y firme, sin que el hecho

de que un fallo absolutorio implique automáticamente la condenatoria al pago de los daños y perjuicios,

porque lo que es necesario a tenor de dicho ordinal, el acreditar que la actuación de los funcionarios que

la dictaron haya sido intempestiva, abusiva, desproporcionada, irracional, ilegítima, arbitrara e indebida,

lo que no se logró demostrar en el proceso, ni observa la Cámara del cuadro fáctico analizado, por lo que

no hay mérito para la indemnización requerida por el señor Larios Ugalde. Del mismo modo, con

fundamento en el numeral 190 de la Ley General de la Administración Pública, no se observa, ni se

acreditó que exista responsabilidad objetiva del Estado Juez por las actuaciones, procedimiento o

notificación seguido en el encarcelamiento y posterior liberación de don Miguel Larios. En ese sentido se

tuvo por no demostrado de parte del promovente que haya habido una tardanza injustificada o irrazonable

en la notificación tramitación y resolución de la medida cautelar de prisión preventiva requerida por la

Fiscalía Adjunta de Narcotráfico (hecho no probado segundo), que en el trámite de la notificación de la

resolución dictada por el Juzgado Penal de Pérez Zeledón, de las 14:45 horas del 07 de diciembre de

1999, haya habido un retraso injustificado que le haya generado dilación indebida para el depósito de la

fianza e implicara más horas de detención (hecho no probado tercero). Como se observa indubitablemente

de la tramitación seguida, desde que se ordenó la detención del señor Larios Ugalde, hasta que fue puesto

en libertad, no se determinan dilaciones innecesarias, negligencias en los trámites, actos indebidos que

generaran su mayor permanencia en la cárcel. Bien se aprecia de los hechos probados dos al catorce, que

el trámite seguido para el encarcelamiento y posterior liberación de don Miguel Larios se dio de forma

célere y adecuada, los plazos de resolución y de notificación fueron razonables y adecuados. Como se

aprecia en el hecho probado segundo la decisión de tenerlo a la orden de la fiscalía se expidió el seis de

enero, al actor se le indagó a las 9:30 horas del mismo día, siendo detenido después de tal acto procesal

(hecho probado tercero y cuarto), la solicitud de prisión preventiva se realizó el mismo día seis de enero,

a las 15:40 horas del 06 de diciembre de 1999 la juez Emilia Ureña Solís del Juzgado Penal de Pérez

Zeledón se excusa de resolver la solicitud de prisión preventiva (hecho probado sexto), igual lo hizo a las

15:50 horas del 06 de diciembre de 1999 el juez Francisco Suarez Reyes del Juzgado Penal de Pérez

Zeledón (hecho probado séptimo), situación esta que no puede ser achacable al Poder Judicial, ni es su

responsabilidad y los juzgadores que se excusaron estaban en su legítimo derecho de hacerlo. En este

orden de ideas, es de entender que la propia naturaleza de la función del actor y su relación con otros

Juzgadores, incidió en las excusas dichas, las cuales no implican antijuricidad del Estado, y más

contribuyen a garantizar transparencia y objetividad en el proceso. Pese a ello, con celeridad y ante el

pedido razonable de los propios juzgadores que se excusaban al día siguiente, a las 7:30 horas la

Presidencia de la Corte mediante resolución de las 7:30 horas del 07 de noviembre de 1999, designó al

Juzgado de Familia y Penal de Pérez Zeledón para que resolviera la medida cautelar de prisión preventiva

(hecho probado octavo). Ante ello, y por el pedido expreso del propio defensor de don Miguel Larios

(hecho probado noveno), el Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Pérez Zeledón, mediante resolución de

las 9:55 horas del 07 de diciembre de 1999, convocó a las partes a una vista oral a celebrarse a las 10:35

horas del mismo día (hecho probado décimo) y posteriormente, el mismo día, dicho despacho mediante

resolución de las 14:4 5 horas del 07 de diciembre de 1999, notificada personalmente al defensor de don

Miguel Larios a las 1:12 horas de la madrugada del 08 de diciembre de 1999, la decisión de rechazar la

solicitud de medida cautelar y ordenar la liberación del señor Larios Ugalde previo depósito de fianza

(hecho probado décimo primero). El carácter técnico de la resolución, el volumen de la misma y la

necesaria prudencia del Juez Brilla a la hora de resolver, evidencian que el tiempo adoptado en la

redacción de la resolución es más que razonable a la luz de los hechos descritos y lo imputado al actor.

Situación de retraso razonable en razón de la dificultad que implica el realizar una notificación personal,

sin que pueda imputarse al Estado Juez negligencia alguna en la realización de dicho acto procesal. Debe

tomarse además en consideración, que no fue sino hasta que se efectuó el depósito respectivo por parte

del fiador presentado por el actor, que se pudo liberarlo, lo cual dependía del propio actor, lo que realizó

hasta las 10:35 horas de la mañana del día 08 de diciembre de 1999, en que el señor Gonzalo Alberto

Ramírez Rojas, se constituye en fiador de don Miguel Larios, depositando el monto de dos millones de

colones a la orden del Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Pérez Zeledón (hecho probado 12). Ante

ello, el propio día y en forma urgente el Juzgado Penal Juvenil y de Familia de Pérez Zeledón le ordena al

26

Jefe del OIJ de Pérez Zeledón tener a la orden de l Juzgado Penal a don Miguel Larios (hecho probado

trece) y ordena su puesta en libertad ese mismo día, mediante solicitud que fuere presentada al OIJ a las

11:45 horas de la mañana (hecho probado catorce) . Ante ello, los reproches de inactividad y perjuicio

expresados por el actor devienen en inconducentes y se estiman razonables y adecuados los tiempos

empleados y ejecutados para su liberación. En mérito de ello, el encarcelamiento del cual fue objeto el

actor se trata de situaciones que estaba en el deber de soportar por las circunstancias en las que se

encontraba involucrado, siendo una situación gravosa que debía de tolerar como todo ciudadano, al ser

objeto de investigación por parte de un proceso penal que necesariamente debía de ser objeto de

tramitación, investigación, desarrollo y resolución ante la gravedad de los hechos por los cuales se

analizaba la participación del señor Larios Ugalde. No se advierte entonces una conducta u omisión por

parte de los funcionarios públicos involucrados, fundamentalmente en el caso de los servidores del

Ministerio Público que sea contraria al ordenamiento jurídico aplicable o inclusive al derecho de la

Constitución que le da fundamento. La detención se realizó dentro de los márgenes de la razonabilidad y

la necesidad de actuación del Estado ante situaciones como las imputadas, existiendo carencia de

elemento probatorio en contrario. Si bien no es posible afirmar que exista la eximente de responsabilidad

culpa de la víctima, en favor del Estado, si era necesario investigar la participación del promovente en los

hechos, y tenía el deber de asumir y soportar las consecuencias que un proceso penal conlleva, de ser

detenido para ser indagado, de aclarar su participación, ante los graves, serios y fundados

cuestionamientos de que era objeto, sin que sea posible en las etapas preliminares de la investigación el

tener certeza de su inocencia, lo que conllevaba necesariamente el deber ineludible de afrontar el proceso

y asumir las consecuencias que ello conlleva. Este Tribunal tiene claro que la situación afrontada por el

actor fue dolorosa y lesiva a su esfera jurídica personal, como lo exponen los testigos aportados, y con las

limitantes e inconvenientes que presenta un proceso penal, mas de conformidad con la normativa citada ut

supra y con vista en los hechos demostrados, se advierte que lo acaecido no reviste el carácter de

antijurídico y por el contrario corresponde a las actuaciones propias del Estado ante la sospecha de

comisión de una circunstancia que podría ser típica, antijurídica y culpable.

II.5)- EXCEPCIONES: En virtud de lo expuesto, en cuanto a la acción incoada por el señor Miguel

Larios Ugalde, se acoge la excepción de falta de derecho formulada por el Estado. Todo esto, porque de

conformidad con la normativa citada y los fundamentos de hecho expuestos, no le asiste el derecho

invocado a la actora en sustento de sus pretensiones, al no haber demostrado que se hubiere actuado en en

forma negligente, arbitraria, intempestiva y abusiva en la detención de que fuera objeto por parte del

Ministerio Público y la tramitación de su posterior liberación, con ocasión de la causa penal 99-27542-42-

PE incoada en su contra. Respecto a la excepción de prescripción tal y como se expusiera en el

considerando II.2, al no haber acaecido el plazo de cuatro años requerido desde el dictado de la sentencia

firme, se deniega la misma.”

6. Trabajador bancario: Presupuestos de la responsabilidad del funcionario público

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V]vii

Voto de mayoría

“V.- SOBRE LA RESPONSABILIDAD DEL FUNCIONARIO PÚBLICO. Dentro de nuestro

régimen de responsabilidad administrativa, se distingue la responsabilidad administrativa por falta en el

servicio, cuyo criterio de imputación es objetivo y la responsabilidad del funcionario o servidor, en donde

el criterio de imputación es subjetivo, el dolo y la culpa grave en la actuación del funcionario; así el

numeral 199.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone: “1.- Será responsable

personalmente ante terceros el servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el

desempeño de sus deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y

oportunidades que le ofrece el cargo". Por su parte, el artículo 210.1 del mismo cuerpo legal establece:

27

"1.- El servidor público será responsable ante la Administración por todos los daños que cause a ésta

por dolo o culpa grave, aunque no se haya producido un daño a un tercero". En consecuencia, a la luz

del ordenamiento jurídico administrativo, lo relevante es determinar los conceptos de “dolo” y “culpa

grave”. Así el primer concepto está referido a la voluntad e intencionalidad en el hecho dañoso, mientras

la segunda si bien no alude a la falta de previsión, intención y voluntad en la causación del daño; se

produce el mismo, pero por negligencia, imprudencia e impericia. Esto es, el funcionario pudo prever o

evitar el daño y no lo hizo. En otras palabras, tratándose de faltas atribuidas a un funcionario, la gravedad

de la misma, es un aspecto relevante a efecto de poder imputar responsabilidad al sujeto. Ya que si se

interpreta esa norma en sentido contrario, tenemos que, el servidor no responderá personalmente, si tan

sólo existe una falta leve, ya que la conducta debe ser dolosa o culposa.

VI.- ELEMENTOS QUE DEBEN ESTAR PRESENTES PARA QUE SURJA LA

RESPONSABILIDAD DEL SERVIDOR. Para la existencia de una responsabilidad subjetiva, se

requiere la concurrencia de un daño o lesión, el dolo o culpa por parte del autor del hecho dañoso y la

relación de causalidad entre la conducta que lo produce y el daño; teniendo en cuenta que éste último

debe ser demostrado y que la culpa que nos va a servir como criterio de imputación, debe ser grave. En

razón de lo indicado, es fundamental para la atribución de la responsabilidad subjetiva, la determinación

del dolo o la culpa grave del o de los servidores, así como la relación de causalidad entre la conducta o

actuación y el daño, esto es que éste surja como consecuencia de esa actuación del funcionario.

VII.- SOBRE EL NEXO DE CAUSALIDAD. Para el surgimiento de esta responsabilidad debe

demostrarse el criterio de Imputación por parte de quién reclama el daño. La imputación de

responsabilidad al señor Calderón Camacho, solo es posible cuando existe esa relación causal entre el

hecho dañoso, esto es la declinación de la cobertura del seguro por parte del INS y su relación con la

actuación del señor Calderón Camacho, de manera que pueda surgir una relación causa-efecto, sea, que la

lesión o daño es el resultado de la conducta desplegada por el demandante. Es presupuesto para el

surgimiento de la responsabilidadcomo ya se mencionó la existencia del nexo causal. "Al respecto, cabe

recordar, que en la producción del daño, suelen concurrir con frecuencia múltiples factores, dentro de

los cuales, es preciso determinar aquellos que directa o indirectamente son causa eficiente y adecuada

del mal causado (sobre la causa próxima, adecuada y eficiente, puede consultarse la sentencia de la Sala

Primera de la Corte Suprema de Justicia Nº252-F-01, de las 16 horas 15 minutos del 28 de marzo de

2001). En esa confluencia de elementos fácticos o jurídicos que rodean la situación dañosa, habrá

necesidad de establecer la acción u omisión apta que provocó la consecuencia. Desplazando aquéllas

que no han tenido ninguna influencia en el resultado (causas extrañas), de las que, de no haber tenido

lugar, hubiesen evitado el menoscabo. Se trata de una especie de análisis objetivo, a través de la cual se

pueda afirmar que con tal acción u omisión es lógico o probable que se produzca el daño

específico"(Nº584-F-2005. Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de las 10:40 horas del 11 de

agosto de 2005). En este sentido es importante destacar respecto a la causa eficiente a la que hace

referencia la cita jurisprudencial transcrita, cuál es la causa eficiente o adecuada en la producción del

daño, es decir cuál fue la actuación que desencadenó la consecuencia dañina, entendiendo por ésta la

declinatoria en el pago del seguro por parte de la entidad aseguradora; es claro para este Tribunal que la

causa adecuada y eficiente que produjo la lesión patrimonial para el Banco acreedor fue el abandono del

vehículo, al dejarlo estacionado el representante de la compañía deudora por más de dos días (según la

propia manifestación del señor Mora Molina el vehículo quedó estacionado sobre la vía pública el 2 de

diciembre de 2009, lo vio por última vez el tres de diciembre, y el 5 de diciembre cuando llegó, éste ya no

estaba); así lo determinó la misma institución aseguradora al afirmar que fue la actuación del señor Mora

Molina, al incumplir con su obligación contractual de cuido y protección a los bienes asegurados, la que

provocó que el Instituto Nacional de Seguros rechazara el reclamo indemnizatorio por el robo de los

vehículos asegurados y no las discrepancias en las firmas en los documentos originales de la solicitud de

seguro; así como tampoco el que la inspección de los vehículos no fuere realizada por un agente de

seguros acreditado y autorizado para tal fin; aspectos que si bien, también fueron analizados en el informe

realizado por el Departamento de Investigaciones del Instituto Nacional de Seguros, no tiene en sí misma

incidencia alguna en el resultado de la investigación y en el motivo de rechazo de la pretensión

28

indemnizatoria, pues aún y cuando ésta no hubieren existido, es decir, que las firmas en los documentos

originales de las solicitudes de seguros hubieren coincidido con la firma original y que quien inspeccionó

los vehículos fuere un agente de seguros acreditado, si persistiere la situación de abandono del vehículo,

igualmente el reclamo indemnizatorio hubiere sido declinado; porque constituye una causa de exclusión

para el pago de la indemnización dado que es la propia victima la que contribuye a que el bien fuere

robado al dejarlo por dos días estacionado sobre la vía pública. Lo anterior confirma que la única causa

eficiente y adecuada en la producción del daño al Banco lo es el abandono del vehículo, hecho que debe

atribuirse a la propia víctima. Es por lo anterior que esta Cámara estima que no hay un nexo causal entre

el daño patrimonial que reclama el Banco por la suma de ¢29.444.306.96 y el mal manejo en la custodia

de los documentos e incumplimiento en el plazo de entrega de documentos, cargos imputados y con base

en los cuales se le atribuyó responsabilidad civil y se sancionó al exfuncionario del BCAC, Alejandro

Calderón Camacho.

VIII.- ANALISIS DEL PRESENTE CASO En el presente caso, existe un hecho dañoso, para el Banco

Crédito Agrícola de Cartago, representado por la declinatoria del Instituto Nacional de Seguros de la

solicitud de indemnización presentada por el señor Juan Carlos Mora Molina, como representante de la

empresa Aecha del Oeste Limitada ante el reclamo por robo o sustracción de los vehículos dados en

garantía prendaria al banco. Lo anterior en razón de que la entidad aseguradora realizó una investigación

de las circunstancias en que ocurrió el supuesto robo de los vehículos, llegando a determinar de la propia

manifestación del asegurado, que el vehículo fue dejado estacionado sobre la vía pública por más de dos

días, actuación que no sólo aumenta la situación de riesgo para los vehículos asegurados, sino que además

incumple con la obligación contractual de procurar protección y cuido a los bienes asegurados. Lo

anterior constituye una exclusión para el no pago del seguro, según lo establece el Artículo 15, inciso 1

numeral 4 , de la sección IV de las Condiciones Generales del Contrato póliza, que señala: “ El Instituto

no amparará: … Los reclamos cuando el automóvil asegurado se haya dejado en abandono”. Es claro

para esta Cámara y queda debidamente demostrado por el mismo dicho del representante de la empresa

deudora que los vehículos cuya indemnización se solicita fueron abandonados, al dejarlos estacionados

durante más de dos días sobre la vía pública, motivo suficiente de acuerdo con la normativa del Contrato

Póliza para rechazar la cobertura del seguro. Si bien en el oficio INSSP-2067-2010 de 11 de mayo de

2010, la institución aseguradora hace referencia a otros elementos o aspectos que contribuyen al rechazo

de la pretendida indemnización, pero que se analizaron en forma adicional a la causa o razón principal por

la cual se declina el reclamo indemnizatorio que es el abandono del bien, como lo señala dicho Informe y

como bien lo reconoce el Subgerente General del ente demandado, al pedir reconsideración y solicitar se

aclaren y demuestren las pruebas en las que se han basado para no amparar el reclamo “aduciendo que el

cliente hizo abandono del bien asegurado. De tener certeza nosotros de esas pruebas, igualmente las

necesitaremos para proceder en contra del cliente, al haber causado el grave perjuicio con la no

atención de sus obligaciones crediticias con el Banco” (folio 61 del expediente administrativo) y a lo que

la Directora Ejecutiva de la sede del INS, San Pedro responde en Oficio INSSP-02672-2010 de 18 de

junio de 2010,“En este informe destacan las declaraciones hechas por el señor Estelo Sixto Pérez

Rosabal, administrador de un aparcadero cercano al lugar del evento, el resultado de la entrevista

realizada al señor Juan Carlos Mora Molina, presidente de la compañía Aecha del oeste Limitada, así

como otros aspectos que fueron considerados en la investigación, los cuales conllevan a la aplicación de

la exclusión correspondiente al abandono del bien” (folio 61 del expediente administrativo). En virtud de

lo anterior, la entidad bancaria decide realizar una investigación interna, para individualizar los

funcionarios relacionados con el trámite de las pólizas de seguro y luego iniciar procedimiento

administrativo contra el o los responsables.

Tal y como se desprende de los hechos que se han tenido por demostrados, el actor laboró para el Banco

Crédito Agrícola de Cartago, desde el 13 de enero de 1997 al 1 de julio de 2009, lapso durante el cual,

ocupó diversos puestos entre ellos, el de oficinista 1, operador de cómputo 1 y oficinista 3. Si bien al

inicio de la investigación e inicio del procedimiento administrativo, ya no laboraba en dicho banco, lo

hacía para Bancrédito Seguros. El 19 de mayo de 2009, el Banco Crédito Agrícola de Cartago le aprobó

un préstamo a la sociedad AECHA DEL OESTE LTDA, representada por el señor Juan Carlos Mora

Molina, mediante la operación NºDBD-0014-09 y por un monto de ¢26.500.000,00 (veintiséis millones

29

quinientos mil colones), para la compra de maquinaria (cabezal y contenedor). Dichos bienes que

constituían la garantía prendaria de la operación, debían, por políticas del Banco Crédito Agrícola de

Cartago, ser asegurados mediante la correspondiente póliza de seguros de vehículos. Fueron realizadas

tres formalizaciones de los créditos, con la siguiente maquinaria: un remolque marca Hyster, modelo

1986, color negro, un remolque marca Trailmobile, tipo furgón y el vehículo placa 0900024744, marca

Freighliner, estilo Century Class, color anaranjado. Según fue acreditado en los hechos probados, los

documentos originales de dos de las solicitudes de pólizas fueron enviados para su debida inclusión

mediante correo interno por Angélica Ramírez de Banca para Desarrollo Centro de Negocios de San José

a Plataforma de Crédito en Cartago a nombre de Alejandro Calderón Camacho, el día 3 de junio de 2009

y fueron recibidos en Bancrédito Seguros el 5 de junio de 2009, por Doris Zúñiga Aguilar y el tercer

documento de solicitud de póliza fue enviado mediante correo interno por Angélica Ramírez a Plataforma

de Crédito en Cartago, a nombre de Alejandro Calderón Camacho, el día 24 de junio de 2009 y fue

recibido en Bancrédito Seguros el mismo día por el señor Rodrigo Obando. Las primeras dos solicitudes

fueron recibidas en el área de servicio al productor del Instituto Nacional de Seguros, el 12 y 16 de junio,

respectivamente, fechas en que quedaron los bienes asegurados y la tercera solicitud fue recibida el 30 de

junio de 2009. Según manifestó el señor Juan Carlos Mora Molina, representante del AECHA DEL

OESTE LTDA, el día 2 de diciembre de 2009, retiró el vehículo del predio ubicado en San Antonio de

Belén, cerca de la zona industrial Metalín y decidió dejar el cabezal y el furgón fuera del mismo,

estacionado sobre la vía pública. El día 5 de diciembre de 2009 que se apersona nuevamente al lugar, se

da cuenta de que el vehículo no se encontraba. Por lo que presenta las denuncias correspondientes al INS,

al OIJ e informa al BCAC. Una vez presentado el reclamo correspondiente al Instituto Nacional de

Seguros para la aplicación de la póliza correspondiente, la institución aseguradora efectúa una

investigación a cargo del Departamento de Investigaciones y mediante Informe Nº ITI-0072-2010 de 21

de abril de 2010, se recomienda denegar la indemnización pretendida, de acuerdo con la sección IV,

artículo 15 inciso A., así lo informa la Directora Ejecutiva de la sede del INS San Pedro, a los personeros

del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en donde se refiere a la imposibilidad de conceder la

indemnización en razón de que la participación del señor Juan Carlos Mora Molina, dejando el vehículo

estacionado en la vía pública, aumentó el riesgo al que estuvieron expuestos los vehículos asegurados,

incumpliendo su obligación contractual de brindar cuido y protección a los bienes asegurados, durante la

vigencia del seguro. Y, que lo anterior, corresponde a una exclusión contenida dentro de las Condiciones

generales del Contrato de Póliza, en la sección IV, artículo 15 inciso 1 numeral 4 que establece el no pago

del seguro, cuando el vehículo se haya dejado en abandono. Ante esta situación el subgerente del Banco

Crédito Agrícola de Cartago solicitó a la Directora Ejecutiva del INS San Pedro, una reconsideración de

su decisión y que se le demuestre cuales son las pruebas con base en las cuales denegó el reclamo. A lo

cual, la citada funcionaria del ente asegurador le hace ver al personero bancario que la decisión de no

acceder al reclamo indemnizatorio obedecía a las declaraciones rendidas por un testigo, así como las

propias manifestaciones del representante de la Compañía Aecha del Oeste Limitada, las que hacen

imposible acceder a lo pretendido.

IX.- ANALISIS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:

Como ya se indicó supra, como consecuencia de la negativa del Instituto Nacional de Seguros a acceder

al reclamo indemnizatorio solicitado por el representante de la empresa deudora, el Banco Crédito

Agrícola de Cartago decide realizar una investigación interna, para individualizar los funcionarios

relacionados con el trámite de las pólizas de seguro y luego iniciar procedimiento administrativo contra el

o los responsables. De conformidad con el resultado de la investigación interna, efectuada por el

Departamento de Seguridad e Investigaciones de Bancrédito se recomienda abrir procedimiento

administrativo contra los funcionarios y funcionarias involucrados en este caso, dadas las inconsistencias

encontradas en cuanto a: 1.-mal manejo en cuanto a la custodia de documentos, 2.- incumplimiento en

plazos de entrega de documentos, 3.- simulación de documentos, 4.- Alteración de documentos, 5.-

falsificación de firmas, entre otros, que producen un perjuicio económico en la suma de veintitrés

millones seiscientos sesenta y nueve mil cien colones que corresponden a los tres bienes financiados por

Bancrédito. De conformidad con lo anterior se inicia procedimiento administrativo en contra de Angélica

Ramírez Granados y Alejandro Calderón Camacho, a éste último se le sigue procedimiento en virtud de

que la firma del señor Juan Carlos Mora Molina en dos de las solicitudes de pólizas (Furgón y cabezal) no

30

corresponden a las del señor Mora Molina. Además según la investigación antes señalada, se logra

determinar que en el ínterin de la fecha de formalización y aseguramiento del bien, se presenta una

simulación y alteración de documentos. Lo anterior se señalan como elementos y se le imputan al señor

Calderón Camacho como cargos, los siguientes: un mal manejo en la custodia de los documentos e

incumplimientos en el plazo de entrega de los documentos, lo que violenta lo establecido en el

Reglamento Interno de Trabajo, Capítulo IV de las obligaciones de los Trabajadores, artículo 28 incisos

y) y Capítulo V, artículo 30 inciso n) que establecen: "Artículo 28. Obligaciones que se deben observar:

Son obligaciones de los trabajadores, además de las consignadas en el Código de trabajo, en sus Leyes

supletorias y conexas y en cualquier otra normativa: y) Cumplir con las políticas dictadas por el banco

sobre seguridad lógica y física de los sistemas informáticos, así como los datos y otras políticas y

procedimientos que al respecto se dicten. Capítulo V. Prohibiciones para los trabajdores: n) Prolongar

innecesariamente el trámite de los asuntos relativos a su puesto, dejar trabajo pendiente sin autorización

de su jefe u ocultar el que está bajo su cuidado o responsabilidad". Ahora bien, de acuerdo con la

declaración del investigador Rafael Guillén Jiménez, lo que arrojó el estudio grafoscópico es que los

documentos fueron calcados y luego repintados, al ser calcados, no es posible atribuirle a ninguna persona

que hubiere realizado ese calco. Y, no se pudo establecer que la señora Angélica ni el señor Alejandro

tuvieran relación con la alteración o la falsificación del documento.Tampoco se pudo individualizar en

cuál de los dos departamentos se pudo haber dado. Luego de recabada la prueba testimonial, el órgano

director de procedimiento dictó la resolución final a las diez horas del catorce de octubre de 2011, en la

que se tuvo como un hecho no acreditado el que tanto Angélica como Alejandro, hubieren actuado con

dolo o con negligencia en el cumplimiento de sus funciones y se recomendó sancionar al señor Alejandro

Calderón Camacho por haberse encontrado culpable al ser él el responsable de la guarda y custodia de

esos documentos y estando él a cargo de los mismos.

Ahora bien, revisado el procedimiento administrativo, específicamente respecto a los hechos que tuvo por

acreditados el órgano director de procedimiento respecto del aquí actor, observa el Tribunal que los

cargos que se imputan no corresponden con la sanción impuesta, En este sentido se observa una

incongruencia en dicha resolución, en la parte considerativa y dispositiva con respecto al señor Alejandro

Calderón Camacho, pues establece un mal manejo en la custodia de documentos y un incumplimiento en

los plazos de entrega de documentos; sin embargo, nunca se hace mención a cuáles documentos fueron

mal manejados y en qué consistió ese mal manejo, ni tampoco cuáles plazos de entrega no se cumplieron,

ya que, no se hace una relación de hechos detallada ni circunstanciada en relación con los cargos que se le

imputan y cuál es la relación de causalidad con respecto al daño sufrido por el Banco Crédito Agrícola de

Cartago, es decir cómo el mal manejo de documentos y el incumplimiento en los plazos de entrega tienen

como consecuencia la negativa del Instituto Nacional de Seguros de otorgar la indemnización reclamada

Por otra parte, debe tenerse en consideración como ya se había indicado que tratándose de la

responsabilidad del funcionario, el criterio de imputación es subjetivo, el dolo y la culpa grave. Tal y

como se desprende del Hecho No Probado contenido en la Recomendación del Órgano Director de

Procedimiento no se determinó un actuar doloso del señor Alejandro Calderón Camacho, por lo que el

único criterio de imputación para poder endilgarle responsabilidad lo era "la culpa grave", aspecto que no

consta en el análisis que hace el Órgano Director de Procedimiento y tampoco lo hace la Gerencia

General al emitir la Resolución Final. De igual forma se echa de menos un pronunciamiento por parte del

Órgano Director de Procedimiento sobre la gradualidad de la culpa, para ninguna de las dos faltas que se

le imputaron al señor Alejandro Calderón Camacho. Si se lee con detenimiento la recomendación del

Órgano Director de Procedimiento en ninguna parte hace referencia a la existencia de una culpa grave,

presupuesto necesario para atribuir responsabilidad al funcionario. Amén de lo anterior tampoco existe un

nexo causal entre la conductas o cargos atribuidos al señor Calderón Camacho y el hecho dañoso, pues ni

el mal manejo de documentos ni el incumplimiento en los plazos de entrega de los documentos tienen

relación alguna con el hecho dañoso (que es la declinación del reclamo indemnizatorio por parte del

Instituto Nacional de Seguros). Así las cosas, la recomendación efectuada por el órgano director de

procedimiento carece de motivación o fundamentación, pues no hay motivo para imputar responsabilidad

al señor Calderón Camacho, por lo que debe acogerse la nulidad peticionada respecto al acto

administrativo contenido en el Oficio NºGG-180-2011 de las 16:00 horas del 01 de noviembre de 2011 ,

31

debe anularse por falta de motivo o fundamentación (artículo 133 y 158 de la Ley General de

Administración Pública).

X.- DAÑO MORAL: Ha quedado demostrado que el actor fue sometido primero a una investigación, en

la que aparece como un eventual responsable, luego se instaura un procedimiento administrativo en contra

de los dos funcionarios que aparecen como posibles responsables. La investigación efectuada por el

Instituto Nacional de Seguros aunada a la investigación realizada por el Banco Crédito Agrícola de

Cartago y el posterior procedimiento administrativo duran alrededor de año y medio, hasta que la

Gerencia General del Banco Crédito Agrícola de Cartago acoge la Recomendación del órgano director del

procedimiento. Durante este tiempo desde que se le comienza a investigar, según lo indicó, su madre, la

señor Flor María Camacho Ceciliano, en la declaración rendida durante la audiencia de juicio, su carácter

cambia,se siente perseguido, dado que éste es el segundo procedimiento administrativo que se le sigue y

que le impone una sanción, lo que incidió en su desenvolvimiento laboral, pues producto del stress que le

han generado estas situaciones, no tiene deseos de permanecer trabajando. También según lo señaló su

madre, ha habido un cambio en su personalidad sintiéndose desmotivado, sin ánimos, muy reservado.

Teniendo en cuenta lo anterior esta Cámara estima que si se ha producido una lesión moral al

demandante, como resultado de las presiones a las que se ha visto sometido en razón de los

procedimientos administrativos que se han iniciado en su contra, sin tener certeza de su participación en

los hechos y la responsabilidad que se le endilga, lo que, evidentemente causa desazón, angustia, todo lo

cual afecta su salud emocional, y le genera un daño moral, que esta Cámara valora en la suma de diez

millones de colones.

En consecuencia, según lo expuesto, debe declararse con lugar la demanda en los siguientes términos,

entendiéndose denegada en lo no expresamente indicado. Por las consideraciones antes expuestas, se

anula la resolución final dictada por la Gerencia General de Bancrédito y contenido en el Oficio NºGG-

180-2011 de las 16:00 horas del 01 de noviembre de 2011, por lo que queda sin ningún efecto ni vigencia

lo allí contenido. Habiéndose fijado el daño moral en la suma de diez millones de colones, se condena al

Banco demandado al pago de los intereses desde la firmeza de esta sentencia que fija el daño moral en

diez millones de colones hasta su efectivo pago, en el entendido de que se trata del interés legal.

Asimismo debe condenarse al demandado a indexar el monto fijado por concepto de daño moral desde la

firmeza de esta sentencia y hasta su efectivo pago.”

7. Responsabilidad civil del servidor: Acreditación de la comisión de la falta disciplinaria no supone

de manera automática la existencia del daño

[Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI]viii

Voto de mayoría

“IV.- Sobre el elemento temporal en el ejercicio de las potestades correctivas administrativas de

corte disciplinario. El análisis de validez de la resolución cuestionada tiene como punto fundamental

determinar el régimen de prescripción aplicable al procedimiento administrativo disciplinario instaurado

contra el accionante y dentro cual, ante la excepción en su momento formulada, la Administración

consideró improcedente lo alegado. El promovente considera precluido el plazo mensual que estatuye el

canon 603 del Código de Trabajo. El INA por su lado, indica que ese plazo no se ha vulnerado ya que el

informe de Auditoria Interna AI00535-2011 del 06 de junio del 2011, fue recibido en fecha 13 de junio

del 2011, por parte de la Presidencia Ejecutiva y el traslado de cargos del procedimiento fue comunicado

el 07 de julio del 2011. El trasfondo de los alegatos resumidos exige ingresar a analizar cuestiones varias

del elemento temporal que incide en el ejercicio de la potestad disciplinaria, así como en el procedimiento

administrativo. Sobre el particular debe indicarse lo que de seguido se expone. En las relaciones

funcionariales, el ejercicio de la potestad correctiva del jerarca frente a los funcionarios que han cometido

32

faltas sancionables, se encuentra sujeto a un factor de temporalidad, luego del cual, tal ejercicio no podrá

ser emprendido. Este límite temporal, según se verá varía según se trae de la materia regulada y de la

existencia de un régimen jurídico especial que configure reglas particulares para tipos específicos de

relaciones de empleo público. En consecuencia, esa potestad disciplinaria (que se basa en la doctrina del

ordinal 102 de la LGAP) no es irrestricta en el tiempo. A diferencia de otras potestades públicas que por

aspectos finalistas se consideran imprescriptibles, las que se refieren al ejercicio sancionatorio interno -

como el que se examina en este caso- están sujetas a reglas de temporalidad en virtud de lo cual, puede

fenecer por el decurso del tiempo establecido por el ordenamiento jurídico sin concretarlas. Por ende, en

este tipo de relaciones, el titular del poder correctivo es el jerarca administrativo y el sujeto pasivo el

funcionario público, quien en esa medida, se encuentra sujeto a la potestad correctiva interna solo por el

plazo que expresamente fije la normativa aplicable, vencido el cual, emerge su facultad de requerir el

reconocimiento de la pérdida de la potestad jerárquica. Ahora bien, para los efectos del presente caso es

necesario discriminar entre diversos supuestos que se producen en este tipo de procedimientos

disciplinarios, todos en los cuales, aplican reglas de ejercicio temporal de facultades o potestades, pero

con matices diversos. Se trata del establecimiento necesario, para fines de claridad, de criterios de

demarcación que permitan el abordaje de los temas discutidos, según el supuesto de que se trate. En esta

línea, ha de distinguirse el decurso temporal de etapas diversas: 1) Prescripción del ejercicio de la

potestad disciplinaria: se refiere al plazo que fija el ordenamiento jurídico para que el titular de la potestad

correctiva interna adopte las medidas procedimentales del caso que le permitan emitir la decisión final.

En este plano, se trata del plazo máximo incoado por el ordenamiento jurídico para que el jerarca

administrativo disponga la apertura del procedimiento pertinente, direccionado a establecer la pertinencia

o no de la imposición de una sanción. En este caso, es claro que la notificación de la apertura del

procedimiento que busca el establecimiento de los hechos (verdad real) que sirven de base al motivo del

acto, genera un efecto interruptor de ese margen de temporalidad, en la medida en que consiste un acto

expreso y una medida que directamente propende al ejercicio de esa potestad. No podría considerarse que

el citado plazo del ejercicio de la potestad se interrumpe con el dictado del acto final pues como

derivación del principio del debido proceso, es menester que la Administración disponga la apertura de

una causa administrativa, se insiste, para establecer si corresponde la sanción, como derivación de lo

establecido en los ordinales 214, 221, 297, 308 de la LGAP. En esta hipótesis analizada, la potestad

disciplinaria del jerarca administrativo se encuentra sujeta a plazo prescriptivo (cuyo tratamiento en la

praxis es en realidad muy próximo a la figura de la caducidad en la medida en que en determinados

supuestos se estila declarar ese aspecto ex officio), genéricamente regulado por el mandato 603 del

Código de Trabajo, norma que fija un plazo de un mes para el ejercicio de esa potestad represiva, el que

se insiste, se interrumpe con la comunicación del traslado de cargos. Lo anterior sin perjuicio de las faltas

que se encuentren reguladas por las normas especiales precisadas por el régimen de control interno,

probidad en la función pública y gestión de la hacienda pública, en los cuales, acorde a lo regulado por la

Ley General de Control Interno, No. 8292 (art. 43), Ley contra la Corrupción y Enriquecimiento Ilícito en

la función pública, No. 8422 (art. 44) y el artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República, No. 7428, opera un plazo especial de cinco años (según los supuestos y desde los momentos

en que esas normas disponen), y no el plazo mensual estatuido por el Código de Trabajo, se insiste, al ser

una normativa especial y posterior que prevalece sobre el régimen general laboral. Ahora bien, resulta

determinante el punto de partida del cómputo de ese plazo prescriptivo. Sobre el particular, el numeral

603 del Código de Trabajo señala que el plazo corre desde que se dio la causa para la separación o en su

defecto, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria. En este

sentido, el plazo mensual se computa desde el momento en que el titular de la potestad correctiva se

encuentra en posibilidad objetiva de conocer la falta y por ende, emprender el ejercicio de su potestad.

Por ende, cuando las particularidades del caso exijan la realización de una etapa previa de investigación

preliminar, el plazo mensual aludido corre desde el momento en que se ponga en conocimiento del jerarca

los resultados de ese ejercicio. Es el caso además de faltas que sean evidenciadas en informes de

Auditoria Interna, pero cuya prosecución para efectos de sancionar, deban ser sometidas al jerarca

respectivo. En tal escenario, el plazo señalado se computa desde el momento de la recepción o

comunicación efectiva al jerarca de dicho informe, pues es hasta ese momento que ese titular puede

válidamente adoptar las decisiones respecto de la apertura o no de disposiciones disciplinarias. Con todo,

33

debe discriminarse en cada caso la necesidad o no de esa fase (investigación preliminar), pues de otro

modo, podría utilizarse como estrategia para evadir la prescripción, siendo que no en todos los escenarios,

esa investigación sería necesaria, sino solo aquellos en que por las particularidades del caso, esa fase sea

indispensable para determinar pertinencia o no de la apertura del procedimiento sancionatorio, o bien,

para recabar indicios que propendan a clarificar su necesidad o no. Este tema será abordado con

posterioridad por ser objeto medular de debate por parte del accionante. 2)Prescripción de la potestad de

adoptar la sanción dentro del procedimiento: se refiere al límite máximo temporal con que cuenta el

titular de la potestad correctiva para adoptar la sanción una vez que el expediente ha sido sometido a su

conocimiento por el órgano director, en cuyo caso, lo que resta es la emisión del acto final. En esta

hipótesis, el jerarca o titular cuenta con un plazo máximo de un mes para decidir la sanción aplicable,

desde el momento en que el órgano director de la causa le ponga formalmente en conocimiento de su

recomendación. En este caso, sin perjuicio de lo regulado por el numeral 319 de la LGAP, el titular de la

potestad contaría con un plazo máximo (de prescripción) de un mes para adoptar ese acto final, vencido el

cual, ocurría indefectiblemente la prescripción de esa potestad y por ende, el acto final sería nulo por

lesión al elemento competencial, condicionado en ese caso por factores de preclusión. Tal supuesto, en la

dinámica concreta de los procedimientos de corte sancionatorio disciplinario, dado el contenido del

ordinal 603 del Código de Trabajo, constituye un tratamiento especial que se sobrepone a lo estatuido por

el canon 329.3 de la LGAP. No se trata en este punto del plazo bimensual que impone el ordinal 261

LGAP para culminar el procedimiento ordinario, plazo que en todo caso es ordenatorio y no perentorio.

Con todo, esta sección ha establecido que la dilación injustificada del procedimiento, aún esa connotación

ordenatoria del elemento temporal, puede llevar a la nulidad de ese iter, por lesión al principio de justicia

administrativa pronta y cumplida. Empero, en este punto, el plazo arriba comentado se refiere al que

ostenta el jerarca para que una vez rendido el informe del órgano director, se imponga la decisión final. 3)

Prescripción de la potestad de ejecutar la sanción impuesta: Se refiere al plazo con que cuenta el jerarca

administrativo para disponer la aplicación de la sanción dictada. Consiste por ende en la ejecución

material del acto que dispone como contenido una sanción disciplinaria. En este caso, por integración

analógica, el plazo aplicable, salvo norma especial, sería el plazo mensual previsto en el numeral 603 del

Código de Trabajo. La negación de semejante plazo supondría la posibilidad perenne del jerarca de

aplicar la sanción dispuesta de antemano, bajo el alegato de una suerte de imprescriptibilidad de esa

potestad. Así, una cosa es el plazo para disponer el acto final una vez emitido el informe final del órgano

director, y otro el plazo para materializar la sanción firme dispuesta. En este punto, el plazo ha de

computarse desde la firmeza de ese acto, lo que puede originarse por la confirmación de la sanción luego

del ejercicio y resolución de los recursos ordinarios que quepan contra el acto según corresponda, o bien,

si luego del plazo establecido por el ordenamiento jurídico para formular esos recursos, no han sido

planteados, en cuya eventualidad, la firmeza administrativa se produce por la inercia del destinatario de

los efectos de la conducta. Otro elemento que se encuentra sujeto a reglas de temporalidad es el referente

a la Tramitación del procedimiento. Se refiere al tiempo máximo que puede durar el procedimiento

administrativo instaurado para establecer los hechos que permitan adoptar la decisión final del titular de la

potestad represiva pública. Este tema, salvo norma especial, se encuentra regulado por el ordinal 261, en

relación con el 319 y el 340, todos de la Ley No. 6227. Sin embargo, ese plazo bimensual que allí se

dispone consiste en un plazo de naturaleza ordenatoria, no perentoria, lo que desde luego no incluye ni

permite procedimientos con dilaciones injustificadas, arbitrarias y desproporcionadas, los que serían

inválidos por lesión a la máxima de justicia administrativa pronta y cumplida. En este sentido, puede

verse el fallo No. 199-2011-VI de esta Sección VI, de las las 16: 20 horas del 12 de septiembre del 2011.

En este punto ha de remitirse además a lo estatuido por el precepto 340 de la LGAP que regula el instituto

de la caducidad del procedimiento, en los casos en que la Administración instructora que lo inicio, lo

someta a estado de abandono por un plazo igual o superior de seis meses por causas imputables a aquella.

En este supuesto, la caducidad aplica incluso en los casos en que el procedimiento se encuentra listo para

el dictado del acto final, pues la restricción del inciso 2 del citado canon 340, en cuanto a la imposibilidad

de la caducidad cuando el asunto se encuentra listo para el dictado de ese acto final, solo aplica cuando el

procedimiento ha iniciado a instancia de parte, dado que la etapa siguiente solo compete a la

Administración, la que no podría escudarse en su inercia. Esto no ocurre cuando se ha instruido de oficio,

34

pues en ese caso, la dilación si beneficia al administrado, en la medida en que se trataría en ese caso, de

un retraso solo imputable a la oficina pública.

V.- Análisis concreto de los aspectos temporales de la potestad correctiva interna administrativa.

En la especie, la parte accionante alega la prescripción de la potestad correctiva por dos razones. La

primera, por la superación del mes desde la ocurrencia de los hechos; la segunda, por haber pasado nueve

meses desde que se terminaron las investigaciones. El abordaje del tema de la prescripción en este caso

exige exponer el breve recuento de lo sucedido. Según se ha tenido por acreditado, mediante el cheque

No. 75451-9 del 19 de mayo del 2010, se emitió el cheque por un monto de ¢1.018.488.00 (un millón

dieciocho mil cuatrocientos ochenta y ocho colones), a favor del accionante por concepto de viáticos,

transporte, compra de productos perecederos para realizar gira a la Cruz con el fin de impartir los

módulos de servicio en las habitaciones (código TUGT289) y el de servicios de alimentos y bebidas en

eventos especiales (código TUGT515) del programa de Bartender y Salonero profesional. Para liquidar el

adelanto correspondiente a la compra de perecederos, el promovente aportó la factura No. 10770 del 06

de junio del 2010 del negocio "Flor Arte Floristería", por un monto de ¢182.600.00 (ciento ochenta y dos

mil seiscientos colones), y que corresponde a la compra de 10 unidades de rosas, 10 de pomas, 10

claveles y 10 de otras flores naturales. A raíz de estos hechos, mediante el informe AI-00535-2011 del 06

de junio del 2011, emitido por la Auditoria Interna del ente público, y remitido a la Presidencia Ejecutiva

por oficio No. 23-2011, recibido el 13 de junio del 2011, se pone en conocimiento sobre los supuestos

hechos irregulares en la compra de productos perecederos, recién detallados. Como primer aspecto, debe

precisarse, conforme lo establece el numeral 9 de la Ley Orgánica del INA, No. 6868, el funcionario de

mayor jerarquía dentro de esa institución corresponde a la presidencia ejecutiva, instancia a la cual, de

consuno con lo que estatuye el ordinal 102 inciso c) de la Ley General de la Administración Pública, es

por ende quien ostenta la potestad correctiva de corte disciplinario. Lo anterior supone, a la luz de lo

expuesto en el considerando precedente, el plazo de prescripción para el ejercicio de esa potestad se

computa desde el momento en que ese jerarca se encuentra en posibilidad objetiva de conocer la causa

fáctica que daría base a la disciplina interna. En el presente caso, el promovente señala que desde que se

culminó la fase de recolección de pruebas, en concreto, la declaración jurada de Ivette Sáenz Faerron,

dueña del local al que se liquida las flores el 31 de agosto del 2010 y de la empleada Seidy Murillo

Villagra, en fecha 07 de septiembre del 2010, el procedimiento se encontraba listo para adoptar decisiones

en cuanto a la potestad aludida. Tal postura se respeta por este Tribunal, pero en definitiva no se

comparte. Para los efectos de la comprensión del punto de inicio del plazo prescriptivo, no es la fecha en

que las investigaciones de la Auditoria Interna fueron realizadas, el punto referencial para tales fines.

Como se ha dicho, es cuando se pone en conocimiento del jerarca que ostenta la potestad correctiva, que

ha de iniciarse el cómputo del plazo prescritivo, salvo que se logre acreditar que existía otra oportunidad

en la que de manera objetiva, fuese posible para esa jerarquía conocer de la existencia de esos hechos en

particular, de suerte que pudiera adoptar acciones concretas. Sin embargo, esta última excepción no

consta en autos. Ahora bien, es hasta el 13 de junio del 2011 que la Auditoria pone en conocimiento de la

presidencia ejecutiva de las supuestas faltas cometidas, mediante un informe que recomienda la apertura

de un procedimiento ordinario disciplinario, por haber liquidado un anticipo de la compra de perecederos

con una factura alterada. Según consta en autos, luego de esa comunicación, mediante el acto AL-NOD-

068-2011 del 24 de junio del 2011, la Presidencia Ejecutiva designa al órgano director del procedimiento

y establece el traslado de cargos, lo cual fue comunicado al actor en fecha 07 de julio del 2011. El

recuento de estas fechas lleva a este Tribunal a establecer que en el subexámine, desde la fecha en que se

comunica al titular de la potestad correctiva de los hechos en teoría cometidos por el accionante y la data

en que se instruye y notifica el procedimiento disciplinario, no corrió más allá del mes que reclama el

accionante, por lo que el ejercicio de esa potestad se encontraría en tiempo, aun aplicando el plazo

mensual fijado por el ordinal 603 del Código de Trabajo. En este sentido,como se ha expuesto ut supra, la

comunicación de ese procedimiento administrativo genera un efecto interruptor en el régimen de

prescripción mencionado. Vale señalar, el accionante invoca en su favor el numeral 51 del Reglamento

Autónomo de Servicios del INA (que aportó con la demanda), norma que regula el plazo prescriptivo del

régimen sancionatorio. Sin embargo, si bien se mira, dicho mandato regula el plazo prescriptivo para

imponer las sanciones dentro del mes posterior a la comisión de los hechos o en su defecto de la fecha en

que el jerarca tenga conocimiento de la falta. Por otro lado, señala que ese término se computa desde el

35

momento en que concluya el procedimiento ordinario, que no será superior a dos meses. El análisis de esa

norma permite concluir que expone los mismos criterios de temporalidad ya formulados arriba en este

fallo, por lo que no viene a constituir ningún elemento que permita desconocer lo dicho hasta ahora sobre

el tema objeto de examen. De ese modo, la comunicación de la apertura delprocedimiento se produjo

dentro del mes que señala el accionante, sin que se evidencie defecto alguno en ese aspecto. Por otro lado,

en cuanto a la duración del procedimiento sancionatorio, se tiene que el traslado de cargos se hizo en

fecha 07 de julio del 2011, la audiencia oral y privada se celebró el 18 de agosto del 2011, siendo que fue

trasladada de la fecha original a petición expresa del funcionario investigado. En definitiva, se dictó acto

final mediante la resolución LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011. Lo anterior

permite concluir que no ocurrió en este caso una dilación irrazonable en la sustanciación del trámite. De

igual modo, en cuanto al plazo para imponer la sanción, la resolución LA-106-2011 se dicta por ende

dentro del plazo de un mes que impone el ordinal 51 del Reglamento Interno, luego de realizada la

audiencia privada. Cabe destacar, incluso utilizando el anterior reglamento interno, tales plazos no se han

visto vulnerados, siendo que en el artículo 70 se señalaba que la prescripción se regía por el Reglamento

del Estatuto del Servicio Civil y del Código de Trabajo, ambas normas que siguen el mismos tratamiento

ya expuesto. En lo medular, al momento de resolver la defensa de prescripción en la resolución LA-106-

2011 del 07 de septiembre del 2011, la Presidencia Ejecutiva se sustentó en la aplicación del ordinal 51

del Reglamento Autónomo del INA, señalando que el plazo de un mes no se había vulnerado por cuanto

el procedimiento se instruyó dentro del plazo del mes posterior a la recepción del informe de la Auditoria

Interna. En lo fundamental, ese criterio se comparte por las razones dadas, por lo que se reitera, no se

observa incorrección alguna en cuanto al régimen de temporalidad analizado, razón por la cual, el reparo

ha de ser declinado.

VI.- Sobre el deber de probidad dentro del ejercicio de los cargos públicos. Sin perjuicio de lo

señalado, cabe destacar, siendo que se reprocha la supuesta aplicación de un régimen de prescripción más

intenso de cinco años, cabe señalar, la identificación de las faltas que se le imputan se refieren a posibles

lesiones al régimen de control interno como le fuese advertido por el jerarca dentro del traslado de cargos.

Para claridad de lo anterior, merece referirse con brevedad al régimen de probidad en el ejercicio de la

función pública. El numeral 111 de la Ley General de la Administración Pública define al funcionario

público como la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como

parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia de

su carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva. Por

su parte, el canon 113 ejusdem establece con claridad que el marco funcional del agente público ha de

realizarse de manera que satisfaga primordialmente el interés público, entendido como el interés

coincidente de los administrados. Para tal efecto, el servidor público se encuentra impostergablemente

afecto al principio de legalidad, tanto en su visión negativa como positiva, según se colige, a nivel legal,

de los ordinales 11, 12, 13, 59 y 66 de la citada Ley General y del artículo 11 de la Carta Magna. Como

parte de esta orientación, el desempeño del funcionario se encuentra orientado y delimitado por normas

de transparencia y probidad, cuyo sustento legal se encuentra expreso en el numeral 3 de la Ley no. 8422.

Dicha norma señala: " Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a

la satisfaccióndel interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender

las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en

condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe

en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en

cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución

en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de

legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente. " Desde esta arista,

como complemento de la orientación finalista del funcionario público que le exige potenciar la

satisfacción de los intereses públicos por encima de los personales, incluso de los intereses de la

Administración (113.2 ibídem), lo que es propio de la naturaleza servicial de sus competencias, el deber

de probidad pretende aportar aspectos de mayor concreción que de alguna manera orientan las acciones

del agente público (o son líneas que deben hacerlo), a fin de que su conducta responda a esa dimensión

teleológica, ya no solo a nivel de resultado, sino mediante la incorporación de deberes morales y éticos

que garantizan transparencia y objetividad en su proceder. Es decir, esa moral pública exige el manejo

36

adecuado y eficiente de los recursos públicos y en general el patrimonio público que le es asignado y

puesto a su disposición para el desarrollo del cargo y ejercicio de sus funciones. Esto incluye no solo los

recursos monetarios que le son girados para desarrollar actividades concretas y que buscan financiar

gastos propios de actividades que le son asignadas, como es el caso de los viáticos o anticipos para

compra de bienes o adquisición de servicios necesarios para esas tareas, sino además, los bienes que le

son confiados para ejecutar sus acciones, como es el caso de vehículos, bienes muebles en general, tal

como equipo de cómputo, equipo de oficina, entre otros. Igualmente, en caso de conflictos de intereses,

deba separarse del conocimiento del asunto, a efecto de no polucionar o poner en riesgo la objetividad

que ha de ser propia de la conducta, pero además, en sus acciones, ha de propender la satisfacción de

aquel interés mayor. Más simple, el deber de probidad regulado en el artículo tercero de la Ley No.8422

obliga a todo servidor público a ejercer su cargo con apego al principio de eficiencia en la administración

de recursos públicos, así como de objetividad e imparcialidad frente a intereses personales o familiares,

económicos, y de otra naturaleza, por lo que en su desempeño debe demostrar rectitud y buena fe en el

ejercicio de las potestades que le confiere la ley. Así en efecto se desprende del canon primero del

Reglamento a la citada Ley No. 8422. Por tanto, es claro que la condición de agente público supone la

sujeción y el debido cumplimiento de deberes de orientación moral y ética que el mismo ordenamiento

jurídico consagra e impone, que le exigen conducirse en su gestión con rectitud y solidez. De ahí que la

infracción al mencionado deber de probidad no se encuentra inmune al marco de responsabilidad

disciplinaria del agente público. El precepto 4 de la mencionada Ley No. 8422 establece: " Sin perjuicio

de las responsabilidades civiles y penales que procedan, la infracción del deber de probidad,

debidamente comprobada y previa defensa, constituirá justa causa para la separación del cargo público

sin responsabilidad patronal. “ Tal efecto condicionado encuentra sentido, en el contexto que se analiza,

para actos de abierta improvisación, mala administración de recursos o total evidencia de conflictos de

intereses perfectamente desprendibles de una determinada situación, sin que hayan adoptado las acciones

de separación voluntaria del funcionario. Desde luego que la aplicación e interpretación de esa norma ha

de transitar por las sendas de la racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad, parámetros que deben ser

valorados en cada caso concreto. Para ello, el mandato 38 de la citada legislación establece causales de

responsabilidad administrativa, que luego, encuentran sus correlativas sanciones posibles en la letra de la

norma 39 iusibid, la que en ese tanto, sería aplicable ante las infracciones al deber de probidad en los

términos ya desarrollados. La sinergia de estas disposiciones incorpora un sistema flexible que permite

hacer surgir la responsabilidad de un funcionario ante la emisión de conductas transgresoras de las

normas de la ética. Con todo, la aplicación correcta de este sistema, implica la necesaria instrucción de un

procedimiento administrativo, como paso previo e infranqueable para aplicar una sanción por las lesiones

a ese marco de obligaciones funcionariales, con respeto pleno e íntegro de las garantías de defensa y el

debido proceso, lo que viene a ser fundamental para eludir actuaciones arbitrarias e ilegales. Los hechos

que le fueron imputados al accionante, como es el caso de liquidación de gastos anticipados mediante una

factura presuntamente alterada, supone, a no dudarlo, hechos que antagonizan con el régimen de control

interno que se ha explicitado. El actor confunde las responsabilidades de quienes administran hacienda

pública de manera directa, denominados superiores jerárquicos o titulares subordinados, con la

responsabilidad que le resulta propia por su sola condición de funcionario público, por tanto, sujeto a las

regulaciones de control interno y el enriquecimiento ilícito. De ese modo, es juicio de esta Cámara,

llevarían a la lesión del citado régimen. Con todo, no se han vulnerado las normas de prescripción, aún sin

acudir a las reglas intensas que fija la Ley No. 7428 para estas lides. Por ende, se insiste, cabe declinar el

reproche bajo examen.

VII .- Generalidades sobre el procedimiento administrativo. En un segundo orden de agravios, el

accionante reclama la aplicación de un régimen que no se encontraba vigente al momento de llevar el

procedimiento administrativo en su contra. Dado el tema planteado, es necesario realizar algunas

consideraciones generales en torno a las formalidades mínimas que debe reunir un procedimiento

administrativo de corte disciplinario. El procedimiento administrativo constituye un importante elemento

formal de la conducta pública. Cumple una doble finalidad. Por un lado, establece el camino que ha de

seguir la Administración para adoptar una determinada decisión, orientando su proceder. Por otro, se

impone como un marco de referencia que permite al administrado, establecer un cotejo del proceder

público, a fin de fijar un control de que sus actuaciones se hayan manifestado acorde a las normas que

37

orientan ese proceder. Busca por ende, constituirse en un mecanismo de tutela de derechos subjetivos e

intereses legítimos frente a poder público, así como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia

de la decisión administrativa y correcto funcionamiento de la función pública. Conforme lo señala el

canon 214 de la Ley No. 6227, su objeto es establecer la verdad real de los hechos que sirven de motivo al

caso final. Este elemento formal resulta imperativo para lograr un equilibrio entre el mejor cumplimiento

de los fines de la Administración y la tutela de los derechos del particular, tal y como se expresa en el

artículo 225.1 de la Ley General de la Administración Pública. De ahí que el canon 216.1 ibidem, exija a

la Administración adoptar sus decisiones dentro del procedimiento con estricto apego al ordenamiento

jurídico. En su curso, el procedimiento pretende establecer las formalidades básicas que permitan al

administrado el ejercicio pleno del derecho de defensa y el contradictorio, para llegar a establecer la

referida verdad real de los hechos (dentro de las cuales pueden verse las estatuidas en los cánones 217,

218, 219, 297, 317, entre otros, todos de la citada Ley General). Ello adquiere aún mayor relevancia en

los denominados procedimientos de control o sancionatorios, siendo que en esos caso, la decisión final

puede imponer un marco represivo en la esfera jurídica de una persona. El mismo plexo normativo

dispone la sustancialidad de estas garantías mínimas, considerando inválido el procedimiento que no

satisfaga esas cuestiones mínimas. Así se desprende del mandato 223 de la Ley de referencia, en cuanto

señala que la omisión de formalidades sustanciales causará nulidad del procedimiento. Desde este plano,

esta Tribunal ya ha señalado que el control de la función administrativa que confiere a esta jurisdicción el

canon 49 de la Carta Magna, supone un cotejo de que la Administración en el curso de esos

procedimientos (de corte sancionatorio para este caso), satisfacen las garantías mínimas fijadas por la

normativa aplicable, y que en lo medular, se ha tutelado el debido proceso que ha de ser infranqueable en

ese proceder. Ahora bien, en virtud de lo alegado, es menester abordar el tema de las funciones que le son

propias al órgano director y al órgano decisor del procedimiento. La competencia para emitir el acto final

dentro de un procedimiento corresponde al órgano decisor, sea, a quien se ha otorgado la competencia

legal para emitir el acto que causa estado. Empero, en aras de la eficiencia administrativa, las

competencias de instrucción son delegables en un órgano encargado de llevar a cabo la instrucción del

procedimiento, el que se ha tendido en denominar "órgano director o instructor". Es evidente que la

designación de este último corresponde al órgano decisor, para lo cual, su validez se encuentra sujeta a

que recaiga en un funcionario adscrito, designado regularmente y en posesión del cargo. De manera

excepcional, se ha tolerado que se constituya como órgano director del procedimiento a personas que no

son funcionarios regulares, sin embargo, en esa función específica, debe entenderse que cumplen una

función pública, con las obligaciones inherentes. En cuanto a sus competencias, el órgano instructor

representa a la Administración en el procedimiento y ostenta un rol de instrucción. Le corresponde emitir

un análisis fáctico. Si bien puede rendir recomendaciones, ciertamente no serían vinculantes, por lo que

sus determinaciones de cara a la adopción de una decisión final se consideran actos de trámite. Por ende,

le corresponde dictar el acto de apertura, dar impulso procesal, toda la labor de instrucción del

procedimiento, dirigir la comparecencia, resolver cuestiones previas, resolver el recurso de revocatoria

que se interponga contra los actos de trámite, rendir un informe al órgano decisor al momento de remitir

el expediente para el dictado del acto final. Dentro de sus competencias pueden verse los artículos 221,

227, 230, 248, 249, 267, 282, 300, 301, 304, 314, 315, 316, 318, 323, 326, 333, 349, 352, todos de la Ley

General de referencia. Por su parte, el órgano decisor es el jerarca competente que reúne las condiciones

necesarias para dictar el acto final que resuelve el procedimiento.

VIII.- Luego de analizar el trámite dado al presente asunto, estima este cuerpo colegiado, en la

sustanciación del trámite no se observa lesión alguna al debido proceso, siendo que se ha garantizado al

accionante el conjunto de fases mínimas que componen el procedimiento administrativo de corte

disciplinario. En este orden, el actor señala que se le ha aplicado una versión del reglamento interno que

no estaba vigente al momento de producirse los hechos. Del análisis de los autos se tiene que mediante el

acuerdo 187-2010 de la Junta Directiva del INA, publicado en La Gaceta No. 5 del 11 de enero del 2011,

se realizó una modificación al Reglamento Autónomo de Servicio de ese ente público, reforma que

incluyó el procedimiento a seguir en cuestiones de régimen disciplinario. Sin embargo, la normativa

aplicable es la vigente al momento de que emerge la posibilidad de ejercicio de la potestad disciplinaria

por parte del jerarca, sea por la notoriedad de los hechos o bien por la recepción de informes que le ponen

en advertencia de la existencia de hechos que pueden ser objeto de aplicación del régimen correctivo

38

interno. Como se ha señalado, el informe de la Auditoria Interna que ponía en conocimiento de la

Presidencia Ejecutiva los hechos investigados imputados al accionante, fue notificado el 13 de junio del

2011. Para esa fecha, el reglamento interno ya había sido modificado, razón por la cual, la norma

aplicable es la que a esa fecha regía y que en definitiva, fue la aplicada al accionante. No se trata de la

aplicación retroactiva en perjuicio como endilga el actor, sino del uso de las normas que en el tiempo y

espacio resultan atinentes al asunto. Con todo, no explicita el accionante la forma en que se le ha

ocasionado lesión a la máxima del debido proceso o en general, se ha producido en su perjuicio, una

infracción sustancial en los términos que exige el canon 223 LGAP. En este punto merece indicarse, al

tenor de ese precepto referido, la invalidez que debe declararse dentro de los procedimientos

administrativos, es solo aquella que pueda ser considerada una infracción sustancial al ordenamiento

jurídico, dentro de estas, acciones u omisiones generadoras de estados de indefensión o que en caso de

haberse atendido, hubieran generado un criterio o decisión diversa. No explica el demandante como esas

imperfecciones sustanciales se han producido en mengua de su situación jurídica. Aun ello, analizado el

procedimiento seguido, se observa el cumplimiento de las etapas relevantes que deben integrar todo

procedimiento de esta naturaleza, arriba expuestas de manera breve. Se ha tutelado el derecho de defensa,

se realizó la audiencia oral y privada, se emitió acto motivado y razonado sobre el fondo del asunto y

fueron resueltos los recursos ordinarios planteados respecto de cada uno de los puntos debatidos y luego,

constituyentes de los agravios recursivos. De lo dicho se colige que en este caso se cumplieron todas las

etapas que establece el ordinal 74 del Reglamento Autónomo del INA. En suma, no se detectan nulidades

en el procedimiento, ni aporta el actor un detalle argumentativo (como sería su deber) sobre las patologías

que lleven a una posible estimación de su pretensión anulatoria. Desde esa arista de examen, el cargo

debe ser rechazado.

IX.- Sobre el alegato de falta de acreditación de los hechos. En otro orden de reproches, se arguye la

falta de acreditación en sede administrativas de las supuestas faltas. El cargo en sí pretende que este

Tribunal determine una supuesta inexistencia del motivo del acto administrativo, considerado como el

antecedente fáctico y/o jurídico que permite o posibilita la emisión de la decisión pública. En el caso de

las sanciones disciplinarias, ese motivo consistiría en el presupuesto condicionante consistente en la

acreditación de las faltas que fueron intimadas y por ende, objeto de investigación. Como punto de

partida, cabe decir, mediante el oficio No. AI-00535-2011 del 06 de junio del 2011, la Auditoria Interna

remite el informe No. 23-2011 sobre supuestos hechos irregulares en la compra de productos perecederos

(rosas, pomas, claveles y flores naturales) para impartir los módulos de “Servicios en las habitaciones”,

código TUGT289 y “Servicios de A y B en eventos especiales, código TUGT515 del programa de

bartender y salonero profesional, atribuidos al funcionario Juan Pablo Córdoba López. Mediante

resolución de las 12 horas del 01 de juliodel 2011, comunicada el 07 de julio del 2011, se intimaron los

siguientes hechos en el traslado de cargos: “1. Que como docente tenía asignado impartir los módulos de

servicios de habitaciones …, del programa de Bartender y Salonero Profesional… 2. Que el cheque

número 75454-9 de fecha 19 de mayo del 2010, por un monto de C.1.018.488… fue girado a su nombre

por concepto de viáticos, transporte y compra de productos perecederos para realizar la gira a la Cruz a

impartir los módulos y de servicios de alimentación y bebidas en eventos especiales (código TUGT515)

del Programa de Bartender y Salonero Profesional… 3. Que no realizó la compra de las flores indicadas

en la factura número 10770, toda vez que fue una señora llamada “Magaly”, quien lo hizo. 4. Que la

señora llamada “Magaly” a inicios del mes de junio solicitó al local “Flor Arte Floristería”, una factura

en blanco, que resultó ser la factura número 10770. 5. Que para liquidar el adelanto correspondiente a

la compra de perecederos, utilizó la factura No. 10770 del 06 de junio del 2010, por un monto de

C.182.600,00 (ciento ochenta y dos mil seiscientos colones exactos) por la compra de cuarenta unidades

de Rosas, Pomas, Claveles y Flores Naturales, al proveedor “Flor Arte Floristería”. 6. Que presentó la

factura No. 10770, con una fecha que corresponde al domingo 06 de junio del 2010, día en que el

negocio “Flor Arte Floristería”, está cerrado, toda vez que el horario de atención del local es de lunes a

sábado de 8:00 am a 6:30 pm. 7. Que presentó la factura No. 10770 de fecha 06 de junio del 2010, por

un monto de C.182.600.00, en la cual se detallan los precios de venta de las flores adquiridas, los cuales

no corresponden a los precios que en ese momento tenían dichas flores en el negocio “Flor Arte

Floristería”. Por su parte, en el acto LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011 de la

Presidencia Ejecutiva del INA, se tuvo por hechos probados, en lo relevante, que el cheque No. 75451-9

39

fue girado a nombre del accionante; que para liquidar el adelanto correspondiente a la compra de

perecederos, el reclamante utilizó la factura No. 10770 del 06 de junio del 2010 del negocio Flor Arte

Floristería; que dicha factura por un monto de C.182.600,00 corresponde a la compra de 10 unidades de

rosas, 10 pomas, 10 claveles y 10 de otras flores naturales; que la citada factura no detalla precios

unitarios de cada uno de los productos adquiridos; que la fecha de la factura corresponde a un domingo;

que el negocio Flor Arte Floristería tiene un horario de atención de lunes a sábado de las 08 am a las

06:30 pm y no abre los domingos; que el demandante no verificó los precios de las flores; que para el mes

de junio del 2010 el precio de las flores en ese negocio era de C.800.00 la unidad de rosas, C.350.00 la

unidad de claveles, C.1.800.00 el ramo de pomas y de C.500.00 la unidad de mayor precio de otras flores

naturales. De igual modo se tuvo por probado que la señora Magaly Alvarado es reconocida en el negocio

aludido como cliente frecuente; que la factura No. 10770 fue entregada en blanco por la señora Seidy

Murillo Villagra, dependiente del citado negocio a la señora Magaly Alvarado; que la venta que se

describe en la citada factura no fue realizada por la empresa Flor Arte Floristería; que ni la dueña ni la

dependiente del referido negocio reconocen al actor como cliente y que el citado negocio está acogido al

régimen simplificado de la Administración Tributaria. En cada uno de estos hechos se hizo referencia al

elemento probatorio que les daba sustento. El actor reclama que la dueña del negocio no estaba el día de

la compra de las flores ni de la supuesta entrega en blanco de la factura 10770 a Magaly Alvarado,

señalando que es extraño que un negocio de facturas en blanco. Asimismo indica, el proceso se basa en la

versión de la dependiente, que lo que busca es justificar que ella hizo la venta y no la reportó o que lo

hizo por una suma mayor a lo que correspondía. Además, que la dueña del negocio indica un precio

diferente al que le facturaron en abril y mayo del 2010, un mes antes de la supuesta falsa venta. Agrega,

se indica que Magaly Alvarado señaló que ella no conoce el local, lo que afirma, nunca dijo, sino que

externó que las visitas a la floristería no eran constantes. Sobre el particular cabe exponer lo siguiente.

X.- En la resolución LA-106-2011, la Presidencia Ejecutiva del INA expone con claridad las razones y

consideraciones que le llevaron a tener por acreditada la cadena de hechos con fundamento en los cuales

determinó la existencia de una irregularidad en las acciones del señor Córdoba López y que llevaron a

imponerle la sanción que en esta causa se discute. Si bien en este proceso el accionante formula una serie

de interrogantes sobre la ponderación de los elementos de convicción que evacuó el órgano director y

valoró el órgano decisor del procedimiento disciplinario, sus exposiciones se limitan a señalar

impresiones subjetivas e imprecisas que no permiten refutar de manera debida el análisis probatorio que

expone el acto objeto de referencia. En efecto, en lo que es objeto de análisis, el accionante se supedita a

formular reproches genéricos que no llegan a puntualizar de manera detallada y concreta, las razones por

las cuales el análisis realizado por la Administración accionada, contraviene las normas de la sana crítica

racional y verdad real de los hechos que ha de imperar en la tópica de este tipo de procedimientos

(artículos 214, 221, 223, 308, 297 y 298 LGAP), así como tampoco, sus argumentos llegan a expresar

defectos en la determinación del elemento motivo o bien, de la forma en que la decisión final ha sido

motivada en el sub exámine. Por el contrario, los hechos que dieron motivo a la sanción fueron en

primera instancia analizados por la Auditoria Interna en el informe No. 23-2011, en el cual, sugiere la

apertura del procedimiento disciplinario por presuntas irregularidades presentadas en la compra de

productos perecederos, en concreto, rosas, pomas, claveles y flores naturales, a juicio de esa unidad

internas, adquiridas con sobreprecio. A partir de ese informe, en la resolución LA-106-2011, se hace un

análisis puntual de cada una de las circunstancias fácticas consideradas como base de la sanción impuesta.

En un primer punto, se concluye que las flores fueron compradas por la señora Magaly Alvarado y no por

el accionante, lo que se concluyó a partir de las declaraciones de la dueña del negocio y de la dependiente,

así como de las manifestaciones del propio demandante, según instrumentos que rolan a folios 17 al 23 y

52 del legajo administrativo. De igual modo, la dependiente del negocio, señora Seidy Murillo expuso

que la señora Magaly nunca se había llevado las flores, sino que solamente se le había entregado la

factura 10770 en blanco. De igual manera, tanto la dependiente como la dueña del local, señora Ivette

Saénz, señalaron que no conocía al accionante y que la única vez que lo vieron fue cuando se apersonó

con funcionariosdel INA. A partir de ello se concluye en el acto final que aunque la factura en cuestión

corresponde al negocio Flor Arte Floristería, las flores que ese título expresa nunca fueron vendidas por

ese negocio al accionante ni a su esposa, señora Magaly Alvarado. De igual manera, de la deposición de

la dueña del local y de su dependiente se extrae que la factura fue entregada en blanco a la señora Magaly

40

Alvarado, a fin de que elaborara una factura proforma, de lo que viene que no es un instrumento que haya

sido emitido al actor por concepto de la venta de perecederos como fue reportado en su liquidación de

gastos. Por otro lado, en cuanto al precio de las flores, la Administración determinó que en la factura no

se establecieron precios unitarios. De la declaración de la dueña del negocio, se señala que las rosas

tenían un valor de ¢800.00, los claveles ¢350.00, las pomas (rollito) ¢1800.00 y las flores naturales, la

más cara de ¢500.00. Incluso en la declaración jurada visible a folios 17-18 del administrativo ,la dueña

del local expone que de dividir el monto de la factura entre las unidades indicadas, se reflejan precios que

no corresponden a los que ella vende en su negocio, además que para llegar a ese monto tuvo que haber

vendido una cantidad muy superior a las 40 unidades, cantidad que dice no manejar en existencia. De esos

datos la Administración concluyó sobre el reporte de precios excesivos en el costo de las flores con

relación a los montos proporcionados por la dueña del local. Por otro lado, se determinó la inconsistencia

en la fecha de la factura, expedida en data 06 de junio del 2010, que correspondía a un domingo, día en

que el citado negocio estaba cerrado. En este punto, el INA advirtió sobre las inconsistencias en las

declaraciones del gestionante, ya que en una primera declaración señaló que aunque la compra la realizó

un sábado, le pidió a la dependiente del local que le hiciera el favor de ponerle fecha del domingo para no

tener problemas, ya que las flores las iba a utilizar hasta el lunes (folio 23 del administrativo), empero,

luego en la audiencia del 18 de agosto del 2011 expresó que compró las flores el sábado y que no se fijó

en la fecha por lo que cometió un error al no percatarse. Ello tal y como lo expuso el INA evidencia una

inconsistencia, de la que surge entonces, junto con las declaraciones de la dueña del local y su

dependiente, que el negocio en cuestión no abría los domingos, sin que tal aspecto se haya logrado

refutar. Como derivación, el INA concluyó sobre el uso de una factura que no se correspondía con una

venta real realizada por el citado negocio Flor Arte Floristería, para los efectos de una liquidación de

sumas giradas, y con un monto que supera los precios que ese negocio maneja para esos productos

supuestamente adquiridos. A juicio de este Tribunal, el anterior recuento pone en evidencia la debida

acreditación dentro del procedimiento administrativo, de los hechos que sirvieron de base a la sanción y

que han sido detallados. Si bien lo evacuado dentro del expediente administrativo no hace plena prueba en

causas judiciales, luego de su ponderación y del análisis de los alegatos formulados por el accionante, no

observa este cuerpo colegiado los defectos de argumentación que se plantean en la demanda en cuanto a

la acreditación de las causas fácticas que dieron base a la sanción. Luego del análisis de la prueba, el

accionante no ha logrado refutar las consideraciones adoptadas por la Presidencia Ejecutiva del INA. Por

el contrario, la ponderación de esa exposición de motivos en el acto cuestionado, pone en evidencia la

debida demostración de los hechos que fueron base del traslado de cargos. Por ende, el extremo debe ser

rechazado.

XI.- Sobre el alegato de sanciones no reguladas. En otro agravio, se reprocha la aplicación de una

sanción no prevista en la normativa que le resultaba aplicable, citando al efecto el numeral 49 del

Reglamento Autónomo del INA, que señalaba que por una falta, suspensión sin goce de sueldo por 8 días

y por dos, despido sin responsabilidad patronal. Sin embargo, como bien lo apunta la representación del

INA, incluso en el contexto de esa misma norma, se indica "Las anteriores sanciones se aplicarán sin

perjuicio de que si las faltas lo ameriten, se imponga una sanción mayor." En la versión vigente (y

aplicable al caso) de ese reglamento interno, el tema se regula en el ordinal 47, mandato que establece

como medidas disciplinarias la amonestación verbal, apercibimiento escrito, suspensión sin goce de

sueldo hasta por quince días, sin perjuicio de aplicación de una suspensión por un plazo mayor, cuando lo

prevean leyes especiales y según la naturaleza de la falta, así como el despido sin responsabilidad

patronal. De seguido la norma fija criterios de graduación para imponer las sanciones. Por su parte, el

precepto 48 regula las faltas leves, el 49 las graves y el 50 las que permiten el despido. Desde ese plano,

el contenido del acto encuentra respaldo debido en las normas que regulan el accionar del INA en este

tipo de casos. Cabe señalar, dentro del traslado de cargos se indicó al promovente de la posibilidad de

despido como consecuencia de los hechos intimados, al haberse expresado posibles lesiones al artículo 81

incisos d) y l) del Código de Trabajo, así como infracciones al régimen de la Ley de Control Interno y la

Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito. En la resolución LA-106-2011 de la Presidencia

Ejecutiva se indica que los hechos acreditados suponían un incumplimiento de las obligaciones que

impone el Reglamento Autónomo de Servicios, en específico, ordinales 43, incisos 3, 14, al no haber

ejecutado las tareas y funciones con toda la capacidad, dedicación, diligencia y esfuerzo, al no haber

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consultado los previos de las flores y utilizar una factura que tenía irregularidades, al haber utilizado una

factura a sabiendas de que no correspondía a una venta real del negocio. Señaló además una trasgresión al

inciso 37 de esa misma norma, al existir falta de dignidad en el ejercicio del cargo, lo mismo que lesión al

artículo 45 inciso 8) ibídem, al utilizar una factura alterada para liquidar un adelanto correspondiente a la

compra de perecederos a sabiendas que contenía un monto excesivo. Asimismo, lesión al canon 39 de la

Ley General de Control Interno. Ergo, concluyó que por infringir el artículo 43, incisos 3, 14, 37 y 40,

numeral 45 inciso 8 y 27, se producía una falta grave a la luz del ordinal 49 del citado reglamento,

además de la desatención del artículo 39 de la Ley General de Control Interno, tipificado como falta grave

por el mandato 41 inciso c) de esa misma fuente legal. El análisis de las normas invocadas y de los hechos

intimados permiten concluir que la sanción dictada encuentra respaldo y base legitimante en esas

referencias normativas. De ese modo, al haberse acreditado el motivo del acto, que se insiste, configura el

hecho condicionante del régimen disciplinario, es factible la aplicación del efecto condicionado,

constituido en este caso por el contenido del acto, que al amparo del ordinal 132 LGAP ha de ser lícito y

posible, además de correspondiente al motivo. Tal armonía se evidencia en este caso, pues la gravedad de

los hechos investigados a la luz del reglamento interno, permiten tenerle como faltas graves que dan pie a

imponer sanciones como la que en definitiva se impuso, sea, una suspensión sin goce de sueldo por 15

días, pese a que en la intimación se advertía de un eventual despido. De ese modo, no existe la

contradicción y patología que reprocha el actor, ante lo cual, cabe desestimar el cargo. De ese modo, la

resolución LA-106-2011 de las 15 horas del 07 de septiembre del 2011 de la Presidencia Ejecutiva del

INA no presenta las incorrecciones acusadas, debiendo por ende denegarse el pedimento anulatorio. Por

las mismas razones dichas, tampoco procede esa pretensión de invalidez respecto de la resolución No.

LA-201-2011 de las 13 horas del 29 de septiembre del 2011 del INA que conoce el recurso de revocatoria

presentado por el accionante. Tal acto se limita a analizar cada uno de los agravios formulados contra

aquel acto final, confirmando lo ya resuelto en la etapa previa, en lo fundamental, acuerpando los

razonamientos allí planteados. Los análisis que en ese acto confirmatorio se señalan, se ajustan a los

parámetros expuestos en el presente fallo, por lo que al amparo de los mandatos 128 y 158 LGAP, debe

desecharse la pretensión de invalidez interpuesta contra esa decisión. En suma, debe disponerse el

rechazo de la demanda presentada por el señor Juan Pablo Córdoba López contra el INA en todos sus

extremos.

XII.- Sobre la contrademanda planteada por el INA. Sobre el régimen de responsabilidad de los

funcionarios públicos por daños cometidos a la Administración Pública. Generalidades. El INA

presentó contrademanda, a efectos de lo cual, expresó las siguientes pretensiones: "... solicito a su

autoridad, se declare la presente demanda con lugar y se establezca en sentencia la responsabilidad civil

del funcionario Juan Pablo Córdoba López por el monto de ¢182.600.00 (ciento ochenta y dos mil

seiscientos colones), girado por el INA para la compra de flores, la cual nunca se dio y aun así realizó el

cobro respectivo con una factura que no corresponde al local donde dice haber adquirido los bienes. 2.

Que se le ordene al señor Juan Pablo Córdoba López pagar al Instituto Nacional de Aprendizaje la suma

de ¢182.600.00 (ciento ochenta y dos mil seiscientos colones) o en su defecto la diferencia de

¢148.600.00 (ciento cuarenta y ocho mil seiscientos colones). Debidamente actualizado a fin de

compensar la variación en el poder adquisitivo ocurrida durante el lapso que media entre la fecha de

exigibilidad de la obligación y la de su extinción por pago efectivo. Solicito que dicha actualización sea

fijada en la propia sentencia. 3. Solicitamos se condene al señor Córdoba al pago de ambas costas del

proceso." (Folios 145-153 del principal) Respecto de tal reconvención, por auto de las 09 horas 40

minutos del 05 de febrero del 2013, se declaró al actor reconvenido en estado de rebeldía. (Folio 223 del

principal) Sobre el particular conviene señalar lo siguiente. Las acciones u omisiones del funcionario

público que ocasionen daños se encuentran sujetas a un régimen especial de responsabilidad cuyo

desarrollo se plasma en la Ley General de la Administración Pública. Tal marco de responsabilidad bien

puede darse por daños a terceros propiamente, o bien sin daño a terceros, sea, cuando la lesión

antijurídica que no se tiene el deber de soportar, ha sido ocasionada a la misma Administración.

Responsabilidad con daño a terceros: En el primer caso, sea, lesión a terceros, la imputación de

responsabilidad puede realizarse personalmente al funcionario o bien, de manera solidaria a la

Administración, según el tipo de falta cometida. El parámetro legal de este sistema de responsabilidad se

encuentra en el numeral 199.1 LGAP,que señala: " 1. Será responsable personalmente ante terceros el

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servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus deberes o con ocasión

del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y oportunidades que le ofrece el cargo." Sin embargo,

esas lesiones ocasionadas por un funcionario en los términos dichos genera un sistema de responsabilidad

solidaria con el ente público a cuyo nombre y cuenta actua (art. 199.4 LGAP). Con todo, para ello, debe

diferenciarse de la falta personal impura de la pura. a) Falta personal Impura: En la impura, se está

frente a un efecto lesivo que se produce por acciones u omisiones del funcionario que se asocian o

vinculan total o parcialmente con el servicio público, sea, los producidos con ocasión del cargo, aun

cuando fuere para fines o actividades ajenos a sus funciones. Se incorporan dentro de este ámbito los

daños ocasionados por criterios de ocasionalidad causal, sea, la utilización de medios y oportunidades que

el cargo le ofrece o la Administración pone a su disposición y que le posibilitan ocasionar la lesión. Tal

utilización causal de medios bien puede ser instrumental, circunstancial o teleológica. En estos supuestos,

la víctima puede emprender la acción indemnizatoria personalmente contra el funcionario o

solidariamente contra la Administración, en virtud del sistema de responsabilidad objetiva por conducta

ajena (del funcionario) que establecen los ordinales 190, 191, 199 y 201 de la citada Ley General. Tal

régimen solidario se justifica en la vinculación, aún instrumental que caracteriza a este tipo de falta

personal, dando paso a un derecho de la víctima de emprender las sendas reclamatorias contra la

Administración, el funcionario, o ambos (alcances de la solidaridad previstos en el numeral 1046 del

Código Civil). Se trata de una responsabilidad solidaria propia (sea, creada o impuesta por ley o

convenio) que faculta al acreedor, dentro de las relaciones externas de la solidaridad, a exigir la deuda

contra ambos deudores o uno de ellos, quien responde por toda la deuda. Este condenado solidario, puede

luego emprender las acciones de regreso contra sus homónimos, merced de las relaciones internas que

este tipo de solidaridad supone. Cuando el reproche sea contra la Administración, resulta aplicable el

sistema objetivizado de responsabilidad (cuyo desarrollo puede verse en el fallo 584-2005 de la Sala

Primera), previsto a partir del canon 190 de la citada Ley General, que prescinde de la acreditación de

factores subjetivos como condicionante del deber indemnizatorio, siendo un sistema que tiene como

epicentro el daño antijurídico en su base y el riesgo creado. En estos casos, a tono con lo expuesto por el

artículo 203 ibidem, cuando la Administración hubiere sido condenada a cancelar los daños causados por

las deficiencias de sus servidores, debe imperativamente iniciar contra estos la correspondiente acción de

regreso, a fin de recuperar lo girado por ese concepto, mediante los mecanismos que fija la misma Ley

No. 6227. En esa línea, a tono con el ordinal 208 de la Ley No. 6227/78, el plazo para ejercer la acción de

regreso contra el funcionario es un año desde la firmeza de la condena, mediante procedimiento

direccionado a establecer la existencia o no de dolo o culpa grave en la generación del daño, su grado de

participación en la lesión indemnizada, así como el monto que ha de cobrar la Administración a ese

funcionario, caso de haber acreditado la concurrencia de dolo o culpa grave, salvo aquellos casos en que

se hubiere declarado judicialmente la ilegalidad manifiesta, supuesto en el cual, no será necesaria la

acreditación de tales factores subjetivos (numeral 199.3 LGAP). Por el contrario, cuando la

responsabilidad se pretende endilgar personalmente al funcionario (sea en régimen concurrente o

individual), para referirle el efecto perturbador que se reclama, ha de acreditarse el dolo o culpa grave en

su proceder, tal y como lo estatuye el mandato 199.1 de esa misma legislación. b) Falta personal Pura:

Ahora bien, cuando no concurran estos presupuestos de la falta personal impura, surge la falta personal

pura, que implica una desvinculación total con el servicio público y la no concurrencia de ocasionalidad

causal, dando paso a lo que se denomina falta separable -del servicio y de la Administración- que le hacen

personalmente responsable frente al afectado. En esta dinámica, cuando se ocasiona un daño a tercero,

este último solo podría ejercer su reclamo contra el funcionario en lo personal, no existiendo en ese caso

deber de la administración de responder por esas acciones, pues dada la inexistencia de vinculación con el

servicio público, no viene aplicable el sistema de responsabilidad solidaria. Responsabilidad sin daño a

terceros: Cuando el proceder del funcionario sea sin daño a tercero, sea, que se genera una lesión a la

misma Administración, conforme lo dispone el numeral 210 ibídem, es claro que el funcionario será

responsable frente a la Administración, siempre que haya actuado con dolo o culpa grave. En esta

eventualidad, que resulta especialmente relevante al caso, resulta impostergable que la Administración

ejerza su potestad legal y proceda a iniciar en sede administrativa, un procedimiento ordinario en el cual,

acredite con la debida solvencia, la concurrencia de los factores subjetivos mencionados, como

presupuesto elemental para imputar la lesión que se reclama. Es decir, sin la acreditación del dolo o culpa

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grave, no es factible jurídicamente imponer responsabilidad al funcionario. Tal acreditación como marco

relacional del efecto lesivo con el agente público resulta impostergable, debiendo acreditarse la causal (lo

que resulta, en tesis de principio, más flexible cuando esa responsabilidad derive de los supuestos de

ilegalidad manifiesta). En esta línea, las reglas que imperan en la temática de la distribución interna de

responsabilidad (arts. 203-213 ejusdem), exigen la apertura de un procedimiento administrativo, que

necesariamente debe ser el ordinario a que hace referencia los preceptos 214 y 308 de la citada Ley No.

6227, que tendrá por fin determinar la existencia del daño, su magnitud, la concurrencia de dolo o culpa

grave del funcionario investigado, la proporción de incidencia que las acciones endilgadas al funcionario

tengan en el daño, así como su grado de participación en ese efecto lesivo. Dentro de este curso, el

funcionario podrá cuestionar tanto la cuantía de la deuda como su existencia misma, así como factores

excluyentes de su responsabilidad. Con todo, cabe destacar, en ese procedimiento, la carga de la prueba

respecto de la existencia del daño, la acreditación efectiva de su culpa grave o dolo, así como el grado de

participación del funcionario en los hechos analizados, indefectiblemente corre a cargo de la

Administración, siendo que el objeto del procedimiento es precisamente establecer la verdad real de los

hechos. Cabe acotar, dentro de este procedimiento, es de rigor el respeto del debido proceso en todas sus

fases, así como de los diversos principios que son atinentes a ese tipo de procedimientos. Merece

enfatizar, la responsabilidad del funcionario está sujeta a la existencia de dolo o culpa grave en su

proceder. Ello supone un análisis de sus conductas a fin de establecer la concurrencia de una

intencionalidad de producir el daño (dolo), o bien, culpa grave. Nótese que no es cualquier culpa la que da

paso a la imputación de responsabilidad, sino solo aquella que pueda entenderse o reputarse como severa

o grave. Cabe destacar, conforme lo dispone el mandato 210 inciso 3) LGAP, la acción de recuperación,

una vez culminado el procedimiento y establecida la concurrencia de dolo o culpa grave, cuantía del daño

y grado de participación del funcionario, será ejecutiva, siendo el título a ejecutar la certificación sobre el

monto del daño (ver artículo 149 LGAP). Con todo, esta potestad de recuperación se encuentra sujeta a la

prescripción cuatrienal que señala el mandato 207 en relación al 198 ibidem, que se computa desde la

ocurrencia del hecho dañoso, o bien, desde el momento en que la Administración se encuentre en

posibilidad objetiva de conocer la causa del daño, en el entendido que la apertura del procedimiento

administrativo comentado configura una causal de interrupción del plazo prescriptivo, efecto que produce

cada acto emitido dentro de ese procedimiento. Cabe aclarar, ninguna confusión existe entre el plazo

cuatrienal señalado en el canon 207 LGAP y el anual establecido por el ordinal 208 ibídem. El primero es

un plazo para exigir a un funcionario su responsabilidad civil por daños a la Administración (que no a

terceros). El plazo anual regulado por el artículo 208 LGAP, lo es para ejercitar la acción de regreso

cuando la Administración ha sido condenada judicialmente por daño a terceros por acciones u omisiones

de sus funcionarios, producto del sistema de responsabilidad solidaria propia que impone la Ley No.

6227/78. De ese modo, la acción de regreso no es técnicamente un daño a la Administración, sino

solamente una distribución interna de responsabilidades asumidas de manera plenaria por uno de los

deudores solidarios (la Administración en este caso). De ahí que el plazo de cobro por daños (cuatro

años), no sea extensible al ejercicio de la acción de regreso, caso en el cual, se insiste, aplica el plazo de

un año. Ahora bien, el mismo efecto interruptor ha de producir cualquiera de las causas previstas en los

ordinales 977 del Código de Comercio y 876 del Código Civil. Ergo, toda gestión judicial cobratoria

notificada al presunto deudor, interrumpe ese lapso, conforme a los incisos a y b respectivamente de esos

numerales. Empero, ha de insistirse, el ejercicio de esa acción solo es legítima cuando se ha acreditado

debidamente la existencia del daño, su atribución al funcionario y la concurrencia de dolo o culpa grave.

Finalmente, el inciso 3 del citado mandato 210 ibidem estatuye que la acción de recuperación será

ejecutiva y el título será la certificación sobre el monto del daño expedida por el jerarca del ente

respectivo, lo que, desde luego, está sujeto a la concurrencia de los presupuestos ya comentados.

Planteado este esquema general, de seguido se ingresa al examen del caso.

XIII.- Ahora bien, en el caso concreto, la Administración accionada-reconventora pretende que en esta

sede se disponga la responsabilidad civil del funcionario accionante, por lo que considera, son daños

ocasionados al patrimonio de ese ente público. Sin embargo, es criterio de este órgano colegiado, la

regulación que del tema hace la Ley No. 6227/78, exige que tales acciones se ejerciten dentro de un

procedimiento administrativo como manifestación y materialización de una potestad administrativa que se

considera, irrenunciable, de conformidad con el precepto 66 de la citada Ley. En efecto, como se ha

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puesto en evidencia, a la luz de lo regulado por los ordinales 198.2, 207 y 210 (así como de la doctrina

que subyace en el canon 203) todos de la LGAP, la Administración debe emprender las acciones

correspondientes para determinar la responsabilidad civil de sus funcionarios, sea por lesiones cometidas

a terceros y por las cuales, dentro del régimen de solidaridad propia que imponen los artículos 190, 191,

199, 207 y 208 LGAP, ha tenido que realizar erogaciones, o bien, por los daños que ese funcionario ha

cometido al patrimonio de la Administración. Para ello, como se ha señalado, el ordenamiento jurídico

establece la potestad administrativa de iniciar procedimientos administrativos internos con el fin de

determinar la concurrencia dolo o culpa grave del agente público, así como la acreditación debida del

daño y de su cuantía. A juicio de este Tribunal, el ejercicio de esa potestad resulta irrenunciable, de suerte

que pretender que ese análisis se aborde de manera directa en sede judicial, mediante el mecanismo de la

reconvención, busca trasladar a esta sede un debate que por imperio de ley ha de entablarse en sede

administrativa. Se trata, se insiste, de una potestad regulada en la Ley No. 6227/78 y que no observa esta

Cámara, las razones viables para que la Administración decline ese ejercicio. Cabe precisar, si bien el

numeral 10 inciso primero, sub inciso e) del Código Procesal Contencioso Administrativo establece la

legitimación activa de la Administración Pública, para reclamar daños y perjuicios a los intereses

públicos, a la Hacienda Pública y para exigir responsabilidad contractual y extracontractual, hay que tener

claro que en la especie, se está frente a una relación interna de empleo de la Administración, que genera

un vínculo por cuyas particularidades, la Administración ostenta una potestad intensa que le habilita para

determinar a lo interno, en sede administrativa, como derivación de la responsabilidad disciplinaria, las

consecuencias económicas en términos de daños, que pudiera haber ocasionado una conducta del

funcionario que ha sido objeto de corrección sancionatoria. La apertura del procedimiento disciplinario y

la claridad de los hechos que le dan base, debe proyectar las acciones internas para establecer la

existencia o no de daño patrimonial. De otro modo, la gracia de acción ejecutiva que estatuye el canon

210 LGAP no tendría sentido alguno, si para establecer esa responsabilidad, fuese necesario que el ente

público acuda a instancias judiciales. Ese tratamiento solo guarda lógica dentro de un ámbito de ejercicio

de potestad exorbitante que permite que la Administración dirima a lo interno esas cuestiones. Desde

luego que una vez emitida la conducta pública, esos extremos pueden ser abordados en proceso

contencioso administrativo, dentro del cual, se puede examinar la validez de la conducta pública, pero

ello no supone una permisibilidad para declinar el ejercicio de potestades públicas que han sido

conferidas para eficientar las acciones que el jerarca público puede emprender dentro de l marco de las

relaciones de empleo público. De ese modo, debe disponerse la inadmisibilidad de la pretensión

analizada.

XIV. A mayor precisión de motivos. En todo caso, a mayor abundamiento de razones, tampoco por el

fondo podría accederse a lo reclamado por la entidad reconventora. La asignación de responsabilidad civil

al funcionario depende de la concurrencia de varias circunstancias. Como se ha señalado ut supra, la

responsabilidad del funcionario frente a la Administración por conductas suyas que han ocasionado daños

a aquella sin lesión a terceros, se encuentra sujeta a la demostración fehaciente de dolo o culpa grave en

su proceder, según lo condiciona el precepto 210 de la Ley General de la Administración Pública. Tales

aspectos deben ser de manera impostergable acreditados por la misma Administración, a quien incumbe

la carga demostrativa en este particular, dentro de un procedimiento administrativo, con plena garantía del

debido proceso, tema ya abordado arriba. Por un lado, la existencia de dolo o culpa grave del funcionario

público. Segundo, la acreditación debida del daño padecido por la Administración que reclama su

reparación. Tercero, ejercicio del reclamo indemnizatorio dentro del plazo establecido para esos efectos.

En la especie, el INA busca que a partir de los mismos hechos que han sido objeto de análisis en este

fallo, se declare la responsabilidad civil del funcionario accionante por un monto de ¢182.600.00 (ciento

ochenta y dos mil seiscientos colones). En ese sentido, luego de exponer lo acontecido dentro del

procedimiento administrativo, el ente reconventor expone que la responsabilidad se desprende porque no

se acreditó que las flores fueran realmente compradas por el funcionario. De manera supletoria, dice,

sobre la base del precio señalada por la propietaria del local y el monto reportado en la factura 10770, el

monto a facturar debía ser de ¢34.000.00 (treinta y cuatro mil colones), siendo por ende la diferencia de

¢148.600.00 (ciento cuarenta y ocho mil seiscientos). A diferencia de lo que expone el ente público, el

cuadro fáctico analizado no permite colegir que en la especie, el accionante no haya adquirido las flores

para impartir el curso de bartender y salonero en la Región Chorotega y que pretendía ser costeado con el

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cheque número 75451-9. Si bien se mira, el objeto del procedimiento administrativo fue establecer la

responsabilidad disciplinaria por haber liquidado el adelanto de compra de perecederos con una factura

alterada y que presentaba, a juicio del INA, las siguientes inconsistencias básicas: no fue entregada por el

local Flor Arte Floristería, la fecha de la factura es de un domingo, cuando el local estaba cerrado, así

como que el monto no corresponde a los precios que realmente tenían las flores en ese local para el

momento en que acaecieron los hechos. Desde ese plano, la acreditación de la comisión de la falta no

supone de manera automática, la existencia del daño que se reclama. Si bien se puede conjeturar que el

uso indebido de una factura alterada puede generar un daño económico a la Administración, para

determinar la magnitud real del daño es menester determinar si las flores fueron realmente adquiridas.

Está claro que no lo fueron en el negocio Flor Arte Floristería mediante la factura 10770, empero, es

preciso establecer si esas especies fueron adquiridas, o si en definitiva no lo fueron, como elemento

previo y fundamental para establecer la cuantía de un posible daño indemnizable. Tal aspecto no se ha

acreditado en la especie. Incluso, en la resolución No. LA-106-2011 en el considerando IV se indica que

en la audiencia oral el accionante señaló el evento para el cual se compraron las flores se realizó y éstas

(las flores), fueron utilizadas. Ante ese alegato, la Presidencia Ejecutiva señaló que el procedimiento

disciplinario no versaba sobre la realización o no del evento, si las flores fueron utilizadas o no, sino que

lo investigado era si la factura había sido entregada en blanco y si ese local /Flor Arte Floristería) había

despachado la cantidad de flores indicada. Así se puede ver a folio 24 del expediente principal. Por ende,

no existe claridad de la adquisición real de las flores y monto real de compra de esas especies, si es que

fueron adquiridas. Son cuestiones que han de ponderarse en fase administrativa en el procedimiento que

debe instaurarse para esos efectos, pero que en esta causa, no han sido acreditados. Siendo así, no tiene

este Tribunal por acreditado el marco relacional entre un posible daño que reclama la Administración y

las conductas del funcionario a las cuales se pretende asociar ese reclamo. Tampoco puede conjeturarse

que el daño consiste en la diferencia entre el costo reflejado en la factura 10770 y el precio de las flores

declarado por la dueña del local para esas fechas, por cuanto si la base de la sanción fue utilizar una

factura de un local comercial en el que se dice, no fueron adquiridas las flores, se daría una evidente

contradicción en sustentar el daño sobre diferencias de precios aportados por un negocio del cual, no se

compraron las especies. Así las cosas, no podría accederse a lo pedido, por la ausencia de los elementos

mínimos que posibilitarían ese examen.”

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i Asamblea Legislativa. Ley 6227 del 02/05/1978. Ley General de la Administración Pública. Versión de la norma

13 de 13 del 23/07/2012. Colección de leyes y decretos: Año: 1978. Semestre: 1. Tomo: 4. Página: 1403.

ii Sentencia: 00338 Expediente: 99-100214-0005-CI Fecha: 27/10/1999 Hora: 11:20:00 a.m. Emitido por: Sala

Segunda de la Corte.

iii Sentencia: 00069 Expediente: 12-000830-1027-CA Fecha: 18/08/2014 Hora: 08:00:00 a.m. Emitido por:

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.

iv Sentencia: 00056 Expediente: 13-000828-1178-LA Fecha: 30/06/2014 Hora: 11:15:00 a.m. Emitido por:

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.

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v Sentencia: 00003 Expediente: 11-004913-1027-CA Fecha: 17/01/2014 Hora: 02:30:00 p.m. Emitido por:

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V.

vi Sentencia: 00091 Expediente: 10-000580-1027-CA Fecha: 26/09/2013 Hora: 01:00:00 p.m. Emitido por:

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV.

vii Sentencia: 00087 Expediente: 12-006821-1027-CA Fecha: 27/08/2013 Hora: 01:00:00 p.m. Emitido por:

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección V.

viii Sentencia: 00095 Expediente: 11-006148-1027-CA Fecha: 24/07/2013 Hora: 08:20:00 a.m. Emitido por:

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI.