Organización y métodos en chile

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UNIVERSIDAD DE CHILE ESCUELA DE GOBIERNO, GESTIN PBLICA Y CIENCIA POLTICA

LA ACTIVIDAD DE ORGANIZACION Y METODOS EN CHILE Profesor Carlos Ramrez Guerra Nota previa. El siguiente trabajo fue preparado como material de estudios como Apuntes de clases, en abril de 1995, para el uso de los alumnos de la Asignatura Organizacin y Mtodos de la Carrera de Ingeniera Comercial de la Universidad Iberoamericana de Ciencias y Tecnologa (UNICIT). Su reproduccin, a continuacin, no ha sido actualizada y slo pretende apoyar el trabajo de los alumnos de la Asignatura de Organizacin y Mtodos I de la Escuela de Gobierno, Gestin Pblica y Ciencia Poltica de la Universidad de Chile. Este documento persigue describir los aspectos y hechos ms significativos que han caracterizado la actividad de Organizacin y Mtodos (O. y M.) en la Administracin pblica chilena. En particular, nos referiremos a los siguientes temas: 1) Sntesis de los sucesos ms importantes que han acaecido en diferentes perodos; 2) Breve exposicin de las principales normas legales que han reglamentado el actuar de

O. y M. en Chile, y 3) Presentacin a grosso modo de la relacin que ha existido entre O. y M. y los procesos

de reforma y modernizacin administrativa. No obstante, conviene sealar que la exposicin de estos temas no persigue agotarlos, ya que han sido tratados ampliamente en otras fuentes, motivo por el cual slo se expondrn someramente algunos aspectos especficos del desarrollo de esta actividad. Antecedentes histricos de O. y M. en Chile En primer trmino, presentaremos en forma muy sucinta los principales aspectos que caracterizan la evolucin histrica de las unidades de O. y M. en la administracin publica chilena, con el fin de destacar los hechos y circunstancias que en distintas pocas fueron configurando la actual realidad. 1. Orgenes

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Histricamente, la actividad de racionalizacin en la administracin pblica chilena tiene su origen legal en el ao 1956, con la creacin de una oficina de racionalizacin en el Servicio de Impuestos Internos, con la cual se inici un movimiento que lleg a constituir ms de veinte oficinas similares en el ao. En el mismo ao el gobierno de la poca destin fondos para contratar tcnicos especialistas en organizacin administrativa por ley 12.084 (artculo 39) de 1956, que es, a su vez, el origen de la Oficina Central de Racionalizacin de la Administracin Pblica (OCRAP). La finalidad de esta oficina era asesorar al gobierno en materias de racionalizacin y reorganizacin de servicios pblicos. Posteriormente, en 1960, a travs del D.F.L. N 106, esta oficina pas a denominarse Oficina Central de Organizacin y Mtodos (OCOM), dependiente de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. La labor principal de esta unidad, fuera de las inherentes a su naturaleza, era lograr la coordinacin tcnica de las oficinas afines del sector pblico. 2. Evolucin No obstante la creacin de OCRAP como unidad macroorganizativa, en algunos servicios pblicos fueron surgiendo diversas oficinas locales. La constitucin generalizada de estas oficinas a partir de 1960 es consecuencia del impulso motivador de OCOM, que recomienda su creacin en el nivel local. En el ao 1965 el Ministerio del Interior, a travs del decreto N 821, cre la Comisin Especial de Racionalizacin de la Administracin Civil del Estado, como una manera de contar con un organismo que asesorara al Presidente de la Repblica para efectuar una adecuada racionalizacin de la administracin pblica. Entre las mltiples iniciativas y proposiciones llevadas a cabo por la mencionada comisin, una de ellas se refiere a la organizacin de la Oficina de Control y Racionalizacin Administrativa en el ao 1967, dependiente de la Secretara General de Gobierno, que sirvi de Secretara Tcnica de la Comisin. Sus funciones eran informarse de los planes de racionalizacin y materias afines que hubieran adoptado los servicios pblicos con el fin de lograr una coordinacin de estas actividades. (Esta unidad se denomin finalmente Oficina de Racionalizacin y Control Administrativo, y junto a la mencionada comisin funcion hasta 1970). La Comisin Especial de Racionalizacin de la Administracin Civil del Estado, centr sus funciones en: a) Labores de descentralizacin y ordenamiento administrativo; b) delegacin de facultades (ley 16.436 de 1966), y c) programas sectoriales de racionalizacin administrativa.

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Paralelamente OCOM desarrollaba programas especficos tales como: a) Programa Nacional de Adiestramiento; b) Programa Nacional de Computacin; c) Programa Operacin Carrera Funcionaria; y d) Programa de Organizacin y Mtodos. Entre los logros ms importantes obtenidos por OCOM cabe sealar los siguientes: - La creacin de la Escuela Nacional de Adiestramiento (ENA), fruto de los estudios

llevados a cabo por el programa especfico anteriormente sealado; - La creacin de la Empresa Nacional de Computacin (ECOM) sobre la base de las

experiencias obtenidas por OCOM y el Centro de Computacin de la Universidad de Chile;

- Desarrollo del Rol nico Nacional (RUN), que constituye la base del sistema nacional

de informacin acerca de las personas, y - La diagramacin de la carrera funcionaria entre los aos 1964-68, que no fue posible

implementar porque, llegado el momento para discutir y aprobar el cuerpo legal correspondiente, nunca fue posible contar con el apoyo poltico necesario.

El programa de O. y M. preparado por OCOM pretenda los siguientes objetivos

principales: - Estimular, supervisar y coordinar la labor de las unidades locales de organizacin y

mtodos y las comisiones asesoras, administrativas, etc., ofreciendo asistencia tcnica y procurando la elaboracin de una estrategia comn en materia de racionalizacin en la Administracin Pblica;

- revisar sistemticamente la estructura orgnica y el funcionamiento de los Servicios

Pblicos seleccionados por el Programa, y proponer soluciones concretas a los casos de duplicacin de atribuciones, conflictos de jerarqua, descoordinacin, amplitud excesiva de esferas de control, etc.;

- analizar los procedimientos internos y los sistemas de trabajo de los servicios,

especialmente en materia de atencin de pblico, sistemas de informaciones, relaciones pblicas y sugerencias, sistemas de partes y archivos, control de documentos en trmite y activacin de asuntos pendientes, funcionamiento de comisiones de jefes para adoptar medidas de agilizacin y ordenamiento administrati-vo, etc.;

- estimular y coordinar los programas de administracin de personal, mecanizacin

contable y computacin, presupuestos por programas, descentralizacin y desconcentracin administrativas, delegacin de facultades, etc.;

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- obtener una actitud positiva y favorable por parte de los niveles jerrquicos superiores de cada servicio, para conseguir su participacin activa en los programas mencionados, y

- asegurar el desarrollo eficiente de los futuros planes y programas elaborados por la

Comisin Especial de Racionalizacin. En el ao 1970 se cre la Subdireccin de Racionalizacin y Funcin Pblica (Decreto N 1.824 del Ministerio de Hacienda), a la cual se le asignaron funciones referidas a O. y M. y administracin de personal. OCOM pasa a ser un departamento de esta subdireccin. Entre los aos 1969-73 se disean las bases de una serie de aspectos que incidieron en el posterior proceso que se denomin de reforma administrativa. Tambin, en este perodo se aplic la tcnica denominada organizacin del trabajo eficiente (OTE) en no menos de quince instituciones. En lneas generales, se trabaj en lo que en ese momento era importante, vale decir, la llamada "expansin del rea social". Es posible concluir que hasta 1973, exista conciencia tanto en el nivel gubernamental como de la Administracin misma respecto de la necesidad de contar con oficinas de O. y M. Las dificultades se originaban por los obstculos que se presentaban frente a cualquier intento de innovacin, y adems en que la racionalizacin no era un proyecto prioritario, y por lo tanto los esfuerzos emprendidos en materia de racionalizacin administrativa (tanto en el nivel macro como microadministrativo) eran parciales y aislados como parte de los procesos normales de cambio en la administracin pblica. Esta situacin, adems de las razones antes sealadas, se originaba principalmente porque las medidas adoptadas en materia de reforma administrativa eran muy heterogneas y aisladas, ya que no obedecan a un plan global de reforma. Principales normas referidas a O. y M. Considerando que no ha existido una base jurdica que reglamente las funciones de las Unidades de O. y M. en el nivel institucional en que se encuentran insertas, se citarn a continuacin aquellas disposiciones legales relevantes relacionadas directa o indirectamente con estas unidades y principalmente referidas al organismo que debi supervigilar y coordinar tcnicamente su funcionamiento. Aunque algunas de estas disposiciones ya han sido mencionadas parcialmente en el nmero anterior, su reiteracin est orientada a dar a conocer aspectos ms especficos. Como se indicara previamente, la Oficina Central de Racionalizacin de la Administracin Pblica (OCRAP), creada por la ley N 12.084 de 1956, tuvo como finalidad asesorar al gobierno en materias de racionalizacin y de reorganizacin de los servicios de la

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administracin pblica. Mediante el D.F.L. N 106, de 1.960, OCRAP se transforma en la Oficina Central de O. y M. (OCOM), dependiente de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda. Posteriormente dicho cuerpo legal, que fij la organizacin de la Direccin de Presupuestos, fue modificado por el D.F.L. N 4, de 1970. En este decreto se sealan sus principales funciones, a saber: - Asesorar a los ministerios en la organizacin de los diferentes servicios pblicos de su

dependencia. (art. 2, N 17). - Estudiar las materias relacionadas con los estatutos administrativos de los diferentes

personales de la administracin pblica, para el efecto de proponer al Presidente de la Repblica la dictacin o modificacin de las normas legales correspondientes. (art. 2, N 18), y

- La Direccin de Presupuestos ejercer la supervigilancia tcnica sobre las oficinas de

presupuestos y coordinar tcnicamente la labor de las oficinas de racionalizacin del sector pblico. (art. 3)

Otro hito jurdico importante es el decreto N 1.824, de 1970, que se refiere a la organizacin y funcionamiento de la Subdireccin de Racionalizacin y Funcin Pblica, dependiente de la Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda, el cual establece: 1) La Subdireccin de Racionalizacin y Funcin Pblica depender de la Direccin de

Presupuestos. 2) La Subdireccin tendr bajo su dependencia los siguientes departamentos:

a) La oficina central de O. y M. (OCOM) b) El Departamento de Administracin c) El Departamento de Adiestramiento d) La Escuela Nacional de Adiestramiento (ENA)

3) Corresponder al subdirector de la Oficina Central de O. y M.:

a) Realizar estudios de nivel nacional, destinados a aumentar la productividad de la administracin pblica y disminuir sus costos, proponer las soluciones que se consideren adecuadas para la consecucin de estas finalidades y asesorar la puesta en marcha de los programas de presupuesto.

En particular, realizar los estudios tcnicos referidos a la administracin pblica en general en materias tales como: - macro organizacin y estructura administrativa; - anlisis de sistemas;

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- procedimientos y mtodos administrativos, y - procedimientos mecnicos y electrnicos de datos;

b) Promover unidades de organizacin y mtodos en los servicios pblicos, asesorar

a dichas unidades, planificar y coordinar su accin en programas de racionalizacin de inters comn a la administracin, propender en general a la adopcin de medidas tendientes a obtener el perfeccionamiento y la mayor eficiencia de la funcin de organizacin y mtodos;

c) Supervigilar tcnicamente, dictar normas y establecer procedimientos generales de

organizacin y organizaciones de las unidades de esta especialidad que existan o se creen en los diversos servicios, especialmente respecto de los objetivos bsicos de los programas que se propongan desarrollar y de las prioridades de su ejecucin.

Estas normas tendrn carcter obligatorio para la organizacin a que ellas se refieran. No obstante, las Oficinas de O. y M. dependern jerrquicamente de las jefaturas de sus respectivos servicios, y

d) Velar por el cumplimiento de normas e instrucciones relativas a las funciones de

organizacin y mtodos, orientando y coordinando su ejecucin. Con la dictacin del D.L. 212, de 1973, que crea a la Comisin Nacional de Reforma Administrativa, (CONARA), se produjo una antinomia de normas, pues el D.F.L. 106, de 1960, posteriormente modificado por el D.F.L. 4, de 1970, estableca funciones que deba cumplir OCOM, entre las cuales cabe sealar: estudios de macroorganizacin y estructura administrativa, anlisis de sistemas administrativos; todas stas eran funciones que segn el D.L. 212, art. 1, en sus letras a), b), y c), pasaban a ser preocupacin fundamental y exclusiva de CONARA. Cabe hacer notar que nuestro sistema jurdico resuelve este tipo de conflictos mediante el principio lex posterior derogat priori. En efecto, el artculo 52 del Cdigo Civil dispone: "La derogacin de las leyes podr ser expresa o tcita. Es tcita cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior" y el artculo 53 agrega: "La derogacin tcita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley". El principio expresamente reconocido por las disposiciones transcritas salva la antinomia, declarando invlida (derogada) la primitiva disposicin. De acuerdo a estas consideraciones, la norma que cre a OCOM fue legalmente derogada en todos aquellos aspectos que se opusieran a lo dispuesto en el D.L. 212, pues no es necesaria la existencia de un cuerpo legal que expresamente as lo indique. Sin embargo, es dable sealar que las funciones no derogadas tcitamente por el D.L. 212, de 1973, y que debera estar cumpliendo OCOM son:

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- Promover unidades de O. y M. en los servicios pblicos, y - Velar por el cumplimiento de normas relativas a la funcin de O. y M., orientando y

coordinando su ejecucin. O y M. y Reforma Administrativa Antecedentes generales La coyuntura de un gobierno militar que centraliz el poder de decisin permiti que a partir de 1974 se diera comienzo a un cambio substancial en la Administracin pblica chilena, mediante la Reforma administrativa, que fuera definida como un conjunto de acciones y medidas tendientes a transformar a la administracin pblica en una herramienta eficaz al servicio del desarrollo econmico y social nacional. La reforma administrativa, as enfocada e institucionalizada, encauz su atencin hacia dos campos principales el de la reforma estructural y el de la reforma funcional. La reforma estructural abarc los aspectos de organizacin y normativos, buscando lograr la readecuacin de la estructura superior de la administracin, llamada tambin cpula administrativa; el reemplazo de la divisin poltico-administrativa del pas en provincias, por una distincin geoeconmica en regiones, y un reordenamiento jurdico que deba concretarse en textos unificados de la legislacin dispersa, dentro de las nuevas concepciones, que diera seguridad y certeza a la accin de los administradores encargados de gestionar los organismos pblicos. La reforma funcional, por otra parte, miraba al perfeccionamiento de los sistemas y procesos administrativos como el de la planificacin nacional, administracin financiera del Estado, de abastecimientos y estadsticas, de computacin e informtica. Cada uno de estos aspectos (reforma estructural y reforma funcional) se subdividi en acciones especficas, a saber: Reforma Estructural: - Regionalizacin; - Estructura superior de la Administracin pblica, y - Ley bsica de la Administracin pblica. Reforma funcional - Sistema de planificacin; - Administracin de recursos financieros; - Administracin de recursos humanos;

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- Administracin de recursos materiales; - Organizacin y mtodos; - Sistemas de informtica, y - Sistemas de control. Como se ha indicado, el sistema de O. y M. se encontraba formando parte de la reforma funcional, el cual inclua lo siguiente:

- Elaboracin de un programa de racionalizacin de procedimientos y mtodos de la Administracin pblica a nivel nacional, sectorial, regional y local.

- Conjuntamente con lo anterior deba consultarse la forma de efectuar estudios de

racionalizacin en los servicios que no dispusieran de oficinas de organizacin y mtodos y, si era necesario, proponer su organizacin y la capacitacin del perso-nal correspondiente, y

- Dictar normas legales sobre procedimientos administrativos comunes a los

diferentes servicios pblicos. La CONARA desarroll una importante y fructfera labor sentando las bases de la regionalizacin del pas (D.L. 573 y 575, ambos de 1975), adems del estudio y colaboracin de proyectos que despus seran ley como la Ley de Bases de la Administracin del Estado (L.O.C. 18.575), y el Estatuto Administrativo (Ley 18.834), entre otras iniciativas. Enfoque integral y sistmico Sin embargo, en la dcada del 70 se consolid en nuestro pas, la influencia de la teora de sistemas, motivo por el cual se dej de enfatizar la actividad de O. y M. como un rgano administrativo independiente de los servicios, enfatizando su objetivo y funciones como parte de un sistema mayor de apoyo tcnico. En efecto, con el objeto de apoyar los procesos de decisiones, coordinacin y control institucional, buscando responder con mayor eficacia a las crecientes demandas internas y externas a los servicios procurando enfrentar acertadamente los retos que impone la dinmica del cambio, el enfoque de sistemas proporcionaba los elementos necesarios para facilitar la adaptacin organizacional, sea que se tratara de requerimientos que involucraran crecimiento, reduccin o transformacin de estructuras, procedimientos, capacidades o actitudes. En este contexto, las nuevas concepciones organizacionales propugnaron fuertemente evitar la atomizacin de funciones de apoyo tcnico como planificacin; racionalizacin y normalizacin administrativa, diseo y puesta en marcha de sistemas administrativos; investigaciones y anlisis estadstico, etc.; radicndolos en un slo rgano o bajo una misma direccin.

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La estructuracin de rganos como los descritos -comnmente denominados Unidades de Estudios-, persigui, por una parte, evitar la proliferacin de oficinas y de cargos aislados de asesora, los cuales, atendido su carcter, nivel jerrquico y descoordinacin, generalmente no tuvieron posibilidades materiales de abordar, desde un ngulo global o integral, el anlisis organizacional ni de acceder adecuadamente a las autoridades superiores de la organizacin y, por otra, brindar una eficaz asesora a esas autoridades a efectos de los procesos decisionales, de coordinacin y evaluacin institucionales. No est dems recordar que el apoyo tcnico concebido mediante la existencia de unidades diseminadas tales como Organizacin y Mtodos, Estadsticas, Planificacin, etc. fue considerado como la causa principal de su decaimiento y virtual desaparicin de la Administracin Pblica. La tendencia sistmica propenda al establecimiento de unidades formadas por equipos multidisciplinarios encargados del desarrollo de funciones de apoyo tcnico permanente, a diferencia de enfoques anteriores que propugnaban la existencia de unidades aisladas destinadas a desarrollar individual y especializadamente cada una de estas funciones. Este nuevo enfoque, en nuestro pas, y en particular, en su Administracin pblica, se materializ a modo de ejemplo, en la creacin de: - Oficinas de Planificacin y Presupuestos (OPLAP), a nivel de Ministerios que tienen a

su cargo funciones de desarrollo econmico o social (art. 10, ley 16.635); - Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (SERPLAC), a nivel regional

(Art. 12, D.L. 575, de 1974); - Secretaras Comunales de Planificacin y Coordinacin (SECPLAC), a nivel comunal

(Art. 19, D.L. 1289, de 1976), y - En las reestructuraciones, a nivel nacional, de los ex organismos: Secretara General de

la Presidencia, Comit Asesor Presidencial, Comisin Nacional de la Reforma Admi-nistrativa y la Oficina de Planificacin Nacional.

La estructuracin de unidades de las caractersticas comentadas (tecnoestructura- sistmica) actualmente resultan imprescindibles en cualquier institucin, sea del sector pblico o privado. En la prctica, ello puede apreciarse en la existencia de unidades de Investigacin, Planificacin Estratgica, Desarrollo Organizacional o de Estudios en el rea privada, y de unidades preferentemente denominadas de Planificacin y Coordina-cin -o simplemente de Estudios- en el sector pblico, como ocurre por ejemplo con el Servicio de Impuestos Internos, la Direccin del Trabajo y las Superintendencias de A.F.P. y de Seguridad Social, etc. O. y M. y Modernizacin

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Con el advenimiento de la democracia en Chile se plante con urgencia el tema de la reforma del Estado y, por ende, de su Administracin pblica, especialmente, en lo que se refiere a la gestin de los servicios pblicos. Las primeras medidas adoptadas se dirigieron a perfeccionar la ley de Bases de la Administracin del Estado, el Estatuto Administrativo y el Reglamento de Calificaciones. Pendientes en el legislativo se encuentran varios cuerpos legales en estudio (procedimientos, expedicin de trmites, entre otros). En la actualidad existe un amplio consenso en la sociedad respecto de la necesidad de modernizar la gestin pblica. Sin embargo, no hay un rgano que exclusivamente se dedique al tema. En efecto, existen responsabilidades a nivel de la Subsecretara de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior; Ministerio Secretara General de la Presidencia y Ministerio de Hacienda, lo que ha motivado la reciente creacin de un Comit Interministerial de Modernizacin de la Gestin Pblica, que integran los ministros de las carteras citadas, y cuya secretara tcnica se encuentra en la Subsecretara General de la Presidencia. La urgencia en la necesidad de la modernizacin obedece no tan solo al necesario replanteamiento del rol tradicional del Estado (de intervencionista a uno subsidiario-regulador y comprometido con la equidad), por efecto de la crisis del modelo basado en el Estado como principal motor del desarrollo, sino que adems por la brecha de desigualdad que se aprecia entre los sectores privado y pblico; el crecimiento de la economa y exigencias de la globalizacin, y para atender eficazmente las urgentes necesidades de los sectores ms pobres de la poblacin. Conclusiones Desde su aparicin inicial en el aparato estatal, las Unidades de Organizaciones y Mtodos evolucionan paralelamente, segn los avances y desarrollo de la teora administrativa. Esta evolucin se expresa en la prctica en que estas unidades de ser rganos administrativos especializados en materias propias de la racionalizacin administrativa, pasan a constituir equipos multidisciplinarios de apoyo tcnico, integrando otras tcnicas y funciones propias de la tecnoestructura, con lo cual se conforman unidades de apoyo tcnico que brindan asesora especializada en mltiples aspectos. Lo anterior, no debe inducir a error en el sentido de concluir que las labores propias del analista de O. y M., tambin hoy se encontraran en crisis, lo que es fcil de descartar, atendida la demanda permanente de especialistas en esta temtica, sino ms bien, a la necesidad de comprender que hoy no se concibe a especialistas trabajando en forma aislada y atomizada, pues deben complementar sus enfoques y aportes con el de otras disciplinas y tcnicas en pro de brindar un apoyo integral, conformando equipos de trabajo

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con analistas de sistemas, programadores, planificadores, analistas financieros, investigadores de operaciones, etc. Es ms los procesos de cambio vertiginosos, las demandas de la modernizacin, por mejorar la productividad y competitividad, y por ende de optimizar el uso de los recursos, se traducen en que las tcnicas de O. y M. -con las salvedades indicadas-, se encuentran plenamente vigentes, reconocindose que su uso criterioso y oportuno, siempre redundar en beneficios concretos en la gestin organizacional. BIBLIOGRAFIA C. Ramrez y otros, "Diagnstico de las Unidades de Organizacin y Mtodos del sector pblico chileno", U. de Chile, Fac. Cs. Econ. y Adm. 1979.

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