Raport z analizy kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach PO KL 2007-2013 w celu opracowania limitów kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem na perspektywę finansową 2014-2020
Departament Europejskiego Funduszu Społecznego,
Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju
2014-05-20
str. 1
Spis treści
Rozdział 1 Cel i przedmiot analizy ........................................................................................................... 3
Rozdział 2 Przyjęte założenia ................................................................................................................... 5
Podrozdział 2.1 Perspektywa finansowa 2007-2013 ......................................................................... 5
Sekcja 2.1.1 Koszty pośrednie ........................................................................................................ 5
Sekcja 2.1.2 Koszty zarządzania projektem ................................................................................... 7
Podrozdział 2.2 Perspektywa finansowa 2014-2020 ......................................................................... 7
Sekcja 2.2.1 Koszty pośrednie - katalog ......................................................................................... 8
Sekcja 2.2.2 Koszty pośrednie - wysokość ....................................................................................... 9
Rozdział 3 Opis metodologii .................................................................................................................. 10
Podrozdział 3.1 Założenia metodologiczne ..................................................................................... 10
Podrozdział 3.2 Sposób doboru próby badawczej........................................................................... 11
Rozdział 4 Wysokość kosztów pośrednich oraz kosztów zarządzania w projektach PO KL .................. 14
Podrozdział 4.1 Koszty pośrednie w projektach PO KL .................................................................... 14
Podrozdział 4.2 Koszty zarządzania w projektach PO KL ................................................................. 17
Podrozdział 4.3 Wpływ realizacji projektu w formule partnerskiej na koszty administracyjne ...... 20
Podrozdział 4.4 Udział kosztów administracyjnych w projektach PO KL ........................................ 21
Podrozdział 4.5 Wpływ zadań zleconych na wysokość kosztów administracyjnych w projektach PO
KL ....................................................................................................................................................... 22
Rozdział 5 Koszty pośrednie w perspektywie finansowej 2014-2020 ................................................... 26
Podsumowanie ...................................................................................................................................... 28
str. 2
Stosowane skróty
EFS Europejski Fundusz Społeczny
IZ Instytucja Zarządzająca
KE Komisja Europejska
Nota COCOF COCOF Note 09/0025/04-EN of 28/01/2010 on Article 11.3 (b) of Regulation (EC)
No 1081/2006 as amended by Regulation (EC) No 396/2009 and Article 7.4
of Regulation (EC) No 1080/2006 as amended by Regulation (EC) No 397/2009
PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki
rozporządzenie CPR Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia
2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju
Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności,
Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz
Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne
dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu
Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego
oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Wytyczne Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL
str. 3
Rozdział 1 Cel i przedmiot analizy Celem analizy przeprowadzonej przez IZ PO KL w IV kwartale 2013 r. i I kwartale 2014 r. jest oszacowanie
średniego poziomu kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach realizowanych ze środków EFS
w obecnej perspektywie finansowej 2007-2013. Otrzymane dane mają służyć jako podstawa dla wyliczenia
stawek ryczałtowych do rozliczania kosztów pośrednich w projektach EFS realizowanych w perspektywie
finansowej 2014-2020.
Założeniem IZ PO KL jest zmiana podejścia do rozliczania kosztów pośrednich w nowej perspektywie
m.in. poprzez:
1) uwzględnienie w kosztach pośrednich wszystkich kosztów administracyjnych, tj. również kosztów
zarządzania rozliczanych w perspektywie 2007-2013 jako koszty bezpośrednie;
2) wprowadzenie obligatoryjnego rozliczania kosztów pośrednich za pomocą ryczałtu.
W perspektywie 2007-2013 rozporządzenie Nr 1081/2006 wprowadziło możliwość rozliczania kosztów
pośrednich ryczałtem w wysokości do 20% kosztów bezpośrednich projektu (art. 11 ust. 3 lit. b).1
Wprowadzenie możliwości rozliczania ryczałtowego było oczekiwane zarówno przez beneficjentów jak
i instytucje nadzorujące, wliczając w to instytucje kontrolne. Powyższa możliwość została wprowadzona
w ramach PO KL od początku realizacji Programu. Specyfika ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich
polega na tym, że beneficjenci nie mają obowiązku dokumentowania ponoszonych wydatków, tzn. nie
gromadzą faktur, rachunków itp. Poszczególne wydatki nie podlegają również kontroli organów zewnętrznych.
Stanowi to znaczne uproszczenie w porównaniu do tradycyjnej metody rozliczania, w której beneficjenci mają
obowiązek zbierania i opisywania każdego dokumentu księgowego potwierdzającego wydatek,
a ww. dokumenty podlegają kontroli.
Obok kosztów pośrednich, budżety projektów realizowanych w ramach PO KL obejmują również koszty
bezpośrednie, a więc takie koszty poszczególnych zadań realizowanych w ramach projektu, które są
bezpośrednio związane z danym zadaniem. Do ww. kosztów, obok kosztów związanych z realizacją zadań
merytorycznych, będących istotą każdego projektu PO KL (np. subsydiowane zatrudnienie, tworzenie miejsc
w placówkach przedszkolnych, organizacja szkoleń itp.) należą również tzw. koszty zarządzania. Katalog ww.
kosztów obejmuje przede wszystkim koszty wynagrodzeń personelu odpowiedzialnego za obsługę
administracyjną projektu, np. koordynatora/kierownika, specjalisty ds. rozliczeń finansowych, itp. Ww. koszty
rozliczane są na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, a ich łączna wartość nie może przekroczyć
limitu określonego w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, który wynosi od 10%
do 30% - w zależności od wartości projektu2. Jak wynika z doświadczeń IZ PO KL, rozliczanie kosztów
zarządzania, których istotną część stanowią wydatki związane z wynagrodzeniami, stanowi znaczną trudność
dla beneficjentów i jest częstym powodem zarzutów organów kontrolnych – zarówno krajowych,
jak i wspólnotowych. Dlatego też, w toku prac nad założeniami systemu realizacji programów operacyjnych
współfinansowanych ze środków EFS w nowej perspektywie finansowej, IZ PO KL postanowiła zweryfikować
możliwość rozszerzenia katalogu kosztów pośrednich o koszty zarządzania oraz wprowadzenia obowiązku
rozliczania ich za pomocą ryczałtu.
1 Należy zauważyć, że rozporządzenie nie zawiera definicji kosztów pośrednich i kosztów bezpośrednich – ich zdefiniowanie należy do kompetencji państw członkowskich. 2 W przypadku projektów realizowanych w partnerstwie ww. limity mogą ulec zwiększeniu.
str. 4
Objęcie kosztów zarządzania ww. uproszczeniem zwolni beneficjentów z obowiązku dokumentowania szerokiej
gamy kosztów związanych z obsługą projektu, a tym samym usprawni proces wdrażania projektów i znacznie
ograniczy ryzyko wystąpienia nieprawidłowości; pozwoli również beneficjentom na koncentrację na realizacji
zadań merytorycznych i osiąganiu założonych w projektach rezultatów.
str. 5
Rozdział 2 Przyjęte założenia
Podrozdział 2.1 Perspektywa finansowa 2007-2013
Sekcja 2.1.1 Koszty pośrednie
W ramach PO KL, począwszy od 2011 r., koszty pośrednie mogą być rozliczane na dwa sposoby: na podstawie
rzeczywiście poniesionych wydatków lub na podstawie ryczałtu, wynikającego z Wytycznych w zakresie
kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, i wynoszącego od 4% do 9% zadeklarowanych kosztów
bezpośrednich. Jak wynika z szacunkowych danych IZ PO KL, metoda tradycyjna rozliczania kosztów pośrednich
nadal cieszy się większą popularnością wśród beneficjentów, niż metoda uproszczona, niemniej znaczenie
rozliczania ryczałtowego systematycznie rośnie – od początku wdrażania Programu zawarto około 43 tys. umów
o dofinansowanie, z czego 11,5 tys. umów uwzględnia koszty pośrednie rozliczane w sposób ryczałtowy (27%)3.
Koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w ramach PO KL w obecnie obowiązującym kształcie zostały
zatwierdzone przez Komisję Europejską pismem z dnia 2 lipca 2010 r. Jest to trzeci z istniejących w ramach
PO KL systemów ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich, który wprowadził stałe stawki ryczałtowe
w zależności od wartości projektu EFS. Został wprowadzony do Programu z dniem 1 stycznia 2011 r. na mocy
zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. (wersja
nr 6).
Koszty pośrednie w ramach PO KL stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem
beneficjenta:
a) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy
czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki);
b) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria,
obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki;
c) koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty
zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu);
d) koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związane z obsługą
administracyjną projektu;
e) opłaty za energię elektryczną, cieplną, gazową i wodę, opłaty przesyłowe, opłaty za odprowadzanie
ścieków w zakresie związanym z obsługą administracyjną projektu;
f) amortyzacja aktywów używanych na potrzeby personelu, o którym mowa w lit. a–c;
g) koszty usług pocztowych, telefonicznych, telegraficznych, teleksowych, internetowych, kurierskich
związanych z obsługą administracyjną projektu;
h) koszty usług powielania dokumentów związanych z obsługą administracyjną projektu;
i) koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych związanych z obsługą administracyjną projektu;
3 Dla porównania, wg stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. odsetek projektów, w których koszty pośrednie były rozliczane w sposób ryczałtowy wynosił 22%.
str. 6
j) koszty ubezpieczeń majątkowych;
k) koszty ochrony;
l) koszty sprzątania pomieszczeń związanych z obsługą administracyjną projektu, w tym środki do utrzymania
ich czystości oraz dezynsekcję, dezynfekcję, deratyzację tych pomieszczeń.
Koszty pośrednie w PO KL mogą być rozliczane na podstawie:
1) rzeczywiście poniesionych wydatków, przy czym pomimo braku wskazania w Wytycznych ograniczenia
wysokości tak rozliczanych kosztów pośrednich, co do zasady nie ma uzasadnienia, aby ich wysokość była
kształtowana dowolnie - procent kosztów pośrednich określony dla ryczałtu powinien stanowić punkt
odniesienia przy ocenie kwalifikowalności kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście
ponoszonych wydatków;
2) ryczałtem, zgodnie z następującymi wskaźnikami:
− 9% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł,
− 8% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie,
− 7% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln do 2 mln zł włącznie,
− 5% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln do 5 mln zł włącznie,
− 4% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł.
Podkreślić należy, że w celu wyliczenia kosztów pośrednich podlegających rozliczeniu, wartość kosztów
bezpośrednich należy pomniejszyć o wartość zleconych zadań merytorycznych. Powyższe wynika z noty KE
nr COCOF 09/0025/01-EN, w której wskazano, że zakres zlecania zadań przez beneficjenta w ramach projektów
może mieć wpływ na wysokość kwalifikowalnych kosztów pośrednich. W związku z powyższym, przy ustalaniu
systemu kwalifikowania kosztów pośrednich w projektach EFS, należy uwzględniać aspekt zlecania zadań
merytorycznych (patrz podrozdział 4.5).
Za merytoryczne zadanie zlecone w ramach PO KL uznaje się zadanie, w którym następuje zlecenie całości
działań przewidzianych w ramach danego zadania lub istotnej ich części wykonawcom. Wydatki związane ze
zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki
kwalifikowalne pod warunkiem, że zostaną wskazane we wniosku o dofinansowaniu i zatwierdzone przez
podmiot będący stroną umowy. Argumentem przemawiającym za pomniejszaniem wartości kosztów
bezpośrednich o koszty zadań zleconych jest to, że skoro beneficjent nie realizuje danego zadania samodzielnie,
tylko de facto ktoś robi to za niego, to nie ponosi on również w tym zakresie kosztów pośrednich (dane zadanie
nie generuje mu dodatkowych kosztów związanych np. z elektrycznością, najmem powierzchni itp.).
W związku z tym, że KE udzieliła oficjalnej zgody na wprowadzenie zaproponowanego przez Polskę systemu
i stwierdziła jednocześnie, że – cyt. (tłum.): „o ile system będzie wdrażany w niniejszy sposób, Komisja
Europejska nie będzie audytować kosztów pośrednich objętych ryczałtem (…)”, IZ zdecydowała
nie zmieniać go w perspektywie finansowej 2014-2020, tzn. oprzeć przyszły system finansowania kosztów
pośrednich (w części zgodnej z definicją kosztów pośrednich w ramach PO KL) na systemie dotychczasowym,
który pozytywnie przeszedł proces weryfikacji i akceptacji KE.
Tym samym, w celu oszacowania zryczałtowanej stawki dla kosztów pośrednich w perspektywie finansowej
2014-2020, analizie należało poddać przede wszystkim drugi element „przyszłych” kosztów pośrednich,
tzn. koszty zarządzania projektem.
str. 7
Sekcja 2.1.2 Koszty zarządzania projektem
Koszty zarządzania projektem w obecnie obowiązującym kształcie zostały wprowadzone do PO KL z dniem
1 stycznia 2011 r. Najistotniejszą zmianą wprowadzoną wraz z wejściem w życie wersji nr 6 Wytycznych
w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r., było określenie limitów
kosztów zarządzania w projektach PO KL.
Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, koszty zarządzania projektem
obejmują obecnie następujące koszty bezpośrednie:
a) wynagrodzenia koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie
lub zarządzanie projektem lub innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie projektem
i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu;
b) wydatki związane z otworzeniem lub prowadzeniem wyodrębnionego na rzecz projektu subkonta
na rachunku bankowym lub odrębnego rachunku bankowego;
c) zakup lub amortyzacja sprzętu lub wartości niematerialnych i prawnych oraz zakup mebli niezbędnych
do zarządzania projektem;
d) działania informacyjno-promocyjne związane z realizacją projektu;
e) koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy;
f) inne – o ile są bezpośrednio związane z koordynacją i zarządzaniem projektem.
Jak wspomniano wcześniej, ww. koszty rozliczane są na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków,
zgodnie z budżetem określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. Łączna wartość kosztów zarządzania
nie może jednak przekroczyć limitów określonych w Wytycznych, tj.:
− 30% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł,
− 25% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie,
− 20% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln do 2 mln zł włącznie,
− 15% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln do 5 mln zł włącznie,
− 10% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł.
Ww. limity mogą ulec zwiększeniu o 2 pkt procentowe dla każdego partnera, jednak łącznie nie więcej
niż o 10 pkt procentowych w ramach projektu.
Do ww. limitów nie są wliczane koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy.
Podrozdział 2.2 Perspektywa finansowa 2014-2020 Na okres programowania 2014-2020 KE zaproponowała utrzymanie możliwości rozliczania ryczałtowego
obowiązujących w okresie 2007-2013. Dodatkowo, KE wprowadziła nowe możliwości rozliczania ryczałtowego
w celu zapewnienia harmonizacji pomiędzy funduszami europejskimi, jak również z innymi programami
wdrażanymi przez KE.
str. 8
Możliwość rozliczania kosztów pośrednich została uregulowana w art. 68 rozporządzenia CPR, zgodnie z którym
cyt.: „W przypadku gdy realizacja operacji prowadzi do powstania kosztów pośrednich, mogą one być obliczone:
(…) a) według stawki zryczałtowanej w wysokości do 25% bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych,
z zastrzeżeniem, że stawka jest obliczana na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody
obliczeń lub metody stosowanej w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo
członkowskie w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta (…)”.
Mając na uwadze powyższe ramy prawne narzucone przez rozporządzenie CPR, podejmując decyzję o zmianie
systemu rozliczania kosztów pośrednich w projektach finansowanych z EFS w perspektywie finansowej 2014-
2020, należało w pierwszej kolejności określić katalog kosztów pośrednich, a następnie „wycenić” go,
tzn. opracować metodę wyliczenia zryczałtowanej stawki, według której ww. koszty miałyby być rozliczane.
Przepisy unijne, w tym przede wszystkim rozporządzenie CPR, nie definiują kosztów pośrednich, ani nie ustalają
ich katalogu. Powyższe należy do kompetencji państw członkowskich. Stąd podejście do tej kategorii kosztów
różni się pomiędzy poszczególnymi krajami - przykładowo w perspektywie finansowej 2007-2013 na Litwie
koszty zarządzania projektem stanowiły jeden z elementów kosztów pośrednich, podczas gdy w Polsce,
czy w Czechach był to jeden z rodzajów kosztów bezpośrednich. W związku z powyższym, zdecydowano
o rozszerzeniu pojęcia kosztów pośrednich w projektach EFS w perspektywie finansowej 2014-2020.
Sekcja 2.2.1 Koszty pośrednie - katalog
Obowiązujące w ramach PO KL w perspektywie finansowej 2007-2013 systemy rozliczania kosztów pośrednich
oraz kosztów zarządzania, postanowiono użyć jako podstawy do określenia systemu finansowania kosztów
pośrednich w przyszłości, w tym katalogu kosztów pośrednich w okresie programowania 2014-2020. Wymagały
one jednak pewnych dostosowań, wynikających zarówno ze zmienionego otoczenia prawnego, tj. wejścia
w życie rozporządzenia CPR, jak i z doświadczeń IZ zdobytych w toku wdrażania programów operacyjnych
finansowanych ze środków EFS.
Przyjęto zatem, że koszty pośrednie to koszty administracyjne związane z realizacją projektu, w szczególności:
1) koszty koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie
lub zarządzanie projektem oraz innego personelu zaangażowanego w zarządzanie projektem
i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu, w tym w szczególności
koszty wynagrodzenia tych osób oraz koszty związane z wdrażaniem polityki równych szans przez te osoby;
2) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy
czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki);
3) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria,
obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki;
4) koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty
zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu);
5) koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związanych z obsługą
administracyjną projektu;
6) wydatki związane z otworzeniem lub prowadzeniem wyodrębnionego na rzecz projektu subkonta
na rachunku bankowym lub odrębnego rachunku bankowego;
7) działania informacyjno-promocyjne związane z realizacją projektu (np. zakup materiałów promocyjnych
i informacyjnych, zakup ogłoszeń prasowych);
str. 9
8) amortyzacja i/lub zakup aktywów (sprzętu, mebli i wartości niematerialnych i prawnych) używanych
na potrzeby personelu, o którym mowa w lit. a, b, c i d;
9) opłaty za energię elektryczną, cieplną, gazową i wodę, opłaty przesyłowe, opłaty za odprowadzanie
ścieków w zakresie związanym z obsługą administracyjną projektu;
10) koszty usług pocztowych, telefonicznych, internetowych, kurierskich związanych z obsługą administracyjną
projektu;
11) koszty usług powielania dokumentów związanych z obsługą administracyjną projektu;
12) koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych związanych z obsługą administracyjną projektu;
13) koszty ubezpieczeń majątkowych;
14) koszty ochrony, o ile nie są celem projektu i tym samym nie stanowią zadania merytorycznego;
15) koszty sprzątania pomieszczeń związanych z obsługą administracyjną projektu, w tym środki do utrzymania
ich czystości oraz dezynsekcję, dezynfekcję, deratyzację tych pomieszczeń;
16) koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy.
W ramach kosztów pośrednich nie są wykazywane żadne wydatki objęte cross-financingiem.
Sekcja 2.2.2 Koszty pośrednie - wysokość
Planowany do wprowadzenia w perspektywie finansowej 2014-2020 system kosztów pośrednich obejmuje
połączenie dwóch grup kosztów obowiązujących w perspektywie finansowej 2007-2013:
I) kosztów pośrednich (zweryfikowanego i zatwierdzonego przez Komisję Europejską w 2010 r.) oraz
II) kosztów zarządzania projektem.
Oszacowanie wysokości kosztów pośrednich w perspektywie finansowej 2014-2020 stanowi cel niniejszego
raportu.
str. 10
Rozdział 3 Opis metodologii
Podrozdział 3.1 Założenia metodologiczne
Wg stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. w ramach PO KL zawartych zostało ponad 43 tys. umów
o dofinansowanie. Każdy z realizowanych projektów jest inny, a budżety znacznie różnią się od siebie
w zależności od oferowanego w ramach konkretnego projektu zakresu wsparcia, jego grupy docelowej,
potencjału projektodawcy oraz budżetu projektu.
Dlatego też, przyjmując definicję kosztów pośrednich określoną w podrozdziale 2.2, IZ zdecydowała podzielić
projekty na 5 kategorii zależnych od ich wartości ogółem. Przyjęte przedziały są takie same, jak przedziały
obowiązujące dla kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w perspektywie finansowej 2007-2013, tj.:
1) projekty o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł,
2) projekty o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie,
3) projekty o wartości powyżej 1 mln do 2 mln zł włącznie,
4) projekty o wartości powyżej 2 mln do 5 mln zł włącznie,
5) projekty o wartości przekraczającej 5 mln zł.
Analizie postanowiono poddać wyłącznie te projekty, dla których umowy o dofinansowanie zostały zawarte
po 1 stycznia 2011 r., a więc po dniu wejścia w życie wersji nr 6 Wytycznych, tj. wersji wprowadzającej
m.in. nowy system rozliczania kosztów pośrednich oraz kosztów zarządzania w projektach PO KL. Ów „nowy”,
do dziś obowiązujący system, został wypracowany na bazie wyników audytów KE w zakresie zarządzania
finansowego w Programie i dlatego, w ocenie IZ, tylko w ten sposób dobrane projekty powinny stanowić
podstawę dla konstruowania schematu rozliczania kosztów pośrednich w perspektywie finansowej 2014-2020.
IZ postanowiła nie uwzględniać w badaniu wniosków o dofinansowanie realizowanych w ramach Poddziałania
6.1.3 PO KL, ze względu na to, że w ww. typach projektów nie występują koszty zarządzania. Zdecydowano się
również pominąć projekty realizowane w ramach Priorytetu X (Pomocy Technicznej) PO KL, ze względu na ich
szczególną specyfikę.
Przystępując do analizy IZ oszacowała, że dotychczas w ramach PO KL zawartych zostało 14.695 umów
o dofinansowanie spełniających ww. warunki. Założona próba badawcza wyniosła więc 2.157 wniosków
o dofinansowanie, co oznacza, że przy poziomie ufności równej 0,95, błąd statystyczny nie przekroczy 3,9%.
str. 11
Podrozdział 3.2 Sposób doboru próby badawczej
Zgodnie z założeniami metodologicznymi opisanymi w podrozdziale 3.1, IZ dokonała losowego wyboru 2.157
wniosków o dofinansowanie.
Zakładając akceptowalny poziomu błędu na poziomie 3,9%, rozkład liczby wniosków w poszczególnych
kategoriach wyglądał następująco (tabela 1):
Wartość projektu Liczba wniosków Wymagana reprezentacja
do 500.000 zł 8.439 610
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 3.003 539
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 2.295 511
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 778 356
powyżej 5.000.000 zł 180 141
Suma 14.695 2.157
Reprezentatywność próby zachowana została jedynie przy podziale analizowanych wniosków według wartości
projektu. Dokonując podziałów według innych parametrów - takich jak np. obszar wsparcia, tryb realizacji,
liczba partnerów - reprezentatywność nie została zachowana, w związku z czym otrzymane wyniki
przedstawiono wyłącznie w celach informacyjnych.
Należy podkreślić, iż zaproponowany podział został uznany za najbardziej adekwatny i w najpełniejszym stopniu
odzwierciedlający ogół realizowanych projektów. U jego podstaw leży założenie, że w przypadku większości
projektów, stopień skomplikowania i kompleksowości jest wprost proporcjonalny do wielkości budżetu - bez
względu na Priorytet, czy obszar wsparcia, w ramach którego dany projekt jest realizowany.
Poniższa tabela ilustruje rozkład próby pomiędzy obszary wsparcia PO KL (tabela 2):
Wartość projektu Liczba
wniosków
w próbie
P I, VI i VII –
Zatrudnienie
i integracja
społeczna
P II i PVIII -
Przedsiębiorczość
P III i IX -
Edukacja
P IV –
Szkolnictwo
wyższe
P V –
Dobre
rządzenie
do 500.000 zł 610 145 79 383 0 3
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 135 191 196 3 14
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 193 145 130 22 21
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 141 91 74 46 4
powyżej 5.000.000 zł 141 48 23 21 46 3
Ogółem 2.157 662 529 804 117 45
str. 12
Jak wynika z powyższego zestawienia, najliczniej reprezentowany był obszar edukacji (przy małej reprezentacji
Priorytetu III z komponentu centralnego). Duży udział w próbie miały również obszary: zatrudnienia i integracji
społecznej (przy małej reprezentacji Priorytetu I) oraz przedsiębiorczości (przy małej reprezentacji Priorytetu II).
Należy zauważyć, że komponent regionalny był zdecydowanie liczniej reprezentowany niż komponent centralny
Programu - w toku analizy przeanalizowano 1.864 wnioski z komponentu regionalnego, w porównaniu do 293
wniosków z komponentu centralnego. Najliczniej reprezentowany w próbie był Priorytet IX PO KL –
zweryfikowano 757 wniosków o dofinansowanie, co oznacza, że co 3 wniosek pochodził z tego Priorytetu.
Rozkład próby w zależności od trybu realizacji projektu (tabela 3):
Wartość projektu Razem Tryb konkursowy Tryb systemowy
do 500.000 zł 610 585 25
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 534 5
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 499 12
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 326 30
powyżej 5.000.000 zł 141 69 72
Suma 2.157 2.013 144
% 100% 93,32% 6,68%
Projekty realizowane w trybie konkursowym stanowią dominującą grupę wniosków objętych badaniem
(93,32%). Największy odsetek projektów systemowych (50% przebadanych projektów) pochodził z kategorii
projektów o największych budżetach (powyżej 5.000.000 zł). Wśród projektów o wartości do 2.000.000 zł
zaledwie 2,53% przebadanych projektów realizowanych było w trybie systemowym (42 z 1.660 projektów).
Rozkład próby w zależności od liczby podmiotów realizujących projekt (tabela 4):
Wartość projektu Próba
badawcza
Projekt
realizowany
samodzielnie
Projekt
realizowany
w
partnerstwie
Projekty
realizowane
przez 1-2
partnerów
Projekty
realizowane
przez 3-4
partnerów
Projekty
realizowane
przez 5
i więcej
partnerów
do 500.000 zł 610 499 111 111 0 0
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 407 132 127 5 0
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 325 186 161 11 14
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 198 158 123 30 5
powyżej 5.000.000 zł 141 84 57 33 13 11
Suma 2.157 1.513 644 555 59 30
% próby badawczej 100% 70,14% 29,86% 25,73% 2,73% 1,39%
% projektów realizowanych w
partnerstwie
n/d n/d 100% 86,18% 9,16% 4,66%
str. 13
Projekty realizowane samodzielnie stanowią znaczną większość próby wniosków objętych badaniem (70,14%).
Wśród projektów realizowanych w formule partnerstwa, zdecydowanie najwięcej, bo 86,18% projektów,
realizowanych jest przez jednego lub dwóch partnerów.
str. 14
Rozdział 4 Wysokość kosztów pośrednich oraz
kosztów zarządzania w projektach PO KL
Podrozdział 4.1 Koszty pośrednie w projektach PO KL W 122 przypadkach na 2 157 projektów poddanych analizie (5,66%) beneficjenci zrezygnowali w ogóle
z możliwości rozliczania kosztów pośrednich.
Poniżej przedstawiono powyższe projekty w zależności od wartości (tabela 5):
Wartość projektu Liczba projektów Liczba projektów
bez kosztów pośrednich
% projektów
do 500.000 zł 610 56 9,18%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 26 4,82%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 17 3,33%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 10 2,81%
Powyżej 5.000.000 zł 141 13 9,22%
Razem 2.157 122 5,66%
W przypadku pozostałych projektów PO KL, w których wykazano koszty pośrednie, analizie poddano koszty
pośrednie bez względu na formę ich rozliczania, tzn. zarówno koszty rozliczane ryczałtem, jak i te rozliczane
na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. Rozkład próby w zależności od przyjętego sposobu
rozliczania kosztów pośrednich był wyrównany. Częściej wybieraną metodą była jednak metoda tradycyjna,
tj. rozliczanie kosztów pośrednich na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, na którą zdecydowała się
większość analizowanych beneficjentów (53,73%).
str. 15
Rozkład próby w zależności od sposobu rozliczania kosztów pośrednich (tabela 6):
Wartość projektu Liczba projektów Liczba projektów,
w których koszty
pośrednie rozliczano
ryczałtem
Liczba projektów,
w których koszty
pośrednie rozliczano
na podstawie rzeczywiście
poniesionych wydatków
do 500.000 zł 610 209 401
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 261 278
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 253 258
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 202 154
powyżej 5.000.000 zł 141 74 67
Razem 2.157 999 1.158
% 100% 46,31% 53,69%
W projektach, w których koszty pośrednie zostały wykazane w budżecie, udział (%) kosztów pośrednich
w projekcie został oszacowany zgodnie z definicją kosztów pośrednich przyjętą w ramach PO KL (Sekcja 2.1.1),
tzn. jako iloraz kosztów pośrednich i kosztów bezpośrednich pomniejszonych o zadania zlecone (koszty
pośrednie / (koszty bezpośrednie – wartość zadań zleconych).
Udział (%) kosztów pośrednich w projektach PO KL (tabela 7):
Wartość projektu Ryczałt kosztów
pośrednich wynikający
z Wytycznych
Średni %
kosztów pośrednich
rozliczonych
w projektach PO KL
Mediana %
kosztów pośrednich
rozliczonych
w projektach PO KL
do 500.000 zł 9,00% 8,86% 9,00%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,00% 8,17% 8,00%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,00% 7,35% 7,00%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,00% 5,28% 5,00%
powyżej 5.000.000 zł 4,00% 3,73% 4,00%
Powyższe dane dotyczą zarówno projektów, w których koszty pośrednie były rozliczane ryczałtem
jak i na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. Średni udział kosztów pośrednich jest rozumiany jako
średnia z procentowych udziałów kosztów pośrednich we wszystkich projektach objętych analizą.
Średni poziom kosztów pośrednich w każdej z analizowanych kategorii był zbliżony do limitu określonego
w Wytycznych w poszczególnych grupach projektów, przy czym w przypadku projektów o wartości
od 500.000 zł do 5.000.000 zł był od niego nieznacznie wyższy. W przypadku projektów o wartościach skrajnych
(najmniejszych – do 500.000 zł i największych – powyżej 5.000.000 zł), średni poziom kosztów pośrednich
podlegających rozliczeniu był nieznacznie niższy niż ww. limit.
str. 16
Z kolei mediana kosztów pośrednich w projektach PO KL była zgodna z wartościami określonymi w Wytycznych.
Odrębnej analizie poddano projekty PO KL, w których koszty pośrednie były rozliczane na podstawie
rzeczywiście ponoszonych wydatków.
Udział (%) kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków w projektach
PO KL (tabela 8):
Wartość projektu %
kosztów pośrednich
wynikający z Wytycznych
Średni %
kosztów pośrednich
rozliczonych w projektach
(ogółem – bez względu na
formę rozliczania)
Średni %
kosztów pośrednich
rozliczonych w projektach
na podstawie rzeczywiście
poniesionych wydatków
do 500.000 zł 9,00% 8,86% 8,84%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,00% 8,17% 8,37%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,00% 7,35% 7,77%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,00% 5,28% 5,67%
powyżej 5.000.000 zł 4,00% 3,73% 3,44%
Sposób rozliczania kosztów pośrednich (ryczałt lub rzeczywiście poniesione wydatki) nie miał znaczącego
wpływu na poziom kosztów pośrednich w projekcie. Jak wynika z danych przedstawionych w tabeli nr 8, udział
kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków w projektach PO KL
w przypadku 3 z 5 kategorii był nieznacznie wyższy niż wynikający z ryczałtu. Powyższe oznacza, że w projektach
o wartości od 500.000 zł do 5.000.000 zł, stanowiących 65% badanej próby, koszty rozliczane na podstawie
rzeczywiście poniesionych wydatków były nieznacznie wyższe, niż gdyby były rozliczane w sposób ryczałtowy.
Należy podkreślić, że w zasadach kwalifikowalności kosztów pośrednich w ramach PO KL nie określono limitów
kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie faktycznie ponoszonych wydatków. Niemniej jednak,
do dofinansowania przyjmowane są projekty z wysokością kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie
faktycznie ponoszonych wydatków spełniającą zasadę racjonalności i efektywności. W praktyce zalecane jest
przy ocenie kosztów pośrednich w projektach EFS, aby odnosić wysokość kosztów pośrednich rozliczanych
na podstawie faktycznie ponoszonych wydatków do tej wynikającej z limitów obowiązujących w przypadku
rozliczania kosztów pośrednich ryczałtem.
W przypadku projektów, w których koszty pośrednie rozliczane były na podstawie rzeczywiście poniesionych
wydatków w blisko połowie przypadków (41%) doszło do przekroczenia wysokości stosowanej przy
ryczałtowym rozliczaniu kosztów pośrednich. Niemniej jednak, pomimo takich przypadków, średni poziom
kosztów pośrednich w projektach rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków tylko
nieznacznie odbiega od stawek określonych dla kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtowo.
str. 17
Zjawisko przekroczenia zalecanych wartości kosztów pośrednich w projektach, w których ww. koszty rozliczane
były na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków ilustruje poniższa tabela (tabela 9):
Wartość projektu % kosztów pośrednich
wynikający
z Wytycznych
Liczba projektów,
w których koszty pośrednie
rozliczano na podstawie
rzeczywiście poniesionych
wydatków
Liczba projektów,
w których nastąpiło
przekroczenie
%
projektów
do 500.000 zł 9,00% 401 151 37,66%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,00% 278 117 42,09%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,00% 258 120 46,51%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,00% 154 72 46,75%
powyżej 5.000.000 zł 4,00% 67 19 28,36%
Ogółem - 1.158 479 41,36%
Mając na uwadze - z jednej strony - nieznaczne różnice pomiędzy wartością kosztów pośrednich rozliczanych
na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków oraz kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie
ryczałtu, oraz z drugiej strony - istotne uproszczenie procesu rozliczania ww. kosztów, które ma miejsce
w przypadku stosowania ryczałtu (przede wszystkim brak konieczności dokumentowania wydatków)
– w zakresie kosztów pośrednich określonych w PO KL zasadne jest upowszechnienie stosowania tej metody
rozliczania kosztów pośrednich w projektach PO KL.
Podrozdział 4.2 Koszty zarządzania w projektach PO KL Analizie poddano koszty zarządzania zgodnie z definicją kosztów zarządzania przyjętą w ramach PO KL (Sekcja
2.1.2). Dla potrzeb poniższych obliczeń koszty zarządzania są zatem rozumiane jako iloraz sumy poszczególnych
kosztów wchodzących w skład katalogu kosztów zarządzania i wartości projektu ogółem (koszty zarządzania /
wartość projektu ogółem).
Koszty zarządzania projektem nie wystąpiły w ogóle w 40 projektach.
Poniżej przedstawiono powyższe projekty w zależności od wartości (tabela 10):
Wartość projektu Liczba projektów Liczba projektów bez
kosztów zarządzania
% projektów
do 500.000 zł 610 24 3,93%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 3 0,56%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 4 0,78%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 1 0,00%
powyżej 5.000.000 zł 141 8 5,67%
Razem 2.157 40 1,85%
str. 18
Udział (%) kosztów zarządzania w projektach PO KL rozumiany jest jako średnia z procentowych udziałów
kosztów zarządzania we wszystkich projektach objętych analizą.
Koszty zarządzania w projektach PO KL (tabela 11):
Wartość projektu Limit kosztów
zarządzania wynikający
z Wytycznych
Średni % kosztów
zarządzania
Mediana % kosztów
zarządzania
do 500.000 zł 30,00% 19,98% 21,00%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 25,00% 17,66% 19,00%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 20,00% 15,29% 16,00%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 15,00% 11,67% 12,00%
powyżej 5.000.000 zł 10,00% 8,31% 8,00%
Z powyższego wynika, że średni poziom kosztów zarządzania w projektach objętych analizą jest
w rzeczywistości niższy, niż limity wynikające z Wytycznych. Szczególnie znacząca różnica pomiędzy faktyczną
wysokością kosztów zarządzania a dopuszczalnym limitem występuje w projektach o niskiej wartości
(do 500.000 zł), tj. rozliczane w ww. projektach koszty zarządzania są wyraźnie niższe, niż teoretycznie mogłyby
być na podstawie Wytycznych.
Mediana średniego udziału kosztów zarządzania w projektach PO KL jest również niższa niż limit określony
w Wytycznych, co także potwierdza twierdzenie, że koszty zarządzania są w rzeczywistości niższe,
niż limity wynikające z dokumentów programowych.
W kosztach zarządzania największą pozycję zajmują wynagrodzenia personelu projektów EFS.
Koszty wynagrodzeń personelu w kosztach zarządzania projektami PO KL (tabela 12):
Wartość projektu Udział kosztów wynagrodzeń personelu w kosztach
zarządzania projektem
do 500.000 zł 90,65%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 88,21%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 87,49%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 87,63%
powyżej 5.000.000 zł 88,37%
Wynagrodzenia personelu zarządzającego stanowią najistotniejszy element kosztów zarządzania – od 87,49%
w przypadku projektów o wartości pomiędzy 1-2 mln zł do 90,65% w przypadku projektów najmniejszych,
tj. do 500 tys. zł.
str. 19
Koszty działań informacyjno-promocyjnych w kosztach zarządzania projektami PO KL (tabela 13):
Wartość projektu Udział kosztów działań informacyjno-promocyjnych
w kosztach zarządzania
do 500.000 zł 8,21%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,86%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 9,22%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 8,56%
powyżej 5.000.000 zł 8,10%
Koszty działań informacyjno-promocyjnych stanowią istotny – drugi po wynagrodzeniach – składnik kosztów
zarządzania. Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z zapisami Wytycznych, ww. koszty są ograniczone
wyłącznie do aspektów związanych z „techniczną” realizacją projektu. Do standardowych kosztów informacji
i promocji w ramach kosztów zarządzania zalicza się np. koszty wynikające z obowiązków beneficjentów
w zakresie właściwego znakowania przedmiotów i informowania o projekcie. Wszelkie inne koszty związane
z „merytoryczną” informacją i promocją, takie jak np. konferencje upowszechniające, czy kampanie medialne,
finansowane są poza kosztami zarządzania, tj. w ramach zadań merytorycznych projektu.
Koszty zakupu i/lub amortyzacji sprzętu, mebli oraz wartości niematerialnych i prawnych w kosztach
zarządzania projektami PO KL (tabela 14):
Wartość projektu Udział kosztów zakupu sprzętu/mebli/
wartości niematerialnych i prawnych
w kosztach zarządzania
do 500.000 zł 1,22%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 1,13%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 1,16%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 1,81%
powyżej 5.000.000 zł 2,00%
Koszty zakupu i/lub amortyzacji sprzętu, mebli oraz wartości niematerialnych i prawnych - niezależnie od
wartości projektu - stanowią marginalny element kosztów zarządzania i wynoszą średnio od 1 do 2%.
Charakterystyczne jest jednocześnie, że w projektach o dużej wartości (od 2.000.000 zł) ich udział w kosztach
zarządzania rośnie dwukrotnie w stosunku do projektów niskobudżetowych.
str. 20
Koszty zabezpieczeń w kosztach zarządzania projektami PO KL (tabela 15):
Wartość projektu Liczba projektów
poddanych
analizie
Liczba projektów,
w których
występują koszty
zabezpieczeń
Udział % Średni poziom
kosztów
zabezpieczeń
w projektach (zł)
Średni udział (%)
kosztów
zarządzania
projektem do
wartości projektu
do 500.000 zł 610 1 0,16% 12.190,00 29,09%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 3 0,56% 12.695,33 19,90%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 16 3,13% 32.644,25 19,52%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 26 7,30% 38.632,87 12,50%
powyżej 5.000.000 zł 141 9 6,38% 52.341,36 9,93%
Suma 2.157 55 2,55% - -
Koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji projektu są kosztami bardzo rzadko występującymi – pojawiają się
zaledwie w niecałych 3% projektów. Ww. koszty szczególnie rzadko występują w projektach o niskiej wartości
(1%). W projektach o wartości powyżej 2.000.000 zł występują już znacznie częściej (7-8%).
W projektach, w których przedmiotowe koszty wystąpiły (55 projektów) średnia wysokość kosztów
zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy wyniosła 8,83% kosztów zarządzania i 1,60% wartości danego
projektu ogółem. Powyżej przedstawiono średnią wartość kosztów zabezpieczeń w zależności od wartości
projektu PO KL – oscyluje ona pomiędzy 12 190,00 zł w najmniejszych projektach do 52 341,36 zł w projektach
o najwyższej wartości. Niemniej jednak, w tych projektach, w których koszty zabezpieczeń występują, średni
poziom kosztów zarządzania (z uwzględnieniem kosztów zabezpieczenia) nie przekracza dopuszczalnych
limitów kosztów zarządzania określonych w Wytycznych dla PO KL dla żadnej grupy projektów.
Tym samym, uzasadnia to zmianę podejścia w perspektywie finansowej 2014-2020 do kosztów zabezpieczeń
prawidłowej realizacji umowy, tj. włączenie tych kosztów do limitu, który w perspektywie finansowej 2014-
2020 będzie obowiązywał dla kosztów pośrednich w projektach EFS.
Podrozdział 4.3 Wpływ realizacji projektu w formule
partnerskiej na koszty administracyjne Analizie poddano również wpływ realizacji projektów w formule partnerskiej na koszty pośrednie i koszty
zarządzania. Jak wskazano w podrozdziale 3.2, 644 z 2157 zweryfikowanych projektów było realizowanych
w partnerstwie, z czego zasadnicza większość, bo 555, były realizowane z udziałem 1-2 partnerów. W związku
z tym, że panuje powszechnie przekonanie, że koszty partnerskie generują wyższe koszty administracyjne,
porównano poziom kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach PO KL realizowanych samodzielnie
i w projektach realizowanych w formule partnerskiej.
str. 21
Wysokość kosztów pośrednich ze względu na liczbę podmiotów realizujących projekt (tabela 16):
Średni %
kosztów pośrednich
w projektach PO KL
Średni %
kosztów pośrednich
– projekty
realizowane
samodzielnie
Średni % kosztów
pośrednich
– projekty
realizowane
w partnerstwie
Średni % kosztów
pośrednich -
projekty
realizowane przez
1-2 partnerów
Średni % kosztów
pośrednich -
projekty
realizowane przez
3-4 partnerów
Średni % kosztów
pośrednich -
projekty
realizowane przez 5
i więcej partnerów
7,41% 7,37% 7,49% 7,57% 7,18% 6,61%
Wysokość kosztów zarządzania ze względu na liczbę podmiotów realizujących projekt (tabela 17):
Średni %
kosztów zarządzania
w projektach PO KL
Średni %
kosztów zarządzania
– projekty
realizowane
samodzielnie
Średni % kosztów
zarządzania
– projekty
realizowane
w partnerstwie
Średni % kosztów
zarządzania
– projekty
realizowane przez
1-2 partnerów
Średni % kosztów
zarządzania
– projekty
realizowane przez
3-4 partnerów
Średni % kosztów
zarządzania
– projekty
realizowane przez 5
i więcej partnerów
16,16% 15,87% 16,86% 17,01% 16,00% 15,70%
Na podstawie przedstawionych powyżej danych, uzasadniony jest wniosek, że fakt realizacji projektu
samodzielnie przez beneficjenta lub z udziałem partnerów nie ma istotnego wpływu ani na wysokość
kosztów pośrednich ani na wysokość kosztów zarządzania generowanych w projekcie. Co ciekawe, im więcej
podmiotów realizujących dany projekt, tym koszty pośrednie i koszty zarządzania w projekcie są niższe.
W związku z powyższym, należy przyjąć, że nie ma uzasadnienia merytorycznego dla różnicowania kosztów
pośrednich w perspektywie finansowej 2014-2020 w zależności od liczby podmiotów realizujących projekt
EFS.
Podrozdział 4.4 Udział kosztów administracyjnych
w projektach PO KL Koszty pośrednie oraz koszty zarządzania stanowią istotny element budżetów projektów PO KL. Niemniej,
jak wynika z przeprowadzonej analizy, w rzeczywistości stanowią mniej, niż wynika z limitów określonych
w Wytycznych – przede wszystkim ze względu na rozliczanie w projektach przez beneficjentów kosztów
zarządzania w wysokości niższej, niż limity określone w ww. dokumencie. Ponieważ jednak inny jest sposób
wyliczania limitów kosztów pośrednich i kosztów zarządzania przedstawiony w podrozdziałach 4.1 i 4.2 (koszty
pośrednie wyliczane są w stosunku do kosztów bezpośrednich pomniejszonych o wartość zadań zleconych
a koszty zarządzania wyliczane są w stosunku do wartości projektu), dokonano wyliczenia średnich kosztów
administracyjnych w projektach PO KL sumując wartość kosztów pośrednich i wartość kosztów zarządzania
w projektach PO KL.
str. 22
Udział kosztów administracyjnych w projektach PO KL obrazuje poniższa tabela (tabela 18).
Wartość projektu Średni %
kosztów pośrednich
w projektach PO KL
(dane z tab. 7)
Średni %
kosztów zarządzania
w projektach PO KL
(dane z tab. 11)
Średni %
kosztów administracyjnych
w stosunku do wartości
projektu w projektach PO KL*
do 500.000 zł 8,86% 19,98% 26,83%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,17% 17,66% 24,11%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,35% 15,29% 21,08%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,28% 11,67% 16,08%
powyżej 5.000.000 zł 3,73% 8,31% 11,47%
Ogółem 6,68% 14,58% 19,92%
*udział % kosztów administracyjnych liczony jest jako suma kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach
w stosunku do wartości projektu (nie stanowi sumy procentów kosztów pośrednich i kosztów zarządzania wskazanych
w kolumnach wcześniejszych)
Podrozdział 4.5 Wpływ zadań zleconych na wysokość
kosztów administracyjnych w projektach PO KL Jak wskazano w podrozdziale 2.1.1, metodologia wyliczania stawek ryczałtowych kosztów administracyjnych
powinna uwzględniać aspekt zlecania zadań w projekcie EFS.
Nota KE COCOF 09/0025/01-EN na okres programowania 2007-2013 wskazuje wyraźnie, że zakres zlecania
zadań przez beneficjenta w ramach projektów może mieć wpływ na wysokość kwalifikowalnych kosztów
pośrednich i państwo członkowskie powinno zweryfikować wpływ zlecania zadań na wysokość tych kosztów.
W ramach PO KL przyjęto założenie, że Beneficjent może powierzać realizację zadań merytorycznych w ramach
projektu wykonawcom zewnętrznym. W takiej sytuacji beneficjent powinien wskazać we wniosku
o dofinansowanie projektu zadania lub ich części, które zamierza zlecać. Jako zlecenie zadań merytorycznych
należy rozumieć powierzenie podmiotom zewnętrznym (wykonawcom) realizacji istotnej części zadania lub
jego całości np. zlecenie szkolenia firmie szkoleniowej, zlecenie realizacji badania wykonawcy zewnętrznemu.
W związku z powyższym, jako zlecenie zadań merytorycznych nie należy rozumieć zakupu usług
np. cateringowych, hotelowych czy zaangażowania trenera do przeprowadzenia szkolenia.
Analogiczne podejście KE przewiduje do zastosowania w perspektywie finansowej 2014-2020. Z rozporządzenia
CPR (art. 67 ust. 4) wynika, że jeżeli projekt jest realizowany wyłącznie za pośrednictwem zamówień
publicznych na wykonanie robót budowlanych, dostawę towarów lub świadczenie usług, nie ma możliwości
stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków. Jednocześnie jak wynika z noty COCOF dotyczącej
praktycznego stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków, przed ewentualnym przyjęciem
ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich, należy dokonać analizy wpływu stopnia zlecania zadań
w projekcie na poziom ww. kosztów.
str. 23
W związku z powyższym, przeprowadzono analizę kosztów administracyjnych w projektach pod kątem zlecania
zadań merytorycznych w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL
opisanym powyżej.
W ramach przebadanej próby 1.015 wnioski (47,06%) uwzględniały zadania zlecone (tabela 19).
Wartość projektu Liczba projektów
poddanych analizie
Liczba projektów
uwzględniających
zlecanie zadań
% próby Średni udział zadań
zleconych w stosunku
do wartości projektu
do 500.000 zł 610 179 29,34% 9,87%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 265 49,17% 10,78%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 286 55,97% 11,50%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 198 55,62% 9,67%
powyżej 5.000.000 zł 141 87 61,70% 11,66%
Ogółem 2.157 1.015 47,06% 10,69%
Z powyższej analizy wynika, że im większa wartość projektu, tym powszechniejsze zlecanie zadań
– o ile w przypadku projektów o wartości do 500.000 zł zaledwie co 3 projekt przewiduje realizację dostaw
lub usług przez wykonawców, o tyle w projektach o wartości powyżej 5.000.000 zł proporcje te są odwrotne
– zaledwie 1 na 3 projektodawców nie korzysta z usług pod-/wykonawców w toku realizacji projektu PO KL.
Średni udział zadań zleconych w stosunku do kosztów ogółem wynosi 10,69% i waha się pomiędzy 9,67% dla
projektów o wartości od 2 do 5 mln zł a 11,66% dla projektów powyżej 5 mln zł. Udział zadań zleconych jest
więc stosunkowo niewielki i brak jakiejkolwiek prawidłowości w zależności od wartości projektu.
Porównanie poziomu kosztów administracyjnych w projektach z zadaniami zleconymi oraz bez zadań zleconych
– w stosunku do wartości projektu (tabela 20):
Udział (%) kosztów administracyjnych w stosunku do wartości projektu PO KL
Wartość projektu w projektach z
zadaniami zleconymi
w projektach bez zadań
zleconych
różnica
do 500.000 zł 24,64% 27,74% -3,10%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 23,31% 24,89% -1,58%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 20,45% 21,88% -1,42%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 15,68% 16,58% -0,89%
powyżej 5.000.000 zł 11,92% 10,75% 1,17%
str. 24
Porównanie poziomu kosztów administracyjnych w projektach z zadaniami zleconymi oraz bez zadań zleconych
– w stosunku do kosztów bezpośrednich (tabela 21):
Udział (%) kosztów administracyjnych w stosunku do merytorycznych kosztów
bezpośrednich POKL
Wartość projektu w projektach z
zadaniami zleconymi
w projektach bez zadań
zleconych
różnica
do 500.000 zł 35,80% 40,83% -5,03%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 31,89% 34,60% -2,72%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 26,59% 28,81% -2,23%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 19,04% 20,26% -1,22%
powyżej 5.000.000 zł 13,84% 12,46% 1,38%
Z powyższych danych wynika, że w projektach, w których zadania są zlecane co do zasady koszty
administracyjne są niższe - choć nieznacznie - niż w projektach realizowanych samodzielnie przez
beneficjentów. W tabelach 20 i 21 pokazano ww. różnice, przy czym w tabeli 20 koszty administracyjne
porównano z kosztami ogółem w projekcie, natomiast w tabeli 21 koszty administracyjne zestawiono z
merytorycznymi kosztami bezpośrednimi (ponieważ w PO KL koszty zarządzania były częścią kosztów
bezpośrednich, merytoryczne koszty bezpośrednie stanowią różnicę pomiędzy kosztami bezpośrednimi i
kosztami zarządzania).
Największa różnica w poziomach kosztów administracyjnych pomiędzy projektami, w których nie następuje
zlecenie zadań podmiotom zewnętrznym i w takich, w których beneficjent zleca zadania merytoryczne,
występuje w projektach najmniejszych, tj. do 500 tys. zł. Im większa wartość projektu, tym mniejsza różnica
w udziałach kosztów administracyjnych w projektach z udziałem i bez udziału wykonawców. Jednocześnie
w projektach największych, tj. powyżej 5 mln zł, występuje zależność odwrotna – koszty administracyjne
są nieznacznie wyższe w projektach realizowanych z udziałem wykonawców, niż w projektach realizowanych
samodzielnie przez beneficjentów.
Należy również przyjrzeć się bliżej projektom, w ramach których beneficjenci zlecają zadania merytoryczne
wykonawcom.
Koszty administracyjne w zależności od zakresu zadań zleconych (tabela 22):
% zadań zleconych Liczba projektów Koszty administracyjne w stosunku do
merytorycznych kosztów bezpośrednich
do 30% 718 26,70%
od 30% do 50% 130 29,27%
od 50% 167 26,68%
Łącznie 1.015
str. 25
Ponad 70% projektów (aż 718 z 1.015) to projekty, w których zadania zlecane nie przekraczają 30%
merytorycznych kosztów bezpośrednich (tj. kosztów bezpośrednich pomniejszonych o koszty zarządzania).
W niecałych 17% projektów zadania zlecone przekraczają 50%, z czego tylko w 39 projektach wartość zadań
zleconych to więcej niż 90% budżetu zadań merytorycznych.
Koszty administracyjne w projektach z zadaniami zleconymi nie różnią się zasadniczo pod względem zakresu
zleconych zadań w projektach PO KL – wynoszą one niewiele ponad 29% w projektach, w których zadania
zlecone to pomiędzy 30-50% merytorycznych kosztów bezpośrednich; w pozostałych projektach – ok. 26,5%.
str. 26
Rozdział 5 Koszty pośrednie w perspektywie
finansowej 2014-2020 Dysponując katalogiem kosztów możliwych do sfinansowania w ramach kosztów pośrednich w perspektywie
finansowej 2014-2020 (Sekcja 2.2.1), należało w dalszej kolejności oszacować ich wysokość, tak aby
wprowadzony system był zgodny z założeniami rozporządzenia CPR, tj. aby planowane do wprowadzenia
stawki kosztów pośrednich nie przekraczały 25% bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych oraz aby były
określone na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń.
W celu oszacowania stawek ryczałtowych dla kosztów pośrednich w projektach EFS w perspektywie
finansowej 2014-2020, zastosowano następującą metodologię:
koszty pośrednie PO KL + koszty zarządzania PO KL
koszty bezpośrednie PO KL – koszty zarządzania PO KL
Wyjaśnienia:
1. Koszty zarządzania zostały dodane do licznika (de facto do kwoty kosztów pośrednich), gdyż zgodnie
z założeniem w perspektywie finansowej 2014-2020 będą stanowiły element kosztów pośrednich
(a nie jak dotychczas kosztów bezpośrednich).
2. Koszty zarządzania zostały odjęte od mianownika (de facto od kwoty kosztów bezpośrednich), gdyż
zgodnie z założeniem w perspektywie finansowej 2014-2020 będą stanowiły element kosztów
pośrednich (a nie jak dotychczas kosztów bezpośrednich).
Średni udział kosztów pośrednich w kosztach bezpośrednich w zależności od wielkości projektu (tabela 23):
Wartość projektu Średni % kosztów pośrednich
2014-2020
do 500.000 zł 39,35%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 33,27%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 27,57%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 19,58%
powyżej 5.000.000 zł 13,31%
Średni udział kosztów pośrednich w kosztach bezpośrednich jest odwrotnie proporcjonalny do wielkości
projektu, tj. spada wraz ze wzrostem budżetu projektu. Innymi słowy, im większy budżet projektu, tym niższy
udział w nim kosztów administracyjnych. Powyższa zależność miała miejsce również w przypadku kosztów
pośrednich w perspektywie finansowej 2007-2013, niemniej rozpiętość nie była aż tak duża. W przypadku
str. 27
kosztów rozliczanych ryczałtem, limit dla projektów największych był ponad dwukrotnie niższy od limitu
określonego dla projektów o niskiej wartości (4% wobec 9%). Natomiast z tabeli 23 wynika, że udział kosztów
pośrednich w kosztach bezpośrednich w projektach o dużej wartości (powyżej 5.000.000 zł) jest trzykrotnie
niższy niż w projektach o małej wartości (13,31% wobec 39,35%).
Dodatkowo, zgodnie z art. 67 ust. 4 rozporządzenia CPR, jeżeli projekt jest realizowany wyłącznie
za pośrednictwem zamówień publicznych na wykonanie robót budowlanych, dostawę towarów lub świadczenie
usług, nie ma możliwości stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków i w takim przypadku koszty
pośrednie nie będą przysługiwać. Jednocześnie, jak wynika z noty COCOF dotyczącej praktycznego stosowania
uproszczonych metod rozliczania wydatków, przed ewentualnym przyjęciem ryczałtowego rozliczania kosztów
pośrednich, należy dokonać analizy wpływu stopnia zlecania zadań w projekcie na poziom ww. kosztów.
Państwa członkowskie powinny wprowadzić działania korygujące w metodologii, tak aby koszty pośrednie
uwzględniały zakres zadań zleconych.
Udział (%) kosztów pośrednich w kosztach bezpośrednich po uwzględnieniu wpływu zadań zleconych (tabela
24):
Wartość projektu Średni % kosztów pośrednich
2014-2020
Korekta wynikająca ze zlecania
zadań
Średni % kosztów pośrednich
2014-2020 uwzględniający
wpływ zadań zleconych
do 500.000 zł 39,35% -5,03% 34,32%
od 500.000 zł do 1.000.000 zł 33,27% -2,72% 30,55%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 27,57% -2,23% 25,34%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 19,58% -1,22% 18,36%
powyżej 5.000.000 zł 13,31% n/d 13,31%
Z powyższych danych wynika, że nawet po uwzględnieniu wpływu zadań zleconych wysokość kosztów
pośrednich w projektach do 2.000.000 zł przekracza 25% kosztów bezpośrednich, a więc dopuszczalny limit
ryczałtu, o którym mowa w rozporządzeniu CPR.
str. 28
Podsumowanie Z uwagi na potrzebę uproszczenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków EFS, jak również
mając na uwadze wnioski z przeprowadzonej analizy, konieczne jest wprowadzenie obowiązku rozliczania
kosztów pośrednich (rozumianych jako wszystkich kosztów administracyjnych projektu) w sposób ryczałtowy
dla wszystkich beneficjentów korzystających ze wsparcia w ramach EFS.
Objęcie ryczałtem wszystkich kosztów administracyjnych i wprowadzenie stawek ryczałtowych wskazanych
powyżej uzasadnione jest:
1) Koncentracją na rezultatach projektów EFS w perspektywie finansowej 2014-2020 – rozliczanie
ryczałtowe oznacza, że koszty są kalkulowane według wcześniej zdefiniowanej metody opartej
na produktach, rezultatach lub na podstawie innych kosztów a nie na podstawie dokumentów
źródłowych. Wykorzystanie uproszczonych form rozliczania pozwala więc na skoncentrowanie wysiłku
administracyjnego związanego z zarządzaniem funduszami na osiąganiu celów polityki spójności zamiast
na zbieraniu i weryfikacji dokumentów finansowych potwierdzających wydatki administracyjne.
2) Koniecznością zmniejszenia nieprawidłowości w zakresie rozliczania kosztów administracyjnych - przez
ostatnie lata, Europejski Trybunał Obrachunkowy wielokrotnie rekomendował KE zachęcanie
i rozszerzenie wykorzystania uproszczonych form rozliczania, w szczególności w odniesieniu do EFS;
w raporcie ETO z 2012 r. (DAS report4) ETO wskazywało, że 26% operacji finansowanych z EFS było
rozliczanych ryczałtowo i w żadnej nie wykryto nieprawidłowości.
3) Racjonalizacją kosztów administracyjnych – prowadzone w ramach PO KL audyty KE i ETO wielokrotnie
wskazywały na zawyżone koszty administracyjne związane z obsługą projektem, co prowadziło
do wprowadzania w trakcie wdrażania Programu systemowych działań korygujących, np. zmian
Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków PO KL.
4) Zmniejszeniem obciążeń administracyjnych – odejście od zasady dokumentowania i analizowania każdej
faktury lub dokumentów księgowych związanych z obsługą administracyjną to kluczowy element
uproszczonych form rozliczania ponieważ zasadniczo ogranicza obciążenia administracyjne.
Na podstawie danych wynikających z niniejszego badania, uzasadnione jest przyjęcie następujących stawek
kosztów pośrednich do rozliczania ryczałtowego (tabela 25):
Wartość projektu Stawka ryczałtowa kosztów pośrednich w
stosunku do kosztów bezpośrednich
poniżej 1.000.000 zł 25%
od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł włącznie 20%
od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł włącznie 15%
powyżej 5.000.000 zł 10%
4 Annual report on the implementation of the budget, 2013/C 331/01, European Court of Auditors
str. 29
Zaproponowane stawki w przypadku projektów o wartości od 1 mln zł są niższe niż wynikające z niniejszego
badania co wynika z konieczności zapewnienia spełnienia zasady racjonalności i efektywnego zarządzania
finansowego określonej w przepisach wspólnotowych. Po pierwsze, wyniki audytów i kontroli w projektach EFS
wielokrotnie wskazywały na zawyżone koszty zarządzania, w tym personelu zarządzającego projektu. Po drugie,
przyjęcie stawek ryczałtowych umożliwi ograniczenie ponoszonych dotychczas kosztów administracyjnych,
np. w zakresie rozliczania projektu. Po trzecie, przyjęcie niższych stawek pozwoli na uniknięcie ryzyka
stwierdzenia nieprawidłowości ze strony KE w zakresie zawyżonych kosztów administracyjnych w projektach
EFS.
Ryczałt obejmować będzie koszty administracyjne w projekcie zgodnie z definicją opisaną w sekcji 2.2.1 Koszty
pośrednie – katalog.
Zaproponowane stawki będą miały zastosowanie dla wszystkich podmiotów realizujących projekty
finansowane ze środków EFS – zarówno w programach krajowych, jak i regionalnych – chyba że z przepisów
krajowych lub wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach perspektywy finansowej 2014-
2020 wynikać będzie inaczej.
Wprowadzenie ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich we wszystkich projektach EFS będzie miało
co najmniej następujące pozytywne rezultaty dla beneficjentów:
− odbiurokratyzowanie procedur związanych z obsługą projektu – beneficjenci, podobnie jak instytucje ich
nadzorujące, będą mogły skoncentrować się na merytorycznych, a nie formalnych aspektach realizacji
projektów, ograniczona zostanie ilość dokumentów niezbędnych do potwierdzenia poniesienia wydatków,
a tym samym proces rozliczania oraz zatwierdzania wydatków zostanie znacznie uproszczony;
− poprzez odejście od dotychczas istotnej roli samego procesu rozliczania wydatków, zwiększy się nacisk
na dyscyplinę finansową środków publicznych, jakimi są środki dofinansowania,
− zmniejszy się liczba nieprawidłowości z powodu błędnego rozliczania kosztów administracyjnych, w tym
w szczególności wynagrodzeń personelu projektu wykonującego zadania administracyjne;
− ułatwiony będzie dostęp dla „małych” podmiotów do EFS dzięki uproszczeniom w zarządzaniu.