Raport z analizy kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach PO KL 2007-2013 w celu opracowania limitów kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem na perspektywę finansową 2014-2020

Departament Europejskiego Funduszu Społecznego,

Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju

2014-05-20

str. 1

Spis treści

Rozdział 1 Cel i przedmiot analizy ........................................................................................................... 3

Rozdział 2 Przyjęte założenia ................................................................................................................... 5

Podrozdział 2.1 Perspektywa finansowa 2007-2013 ......................................................................... 5

Sekcja 2.1.1 Koszty pośrednie ........................................................................................................ 5

Sekcja 2.1.2 Koszty zarządzania projektem ................................................................................... 7

Podrozdział 2.2 Perspektywa finansowa 2014-2020 ......................................................................... 7

Sekcja 2.2.1 Koszty pośrednie - katalog ......................................................................................... 8

Sekcja 2.2.2 Koszty pośrednie - wysokość ....................................................................................... 9

Rozdział 3 Opis metodologii .................................................................................................................. 10

Podrozdział 3.1 Założenia metodologiczne ..................................................................................... 10

Podrozdział 3.2 Sposób doboru próby badawczej........................................................................... 11

Rozdział 4 Wysokość kosztów pośrednich oraz kosztów zarządzania w projektach PO KL .................. 14

Podrozdział 4.1 Koszty pośrednie w projektach PO KL .................................................................... 14

Podrozdział 4.2 Koszty zarządzania w projektach PO KL ................................................................. 17

Podrozdział 4.3 Wpływ realizacji projektu w formule partnerskiej na koszty administracyjne ...... 20

Podrozdział 4.4 Udział kosztów administracyjnych w projektach PO KL ........................................ 21

Podrozdział 4.5 Wpływ zadań zleconych na wysokość kosztów administracyjnych w projektach PO

KL ....................................................................................................................................................... 22

Rozdział 5 Koszty pośrednie w perspektywie finansowej 2014-2020 ................................................... 26

Podsumowanie ...................................................................................................................................... 28

str. 2

Stosowane skróty

EFS Europejski Fundusz Społeczny

IZ Instytucja Zarządzająca

KE Komisja Europejska

Nota COCOF COCOF Note 09/0025/04-EN of 28/01/2010 on Article 11.3 (b) of Regulation (EC)

No 1081/2006 as amended by Regulation (EC) No 396/2009 and Article 7.4

of Regulation (EC) No 1080/2006 as amended by Regulation (EC) No 397/2009

PO KL Program Operacyjny Kapitał Ludzki

rozporządzenie CPR Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia

2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności,

Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz

Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne

dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu

Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego

oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

Wytyczne Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL

str. 3

Rozdział 1 Cel i przedmiot analizy Celem analizy przeprowadzonej przez IZ PO KL w IV kwartale 2013 r. i I kwartale 2014 r. jest oszacowanie

średniego poziomu kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach realizowanych ze środków EFS

w obecnej perspektywie finansowej 2007-2013. Otrzymane dane mają służyć jako podstawa dla wyliczenia

stawek ryczałtowych do rozliczania kosztów pośrednich w projektach EFS realizowanych w perspektywie

finansowej 2014-2020.

Założeniem IZ PO KL jest zmiana podejścia do rozliczania kosztów pośrednich w nowej perspektywie

m.in. poprzez:

1) uwzględnienie w kosztach pośrednich wszystkich kosztów administracyjnych, tj. również kosztów

zarządzania rozliczanych w perspektywie 2007-2013 jako koszty bezpośrednie;

2) wprowadzenie obligatoryjnego rozliczania kosztów pośrednich za pomocą ryczałtu.

W perspektywie 2007-2013 rozporządzenie Nr 1081/2006 wprowadziło możliwość rozliczania kosztów

pośrednich ryczałtem w wysokości do 20% kosztów bezpośrednich projektu (art. 11 ust. 3 lit. b).1

Wprowadzenie możliwości rozliczania ryczałtowego było oczekiwane zarówno przez beneficjentów jak

i instytucje nadzorujące, wliczając w to instytucje kontrolne. Powyższa możliwość została wprowadzona

w ramach PO KL od początku realizacji Programu. Specyfika ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich

polega na tym, że beneficjenci nie mają obowiązku dokumentowania ponoszonych wydatków, tzn. nie

gromadzą faktur, rachunków itp. Poszczególne wydatki nie podlegają również kontroli organów zewnętrznych.

Stanowi to znaczne uproszczenie w porównaniu do tradycyjnej metody rozliczania, w której beneficjenci mają

obowiązek zbierania i opisywania każdego dokumentu księgowego potwierdzającego wydatek,

a ww. dokumenty podlegają kontroli.

Obok kosztów pośrednich, budżety projektów realizowanych w ramach PO KL obejmują również koszty

bezpośrednie, a więc takie koszty poszczególnych zadań realizowanych w ramach projektu, które są

bezpośrednio związane z danym zadaniem. Do ww. kosztów, obok kosztów związanych z realizacją zadań

merytorycznych, będących istotą każdego projektu PO KL (np. subsydiowane zatrudnienie, tworzenie miejsc

w placówkach przedszkolnych, organizacja szkoleń itp.) należą również tzw. koszty zarządzania. Katalog ww.

kosztów obejmuje przede wszystkim koszty wynagrodzeń personelu odpowiedzialnego za obsługę

administracyjną projektu, np. koordynatora/kierownika, specjalisty ds. rozliczeń finansowych, itp. Ww. koszty

rozliczane są na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, a ich łączna wartość nie może przekroczyć

limitu określonego w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, który wynosi od 10%

do 30% - w zależności od wartości projektu2. Jak wynika z doświadczeń IZ PO KL, rozliczanie kosztów

zarządzania, których istotną część stanowią wydatki związane z wynagrodzeniami, stanowi znaczną trudność

dla beneficjentów i jest częstym powodem zarzutów organów kontrolnych – zarówno krajowych,

jak i wspólnotowych. Dlatego też, w toku prac nad założeniami systemu realizacji programów operacyjnych

współfinansowanych ze środków EFS w nowej perspektywie finansowej, IZ PO KL postanowiła zweryfikować

możliwość rozszerzenia katalogu kosztów pośrednich o koszty zarządzania oraz wprowadzenia obowiązku

rozliczania ich za pomocą ryczałtu.

1 Należy zauważyć, że rozporządzenie nie zawiera definicji kosztów pośrednich i kosztów bezpośrednich – ich zdefiniowanie należy do kompetencji państw członkowskich. 2 W przypadku projektów realizowanych w partnerstwie ww. limity mogą ulec zwiększeniu.

str. 4

Objęcie kosztów zarządzania ww. uproszczeniem zwolni beneficjentów z obowiązku dokumentowania szerokiej

gamy kosztów związanych z obsługą projektu, a tym samym usprawni proces wdrażania projektów i znacznie

ograniczy ryzyko wystąpienia nieprawidłowości; pozwoli również beneficjentom na koncentrację na realizacji

zadań merytorycznych i osiąganiu założonych w projektach rezultatów.

str. 5

Rozdział 2 Przyjęte założenia

Podrozdział 2.1 Perspektywa finansowa 2007-2013

Sekcja 2.1.1 Koszty pośrednie

W ramach PO KL, począwszy od 2011 r., koszty pośrednie mogą być rozliczane na dwa sposoby: na podstawie

rzeczywiście poniesionych wydatków lub na podstawie ryczałtu, wynikającego z Wytycznych w zakresie

kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, i wynoszącego od 4% do 9% zadeklarowanych kosztów

bezpośrednich. Jak wynika z szacunkowych danych IZ PO KL, metoda tradycyjna rozliczania kosztów pośrednich

nadal cieszy się większą popularnością wśród beneficjentów, niż metoda uproszczona, niemniej znaczenie

rozliczania ryczałtowego systematycznie rośnie – od początku wdrażania Programu zawarto około 43 tys. umów

o dofinansowanie, z czego 11,5 tys. umów uwzględnia koszty pośrednie rozliczane w sposób ryczałtowy (27%)3.

Koszty pośrednie rozliczane ryczałtem w ramach PO KL w obecnie obowiązującym kształcie zostały

zatwierdzone przez Komisję Europejską pismem z dnia 2 lipca 2010 r. Jest to trzeci z istniejących w ramach

PO KL systemów ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich, który wprowadził stałe stawki ryczałtowe

w zależności od wartości projektu EFS. Został wprowadzony do Programu z dniem 1 stycznia 2011 r. na mocy

zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r. (wersja

nr 6).

Koszty pośrednie w ramach PO KL stanowią następujące koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem

beneficjenta:

a) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy

czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki);

b) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria,

obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki;

c) koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty

zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu);

d) koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związane z obsługą

administracyjną projektu;

e) opłaty za energię elektryczną, cieplną, gazową i wodę, opłaty przesyłowe, opłaty za odprowadzanie

ścieków w zakresie związanym z obsługą administracyjną projektu;

f) amortyzacja aktywów używanych na potrzeby personelu, o którym mowa w lit. a–c;

g) koszty usług pocztowych, telefonicznych, telegraficznych, teleksowych, internetowych, kurierskich

związanych z obsługą administracyjną projektu;

h) koszty usług powielania dokumentów związanych z obsługą administracyjną projektu;

i) koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych związanych z obsługą administracyjną projektu;

3 Dla porównania, wg stanu na dzień 31 grudnia 2011 r. odsetek projektów, w których koszty pośrednie były rozliczane w sposób ryczałtowy wynosił 22%.

str. 6

j) koszty ubezpieczeń majątkowych;

k) koszty ochrony;

l) koszty sprzątania pomieszczeń związanych z obsługą administracyjną projektu, w tym środki do utrzymania

ich czystości oraz dezynsekcję, dezynfekcję, deratyzację tych pomieszczeń.

Koszty pośrednie w PO KL mogą być rozliczane na podstawie:

1) rzeczywiście poniesionych wydatków, przy czym pomimo braku wskazania w Wytycznych ograniczenia

wysokości tak rozliczanych kosztów pośrednich, co do zasady nie ma uzasadnienia, aby ich wysokość była

kształtowana dowolnie - procent kosztów pośrednich określony dla ryczałtu powinien stanowić punkt

odniesienia przy ocenie kwalifikowalności kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście

ponoszonych wydatków;

2) ryczałtem, zgodnie z następującymi wskaźnikami:

− 9% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł,

− 8% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie,

− 7% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln do 2 mln zł włącznie,

− 5% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln do 5 mln zł włącznie,

− 4% kosztów bezpośrednich – w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł.

Podkreślić należy, że w celu wyliczenia kosztów pośrednich podlegających rozliczeniu, wartość kosztów

bezpośrednich należy pomniejszyć o wartość zleconych zadań merytorycznych. Powyższe wynika z noty KE

nr COCOF 09/0025/01-EN, w której wskazano, że zakres zlecania zadań przez beneficjenta w ramach projektów

może mieć wpływ na wysokość kwalifikowalnych kosztów pośrednich. W związku z powyższym, przy ustalaniu

systemu kwalifikowania kosztów pośrednich w projektach EFS, należy uwzględniać aspekt zlecania zadań

merytorycznych (patrz podrozdział 4.5).

Za merytoryczne zadanie zlecone w ramach PO KL uznaje się zadanie, w którym następuje zlecenie całości

działań przewidzianych w ramach danego zadania lub istotnej ich części wykonawcom. Wydatki związane ze

zlecaniem zadań merytorycznych lub istotnej ich części w ramach projektu mogą stanowić wydatki

kwalifikowalne pod warunkiem, że zostaną wskazane we wniosku o dofinansowaniu i zatwierdzone przez

podmiot będący stroną umowy. Argumentem przemawiającym za pomniejszaniem wartości kosztów

bezpośrednich o koszty zadań zleconych jest to, że skoro beneficjent nie realizuje danego zadania samodzielnie,

tylko de facto ktoś robi to za niego, to nie ponosi on również w tym zakresie kosztów pośrednich (dane zadanie

nie generuje mu dodatkowych kosztów związanych np. z elektrycznością, najmem powierzchni itp.).

W związku z tym, że KE udzieliła oficjalnej zgody na wprowadzenie zaproponowanego przez Polskę systemu

i stwierdziła jednocześnie, że – cyt. (tłum.): „o ile system będzie wdrażany w niniejszy sposób, Komisja

Europejska nie będzie audytować kosztów pośrednich objętych ryczałtem (…)”, IZ zdecydowała

nie zmieniać go w perspektywie finansowej 2014-2020, tzn. oprzeć przyszły system finansowania kosztów

pośrednich (w części zgodnej z definicją kosztów pośrednich w ramach PO KL) na systemie dotychczasowym,

który pozytywnie przeszedł proces weryfikacji i akceptacji KE.

Tym samym, w celu oszacowania zryczałtowanej stawki dla kosztów pośrednich w perspektywie finansowej

2014-2020, analizie należało poddać przede wszystkim drugi element „przyszłych” kosztów pośrednich,

tzn. koszty zarządzania projektem.

str. 7

Sekcja 2.1.2 Koszty zarządzania projektem

Koszty zarządzania projektem w obecnie obowiązującym kształcie zostały wprowadzone do PO KL z dniem

1 stycznia 2011 r. Najistotniejszą zmianą wprowadzoną wraz z wejściem w życie wersji nr 6 Wytycznych

w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 22 listopada 2010 r., było określenie limitów

kosztów zarządzania w projektach PO KL.

Zgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, koszty zarządzania projektem

obejmują obecnie następujące koszty bezpośrednie:

a) wynagrodzenia koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie

lub zarządzanie projektem lub innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie projektem

i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu;

b) wydatki związane z otworzeniem lub prowadzeniem wyodrębnionego na rzecz projektu subkonta

na rachunku bankowym lub odrębnego rachunku bankowego;

c) zakup lub amortyzacja sprzętu lub wartości niematerialnych i prawnych oraz zakup mebli niezbędnych

do zarządzania projektem;

d) działania informacyjno-promocyjne związane z realizacją projektu;

e) koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy;

f) inne – o ile są bezpośrednio związane z koordynacją i zarządzaniem projektem.

Jak wspomniano wcześniej, ww. koszty rozliczane są na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków,

zgodnie z budżetem określonym we wniosku o dofinansowanie projektu. Łączna wartość kosztów zarządzania

nie może jednak przekroczyć limitów określonych w Wytycznych, tj.:

− 30% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł,

− 25% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie,

− 20% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości powyżej 1 mln do 2 mln zł włącznie,

− 15% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości powyżej 2 mln do 5 mln zł włącznie,

− 10% wartości projektu – w przypadku projektów o wartości przekraczającej 5 mln zł.

Ww. limity mogą ulec zwiększeniu o 2 pkt procentowe dla każdego partnera, jednak łącznie nie więcej

niż o 10 pkt procentowych w ramach projektu.

Do ww. limitów nie są wliczane koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy.

Podrozdział 2.2 Perspektywa finansowa 2014-2020 Na okres programowania 2014-2020 KE zaproponowała utrzymanie możliwości rozliczania ryczałtowego

obowiązujących w okresie 2007-2013. Dodatkowo, KE wprowadziła nowe możliwości rozliczania ryczałtowego

w celu zapewnienia harmonizacji pomiędzy funduszami europejskimi, jak również z innymi programami

wdrażanymi przez KE.

str. 8

Możliwość rozliczania kosztów pośrednich została uregulowana w art. 68 rozporządzenia CPR, zgodnie z którym

cyt.: „W przypadku gdy realizacja operacji prowadzi do powstania kosztów pośrednich, mogą one być obliczone:

(…) a) według stawki zryczałtowanej w wysokości do 25% bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych,

z zastrzeżeniem, że stawka jest obliczana na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody

obliczeń lub metody stosowanej w ramach systemów dotacji finansowanych w całości przez państwo

członkowskie w przypadku podobnego rodzaju operacji i beneficjenta (…)”.

Mając na uwadze powyższe ramy prawne narzucone przez rozporządzenie CPR, podejmując decyzję o zmianie

systemu rozliczania kosztów pośrednich w projektach finansowanych z EFS w perspektywie finansowej 2014-

2020, należało w pierwszej kolejności określić katalog kosztów pośrednich, a następnie „wycenić” go,

tzn. opracować metodę wyliczenia zryczałtowanej stawki, według której ww. koszty miałyby być rozliczane.

Przepisy unijne, w tym przede wszystkim rozporządzenie CPR, nie definiują kosztów pośrednich, ani nie ustalają

ich katalogu. Powyższe należy do kompetencji państw członkowskich. Stąd podejście do tej kategorii kosztów

różni się pomiędzy poszczególnymi krajami - przykładowo w perspektywie finansowej 2007-2013 na Litwie

koszty zarządzania projektem stanowiły jeden z elementów kosztów pośrednich, podczas gdy w Polsce,

czy w Czechach był to jeden z rodzajów kosztów bezpośrednich. W związku z powyższym, zdecydowano

o rozszerzeniu pojęcia kosztów pośrednich w projektach EFS w perspektywie finansowej 2014-2020.

Sekcja 2.2.1 Koszty pośrednie - katalog

Obowiązujące w ramach PO KL w perspektywie finansowej 2007-2013 systemy rozliczania kosztów pośrednich

oraz kosztów zarządzania, postanowiono użyć jako podstawy do określenia systemu finansowania kosztów

pośrednich w przyszłości, w tym katalogu kosztów pośrednich w okresie programowania 2014-2020. Wymagały

one jednak pewnych dostosowań, wynikających zarówno ze zmienionego otoczenia prawnego, tj. wejścia

w życie rozporządzenia CPR, jak i z doświadczeń IZ zdobytych w toku wdrażania programów operacyjnych

finansowanych ze środków EFS.

Przyjęto zatem, że koszty pośrednie to koszty administracyjne związane z realizacją projektu, w szczególności:

1) koszty koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie

lub zarządzanie projektem oraz innego personelu zaangażowanego w zarządzanie projektem

i jego rozliczanie, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu, w tym w szczególności

koszty wynagrodzenia tych osób oraz koszty związane z wdrażaniem polityki równych szans przez te osoby;

2) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy

czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki);

3) koszty personelu obsługowego (obsługa kadrowa, finansowa, administracyjna, sekretariat, kancelaria,

obsługa prawna) na potrzeby funkcjonowania jednostki;

4) koszty obsługi księgowej (koszty wynagrodzenia osób księgujących wydatki w projekcie, w tym koszty

zlecenia prowadzenia obsługi księgowej biuru rachunkowemu);

5) koszty utrzymania powierzchni biurowych (czynsz, najem, opłaty administracyjne) związanych z obsługą

administracyjną projektu;

6) wydatki związane z otworzeniem lub prowadzeniem wyodrębnionego na rzecz projektu subkonta

na rachunku bankowym lub odrębnego rachunku bankowego;

7) działania informacyjno-promocyjne związane z realizacją projektu (np. zakup materiałów promocyjnych

i informacyjnych, zakup ogłoszeń prasowych);

str. 9

8) amortyzacja i/lub zakup aktywów (sprzętu, mebli i wartości niematerialnych i prawnych) używanych

na potrzeby personelu, o którym mowa w lit. a, b, c i d;

9) opłaty za energię elektryczną, cieplną, gazową i wodę, opłaty przesyłowe, opłaty za odprowadzanie

ścieków w zakresie związanym z obsługą administracyjną projektu;

10) koszty usług pocztowych, telefonicznych, internetowych, kurierskich związanych z obsługą administracyjną

projektu;

11) koszty usług powielania dokumentów związanych z obsługą administracyjną projektu;

12) koszty materiałów biurowych i artykułów piśmienniczych związanych z obsługą administracyjną projektu;

13) koszty ubezpieczeń majątkowych;

14) koszty ochrony, o ile nie są celem projektu i tym samym nie stanowią zadania merytorycznego;

15) koszty sprzątania pomieszczeń związanych z obsługą administracyjną projektu, w tym środki do utrzymania

ich czystości oraz dezynsekcję, dezynfekcję, deratyzację tych pomieszczeń;

16) koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy.

W ramach kosztów pośrednich nie są wykazywane żadne wydatki objęte cross-financingiem.

Sekcja 2.2.2 Koszty pośrednie - wysokość

Planowany do wprowadzenia w perspektywie finansowej 2014-2020 system kosztów pośrednich obejmuje

połączenie dwóch grup kosztów obowiązujących w perspektywie finansowej 2007-2013:

I) kosztów pośrednich (zweryfikowanego i zatwierdzonego przez Komisję Europejską w 2010 r.) oraz

II) kosztów zarządzania projektem.

Oszacowanie wysokości kosztów pośrednich w perspektywie finansowej 2014-2020 stanowi cel niniejszego

raportu.

str. 10

Rozdział 3 Opis metodologii

Podrozdział 3.1 Założenia metodologiczne

Wg stanu na dzień 31 grudnia 2013 r. w ramach PO KL zawartych zostało ponad 43 tys. umów

o dofinansowanie. Każdy z realizowanych projektów jest inny, a budżety znacznie różnią się od siebie

w zależności od oferowanego w ramach konkretnego projektu zakresu wsparcia, jego grupy docelowej,

potencjału projektodawcy oraz budżetu projektu.

Dlatego też, przyjmując definicję kosztów pośrednich określoną w podrozdziale 2.2, IZ zdecydowała podzielić

projekty na 5 kategorii zależnych od ich wartości ogółem. Przyjęte przedziały są takie same, jak przedziały

obowiązujące dla kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w perspektywie finansowej 2007-2013, tj.:

1) projekty o wartości nieprzekraczającej 500 tys. zł,

2) projekty o wartości powyżej 500 tys. do 1 mln zł włącznie,

3) projekty o wartości powyżej 1 mln do 2 mln zł włącznie,

4) projekty o wartości powyżej 2 mln do 5 mln zł włącznie,

5) projekty o wartości przekraczającej 5 mln zł.

Analizie postanowiono poddać wyłącznie te projekty, dla których umowy o dofinansowanie zostały zawarte

po 1 stycznia 2011 r., a więc po dniu wejścia w życie wersji nr 6 Wytycznych, tj. wersji wprowadzającej

m.in. nowy system rozliczania kosztów pośrednich oraz kosztów zarządzania w projektach PO KL. Ów „nowy”,

do dziś obowiązujący system, został wypracowany na bazie wyników audytów KE w zakresie zarządzania

finansowego w Programie i dlatego, w ocenie IZ, tylko w ten sposób dobrane projekty powinny stanowić

podstawę dla konstruowania schematu rozliczania kosztów pośrednich w perspektywie finansowej 2014-2020.

IZ postanowiła nie uwzględniać w badaniu wniosków o dofinansowanie realizowanych w ramach Poddziałania

6.1.3 PO KL, ze względu na to, że w ww. typach projektów nie występują koszty zarządzania. Zdecydowano się

również pominąć projekty realizowane w ramach Priorytetu X (Pomocy Technicznej) PO KL, ze względu na ich

szczególną specyfikę.

Przystępując do analizy IZ oszacowała, że dotychczas w ramach PO KL zawartych zostało 14.695 umów

o dofinansowanie spełniających ww. warunki. Założona próba badawcza wyniosła więc 2.157 wniosków

o dofinansowanie, co oznacza, że przy poziomie ufności równej 0,95, błąd statystyczny nie przekroczy 3,9%.

str. 11

Podrozdział 3.2 Sposób doboru próby badawczej

Zgodnie z założeniami metodologicznymi opisanymi w podrozdziale 3.1, IZ dokonała losowego wyboru 2.157

wniosków o dofinansowanie.

Zakładając akceptowalny poziomu błędu na poziomie 3,9%, rozkład liczby wniosków w poszczególnych

kategoriach wyglądał następująco (tabela 1):

Wartość projektu Liczba wniosków Wymagana reprezentacja

do 500.000 zł 8.439 610

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 3.003 539

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 2.295 511

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 778 356

powyżej 5.000.000 zł 180 141

Suma 14.695 2.157

Reprezentatywność próby zachowana została jedynie przy podziale analizowanych wniosków według wartości

projektu. Dokonując podziałów według innych parametrów - takich jak np. obszar wsparcia, tryb realizacji,

liczba partnerów - reprezentatywność nie została zachowana, w związku z czym otrzymane wyniki

przedstawiono wyłącznie w celach informacyjnych.

Należy podkreślić, iż zaproponowany podział został uznany za najbardziej adekwatny i w najpełniejszym stopniu

odzwierciedlający ogół realizowanych projektów. U jego podstaw leży założenie, że w przypadku większości

projektów, stopień skomplikowania i kompleksowości jest wprost proporcjonalny do wielkości budżetu - bez

względu na Priorytet, czy obszar wsparcia, w ramach którego dany projekt jest realizowany.

Poniższa tabela ilustruje rozkład próby pomiędzy obszary wsparcia PO KL (tabela 2):

Wartość projektu Liczba

wniosków

w próbie

P I, VI i VII –

Zatrudnienie

i integracja

społeczna

P II i PVIII -

Przedsiębiorczość

P III i IX -

Edukacja

P IV –

Szkolnictwo

wyższe

P V –

Dobre

rządzenie

do 500.000 zł 610 145 79 383 0 3

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 135 191 196 3 14

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 193 145 130 22 21

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 141 91 74 46 4

powyżej 5.000.000 zł 141 48 23 21 46 3

Ogółem 2.157 662 529 804 117 45

str. 12

Jak wynika z powyższego zestawienia, najliczniej reprezentowany był obszar edukacji (przy małej reprezentacji

Priorytetu III z komponentu centralnego). Duży udział w próbie miały również obszary: zatrudnienia i integracji

społecznej (przy małej reprezentacji Priorytetu I) oraz przedsiębiorczości (przy małej reprezentacji Priorytetu II).

Należy zauważyć, że komponent regionalny był zdecydowanie liczniej reprezentowany niż komponent centralny

Programu - w toku analizy przeanalizowano 1.864 wnioski z komponentu regionalnego, w porównaniu do 293

wniosków z komponentu centralnego. Najliczniej reprezentowany w próbie był Priorytet IX PO KL –

zweryfikowano 757 wniosków o dofinansowanie, co oznacza, że co 3 wniosek pochodził z tego Priorytetu.

Rozkład próby w zależności od trybu realizacji projektu (tabela 3):

Wartość projektu Razem Tryb konkursowy Tryb systemowy

do 500.000 zł 610 585 25

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 534 5

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 499 12

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 326 30

powyżej 5.000.000 zł 141 69 72

Suma 2.157 2.013 144

% 100% 93,32% 6,68%

Projekty realizowane w trybie konkursowym stanowią dominującą grupę wniosków objętych badaniem

(93,32%). Największy odsetek projektów systemowych (50% przebadanych projektów) pochodził z kategorii

projektów o największych budżetach (powyżej 5.000.000 zł). Wśród projektów o wartości do 2.000.000 zł

zaledwie 2,53% przebadanych projektów realizowanych było w trybie systemowym (42 z 1.660 projektów).

Rozkład próby w zależności od liczby podmiotów realizujących projekt (tabela 4):

Wartość projektu Próba

badawcza

Projekt

realizowany

samodzielnie

Projekt

realizowany

w

partnerstwie

Projekty

realizowane

przez 1-2

partnerów

Projekty

realizowane

przez 3-4

partnerów

Projekty

realizowane

przez 5

i więcej

partnerów

do 500.000 zł 610 499 111 111 0 0

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 407 132 127 5 0

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 325 186 161 11 14

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 198 158 123 30 5

powyżej 5.000.000 zł 141 84 57 33 13 11

Suma 2.157 1.513 644 555 59 30

% próby badawczej 100% 70,14% 29,86% 25,73% 2,73% 1,39%

% projektów realizowanych w

partnerstwie

n/d n/d 100% 86,18% 9,16% 4,66%

str. 13

Projekty realizowane samodzielnie stanowią znaczną większość próby wniosków objętych badaniem (70,14%).

Wśród projektów realizowanych w formule partnerstwa, zdecydowanie najwięcej, bo 86,18% projektów,

realizowanych jest przez jednego lub dwóch partnerów.

str. 14

Rozdział 4 Wysokość kosztów pośrednich oraz

kosztów zarządzania w projektach PO KL

Podrozdział 4.1 Koszty pośrednie w projektach PO KL W 122 przypadkach na 2 157 projektów poddanych analizie (5,66%) beneficjenci zrezygnowali w ogóle

z możliwości rozliczania kosztów pośrednich.

Poniżej przedstawiono powyższe projekty w zależności od wartości (tabela 5):

Wartość projektu Liczba projektów Liczba projektów

bez kosztów pośrednich

% projektów

do 500.000 zł 610 56 9,18%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 26 4,82%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 17 3,33%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 10 2,81%

Powyżej 5.000.000 zł 141 13 9,22%

Razem 2.157 122 5,66%

W przypadku pozostałych projektów PO KL, w których wykazano koszty pośrednie, analizie poddano koszty

pośrednie bez względu na formę ich rozliczania, tzn. zarówno koszty rozliczane ryczałtem, jak i te rozliczane

na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. Rozkład próby w zależności od przyjętego sposobu

rozliczania kosztów pośrednich był wyrównany. Częściej wybieraną metodą była jednak metoda tradycyjna,

tj. rozliczanie kosztów pośrednich na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków, na którą zdecydowała się

większość analizowanych beneficjentów (53,73%).

str. 15

Rozkład próby w zależności od sposobu rozliczania kosztów pośrednich (tabela 6):

Wartość projektu Liczba projektów Liczba projektów,

w których koszty

pośrednie rozliczano

ryczałtem

Liczba projektów,

w których koszty

pośrednie rozliczano

na podstawie rzeczywiście

poniesionych wydatków

do 500.000 zł 610 209 401

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 261 278

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 253 258

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 202 154

powyżej 5.000.000 zł 141 74 67

Razem 2.157 999 1.158

% 100% 46,31% 53,69%

W projektach, w których koszty pośrednie zostały wykazane w budżecie, udział (%) kosztów pośrednich

w projekcie został oszacowany zgodnie z definicją kosztów pośrednich przyjętą w ramach PO KL (Sekcja 2.1.1),

tzn. jako iloraz kosztów pośrednich i kosztów bezpośrednich pomniejszonych o zadania zlecone (koszty

pośrednie / (koszty bezpośrednie – wartość zadań zleconych).

Udział (%) kosztów pośrednich w projektach PO KL (tabela 7):

Wartość projektu Ryczałt kosztów

pośrednich wynikający

z Wytycznych

Średni %

kosztów pośrednich

rozliczonych

w projektach PO KL

Mediana %

kosztów pośrednich

rozliczonych

w projektach PO KL

do 500.000 zł 9,00% 8,86% 9,00%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,00% 8,17% 8,00%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,00% 7,35% 7,00%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,00% 5,28% 5,00%

powyżej 5.000.000 zł 4,00% 3,73% 4,00%

Powyższe dane dotyczą zarówno projektów, w których koszty pośrednie były rozliczane ryczałtem

jak i na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. Średni udział kosztów pośrednich jest rozumiany jako

średnia z procentowych udziałów kosztów pośrednich we wszystkich projektach objętych analizą.

Średni poziom kosztów pośrednich w każdej z analizowanych kategorii był zbliżony do limitu określonego

w Wytycznych w poszczególnych grupach projektów, przy czym w przypadku projektów o wartości

od 500.000 zł do 5.000.000 zł był od niego nieznacznie wyższy. W przypadku projektów o wartościach skrajnych

(najmniejszych – do 500.000 zł i największych – powyżej 5.000.000 zł), średni poziom kosztów pośrednich

podlegających rozliczeniu był nieznacznie niższy niż ww. limit.

str. 16

Z kolei mediana kosztów pośrednich w projektach PO KL była zgodna z wartościami określonymi w Wytycznych.

Odrębnej analizie poddano projekty PO KL, w których koszty pośrednie były rozliczane na podstawie

rzeczywiście ponoszonych wydatków.

Udział (%) kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków w projektach

PO KL (tabela 8):

Wartość projektu %

kosztów pośrednich

wynikający z Wytycznych

Średni %

kosztów pośrednich

rozliczonych w projektach

(ogółem – bez względu na

formę rozliczania)

Średni %

kosztów pośrednich

rozliczonych w projektach

na podstawie rzeczywiście

poniesionych wydatków

do 500.000 zł 9,00% 8,86% 8,84%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,00% 8,17% 8,37%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,00% 7,35% 7,77%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,00% 5,28% 5,67%

powyżej 5.000.000 zł 4,00% 3,73% 3,44%

Sposób rozliczania kosztów pośrednich (ryczałt lub rzeczywiście poniesione wydatki) nie miał znaczącego

wpływu na poziom kosztów pośrednich w projekcie. Jak wynika z danych przedstawionych w tabeli nr 8, udział

kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków w projektach PO KL

w przypadku 3 z 5 kategorii był nieznacznie wyższy niż wynikający z ryczałtu. Powyższe oznacza, że w projektach

o wartości od 500.000 zł do 5.000.000 zł, stanowiących 65% badanej próby, koszty rozliczane na podstawie

rzeczywiście poniesionych wydatków były nieznacznie wyższe, niż gdyby były rozliczane w sposób ryczałtowy.

Należy podkreślić, że w zasadach kwalifikowalności kosztów pośrednich w ramach PO KL nie określono limitów

kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie faktycznie ponoszonych wydatków. Niemniej jednak,

do dofinansowania przyjmowane są projekty z wysokością kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie

faktycznie ponoszonych wydatków spełniającą zasadę racjonalności i efektywności. W praktyce zalecane jest

przy ocenie kosztów pośrednich w projektach EFS, aby odnosić wysokość kosztów pośrednich rozliczanych

na podstawie faktycznie ponoszonych wydatków do tej wynikającej z limitów obowiązujących w przypadku

rozliczania kosztów pośrednich ryczałtem.

W przypadku projektów, w których koszty pośrednie rozliczane były na podstawie rzeczywiście poniesionych

wydatków w blisko połowie przypadków (41%) doszło do przekroczenia wysokości stosowanej przy

ryczałtowym rozliczaniu kosztów pośrednich. Niemniej jednak, pomimo takich przypadków, średni poziom

kosztów pośrednich w projektach rozliczanych na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków tylko

nieznacznie odbiega od stawek określonych dla kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtowo.

str. 17

Zjawisko przekroczenia zalecanych wartości kosztów pośrednich w projektach, w których ww. koszty rozliczane

były na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków ilustruje poniższa tabela (tabela 9):

Wartość projektu % kosztów pośrednich

wynikający

z Wytycznych

Liczba projektów,

w których koszty pośrednie

rozliczano na podstawie

rzeczywiście poniesionych

wydatków

Liczba projektów,

w których nastąpiło

przekroczenie

%

projektów

do 500.000 zł 9,00% 401 151 37,66%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,00% 278 117 42,09%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,00% 258 120 46,51%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,00% 154 72 46,75%

powyżej 5.000.000 zł 4,00% 67 19 28,36%

Ogółem - 1.158 479 41,36%

Mając na uwadze - z jednej strony - nieznaczne różnice pomiędzy wartością kosztów pośrednich rozliczanych

na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków oraz kosztów pośrednich rozliczanych na podstawie

ryczałtu, oraz z drugiej strony - istotne uproszczenie procesu rozliczania ww. kosztów, które ma miejsce

w przypadku stosowania ryczałtu (przede wszystkim brak konieczności dokumentowania wydatków)

– w zakresie kosztów pośrednich określonych w PO KL zasadne jest upowszechnienie stosowania tej metody

rozliczania kosztów pośrednich w projektach PO KL.

Podrozdział 4.2 Koszty zarządzania w projektach PO KL Analizie poddano koszty zarządzania zgodnie z definicją kosztów zarządzania przyjętą w ramach PO KL (Sekcja

2.1.2). Dla potrzeb poniższych obliczeń koszty zarządzania są zatem rozumiane jako iloraz sumy poszczególnych

kosztów wchodzących w skład katalogu kosztów zarządzania i wartości projektu ogółem (koszty zarządzania /

wartość projektu ogółem).

Koszty zarządzania projektem nie wystąpiły w ogóle w 40 projektach.

Poniżej przedstawiono powyższe projekty w zależności od wartości (tabela 10):

Wartość projektu Liczba projektów Liczba projektów bez

kosztów zarządzania

% projektów

do 500.000 zł 610 24 3,93%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 3 0,56%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 4 0,78%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 1 0,00%

powyżej 5.000.000 zł 141 8 5,67%

Razem 2.157 40 1,85%

str. 18

Udział (%) kosztów zarządzania w projektach PO KL rozumiany jest jako średnia z procentowych udziałów

kosztów zarządzania we wszystkich projektach objętych analizą.

Koszty zarządzania w projektach PO KL (tabela 11):

Wartość projektu Limit kosztów

zarządzania wynikający

z Wytycznych

Średni % kosztów

zarządzania

Mediana % kosztów

zarządzania

do 500.000 zł 30,00% 19,98% 21,00%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 25,00% 17,66% 19,00%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 20,00% 15,29% 16,00%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 15,00% 11,67% 12,00%

powyżej 5.000.000 zł 10,00% 8,31% 8,00%

Z powyższego wynika, że średni poziom kosztów zarządzania w projektach objętych analizą jest

w rzeczywistości niższy, niż limity wynikające z Wytycznych. Szczególnie znacząca różnica pomiędzy faktyczną

wysokością kosztów zarządzania a dopuszczalnym limitem występuje w projektach o niskiej wartości

(do 500.000 zł), tj. rozliczane w ww. projektach koszty zarządzania są wyraźnie niższe, niż teoretycznie mogłyby

być na podstawie Wytycznych.

Mediana średniego udziału kosztów zarządzania w projektach PO KL jest również niższa niż limit określony

w Wytycznych, co także potwierdza twierdzenie, że koszty zarządzania są w rzeczywistości niższe,

niż limity wynikające z dokumentów programowych.

W kosztach zarządzania największą pozycję zajmują wynagrodzenia personelu projektów EFS.

Koszty wynagrodzeń personelu w kosztach zarządzania projektami PO KL (tabela 12):

Wartość projektu Udział kosztów wynagrodzeń personelu w kosztach

zarządzania projektem

do 500.000 zł 90,65%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 88,21%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 87,49%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 87,63%

powyżej 5.000.000 zł 88,37%

Wynagrodzenia personelu zarządzającego stanowią najistotniejszy element kosztów zarządzania – od 87,49%

w przypadku projektów o wartości pomiędzy 1-2 mln zł do 90,65% w przypadku projektów najmniejszych,

tj. do 500 tys. zł.

str. 19

Koszty działań informacyjno-promocyjnych w kosztach zarządzania projektami PO KL (tabela 13):

Wartość projektu Udział kosztów działań informacyjno-promocyjnych

w kosztach zarządzania

do 500.000 zł 8,21%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,86%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 9,22%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 8,56%

powyżej 5.000.000 zł 8,10%

Koszty działań informacyjno-promocyjnych stanowią istotny – drugi po wynagrodzeniach – składnik kosztów

zarządzania. Należy jednak mieć na uwadze, że zgodnie z zapisami Wytycznych, ww. koszty są ograniczone

wyłącznie do aspektów związanych z „techniczną” realizacją projektu. Do standardowych kosztów informacji

i promocji w ramach kosztów zarządzania zalicza się np. koszty wynikające z obowiązków beneficjentów

w zakresie właściwego znakowania przedmiotów i informowania o projekcie. Wszelkie inne koszty związane

z „merytoryczną” informacją i promocją, takie jak np. konferencje upowszechniające, czy kampanie medialne,

finansowane są poza kosztami zarządzania, tj. w ramach zadań merytorycznych projektu.

Koszty zakupu i/lub amortyzacji sprzętu, mebli oraz wartości niematerialnych i prawnych w kosztach

zarządzania projektami PO KL (tabela 14):

Wartość projektu Udział kosztów zakupu sprzętu/mebli/

wartości niematerialnych i prawnych

w kosztach zarządzania

do 500.000 zł 1,22%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 1,13%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 1,16%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 1,81%

powyżej 5.000.000 zł 2,00%

Koszty zakupu i/lub amortyzacji sprzętu, mebli oraz wartości niematerialnych i prawnych - niezależnie od

wartości projektu - stanowią marginalny element kosztów zarządzania i wynoszą średnio od 1 do 2%.

Charakterystyczne jest jednocześnie, że w projektach o dużej wartości (od 2.000.000 zł) ich udział w kosztach

zarządzania rośnie dwukrotnie w stosunku do projektów niskobudżetowych.

str. 20

Koszty zabezpieczeń w kosztach zarządzania projektami PO KL (tabela 15):

Wartość projektu Liczba projektów

poddanych

analizie

Liczba projektów,

w których

występują koszty

zabezpieczeń

Udział % Średni poziom

kosztów

zabezpieczeń

w projektach (zł)

Średni udział (%)

kosztów

zarządzania

projektem do

wartości projektu

do 500.000 zł 610 1 0,16% 12.190,00 29,09%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 3 0,56% 12.695,33 19,90%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 16 3,13% 32.644,25 19,52%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 26 7,30% 38.632,87 12,50%

powyżej 5.000.000 zł 141 9 6,38% 52.341,36 9,93%

Suma 2.157 55 2,55% - -

Koszty zabezpieczenia prawidłowej realizacji projektu są kosztami bardzo rzadko występującymi – pojawiają się

zaledwie w niecałych 3% projektów. Ww. koszty szczególnie rzadko występują w projektach o niskiej wartości

(1%). W projektach o wartości powyżej 2.000.000 zł występują już znacznie częściej (7-8%).

W projektach, w których przedmiotowe koszty wystąpiły (55 projektów) średnia wysokość kosztów

zabezpieczenia prawidłowej realizacji umowy wyniosła 8,83% kosztów zarządzania i 1,60% wartości danego

projektu ogółem. Powyżej przedstawiono średnią wartość kosztów zabezpieczeń w zależności od wartości

projektu PO KL – oscyluje ona pomiędzy 12 190,00 zł w najmniejszych projektach do 52 341,36 zł w projektach

o najwyższej wartości. Niemniej jednak, w tych projektach, w których koszty zabezpieczeń występują, średni

poziom kosztów zarządzania (z uwzględnieniem kosztów zabezpieczenia) nie przekracza dopuszczalnych

limitów kosztów zarządzania określonych w Wytycznych dla PO KL dla żadnej grupy projektów.

Tym samym, uzasadnia to zmianę podejścia w perspektywie finansowej 2014-2020 do kosztów zabezpieczeń

prawidłowej realizacji umowy, tj. włączenie tych kosztów do limitu, który w perspektywie finansowej 2014-

2020 będzie obowiązywał dla kosztów pośrednich w projektach EFS.

Podrozdział 4.3 Wpływ realizacji projektu w formule

partnerskiej na koszty administracyjne Analizie poddano również wpływ realizacji projektów w formule partnerskiej na koszty pośrednie i koszty

zarządzania. Jak wskazano w podrozdziale 3.2, 644 z 2157 zweryfikowanych projektów było realizowanych

w partnerstwie, z czego zasadnicza większość, bo 555, były realizowane z udziałem 1-2 partnerów. W związku

z tym, że panuje powszechnie przekonanie, że koszty partnerskie generują wyższe koszty administracyjne,

porównano poziom kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach PO KL realizowanych samodzielnie

i w projektach realizowanych w formule partnerskiej.

str. 21

Wysokość kosztów pośrednich ze względu na liczbę podmiotów realizujących projekt (tabela 16):

Średni %

kosztów pośrednich

w projektach PO KL

Średni %

kosztów pośrednich

– projekty

realizowane

samodzielnie

Średni % kosztów

pośrednich

– projekty

realizowane

w partnerstwie

Średni % kosztów

pośrednich -

projekty

realizowane przez

1-2 partnerów

Średni % kosztów

pośrednich -

projekty

realizowane przez

3-4 partnerów

Średni % kosztów

pośrednich -

projekty

realizowane przez 5

i więcej partnerów

7,41% 7,37% 7,49% 7,57% 7,18% 6,61%

Wysokość kosztów zarządzania ze względu na liczbę podmiotów realizujących projekt (tabela 17):

Średni %

kosztów zarządzania

w projektach PO KL

Średni %

kosztów zarządzania

– projekty

realizowane

samodzielnie

Średni % kosztów

zarządzania

– projekty

realizowane

w partnerstwie

Średni % kosztów

zarządzania

– projekty

realizowane przez

1-2 partnerów

Średni % kosztów

zarządzania

– projekty

realizowane przez

3-4 partnerów

Średni % kosztów

zarządzania

– projekty

realizowane przez 5

i więcej partnerów

16,16% 15,87% 16,86% 17,01% 16,00% 15,70%

Na podstawie przedstawionych powyżej danych, uzasadniony jest wniosek, że fakt realizacji projektu

samodzielnie przez beneficjenta lub z udziałem partnerów nie ma istotnego wpływu ani na wysokość

kosztów pośrednich ani na wysokość kosztów zarządzania generowanych w projekcie. Co ciekawe, im więcej

podmiotów realizujących dany projekt, tym koszty pośrednie i koszty zarządzania w projekcie są niższe.

W związku z powyższym, należy przyjąć, że nie ma uzasadnienia merytorycznego dla różnicowania kosztów

pośrednich w perspektywie finansowej 2014-2020 w zależności od liczby podmiotów realizujących projekt

EFS.

Podrozdział 4.4 Udział kosztów administracyjnych

w projektach PO KL Koszty pośrednie oraz koszty zarządzania stanowią istotny element budżetów projektów PO KL. Niemniej,

jak wynika z przeprowadzonej analizy, w rzeczywistości stanowią mniej, niż wynika z limitów określonych

w Wytycznych – przede wszystkim ze względu na rozliczanie w projektach przez beneficjentów kosztów

zarządzania w wysokości niższej, niż limity określone w ww. dokumencie. Ponieważ jednak inny jest sposób

wyliczania limitów kosztów pośrednich i kosztów zarządzania przedstawiony w podrozdziałach 4.1 i 4.2 (koszty

pośrednie wyliczane są w stosunku do kosztów bezpośrednich pomniejszonych o wartość zadań zleconych

a koszty zarządzania wyliczane są w stosunku do wartości projektu), dokonano wyliczenia średnich kosztów

administracyjnych w projektach PO KL sumując wartość kosztów pośrednich i wartość kosztów zarządzania

w projektach PO KL.

str. 22

Udział kosztów administracyjnych w projektach PO KL obrazuje poniższa tabela (tabela 18).

Wartość projektu Średni %

kosztów pośrednich

w projektach PO KL

(dane z tab. 7)

Średni %

kosztów zarządzania

w projektach PO KL

(dane z tab. 11)

Średni %

kosztów administracyjnych

w stosunku do wartości

projektu w projektach PO KL*

do 500.000 zł 8,86% 19,98% 26,83%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 8,17% 17,66% 24,11%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 7,35% 15,29% 21,08%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 5,28% 11,67% 16,08%

powyżej 5.000.000 zł 3,73% 8,31% 11,47%

Ogółem 6,68% 14,58% 19,92%

*udział % kosztów administracyjnych liczony jest jako suma kosztów pośrednich i kosztów zarządzania w projektach

w stosunku do wartości projektu (nie stanowi sumy procentów kosztów pośrednich i kosztów zarządzania wskazanych

w kolumnach wcześniejszych)

Podrozdział 4.5 Wpływ zadań zleconych na wysokość

kosztów administracyjnych w projektach PO KL Jak wskazano w podrozdziale 2.1.1, metodologia wyliczania stawek ryczałtowych kosztów administracyjnych

powinna uwzględniać aspekt zlecania zadań w projekcie EFS.

Nota KE COCOF 09/0025/01-EN na okres programowania 2007-2013 wskazuje wyraźnie, że zakres zlecania

zadań przez beneficjenta w ramach projektów może mieć wpływ na wysokość kwalifikowalnych kosztów

pośrednich i państwo członkowskie powinno zweryfikować wpływ zlecania zadań na wysokość tych kosztów.

W ramach PO KL przyjęto założenie, że Beneficjent może powierzać realizację zadań merytorycznych w ramach

projektu wykonawcom zewnętrznym. W takiej sytuacji beneficjent powinien wskazać we wniosku

o dofinansowanie projektu zadania lub ich części, które zamierza zlecać. Jako zlecenie zadań merytorycznych

należy rozumieć powierzenie podmiotom zewnętrznym (wykonawcom) realizacji istotnej części zadania lub

jego całości np. zlecenie szkolenia firmie szkoleniowej, zlecenie realizacji badania wykonawcy zewnętrznemu.

W związku z powyższym, jako zlecenie zadań merytorycznych nie należy rozumieć zakupu usług

np. cateringowych, hotelowych czy zaangażowania trenera do przeprowadzenia szkolenia.

Analogiczne podejście KE przewiduje do zastosowania w perspektywie finansowej 2014-2020. Z rozporządzenia

CPR (art. 67 ust. 4) wynika, że jeżeli projekt jest realizowany wyłącznie za pośrednictwem zamówień

publicznych na wykonanie robót budowlanych, dostawę towarów lub świadczenie usług, nie ma możliwości

stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków. Jednocześnie jak wynika z noty COCOF dotyczącej

praktycznego stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków, przed ewentualnym przyjęciem

ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich, należy dokonać analizy wpływu stopnia zlecania zadań

w projekcie na poziom ww. kosztów.

str. 23

W związku z powyższym, przeprowadzono analizę kosztów administracyjnych w projektach pod kątem zlecania

zadań merytorycznych w rozumieniu Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL

opisanym powyżej.

W ramach przebadanej próby 1.015 wnioski (47,06%) uwzględniały zadania zlecone (tabela 19).

Wartość projektu Liczba projektów

poddanych analizie

Liczba projektów

uwzględniających

zlecanie zadań

% próby Średni udział zadań

zleconych w stosunku

do wartości projektu

do 500.000 zł 610 179 29,34% 9,87%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 539 265 49,17% 10,78%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 511 286 55,97% 11,50%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 356 198 55,62% 9,67%

powyżej 5.000.000 zł 141 87 61,70% 11,66%

Ogółem 2.157 1.015 47,06% 10,69%

Z powyższej analizy wynika, że im większa wartość projektu, tym powszechniejsze zlecanie zadań

– o ile w przypadku projektów o wartości do 500.000 zł zaledwie co 3 projekt przewiduje realizację dostaw

lub usług przez wykonawców, o tyle w projektach o wartości powyżej 5.000.000 zł proporcje te są odwrotne

– zaledwie 1 na 3 projektodawców nie korzysta z usług pod-/wykonawców w toku realizacji projektu PO KL.

Średni udział zadań zleconych w stosunku do kosztów ogółem wynosi 10,69% i waha się pomiędzy 9,67% dla

projektów o wartości od 2 do 5 mln zł a 11,66% dla projektów powyżej 5 mln zł. Udział zadań zleconych jest

więc stosunkowo niewielki i brak jakiejkolwiek prawidłowości w zależności od wartości projektu.

Porównanie poziomu kosztów administracyjnych w projektach z zadaniami zleconymi oraz bez zadań zleconych

– w stosunku do wartości projektu (tabela 20):

Udział (%) kosztów administracyjnych w stosunku do wartości projektu PO KL

Wartość projektu w projektach z

zadaniami zleconymi

w projektach bez zadań

zleconych

różnica

do 500.000 zł 24,64% 27,74% -3,10%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 23,31% 24,89% -1,58%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 20,45% 21,88% -1,42%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 15,68% 16,58% -0,89%

powyżej 5.000.000 zł 11,92% 10,75% 1,17%

str. 24

Porównanie poziomu kosztów administracyjnych w projektach z zadaniami zleconymi oraz bez zadań zleconych

– w stosunku do kosztów bezpośrednich (tabela 21):

Udział (%) kosztów administracyjnych w stosunku do merytorycznych kosztów

bezpośrednich POKL

Wartość projektu w projektach z

zadaniami zleconymi

w projektach bez zadań

zleconych

różnica

do 500.000 zł 35,80% 40,83% -5,03%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 31,89% 34,60% -2,72%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 26,59% 28,81% -2,23%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 19,04% 20,26% -1,22%

powyżej 5.000.000 zł 13,84% 12,46% 1,38%

Z powyższych danych wynika, że w projektach, w których zadania są zlecane co do zasady koszty

administracyjne są niższe - choć nieznacznie - niż w projektach realizowanych samodzielnie przez

beneficjentów. W tabelach 20 i 21 pokazano ww. różnice, przy czym w tabeli 20 koszty administracyjne

porównano z kosztami ogółem w projekcie, natomiast w tabeli 21 koszty administracyjne zestawiono z

merytorycznymi kosztami bezpośrednimi (ponieważ w PO KL koszty zarządzania były częścią kosztów

bezpośrednich, merytoryczne koszty bezpośrednie stanowią różnicę pomiędzy kosztami bezpośrednimi i

kosztami zarządzania).

Największa różnica w poziomach kosztów administracyjnych pomiędzy projektami, w których nie następuje

zlecenie zadań podmiotom zewnętrznym i w takich, w których beneficjent zleca zadania merytoryczne,

występuje w projektach najmniejszych, tj. do 500 tys. zł. Im większa wartość projektu, tym mniejsza różnica

w udziałach kosztów administracyjnych w projektach z udziałem i bez udziału wykonawców. Jednocześnie

w projektach największych, tj. powyżej 5 mln zł, występuje zależność odwrotna – koszty administracyjne

są nieznacznie wyższe w projektach realizowanych z udziałem wykonawców, niż w projektach realizowanych

samodzielnie przez beneficjentów.

Należy również przyjrzeć się bliżej projektom, w ramach których beneficjenci zlecają zadania merytoryczne

wykonawcom.

Koszty administracyjne w zależności od zakresu zadań zleconych (tabela 22):

% zadań zleconych Liczba projektów Koszty administracyjne w stosunku do

merytorycznych kosztów bezpośrednich

do 30% 718 26,70%

od 30% do 50% 130 29,27%

od 50% 167 26,68%

Łącznie 1.015

str. 25

Ponad 70% projektów (aż 718 z 1.015) to projekty, w których zadania zlecane nie przekraczają 30%

merytorycznych kosztów bezpośrednich (tj. kosztów bezpośrednich pomniejszonych o koszty zarządzania).

W niecałych 17% projektów zadania zlecone przekraczają 50%, z czego tylko w 39 projektach wartość zadań

zleconych to więcej niż 90% budżetu zadań merytorycznych.

Koszty administracyjne w projektach z zadaniami zleconymi nie różnią się zasadniczo pod względem zakresu

zleconych zadań w projektach PO KL – wynoszą one niewiele ponad 29% w projektach, w których zadania

zlecone to pomiędzy 30-50% merytorycznych kosztów bezpośrednich; w pozostałych projektach – ok. 26,5%.

str. 26

Rozdział 5 Koszty pośrednie w perspektywie

finansowej 2014-2020 Dysponując katalogiem kosztów możliwych do sfinansowania w ramach kosztów pośrednich w perspektywie

finansowej 2014-2020 (Sekcja 2.2.1), należało w dalszej kolejności oszacować ich wysokość, tak aby

wprowadzony system był zgodny z założeniami rozporządzenia CPR, tj. aby planowane do wprowadzenia

stawki kosztów pośrednich nie przekraczały 25% bezpośrednich kosztów kwalifikowalnych oraz aby były

określone na podstawie rzetelnej, sprawiedliwej i weryfikowalnej metody obliczeń.

W celu oszacowania stawek ryczałtowych dla kosztów pośrednich w projektach EFS w perspektywie

finansowej 2014-2020, zastosowano następującą metodologię:

koszty pośrednie PO KL + koszty zarządzania PO KL

koszty bezpośrednie PO KL – koszty zarządzania PO KL

Wyjaśnienia:

1. Koszty zarządzania zostały dodane do licznika (de facto do kwoty kosztów pośrednich), gdyż zgodnie

z założeniem w perspektywie finansowej 2014-2020 będą stanowiły element kosztów pośrednich

(a nie jak dotychczas kosztów bezpośrednich).

2. Koszty zarządzania zostały odjęte od mianownika (de facto od kwoty kosztów bezpośrednich), gdyż

zgodnie z założeniem w perspektywie finansowej 2014-2020 będą stanowiły element kosztów

pośrednich (a nie jak dotychczas kosztów bezpośrednich).

Średni udział kosztów pośrednich w kosztach bezpośrednich w zależności od wielkości projektu (tabela 23):

Wartość projektu Średni % kosztów pośrednich

2014-2020

do 500.000 zł 39,35%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 33,27%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 27,57%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 19,58%

powyżej 5.000.000 zł 13,31%

Średni udział kosztów pośrednich w kosztach bezpośrednich jest odwrotnie proporcjonalny do wielkości

projektu, tj. spada wraz ze wzrostem budżetu projektu. Innymi słowy, im większy budżet projektu, tym niższy

udział w nim kosztów administracyjnych. Powyższa zależność miała miejsce również w przypadku kosztów

pośrednich w perspektywie finansowej 2007-2013, niemniej rozpiętość nie była aż tak duża. W przypadku

str. 27

kosztów rozliczanych ryczałtem, limit dla projektów największych był ponad dwukrotnie niższy od limitu

określonego dla projektów o niskiej wartości (4% wobec 9%). Natomiast z tabeli 23 wynika, że udział kosztów

pośrednich w kosztach bezpośrednich w projektach o dużej wartości (powyżej 5.000.000 zł) jest trzykrotnie

niższy niż w projektach o małej wartości (13,31% wobec 39,35%).

Dodatkowo, zgodnie z art. 67 ust. 4 rozporządzenia CPR, jeżeli projekt jest realizowany wyłącznie

za pośrednictwem zamówień publicznych na wykonanie robót budowlanych, dostawę towarów lub świadczenie

usług, nie ma możliwości stosowania uproszczonych metod rozliczania wydatków i w takim przypadku koszty

pośrednie nie będą przysługiwać. Jednocześnie, jak wynika z noty COCOF dotyczącej praktycznego stosowania

uproszczonych metod rozliczania wydatków, przed ewentualnym przyjęciem ryczałtowego rozliczania kosztów

pośrednich, należy dokonać analizy wpływu stopnia zlecania zadań w projekcie na poziom ww. kosztów.

Państwa członkowskie powinny wprowadzić działania korygujące w metodologii, tak aby koszty pośrednie

uwzględniały zakres zadań zleconych.

Udział (%) kosztów pośrednich w kosztach bezpośrednich po uwzględnieniu wpływu zadań zleconych (tabela

24):

Wartość projektu Średni % kosztów pośrednich

2014-2020

Korekta wynikająca ze zlecania

zadań

Średni % kosztów pośrednich

2014-2020 uwzględniający

wpływ zadań zleconych

do 500.000 zł 39,35% -5,03% 34,32%

od 500.000 zł do 1.000.000 zł 33,27% -2,72% 30,55%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł 27,57% -2,23% 25,34%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł 19,58% -1,22% 18,36%

powyżej 5.000.000 zł 13,31% n/d 13,31%

Z powyższych danych wynika, że nawet po uwzględnieniu wpływu zadań zleconych wysokość kosztów

pośrednich w projektach do 2.000.000 zł przekracza 25% kosztów bezpośrednich, a więc dopuszczalny limit

ryczałtu, o którym mowa w rozporządzeniu CPR.

str. 28

Podsumowanie Z uwagi na potrzebę uproszczenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków EFS, jak również

mając na uwadze wnioski z przeprowadzonej analizy, konieczne jest wprowadzenie obowiązku rozliczania

kosztów pośrednich (rozumianych jako wszystkich kosztów administracyjnych projektu) w sposób ryczałtowy

dla wszystkich beneficjentów korzystających ze wsparcia w ramach EFS.

Objęcie ryczałtem wszystkich kosztów administracyjnych i wprowadzenie stawek ryczałtowych wskazanych

powyżej uzasadnione jest:

1) Koncentracją na rezultatach projektów EFS w perspektywie finansowej 2014-2020 – rozliczanie

ryczałtowe oznacza, że koszty są kalkulowane według wcześniej zdefiniowanej metody opartej

na produktach, rezultatach lub na podstawie innych kosztów a nie na podstawie dokumentów

źródłowych. Wykorzystanie uproszczonych form rozliczania pozwala więc na skoncentrowanie wysiłku

administracyjnego związanego z zarządzaniem funduszami na osiąganiu celów polityki spójności zamiast

na zbieraniu i weryfikacji dokumentów finansowych potwierdzających wydatki administracyjne.

2) Koniecznością zmniejszenia nieprawidłowości w zakresie rozliczania kosztów administracyjnych - przez

ostatnie lata, Europejski Trybunał Obrachunkowy wielokrotnie rekomendował KE zachęcanie

i rozszerzenie wykorzystania uproszczonych form rozliczania, w szczególności w odniesieniu do EFS;

w raporcie ETO z 2012 r. (DAS report4) ETO wskazywało, że 26% operacji finansowanych z EFS było

rozliczanych ryczałtowo i w żadnej nie wykryto nieprawidłowości.

3) Racjonalizacją kosztów administracyjnych – prowadzone w ramach PO KL audyty KE i ETO wielokrotnie

wskazywały na zawyżone koszty administracyjne związane z obsługą projektem, co prowadziło

do wprowadzania w trakcie wdrażania Programu systemowych działań korygujących, np. zmian

Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków PO KL.

4) Zmniejszeniem obciążeń administracyjnych – odejście od zasady dokumentowania i analizowania każdej

faktury lub dokumentów księgowych związanych z obsługą administracyjną to kluczowy element

uproszczonych form rozliczania ponieważ zasadniczo ogranicza obciążenia administracyjne.

Na podstawie danych wynikających z niniejszego badania, uzasadnione jest przyjęcie następujących stawek

kosztów pośrednich do rozliczania ryczałtowego (tabela 25):

Wartość projektu Stawka ryczałtowa kosztów pośrednich w

stosunku do kosztów bezpośrednich

poniżej 1.000.000 zł 25%

od 1.000.000 zł do 2.000.000 zł włącznie 20%

od 2.000.000 zł do 5.000.000 zł włącznie 15%

powyżej 5.000.000 zł 10%

4 Annual report on the implementation of the budget, 2013/C 331/01, European Court of Auditors

str. 29

Zaproponowane stawki w przypadku projektów o wartości od 1 mln zł są niższe niż wynikające z niniejszego

badania co wynika z konieczności zapewnienia spełnienia zasady racjonalności i efektywnego zarządzania

finansowego określonej w przepisach wspólnotowych. Po pierwsze, wyniki audytów i kontroli w projektach EFS

wielokrotnie wskazywały na zawyżone koszty zarządzania, w tym personelu zarządzającego projektu. Po drugie,

przyjęcie stawek ryczałtowych umożliwi ograniczenie ponoszonych dotychczas kosztów administracyjnych,

np. w zakresie rozliczania projektu. Po trzecie, przyjęcie niższych stawek pozwoli na uniknięcie ryzyka

stwierdzenia nieprawidłowości ze strony KE w zakresie zawyżonych kosztów administracyjnych w projektach

EFS.

Ryczałt obejmować będzie koszty administracyjne w projekcie zgodnie z definicją opisaną w sekcji 2.2.1 Koszty

pośrednie – katalog.

Zaproponowane stawki będą miały zastosowanie dla wszystkich podmiotów realizujących projekty

finansowane ze środków EFS – zarówno w programach krajowych, jak i regionalnych – chyba że z przepisów

krajowych lub wytycznych dotyczących kwalifikowania wydatków w ramach perspektywy finansowej 2014-

2020 wynikać będzie inaczej.

Wprowadzenie ryczałtowego rozliczania kosztów pośrednich we wszystkich projektach EFS będzie miało

co najmniej następujące pozytywne rezultaty dla beneficjentów:

− odbiurokratyzowanie procedur związanych z obsługą projektu – beneficjenci, podobnie jak instytucje ich

nadzorujące, będą mogły skoncentrować się na merytorycznych, a nie formalnych aspektach realizacji

projektów, ograniczona zostanie ilość dokumentów niezbędnych do potwierdzenia poniesienia wydatków,

a tym samym proces rozliczania oraz zatwierdzania wydatków zostanie znacznie uproszczony;

− poprzez odejście od dotychczas istotnej roli samego procesu rozliczania wydatków, zwiększy się nacisk

na dyscyplinę finansową środków publicznych, jakimi są środki dofinansowania,

− zmniejszy się liczba nieprawidłowości z powodu błędnego rozliczania kosztów administracyjnych, w tym

w szczególności wynagrodzeń personelu projektu wykonującego zadania administracyjne;

− ułatwiony będzie dostęp dla „małych” podmiotów do EFS dzięki uproszczeniom w zarządzaniu.