Hội thảo Khoa học: Tổ chức Bộ máy Nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 (5-2014)

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

KỶ YẾU HỘI THẢO KHOA HỌC

“TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC

THEO HIẾN PHÁP NĂM 2013”

Sponsored by

Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

Hà Nội, ngày 06 tháng 5 năm 2014

Sponsored by Rosa Luxemburg Stiftung Hanoi

VIỆN NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP

CHƯƠNG TRÌNH HỘI THẢO

“Tổ chức bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013”

Thời gian: - Buổi sáng: 08:00 - 12:00 - Buổi chiều: 13:30 - 17:00

Địa điểm: - Hội trường A3, Viện Nghiên cứu Lập pháp, số 35 Ngô Quyền, Hoàn Kiếm, Hà Nội

Buổi sáng

Chủ trì: Phó chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu,

GS, TSKH. Đào Trí Úc 07:30 - 08:00 - Đăng ký đại biểu

08:00 - 08:05 - Tuyên bố lý do, giới thiệu đại biểu

08:05 - 08:15 Phát biểu khai mạc Hội thảo - GS, TSKH. Đào Trí Úc

08:15 - 08:30 Phát biểu chào mừng - Phó chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu

- Đại diện nhà tài trợ

08:30 - 10:00 Phiên 1. Những vấn đề chung-mang tính định hướng về tổ chức bộ

máy nhà nước theo Hiến pháp năm 2013 - Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận

10:00 - 10:20 Nghỉ giải lao 10:20 - 12:00 Phiên 2. Các chuyên đề về Quốc hội và Chế định Chủ tịch nước theo

Hiến pháp năm 2013 - Dự kiến 4 tham luận + Thảo luận

12:00 - 13:30 Nghỉ trưa

Buổi chiều

Chủ trì: TS. Nguyễn Văn Thuận; PGS,TS. Đinh Xuân Thảo 13:30 - 15:00 Phiên 3. Các chuyên đề về Chính phủ và Tư pháp theo Hiến pháp

năm 2013 - Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận

15:00 - 15:20 Nghỉ giải lao 15:20 - 16:40 Phiên 4. Các chuyên đề về Chính quyền địa phương và các thiết chế

Hiến định độc lập theo Hiến pháp năm 2013 - Dự kiến 3 tham luận + Thảo luận

16:40 - 17:00 Tổng kết, bế mạc


MỤC LỤC

TT Nội dung Trang

I. Các chuyên đề Chung 1

1. Hiến pháp năm 2013 và các nguyên tắc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước

GS, TSKH. Đào Trí Úc, Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách công và Pháp luật 2

2. Những cơ hội và thách thức với cải cách thể chế nhà nước nhìn từ Hiến pháp 2013

TS. Vũ Công Giao, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội 12

II. Các chuyên đề về Quốc hội 17

3. Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 và việc tiếp tục

thể chế hóa vào các đạo luật.

GS, TS. Trần Ngọc Đường, Chuyên gia cao cấp của Quốc hội 18

4. Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp Việt Nam sửa đổi, bổ sung năm 2013

TS. Bùi Ngọc Thanh, Nguyên chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội 24

III. Các chuyên đề về Chế định Chủ tịch nước 32

5. Bình luận chương VI Hiến pháp (Chế định Chủ tịch nước)

TS. Giang Sơn, Phó chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước 33

6. Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 và định hướng xây dựng

Luật về hoạt động của Chủ tịch nước

ThS. Cao Vũ Minh - ThS. Võ Phan Lê Nguyễn, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh 49

IV. Các chuyên đề về Chính phủ 58

7. Giải mã những quy định của Hiến pháp Việt Nam năm 2013 về vị trí, vai trò

pháp lý của Chính phủ

GS, TS. Phạm Hồng Thái, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội 59

8. Chính quyền dưới sức ép phục vụ nhân dân

PGS, TS. Phạm Duy Nghĩa, Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh 68

V. Các chuyên đề về Tư pháp 72

9. Những định hướng cơ bản sửa đổi Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân nhằm

cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013

PGS, TS. Nguyễn Hòa Bình, Ủy viên Trung ương Đảng, Viện trưởng Viện

Kiểm sát nhân dân tối cao 73

10. Hiến pháp năm 2013 về Tòa án nhân dân và yêu cầu sửa đổi Luật Tổ chức Tòa

án nhân dân 80


PGS, TS. Trần Văn Độ, Phó chánh án Tòa án Nhân dân tối cao

VI. Các chuyên đề về Chính quyền địa phương 88

11. Chương Chính quyền địa phương trong Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam

PGS, TS. Đinh Xuân Thảo, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy

ban Thường vụ Quốc hội 89

12. Những nội dung cơ bản của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về chính quyền địa

phương và định hướng triển khai

PGS, TS. Nguyễn Đức Minh, Phó viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu 95

VII. Các chuyên đề về các thiết chế Hiến định độc lập 110

13. Về các thiết chế hiến định độc lập trong Hiến pháp 2013

TS. Nguyễn Văn Thuận, Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội 111

14. Kiểm toán Nhà nước - một thiết chế đảm bảo thực hiện tính dân chủ trong

Hiến pháp

TS. Nguyễn Hữu Vạn, Ủy viên Trung ương Đảng, Tổng Kiểm toán nhà nước 115

1


I. CÁC CHUYÊN ĐỀ CHUNG

2


HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ CÁC NGUYÊN TẮC

TỔ CHỨC THỰC HIỆN QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

GS, TSKH. Đào Trí Úc

Chủ tịch Hội đồng Viện Chính sách Công và Pháp luật

1. Về vai trò và sứ mệnh mới của Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa XIII Kỳ họp

thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 1 tháng 1 năm

2014. Là Luật cơ bản của nước CHXHCN Việt Nam và với vị trí pháp lý cao nhất, bằng cả lời

văn và tinh thần của nó, Hiến pháp năm 2013 có sứ mệnh tạo nền tảng pháp lý vững chắc và

động lực mạnh mẽ cho sự vận hành toàn bộ đời sống xã hội và sinh hoạt quốc gia trên nền

tảng dân chủ, pháp quyền. Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam phản ảnh nhu cầu bức xúc của

sự phát triển mọi mặt của đất nước trên con đường phát triển và hội nhập, bảo đảm sự phù

hợp với các giá trị căn bản của thời đại.

Những giá trị mới đó ở nước ta là gì? Có thể khẳng định rằng, đó là chủ quyền tối cao

và không thể chia sẻ của nhân dân, theo đó là những lợi ích cơ bản, sống còn của đất nước,

của dân tộc vượt lên trên những khác biệt giai cấp, xã hội vì sự đồng thuận và đoàn kết xã hội.

Đó là các giá trị tự do, công bằng, dân chủ, quyền con người chân chính, các giá trị liên quan

đến thị trường, tự do kinh doanh, tự do làm giàu chính đáng và hợp pháp. Đó là những giá trị

văn hóa phản ánh bản sắc và truyền thống dân tộc, là chế độ pháp quyền XHCN với cam kết

về sự thượng tôn pháp luật, bảo đảm sự an toàn pháp lý của công dân; sự phân công và phối

hợp của các thiết chế quyền lực nhà nước, sự độc lập của Tòa án; bảo đảm các cam kết quốc

tế trên cơ sở tôn trọng chủ quyền quốc gia và toàn vẹn lãnh thổ.

Có thể khẳng định rằng, quá trình đổi mới đất nước đã tạo nên và làm giàu thêm những

giá trị xã hội quan trọng này và, đến ngày hôm nay, những giá trị đó phải được coi là thành

quả to lớn của nhân dân ta, đất nước và xã hội ta, không thể đảo ngược.

Tư tưởng quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân là chủ thể tối cao và duy nhất của

quyền lực chính trị, quyền lực nhà nước là kết tinh trí tuệ và văn minh nhân loại, là thành quả

đấu tranh bền bỉ của nhân dân. Tư tưởng đó đã chuyển hóa, phát triển từ quan điểm, học

thuyết trong các cuộc tranh luận học thuật và quan điểm thành các chế định dân chủ và pháp

quyền được ghi nhận trong các Hiến pháp, pháp luật và trong tổ chức thực hiện quyền lực.

Nguyên tắc chủ đạo của chế độ pháp quyền là nguyên tắc về sự tối thượng của Hiến pháp, là

thể hiện sự khẳng định chủ quyền của nhân dân, quyền của nhân dân kiểm soát Nhà nước.

Nhà nước chịu sự ràng buộc của Hiến pháp là chịu sự ràng buộc của Nhân dân. Quyền của

nhân dân đối với Nhà nước là quyền của chủ nhân quyền thực hiện khả năng kiểm soát và

giám sát người được giao quyền, được ủy quyền. Đó là một nguyên lý chắc chắn không thể

nghi ngờ hoặc tranh cãi.

3


2. Các nguyên tắc chủ đạo của Hiến pháp năm 2013 về tổ chức quyền lực nhà nước.

2.1. Nguyên tắc dân chủ XHCN và chủ quyền nhân dân

2.1.1. Dân chủ XHCN- nguyên tắc xuyên suốt của tổ chức và hoạt động hệ thống

chính trị và bộ máy nhà nước ở nước ta.

Cùng với quá trình đổi mới đất nước, từng bước Đảng ta đã xác định ngày càng rõ nét

hơn, đầy đủ hơn, cụ thể hơn và ở trình độ cao hơn vấn đề dân chủ và pháp quyền. Cùng với

những bước tiến vững chắc của công cuộc đổi mới, quan điểm của Đảng về dân chủ và pháp

quyền cũng không ngừng được phát triển và hoàn thiện.

Dân chủ xã hội chủ nghĩa là một phạm trù chính trị biểu thị một hình thức chính trị - nhà

nước mà ở đó quyền con người, các quyền tự do, bình đẳng của công dân được thừa nhận, tôn

trọng và bảo vệ; trong chế độ đó nhân dân phải là chủ thể đích thực và cao nhất của quyền lực

chính trị, quyền lực nhà nước. Ở đó, mọi thiết chế quyền lực đều được đặt dưới sự kiểm tra,

giám sát, trước hết là của nhân dân.

Những năm qua, các hình thức dân chủ đã từng bước được củng cố và hoàn thiện. Các

tiến bộ trong việc thực hiện hình thức dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện đã có khả năng

thâm nhập sâu rộng vào mọi tầng lớp nhân dân và mọi vùng của đất nước, đang tạo ra những

mô hình, những điển hình có sức lan tỏa mới.

Trong khi khẳng định những kết quả quan trọng trên đây, chúng ta cũng thấy trong việc

thực hiện dân chủ ở nước ta hiện nay vẫn tồn tại những vấn đề bức xúc.

Chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và chế độ trách nhiệm của nhiều cơ quan và người

đứng đầu chưa thật rõ, cơ chế vận hành và mối quan hệ còn bất hợp lý, đội ngũ cán bộ, công

chức còn hạn chế cả về năng lực chuyên môn, tinh thần trách nhiệm, đạo đức công vụ. Tình

hình đó làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, làm yếu hiệu lực quản lý của nhà nước và năng

lực lãnh đạo điều hành của hệ thống chính trị. Tệ quan liêu, tình hình tham nhũng có chiều

hướng gia tăng, nhưng chưa kiểm soát được.

Một trong những nguyên nhân của tình hình này là vấn đề dân chủ và kỷ luật trong hệ thống

chính trị nói chung và trong bộ máy nhà nước nói riêng. Một mặt, đây là vấn đề về hiệu quả và

năng lực lãnh đạo, điều hành của hệ thống chính trị: cần phải tạo dựng và hoàn thiện các cơ chế để

quyền lực luôn luôn có thể được kiểm soát trong quỹ đạo phục vụ lợi ích của đất nước, của nhân

dân, đủ năng lực nắm bắt, phản ánh và phục vụ các nhu cầu đa dạng của nhân dân, xã hội, bảo vệ

một cách có hiệu quả quyền con người và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường khả năng

“miễn dịch” đối với tệ quan liêu, tham nhũng và các biểu hiện tiêu cực khác.

Khi bàn về quyền lực, các nhà nghiên cứu xã hội học nhấn mạnh vai trò kết nối, quản lý,

phân bổ và sử dụng hợp lý các nguồn lực của xã hội, vai trò và khả năng liên hệ của quyền lực

chính trị, vai trò hóa giải mâu thuẫn xung đột xã hội của quyền lực chính trị.

4


Từ đó, lãnh đạo, quản lý, với tính chất là chức năng của các thiết chế của hệ thống chính

trị là quá trình và phương pháp phản ánh mối quan hệ đó. Xử lý mối quan hệ này là biểu hiện

tập trung nhất của năng lực và hiệu quả và quản lý của hệ thống chính trị.

Năng lực của hệ thống chính trị phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác nhau, trong đó, trước

hết phải kể đến những tố chất vốn có của hệ thống chính trị. Đó là tính mở. Tính mở của các

thiết chế chính trị tạo ra sự liên hệ mật thiết giữa chúng với nhau và của toàn bộ hệ thống

chính trị với đời sống xã hội. Tính mở tạo nên mối liên hệ dân chủ trong mối quan hệ giữa các

bộ phận bên trong của các thiết chế chính trị, tăng cường khả năng tiếp nhận thông tin từ bên

ngoài hệ thống.

Bản chất dân chủ của chế độ chính trị nước ta đòi hỏi mọi quyết định và hành động của

các thiết chế quyền lực nhà nước đều phải bắt nguồn từ ý chí đích thực của nhân dân. Tiền đề

pháp lý đó đã được Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam do Nhân dân làm chủ” (Điều 2).

Khi chúng ta nói phải bảo đảm để quyền lực Nhà nước thuộc về nhân dân, để quyền lực

đó không bị tha hóa, việc sử dụng và thực thi quyền lực không đi chệch ra khỏi quỹ đạo phục

vụ lợi ích của nhân dân là nói đến vấn đề phản ánh lợi ích của các tầng lớp nhân dân trong quá

trình hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật, áp dụng chính sách và pháp luật.

Nói về dân chủ XHCN ở nước ta, có thể nêu lên những nhận xét sau đây:

Thứ nhất, đó là sự nổi trội của hệ thống dân chủ đại diện so với hình thức dân chủ trực

tiếp. Điều đó dẫn đến sự nghèo nàn của các hình thức dân chủ trực tiếp ở nước ta, sự kém chất

lượng của chế độ bầu cử, các hình thức dân chủ trực tiếp khác trong thực tế. Chính xuất phát

từ tình hình này cương lĩnh của Đảng và Hiến pháp 2013 đã có một điểm nhấn quan trọng về

dân chủ trực tiếp. Theo đó, “nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp,

bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của nhà

nước (Điều 6). Đây là một tín hiệu quan trọng trong đời sống chính-xã hội nước ta.

Thứ hai, đó là sự thiếu vắng cơ chế thực thi các quyền hiến định của công dân một cách

trực tiếp hay là vấn đề hiệu lực trực tiếp của Hiến pháp. Đây cũng là một trong những vấn đề

mới được Đảng ta chú ý khi xác định nhiệm vụ xây dựng và áp dụng cơ chế giám sát Hiến

pháp ở nước ta.

2.1.2. Nguyên tắc về chủ quyền nhân dân và trách nhiệm của bộ máy nhà nước trước

nhân dân.

Bắt đầu từ Hiến pháp 1959, tiếp theo đó là Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992

trước khi được sửa đổi vào năm 2001 đã có những quy định như sau:

Một mặt, tiếp tục khẳng định nguồn gốc quyền lực Nhà nước bắt nguồn từ nhân dân: tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân (Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980,

Điều 2 Hiến pháp 1992, bản đầu tiên); mặt khác, quy định rằng, nhân dân sử dụng quyền lực

nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm

trước nhân dân (Điều 4, Hiến pháp 1959; Điều 6 Hiến pháp 1980 và Điều 6 Hiến pháp 1992,

bản đầu tiên)

5


Điều đó có nghĩa rằng, nhân dân đã trao hết quyền lực vốn là của mình cho các cơ quan

đại biểu, trong khi đó, Hiến pháp năm 1946, trước khi xác định rằng, Nghị viện nhân dân là

cơ quan có quyền cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa, đã dành 2 điều để quy định

về quyền của nhân dân bãi miễn các đại biểu (điều 20) và về quyền của nhân dân phúc quyết

về Hiến pháp và về những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia. Nói khác đi, Hiến pháp 1946

đã xác định rất rõ rằng quyền lực của nhân dân là không trao hết cho các thiết chế nhà nước.

Nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các hình thức dân chủ trực tiếp và thông

qua các thiết chế nhà nước. Trong bối cảnh mới, khi chúng ta tiếp tục sự nghiệp đổi mới đạt

được nhiều thành tựu quan trọng, khi việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa đã trở thành nhiệm vụ quan trọng của cả thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa

đất nước, hội nhập quốc tế sâu rộng, Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi trên một bình diện

quan trọng theo hướng khẳng định những giá trị dân chủ và pháp quyền đã được Chủ tịch Hồ

Chí Minh đặt làm nền tảng cho chế độ nhà nước của nước ta từ ngày lập quốc. Đó là quan

điểm khẳng định mạnh mẽ chủ quyền tối cao của nhân dân. Nói khác đi, chúng ta đã đặt hi

vọng vào chế độ dân chủ đại diện với quan niệm Nhà nước có thể thay mặt được nhân dân

thực hiện quyền lực của nhân dân. Từ đó, chúng ta chỉ có thể đặt cược vào khả năng giữ mối

liên hệ giữa người chủ quyền lực là nhân dân, là cử tri, với người được cử làm đại biểu, đại

diện cho nhân dân và “chịu trách nhiệm trước nhân dân”. Đến lượt nó, chế định dân chủ đại

diện, con át chủ bài của chúng ta, lại phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố mà trước hết là: năng lực

đại diện của đại biểu; trách nhiệm của đại biểu và cơ chế để duy trì và củng cố mối liên hệ

giữa đại biểu với cử tri.

Đó là sự ghi nhận, sự thừa nhận điều kiện tiên quyết cho một chính quyền hợp pháp và

chính đáng: khi chính quyền đó được hình thành và hoạt động trên cơ sở sự đồng thuận của

nhân dân. Những hoạt động, những tổ chức do Nhà nước tiến hành sẽ bị coi là không hợp

pháp, “không có thẩm quyền nếu không có sự ưng thuận của nhân dân” (J.Locke).

Thừa nhận và bảo đảm vị trí tối thượng của Hiến pháp là sự thừa nhận về mặt pháp lý

chủ quyền của nhân dân. Chỉ số hiệu lực của Hiến pháp được phản ánh thông qua hoạt động

của các cơ quan quyền lực Nhà nước, toàn bộ sinh hoạt quốc gia, đời sống xã hội, ý thức và

hành động của công dân. Khi Hiến pháp được tôn trọng và chấp hành nghiêm chỉnh có thể

thấy một nền Hiến pháp vững chắc, một xã hội bền vững và dân chủ pháp quyền được đề

cao. Ngược lại, khi Hiến pháp bị pháp luật lấn lướt thì kỷ cương quốc gia, trật tự xã hội,

quyền con người có vấn đề, bởi vì, Hiến pháp và văn bản có giá trị pháp lý cao nhất phản ánh

chủ quyền tối thượng của nhân dân, của quốc gia, của dân tộc. Chính vì vậy, Hiến pháp năm

2013 đã đặt ra một quy định mới chưa từng có trong tiền lệ sinh hoạt quốc gia ở nước ta. Theo

đó, “sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án

Tòa án nhân dân tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp”

(Khoản 7, Điều 70 Hiến pháp).

Hiến pháp đặt nền tảng cho việc hoàn thiện chế định bầu cử - hình thức dân chủ cao

6


nhất, để cử tri thực hiện đầy đủ hơn, thực chất hơn quyền bầu cử và đề cao trách nhiệm của

đại biểu dân cử, coi trọng mối liên hệ giữa đại biểu với cử tri, thực hiện quyền bãi nhiệm đại

biểu của cử tri tạo cơ chế để cử tri giám sát đại biểu. Theo đó, Hiến pháp đã thành lập Hội

đồng bầu cử quốc gia, một thiết chế hiến định độc lập để phục vụ cho mục đích này, tạo bước

đổi mới mạnh mẽ về bầu cử.

Quy định cụ thể hơn các quyền tự do dân chủ của công dân như quyền tự do ngôn luận,

tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình; quyền biểu quyết khi Nhà nước tổ

chức trưng cầu dân ý; xác định rõ hơn trách nhiệm của Nhà nước trong việc tạo điều kiện để

công dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến

nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; công khai, minh

bạch trong việc tiếp nhận phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân.

Trên cơ sở của nhận thức mới về quyền lập hiến, Hiến pháp đã bỏ nội dung điều 83

trước đây quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp” và điều

147: “Chỉ Quốc hội mới có quyền sửa đổi Hiến pháp”, thay vào đó là cơ chế về khả năng có

sự kết hợp giữa thẩm quyền lập hiến của Quốc hội và sáng kiến lập hiến của các cơ quan cấp

cao của Nhà nước, của đại biểu Quốc hội với quyền lập hiến của nhân dân dưới hình thức

trưng cầu ý dân về bản Hiến pháp do Quốc hội thông qua.

2.2. Nguyên tắc tôn trọng, bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Sự khẳng định tôn trọng Hiến pháp đã trở thành một nguyên tắc xuyên suốt của tư

tưởng Nhà nước pháp quyền về việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con

người, và sự minh bạch của nhà nước, khẳng định quyền lực của nhân dân như là lá chắn cho

việc bảo vệ quyền con người. Sự lạc hậu của Hiến pháp và cơ chế thực hiện trực tiếp Hiến

pháp trong việc bảo vệ các quyền và lợi ích hợp pháp và chính đáng của con người có thể ảnh

hưởng đến lòng tin của người dân vào chế độ, vào bộ máy Đảng và Nhà nước, làm giảm hiệu

quả của những nỗ lực tạo ra sự đồng thuận xã hội, sự thống nhất giữa ý Đảng và lòng dân.

Về mặt cơ cấu hình thức, vấn đề quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công

dân đã được chuyển dịch từ vị trí chương V trong Hiến pháp lên vị trí Chương II, chỉ sau

Chương I về chế độ chính trị. Nhưng trước hết, quyền con người là nội dung được bổ sung

ngay trong chương I của Hiến pháp. Hơn thế nữa, tại rất nhiều chương điều khác, bảo đảm và

bảo vệ quyền con người, quyền công dân cũng hiện diện trong nội dung chức năng và nhiệm

vụ của các thiết chế Nhà nước như Quốc hội (Điều 70, khoản 14); Chính phủ (Điều 96, khoản

6); Tòa án nhân dân (Điều 102, khoản 3); Viện kiểm sát nhân dân (Điều 107, khoản 3). Đây là

những nội dung hoàn toàn mới so với Hiến pháp năm 1992 khi Hiến pháp 2013 trao những

chức năng, nhiệm vụ cho các thiết chế, quyền lực nhà nước tương ứng.

Làm rõ hơn. chuẩn xác hơn và phong phú hơn nội dung một số quyền và tự do trước đây

đã được đề cập nhưng chưa rõ, chưa chính xác, chưa đầy đủ so với các chuẩn mực pháp lý

quốc tế và thực tiễn ở nước ta. Theo đó, lần đầu tiên ở nước ta đã hiến định đầy đủ nội dung

của nguyên tắc suy đoán vô tội đối với người bị buộc tội hình sự.

Con người và quyền con người là giá trị quan trọng và trở thành đối tượng ưu tiên bảo hộ

của pháp luật trong Tố tụng hình sự. Bảo đảm quan trọng cho việc bảo vệ quyền con người,

7


quyền công dân, lá chắn quan trọng và vững chắc nhất đối với quyền con người, quyền công

dân nhằm phòng ngừa và ngăn chặn những vi phạm từ phía các cơ quan tố tụng là việc thừa

nhận và ghi nhận nguyên tắc suy đoán vô tội. Đây là nguyên tắc “kinh điển” nhất của Tố tụng

hình sự được ghi nhận trong nhiều văn kiện quốc tế quan trọng như Tuyên ngôn toàn thế giới

về nhân quyền năm 1948, (Điều 11.1); Công ước của Liên hợp quốc về các quyền dân sự và

chính trị năm 1966 (Khoản 2, Điều 14). Đặc biệt bản Tuyên ngôn nêu trên đã coi nguyên tắc

này là “phẩm giá của văn minh nhân loại”.

Nội dung cơ bản và quan trọng nhất của nguyên tắc suy đoán vô tội. Suy đoán theo gốc

Latinh (praesumptio) có nghĩa là giả định thể hiện ở yêu cầu: bị can, bị cáo phải được coi là

vô tội khi mà lỗi của bị can, bị cáo đó chưa được chứng minh theo một trình tự do pháp luật

quy định và được xác định bởi một bản án của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật.

Yêu cầu đó đã được Hiến pháp năm 2013 của Việt Nam quy định: “Người bị buộc tội

được coi là không có tội cho đến khi được chứng minh theo trình tự luật định và có bản án kết

tội của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật” (Khoản 1, Điều 31).

Từ nội dung và đòi hỏi cơ bản nêu trên, nguyên tắc suy đoán vô tội sẽ đặt ra những đòi

hỏi cụ thể hơn mà Tố tụng hình sự Việt Nam phải bảo đảm.

Đặt ra yêu cầu này, Hiến pháp đã tạo ra sự an toàn pháp lý cho công dân trong cuộc sống

và hoạt động của họ. Yêu cầu đặt ra trong nguyên tắc này hoàn toàn phù hợp với Công ước

của Liên hợp quốc về quyền dân sự và chính trị năm 1966. Theo đó, mọi người đều có quyền

hưởng tự do và an ninh cá nhân, không ai bị bắt hoặc bị giam giữ vô cớ. Người bị buộc là

phạm một tội hình sự có quyền được coi là vô tội cho tới khi tội của người đó được chứng

minh theo pháp luật” (Điều 14.2 Công ước).

Nội dung này là biểu hiện cụ thể của nguyên tắc pháp chế nhưng nhấn mạnh yêu cầu về

mặt thủ tục pháp lý, là dấu hiệu quan trọng nhất của chế độ pháp quyền, theo đó thủ tục công

khai, minh bạch là đòi hỏi số một cho việc bảo vệ quyền con người chống lại sự truy bức tùy

tiện. Công ước nói trên của Liên hợp quốc khẳng định: “Không ai bị tước quyền tự do trừ

trường hợp việc tước quyền tự do đó là có lý do và theo đúng những thủ tục mà pháp luật đã

quy định” (Điều 9.1 Công ước).

Khoản 1, Điều 31 Hiến pháp năm 2013 quy định nội dung của nguyên tắc mới về quyền

của người bị buộc tội được tòa án xét xử kịp thời trong thời hạn luật định, công bằng, công

khai - một nội dung quan trọng của quyền tiếp cận công lý của công dân.

Những nguyên tắc hiến định này, mà sự cụ thể hóa chúng bằng pháp luật tố tụng và việc

thực hiện chúng trên thực tế sẽ có ảnh hưởng tích cực đến chức năng, thẩm quyền, phương

thức hoạt động của các cơ quan tư pháp trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta.

Cùng với việc xác định TAND là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp, sứ mệnh

của TAND được xác định là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ

chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức,

cá nhân. Có thể thấy đây là những điểm mới có ý nghĩa quan trọng trong lịch sử lập hiến Việt

Nam, khẳng định những nguyên tắc của một nền tư pháp hiện đại như nguyên tắc hai cấp xét

xử mà thực chất là một bảo đảm để thúc đẩy quyền của người bị buộc tội được yêu cầu xem

8


xét lại bản án; nguyên tắc về quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp

pháp của đương sự; nguyên tắc về sự tham gia xét xử của Hội thẩm nhân dân. Đây là những

nguyên tắc phản ánh tính dân chủ và đề cao quyền tiếp cận công lý của người dân. Từ góc độ

của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa có thể thấy Hiến pháp năm 2013 đã làm đậm nét

tính pháp quyền của nền tư pháp nước ta.

2.3. Nguyên tắc về tính thống nhất, sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

nhà nước

2.3.1. Về tính thống nhất của quyền lực nhà nước

Trong mọi thời đại, kể từ khi ra đời đến nay, quyền lực nhà nước là một thực thể thống

nhất. Tính thống nhất của quyền lực nhà nước gắn liền với bản thân quyền lực như nó có từ

khi xuất hiện Nhà nước trên cơ sở xóa bỏ chế độ thị tộc cát cứ quyền lực. Sự thống nhất của

quyền lực nhà nước thể hiện trước hết ở chỗ, trong một quốc gia không thể có hai thứ quyền

lực nhà nước trở lên khác nhau về bản chất, định hướng, mục tiêu và những công cụ, phương

tiện thực thi quyền lực. Điều này không loại trừ cả ở những quốc gia được tổ chức dưới hình

thức Nhà nước liên bang vì ở đó, quyền lực nhà nước ở các bang đồng kiểu với quyền lực của

liên bang, phục tùng Nhà nước liên bang và tạo thành một thực thể quyền lực.

Trong tác phẩm nổi tiếng: “Về khế ước xã hội hay các nguyên tắc của quyền lực chính

trị” JJ. Rouseau đã đưa luận điểm về sự liên kết của những người sở hữu chủ thành Nhà nước

và phát triển thành học thuyết về khế ước xã hội. Theo học thuyết này, nhiệm vụ chủ yếu của

Khế ước là xác lập một tổ hợp (association) và thông qua đó bằng nỗ lực chung mà bảo vệ,

che chở tính mạng và tài sản của từng thành viên của tổ hợp đó. Tổ hợp là sự kết hợp thống

nhất của mọi người, nhưng mỗi thành viên là độc lập, vẫn tồn tại như trạng thái ban đầu và

hoàn toàn tự do và thuộc về chính mình.

Vì vậy, theo J.Rouseau, quyền lực không thể được phân chia mà quyền lực nhà nước và

chủ quyền tối cao phải thuộc về nhân dân; các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp chỉ là

những biểu hiện cụ thể quyền lực tối cao của nhân dân mà thôi. Từ đó, mọi thành viên của

nhà nước, từ già đến trẻ cần tham gia vào việc quản lý nhà nước bằng cách hình thành ra “ý

chí chung”, thông qua các hội nghị nhân dân. Tuy nhiên, theo ông, ở những quốc gia lớn có

thể lập ra những cơ quan đại diện chung để thay mặt nhân dân quản lý các công việc đất nước.

Có thể xác định những đặc trưng sau đây về tính thống nhất của quyền lực nhà nước.

- Đó là sự thống nhất về bản chất xã hội. Quyền lực nhà nước là sự thể hiện sự thống

nhất ý chí và lợi ích của các giai tầng xã hội và được biểu thị dưới các khái niệm, ý tưởng về

“quyền lực của nhân dân”, “quyền lực của nhân dân lao động”, “quyền lực của các lực lượng

yêu nước” và thực chất là sự hòa hợp lợi ích của các giai cấp, tầng lớp khác nhau trong xã hội

vì những mục tiêu cơ bản nhất, chủ đạo nhất.

- Đó là sự thống nhất các mục tiêu và khuynh hướng có tính nguyên tắc trong tổ chức

và hoạt động của quyền lực nhà nước, của các cơ quan quyền lực nhà nước, xuất phát từ nhu cầu

phối hợp trong thực thi quyền lực.

- Đó là sự thống nhất về mặt tổ chức và pháp lý. Các cơ quan thực hiện quyền lực nhà

nước đều được tổ chức trên một nền tảng pháp lý thống nhất: một Hiến pháp, một hệ thống

pháp luật, được đặt trong một quỹ đạo chung là lợi ích quốc gia và dân tộc.

9


Sự thống nhất của quyền lực nhà nước được bảo đảm bằng một Hiến pháp và một hệ

thống pháp luật: tất cả các cơ quan, từ lập pháp, hành pháp đến tư pháp đều được tổ chức và

thực hiện các hoạt động trên một cơ sở pháp lý chung của quốc gia.

Làn sóng sửa đổi, cải cách Hiến pháp, cải cách thể chế trên thế giới trong vài thập niên

trở lại đây cho thấy một khuynh hướng nổi bật, theo đó, các quốc gia cố gắng tìm kiếm những

phương thức thể hiện lợi ích vì một sự đồng thuận xã hội để phát triển, nhất là trong bối cảnh

xung đột sắc tộc, tôn giáo, kinh tế, chính trị đang có chiều hướng gia tăng ở nhiều khu vực

trên thế giới. Vì vậy, Hiến pháp đã được trao trở lại sứ mệnh của một bản khế ước về mặt

pháp lý của các lực lượng xã hội mà đối tượng điều chỉnh trọng tâm là sự thoả hiệp lợi ích

giữa các giai tầng xã hội, các lực lượng xã hội, v.v.

Thực tế của nhiều chế độ chính trị ở các nước trên thế giới đã cho thấy những cách

tiếp cận khác nhau về sự thống nhất của quyền lực nhà nước, mặc dù chúng không hề làm mất

đi bản chất nguyên thủy của sự thống nhất đó. Tư tưởng về sự thống nhất quyền lực có thể bị

lợi dụng vì mục đích xác lập chế độ chính trị chuyên chế, nhưng tư tưởng đó lại cũng có thể

được sử dụng với mục đích tạo sự đồng thuận xã hội. Thống nhất quyền lực với tính cách là

sự thống nhất các mục tiêu và định hướng có tinh nguyên tắc trong hoạt động của các cơ quan

nhà nước có thể có giá trị cao nhằm mục đích tập trung cao độ các nỗ lực của bộ máy nhà

nước trong việc giải quyết các vấn đề phức tạp của một đất nước. Kinh nghiệm khắc phục

khủng hoảng kinh tế của các quốc gia vừa qua, cũng như trong các cuộc khủng hoảng chu kỳ

trước đây, là bằng chứng về điều đó. Bên cạnh đó, sự thống nhất quyền lực ở nghĩa tập trung

toàn bộ quyền lực vào một cơ quan, hay loại cơ quan lại không phải là một thực tiễn tốt vì đó

là mầm mống của một thứ quyền lực thiếu kiểm soát.

2.3.2. Những yếu tố của sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

Ngay từ đầu, trong tâm tưởng của các nhà tư tưởng thì mục đích cơ bản nhất của việc

phân quyền là để phòng ngừa sự lạm quyền, tiếm đoạt quyền lực bởi một nhóm hay những cá

nhân và duy trì tính toàn vẹn, tính thống nhất của quyền lực.

Cả lý thuyết và cả trong thực tiễn, sự thống nhất của quyền lực về mặt bản chất, về mặt xã

hội và tổ chức-pháp lý không loại trừ mà ngược lại, đòi hỏi có sự phân quyền. Trong trường

hợp này, cơ chế phân quyền được hiểu như là khía cạnh tổ chức - pháp lý của quyền lực nhà

nước mà không mang tính bản chất. Tính thống nhất và sự phân công, phối hợp quyền lực là

hai phương diện của cùng một vấn đề. Chính vì vậy mà ngay cả trong Hiến pháp Hoa Kỳ, một

quốc gia được coi là đạt tới sự phân quyền đầy đủ nhất, cũng đã ghi nhận và khẳng định cả hai

phương diện đó. Phân quyền không chỉ là đặc trưng của các quốc gia tư sản điển hình mà đã

hiện hữu trong hầu hết các quốc gia khác.

Như vậy, cần hiểu rằng sự phân quyền chỉ là biểu hiện về mặt tổ chức-pháp lý của một

quyền lực thống nhất về bản chất và về định hướng chính trị-xã hội trên những mặt quan

trọng nhất của việc thực hiện quyền lực nhà nước.

Trong thực tiễn, cơ chế phân quyền ngoài các đặc trưng phổ biến còn có những biến thể

trên cơ sở đặc thù quốc gia, dân tộc và khu vực. Các đặc thù đó là biểu hiện của sự vận dụng

nguyên lý chung vào điều kiện cụ thể trên cơ sở những đặc điểm thuộc về quá trình phát triển

10


đất nước, liên quan đến trình độ phát triển và hoàn thiện cơ chế tổ chức và hoạt động của bộ

máy nhà nước, đặc thù của xã hội, của nền kinh tế v.v.

Tại lần sửa đổi vào năm 2001, Hiến pháp nước ta đã bổ sung một nguyên tắc rất quan

trọng của cơ chế quyền lực nhà nước: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công

và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp” (Điều 2). Từ yêu cầu của nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền

XHCN, Đại hội lần thứ XI năm 2011 của Đảng đã bổ sung nội dung kiểm soát quyền lực vào

thành một yếu tố mới của cơ chế quyền lực nhà nước ở nước ta.

Tuy nhiên, việc hiến định tính chất, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của các cơ quan

trong bộ máy nhà nước từ đó đến nay chưa có những quy định về các yếu tố của cơ chế phân

công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước.

Hiến pháp năm 2013 đã tiến thêm một bước mới nhằm tạo ra những yếu tố như vậy, theo đó:

Xác định rõ ba bộ phận của quyền lực nhà nước với những thiết chế thực hiện các quyền

đó: Quốc hội được xác định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà

nước cao nhất, thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, và giám sát tối cao đối với hoạt

động của Nhà nước. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền

hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân

dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; Chính quyền địa phương là chế

định được thay cho các thiết chế Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong Hiến pháp

hiện hành; hai thiết thế hiến định độc lập mới ra đời là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm

toán nhà nước.

Đáng chú ý, thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp với quan điểm xuyên suốt và nhất quán

của Đảng và Nhà nước ta về sứ mệnh và vị trí của các cơ quan tư pháp trong nhà nước pháp

quyền xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp năm 2013 đã tạo ra những cơ sở pháp lý mới cao nhất về

tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp.

Khi bàn về cơ chế phân công và phối hợp quyền lực, không thể không nói đến những giới

hạn của các bộ phận quyền lực nhà nước và nguyên tắc quan hệ qua lại về thẩm quyền. Từ

góc độ đó, có thể thấy một vài vấn đề sau đây cần được tiếp tục làm rõ.

Có thể thấy rằng, trong nhiều năm qua, nhiều đạo luật được ban hành nhưng hiệu lực thi

hành thấp và khó đi vào cuộc sống, phải sửa đổi bổ sung nhiều lần trong một thời gian ngắn.

Vì thế, nhiều nội dung điều chỉnh của Luật đã phải dựa vào cơ chế ủy quyền lập pháp, đã

chuyển cho Chính phủ và các Bộ, các ngành quy định trong các văn bản quy phạm khác,

trong khi chúng ta chưa thực sự có một cơ chế ủy quyền lập pháp đúng nghĩa của nó.

Thêm vào đó, cơ chế kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật qua nhiều năm vẫn chưa

hình thành rõ nét và có hiệu quả. Tất cả những yếu tố đó đã vô hiệu trên thực tế khả năng

kiểm soát quyền lực trên bình diện lập pháp mặc dù Hiến pháp đã quy định thẩm quyền của

Quốc hội là giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội, bãi bỏ

các văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chỉnh phủ, Thủ tướng chính

phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với Hiến pháp, luật và

nghị quyết của Quốc hội (Điều 70).

11


Khi nói đến Chính phủ, Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục quy định “chính phủ là cơ

quan chấp hành của Quốc hội” song song với quy định Chính phủ là “cơ quan hành chính nhà

nước cao nhất của nước CH XHCN Việt Nam” (Điều 94).

Chính phủ phải là cơ quan có quyền chủ động về mặt hiến định, trong việc hoạch định

chính sách trên cơ sở pháp luật và chịu trách nhiệm trước nhân dân, trước Hiến pháp và pháp

luật chứ không chỉ chịu trách nhiệm trước Quốc hội.

Trong lĩnh vực lập pháp, sự phối hợp giữa Quốc hội với chính phủ ở nước ta thường

được lý giải bởi con số các dự án luật do Chính phủ trình Quốc hội. Hiện nay, trên 90% các

dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Đó đã trở

thành thước đo trong hoạt động xây dựng pháp luật. Sự phối hợp trong hoạt động lập pháp là

điều kiện quan trọng để Chính phủ có thể chủ động đề xuất chính sách, đưa chính sánh lên

thành luật. Đây cũng là con đường quan trọng để Quốc hội có thể đứng trên lập trường của cơ

quan đại diện cho nhân dân kiểm tra hoạt động của Chính phủ, kiểm tra định hướng hành

động và sự thể hiện trách nhiệm và năng lực của cơ quan hành pháp trước nhân dân.

Tuy nhiên, để làm được việc đó, Hiến pháp đã chưa tạo ra được một cơ chế đánh giá

trước và sau dự thảo dự án luật. Vì vậy, chất lượng dự án luật, thời hạn của kế hoạch xây dựng

pháp luật, yêu cầu về bảo đảm tính đồng bộ, tính hệ thống, tính hợp hiến của các văn bản pháp

luật là những vấn đề nổi cộm hiện nay trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta. Nhiều đạo

luật đã tạo những khoảng trống điều chỉnh dẫn đến sự tùy tiện giải thích và tùy tiện bổ sung

không đúng thẩm quyền trong quá trình áp dụng pháp luật từ phía các cơ quan hành pháp.

Hiến pháp năm 2013 cũng đã có những bổ sung quan trọng bảo đảm vị thế và tính độc

lập của hoạt động tư pháp - một yêu cầu không thể thiếu được trong cơ chế phân công, phối

hợp và kiểm soát quyền lực ở nước ta.

Theo đó, Hiến pháp đã không tiếp tục quy định yêu cầu về việc Chánh án TAND địa

phương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND. Theo các quy định trước đây, chế

độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của tất cả các Thẩm phán đều do pháp luật

quy định. Theo quy định mới của Hiến pháp năm 2013, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm,

cách chức Thẩm phán TAND tối cao trên cơ sở nghị quyết phê chuẩn của Quốc hội và bổ

nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án TAND tối cao và Thẩm phán các tòa án khác

(Khoản 7 Điều 70 và Khoản 3 Điều 88, Hiến pháp năm 2013).

Điểm mới và nổi bật của Hiến pháp năm 2013 là sự ra đời của hai thiết chế hiến định

độc lập là Hội đồng Bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước. Rồi đây, các quy định của

Chương X của Hiến pháp sẽ được các đạo luật cụ thể hóa. Vì vậy, nhất thiết phải bàn đến

nguyên tắc tổ chức của hoạt động đặc thù của các thiết chế hiến định độc lập này.

Tuân theo lý thuyết về tính chất của kiểm soát quyền lực, cơ chế kiểm soát nội tại nhất

thiết phải được hỗ trợ bởi những cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía ngoài có tính độc lập cao

nhằm bảo đảm sự khách quan và tạo sự thống nhất, phối hợp của quyền lực nhà nước.

Các thiết chế hiến định độc lập cần có năng lực pháp lý cao trong việc thực hiện chức

năng kiểm tra, giám sát, tạo mối liên hệ phối thuộc với các thiết chế cơ bản của bộ máy nhà

nước và bảo đảm để các thiết chế cơ bản này vận hành có hiệu quả. Cần giới hạn thẩm quyền

12


của các thiết chế hiến định độc lập, bảo đảm để sự giám sát của các thiết chế này không cản

trở hay can thiệp vào chức năng và thẩm quyền của các thiết chế quyền lực nhà nước.

NHỮNG CƠ HỘI VÀ THÁCH THỨC VỚI CẢI CÁCH THỂ CHẾ

NHÀ NƯỚC NHÌN TỪ HIẾN PHÁP 2013 TS Vũ Công Giao

Khoa Luật ĐHQG Hà Nội,

Viện Chính sách công và Pháp luật

1. Những cơ hội

Với việc giảm 01 chương, 27 điều, chỉ giữ nguyên 7 điều, bổ sung 12 điều mới và sửa

đổi 101 điều so với Hiến pháp 1992,Hiến pháp2013 chứa đựng nhiều điểm mới, trong đó

những điểm mới mở ra triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước của nước ta, mà có thể

khái quát như sau:

Thứ nhất, mở rộng dân chủ XHCN

Dân chủ trước hết gắn liền với quan niệm về chủ quyền của nhân dân với việc quản lý

nhà nước nói chung và việc xây dựng hiến pháp nói riêng. Đây là vấn đề quan trọng có tính

nền tảng thể hiện bản chất của nhà nước mà đã được nêu rất rõ trong Hiến pháp 1946 của

nước ta, song do một số lý do nên đã không được đề cập đúng mức trong các Hiến pháp

1959,1980,1992.

Hiến pháp 2013 đã tái khẳng định và làm rõ hơn chủ quyền nhân dân so với Hiến pháp

1946, thông qua một loạt quy định trong Lời nói đầu (khẳng định chủ thể xây dựng, thi hành

và bảo vệ hiến pháp là nhân dân); Điều 2 (khẳng định nhân dân là chủ nhân của đất nước, tất

cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân); Điều 4 (xác định Đảng, các tổ chức của Đảng và

đảng viên chịu giám sát của nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân về những quyết

định của mình); Điều 6 (xác định cách thức nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước là bằng

dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện); Điều 70 (bỏ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có

quyền lập hiến); Điều 120 (quy định việc trưng cầu ý dân về hiến pháp)... Những điểm mới

này, cùng với việc viết hoa từ “Nhân dân” cho thấy vị trí, vai trò, quyền lực của nhân dân đã

được ghi nhận một cách thực sự trang trọng trong Hiến pháp 2013. Chúng cũng cho thấy sự

đổi mới quan niệm vềhiến pháp như là một đạo luật gốc đơn thuần do nhà nước xây dựng

sang một bản khế ước xã hội, trong đó người dân là chủ thể xác lập, trao quyền và đề ra

những cơ chế để kiểm soát hoạt động của chính quyền do mình lập ra1.

Sự thay đổi này hứa hẹn sẽ thúc đẩy quá trình mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta trong

những năm tới.

Thứ hai, thúc đẩy nhà nước pháp quyền XHCN

Mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN đã được xác định trong lần sửa đổi thứ

nhất (năm 2001) của Hiến pháp 1992, nhưng tiếp tục được cụ thể hóa trong Hiến pháp 2013,

thông qua một loạt quy định như Điều 2 (Nhà nước CHXHCN Việt Nam là nhà nước pháp

quyền XHCN của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; Quyền lực nhà nước là thống nhất,

có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các 1Xem TS Nguyễn Sĩ Dũng: Hiến pháp mới, hy vọng mới, tham luận tại Tọa đàm “Hiến pháp và vấn đề cải cách

thể chế” do Mạng lưới học giả Việt Nam tổ chức tại Hà Nội ngày 23/01/2013.

13


quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp); Điều 6 (Các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng Cộng

sản Việt Nam hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật); Điều 8 (Nhà nước được tổ

chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật);

Điều 94,96 (Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người,

quyền công dân); Điều 102 (TAND thực hiện quyền tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo

vệ quyền con người); Điều 107 (VKSND có nhiệm vụ bảo vệ quyền con người, quyền công

dân)…Mặc dù còn ở mức khái quát, những quy định đã nêu cho thấy cấu trúc tổ chức nhà

nước của nước ta đã tiến gần hơn đến những nguyên lý tổ chức của nhà nước pháp quyền.

Thứ ba, cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia

Một loạt quy định mới bổ sung hoặc được sửa đổi trong Hiến pháp 2013 cho thấy cố

gắng của các nhà lập hiến trong việc tạo lập một khuôn khổ mới cho việc quản trị quốc gia, cụ

thể như quy định ở Điều 2 (bổ sung vấn đề kiểm soát giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và

tư pháp); Điều 55 và Điều 112 (bổ sung vấn đề phân quyền giữa trung ương và địa phương

theo mô hình phát triển, cho phép chính quyền địa phương có ngân sách riêng); Điều 117,118

(thiết lập hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước);

Điều 9 (làm rõ hơn vai trò phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành

viên của Mặt trận)…Những điểm mới này hứa hẹn sẽ thúc đẩy những cải cách theo hướng

xây dựng một nền quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, đáp ứng

được những yêu cầu phát sinh từ quá trình dân chủ hóa, hội nhập quốc tế của Việt Nam.

Thứ tư, hoàn thiện khuôn khổ hiến định về quyền con người, quyền công dân

Chế định quyền con người, quyền công dân được sửa đổi, bổ sung nhiều nhất trong Hiến

pháp 2013. Những sửa đổi, bổ sung này thể hiện cách tiếp cận mới, gắn với nhận thức chung

của nhân loại và các tiêu chuẩn của luật quốc tế về quyền con người. Điều đó thể hiện qua

những dấu hiệu sau:

- Đổi tên chương thành “Quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công dân” và chuyển

lên vị trí thứ 2 (so với vị trí thứ 5 trong Hiến pháp 1992). Việc này đã khắc phục tình trạng tên

gọi cũ “quyền và nghĩa vụ công dân” không bao quát hết nội dung của chương, đồng thời

khẳng định vị trí quan trọng của chế định này trong hiến pháp, phù hợp với xu thế chung trên

thế giới...2

- Không còn đồng nhất quyền con người và quyền công dân (như ở Điều 50 Hiến pháp

1992), mà đã sử dụng khá hợp lý hai thuật ngữ này cho các quyền/tự do hiến định. Ví dụ, các

quyền bình đẳng trước pháp luật; quyền tự do kinh doanh; quyền sở hữu tư nhân về tài sản và

tư liệu sản xuất; quyền nghiên cứu khoa học và công nghệ, sáng tạo văn học, nghệ thuật và

thụ hưởng lợi ích từ các hoạt động đó; quyền được bảo vệ, chăm sóc sức khỏe; quyền tự do

tín ngưỡng, tôn giáo; quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức

khoẻ, danh dự và nhân phẩm…trong Hiến pháp 1992 chỉ quy định cho công dân, nhưng trong

Hiến pháp 2013 quy định chủ thể quyền là tất cả mọi người. Như vậy, với những quyền này,

không chỉ công dân Việt Nam mà tất cả những người nước ngoài có mặt hợp pháp trên lãnh

thổ Việt Nam cũng được bảo vệ.

2Khảo sát (từ trang International Constitutional Law (ICL - http://www.servat.unibe.ch/icl/info.html) cho thấy đa

số hiến pháp của các quốc gia hiện đều đặt chế định quyền con người, quyền công dân ở vị trí thứ 2, một số nước đặt ở vị trí thứ 3, thậm chí có nước như Belarus, Hà Lan...đặt chế định này ở vị trí thứ nhất trong hiến pháp (lồng với chương chính thể).

14


- Ghi nhận cả ba nghĩa vụ của nhà nước theo luật nhân quyền quốc tế, đó là tôn trọng, bảo

vệ và bảo đảm quyền con người (trong các Điều 3 và 14) (Hiến pháp 1992 chỉ đề cập đến

nghĩa vụ tôn trọng ở Điều 50).Sự thay đổi này không chỉ bảo đảm sự hài hòa với luật nhân

quyền quốc tế, mà còn tạo cơ sở hiến định ràng buộc các cơ quan nhà nước phải thực hiện đầy

đủ và nghiêm túc những nghĩa vụ về quyền con người, quyền công dân trong thực tế, đặc biệt

là hai nghĩa vụ bảo vệ và bảo đảm.

- Lần đầu tiên quy định nguyên tắc về giới hạn quyền (Khoản 2 Điều 16) mà đã được nêu

trong luật nhân quyền quốc tế3 và trong hiến pháp của một số quốc gia. Việc hiến định nguyên

tắc này có ý nghĩa quan trọng, bởi lẽ: (i) Nó làm rõ tinh thần của luật nhân quyền quốc tế là các

nhà nước phải tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm các quyền con người nhưng cũng được đặt ra và áp

dụng những giới hạn cho một số quyền, nhằm thực hiện chức năng của nhà nước là quản lý xã

hội, bảo đảm các quyền, lợi ích chung của cộng đồng và các quyền, lợi ích hợp pháp của các cá

nhân khác; (ii) Nó ngăn chặn khả năng lạm dụng quyền lực nhà nước để vi phạm nhân quyền,

thông qua việc ấn định những điều kiện chặt chẽ với việc giới hạn quyền; (iii) Nó phòng ngừa

những suy nghĩ và hành động cực đoan trong việc hưởng thụ các quyền.

- Bổ sung một số quyền mới mà Hiến pháp 1992 và các hiến pháp trước đó của Việt Nam

đều chưa đề cập, bao gồm: Quyền sống (Điều 21); Các quyền về văn hóa (Điều 41); Quyền

xác định dân tộc, sử dụng ngôn ngữ mẹ đẻ, lựa chọn ngôn ngữ giao tiếp (Điều 42); Quyền

sống trong môi trường trong lành (Điều 43); Quyền của công dân không bị trục xuất, giao nộp

cho nước khác (Điều 17 khoản 2); Quyền có nơi ở hợp pháp (Điều 22); Quyền hưởng an sinh

xã hội (Điều 34)… Những quyền mới này đã mở rộng phạm vi bảo vệ của hiến pháp với các

quyền con người, quyền công dân trên cả hai lĩnh vực: dân sự, chính trị (Điều 21, 17, 42) và

kinh tế, xã hội, văn hóa (Điều 41, 42, 43,22,34), đáp ứng những nhu cầu mới về quyền con

người nảy sinh trong bối cảnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập quốc tế của nước ta.

- Củng cố hầu hết các quyền đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1992 (quy định rõ hơn

hoặc tách thành điều riêng), bao gồm: Bình đẳng trước pháp luật (Điều 16); Cấm tra tấn, bạo

lực, truy bức, nhục hình (Điều 20 khoản 1); Bảo vệ đời tư và nơi ở (Điều 21, 22); Tiếp cận

thông tin (Điều 25); Tham gia quản lý nhà nước và xã hội (Điều 28); Bình đẳng giới (Điều

26); Bỏ phiếu trong trưng cầu ý dân (Điều 29); Tố tụng công bằng (Điều 31); Sở hữu tư nhân

(Điều 32); Lao động, việc làm (Điều 35).Những quy định sửa đổi này cũng góp phần tăng

cường mức độ tương thích của chế định quyền con người, quyền công dân trong Hiến pháp

2013 với nội dung của các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Việt Nam là thành viên và với

chế định về quyền con người, quyền công dân trong hiến pháp các nước dân chủ.

2.Những thách thức

Mặc dù Hiến pháp 2013 hàm chứa những triển vọng lớn về cải cách thể chế nhà nước, song

để hiện thực hóa những triển vọng đó, cần phải vượt qua nhiều thách thức, tiêu biểu như sau:

Thách thức với việc mở rộng dân chủ XHCN

Vấn đề mở rộng dân chủ XHCN ở nước ta không chỉ được đề cập trong hiến pháp, mà

còn trong nhiều văn kiện của Đảng. Tuy nhiên, nước ta hiện vẫn chưa có khuôn khổ pháp lý

rõ ràng và hiệu quả để thực hiện tư tưởng này, thể hiện ở việc còn thiếu một loạt các luật nền

3 Điều 29 Tuyên ngôn toàn thế giới về nhân quyền 1948, Điều 4 Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội,

văn hóa 1966 và một số điều trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị 1966.

15


tảng cho chế độ dân chủ, bao gồm Luật về đảng chính trị, Luật về hội, Luật biểu tình, Luật

trưng cầu dân ý, Luật tiếp cận thông tin…Khuôn khổ pháp lý về dân chủ đại diện (các Luật

bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật bầu cử đại biểu HĐND) tuy đã có nhưng chứa đựng nhiều quy

định lạc hậu, cần sửa đổi cho phù hợp với tình hình mới (ví dụ như các quy định về ứng cử,

đề cử, hiệp thương giới thiệu người ứng cử..). Dân chủ trực tiếp,4 mặc dù được Hiến pháp

2013 lần đầu tiên đề cập và nhấn mạnh, nhưng hầu như chưa có đạo luật nào quy định cụ thể,

và bản thân khái niệm này vẫn chưa thực sự được làm rõ ở nước ta.

Thách thức với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền

Khái niệm nhà nước pháp quyền (hay pháp quyền - rule of law) theo Liên hợp quốc bao

gồm các yếu tố sự thượng tôn pháp luật (mọi chủ thể trong xã hội, bao gồm nhà nước, đều

phải tuân thủ pháp luật); bảo vệ nhân quyền; phân quyền (giữa các nhánh quyền lực nhà

nước) và bình đẳng trong việc tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội.5 Ở Việt Nam, khái

niệm nhà nước pháp quyền XHCN được hiểu bao gồm các yếu tố như: quyền làm chủ của

nhân dân; thượng tôn hiến pháp và pháp luật; tôn trọng, bảo vệ nhân quyền; quyền lực nhà

nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong

việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; nhà nước và xã hội do một đảng

duy nhất lãnh đạo.6

Như vậy, có sự khác biệt giữa quan niệm về nhà nước pháp quyền XHCN với nhận

thức chung về nhà nước pháp quyền trên thế giới, thể hiện ở hai yếu tố quan trọng: tập quyền

trong tổ chức quyền lực nhà nước và thể chế chính trị. Do đó, thách thức đầu tiên và quan

trọng nhất với việc thúc đẩy nhà nước pháp quyền ở Việt Nam chính là nhận thức về bản chất

và những thuộc tính của nó.

Những thách thức cụ thể hơn liên quan đến thực hiện sự phân công, phối hợp, kiểm soát

giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong bối cảnh quyền lực nhà nước được coi là

thống nhất và tập trung vào Quốc hội, cũng như việc bảo đảm Đảng cộng sản Việt Nam - mà

theo Hiến pháp là chủ thể duy nhất có quyền lãnh đạo nhà nước và xã hội - phải chịu trách

nhiệm trước nhân dân và chịu sự giám sát của nhân dân (Điều 4). Đây cũng là những vấn đề

mà về mặt lý thuyết đang chứa đựng những yếu tố chưa rõ ràng, thậm chí mâu thuẫn, còn về

mặt thực tế thì chưa từng được thực hiện và chưa đượcquy định trong pháp luật nước ta.

Thách thức với việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia

Ngoại trừ vấn đề phản biện, giám sát của MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên Mặt

trận là đã được đề cập (trong Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQ Việt Nam và các

đoàn thể chính trị-xã hội, ban hành kèm theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của

Bộ Chính trị Đảng Cộng sản Việt Nam), các vấn đề khác có ý nghĩa cải cách khuôn khổ quản trị

quốc gia mà mới được bổ sung vào Hiến pháp 2013, bao gồm cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa

các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp; phân quyền giữa trung ương và địa phương theo

mô hình phát triển; tổ chức và hoạt động của hai cơ quan hiến định độc lập là Hội đồng bầu cử

4Thể hiện ở bốn hình thức cơ bản đó là: Trưng cầu dân ý (referendums); Sáng kiến của công dân (Citizens’

initiatives); Sáng kiến chương trình nghị sự (Agenda initiatives); và Bãi miễn (Recall). Xem IDEA, Direct Democracy: The International IDEA Handbook, 2008, tr. 12, tại http://www.idea.int/publications/direct_democracy/. 5Report of the UN Secretary-General, “The rule of law and transitional justice in conflict and post-conflict

societies”, 2004. 6 Nguyên Tổng bí thư Nông Đức Mạnh, Diễn văn tại phiên khai mạc kỳ họp đầu tiên của Quốc Hội khóa XII,

ngày 19/7/2007.

16


quốc gia và Kiểm toán Nhà nước đều chưa từng được quy định cụ thể ở nước ta. Điều này đòi

hỏi phải nghiên cứu ban hành mới và sửa đổi nhiều đạo luật liên quan.

Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất không phải là về phương diện lập pháp, bởi các nhà lập

pháp và chuyên gia pháp lý của Việt Nam đủ trình độ, hiểu biết để xây dựng một khuôn khổ

pháp lý về quản trị quốc gia minh bạch, hiệu quả và có trách nhiệm giải trình, mà là lực cản

với việc thành lập và hoạt động của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực. Thực tế thời

gian qua cho thấy lực cản này là rất lớn, thể hiện ở việc quy định về Hội đồng Hiến pháp -

thiết chế hiến định độc lập mà hầu hết các chuyên gia pháp lý của nước ta đều cho rằng có vai

trò và hiệu lực giám sát quyền lực mạnh, toàn diện và trực tiếp nhất - đã bị bỏ ra khỏi dự thảo

Hiến pháp sửa đổi 2013. Một ví dụ nữa là việc xây dựng Luật về phản biện, giám sát của

MTTQ Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận (để luật hóa Quy chế nêu trên của

Bộ chính trị) vẫn đang bị trì hoãn,7 mặc dù đã được đề xuất từ lâu bởi Mặt trận. Nói tóm lại,

tính chất mới mẻ, phức tạp của các thiết chế kiểm soát, giám sát quyền lực cùng với xung đột

tiềm năng của chúng với phương thức hoạt động còn mang nặng tính chất khép kín của thể

chế nhà nước hiện nay cho thấy việc cải cách khuôn khổ về quản trị quốc gia theo Hiến pháp

2013 của nước ta là khó có thể dễ dàng, nhanh chóng.

Thách thức với việc bảo đảm các quyền con người, quyền công dân

Trở ngại đầu tiên trong vấn đề này là Hiến pháp 2013 vẫn không quy định hiệu lực trực

tiếp của các quyền hiến định. Điều này khiến cho nhiều quyền quan trọng, đặc biệt là các

quyền dân sự, chính trị như tự do lập hội, hội họp, biểu tình, quyền bỏ phiếu trong các cuộc

trưng cầu dân ý…sẽ phải đợi Quốc hội ban hành luật để cụ thể hóa, và có thể phải đợi cả

Chính phủ ban hành Nghị định để hướng dẫn thi hành, thì mới có thể thực hiện được.

Trở ngại thứ hai là chưa có cơ chế pháp lý rõ ràng và hiệu quả cho việc bảo vệ các quyền

hiến định. Việc Hội đồng Hiến pháp không được thành lập đã triệt tiêu khả năng ngăn ngừa, xử

lý hiệu quả những văn bản và quyết định vi phạm các quyền hiến định (vi hiến) của các cơ quan

lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tương tự, việc đề xuất cơ quan nhân quyền quốc gia bị bỏ qua

đã triệt tiêu cơ hội của người dân được một cơ quan hiến định độc lập chuyên trách về nhân

quyền bênh vực, bảo vệ. Hiện tại, với cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo được thiết kế theo kiểu

“vừa đá bóng, vừa thổi còi” (khiếu nại, tố cáo do chính cơ quan bị khiếu nại, tố cáo, hoặc cơ

quan cấp trên của cơ quan đó, giải quyết) và hệ thống tư pháp thiếu độc lập, khả năng những vi

phạm quyền con người, quyền công dân, đặc biệt là các quyền dân sự, chính trị nhạy cảm, được

xử lý khách quan, công bằng và được bồi thường thích đáng, là rất khó khăn.

Trở ngại thứ ba liên quan đến quy định bất hợp lý về việc vận dụng yếu tố bảo vệ an

ninh quốc gia để hạn chế quyền (Điều 14) và quy định cấm quá rộng, mơ hồ về lợi dụng

quyền con người, quyền công dân để xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền, lợi ích hợp

pháp của người khác (Điều 15). Những quy định này trong thực tế đã, đang và khả năng sẽ

còn bị lạm dụng để vi phạm các quyền hiến định. Trong bối cảnh hệ thống tư pháp vẫn chưa

thực sự là các cơ quan bảo vệ công lý, lại thiếu vắng các thiết chế bảo vệ nhân quyền độc lập

là Hội đồng Hiến pháp và cơ quan nhân quyền quốc gia, thì khả năng ngăn chặn những hành

7 Luật này không có trong Danh mục các dự án luật, pháp lệnh dự kiến trình Quốc Họi, UBTVQH xem xét,

thông qua (Ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 2/01/2014 về Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp 2013).

17


động lạm dụng đã nêu là rất khó khăn./.

II. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ QUỐC HỘI

18


NHỮNG NỘI DUNG MỚI VỀ QUỐC HỘI TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013

VÀ VIỆC TIẾP TỤC THỂ CHẾ HÓA VÀO CÁC ĐẠO LUẬT

GS, TS. Trần Ngọc Đường

Chuyên gia cao cấp của Quốc hội.

I. Những nội dung mới về Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013.

1. Về vị trí, vai trò và chức năng của Quốc hội:

- Về vị trí: Quốc hội vẫn được quy định là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ

quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam như Hiến pháp năm

1992. Tuy nhiên, khác với Hiến pháp năm 2012, Quốc hội trong Hiến pháp năm 2013 không

còn là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến. Đây là một sự đổi mới cơ bản về nhận thức. Bởi

vì, trong mô hình tập quyền XHCN, tổ chức quyền lực nhà nước theo nguyên tắc toàn bộ

quyền lực tập trung vào Quốc hội và Hội đồng nhân dân. Với quan niệm sau khi bầu cử, nhân

dân chuyển hết quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân thay mặt

mình thực hiện quyền lực nhà nước. Do vậy, Hiến pháp năm 1992 quy định nhân dân chỉ thực

hiện quyền lực nhà nước của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân (điều 6). Quốc

hội được xem là cơ quan có toàn quyền. Do đó, quyền lập hiến vốn là quyền thiết lập nên

quyền lực nhà nước, là phương thức để nhân dân giao quyền, ủy quyền quyền lực nhà nước

của mình cho các cơ quan nhà nước cũng được chuyển cho Quốc hội. Và như vậy, Quốc hội

thay mặt nhân dân làm tất cả, trong đó có quyền lập hiến là quyền cao nhất và thể hiện sâu sắc

nhất chủ quyền của nhân dân đều ủy thác cho Quốc hội làm thay mình.

Ngược lại, trong nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân, nhân dân

thực hiện quyền lực nhà nước chẳng những thông qua các cơ quan đại diện là Quốc hội và

Hội đồng nhân dân và qua các cơ quan nhà nước khác mà còn bằng các hình thức dân chủ

trực tiếp như phúc quyết Hiến pháp, trưng cầu dân ý. Vì thế, quyền lập hiến cao hơn quyền

lập pháp. Nhân dân sử dụng quyền lập hiến để thiết lập quyền lực nhà nước, trong đó có

quyền lập pháp. Thông qua quyền lập hiến, nhân dân giao cho Quốc hội thực hiện một số

quyền lập hiến như quyết định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng

số đại biểu biểu quyết tán thành; thành lập Ủy ban sửa đổi Hiến pháp; thảo luận và thông qua

Hiến pháp khi có ít nhất 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành (điều 120). Việc

xác định vị trí của Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến như Hiến pháp sửa đổi năm

2013 là đúng và phù hợp với đường lối xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN mà Đảng ta đã

đề ra trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung phát triển năm

2011). Đồng thời kế thừa tư tưởng lập hiến của Chủ tịch Hồ Chí Minh trong Hiến pháp năm

1946 và kinh nghiệm của nhân loại.

- Về chức năng và vai trò của Quốc hội: Hiến pháp năm 2013 có sự đổi mới về cách

thể hiện, không liệt kê dài dòng như Hiến pháp năm 1992. Cụ thể, Hiến pháp năm 2013 đã

xác định vai trò của Quốc hội là cơ quan“thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết

19


định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của nhà

nước”. So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có những điểm mới khi quy định

vai trò của Quốc hội sau đây:

+ Có sự phân biệt giữa quyền lập hiến và quyền lập pháp: “Thực hiện quyền lập hiến,

quyền lập pháp” (điều 69) mà không quy định như Hiến pháp năm 1992 là “cơ quan duy nhất có

quyền lập hiến và lập pháp” (Lập hiến và lập pháp theo Hiến pháp năm 1992 là một quyền).

+ “Quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) mà không liệt kê quyết

định những vấn đề gì như Hiến pháp năm 1992: “Quốc hội quyết định những chính sách cơ

bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh của đất nước, những

nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của công dân”. Quy định liệt kê như vậy tưởng là

cụ thể nhưng lại rất trìu tượng chỉ phù hợp với quan niệm Quốc hội là một thiết chế có toàn

quyền trong mô hình tập quyền XHCN trước đây. Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội

“quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước” (điều 69) sẽ là cơ sở Hiến định để sau này

Luật cụ thể hóa phù hợp với vai trò của Quốc hội trong nhà nước pháp quyền, không phải là

một Quốc hội có toàn quyền như Hiến pháp năm 1992.

+ “Giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước” (điều 69). So với Hiến pháp năm

1992 thì quy định này có các điểm mới sau đây: i, không quy định giám sát tối cao toàn bộ

hoạt động của nhà nước (bỏ “toàn bộ”), tức là phạm vi giám sát tối cao có giới hạn; ii, Quy

định khái quát để Luật có điều kiện cụ thể hóa những hoạt động nào của nhà nước thuộc

thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội.

Tóm lại, vị trí và vai trò của Quốc hội được Hiến pháp năm 2013 quy định phù hợp

hơn đối với một Quốc hội của nhà nước pháp quyền, khắc phục được những yếu tố của một

Quốc hội có toàn quyền trong mô hình nhà nước tập quyền XHCN, đảm bảo cho Quốc hội

hoạt động thực quyền có hiệu lực và hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn

được nhân dân giao quyền, nhân dân ủy quyền.

2. Về nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội:

So với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 có một số thay đổi về quy định

nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội sau đây:

- Quy định rõ hơn, khả thi và phù hợp hơn về một số nhiệm vụ quyền hạn của Quốc

hội. Ví dụ như Hiến pháp năm 1992 quy định Quốc hội có nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết

định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội” (khoản 3 điều 83). Đây là nhiệm vụ quyền hạn

của hành pháp thuộc trách nhiệm của Chính phủ và không phù hợp với Quốc hội trong điều

kiện của nền kinh tế thị trường. Vì vậy, Hiến pháp năm 2013 đã quy định, Quốc hội “quyết

định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản phát triển kinh tế xã hội của đất”

(khoản 3 điều 70). Quy định như vậy phù hợp hơn đối với một thiết chế hoạt động nghị

trường. Dân chủ bàn bạc đưa ra những quyết sách ở tầm vĩ mô, tầm quốc gia mà không sa

vào những quyết định ở tầm vi mô, những công việc sự vụ. Hiến pháp năm 1992 quy định:

“Quốc hội… quyết định chương trình xây dựng Luật, pháp lệnh”. (Khoản 1 điều 84). Hiến

20


pháp năm 2013 bỏ quy định này cho phù hợp với thực tiễn, đảm bảo vị trí của Quốc hội

trong tổ chức quyền lực nhà nước;

- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc phê chuẩn, bổ nhiệm, miễn nhiệm,

cách chức thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (khoản 7 điều 70) cho phù hợp với yêu cầu đổi

mới mô hình Tòa án nhân dân, làm rõ hơn vai trò của Quốc hội trong mối quan hệ với cơ

quan thực hiện quyền tư pháp, thông qua đó, Quốc hội kiểm soát được nhân sự của Tòa án tối

cao, cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đồng thời nâng

cao vị trí của thẩm phán, góp phần đảm bảo cho thẩm phán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật

theo tinh thần cải cách tư pháp. Đây cũng là cách thức để Quốc hội thay mặt nhân dân kiểm

soát việc thực hiện quyền tư pháp thông qua quyền phê chuẩn của mình;

- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc thực hiện quyền giám sat tối cao đối

với các thiết chế độc lập như Kiểm toán nhà nước, Hội đồng bầu cử và các cơ quan nhà nước

khác do Quốc hội thành lập (khoản 2 điều 70).

- Bổ sung thẩm quyền của Quốc hội trong việc quy định tổ chức và hoạt động, quyết

định nhân sự đối với Hội đồng bầu cử quốc gia, Uỷ ban Kiểm toán nhà nước và các cơ quan

khác do nhà nước thành lập.

- Phân định rõ hơn các loại điều ước thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của

Quốc hội. Theo đó, Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội có thẩm quyền: “Phê chuẩn,

quyết định gia nhập, hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh,

hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của Cộng hòa xã hội Việt Nam tại các tổ

chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ

cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với Luật Nghị quyết của Quốc hội” (khoản

14 điều 70). Trong lúc đó Hiến pháp năm 1992 quy định: “Phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước

quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước” (khoản 13 điều

84). Như vậy, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 phân định rõ những điều ước

quốc tế thuộc thẩm quyền phê chuẩn hoặc bãi bỏ của Quốc hội, phân biệt được với thẩm

quyền của Chủ tịch nước trong việc phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế mà Hiến pháp

năm 1992 chưa làm được.

- Quy định rõ hơn thẩm quyền của Quốc hội đối với ngân sách nhà nước. Hiến pháp

năm 2013 đã bổ sung nhiệm vụ quyền hạn: “Quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm

vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, quyết định mức giới hạn an toàn

nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính phủ” (khoản 4 điều 70). Với quy định mới này, trách nhiệm

của Quốc hội được tăng cường trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.

3. Về tổ chức và hoạt động của các cơ quan của Quốc hội:

- Về Uỷ ban thường vụ Quốc hội so với Hiến pháp năm 1992 có một số quy định mới

sau đây: Bổ sung một số nhiệm vụ quyền hạn mới: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập,

chia, điều chỉnh địa giới hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (khoản 8

điều 74). Trước đây thẩm quyền này thuộc Thủ tướng Chính phủ, nay nhân dân giao cho Uỷ

ban thường vụ Quốc hội - cơ quan thường trực giữa hai kỳ họp của Quốc hội, nhằm đảm bảo

21


cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh thành trực thuộc Trung ương được

thực hiện theo một quy trình dân chủ hơn, chặt chẽ hơn. Đồng thời đây cũng là một phương

thức để tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước giữa cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành

pháp, đảm bảo cho việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ dưới tỉnh, thành trực thuộc

Trung ương phù hợp với ý nguyện của nhân dân, phòng chống chủ quan duy ý chí từ phía các

cơ quan hành pháp có thẩm quyền.

- Về Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Hiến pháp năm 2013 bổ sung

thêm thẩm quyền “yêu cầu thành viên của Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao,

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu

quan báo cáo, giải trình hoặc cung cấp tài liệu về những vấn đề cần thiết” (khoản 1 điều 77).

Tăng cường giải trình của các cơ quan hữu quan trước Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban là một

hoạt động thể hiện tính dân chủ và pháp quyền của nhà nước pháp quyền trong thời đại ngày

nay. Thông qua giải trình làm cho hoạt động của nhà nước ngày càng minh bạch, công khai,

trách nhiệm của nhà nước trước nhân dân được tăng cường, nhân dân có điều kiện để kiểm

soát hoạt động của nhà nước. Vì vậy, nhấn mạnh trách nhiệm giải trình của các thành viên

Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng

kiểm toán nhà nước và các cá nhân hữu quan trước các cơ quan của Quốc hội là một điểm

mới trong tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội.

Xuất phát từ thực tiễn, để tạo điều kiện cho các đại biểu Quốc hội tham gia các Uỷ ban

và Hội đồng dân tộc một cách thuận lợi, thực chất, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Các Phó

Chủ tịch, Phó Chủ nhiệm các Uỷ ban, các Uỷ viên của Hội đồng dân tộc và các Uỷ viện của

các Uỷ ban do Uỷ ban thường vụ Quốc hội phê chuẩn” (điều 75 và điều 76). Quy định mới

này chẳng những đổi mới cách thức tổ chức các cơ quan của Quốc hội mà còn tạo điều kiện

để luân chuyển cán bộ trong đó có các đại biểu Quốc hội theo chủ trương chung của Đảng và

Nhà nước.

II. Tiếp tục thể chế hóa tinh thần và nội dung mới về Quốc hội của Hiến pháp

năm 2013 trong các đạo luật tổ chức bộ máy nhà nước.

Để đưa Hiến pháp vào cuộc sống trở thành hiện thực; không chỉ hiểu tinh thần và nội

dung mới của Hiến pháp để hình thành tình cảm đúng đắn và lòng tin đối với Hiến pháp, mà

điều không kém phần quan trọng là phải rà soát các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để

sửa đổi, bổ sung, ban hành cho phù hợp với tinh thần và nội dung mới của Hiến pháp. Theo

đó, các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước, các Luật liên quan đến quyền con người, quyền

công dân; đặc biệt là Luật tổ chức Quốc hội cần phải tiếp tục thể chế hóa, cụ thể hóa tinh thần

và nội dung mới của Hiến pháp năm 2013.

- Một là, việc quy định Quốc hội có vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của

nước Cộng hòa XHCN Việt Nam có thể dẫn tới nhận thức thiếu thống nhất. Có người cho

rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội cao hơn Chính phủ và

Tòa án nhân dân tối cao, là “thủ trưởng” của các quyền hành pháp và tư pháp. Người khác lại

cho rằng Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên toàn bộ quyền lực nhà nước

22


tập trung vào Quốc hội, các quyền hành pháp và tư pháp phái sinh từ Quốc hội. Với các cách

hiểu đó, vô hình trung đã xem Quốc hội là cơ quan có toàn quyền, đứng trên các cơ quan nhà

nước khác. Điều đó không phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước mà Đảng ta đã

xác định trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ (bổ sung, phát triển năm

2011) là: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa

các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp”, đã

được thể chế hóa tại khoản 3 điều 2 Hiến pháp năm 2013. Trong nhà nước pháp quyền, tất cả

quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, nhân dân thông qua quyền lập hiến ủy quyền

quyền lực nhà nước của mình cho Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, ủy quyền cho Chính

phủ thực hiện quyền hành pháp và cho Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp, không có

quyền nào cao hơn quyền nào. Tuy nhiên, Quốc hội là thiết chế được nhân dân trực tiếp bầu

ra; các cơ quan và cá nhân đứng đầu các quyền hành pháp và tư pháp được Quốc hội bầu ra

(được nhân dân giao cho nhiệm vụ quyền hạn đó) và vì thế không những nước ta mà các nhà

nước theo chính thể Cộng hòa đại nghị, Quốc hội được xem là thiết chế trung tâm, có vị trí

đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước. Do vậy, không vì đặc điểm được nhân dân trực

tiếp bầu ra, được nhân dân giao cho nhiệm vụ quyền hạn thành lập các cơ quan và bầu các cá

nhân đứng đầu bộ máy nhà nước mà quan niệm Quốc hội là cơ quan có toàn quyền. Để thể

hiện vị trí quan trọng của thiết chế Quốc hội và không dẫn đến hiểu nhầm, hiểu sai vị trí của

Quốc hội trong tổ chức quyền lực nhà nước, Luật tổ chức Quốc hội cần phải quy định để làm

rõ hơn vị trí và vai trò của Quốc hội đã được Hiến pháp quy định. Theo đó, Luật tổ chức Quốc

hội phải cụ thể hóa chức năng Lập pháp, chức năng quyết định các vấn đề quan trọng của đất

nước thì Quốc hội có quyền hạn và nhiệm vụ cụ thể gì? Những việc gì thuộc thẩm quyền của

Chính phủ và các cơ quan hữu quan khác trong hoạt động lập pháp và quyết định những vấn

đề quan trọng của đất nước.

- Hai là, Mặc dầu Hiến pháp năm 2013 đã có nhận thức mới về vai trò của nhân dân

trong việc thực hiện quyền lập hiến, bằng việc thể hiện “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến,

quyền lập pháp”. Tuy nhiên ở điều 120 về quy trình làm và sửa Hiến pháp lại quy định: “Việc

trưng cầu dân ý về Hiến pháp do Quốc hội quyết định” (khoản 4). Việc Quốc hội thực hiện

quyền lập hiến đó là việc Quốc hội được nhân dân giao cho một số nhiệm vụ quyền hạn

thuộc quyền lập hiến của mình quy định ở điều 120. Do vậy, để thể hiện một cách minh bạch,

sự khác nhau rất cơ bản giữa hai quyền: quyền lập hiến và quyền lập pháp, Luật trưng cầu dân

ý và cả Luật về tổ chức Quốc hội cần làm rõ các trường hợp sửa đổi Hiến pháp bắt buộc Quốc

hội phải xem xét quyết định việc trưng cầu dân ý sau khi Quốc hội biểu quyết thông qua với

ít nhất có 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội tán thành.

- Ba là, về nhiệm vụ quyền hạn:“Quyết định chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ

quốc gia” (khoản 4 điều 70). Trong điều kiện kinh tế thị trường, chính sách tài chính, tiền tệ

là những vấn đề cần phải quyết định một cách nhanh nhạy, kịp thời, thuộc lĩnh vực điều hành

của chính phủ. Vì vậy Luật tổ chức Quốc hội phải quy định cụ thể Quốc hội “quyết định

chính sách cơ bản về tài chính tiền tệ Quốc gia” là những trường hợp nào? Còn lại là Chính

23


phủ phải tự mình quyết định - chính sách cơ bản về tài chính tiền tệ Quốc gia có nội hàm thế

nào? Gồm những nội dung gì? Luật tổ chức không làm rõ thì trách nhiệm giữa lập pháp và

hành pháp sẽ không rõ, không phát huy được trách nhiệm của mỗi quyền trong lĩnh vực này.

- Bốn là, về nhiệm vụ quyền hạn: “Bãi bỏ văn bản của Chủ tịch nước, Ủy ban thường

vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân

dân tối cao trái Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội” (khoản 10 điều 70). Thực tiễn đã

chứng minh rằng có một số quy đinh của các văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, luật,

nghị quyết của Quốc hội do các chủ thể nói trên ban hành, nhưng chưa một lần nào được đưa

ra Quốc hội xem xét bãi bỏ. Điều đó chứng tỏ việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn này rất khó

khăn đối với một thiết chế chính trị - pháp lý hoạt động ở tầm vĩ mô như Quốc hội. Tuy chưa

có cơ chế tài phán vi phạm Hiến pháp trong hoạt động Lập pháp, hành pháp và tư pháp như

văn kiện đại hội Đảng đã viết, nhưng để khắc phục khó khăn nói trên, Hiến pháp năm 2013 ở

điều 119 quy định: “Cơ chế bảo vệ Hiến pháp do Luật định” (khoản 2). Vì vậy cần phải thiết

lập cơ chế này bằng một đạo Luật riêng, hoặc là quy định trong các Luật về tổ chức và Luật

giám sát của Quốc hội để giúp cho Quốc hội thực hiện nhiệm vụ nói trên, đồng thời giúp

Quốc hội tổ chức và hoạt động lập pháp đúng với tinh thần và nội dung của Hiến pháp; góp

phần kiểm soát tốt hơn hoạt động lập pháp.

- Năm là, Quốc hội là một thiết chế trong tổ chức quyền lực nhà nước, chủ yếu là thực

hiện chức năng lập pháp tức là chức năng thay mặt nhân dân xem xét thông qua các dự án luật

thể hiện đúng đắn ý chí nguyện vọng của nhân dân và phù hợp với thực tiễn, có tính khả thi.

Vì vậy, nhiệm vụ “làm luật, sửa đổi luật” quy định ở khoản 1 điều 70 chưa thể hiện một cách

cụ thể thực chất của nhiệm vụ lập pháp của Quốc hội. Bởi Quốc hội không trực tiếp dự thảo

các điều luật; không trực tiếp sửa luật mà chỉ thay mặt nhân dân xem xét, thảo luận và thông

qua các dự án luật do các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền trong đó có Đại biểu Quốc hội hoặc

các cơ quan của Quốc hội đưa trình. Vì vậy, Luật tổ chức Quốc hội cần cụ thể hóa nhiệm vụ

“làm luật, sửa đổi luật” quy định ở khoản 1 điều 70.

- Sáu là, Để nâng cao hiệu lực và hiệu quả của hoạt động giám sát tối cao của Quốc

hội, tăng cường kiểm soát quyền lực nhà nước, Luật tổ chức Quốc hội và Luật hoạt động giám

sát của Quốc hội cần coi trọng và cụ thể hóa nhiệm vụ giám sát tài chính ngân sách. Kiểm

soát được việc chi tiêu ngân sách nhà nước do Quốc hội quyết định phân bổ là nhân tố đảm

bảo cho bộ máy nhà nước trong sạch vững mạnh.

24


CHẾ ĐỊNH VỀ QUỐC HỘI

TRONG HIẾN PHÁP VIỆT NAM SỬA ĐỔI, BỔ SUNG NĂM 2013

TS. Bùi Ngọc Thanh

Nguyên Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội

Với tính cách là cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân, thể hiện bản chất dân chủ

của một nhà nước, Quốc hội luôn chiếm một vị trí quan trọng trong các quy định pháp luật,

mà trước hết là Hiến pháp, về thể chế chính trị nói chung và bộ máy nhà nước nói riêng. Việc

sửa đổi Hiến pháp Việt Nam năm 1992 lần mới đây nhất (năm 2013) tất yếu kéo theo những

thay đổi đáng kể đối với chế định Quốc hội. Bằng những phân tích của mình, tác giả bài viết

cung cấp một cái nhìn khá sâu sắc và đầy đủ liên quan đến những diểm mới của chế định

Quốc hội trong Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung năm 2013.

1. Vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội

Vị trí của Quốc hội trong bộ máy nhà nước

Trong bộ máy nhà nước, Quốc hội có vị trí quan trọng đặc biệt. Hiến pháp năm 1946,

tại Điều 22 đã xác định “Nghị viện nhân dân là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Việt

Nam dân chủ cộng hòa”. Tại Hiến pháp năm 1959, Điều 43 chỉ thay từ “Nghị viện” bằng từ

Quốc hội và vẫn giữ nguyên nội dung như Điều 22 Hiến pháp năm 1946. Hiến pháp năm

1980 (sau khi thống nhất đất nước) và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cũng

với tinh thần đó nhưng được thể hiện rõ ràng, đầy đủ hơn. Điều 83 Hiến pháp năm 1992

khẳng định: Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước

cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hiến pháp năm 1992 sửa đổi, bổ

sung năm 2013 (sau đây gọi là Hiến pháp sửa đổi 2013) tiếp tục khẳng định vị trí, tính chất,

chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội như bốn bảnHiến pháp trước, song về mức

độ đã được điều chỉnh cho phù hợp hơn với thực tiễn, nội dung được thể hiện cô đọng và gọn

hơn. Điều 69 Hiến pháp sửa đổi năm 2013 xác định “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất

của Nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”.

Tính chất của Quốc hội

Về tính chất, ngay từ Hiến pháp năm 1946, Điều 1 đã nói rõ: “Tất cả quyền bính trong

nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai

cấp, tôn giáo”. Đến Hiến pháp năm 1959 tính chất trên tiếp tục được khẳng định tại Điều 4 “Tất

cả quyền lực trong nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đều thuộc về nhân dân”. Hiến pháp năm

1980 khẳng định lại một lần nữa tại Điều 6: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, tất

cả quyền lực thuộc về nhân dân”. Đến Hiến pháp năm 1992, tính chất này đã được khẳng định

rõ ràng, mạnh mẽ và khúc chiết hơn tại Điều 2: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà

nước thuộc về nhân dân...”. Hiến pháp sửa đổi năm 2013 tiếp tục khẳng định tính chất này và

nhấn mạnh: “Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ...”.

25


Với vị trí và tính chất như trên, Quốc hội đóng vai trò chủ quyền Nhà nước và chủ

quyền nhân dân. Mọi quyền lực nhà nước được tập trung vào Quốc hội. Mọi công việc trọng

đại của đất nước và của nhân dân có ý nghĩa toàn quốc đều do Quốc hội quyết định.

Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội

Đến Hiến pháp sửa đổi 2013, nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội được quy định

toàn diện, đầy đủ hơn so với các Hiến pháp trước đó.

Quốc hội thực hiện quyền lập hiến và quyền lập pháp, nhưng để bảo đảm cho hoạt

động này có hiệu quả, pháp luật đã quy định quy trình các bước, các công đoạn cụ thể phải

tuân thủ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Về hoạt động giám sát, Quốc hội có

quyền giám sát các hoạt động của Nhà nước về việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật. Các

chủ thể có quyền giám sát gồm Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các cơ quan của Quốc

hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội. Quốc hội có quyền quyết định những vấn

đề quan trọng của đất nước như mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội; những vấn đề quốc kế dân

sinh, quốc phòng, an ninh, đối ngoại; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế hoặc tham

gia theo đề nghị của Chủ tịch nước. Quốc hội có vai trò đặc biệt trong việc xây dựng, củng cố

bộ máy nhà nước từ Trung ương đến địa phương, bầu hoặc phê chuẩn các chức vụ cấp cao

trong bộ máy nhà nước ở Trung ương.

Hình thức và kỹ thuật lập hiến

Ở Hiến pháp năm 1992, Quốc hội thuộc chế định thứ sáu, theo thứ tự là chương VI (từ

Điều 83 đến Điều 100). Đến Hiến pháp sửa đổi 2013, Quốc hội thuộc chế định thứ năm, được

xếp ở chương V (từ Điều 69 đến Điều 85).

2, Chế định về Quốc hội trong Hiến pháp sửa đổi 2013

Vị trí, tính chất của Quốc hội trong bộ máy nhà nước (Điều 69)

Liên quan đến vị trí, tính chất của Quốc hội trong bộ máy nhà nước, một nội dung thay

đổi cơ bản là: trước đây, Hiến pháp quy định: “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến

và lập pháp”, nay được quy định lại: “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp...”.

Việc thay đổi từ “cơ quan duy nhất có quyền” thành cơ quan “thực hiện quyền lập

hiến, lập pháp”, trước hết là sự thay đổi về chất. Nếu nói “duy nhất có quyền”, thì thực tế có

người hiểu là “độc quyền” và đặt vấn đề: với 500 đại biểu Quốc hội đại diện cho toàn dân

(tám, chín chục triệu người trong cả nước), liệu duy nhất một mình Quốc hội có thể xây dựng

được “đạo luật gốc” và các đạo luật khác thật sự có chất lượng không? Trên thực tế, Hiến

pháp cũng như các đạo luật khác, nếu được nhiều người, nhiều cơ quan, tổ chức, đoàn thể và

cá nhân trên các giác độ khác nhau, với góc nhìn khác nhau,đóng góp các ý kiến đa chiều,

nhiều phía và được tập hợp, chắt lọc lại như một lăng kính hội tụ, thì chắc chắn chất lượng sẽ

cao hơn nhiều. Đó cũng chính là cách thức chúng ta đã và đang tiến hành hiện nay.

Thứ hai là sự thay đổi về phạm vi, mức độ này nhằm thể hiện đúng với thực tiễn đang

diễn ra. Một đạo luật từ lúc “tạo hình” cho đến khi “ra lò”, theo Luật Ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008 thì phải trải qua sáu công đoạn lớn: đưa vào Chương trình xây

dựng luật (1); soạn thảo luật (2) ; thẩm tra dự án luật (3); Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét

26


cho ý kiến (4); thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, thông qua (5); công bố luật (6). Quốc hội tham gia

và chịu trách nhiệm tất cả. Nhưng thao tác trực tiếp, chủ yếu ở 3 công đoạn quan trọng giữa

là (3), (4) và (5). Tuy nhiên trong ba công đoạn đó, các chủ thể trình dự án luật, đặc biệt là

Chính phủ (nơi có khoảng 90% các dự án luật được trình ra Quốc hội), đều đã phải tham gia

tận lực.

Cũng cần phải nói thêm rằng, trước khi trình Quốc hội, Ban soạn thảo đã phải lấy ý

kiến các đối tượng được luật điều chỉnh và đối tượng được áp dụng hoặc toàn thể nhân dân

(tùy theo từng đạo luật); để phục vụ công tác thẩm tra thì cơ quan thẩm tra cũng thu thập ý

kiến tương tự qua các đợt khảo sát, các cuộc giám sát. Như vậy trên thực tế đâu có phải

“Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp”, cho đến nay rất nhiều cơ quan,

đoàn thể, tổ chức, đơn vị và cá nhân (từ người dân đến các nhà khoa học) đều tham gia, thậm

chí tham gia ngay từ đầu. Bởi vậy việc quy định lại theo mức độ là hợp tình, hợp lý, đúng với

thực tế khách quan.

Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (Điều 70)

Điều này quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội thể hiện trong mười lăm khoản.

Về nội dung có những thay đổi quan trọng, bao gồm:

Khoản 1, Quốc hội không còn nhiệm vụ, quyền hạn “quyết định chương trình xây

dựng luật, pháp lệnh”. Vấn đề này có thể được hiểu là, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội

sẽ xây dựng luật, pháp lệnh theo yêu cầu của đời sống kinh tế - xã hội phù hợp với thực tiễn

đặt ra cho từng năm và từng thời đoạn.

Khoản 2, , liên quan đến thẩm quyền giám sát tối cao và thẩm quyền xét báo cáo công

tác của các cơ quan nhà nước, nội dung quy định tại điều khoản này không có nhiều thay đổi

lớn, ngoài việc đã bổ sung thêm hai chủ thể thuộc trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội

là “ Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước và các cơ quan khác do Quốc hội thành

lập” bên cạnh các cơ quan “Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ,Tòa án

nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao”. Sở dĩ có sự thay đổi này là do Hiến pháp

sửa đổi 2013 đã bổ sung ở chương X hai thiết chế hiến định độc lập (hai cơ quan) là Hội đồng

bầu cử quốc gia và Kiểm toán Nhà nước. Mặt khác, trong tương lai, khi thật sự cần thiết, có thể

Quốc hội sẽ thành lập thêm các cơ quan độc lập khác. Vì các cơ quan này thuộc thẩm quyền

thành lập của Quốc hội nên phải đưa vào nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.

Cũng phải nói thêm rằng, việc hiến định các cơ quan độc lập nói trên là góp phần làm

rõ hơn chủ quyền nhân dân, làm rõ hơn cơ chế phân công, phối hợp trong việc kiểm soát

quyền lực và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam.

Khoản 3 được quy định lại như sau: “Quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách, nhiệm

vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. Việc thay từ “kế hoạch” bằng cả cụm từ

“mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ cơ bản” là hợp lý và cần thiết, đúng với tầm

nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Cần lưu ý từ cơ bản, nó là “thừa số chung” của mục tiêu,

chỉ tiêu, chính sách và nhiệm vụ chứ không phải chỉ là nhiệm vụ cơ bản. Quốc hội chỉ quyết

định những vấn đề cơ bản, then chốt, có tính chất “xương sống” của kế hoạch thay vì quyết

27


định toàn bộ kế hoạch như hiện nay. Trong một kế hoạch có rất nhiều điều mục, số liệu định

lượng, mục tiêu định tính cùng các giải pháp thực hiện; Quốc hội không làm thay công việc

cụ thể, chi tiết của cơ quan hành pháp. Chính phủ sẽ quyết định cụ thể và báo cáo trước Quốc

hội. Bởi vậy quy định như trên là đúng mức.

Khoản 4 có hai vấn đề mới cần quan tâm:

Một là, Quốc hội quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa

ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương. Đây là nội dung đã được thể hiện trong

Chương III Luật Ngân sách nhà nước hiện hành và được thực hiện qua nhiều năm, nhiều

nhiệm kỳ và đã trở thành nền nếp. Ngân sách nhà nước là vấn đề cực kỳ quan trọng của kế

hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quốc hội quyết định mục tiêu, chỉ tiêu, chính sách và nhiệm

vụ cơ bản phát triển kinh tế - xã hội của đất nước thì không thể không quyết định vấn đề cơ

bản của ngân sách là phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi của ngân sách Trung ương và

địa phương. Tuy nhiên, Quốc hội không quyết định cụ thể các chỉ tiêu phân chia mà chỉ quyết

định các nguyên tắc phân chia để định hướng cho việc phân chia cụ thể. Bởi vậy Hiến pháp

điều chỉnh quyền quyết định nguyên tắc phân chia các khoản thu, nhiệm vụ chi giữa ngân

sách Trung ương và địa phương, đồng thời giao nhiệm vụ này cho Quốc hội là cần thiết và

đúng với nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội.

Hai là, Quốc hội quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công, nợ Chính

phủ. Đây là nhiệm vụ, quyền hạn rất mới. Có thể đặt vấn đề, vì sao Quốc hội phải quyết định

mức giới hạn các loại nợ trên? Lấy nợ công làm ví dụ để lý giải điều này: Nợ công của Việt

Nam năm 2001 mới 11,5 tỷ USD, tương đương 36% GDP; đến năm 2010 nợ công đã tăng lên

55,2 tỷ USD, tương đương 53,3% GDP. Như vậy trong 10 năm quy mô nợ công gần gấp 5

lần, tốc độ tăng nợ công 15% mỗi năm; nếu tiếp tục với tốc độ này thì chỉ 5 năm nữa, đến

năm 2016 nợ công của Việt Nam sẽ vượt quá 100% GDP như 2 nước thành viên EU vừa mới

lâm vào khủng hoảng là Hy Lạp (133,6%) và Ai Len (129,2). Nợ công đạt trên 100% là con

số không nhỏ đối với một nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ phụ thuộc nhiều vào

xuất khẩu sản phẩm nông nghiệp thô và công nghiệp nhẹ như Việt Nam8. Do đó Quốc hội

phải quyết định mức giới hạn nợ quốc gia, nợ công, nợ chính phủ là quy định mới đúng đắn,

cần thiết9 Khoản 7 có 2 vấn đề quan trọng:

Một là, tách việc bỏ phiếu tín nhiệm thành một nhiệm vụ và quyền hạn độc lập, sẽ nói

ở khoản 8 dưới đây. Hai là, chức danh Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng được Quốc

hội phê chuẩn việc bổ nhiệm hoặc bị cách chức, vì ở Chương VI về chế định Chủ tịch nước,

tại khoản 3 Điều 88 đã bổ sung nhiệm vụ, thẩm quyền của Chủ tịch nước là: bổ nhiệm, miễn

nhiệm, cách chức Thẩm phán các Tòa án khác để phù hợp với cải cách tư pháp.Do đó Quốc

hội phải phê chuẩn trước.

8 Cổng thông tin điện tử Trường Đại học kiểm sát Hà Nội: bài Tình hình nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam

của Ts. Mai Thu Hiền và Nguyễn thị Như Nguyệt; cập nhật lúc 09h27’27’’ ngày 20-9-2011. 9 Nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia bao gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính

quyền địa phương. (BNT).

28


Khoản 8 thêm nhiệm vụ, quyền hạn thứ tám cho Quốc hội: “Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ

phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn”. Lấy phiếu tín

nhiệm làmột việc được bổ sung vào nhiệm vụ, quyền hạn thứ bảy (cũ) trong lần sửa đổi, bổ

sung Hiến pháp năm 2001. Bổ sung đó là một tiến bộ trong việc giám sát, kiểm soát quyền

lực. Nay việc này càng trở nên cấp bách, không thể không đẩy mạnh việc thực thi. Vì thế

Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 4 đã thông qua Nghị quyết số 35/QH12/ ngày 21 tháng 11

năm 2012 về lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người do Quốc hội bầu hoặc phê

chuẩn. Hiến pháp lần này từ “một chi tiết” đã nâng lên thành “một nhiệm vụ, quyền hạn”

ngang hàng với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Quốc hội. Việc quy định “bỏ phiếu tín

nhiệm” là một nhiệm vụ, quyền hạn “độc lập” với các nhiệm vụ, quyền hạn khác của Quốc

hội là hoàn toàn phù hợp với tình hình hiện tại (khi cả nước đang quyết liệt thực hiện Nghị

quyết Trung ương 4 khóa XI- Một số nhiêm vụ cấp bách về công tác xây dựng Đảng hiện

nay). Nhiệm vụ này sẽ góp phần thúc đẩy người giữ các chức vụ quan trọng trong bộ máy nhà

nước thực thi nhiệm vụ kịp thời hơn, mang tính thúc đẩy hơn và “răn đe” mạnh mẽ hơn; do

đó cũng đáp ứng tốt hơn lòng mong đợi của cử tri.

Khoản 14 có liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch nước (tại khoản 6, Điều 93) trong

việc quyết định đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê

chuẩn điều ước quốc tế hoặc quyết định phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước

quốc tế theo thẩm quyền do Quốc hội quy định(tại khoản 14 Điều 70).Việc sửa đổi, bổ sung

nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước không thuộc phạm vi chuyên đề này, nhưng có liên

quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Riêng khoản 6, Điều 93 về cơ bản là phù hợp

với yêu cầu cải cách tư pháp.

Trước đây quy định Quốc hội “...phê chuẩn hoặc bãi bỏ điều ước quốc tế do Chủ tịch

nước trực tiếp ký; phê chuẩn hoặc bãi bỏ các điều ước quốc tế khác đã được ký kết hoặc gia

nhập theo đề nghị của Chủ tịch nước”. Nay trên cơ sở khoản 6, Điều 93, khoản 14 mới, Điều

75 được quy định lại là: Quốc hội “... phê chuẩn,quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực

của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành

viên của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng,

điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước

quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội”.

Quy định mới này là hoàn toàn cần thiết vì hai lý do cơ bản sau đây:

Một là, trước đây, những vấn đề lớn, đại sự như chiến tranh và hòa bình, như chủ

quyền quốc gia, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân chưa được đề cập cụ thể trong Điều

84 Hiến pháp 1992. Nay trong điều kiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ

lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) của Đảng đã chỉ rõ “bối cảnh quốc tế có

những biến đổi to lớn và sâu sắc”, thậm chí là biến đổi khôn lường, thì những điều ước quốc

tế (trực tiếp hoặc có liên quan) về những vấn đề trọng đại đó không thể không do Quốc hội

xem xét để phê chuẩn hay không phê chuẩn. Bởi vậy, đây là nhiệm vụ, quyền hạn rất xác

đáng của Quốc hội. Hai là, sau năm 1992, nước ta đã tham gia nhiều tổ chức quốc tế như

ASEAN, ASEM, APEC, WTO nhiều tổ chức của Liên hiệp quốc như UNDP, UNFPA,

29


UNESCO... Sắp tới, chắc chắn nước ta còn tham gia những tổ chức quốc tế khác. Việc Quốc

hội xem xét có nên tham gia tổ chức này hay tổ chức khác với tư cách gì cũng là cần thiết

nhằm bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc, vì một nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa giàu mạnh.

Mặt khác chúng ta cũng đã tuyên bố: Việt Nam “là bạn, đối tác tin cậy và thành viên có trách

nhiệm trong cộng đồng quốc tế” (Văn kiện Đại hội XI của Đảng, trang 234). Bởi vậy, Quốc

hội xem xét phê chuẩn là đúng tầm nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội (như đã phê chuẩn

Việt Nam gia nhập WTO năm 2007).

Nhiệm vụ, quyền hạn của Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74)

Ủy ban thường vụ Quốc hội có mười ba nhiệm vụ, quyền hạn,về nội dung có một số

điểm mới như sau:

Trước hết Ủy ban thường vụ Quốc hội không còn nhiệm vụ “Công bố và chủ trì việc

bầu cử đại biểu Quốc hội”, vì nhiệm vụ này đã được chuyển cho Hội đồng bầu cử quốc gia

(một thiết chế độc lập mới).

So với Điều 91 Hiến pháp 1992 thì khoản 5 được tách thành hai khoản mới. Đoạn

đầu thuộc công tác giám sát, được quy định thành nhiệm vụ, quyền hạn thứ ba (khoản 3):

“Giám sát việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của

Ủy ban thường vụ Quốc hội; giám sát hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao,

Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước và cơ quan khác do Quốc hội thành

lập”. Đoạn hai được quy định thành khoản 4 mới của Điều 74 Hiến pháp 2013, đó là quyền

đình chỉ việc thi hành và trình Quốc hội bãi bỏ các văn bản trái với Hiến pháp, luật, nghị

quyết của Quốc hội đối với các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân

dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao.Và trực tiếp bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trái với pháp lệnh,

nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Hai việc trên có nội hàm khác nhau (giám sát và xử lý hậu giám sát), quy trình vận

hành công việc của hai việc đó cũng khác nhau nên rất cần thiết phải được bóc tách quy định

lại cho rành mạch.

Một nhiệm vụ-quyền hạn hoàn toàn mới là: “Quyết định thành lập, giải thể, nhập,

chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”

(khoản 8). Việc này trước đây thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Qua thực thi cho

thấy có ít nhất hai tình huống không hợp lý. Thứ nhất, cùng là thành lập, chia tách, sáp nhập,

điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính mà một phần viêc này (đơn vị hành chính cấp tỉnh) do

cơ quan lập pháp (Quốc hội) thực hiện, phần còn lại (đơn vị hành chính cấp huyện) do cơ

quan hành pháp (Chính phủ) tiến hành. Thứ hai là, do bất hợp lý nói trên mà có những việc cụ

thể rất khó giải quyết. Điều chỉnh địa giới hành chínhcủa một huyện thuộc một tỉnh, nhưng

huyện đó lại giáp với tỉnh khác (tức là vừa điều chỉnh địa giới hành chính huyện, đồng thời

phải điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, nếu Chính phủ làm thì vướng về địa giới hành chính

tỉnh, nếu Quốc hội làm thì lại trùng dẫm lên việc của Chính phủ là điều chỉnh địa giới hành

chính huyện). Chính vì vậy, thẩm quyền này phải quy về một mối.

30


Tuy nhiên có sự phân cấp: Quốc hội xử lý công việc đối với tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương, còn Ủy ban thường vụ Quốc hội xử lý các đơn vị huyện, quận, thị xã, thành phố

thuộc tỉnh và báo cáo với Quốc hội. Sửa đổi này là cần thiết và chặt chẽ.

Một nhiệm vụ, quyền hạn có thể nói là “mới nay, cũ xưa”, đó là khoản 12, Ủy ban

thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ, quyền hạn “Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại

sứ đặc mệnh toàn quyền của Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Hiến pháp 2013 quy định

nhiệm vụ này chính là kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Vì

vị trí của đại sứ là đại diện đặc mệnh toàn quyền của nước ta (mang tính quốc gia) ở nước

ngoài nên Ủy ban thường vụ Quốc hội phải phê chuẩn để Chủ tịch nước bổ nhiệm, cử hoặc

triệu hồi đại sứ là hợp lý, đúng đắn, đồng thời cũng phù hợp với thông lệ quốc tế.

Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội (các Điều 75, 76, 77 và 78)

Có một số việc đến bây giờ đã trở thành “tất yếu” như các quy định: Hội đồng dân tộc,

các Ủy ban có một số thành viên hoạt động chuyên trách, hoặc Chủ tịch Hội đồng dân tộc

được tham dự các phiên họp của Ủy ban thường vụ Quốc hội… là tất yếu nên không cần thiết

ghi trong Hiến pháp và đã được bãi bỏ.

Từ tính chất hoạt động của Quốc hội và yêu cầu công tác cán bộ, Hiến pháp 2013 quy

định về các cơ quan của Quốc hội có sự đổi mới theo sự phân cấp quản lý cán bộ. Quốc hội

chỉ bầu Chủ tịch Hội đồng dân tộc và Chủ nhiệm các Ủy ban; còn Phó Chủ tịch Hội đồng dân

tộc, Phó Chủ nhiệm các Ủy ban và các Ủy viên Hội đồng,Ủy viên Ủy ban do Ủy ban thường

vụ Quốc hội phê chuẩn. Theo chúng tôi, phân cấp như thế là hợp lý, tương đồng với công tác

quản lý cán bộ của Đảng (Bộ trưởng và tương đương thì do Bộ Chính trị quản lý, Thứ trưởng

và tương đương thì do Ban Bí thư Quản lý), song cũng phải tính đến thực tế quy trình tiến

hành công việc này, ai giới thiệu Phó Chủ tịch Hội đồng dân tộc và các Ủy viên của Hội đồng

cũng như Phó Chủ nhiệm các Ủy ban và các Ủy viên Ủy ban (trước đây do Ủy ban thường vụ

Quốc hội giới thiệu). Sau này, khi xây dựng Luật tổ chức Quốc hội (mới), thiết nghĩ rất cần

thiết phải cụ thể hóa quy trình thực hiện quy định này.

Xuất phát từ kết quả hoạt động giám sát của Quốc hội (theo quy định của Luật hoạt

động giám sát của Quốc hội năm 2003), một thiết chế mới được chính thức quy định trong

Hiến pháp 2013 , đó là Ủy ban lâm thời của Quốc hội. Từ Quốc hội khóa XI đến nay có khá

nhiều vấn đề mà Quốc hội phải thành lập các Đoàn giám sát (thực chất là Ủy ban lâm thời) để

xử lý. Phần lớn các vụ việc đó là các vụ án oan, sai hoặc các vấn đề kinh tế có sai sót nghiêm

trọng. Vì vậy Hiến pháp 2013 có hẳn một điều quy định về Ủy ban lâm thời, đó là Điều 78,

nội dung như sau: “Khi cần thiết, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để nghiên cứu, thẩm

tra một dự án hoặc điều tra một vấn đề nhất định”.

Đại biểu Quốc hội (các Điều 79, 80, 81 và 82)

Nhìn chung, nội dung về đại biểu Quốc hội không có gì thay đổi lớn, chỉ có một sửa

đổi ở khoản 1 Điều 82, theo đó, quy định mới “Đại biểu Quốc hội có trách nhiệm thực hiện

đầy đủ nhiệm vụ đại biểu” được thay cho quy định cũ: “Đại biểu Quốc hội phải dành thời

gian để làm nhiệm vụ đại biểu”. Quy định mới nhằm đề cao hơn nữa trách nhiệm của đại biểu

31


và khẳng định rằng, dù là đại biểu chuyên trách hay đại biểu kiêm nhiệm thì dứt khoát cũng

phải làm tròn nhiệm vụ của mình. Cũng tại khoản 1 Điều 82 có một quy định mới, đại biểu

Quốc hội “có quyền tham gia làm thành viên của Hội đồng dân tộc hoặc Ủy ban của Quốc

hội”. Trước đây, khi chưa có quy định này, đã xảy ra tình trạng: người được cơ cấu làm thành

viên thì không muốn được cơ cấu, người không được cơ cấu thì lại muốn. Vì vậy việc ổn định

tổ chức để đi vào hoạt động có phần phức tạp và tiêu tốn nhiều thời gian. Nay quy định “mở”

như trên vừa phù hợp với nguyện vọng của đại biểu, vừa nhanh chóng ổn định tổ chức các cơ

quan của Quốc hội.

Kỹ thuật lập hiến

Trừ Điều 81, còn lại các điều có nhiều nội dung đều được cấu tạo thành các khoản cho

dứt khoát và mạch lạc hơn (quy định cũ không có điều nào chia thành khoản).

Nói tóm lại, chế định về Quốc hội trong Hiến pháp 2013 tiếp tục được khẳng định về

mô hình tổ chức và bản chất của nó trong tổng thể hệ thống chính trị đã được xác định tại

Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển

năm 2011) và Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, XI của Đảng, kế thừa tinh hoa

của các bản Hiến pháp trước và tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm nước ngoài. Vị trí, nhiệm

vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức bộ máy của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội được quy định

đầy đủ, chặt chẽ và hoàn thiện hơn, phù hợp với tình hình đất nước trong giai đoạn hiện nay

và tầm nhìn đến đầu những năm 30 của thế kỷ này./.

32


III. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ CHẾ ĐỊNH CHỦ TỊCH NƯỚC

33


BÌNH LUẬN CHƯƠNG VI HIẾN PHÁP

(CHẾ ĐỊNH CHỦ TỊCH NƯỚC)

TS. Giang Sơn

Phó Chủ nhiệm Văn phòng Chủ tịch nước

Kế thừa Hiến pháp qua các thời kỳ, Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục khẳng định Chủ tịch

nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối

ngoại, thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an

ninh. Mặt khác, Hiến pháp đã làm rõ thẩm quyền của Chủ tịch nước trong từng lĩnh vực lập

pháp, hành pháp, tư pháp và quy định mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Quốc hội, Chính

phủ, cơ quan tư pháp. Hiến pháp cũng quy định rõ hơn về vai trò thống lĩnh lực lượng vũ

trang của Chủ tịch nước trong việc quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng,

chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham

mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam; căn cứ vào nghị

quyết của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên

bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng

động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp...; cùng với đó là bổ

sung quy định thẩm quyền của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm Chủ

tịch quyết định việc lực lượng vũ trang của Việt Nam tham gia hoạt động góp phần bảo vệ

hòa bình ở khu vực và trên thế giới.

Tất cả những nội dung quy định được thể hiện cụ thể từ Điều 86 đến Điều 93 và các

điều có liên quan khác của Hiến pháp (sửa đổi).

1. Điều 86 quy định: "Chủ tịch nước là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước

CHXHCN Việt Nam về đối nội và đối ngoại.".

Như vậy, Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục tái lập thiết chế Chủ tịch nước, cũng như Hiến

pháp 1992 đã thiết lập thiết chế Chủ tịch nước thay cho thiết chế Hội đồng Nhà nước được

quy định tại Hiến pháp 1980. Đây là thể hiện sự kế thừa các giá trị đã được xác định trong

thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chủ tịch nước được quy định trong Hiến pháp 1946 và

Hiến pháp 1959. Đồng thời cũng đã khắc phục được một cách cơ bản những bất hợp lý, bất

cập của mô hình "Nguyên thủ tập thể" quy định trong Hiến pháp 1980.

Chủ tịch nước trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước có một vị trí đặc biệt quan

trọng. Vị trí "là người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước CHXHCN Việt Nam về đối nội và

đối ngoại" của Chủ tịch nước đã được cụ thể hóa tại Chương VI Hiến pháp (sửa đổi) nhưng

trong quá trình thực hiện sẽ còn có những vấn đề lý luận và thực tiễn cần phải đi sâu nghiên

cứu làm sáng tỏ hơn10.

10 GS.TS Lê Minh Thông, trang 775 "Hiến pháp những vấn đề lý luận và thực tiễn", Nhà xuất bản Đại học Quốc gia, năm 2011: "Kinh nghiệm lãnh đạo Nhà nước của Đảng đã chỉ ra rằng, thiết chế Chủ tịch nước luôn là một trong những phương tiện quan trọng để Đảng thực hiện vai trò lãnh đạo Nhà nước của một đảng cầm quyền. Do vậy, cần thiết phải tăng cường địa vị pháp lý của Chủ tịch nước để một mặt Đảng cầm quyền thông qua thiết chế Chủ tịch nước thực hiện vai trò lãnh đạo đối với Nhà nước, mặt khác thực hiện sự kiểm tra, giám sát đối với các hoạt động của bộ máy nhà nước. Một số nghiên cứu thuộc chương trình KX.10 đã chỉ ra sự cần thiết phải nhất thể hóa vị trí đứng đầu Nhà nước với vị trí đứng đầu của Đảng. Sự nhất

34


Như vậy, với quy định Chủ tịch nước "thay mặt cho nước" (Hiến pháp 1946), "là người

thay mặt cho nước Việt Nam dân chủ cộng hòa" (Hiến pháp 1959), "thay mặt cho nước

CHXHCH Việt Nam" (Hiến pháp 1992 và Hiến pháp (sửa đổi)) đã khẳng định và cho chúng ta

thấy các bản Hiến pháp đều nhất quán quan niệm Chủ tịch nước là "biểu tượng" của quốc gia.

Vậy tính "biểu tượng" của chế định Chủ tịch nước được thể hiện như thế nào? Theo

chúng tôi, tính "biểu tượng" không chỉ thể hiện trong mối quan hệ về chủ quyền quốc gia, mà

còn biểu tượng cho khối đại đoàn kết toàn dân tộc, cho sự đồng thuận xã hội11. Với đặc điểm

của mô hình tổ chức quyền lực nhà nước của Việt Nam, thiết chế Chủ tịch nước được xác

định trong Hiến pháp (sửa đổi) đã phù hợp với các yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã

hội chủ nghĩa trong giai đoạn phát triển tiếp theo của đất nước.

Cũng cần khẳng định rằng, thực tiễn tổ chức và hoạt động của Chủ tịch nước trong

những nhiệm kỳ vừa qua đã cho thấy được tính hợp lý của thiết chế Chủ tịch nước trong cấu

trúc tổ chức bộ máy nhà nước. Sự thay thế mô hình nguyên thủ quốc gia dưới hình thức "Hội

đồng Nhà nước" trong Hiến pháp 1980 bằng mô hình "Chủ tịch nước" trong Hiến pháp 1992

và tiếp tục quy định trong Hiến pháp (sửa đổi) là một nội dung quan trọng không chỉ với thiết

chế nguyên thủ quốc gia mà còn đối với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ta trong giai đoạn

đổi mới, phát triển đất nước. Với chế định "Chủ tịch nước" là một cá nhân đã góp phần tiếp

tục làm gọn nhẹ bộ máy nhà nước ở Trung ương, phân định rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm

giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Vai trò của Chủ tịch nước với tư cách là

người đứng đầu Nhà nước, đại diện cho quốc gia trong các quan hệ đối nội và đối ngoại được

thực hiện có hiệu quả hơn, linh hoạt hơn.

2. Điều 87 quy định:

"Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội.

Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội.

Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Khi Quốc hội hết nhiệm kỳ,

Chủ tịch nước tiếp tục làm nhiệm vụ cho đến khi Quốc hội khoá mới bầu ra Chủ tịch nước.".

Theo quy định tại khoản 7 Điều 70, Hiến pháp (sửa đổi), Quốc hội "Bầu, miễn nhiệm,

bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước...".

Trước hết, điều kiện để được bầu Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước không khác gì so

với điều kiện để trở thành đại biểu Quốc hội. Hiến pháp (sửa đổi) không quy định về quốc

tịch, xuất thân, độ tuổi tối thiểu... của ứng viên cho chức vụ "nguyên thủ quốc gia" như ở một thể hóa chức vụ Chủ tịch nước và Tổng Bí thư của Đảng không chỉ xuất phát từ mục tiêu đối ngoại trong hội nhập quốc tế mà quan trọng hơn là do sự đòi hỏi của việc tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, tăng cường khẳng định tính chính đáng của vai trò cầm quyền của Đảng, đồng thời góp phần làm gọn nhẹ bộ máy Đảng và bộ máy nhà nước". 11 Trong quá trình góp ý xây dựng Hiến pháp (sửa đổi), có ý kiến đề nghị cần khôi phục lại một quyền rất quan trọng của Chủ tịch nước đã được quy định tại Hiến pháp 1959 "Chủ tịch nước khi xét thấy cần thiết thì triệu tập và chủ toạ Hội nghị chính trị đặc biệt". Đây là một quyền rất quan trọng được sử dụng trong những bối cảnh chính trị - xã hội đặc thù liên quan đến vận mệnh của chế độ, đến sự phát triển của đất nước, nhằm đoàn kết toàn dân tộc, vượt qua thách thức, tiếp tục giữ vững sự phát triển đất nước trong các tình huống có nguy cơ khủng hoảng xã hội. Nội dung, mục đích của Hội nghị chính trị đặc biệt như Hiến pháp 1959 xác định "Hội nghị chính trị đặc biệt xét những vấn đề lớn của nước nhà. Những ý kiến của Hội nghị chính trị đặc biệt do Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà chuyển đến Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng Chính phủ hoặc các cơ quan hữu quan khác để thảo luận và ra quyết định.".

35


số quốc gia khác12. Nghiên cứu lịch sử lập hiến ở Việt Nam có 2 lần quy định Chủ tịch nước

đồng thời là đại biểu quốc hội, một lần không quy định (Hiến pháp 1959). Như vậy, Hiến

pháp nước ta quy định Chủ tịch nước là một thiết chế độc lập, không nằm ở một trong ba bộ

phận quyền lực nhà nước là lập pháp, hành pháp hay tư pháp, do Quốc hội bầu ra trong số các

đại biểu Quốc hội. Vị trí pháp lý chung đó của Chủ tịch nước là hợp lý trong thể chế Nhà

nước ta.

Sau khi được bầu, Chủ tịch nước phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, nhân dân và

Hiến pháp (khoản 7 Điều 70 Hiến pháp). Chủ tịch nước chịu trách nhiệm và báo cáo công tác

trước Quốc hội. Quốc hội xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 70 Hiến

pháp); đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Chủ tịch nước (khoản 1 Điều 80); Chủ tịch nước

có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc

hội (khoản 1 Điều 84).

Theo quy định, nhiệm kỳ của Chủ tịch nước là 5 năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội và

khi hết nhiệm kỳ của Quốc hội, Hiến pháp quy định Chủ tịch nước tiếp tục làm nhiệm vụ cho

đến khi Quốc hội khóa mới bầu ra Chủ tịch nước.

3. Điều 88 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước.

Về bố cục: có thể dễ dàng nhận thấy, so với Điều 103 Hiến pháp 1992, Điều 88 Hiến pháp

(sửa đổi) có sự thay đổi đáng kể về mặt bố cục. Nếu như trước đây, Hiến pháp 1992 chia tách

từng nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể của Chủ tịch nước tại 12 khoản của Điều 103, thì nay Hiến

pháp (sửa đổi) gom những nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước thành những nhóm, theo

từng lĩnh vực và quy định tại 6 khoản của Điều 88: khoản 1 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn

trong lĩnh vực lập pháp; khoản 2 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn trong công tác cán bộ liên

quan đến nhân sự của Chính phủ; khoản 3 quy định nhiệm vụ và quyền hạn trong lĩnh vực tư

pháp; khoản 4 quy định về một số nhiệm vụ và quyền hạn mang tính biểu tượng của người

đứng đầu Nhà nước như khen thưởng, quốc tịch; khoản 5 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn

trong lĩnh vực quốc phòng - an ninh; khoản 6 quy định về nhiệm vụ và quyền hạn về mặt đối

ngoại của nguyên thủ quốc gia.

Về nội dung: Điều 88 Hiến pháp (sửa đổi) quy định Chủ tịch nước có những nhiệm vụ

và quyền hạn sau:

3.1. Khoản 1 Điều 88:

"Công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại

pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ ngày pháp lệnh được thông qua, nếu pháp lệnh đó

vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất

trí thì Chủ tịch nước trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất".

Về quyền công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh: Khoản 1 Điều 88 đã giữ nguyên quy định tại

khoản 1 và khoản 7 Điều 103 Hiến pháp 1992 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001. Cũng giống

như Hiến pháp 1992, việc công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh của Chủ tịch nước mang tính thủ

12

Ví dụ: đối với chức danh Chủ tịch nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa và Tổng thống Singapore là 45 tuổi; Tổng thống Cộng hòa liên bang Đức là 40 tuổi; Tổng thống Hoa Kỳ, Ấn Độ là 35 tuổi...

36


tục về mặt hành chính nhà nước, mà không có ý nghĩa xác lập giá trị hiệu lực pháp lý của văn bản

luật như Hiến pháp 1946 quy định Chủ tịch nước có quyền ban bố các đạo luật đã được nghị viện

thông qua (khoản Đ Điều 49 Hiến pháp 1946)13.

Theo quy định tại khoản 1 Điều 57 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chủ tịch

nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban

thường vụ Quốc hội. Tuy nhiên, Chủ tịch nước không công bố tất cả nghị quyết của Quốc hội, Ủy

ban thường vụ Quốc hội, mà chỉ công bố những nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật.

Theo quy định tại khoản 2 Điều 85 Hiến pháp, Luật, pháp lệnh phải được công bố chậm

nhất là 15 ngày, kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại

pháp lệnh.

Về quyền đề nghị xem xét lại pháp lệnh: Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục quy định thẩm quyền

đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày, kể từ

ngày pháp lệnh được thông qua. Nếu sau khi xem xét lại, Ủy ban thường vụ Quốc hội vẫn

biểu quyết tán thành pháp lệnh đó mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước

trình Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất14. Quyết định của Quốc hội là quyết định cuối

cùng. Thực tế thi hành Hiến pháp 1992 cho thấy, do có sự phối hợp chặt chẽ giữa Chủ tịch

nước và Ủy ban thường vụ Quốc hội, đối với những vấn đề phức tạp, Ủy ban thường vụ Quốc

hội gửi dự thảo pháp lệnh xin ý kiến Chủ tịch nước trước khi ban hành nên chưa xảy ra việc

Chủ tịch nước đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã được thông qua.


"Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính

phủ; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng

Chính phủ, Bộ trưởng và thành viên khác của Chính phủ".

13

Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, có ý kiến đề nghị bổ sung quy định Chủ tịch nước có quyền tự mình hoặc theo đề nghị của Chính phủ đề nghị Quốc hội xem xét lại (thảo luận lại) luật đã được Quốc hội thông qua; trường hợp Quốc hội vẫn biểu quyết tán thành thì Chủ tịch nước phải công bố như quy định tại Điều 31 Hiến pháp 1946 "Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố.". Các ý kiến cho rằng, việc bổ sung thẩm quyền này không phải là quyền phủ quyết giống như các nước theo chế độ cộng hòa tổng thống; bổ sung thẩm quyền này của Chủ tịch nước sẽ góp phần nâng cao chất lượng công tác xây dựng pháp luật, giúp cho hoạt động lập pháp của Quốc hội ngày càng tốt hơn, hoàn thiện hơn mà không hề ảnh hưởng hoặc hạn chế quyền lập pháp của Quốc hội, vì nếu sau khi Chủ tịch nước đề nghị, Quốc hội vẫn thông qua thì Chủ tịch nước phải công bố. Việc bổ sung thẩm quyền này cũng góp phần nâng cao vị thế, vai trò của nguyên thủ quốc gia. Đây cũng chính là sự cụ thể hóa nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đã được Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đề ra. Theo đó, hình thành một cơ chế để Chính phủ có thể kiểm soát chở lại quyền lực của cơ quan lập pháp (Quốc hội) thông qua việc đề nghị Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội xem xét lại (thảo luận lại) luật đã được Quốc hội thông qua. 14

Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp, có ý kiến cho rằng, trong tương lai, Quốc hội sẽ chuyển dần từ hoạt động theo kỳ (một năm hai kỳ) sang hoạt động thường xuyên, khi đó không cần thiết phải ban hành pháp lệnh. Vì vậy, đề nghị bỏ thẩm quyền đề nghị Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh đã được thông qua. Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, từ thực tế hoạt động của Quốc hội, căn cứ vào điều kiện thực tiễn của đất nước hiện nay, thì chưa thể bỏ thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

37


Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục quy định thẩm quyền của Chủ tịch nước trong công tác cán

bộ đối với nhân sự cao cấp của Đảng, Nhà nước. Trong điều kiện một Đảng cầm quyền như ở

Việt Nam, công tác cán bộ là một trong những nhiệm vụ công tác trọng tâm của Đảng, là khâu

then chốt trong xây dựng Đảng. Vì vậy, thực chất nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước

trong công tác này là thực hiện chỉ đạo của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương. Tuy

nhiên, với cương vị là nguyên thủ quốc gia, việc Chủ tịch nước đề nghị Quốc hội bầu, miễn

nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên của Chính phủ

có nhiều ý nghĩa về mặt chính trị, pháp lý. Đây chính là một trong những biện pháp bảo đảm

sự lãnh đạo của Đảng trong công tác cán bộ, thông qua cơ chế trao cho Chủ tịch nước thẩm

quyền đề nghị Quốc hội bầu, bãi nhiệm, miễn nhiệm một số chức vụ quan trọng trong hệ

thống chính trị. Mặc dù thẩm quyền của Chủ tịch nước trong công tác cán bộ chỉ mang tính

hình thức, hợp thức hóa quyết định của Đảng, của Quốc hội nhưng xét về mặt nhà nước, nó

vẫn thể hiện vị trí, vai trò quan trọng của nguyên thủ quốc gia trong việc góp phần hình thành

nên Chính phủ - cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, thực

hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Từ năm 1992 đến nay, tất cả các nhân sự cao cấp của Đảng, Nhà nước do Chủ tịch nước

giới thiệu, đề nghị đều được Quốc hội tín nhiệm cao với đa số tuyệt đối phiếu bầu. Kết quả

trên thể hiện sự lãnh đạo sáng suốt của Bộ Chính trị, Ban Chấp hành Trung ương Đảng trong

công tác cán bộ, sự tín nhiệm của Quốc hội với Chủ tịch nước và các cá nhân được bầu.

Để kiểm tra, kiểm soát việc thực thi nhiệm vụ của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,

Hiến pháp (sửa đổi) quy định: Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công

tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Điều 94); Thủ tướng Chính

phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ và những nhiệm vụ được

giao; báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Ủy ban thường

vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (khoản 2 Điều 95).


"Đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao,

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm,

miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách

chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán các Tòa án khác, Phó Viện trưởng,

Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định đặc xá; căn cứ vào nghị quyết của

Quốc hội, công bố quyết định đại xá".

Về đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án Toà án nhân dân tối cao,

Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Đây là thẩm quyền của Chủ tịch nước trong công

tác cán bộ, tương tự như thẩm quyền đề nghị Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Phó Chủ

tịch nước, Thủ tướng Chính phủ. Mặc dù mang tính hình thức, song thẩm quyền này có ý

nghĩa quan trọng về mặt chính trị, pháp lý, khẳng định vị trí, vai trò quan trọng của nguyên

thủ quốc gia trong việc bầu, bổ nhiệm, miễn nhiệm những cán bộ đứng đầu cơ quan tư pháp.

38


Về bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao: Hiến pháp

(sửa đổi) quy định Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm,

cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Theo khoản 8 Điều 103 Hiến pháp 1992, Chủ

tịch nước quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao,

trên cơ sở tờ trình của Hội đồng tuyển chọn Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao. Như vậy,

thực chất Hiến pháp (sửa đổi) đã trao thẩm quyền quyết định việc bổ nhiệm, miễn nhiệm và

cách chức chức danh Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cho Quốc hội (khoản 7 Điều 70

Hiến pháp quy định Quốc hội phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm

phán Tòa án nhân dân tối cao).

Việc sửa đổi này phù hợp với tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 2/6/2005 của Bộ

Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã xác định: "Tổ chức hệ thống tòa

án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: tòa án sơ thẩm

khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; tòa án phúc thẩm có

nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án; tòa thượng thẩm

được tổ chức theo khu vực có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm. Tòa án nhân dân tối cao có nhiệm

vụ tổng kết kinh nghiệm xét xử, hướng dẫn áp dụng thống nhất pháp luật, phát triển án lệ và

xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm. Việc thành lập tòa chuyên trách phải căn cứ vào thực tế xét

xử của từng cấp tòa án, từng khu vực. Đổi mới tổ chức Tòa án nhân dân tối cao theo hướng

tinh gọn với đội ngũ thẩm phán là những chuyên gia đầu ngành về pháp luật, có kinh

nghiệm trong ngành."; và Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ Chính trị về Đề án

đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện Kiểm sát và Cơ quan điều tra theo tinh thần

Nghị quyết 49-NQ/TW, trong đó xác định phương hướng tổ chức tòa án theo thẩm quyền

xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm 4 cấp là: Toà án nhân dân sơ thẩm khu

vực; Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Toà án nhân dân cấp cao và

Toà án nhân dân tối cao.

Theo Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị và Kết luận 79-KT/TW của Bộ Chính

trị thì việc tổ chức bộ máy của Tòa án nhân dân tối cao cần gọn nhẹ, số lượng Thẩm phán

Tòa án nhân dân tối cao có thể từ 13 đến 17 thẩm phán, là những chuyên gia đầu ngành về

pháp luật, có kinh nghiệm xét xử và có uy tín cao trong xã hội. Với cơ cấu gọn nhẹ như vậy,

Tòa án nhân dân tối cao chỉ tập trung vào giám đốc việc xét xử của các Tòa án khác và tổng

kết thực tiễn xét xử, bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử (khoản 2 và 3 Điều

104 Hiến pháp).

Về bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm

phán các Tòa án khác, Phó Viện trưởng, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Hiến

pháp (sửa đổi) tiếp tục quy định thẩm quyền của Chủ tịch nước trong việc quyết định bổ

nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Phó Viện trưởng,

Kiểm sát viên Viện Kiểm sát nhân dân tối cao; đồng thời bổ sung thẩm quyền bổ nhiệm, miễn

nhiệm, cách chức Thẩm phán các Tòa án khác.

39


Thực tiễn từ năm 1992 đến năm 2002, Chủ tịch nước thực hiện việc bổ nhiệm, miễn

nhiệm, cách chức từ Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao đến Chánh án, Phó

Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân địa phương (tỉnh, huyện). Từ năm 2003, sau khi có

Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Chủ tịch nước chỉ thực hiện việc bổ nhiệm, miễn

nhiệm, cách chức Phó Chánh án, Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao. Việc bổ nhiệm, miễn

nhiệm, cách chức các chức danh còn lại do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao thực hiện.

Việc tái quy định thẩm quyền của người đứng đầu Nhà nước trong việc bổ nhiệm, miễn

nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân các cấp (Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao -

theo nghị quyết của Quốc hội; Thẩm phán các Tòa án khác) có ý nghĩa quan trọng về mặt

chính trị, pháp lý. Vì trong hoạt động xét xử, thẩm phán dù ở cấp nào cũng đều nhân danh

Nhà nước CHXHCN Việt Nam thực hiện quyền tư pháp. Vì vậy, việc Chủ tịch nước thay mặt

Nhà nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán chính là việc trao hoặc tước quyền

nhân danh Nhà nước của Thẩm phán, qua đó góp phần tăng tính độc lập trong hoạt động của

xét xử của Tòa án, bảo đảm: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước CHXHCN Việt

Nam, thực hiện quyền tư pháp (khoản 1 Điều 102 Hiến pháp); Thẩm phán, Hội thẩm xét xử

độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc

xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm (khoản 2 Điều 103 Hiến pháp). Quy định này cũng thể hiện

rõ hơn mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với cơ quan tư pháp, cụ thể là Tòa án nhân dân, góp

phần quan trọng bảo đảm cho Tòa án nhân dân thực hiện tốt nhiệm vụ bảo vệ công lý, bảo vệ

quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ XHCN, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền

và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân (khoản 3 Điều 102 Hiến pháp).

Về quyết định đặc xá: Thẩm quyền đặc xá của Chủ tịch nước đã được quy định trong

các bản Hiến pháp trước đây (trừ Hiến pháp 1959, thẩm quyền đặc xá được trao cho Ủy ban

thường vụ Quốc hội). Theo cách hiểu thống nhất từ trước đến nay, đặc xá gồm đặc xá tha tù

trước thời hạn và ân giảm án tử hình. Tuy nhiên, Theo khoản 1 Điều 3 Luật Đặc xá năm 2007

thì đặc xá không bao gồm ân giảm án tử hình, "Đặc xá là sự khoan hồng đặc biệt của Nhà

nước do Chủ tịch nước quyết định tha tù trước thời hạn cho người bị kết án phạt tù có thời

hạn, tù chung thân nhân sự kiện trọng đại, ngày lễ lớn của đất nước hoặc trong trường hợp

đặc biệt". Ở đây thiết nghĩ cũng cần có lý giải để hiểu khái niệm đặc xá một cách thống nhất

và có căn cứ pháp lý bằng một giải thích chính thức của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc sửa

đổi Luật đặc xá, quy định rõ đặc xá gồm đặc xá tha tù trước thời hạn và ân giảm án tử hình.

Theo Luật Đặc xá, phạm nhân muốn được đặc xá phải có đủ điều kiện, tiêu chuẩn theo

quy định của pháp luật. Tuy nhiên, ngoài trường hợp đặc xá nói chung, còn có đặc xá trong

trường hợp đặc biệt, phạm nhân không bắt buộc phải có đủ các điều kiện, tiêu chuẩn theo quy

định của pháp luật, cụ thể: Điều 21 Luật Đặc xá quy định "Trong trường hợp đặc biệt, để đáp

ứng yêu cầu về đối nội, đối ngoại của Nhà nước, Chủ tịch nước quyết định đặc xá cho người

bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân đang chấp hành hình phạt tù, người được hoãn,

tạm đình chỉ chấp hành hình phạt tù mà không phụ thuộc vào các điều kiện quy định tại Điều

10 và Điều 11 của Luật này".

40


Nhân sự kiện trọng đại hoặc ngày lễ lớn của đất nước, Chủ tịch nước xem xét, quyết

định về đặc xá đối với người bị kết án phạt tù có thời hạn, tù chung thân đã được giảm xuống

tù có thời hạn đang chấp hành hình phạt tù, đồng thời quyết định thành lập Hội đồng Tư vấn

đặc xá để giúp Chủ tịch nước thực hiện việc đặc xá. Hội đồng tư vấn đặc xá là tổ chức liên

ngành gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan do Chủ tịch nước quyết định thành lập

để triển khai thực hiện quyết định về đặc xá của Chủ tịch nước và tham mưu, tư vấn cho Chủ

tịch nước thực hiện hoạt động đặc xá. Hội đồng gồm một Phó Thủ tướng Chính phủ làm Chủ

tịch và ủy viên là đại diện lãnh đạo các cơ quan: Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Tư pháp,

Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn

phòng Chính phủ, Uỷ ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các bộ, ngành, cơ quan, tổ

chức có liên quan do Chủ tịch nước quyết định khi thấy cần thiết. Đặc xá trong trường hợp

đặc biệt, Chủ tịch nước không thành lập Hội đồng tư vấn đặc xá, mà trực tiếp xem xét đề nghị

của Chính phủ. Điều 22 Luật Đặc xá quy định trình tự, thủ tục đặc xá trong trường hợp đặc

biệt như sau "Chính phủ chủ trì phối hợp với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân

dân tối cao và các cơ quan, tổ chức có liên quan lập hồ sơ của người được đề nghị đặc xá

trình Chủ tịch nước xem xét, quyết định".

Về đại xá: Hiến pháp (sửa đổi) giữ nguyên quy định của Hiến pháp 1992 về đại xá.

Theo đó, Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội công bố quyết định đại xá. Ở đây

cũng cần nói thêm, mặc dù sớm được quy định trong Hiến pháp nhưng đến nay, các nhà

nghiên cứu, các nhà làm luật và những người thực thi pháp luật vẫn chưa thống nhất về khái

niệm đặc xá15, khái niệm đại xá16.

15

Một số quan điểm về đặc xá: i) Theo TS Giang Sơn thì "Đặc xá là miễn toàn bộ hay một phần hình phạt hoặc giảm nhẹ hình phạt, kể cả miễn trách nhiệm hình sự hoặc xoá án đối với một hay một số người phạm tội nhất định (cũng có trường hợp đặc xá với một số đông người)". Việc xét đặc xá không bị ràng buộc bởi tính chất nghiêm trọng của tội phạm và luôn luôn xuất phát từ lý do nhân đạo, coi bản án, quyết định của Toà án đã tuyên là đúng pháp luật, đúng người, đúng tội. [Giáo trình Luật hình sự Việt Nam (Phần Chung). NXB Công an nhân dân. Hà Nội, 2002. Tr. 503]. ii) Theo TSKH. PGS Lê Cảm thì "Đặc xá là một chế định nhân đạo của Luật hình sự Việt Nam và được thể hiện bằng việc áp dụng đối với người bị kết án một trong bốn biện pháp tha miễn do pháp luật hình sự nước ta quy định - giảm nhẹ hình phạt (1), miễn chấp hành hình phạt (2), giảm thời hạn chấp hành hình phạt (3), hoặc xoá án tích (4) - khi có quyết định do Chủ tịch nước tuyên bố nhân dịp những ngày Quốc khánh hoặc những ngày lễ lớn (như Tết dương lịch hay Tết nguyên đán) hàng năm của dân tộc hay có sự kiện đặc biệt khác hoặc theo đơn xin ân giảm của người bị kết án, của thân nhân hay của người đại diện cho người đó" [Những vấn đề cơ bản trong khoa học luật hình sự (Phần chung). Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005. Tr.845]. iii) Theo một số người thực thi pháp luật có liên quan đến công tác đặc xá thì: đặc xá là chế định thuộc luật hiến pháp và là quyền hiến định của nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước); đặc xá được tiến hành theo trình tự, thủ tục đặc biệt ngoài Toà án với sự tham gia của nhiều cơ quan có liên quan. Trường hợp xét đơn ân giảm án tử hình không có các quy định ràng buộc cụ thể và hoàn toàn do Chủ tịch nước quyết định. 16

Một số quan điểm về đại xá: i) Theo ThS Đinh Văn Quế thì "đại xá là việc miễn trách nhiệm hình sự đối với một loại tội phạm hoặc một loại người phạm tội nhất định. Văn bản đại xá có hiệu lực đối với những hành vi phạm tội được nêu trong văn bản đó xảy ra trước khi ban hành văn bản đại xá thì được miễn truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu đã khởi tố, truy tố hoặc xét xử thì phải đình chỉ, nếu đã chấp hành xong hình phạt thì được coi là không có án tích" [Bình luận khoa học Bộ luật Hình sự 1999 - Phần chung. NXB thành phố Hồ Chí Minh, 2000. Tr. 159]. ii) Theo TS Giang Sơn thì "Đại xá là việc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo luật định quyết định miễn trách nhiệm hình sự hoặc hình phạt, hoặc thay đổi hình phạt đã tuyên bằng hình phạt nhẹ hơn đối với một loại người phạm tội nhất định" [Giáo trình Luật hình sự Việt Nam (Phần Chung). NXB Công an nhân dân. Hà Nội, 2002. Tr. 502].

41



"Quyết định tặng thưởng huân chương, huy chương, các giải thưởng nhà nước, danh

hiệu vinh dự nhà nước; quyết định cho nhập quốc tịch, thôi quốc tịch, trở lại quốc tịch hoặc

tước quốc tịch Việt Nam".

Về công tác quốc tịch: Hiến pháp bổ sung thẩm quyền cho "trở lại quốc tịch" Việt Nam

của Chủ tịch nước đã được quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật Quốc tịch năm 2008, đối với

người đã mất quốc tịch Việt Nam có đơn xin trở lại quốc tịch Việt Nam và thuộc một số

trường hợp theo luật định.

Về công tác thi đua khen thưởng: Hiến pháp 1992 và Hiến pháp (sửa đổi) chỉ quy định

nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước trong công tác khen thưởng (tặng thưởng huân

chương, huy chương, các giải thưởng, danh hiệu vinh dự nhà nước), không quy định trách

nhiệm của Chủ tịch nước trong công tác thi đua, nhưng do nhận thức đúng vị trí, vai trò quan

trọng của công tác này, nên sau một thời gian dài chưa quan tâm đúng mức đến phong trào thi

đua yêu nước, Chủ tịch nước đã đề nghị Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 35-CT/TW, ngày

03/6/1998 về đổi mới công tác thi đua, khen thưởng trong giai đoạn mới. Sau tổng kết 5 năm

thực hiện Chỉ thị 35-CT/TW, Bộ Chính trị ban hành Chỉ thị số 39-CT/TW, ngày 21/5/2004 về

tiếp tục đổi mới, đẩy mạnh phong trào thi đua yêu nước, phát hiện, bồi dưỡng, tổng kết và

nhân điển hình tiên tiến. Chủ tịch nước đã trực tiếp phát động phong trào thi đua yêu nước tại

Đại hội Thi đua toàn quốc lần thứ VI. Kể từ đó phong trào thi đua yêu nước được khôi phục

và phát triển ngày càng sâu rộng trên phạm vi cả nước. Năm 2003, Luật Thi đua khen thưởng

được ban hành, chính thức quy định Chủ tịch nước phát động, chỉ đạo các phong trào thi đua

trong phạm vi cả nước (khoản 1 Điều 18 Luật Thi đua khen thưởng)17.


"Thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và

an ninh; quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô

đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm

Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam; căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc

của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến

iii) Theo TSKH. PGS Lê Cảm thì "Đại xá là một chế định nhân đạo của luật hình sự và tố tụng hình sự Việt Nam, được thể hiện bằng việc áp dụng đối với người phạm tội (bị kết án) một trong sáu biện pháp tha miễn do pháp luật hình sự nước ta quy định tuỳ thuộc vào giai đoạn tố tụng hình sự cụ thể tương ứng - miễn trách nhiệm hình sự (1), miễn hình phạt (2), giảm nhẹ hình phạt (3), miễn chấp hành hình phạt (4), giảm thời hạn chấp hành hình phạt (5) hoặc xoá án tích (6) - khi có quyết định do Quốc hội tuyên bố nhân dịp có sự kiện lịch sử đặc biệt quan trọng của đất nước". [Những vấn đề cơ bản trong khoa học luật hình sự (Phần chung). Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005. Tr.852]. iv) Theo một số người thực thi pháp luật có liên quan đến công tác đặc xá thì: đại xá là chế định thuộc luật hiến pháp và là quyền hiến định của Quốc hội; đại xá được tiến hành theo trình tự, thủ tục đặc biệt ngoài Toà án. Đối tượng và thời điểm đại xá hoàn toàn do Quốc hội thảo luận và quyết định căn cứ vào thực tiễn chính trị, kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh, đối ngoại... của đất nước, nhân dịp có sự kiện lịch sử đặc biệt quan trọng của đất nước mà không bị ràng buộc bởi bất kỳ quy định nào. 17

Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, cũng có ý kiến đề nghị: (1) bổ sung quy định về thi đua; (2) nghiên cứu, bổ sung hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước như Huy hiệu, Cờ thi đua của Chủ tịch nước, để góp phần động viên, khích lệ mọi người học tập và làm theo những tấm gương sáng trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc.

42


tranh; căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng động viên hoặc

động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp Uỷ ban thường vụ

Quốc hội không thể họp được, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở

từng địa phương".

Về thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và

an ninh; quyết định phong hàm cấp tướng trong lực lượng vũ trang nhân dân:

Theo Hiến pháp 1946, Chủ tịch nước giữ quyền Tổng chỉ huy quân đội toàn quốc (Điểm

B Điều 49 Hiến pháp 1946). Theo Hiến pháp 1959, Chủ tịch nước thống lĩnh các lực lượng vũ

trang toàn quốc, giữ chức vụ Chủ tịch Hội đồng quốc phòng (Điều 65 Hiến pháp 1959); các

bản Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 và Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục ghi nhận thẩm quyền

"thống lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh"

của Chủ tịch nước.

Theo Hiến pháp 1992, Chủ tịch nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong

các lực lượng vũ trang nhân dân. Theo Luật Sĩ quan quân đội nhân dân năm 2008 và Luật

Công an nhân dân năm 2005, Chủ tịch nước phong hàm, cấp từ thượng tướng, đô đốc hải

quân trở lên; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục

Chính trị; việc phong, thăng hàm, cấp sĩ quan cấp cao khác thuộc thẩm quyền của Thủ tướng

Chính phủ.

Để làm rõ hơn quyền hạn và trách nhiệm của Chủ tịch nước trong việc thống lĩnh lực

lượng vũ trang nhân dân theo tinh thần Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI và

Nghị quyết Trung ương 2 (Khóa XI), Hiến pháp (sửa đổi) đã quy định cụ thể thẩm quyền của

Chủ tịch nước trong việc quyết định phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô

đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng,

Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam. Như vậy, bằng quy định mới

này, Hiến pháp (sửa đổi) đã phân định rõ quyền "thống lĩnh" của Chủ tịch nước và quyền

"quản lý nhà nước" của Chính phủ trong công tác nhân sự đối với lực lượng vũ trang, cụ thể:

việc quyết định nhân sự chỉ huy cấp cao trong lực lượng vũ trang (cấp tướng, chuẩn đô đốc,

phó đô đốc, đô đốc hải quân; Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị) thuộc

thẩm quyền của Chủ tịch nước; việc quyết định nhân sự quản lý cấp cao (Thứ trưởng, Tổng

cục trưởng...) thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ18.

Ở đây cũng cần bàn đến nguyên tắc lực lượng vũ trang đặt dưới sự lãnh đạo tuyết đối,

trực tiếp về mọi mặt của Đảng Cộng sản Việt Nam. Trên thực tế, việc Chủ tịch nước quyết

định nhân sự chỉ huy cấp cao trong lực lượng vũ trang luôn tuân thủ sự lãnh đạo của Đảng

trong công tác cán bộ của lực lượng vũ trang. Vì vậy thiết nghĩ, bên cạnh thủ tục về mặt Đảng

đã có từ trước đến nay, thì cũng cần nghiên cứu, quy định thủ tục về mặt Nhà nước liên quan

18

Trong quá trình góp ý sửa đổi, bổ sung Luật Sĩ quan Quân đội nhân dân và Luật Công an nhân dân, có ý kiến đề nghị cần quy định trần sĩ quan và cấp tướng ngay trong luật hoặc được quy định bằng nghị quyết của Ủy ban thương vụ Quốc hội.

43


đến phong, thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng và tương đương, bổ nhiệm, miễn nhiệm,

cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị. Như vậy vừa bảo đảm

nguyên tắc lực lượng vũ trang nhân dân đặt dưới sự lãnh đạo tuyệt đối, trực tiếp về mọi mặt

của Đảng Cộng sản Việt Nam, sự thống lĩnh của Chủ tịch nước, sự quản lý thống nhất của

Chính phủ; vừa bảo đảm thực hiện đúng quy định: các tổ chức của Đảng và đảng viên Đảng

Cộng sản hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật (khoản 3 Điều 4 Hiến pháp).

Về tuyên bố tình trạng chiến tranh; lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ; tình

trạng khẩn cấp19: Hiến pháp (sửa đổi) giữ nguyên quy định của Hiến pháp 1992, đồng thời bổ

sung quy định Chủ tịch nước bãi bỏ lệnh tuyên bố tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp

về quốc phòng, lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ đã được quy định tại Điều 36 Luật

Quốc phòng năm 2005.

Khi nước nhà bị xâm lược, Quốc hội sẽ xem xét, quyết định tuyên bố tình trạng chiến

tranh (khoản 13 Điều 70 Hiến pháp); trong trường hợp Quốc hội không thể họp được, Ủy ban

thường vụ Quốc hội quyết định việc tuyên bố tình trạng chiến tranh và báo cáo Quốc hội xem

xét, quyết định tại kỳ họp gần nhất (khoản 9 Điều 74 Hiến pháp); căn cứ vào nghị quyết của

Quốc hội hoặc của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước ra lệnh công bố quyết định

tuyên bố tình trạng chiến tranh.

Khi xảy ra tình trạng khẩn cấp, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định ban bố

tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương (khoản 10 Điều 74 Hiến pháp);

Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh công bố tình

trạng khẩn cấp. Trong trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể họp được, Chủ tịch

nước quyết định công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương.

Khi quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh hoặc ban bố tình trạng khẩn cấp, Ủy ban

thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; Chủ tịch

nước căn cứ nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, ra lệnh tổng động viên hoặc động

viên cục bộ.

Khi không còn tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ

Quốc hội quyết định bãi bỏ tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, việc tổng động viên,

động viên cục bộ; Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của Uỷ ban thường

vụ Quốc hội, ra lệnh bãi bỏ các lệnh đã công bố.


"Tiếp nhận đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước ngoài; căn cứ vào nghị quyết của Ủy

ban thường vụ Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm; quyết định cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh

toàn quyền của CHXHCN Việt Nam; phong hàm, cấp đại sứ; quyết định đàm phán, ký điều 19

Theo quy định tại Điều 3 Luật Quốc phòng năm 2005: Tình trạng chiến tranh là trạng thái xã hội đặc biệt của đất nước được tuyên bố trong thời gian từ khi nước nhà bị xâm lược cho tới khi hành động xâm lược đó được chấm dứt trên thực tế. Tổng động viên là biện pháp huy động mọi nguồn lực của đất nước để chống chiến tranh xâm lược. Động viên cục bộ là biện pháp huy động mọi nguồn lực của một hoặc một số địa phương để phục vụ nhiệm vụ quốc phòng. Tình trạng khẩn cấp về quốc phòng là trạng thái xã hội của đất nước khi có nguy cơ trực tiếp bị xâm lược hoặc đã xảy ra hành động vũ trang xâm lược hoặc bạo loạn, nhưng chưa đến mức tuyên bố tình trạng chiến tranh.

44


ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm

dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập

hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước.".

Về tiếp nhận đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước ngoài; bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ

đặc mệnh toàn quyền của CHXHCN Việt Nam; cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền của

CHXHCN Việt Nam; phong hàm, cấp đại sứ:

Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục ghi nhận thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia trong việc

tiếp nhận đại sứ đặc mệnh toàn quyền của nước ngoài; phong hàm, cấp đại sứ.

Đối với việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của CHXHCN Việt

Nam, theo Hiến pháp 1992, Chủ tịch nước trực tiếp quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ

đặc mệnh toàn quyền (thẩm quyền về mặt đối nội, nội bộ); đồng thời trực tiếp cử, triệu hồi đại

sứ đặc mệnh toàn quyền (thẩm quyền về mặt đối ngoại). Theo Hiến pháp (sửa đổi), thực chất

việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền (thẩm quyền về mặt đối nội, nội bộ) do

Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định (khoản 12 Điều 74 Hiến pháp quy định Uỷ ban thường

vụ Quốc hội "Phê chuẩn đề nghị bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền của

CHXHCN Việt Nam"). Chủ tịch nước chỉ căn cứ vào nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc

hội, ra quyết định bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn quyền, một thủ tục mang tính

nghi thức, biểu tượng của nguyên thủ quốc gia. Việc cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền

(thẩm quyền về mặt đối ngoại) vẫn thuộc Chủ tịch nước. Nhưng về cơ bản, việc cử, triệu hồi đại

sứ đặc mệnh toàn quyền chỉ là thủ tục đối ngoại, nên thực chất Chủ tịch nước chỉ có thẩm quyền

trong việc triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền về nước, sau đó lại cử ra nước ngoài một cách

tạm thời trong trường hợp quan hệ giữa Việt Nam với nước ngoài căng thẳng.

Ở đây cũng cần bàn thêm về cách diễn đạt của Hiến pháp (sửa đổi), cụ thể là: khoản 6

Điều 88 quy định Chủ tịch nước "căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, bổ

nhiệm, miễn nhiệm; quyết định cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền của CHXHCN Việt

Nam". Theo chúng tôi, việc đặt dấu ";" ở giữa cụm từ "bổ nhiệm, miễn nhiệm" và cụm từ

"quyết định cử, triệu hồi" là chưa thật sự chính xác. Ở đây cách viết đúng phải là "căn cứ vào

nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ đặc mệnh toàn

quyền của CHXHCN Việt Nam; quyết định cử, triệu hồi đại sứ đặc mệnh toàn quyền của

CHXHCN Việt Nam", để tách bạch rõ hai việc bổ nhiệm, miễn nhiệm đại sứ và cử, triệu hồi

đại sứ.

Về đàm phán, ký, phê chuẩn, gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân

danh Nhà nước: Hiến pháp (sửa đổi) quy định Chủ tịch nước quyết định đàm phán, ký điều

ước quốc tế nhân danh Nhà nước; trình Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm

dứt hiệu lực điều ước quốc tế quy định tại khoản 14 Điều 70; quyết định phê chuẩn, gia nhập

hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước.

Đối với điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước thuộc thẩm quyền của Quốc hội được

quy định tại khoản 14 Điều 70 Hiến pháp (điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa

bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của CHXHCN Việt Nam tại các tổ chức quốc tế

45


và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của

công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội), Chủ tịch nước trình

Quốc hội phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực.

Đối với điều ước quốc tế khác nhân danh Nhà nước, Hiến pháp 1992 quy định Chủ tịch

nước tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Việt Nam với người

đứng đầu nhà nước khác. Tuy nhiên, quá trình tổng kết Hiến pháp 1992 cho thấy, quy định

này chưa thể hiện hết vai trò của Chủ tịch nước trong công tác điều ước quốc tế, đồng thời

cũng chưa thật phù hợp và bất hợp lý so với thực tiễn công tác này, Chủ tịch nước cũng như

nguyên thủ các quốc gia trên thế giới không trực tiếp tiến hành đàm phán điều ước quốc tế mà

thường ủy quyền cho cơ quan hữu quan đàm phán. Vì vậy, Hiến pháp (sửa đổi) đã quy định rõ

quyền quyết định việc đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước của Chủ tịch

nước. Điều này phù hợp với thông lệ quốc tế, nguyên thủ quốc gia không trực tiếp đàm phán

nhưng có quyền quyết định việc đàm phán điều ước quốc tế.

Theo khoản 6 Điều 88 Hiến pháp, Chủ tịch nước quyết định đàm phán, ký, phê chuẩn,

gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước (trừ trường hợp thuộc

thẩm quyền của Quốc hội20) trên cơ sở tờ trình của Chính phủ. Theo khoản 7 Điều 96 Hiến

pháp (sửa đổi), Chính phủ "Tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo

ủy quyền của Chủ tịch nước". Theo khoản 4 Điều 2 Nghị quyết 719/2014/UBTVQH13 ngày

6/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội Hướng dẫn thực hiện khoản 2 Điều 2 Nghị quyết

số 64/2013/QH13 ngày 28/11/2013 của Quốc hội quy định một số điểm thi hành Hiến pháp

nước CHXHCN Việt Nam, "Chủ tịch nước tự mình hoặc theo đề nghị của Chính phủ ủy

quyền bằng văn bản cho Chính phủ tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà

nước". Như vậy, Chủ tịch nước có thể tự mình ủy quyền bằng văn bản cho Chính phủ tổ chức

đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước hoặc theo đề nghị của Chính phủ, Chủ

tịch nước ủy quyền bằng văn bản cho Chính phủ tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân

danh Nhà nước.

So với Hiến pháp 1992, Hiến pháp (sửa đổi) đã phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạn của

Chủ tịch nước, Chính phủ trong đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước, cụ thể:

Hiến pháp (sửa đổi) quy định Chủ tịch nước quyết định về chủ trương đàm phán và ủy quyền

đàm phán điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước; quyết định về chủ trương ký và ủy quyền ký

điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước trên cơ sở kết quả đàm phán; quyết định phê chuẩn, gia

nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước. Chính phủ có trách

nhiệm tổ chức đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước theo ủy quyền của Chủ

tịch nước; tổ chức triển khai thực hiện điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước (Khoản 1 Điều

96 quy định Chính phủ tổ chức thi hành lệnh, quyết định của Chủ tịch nước). Ở đây cũng cần

bàn thêm trường hợp Chủ tịch nước không ủy quyền cho Chính phủ tổ chức đàm phán, ký

20

Khoản 14 Điều 70 Hiến pháp (sửa đổi) quy định Quốc hội "phê chuẩn, quyết định gia nhập hoặc chấm dứt hiệu lực của điều ước quốc tế liên quan đến chiến tranh, hòa bình, chủ quyền quốc gia, tư cách thành viên của CHXHCN Việt Nam tại các tổ chức quốc tế và khu vực quan trọng, điều ước quốc tế về quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân và điều ước quốc tế khác trái với luật, nghị quyết của Quốc hội".

46


điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước, khi đó liệu Chủ tịch nước có tự mình tổ chức đàm

phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước hay không và cơ chế nào để Chủ tịch nước có

thể thực hiện được công việc này. Thiết nghĩ, những vấn đề như vậy cũng cần được các nhà

làm luật lưu tâm nghiên cứu, quy định.

Theo Hiến pháp (sửa đổi), Chủ tịch nước là người trực tiếp chịu trách nhiệm trước Quốc

hội, nhân dân về đàm phán, ký điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước. Chính phủ chịu trách

nhiệm trước Quốc hội, nhân dân về tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế đã được Chủ tịch

nước quyết định phê chuẩn, gia nhập. Thực tiễn công tác điều ước cho thấy, trong các điều

ước quốc tế nhân danh Nhà nước, có nhiều hiệp định tín dụng ký với nhà nước, chính phủ

khác và các tổ chức tài chính quốc tế. Trong bối cảnh nợ công của nước ta ngày càng tăng;

việc vay vốn đang có xu hướng chuyển dần từ vay ưu đãi sang vay thương mại; dư luận đang

có nhưng lo ngại về hiệu quả sử dụng vốn vay và khả năng trả nợ... thì cần thiết phải nghiên

cứu, quy định cụ thể cơ chế để Quốc hội, Chủ tịch nước, các cơ quan chức năng của Đảng,

Nhà nước và nhân dân có thể kiểm tra, giám sát tình hình vay nợ nước ngoài, hiệu quả sử

dụng vốn vay và khả năng trả nợ, nhằm bảo đảm tính bền vững của nợ công, nợ quốc gia.


"1. Hội đồng quốc phòng và an ninh gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Danh

sách thành viên Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước trình Quốc hội phê chuẩn.

Hội đồng quốc phòng và an ninh làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số.

2. Hội đồng quốc phòng và an ninh trình Quốc hội quyết định tình trạng chiến tranh,

trường hợp Quốc hội không thể họp được thì trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định;

động viên mọi lực lượng và khả năng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc; thực hiện những

nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt do Quốc hội giao trong trường hợp có chiến tranh; quyết định

việc lực lượng vũ trang nhân dân tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và

trên thế giới.".

Cơ chế Hội đồng quốc phòng và an ninh xuất hiện lần đầu tiên trong Hiến pháp 1959 với

tên gọi "Hội đồng quốc phòng". Đến Hiến pháp 1980, "Hội đồng quốc phòng" được quy định

như là một cơ quan thuộc Quốc hội. Hiến pháp 1992 đã tái thiết lập chế định Chủ tịch nước, quy

định "Hội đồng quốc phòng và an ninh" vẫn do Quốc hội thành lập nhưng không phải là cơ

quan thuộc Quốc hội. Theo đó, Điều 90 Hiến pháp 1980 quy định về Hội đồng quốc phòng (đặt

tại Chương VI Quốc hội) được chuyển thành Điều 104 Hiến pháp 1992 (đặt tại Chương VII

Chủ tịch nước). Cùng với Hội đồng quốc phòng và an ninh, để tiếp tục giúp Quốc hội trong lĩnh

vực này, Quốc hội thành lập Ủy ban quốc phòng và an ninh của Quốc hội.

Hiến pháp (sửa đổi) tiếp tục giữ quy định về: cơ cấu Hội đồng gồm Chủ tịch, Phó Chủ

tịch và các Ủy viên; thẩm quyền phê chuẩn thành viên Hội đồng; chế độ làm việc của Hội

đồng là chế độ tập thể và quyết định theo đa số; nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng trong việc

động viên mọi lực lượng và khả năng của đất nước để bảo vệ Tổ quốc; và thực hiện những

nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt do Quốc hội giao trong trường hợp có chiến tranh.

47


Hiến pháp (sửa đổi) bổ sung hai nhiệm vụ và quyền hạn cho Hội đồng quốc phòng và an

ninh phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ bảo đảm giữ vững quốc phòng - an ninh, bảo vệ Tổ quốc

trong tình hình mới, đó là: Hội đồng quốc phòng và an ninh trình Quốc hội quyết định tình

trạng chiến tranh, trường hợp Quốc hội không thể họp được thì trình Ủy ban thường vụ Quốc

hội quyết định; quyết định việc lực lượng vũ trang nhân dân tham gia hoạt động góp phần bảo

vệ hòa bình ở khu vực và trên thế giới.

Theo Điều 34 Luật Quốc phòng năm 2005, trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn

cấp về quốc phòng, Hội đồng quốc phòng và an ninh có nhiệm vụ, quyền hạn: quyết định động

viên mọi lực lượng và khả năng của nước nhà để bảo vệ Tổ quốc; quyết định các biện pháp

quân sự và điều động lực lượng vũ trang nhân dân; quyết định các biện pháp nhằm giữ ổn định

an ninh chính trị, trật tự, an toàn xã hội phục vụ quốc phòng; chỉ đạo các hoạt động tư pháp,

ngoại giao thời chiến; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đặc biệt khác khi được Quốc hội giao.

Ở đây thiết nghĩ, để bảo đảm Hội đồng quốc phòng và an ninh hoạt động có hiệu quả,

cũng cần có nghiên cứu, bổ sung quy định cụ thể hơn về cơ cấu tổ chức bộ máy giúp việc cho

Hội đồng, cơ chế hoạt động của Hội đồng và những nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng

trong thời bình và thời chiến...


"Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, phiên họp

của Chính phủ.

Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ tịch nước xét

thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước.".

Đây là một trong những điểm mới của Hiến pháp (sửa đổi). Bằng quy định Chủ tịch

nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ, có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn, Hiến

pháp (sửa đổi) đã xác định rõ hơn mối quan hệ giữa Chủ tịch nước với Chính phủ, cơ quan

hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp, cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Có thể nói, Hiến pháp (sửa đổi) đã mở rộng thẩm quyền của Chủ tịch nước trong mối quan hệ

với Chính phủ. Theo đó, Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn về vấn đề mà Chủ

tịch nước xét thấy cần thiết để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Tuy nhiên, thẩm quyền

yêu cầu Chính phủ họp bàn không phải áp dụng đối với mọi vấn đề và trong mọi trường hợp.

Thẩm quyền này cũng có/bị giới hạn với 02 điều kiện cụ thể: (1) Chủ tịch nước xét thấy và (2)

để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước. Như vậy, trong trường hợp Chủ tịch nước

không thấy cần thiết và đối với những vấn đề không liên quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của

Chủ tịch nước được quy định tại Điều 88 (hay nói cách khác, việc đề nghị Chính phủ họp bàn

không nhằm mục đích để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước), thì Chủ tịch nước

không có quyền yêu cầu Chính phủ họp bàn.

Cùng với thẩm quyền trên, Hiến pháp (sửa đổi) cũng quy định trách nhiệm báo cáo của

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Chủ tịch nước. Điều 94 Hiến pháp quy định: "Chính

phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ

Quốc hội, Chủ tịch nước". Khoản 2 Điều 95 Hiến pháp quy định Thủ tướng Chính phủ "báo

48


cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trước Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc

hội, Chủ tịch nước". Tuy nhiên, từ thực tiễn thi hành Hiến pháp 1992, thiết nghĩ cũng cần

nghiên cứu, quy định cụ thể hơn trách nhiệm báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

trước Chủ tịch nước trong một văn bản luật, giống như việc cụ thể hóa trong Luật Tổ chức

Quốc hội về trách nhiệm báo cáo của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.

6. Hiến pháp (sửa đổi) giữ nguyên quy định của Hiến pháp 1992 về thể thức văn bản do

Chủ tịch nước ban hành gồm lệnh, quyết định (Điều 91 Hiến pháp); về điều kiện của ứng cử

viên Phó Chủ tịch nước, nhiệm vụ của Phó Chủ tịch nước và việc Phó Chủ tịch nước giữ

quyền Chủ tịch nước trong trường hợp Chủ tịch nước không làm việc được trong thời gian dài

hoặc khuyết Chủ tịch nước (Điều 92 và Điều 93 Hiến pháp). Cụ thể:

"Điều 91

Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

Điều 92

Phó Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội.

Phó Chủ tịch nước giúp Chủ tịch nước thực hiện nhiệm vụ và có thể được Chủ tịch

nước uỷ nhiệm thay Chủ tịch nước thực hiện một số nhiệm vụ.

Điều 93

Khi Chủ tịch nước không làm việc được trong thời gian dài thì Phó Chủ tịch nước giữ

quyền Chủ tịch nước.

Trong trường hợp khuyết Chủ tịch nước thì Phó Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước

cho đến khi Quốc hội bầu ra Chủ tịch nước mới".

Theo Hiến pháp (sửa đổi), Phó Chủ tịch nước "giúp Chủ tịch nước thực hiện nhiệm vụ

và có thể được Chủ tịch nước ủy nhiệm thay Chủ tịch nước thực hiện một số nhiệm vụ". Ở đây

có thể thấy, chức vụ cấp phó của người đứng đầu Nhà nước cũng có đặc thù riêng cho với các

chức vụ cấp phó khác trong hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước. Thông thường nhiệm vụ và

quyền hạn của cấp phó do cấp trưởng quy định, nhưng ở đây, nhiệm vụ và quyền hạn của cấp

phó của người đứng đầu Nhà nước do Hiến pháp quy định. Bên cạnh đó, Hiến pháp cũng quy

định việc Phó Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước trong trường hợp Chủ tịch nước không

làm việc được trong thời gian dài21; và trường hợp khuyết Chủ tịch nước thì Phó Chủ tịch

nước giữ quyền Chủ tịch nước cho đến khi Quốc hội bầu ra Chủ tịch nước mới. Việc Hiến

pháp quy định Phó Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước thể hiện vị trí pháp lý đặc biệt,

đồng thời cũng thể hiện tính "biểu tượng" của nguyên thủ quốc gia.

21

Trong quá trình sửa đổi Hiến pháp 1992, có ý kiến đề nghị cần quy định cụ thể "thời gian dài" trong trường hợp này là bao lâu?

49


CHẾ ĐỊNH CHỦ TỊCH NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP NĂM 2013 VÀ

ĐỊNH HƯỚNG XÂY DỰNG LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHỦ TỊCH NƯỚC

ThS. Cao Vũ Minh

Nghiên cứu sinh, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

ThS. Võ Phan Lê Nguyễn

Nghiên cứu sinh, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh.

1. Dẫn nhập

Hiến pháp năm 2013 được thông qua là sự kiện chính trị, pháp lý đặc biệt quan trọng,

đánh dấu bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của nước ta. Với đặc điểm thể chế chính trị và

mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam thì chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp

năm 2013 đã có những thay đổi tích cực, hợp lý. Bài viết sau đây phân tích điểm mới, tiến bộ

về chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013, đồng thời đề xuất một số kiến nghị

trong việc xây dựng Luật về hoạt động của Chủ tịch nước.

2. Những điểm tiến bộ về chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013

Trong Hiến pháp năm 1992, chế định Chủ tịch nước được quy định tại chương VI gồm

8 điều từ Điều 101 đến Điều 108. Chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 2013 vẫn

được quy định tại chương VI gồm 8 điều từ Điều 86 đến Điều 93. So với Hiến pháp năm 1992

thì chế định Chủ tịch nước trong Hiến pháp 2013 giữ nguyên 3 điều, còn lại thì sửa đổi, bổ

sung 5 điều.

Về vị trí, tính chất pháp lý: Điều 86 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước là

người đứng đầu Nhà nước, thay mặt nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và

đối ngoại”. Với vai trò “là người đứng đầu Nhà nước”, Chủ tịch nước thể hiện trách nhiệm của

Nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân, các nhà nước và các tổ chức khác. Với vai trò “thay

mặt nhà nước”, Chủ tịch nước thể hiện tính thống nhất về quyền lực nhà nước trong mối quan

hệ với bên ngoài. Với quy định tại Điều 86, Hiến pháp năm 2013 đã đề cao vai trò của Chủ tịch

nước. Theo đó, vị trí, tính chất pháp lý của Chủ tịch nước thể hiện tính hệ thống và sự thống

nhất trong nội tại bộ máy nhà nước cũng như trong mối quan hệ với các chủ thể khác22.

Về trình tự thành lập: Chủ tịch nước do Quốc hội bầu trong số đại biểu Quốc hội

(Điều 87). Nhiệm kỳ của Chủ tịch nước theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Một điểm mới của Hiến

pháp năm 2013 là sau khi được bầu, Chủ tịch nước phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc,

Nhân dân và Hiến pháp23. Thật ra, không chỉ Chủ tịch nước phải tuyên thệ mà ngay cả Chủ

tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao cũng phải tuyên thệ

sau khi nhậm chức nhằm tạo cơ sở quan trọng cho nhân dân thực hiện chức năng giám sát đối

với những người giữ chức vụ chủ chốt trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, theo chúng tôi,

22

Đỗ Minh Khôi, Vai trò hiến định của Nguyên thủ quốc gia, Đặc san Khoa học pháp lý (Về quyền con người, về

sửa đổi Hiến pháp 1992), Số 3, năm 2013. 23 Khoản 7 điều 70 Hiến pháp 2013 quy định: “Sau khi được bầu, Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao phải tuyên thệ trung thành với Tổ quốc, Nhân dân và Hiến pháp”.

50


việc tuyên thệ của Chủ tịch nước còn mang nhiều ý nghĩa sâu sắc. Trước hết, việc tuyên thệ

của Chủ tịch nước phù hợp với thông lệ quốc tế24. Thứ hai, lời tuyên thệ của Chủ tịch nước

còn mang tính thiêng liêng cao cả, đó là nguồn cảm hứng cho các tầng lớp nhân dân, tạo ra

tính vẹn toàn của bộ máy quyền lực và niềm tin của nhân dân vào chính quyền, từ đó hình

thành nên sự đồng thuận xã hội và xây dựng khối đại đoàn kết dân tộc. Thứ ba, lời tuyên thệ

của Chủ tịch nước nhấn mạnh tính tối cao của Hiến pháp, đó là lời cam đoan vững chắc về

việc Chủ tịch nước có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp theo Điều 119 Hiến pháp năm 2013.

Về thẩm quyền của Chủ tịch nước: thẩm quyền của Chủ tịch nước được quy định

trong Hiến pháp 2013 nhìn chung không thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992 nhưng đã

có sự sắp xếp lại cho hợp lý, khoa học hơn.

Cụ thể, theo Khoản 1, Điều 103 Hiến pháp năm 1992 thì “Chủ tịch nước có nhiệm vụ,

quyền hạn công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh”. Tuy nhiên, cách quy định như vậy là không

khoa học, rất dễ dẫn đến nhận thức sai lầm: “công bố pháp lệnh là nghĩa vụ của Chủ tịch

nước”. Dưới góc độ pháp lý thì thẩm quyền bao hàm các nhiệm vụ và các quyền hạn (các

quyền và nghĩa vụ)25. Do đó, khi nghiên cứu Điều 103 Hiến pháp năm 1992, chúng ta thấy có

những quy định là quyền của Chủ tịch nước, ngược lại cũng có những quy định thuần túy là

nghĩa vụ của Chủ tịch nước. Với tư duy đó thì “việc công bố Hiến pháp, luật của Quốc hội” là

nghĩa vụ của Chủ tịch nước vì đơn giản Chủ tịch nước buộc phải làm điều này mà không có

quyền phủ quyết. Tuy nhiên, đối với pháp lệnh thì việc công bố nó không phải là nghĩa vụ của

Chủ tịch nước vì Chủ tịch nước có quyền “phủ quyết mềm”26 đối với pháp lệnh. Chính vì vậy,

trên cơ sở tiếp thu thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến pháp năm 1992, nhà làm luật đã

“kết hợp” Khoản 1 và Khoản 7 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 thành một quy định mang tính

thống nhất hơn trong Hiến pháp năm 2013 là: “Chủ tịch nước công bố Hiến pháp, luật, pháp

lệnh; đề nghị Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét lại pháp lệnh trong thời hạn mười ngày,

kể từ ngày pháp lệnh được thông qua; nếu pháp lệnh đó vẫn được Uỷ ban thường vụ Quốc

hội biểu quyết tán thành mà Chủ tịch nước vẫn không nhất trí thì Chủ tịch nước trình

Quốc hội quyết định tại kỳ họp gần nhất” (Khoản 1, Điều 88). Bên cạnh đó, Hiến pháp năm

2013 đã loại bỏ những quy định không nhất quán trong thẩm quyền của Chủ tịch nước trong

Hiến pháp năm 1992. Theo Hiến pháp năm 1992 thì “Luật, nghị quyết của Quốc hội phải

được công bố chậm nhất là mười lăm ngày kể từ ngày được thông qua” (Điều 88) và “Pháp

lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải được công bố chậm nhất là mười lăm

ngày kể từ ngày được thông qua, trừ trường hợp Chủ tịch nước trình Quốc hội xem xét lại”

(Điều 93). Để làm rõ cho quy định này thì tại Khoản 1, Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy

24 Theo mục 1, Điều II Hiến pháp Mỹ thì trong lễ nhậm chức, Tổng thống Mỹ phải đặt tay lên cuốn Kinh Thánh để tuyên thệ như sau: “Tôi trịnh trọng tuyên thệ rằng tôi sẽ hành xử chức vụ Tổng thống Mỹ một cách trung thành và sẽ cố gắng hết khả năng của mình để bảo tồn, che chở và bảo vệ Hiến pháp của nước Mỹ”. Mặc dù không có luật nào quy định rằng lời tuyên thệ nhậm chức phải được một người đặc biệt nào đó chủ trì nhưng các vị Tổng thống thường tuyên thệ trước sự chủ trì của Chánh án Tòa án Tối cao Mỹ. 25

Nguyễn Cửu Việt, Cải cách hành chính: về khái niệm thẩm quyền, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 8, năm 2005. 26

Đây là cách dùng từ của PGS.TS Nguyễn Cửu Việt trong bài “Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật (tiếp

theo) và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 51, năm 2005.

51


định “Chủ tịch nước có nhiệm vụ, quyền hạn công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh”. Xét dưới

góc độ logic pháp lý thì ba điều 88, 93 và 103 đã có những điểm không nhất quán. Điều 88 và

93 quy định “Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội phải

được công bố” nhưng ai công bố thì lại bỏ ngõ vì thẩm quyền của Chủ tịch nước trong Hiến

pháp năm 1992 không quy định vấn đề này. Khắc phục bất cập này, Hiến pháp năm 2013 đã

bỏ các quy định liên quan đến việc “công bố Nghị quyết của Quốc hội và Nghị quyết của Ủy

ban thường vụ Quốc hội”. Điều này cũng hoàn toàn phù hợp với quy định là Chủ tịch nước

chỉ phải công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh tại Khoản 1, Điều 88 Hiến pháp năm 2013.

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục khẳng định Chủ tịch nước thống lĩnh lực lượng vũ trang

nhân dân, giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh. Để làm rõ hơn vai trò thống

lĩnh lực lượng vũ trang, Hiến pháp năm 2013 quy định Chủ tịch nước quyết định phong,

thăng, giáng, tước quân hàm cấp tướng, chuẩn đô đốc, phó đô đốc, đô đốc hải quân; bổ nhiệm,

miễn nhiệm, cách chức Tổng Tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục Chính trị Quân đội

nhân dân Việt Nam. Trước đây, Khoản 9, Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định: “Chủ tịch

nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân” .

Tuy nhiên, hàm, cấp sĩ quan cấp cao trong các lực lượng vũ trang nhân dân là những hàm, cấp

nào thì Hiến pháp không có quy định. Điều này chỉ có thể được làm rõ thông qua Luật Sĩ

quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) và Luật Công an

nhân dân năm 2005. Theo đó, Điều 25 Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam quy định:

“Chủ tịch nước phong, thăng quân hàm Đại tướng, Thượng tướng; Thủ tướng Chính phủ

phong, thăng quân hàm Trung tướng, Thiếu tướng”. Tương tự, Điều 25 Luật Công an nhân

dân năm 2005 cũng quy định: “Chủ tịch nước phong, thăng cấp bậc hàm Thượng tướng, Đại

tướng. Thủ tướng Chính phủ phong, thăng cấp bậc hàm Thiếu tướng, Trung tướng”. So với

Hiến pháp năm 1992 thì Hiến pháp năm 2013 quy định rất cụ thể, rõ ràng. Theo đó, Chủ tịch

nước quyết định phong hàm, cấp sĩ quan cấp tướng trong các lực lượng vũ trang nhân dân”

(Khoản 5, Điều 88). Với quy định này, có thể hiểu rằng việc phong, thăng cấp hàm Trung

tướng, Thiếu tướng trong quân đội và công an trước đây thuộc về Thủ tướng Chính phủ thì

nay thuộc về Chủ tịch nước. Điều này là hợp lý vì trước đây việc bổ nhiệm “Phó Đô đốc Hải

quân, Chuẩn Đô đốc Hải quân” là thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ27 thì với quy

định mới trong Hiến pháp năm 2013, quyền này đã thuộc về Chủ tịch nước. Dưới góc độ cấp

bậc quân hàm sĩ quan thì Chuẩn Đô đốc Hải quân có cấp hàm Thiếu tướng, còn Phó Đô đốc

Hải quân có cấp hàm Trung tướng28. Do đó, việc quy định “Chủ tịch nước quyết định phong

27

Điểm b, Khoản 1, Điều 25 Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008). 28

Khoản 3 Điều 10 Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam năm 1999 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) quy định:

Cấp Tướng có bốn bậc:

Thiếu tướng, Chuẩn Đô đốc Hải quân;

Trung tướng, Phó Đô đốc Hải quân;

Thượng tướng, Đô đốc Hải quân;

Đại tướng.

52


Phó Đô đốc, Chuẩn Đô đốc hải quân” đã “ngụ ý” rằng Chủ tịch nước có quyền phong hàm sĩ

quan từ cấp hàm Thiếu tướng trở lên.

Cũng theo Khoản 5, Điều 88, Chủ tịch nước có quyền: “phong, thăng, giáng, tước

quân hàm chuẩn đô đốc; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Tổng tham mưu trưởng, Chủ

nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam”. Theo Luật Sĩ quan quân đội nhân

dân Việt Nam thì Chuẩn đô đốc có cấp bậc quân hàm là Thượng tướng, còn Tổng Tham mưu

trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục Chính trị có thể có cấp bậc quân hàm cao nhất là Đại tướng.

Tổng tham mưu trưởng, Chủ nhiệm Tổng cục chính trị Quân đội nhân dân Việt Nam là những

chức vụ sĩ quan cao cấp chỉ dưới Bộ trưởng Bộ Quốc phòng29. Thẩm quyền này được đặt

trang trọng trong Hiến pháp càng khẳng định thực quyền của Chủ tịch nước trong việc thống

lĩnh lực lượng vũ trang nhân dân. Ngoài ra, Hiến pháp năm 2013 còn bổ sung quy định thẩm

quyền của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm Chủ tịch quyết định việc

lực lượng vũ trang nước ta tham gia hoạt động góp phần bảo vệ hòa bình ở khu vực và trên

thế giới30. Quy định này càng làm cho vai trò của Chủ tịch nước trở nên quan trọng hơn, chính

đáng hơn và thiêng liêng hơn.

Trong mối quan hệ với cơ quan hành pháp, Điều 90 Hiến pháp năm 2013 quy định:

“Chủ tịch nước có quyền tham dự phiên họp của Chính phủ”. Đây là quy định không mới vì

chỉ là sự kế thừa Điều 105 Hiến pháp năm 1992. Điểm mới duy nhất là trong Hiến pháp năm

2013 có quy định: “Khi cần thiết, Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về những vấn đề

thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước”. Trước khi Hiến pháp năm 2013 được thông

qua, có ý kiến cho rằng nên quy định cho Chủ tịch nước có quyền tham dự và chủ tọa các

phiên họp của Chính phủ vì nếu Chủ tịch nước chỉ tham dự phiên họp Chính phủ như một

khách mời thì không tương xứng với vai trò của Chủ tịch nước, mặt khác, Chủ tịch nước

không có thẩm quyền tác động có hiệu quả vào hoạt động của Chính phủ31. Tuy nhiên, trong

bối cảnh hiện nay, chúng tôi cho rằng quy định “Chủ tịch nước yêu cầu Chính phủ họp bàn về

những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch nước” đã là một bước tiến rất lớn

trong tư duy lập hiến ở nước ta. Thứ nhất, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 thì Chủ tịch

nước chỉ đứng đầu Nhà nước mà không đứng đầu Chính phủ - cơ quan hành chính cao nhất

của nước ta nên không thể chủ tọa các phiên họp của Chính phủ. Thứ hai, xét dưới góc độ cơ

chế chịu trách nhiệm thì Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ, do đó, Thủ

tướng Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về hoạt động của Chính phủ (Khoản

2, Điều 95 Hiến pháp năm 2013). Trong trường hợp, Thủ tướng Chính phủ chủ tọa các phiên

họp Chính phủ mà có những quyết sách chưa phù hợp thì cơ chế chịu trách nhiệm đã được

quy định rõ ràng, trong khi đó, nếu Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp Chính phủ mà có

những sai sót thì không thể “đổ dồn” trách nhiệm cho Thủ tướng Chính phủ. Việc dồn trách

29

Xem thêm Điểm k và Điềm l, Khoản 1, Điều 15 Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam. 30

Phan Trung Lý, Bình luận về Hiến pháp (sửa đổi) năm 2013: Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt

Nam - Hiến pháp dân chủ, pháp quyền và phát triển, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 1, năm 2014. 31

Vũ Văn Nhiêm, Một số góp ý về bộ máy nhà nước trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Đặc san Khoa

học pháp lý (Về quyền con người, về sửa đổi Hiến pháp 1992), Số 3, năm 2013.

53


nhiệm của Chủ tịch nước sang cho Thủ tướng trong trường hợp này hoàn toàn không hợp lý.

Thứ ba, xuất phát từ mô hình thể chế bộ máy nhà nước Việt Nam hiện nay, Hiến pháp năm

2013 không quy định Chủ tịch nước chủ tọa các phiên họp Chính phủ nói riêng và trực tiếp

điều hành hành pháp nói chung là hợp lý bởi nếu thừa nhận quyền này thì đã có sự chuyển đổi

chính thể từ mô hình Việt Nam hiện nay (có nhiều tính chất đại nghị) sang mô hình chế độ

tổng thống hoặc bán tổng thống. Điều này có thể thay đổi không chỉ thể chế nhà nước mà cả

thể chế chính trị nói chung32.

Từ trong cội nguồn tổ chức nhà nước, chế định nguyên thủ quốc gia luôn luôn là một

chế định tiềm tàng để xử lý các tình huống cần kíp phòng khi các chế định dân chủ khác đã

không còn tác dụng33. Nói cách khác, với vị trí đứng đầu nhà nước, thay mặt cho đất nước, đại

diện cho sự tập trung, thống nhất, đoàn kết quốc gia, nguyên thủ quốc gia có lợi thế đặc biệt

trong việc quyết định tình huống khẩn cấp của đất nước.

Theo Khoản 13 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội “quy định về tình trạng

khẩn cấp”. Theo Khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội

“ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương”. Khi Uỷ ban

thường vụ Quốc hội ban bố tình trạng khẩn cấp thì Chính phủ có nghĩa vụ “thi hành lệnh

động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết khác để bảo vệ Tổ

quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân” (Khoản 3 Điều 96 Hiến pháp năm 2013).

“Các biện pháp cần thiết khác” ở đây có thể là trưng mua, trưng dụng tài sản của tổ chức, cá

nhân34 hay trưng dụng đất35 nhằm đáp ứng về mặt nhân lực, vật lực ứng phó với tình trạng

khẩn cấp.

Về tính chất, tình trạng khẩn cấp có thể gây ra những hậu quả tức thời, trực tiếp nhưng

cũng có thể để lại những hậu quả lâu dài đối với con người và xã hội. Tình trạng khẩn cấp ảnh

hưởng đến trật tự, sự ổn định của xã hội. Ở mức độ thấp, tình trạng khẩn cấp làm giảm tốc độ

phát triển của xã hội. Ở mức độ cao hơn, tình trạng khẩn cấp gây ra khủng hoảng xã hội, phá

vỡ kết cấu của xã hội. Hệ quả của tình trạng khẩn cấp như thế nào còn phụ thuộc vào cách

giải quyết cũng như tốc độ giải quyết nhanh hay chậm. Thực tế chỉ ra rằng không phải lúc nào

cũng dễ dàng ban bố “tình trạng khẩn cấp”36. Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà Ủy ban

thường vụ Quốc hội không kịp thời ban bố tình trạng khẩn cấp. Điều này làm cho khả năng

32

Đỗ Minh Khôi, tlđd. 33

Bùi Xuân Đức, Sự kế thừa, phát triển chế định chủ tịch nước trong hiến pháp 1946 qua các bản hiến pháp việt

nam và một số yêu cầu đổi mới, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Phát huy những giá trị chính trị, pháp lý của Hiến

pháp 1946 trong sự nghiệp đổi mới hiện nay” do Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu khoa học – Văn

phòng Quốc hội tổ chức.

34 Khoản 3, Điều 32 Hiến pháp 2013 quy định: “Trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh hoặc vì lợi ích quốc gia, tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của tổ chức, cá nhân theo giá thị trường”. 35 Khoản 4, Điều 54 Hiến pháp 2013 quy định: “Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết do luật định để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai”. 36

Nguyễn Mạnh Kháng, Một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý xã hội trong những tình huống bất thường

ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và pháp luật số 11, năm 2009.

54


ứng phó của đất nước trở nên chậm chạp. Chính vì vậy, việc Hiến pháp quy định cho Chủ tịch

nước có quyền “công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương

trong trường hợp Uỷ ban thường vụ Quốc hội không thể họp được” (Khoản 5 Điều 88 Hiến

pháp năm 2013) là một quy định rất có ý nghĩa trong việc chủ động ứng phó và khắc phục

tình trạng khẩn cấp. Điều khoản này không chỉ đề cao vai trò của Chủ tịch nước mà còn đáp

ứng yêu cầu kết hợp hài hòa giữa quyền lập pháp với quyền hành pháp.

Ngoài ra, thẩm quyền của Chủ tịch nước liên quan đến “đàm phán, ký điều ước quốc

tế” trong Hiến pháp năm 2013 cũng được quy định rõ ràng, chính xác hơn.

Khoản 10 Điều 103 Hiến pháp năm 1992 quy định, Chủ tịch nước “tiến hành đàm

phán, ký kết điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam với

người đứng đầu Nhà nước khác”. Theo Khoản 4, Điều 2 Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện

điều ước quốc tế năm 2005 thì “Ký kết là những hành vi pháp lý do người hoặc cơ quan nhà

nước có thẩm quyền thực hiện, bao gồm đàm phán, ký, phê chuẩn, phê duyệt điều ước quốc

tế hoặc trao đổi văn kiện tạo thành điều ước quốc tế”. Do đó, cách quy định như Hiến pháp

năm 1992, Chủ tịch nước “tiến hành đàm phán, ký kết điều ước quốc tế” là chưa chính xác,

vì khái niệm “ký kết” đã bao hàm cả giai đoạn “đàm phán”. Khắc phục điểm không chính xác

này, Hiến pháp năm 2013 quy định rõ ràng hơn là: “Chủ tịch nước quyết định đàm phán, ký

điều ước quốc tế nhân danh Nhà nước”37.

3. Đề xuất, kiến nghị về việc xây dựng Luật về hoạt động của Chủ tịch nước

Trên cơ sở phân tích những quy định mới trong Hiến pháp năm 2013 về chế định Chủ

tịch nước, chúng tôi có một số đề xuất như sau:

Thứ nhất, theo Khoản 6 Điều 70 Hiến pháp năm 2013 thì Quốc hội có quyền quy định

tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án nhân dân, Viện kiểm

sát nhân dân, Hội đồng bầu cử quốc gia, Kiểm toán Nhà nước, chính quyền địa phương và cơ

quan khác do Quốc hội thành lập. Hiện nay, việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn

của Chủ tịch nước chỉ mới dừng lại ở tầm Hiến pháp hoặc có quy định ở luật thì cũng còn quá

chung chung và tản mạn. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của nhà nước nên chỉ quy định các vấn

đề lớn, có tính nền tảng chứ không đi vào quy định cụ thể, các vấn đề cơ bản thì để luật quy

định38, do đó, theo chúng tôi, cần sớm ban hành Luật về hoạt động của Chủ tịch nước. Điều

đáng ngạc nhiên là trong khi tổ chức và hoạt động các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước

được điều chỉnh bằng một, thậm chí nhiều đạo luật do Quốc hội ban hành thì hoạt động của

Chủ tịch nước lại không được điều chỉnh ở tầm luật39. Đây là một điều hoàn toàn không hợp

37

Khoản 6, Điều 88 Hiến pháp 2013. 38 Phát biểu của TS. Uông Chu Lưu – Phó chủ tịch Quốc hội và của GS.TS Phan Trung Lý - Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật Quốc hội trong bài Nên sửa đổi quy định về bộ máy nhà nước trong Hiến pháp, đăng trên Vnexpress.net ngày 4/8/2011. 39

Về tổ chức và hoạt động của Quốc hội được điều chỉnh bằng Luật tổ chức Quốc hội năm 2001, Luật hoạt

động giám sát của Quốc hội năm 2003; Tổ chức và hoạt động của Chính phủ được điều chỉnh bằng Luật tổ chức

Chính phủ năm 2001; Tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân thì được điều

chỉnh bằng Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002; Tổ chức

và hoạt động của HĐND và UBND thì được điều chỉnh bằng Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003. Thậm chí,

55


lý cần sớm khắc phục. Luật về hoạt động của Chủ tịch nước ra đời sẽ tạo ra khung pháp lý

quan trọng để Chủ tịch nước thực hiện tốt quyền hạn, nhiệm vụ của mình. Xây dựng và ban

hành Luật về hoạt động của Chủ tịch nước là biểu hiện cụ thể nhất nhằm thực hiện quyền hiến

định của Quốc hội.

Thứ hai, liên quan đến nội dung Luật về hoạt động của Chủ tịch nước, theo chúng tôi,

trong văn bản này cần làm rõ những vấn đề mà Hiến pháp năm 2013 còn quy định ở tầm khái

quát chung như vấn đề biểu quyết của Hội đồng quốc phòng và an ninh do Chủ tịch nước làm

chủ tịch hội đồng; vấn đề xử lý khiếm khuyết văn bản của Chính phủ và Thủ tướng Chính

phủ; vấn đề ân giảm án của Chủ tịch nước; vấn đề Phó Chủ tịch nước quyền Chủ tịch nước...

Khoản 1 Điều 89 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Hội đồng quốc phòng và an ninh

làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số”. Tuy nhiên, trong trường hợp “hai bên

biểu quyết ngang nhau” thì giải quyết như thế nào lại không được quy định trong Hiến pháp

năm 2013. Do đó, sẽ là hợp lý nếu vấn đề này được quy định trong Luật về hoạt động của Chủ

tịch nước. Theo chúng tôi, trong trường hợp này có thể quy định: “Trong trường hợp biểu

quyết ngang nhau thì thực hiện theo ý kiến mà Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh đã

biểu quyết”. Quy định như vậy một mặt vẫn đề cao hình thức hoạt động tập thể của Hội đồng

quốc phòng và an ninh, nhưng mặt khác cũng tăng cường vai trò cá nhân của Chủ tịch nước.

Thiết nghĩ, đây là một sự bổ sung quan trọng nhằm làm rõ vai trò “thống lĩnh lực lượng vũ

trang nhân dân và giữ chức Chủ tịch Hội đồng quốc phòng và an ninh” của Chủ tịch nước.

Nhân đây cũng nói thêm là trong Hiến pháp năm 1992 chỉ quy định “Những vấn đề quan

trọng thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa

số”. Nhằm cụ thể điều khoản này, Điều 35 Luật tổ chức Chính phủ năm 2001 quy định:

“Trong trường hợp biểu quyết ngang nhau thì thực hiện theo ý kiến mà Thủ tướng đã biểu

quyết”. Đây là một bổ sung nhỏ nhưng rất quan trọng nhằm thể hiện vai trò quyết định của cá

nhân Thủ tướng Chính phủ trong hình thức làm việc tập thể. Với tư duy ấy thì trong Luật về

hoạt động của Chủ tịch nước cần quy định rõ vai trò quyết định của Chủ tịch nước trong hình

thức hoạt động tập thể của Hội đồng quốc phòng và an ninh.

Khoản 1 Điều 96 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính phủ tổ chức thi hành Hiến

pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội,

lệnh, quyết định của Chủ tịch nước”. Để tổ chức thi hành các văn bản pháp luật của Quốc hội,

Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước thì Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ phải ban

hành ra các văn bản pháp luật nhằm chỉ đạo trực tiếp hoạt động của đối tượng quản lý. Vấn đề

có tính thực tiễn quan trọng đặt ra là xử lý như thế nào đối với những văn bản quy phạm pháp

luật có khiếm khuyết này của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Cụ thể, nếu văn bản quy

phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với các văn bản quy phạm pháp luật

của Quốc hội thì sẽ bị Quốc hội bãi bỏ (Khoản 10, Điều 70 Hiến pháp năm 2013); nếu trái với

văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban thường vụ Quốc hội thì cũng bị Ủy ban thường vụ

Kiểm toán nhà nước là cơ quan tuy không được quy định trong Hiến pháp năm 2001 nhưng vẫn có Luật Kiểm

toán nhà nước năm 2005 điều chỉnh.

56


Quốc hội bãi bỏ (Khoản 4, Điều 74 Hiến pháp năm 2013). Một câu hỏi đặt ra là nếu văn bản

quy phạm pháp luật của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trái với văn bản quy phạm pháp

luật của Chủ tịch nước thì Chủ tịch nước có quyền đình chỉ, bãi bỏ hay không? Hiến pháp

năm 2013 không có quy định, do đó, vấn đề này cần phải được giải thích rõ trong Luật về

hoạt động của Chủ tịch nước.

Hiến pháp năm 2013 không quy định về quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước.

Tuy nhiên, trên thực tế Chủ tịch nước vẫn thực hiện quyền này40. Do đó, theo chúng tôi, cần

quy định rõ quyền ân giảm án tử hình của Chủ tịch nước trong Luật về hoạt động của Chủ tịch

nước. Trong luật này cần quy định về nguyên tắc, điều kiện ân giảm, trình tự thực hiện và thời

hạn tối đa kể từ ngày nhận được đơn xin ân giảm của phạm nhân mà Chủ tịch nước phải trả

lời… Quy định này góp phần minh thị quyền hạn của Chủ tịch nước trong lĩnh vực tư pháp.

Điều 93 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Khi Chủ tịch nước không làm việc được

trong thời gian dài thì Phó Chủ tịch nước giữ quyền Chủ tịch nước”. Tuy nhiên, nội hàm của

khái niệm “một thời gian dài” là bao lâu thì không được Hiến pháp giải thích cụ thể. Người

xưa có câu: “một đất nước không thể một ngày không có vua”. Do đó, “một thời gian dài” là

“3 tháng, 6 tháng hay 12 tháng” cần được luật định cụ thể nhằm hạn chế tình trạng tùy nghi

cũng như đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước.

Thứ ba, Điều 91 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết

định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”. Nhìn chung, quy định này không có gì mới

và giữ nguyên Điều 106 Hiến pháp năm 1992. Tuy nhiên khi quy định như thế, Hiến pháp

năm 2013 cũng không xác định loại văn bản nào của Chủ tịch nước là văn bản có tính quy

phạm, văn bản nào chỉ có tính áp dụng pháp luật cho các trường hợp cụ thể. Do đó, khi Hiến

pháp năm 2013 được thông qua vẫn có ý kiến cho rằng nên bỏ lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi

hệ thống văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ nên xác định lệnh là văn bản cá biệt vì trên thực

tế, lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố luật, pháp lệnh41. Tuy nhiên, theo chúng

tôi, cần tiếp tục quy định lệnh của Chủ tịch nước là văn bản quy phạm pháp luật vì lệnh luôn

gắn liền với luật, pháp lệnh mà nó công bố. Luật, pháp lệnh là văn bản quy phạm pháp luật

nên “văn bản chở luật, pháp lệnh vào cuộc sống” tất nhiên cũng phải là văn bản quy phạm

pháp luật. Ngoài ra, do tính trang trọng của lệnh được ban hành bởi người đứng đầu nhà nước

nên nhất thiết phải xem lệnh là văn bản quy phạm pháp luật42.

Thứ tư, trong bối cảnh Hiến pháp năm 2013 đã có hiệu lực thi hành thì các văn bản quy

phạm pháp luật khác về thẩm quyền của Chủ tịch nước cũng phải có sự sửa đổi, bổ sung sao

cho phù hợp các quy định trong Hiến pháp năm 2013. Cụ thể, để bảo đám tính thống nhất thì

trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cần bãi bỏ quy định “Chủ tịch

nước ban hành lệnh để công bố nghị quyết của Quốc hội, nghị quyết của Ủy ban thường vụ

Quốc hội”. Bãi bỏ quy định “Thủ tướng Chính phủ phong, thăng quân hàm Trung tướng,

40

Khoản 4 Điều 25 Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002 quy định: “Chánh án Tòa án nhân dân tối cao trình

Chủ tịch nước ý kiến của mình về những trường hợp người bị kết án xin ân giảm án tử hình”. 41

Nguyễn Thế Quyền, Hoàn thiện các quy định về xây dựng pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 142, năm 2009. 42

Nguyễn Cửu Việt, Trở lại khái niệm văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4, năm 2007.

57


Thiếu tướng” trong Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam và Luật Công an nhân dân.

Theo đó, quyền thăng quân hàm từ Thiếu tướng trở lên sẽ thuộc về Chủ tịch nước. Bên cạnh

đó, liên quan đến thẩm quyền của Chủ tịch nước thì trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân, Luật

tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân cần có những sửa đổi theo đúng tinh thần Hiến pháp mới43.

Nghị quyết số 23/2012/QH13 ngày 12/06/2012 của Quốc hội về Chương trình xây dựng luật,

pháp lệnh năm 2013, điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2012 và nhiệm

kỳ Quốc hội khóa XIII đã chính thức lên kế hoạch cho việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật, Luật Sĩ quan quân đội nhân dân Việt Nam, Luật Công an nhân dân, Luật

tổ chức Tòa án nhân dân, Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân nên đây chỉ là vấn đề mang

tính kỹ thuật và không có gì quá khó khăn.

Cuối cùng, do tính chất trang trọng của người đứng Nhà nước, thay mặt nước Cộng

hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về đối nội và đối ngoại nên theo chúng tôi cần luật hóa nghi

thức tuyên thệ trong lễ nhậm chức của Chủ tịch nước. Ở bất kỳ một quốc gia nào, trong những

giai đoạn nhất định, do nhiều nguyên nhân khác nhau mà nhân dân có thể rơi vào tình trạng

xung đột về tư tưởng, về chính trị. Vào lúc này đây, nhân dân rất cần một ngọn cờ làm chỗ

dựa, để củng cố, để thắp sáng niềm tin, ước mơ và hy vọng44. Hình ảnh thiêng liêng về lễ

nhậm chức của Chủ tịch nước sẽ củng cố niềm tin ở nhân dân, giúp nhân dân vượt qua mọi

khó khăn bởi Chủ tịch nước thể hiện tính chính đáng, vừa là trung tâm chính trị, vừa là trung

tâm đoàn kết của dân tộc./.

43 Đơn cử, theo Khoản 8, Điều 103 Hiến pháp năm 1992 thì Chủ tịch nước “Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao”. Tuy nhiên, theo Khoản 3 Điều 88 Hiến pháp 2013 thì “Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao”. Điều này có nghĩa trước khi Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao phải có sự phê chuẩn của Quốc hội. 44

Vũ Văn Nhiêm, tlđd.

58


IV. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ CHÍNH PHỦ

59


GIẢI MÃ NHỮNG QUY ĐỊNH CỦA HIẾN PHÁP VIỆT NAM NĂM 2013

VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ PHÁP LÝ CỦA CHÍNH PHỦ

GS,TS. Phạm Hồng Thái

Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được Quốc hội khóa XIII, kỳ

họp thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013, được Chủ tịch nước ban hành Lệnh số

18/2013/ L-CTN ngày 08-12-2013 về việc công bố, Quốc hội ra nghị quyết số 64/2013/ QH

13 ngày 28-11-2013 quy định một số điểm thi hành Hiến pháp, trong đó quy định Hiến pháp

có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2014. Để Hiến pháp đi vào cuôc sống ngoài việc phải

tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp đến mọi đối tượng xã hội, đồng thời phải sửa đổi, bổ sung,

ban hành hàng loạt các luật về tổ chức bộ máy nhà nước, trong đó có Luật tổ chức Chính phủ.

Để ban hành Luật tổ chức Chính phủ quy định về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của

Chính phủ và xác định mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của nhà nước, trước

hết cần giải mã những nội dung của Hiến pháp 2013 về vị trí, tính chất (vị trí, vai trò) của

Chính phủ và những hiến định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Bài viết tập trung vào

những vấn đề đó, để góp phần nhận thức những hiến định về Chính phủ.

1. Khái quát về vị trí, vai trò của Chính phủ qua các Hiến pháp Việt Nam

Để có cơ sở nhận thức, đánh giá những quy định của Hiến pháp 2013 về vị trí, tính

chất của Chính phủ và thấy được những kế thừa phát triển của Hiến pháp cần xem xét một

cách khái quát về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ qua các Hiến pháp Việt Nam.

Theo Điều 43 Hiến pháp năm 1946: Cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc là

Chính phủ nước Việt Nam dân chủ cộng hòa. Với quy định này phải chăng thuật ngữ cơ quan

hành chính đã được mặc định, còn Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính cao nhất

của toàn quốc. Với vị trí, tính chất là cơ quan hành chính cao nhất của nhà nước, nên việc thi

hành các luật và quyết nghị của Nghị viện là chức năng, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của

Chính phủ; đồng thời với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ xây dựng

và trình trước Nghị viện các dự án luật, sắc luật; lập dự án ngân sách hằng năm. Còn việc

Hiến pháp quy định, Chính phủ bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới, thì đây

là hoạt động nhằm bảo đảm sự thống nhất của việc thực hiện quyền lực hành chính, sự thống

nhất của pháp luật; việc bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính

hoặc chuyên môn là hoạt động có tính hệ quả tất yếu của hoạt động hành chính - xây dựng đội

ngũ công chức hành chính nhà nước. Với những quy định nêu trên có thể khẳng định rằng:

Hiến pháp tạo cho Chính phủ những quyền khá độc lập với Quốc hội; thực chất Chính phủ là

cơ quan thực hiện quyền hành pháp, mặc dù thuật ngữ hành pháp chưa được sử dụng trong

Hiến pháp. Đồng thời với quy định “Nghị viện nhân dân là cơ quan có quyền cao nhất của

toàn quốc”. Qua những quy định này cho thấy, về tổ chức quyền lực nhà nước, Hiến pháp

năm 1946 vừa áp dụng những nguyên lý căn bản của thuyết phân quyền, và theo chế độ đại

nghị (tính trội thuộc về cơ quan đại diện).

60


Hiến pháp năm 1959, theo Điều 71 “Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ

quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Việt

Nam dân chủ cộng hòa”. Với quy định này, ở Việt Nam bắt đầu một xu hướng tập trung

quyền lực vào Quốc hội, Quốc hội như là chủ thể trực tiếp nhận quyền lực từ nhân dân. Điều

74 Hiến pháp liệt kê những quyền

hạn của Chính phủ khá cụ thể, gồm 3 nhóm quyền hạn: Trình dự án luật, dự án pháp

lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lãnh đạo hệ thống

hành chính nhà nước; đình chỉ, bãi bỏ văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới… Tuy vậy,

Hiến pháp lại không quy định chức năng căn bản nhất của Hội đồng Chính phủ là thi hành

luật, nghị quyết của Quốc hội như Hiến pháp 1946. Từ những quy định này thể hiện một xu

hướng điều chỉnh của Hiến pháp làm cho Chính phủ lệ thuộc dần vào Quốc hội cả về mặt tổ

chức hoạt động bởi quy định “ Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”.

Cũng từ đây, tổ chức quyền lực nhà nước ở Việt Nam nghiêng hẳn theo chế độ đại nghị. Việc

phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước bắt đầu trở

nên không rõ ràng như Hiến pháp 1946.

Hiến pháp năm 1980, tại Điều 104 quy định “Hội đồng Bộ trưởng là Chính phủ của

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao

nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”. Với quy định này có thể khẳng định rằng,

Hiến pháp 1980 là đỉnh cao của chế độ tập quyền, tập trung quyền lực nhà nước vào Quốc

hội. Chế độ đó được thể hiện rất rõ nét với quy định “Quốc hội có thể định cho mình những

nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết” (Điều 15). “Quốc hội và Hội đồng Nhà

nước có thể giao cho Hội đồng Bộ trưởng những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy

cần thiết” (Điều 107). Bên cạnh đó, Điều 107 Hiến pháp năm 1980 đã liệt kê nhiệm vụ,

quyền hạn của Chính phủ. Trong đó nhấn mạnh đến nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Bộ

Trưởng là: Thi hành Hiến pháp, luật (tương tự như Hiến pháp 1946). Thi hành Hiến pháp, luật

thực chất là việc thực hiện quyền hành pháp, theo quan niệm có tính phổ biến hiện nay. Tuy

vậy, cũng cần phải nhận thấy rằng, chế độ phân công lao động quyền lực nhà nước ở Hiến

pháp 1980 không được rõ ràng, chế độ tập thể được đề cao, chế độ trách nhiệm cá nhân không

được quan tâm đúng mức về mặt pháp lý. Chính chế độ phân công quyền lực không rõ ràng

dẫn dến chế độ trách nhiệm cũng không rõ ràng, làm cho bộ máy trong giai đoạn này hoạt

động kém năng động, hiệu quả.

Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định “Chính phủ là cơ

quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa

xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Quy định này cũng tương tự như quy định của Hiến pháp 1959

về vị trí, vai trò của Hội đồng Chính phủ. Điều 112 Hiến pháp đã liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn

của Chính phủ; Điều 114 liệt kê nhiệm vụ và quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ. Nhưng

theo hướng đề cao vị trí, vai trò của Thủ tướng Chính phủ, có những nhiệm vụ, quyền hạn,

theo Hiến pháp 1980 thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, nay trao cho Thủ tướng

Chính phủ. Về vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước

61


ở địa phương cũng được đề cao, được thể hiện trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy

ban nhân dân qua các giai đoạn từ năm 1992 tới nay. Quy định của Hiến pháp năm 1992 (đã

sửa đổi, bổ sung năm 2001) về Chính phủ, ở một mức độ nhất định đã tạo nên sự độc lập nhất

định của Chính phủ trong mối quan hệ với Quốc hội, so với Hiến pháp 1980, khi Chính phủ

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất.

Như vậy, từ Hiến pháp năm 1959, bắt đầu một quan niệm mới về vị trí, tính chất của

Chính phủ so với Hiến pháp 1946, bằng việc quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của

Quốc hội”. Cũng có ý kiến cho rằng cách quy định như vậy là chịu ảnh hưởng của mô hình

Xô viết. Điều này cũng chỉ là một phần, có lẽ cái sâu xa của nó là chịu ảnh hưởng của tư

tưởng về chế độ đại nghị chế độ đề cao vai trò của cơ quan đại diện quyền lực nhà nước trong

mối tương quan với Chính phủ và các cơ quan khác của nhà nước “Quốc hội có thể làm được

tất cả, trực việc không biến đàn ông thành đàn bà”. Và cái sâu xa của nó lại bắt nguồn từ quan

niệm hình thành rất sớm trong lịch sử nhận thức của ở các nước XHCN là: với quan điểm tất

cả quyền lực thuộc về nhân dân, nhân dân thiết lập nên cơ quan đại diện của mình và trao cho

cơ quan đó thực hiện quyền lực của nhân dân, vì vậy cơ quan này trực tiếp nhận quyền lực từ

nhân dân, còn các cơ quan khác do cơ quan đại diện quyền lực nhà nước thành lập nên chỉ là

những cơ quan “phái sinh”, do đó các cơ quan phái sinh là những cơ quan chấp hành của cơ

quan quyền lực nhà nước. Mặt khác cơ quan đại diện là những cơ quan

Tuy có sự biểu đạt khác nhau về vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ, nhưng các

Hiến pháp Việt Nam nói trên đều trực tiếp hay gián tiếp quy định Chính phủ là cơ quan thi

hành Hiến pháp, luật, Nghị quyết của Quôc hội. Với những quy định này đã khẳng định Chính

phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp, hành pháp hiểu theo nghĩa là thi hành Hiến pháp,

thi hành luật, nghi quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc

hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.

Qua các Hiến pháp, Chính phủ luôn được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao

nhất của nước. Với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của quốc gia, mọi vấn đề về

hành chính nhà nước như: thành lập, chia tách, sáp nhập các đơn vị hành chính lãnh thổ (vấn đề

này do cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất quyết định, nhưng sáng kiến thuộc về Chính phủ ).

Đây là công việc đầu tiên của hoạt động tổ chức nhà nước, liên quan tới xây dựng bộ máy chính

quyền địa phương; vấn đề quản lý nền công vụ quốc gia, xây dựng đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ

cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; quản lý nền kinh tế quốc dân, bảo đảm trật tự, trị an, an

toàn xã hội và một số vấn đề khác đều thuộc trách nhiệm của Chính phủ.

Đồng thời để đảm trách là cơ quan hành chính cao nhất, Chính phủ có nhiệm vụ,

quyền hạn tổng quát là: xây dựng chính sách - đường hướng, ý đồ quản lý, người quản lý phải

là người đưa ra chính sách quản lý. Chính sách quản lý là sự cụ thể hóa của đường hướng

quản lý, đường hướng nâng đỡ sự phát triển xã hội. Đây là nhiệm vụ đặc biệt quan trọng của

Chính phủ, nếu không có chính sách tốt, tất yếu không có những dự án luật, pháp lệnh tốt và

cả những chính sách khác, đặc biệt là những chính sách phát triển kinh tế - xã hội.

62


Trên cơ sở các chính sách đã được vạch ra, Chính phủ phải là cơ quan xây dựng các

dự án luật, pháp lệnh. Để đưa luật và các văn bản của cơ qu an nhà nước vào cuộc sống,

Chính phủ thực hiện chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa luật, pháp

lệnh, đồng thời ban hành những văn bản quy phạm pháp luật dưới luật có tính tiên phát để

điều chỉnh những quan hệ xã hội mới phát sinh mà luật, pháp lệnh chưa điều chỉnh, hay để

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình v.v.

Như vậy, vị trí, tính chất pháp lý của Chính phủ tuy được quy định có khác nhau trong

các Hiến pháp Việt Nam, nhưng những nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, những công việc

cơ bản mà Chính phủ phải thực hiện qua các giai đoạn lịch sử vẫn có những tương đồng.

Chính điều này đã khẳng định Chinh phủ là “ trung tâm của quyền lực nhà nước”, như là cơ

quan thường trực của nhà nước, đáp ứng, giải quyết mọi vấn đề phát sinh trong đời sống

thường nhật hàng ngày của nhà nước và xã hội.

2. Nội dung Hiến pháp năm 2013 về vị trí, tính chất của Chính phủ

Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam dựa trên cơ sở quan điểm đã được

ghi nhận trong Văn kiện của Đảng cộng sản Việt Nam: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có

sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các

quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”45. Quan điểm này đã được hiến pháp hóa thành quy

phạm hiến pháp trong Hiến pháp năm 2013. Trong cơ chế này, điều quan trọng là phải xác

định được vị trí, tính chất của từng loại cơ quan nhà nước một cách khoa học, trước hết là

những cơ quan tối cao của quyền lực nhà nước. Có nghĩa cần phải xác định được vị trí, tính

chất pháp lý của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án, Viện kiểm sát và các thiết chế độc lập khác.

Trong quá trình nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung chương Chính phủ trong Hiến pháp

1992 vấn đề phức tạp, gây nhiều tranh luận nhất là về vị trí, tính chất pháp lý (vị trí, vai trò)

của Chính phủ. Đây là vấn đề mấu chốt nhất, vì nếu không giải quyết được vấn đề này một

cách thấu đáo sẽ không xác định được nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, và giải quyết

được mối quan hệ giữa Chính phủ với các cơ quan khác của nhà nước. Trong quá trình đó

cũng có nhiều loại ý kiến khác nhau:

Loại ý kiến thứ nhất cho rằng cần giữa nguyên như quy định của Hiến pháp 1992 (đã

được sửa đổi, bổ sung năm 2001) về vị trí, tính chất của Chính phủ. Có nghĩa vẫn quy định

“Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”. Loại ý kiến này cũng bị phê phán là, nếu quy

định như vậy sẽ không bảo đảm được tính độc lập của Chính phủ, làm cho Chính phủ khó

thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình mà Hiến pháp đã quy định, vì là cơ quan chấp

hành của Quốc hội nên trong nhiều trường hợp Chính phủ phải chờ ý kiến của Quốc hội vì

Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Mặt khác, việc quy định như vậy là không

khoa học tạo nên sự mâu thuẫn, giữa hai về “ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” và “ cơ

quan hành chính nhà nước cao nhất”. Điều này thể hiện ở chỗ: là cơ quan hành chính thì

45

Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb, Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr, 85.

63


đương nhiên phải chấp hành luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành, nhưng quy định “ Chính

phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội” thì ngay khi cả thực hiện quyền “hành chính cao

nhất” cũng phải chấp hành Quốc hội.

Loại ý kiến thứ hai cho rằng chỉ cần quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà

nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, hay “Chính phủ là cơ quan

hành pháp”, “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, không cần quy định Chính

phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Những ý kiến này có tính hợp lý của nó vì, khi quy

định “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” thì đương nhiên thực hiện quyền

hành pháp, theo nghĩa hành pháp là tổ chức thi hành Hiến pháp luật, hoạt động hành pháp như

là bộ phận của hoạt động hành chính. Ý kiến chỉ cần quy định “ Chính phủ là cơ quan hành

pháp” hay “ Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” cũng bi phê phán cho rằng, ý

kiến này được nêu ra là dựa vào lý thuyết phân quyền, phỏng theo quy định trong hiến pháp

của một số quốc gia trên thế giới, hoặc chính là sự quay lại với Hiến pháp 1946 và cũng chỉ

để xác định chức năng của Chính phủ, mà chưa phản ánh được đầy đủ vị trí, tính chất của

Chính phủ trong điều kiện Việt Nam là ở Việt Nam khi mà các cơ quan thuộc Chính quyền

địa phương đều là cơ quan nhà nước, trong khi đó nhiều quốc gia trên thế giới, những cơ quan

chính quyền địa phương chỉ là những thiết chế tự quản địa phương, không phải là những cơ

quan nhà nước. Đối với những quốc gia có chế độ địa phương tự quản cao, thì Chính phủ

không chỉ đạo, điều hành chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của họ

đã được pháp luật quy định, Chính phủ không quy định, quản lý công chức địa phương, mọi

chế độ, vấn đề quản lý đều thuộc quyền của chính quyền địa phương v.v.

Loại ý kiến thứ ba cho rằng cần quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước

cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, loại ý

kiến này được nhiều người ủng hộ. Nhưng cũng có người cho rằng nếu quy định như vậy là

không hợp lý, ở chỗ, hoạt động của Chính phủ, hay quyền lực hành pháp chỉ là “cái thứ hai”,

“quyền lực thứ hai”, còn quyền lực lập pháp là “cái thứ nhất”, “quyền lực thứ nhất”, việc quy

định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ đều do Quốc hội quy định, ngay cả

việc thiết lập các chức vụ của Chính phủ cũng do Quốc hội thực hiện, do đó cần phải quy định

Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Mặt khác, nếu quan niệm quyền lực nhà nước

thuộc về nhân dân, thì trong cơ cấu quyền lực nhà nước, Quốc hội là cơ quan đại biểu của

nhân dân, được nhân dân ủy quyền và thực hiện quyền lập pháp, do đó Chính phủ phải chấp

hành Quốc hội. Và còn nhiều ý kiến khác nhau về vị trí, vai trò của Chính phủ.

Tổng hợp các ý kiến nhân dân, cơ quan, tổ chức, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6, ngày 28 tháng 11 năm 2013 đã thông qua Hiến

pháp. Trong đó quy định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước

Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của

Quốc hội” (Điều 94 Hiến pháp 2013.

Điều này đặt ra một số vấn đề lớn cần được làm rõ là với vị trí, vai trò “là cơ quan

hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” thì Chính phủ

64


có những nhiệm vụ, quyền hạn gì; thực hiện quyền hành pháp thì Chính phủ phải làm gì và có

những quyền gì?, hay nội hàm của thực hiện quyền hành pháp lỳ như thế nào? “là cơ quan

chấp hành của Quốc hội thì Chính phủ phải làm gì và được thể hiện như thế nào trong mối

quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Những điều này đã được quy định trong Hiến pháp như thế nào, và những vấn đề gì

cần được quy định trong Luật tổ chức Chính phủ. Trả lời những câu hỏi này là điều rất phức

tạp vì tại Điều 96 Hiến pháp chỉ liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, và điều 98 liệt kê

nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ, trong đó cũng không nêu những nhiệm vụ,

quyền hạn nào thuộc bổn phận là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; thực hiện quyền

hành pháp là thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn gì; là cơ quan chấp hành của Quốc hội thì

Chính phủ có những trách nhiệm gì, phải làm gì.

Khi quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, từ đây cũng đặt ra

vấn đề là: trong bộ máy nhà nước chỉ có Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp được gọi là cơ

quan hành chính nhà nước, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân

dân không được gọi là cơ quan hành chính nhà nước. Vậy, phải chăng Chính phủ chỉ là cơ

quan cao nhất trong hệ thống các cơ quan được hiến định là cơ quan hành chính nhà nước.

Trong khoa học Luật hành chính Việt Nam có quan điểm và được thừa nhận khá phổ biến:

trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, ngoài Chính phủ, Ủy ban nhân dân còn có bộ,

cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân.46 Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ

quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân, thực chất chỉ là những cơ quan “ phái sinh”, những

cơ quan thuộc cơ quan hành chính nhà nước, việc thành lập, sáp nhập, bãi bỏ tùy thuộc vào

nhu cầu, yêu cầu quản lý của cơ quan hành chính hiến định (Chính phủ, Ủy ban nhân dân),

chính vì vậy những cơ quan này thường thay đổi qua các giai đoạn, không ổn định như cơ

quan hành chính nhà nước hiến định, được thành lập để quản lý trên các đơn vị hành chính -

lãnh thổ, khi nào còn tồn tại các đơn vị hành chính - lãnh thổ thì còn tồn tại những cơ quan

đó. Nhưng việc mở rộng phạm vi cơ quan hành chính như vậy lại có yếu tố hợp lý của nó là,

cơ quan hành chính hiến định không thể thực hiện được nhiệm vụ, quyền hạn của mình, nếu

không có những thiết chế, hay bộ máy giúp việc, làm việc, thay mặt cơ quan hành chính thực

hiện những hoạt động quản lý chuyên môn, hay quản lý nhà nước theo từng ngành, lĩnh vực

được ủy quyền.

Với quan niệm hành chính là tổ chức, điều hành với tính chất là cơ quan hành chính

nhà nước cao nhất, Chính phủ thực hiện việc tổ chức và điều hành hệ thống hành chính nhà

nước thực hiện các công việc của nhà nước từ đối nội đến đối ngoại, giải quyết các công việc

phát sinh trong đời sống nhà nước và xã hội, bảo đảm trật tự trị an, an toàn xã hội, đáp ứng

các yêu cầu, bảo đảm các quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của công dân. Với cách hiểu như

trên, thì Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của cả hệ thống hành chính nhà nước (bao

gồm cơ quan hành chính hiến định và cơ quan không hiến định), đồng thời là cơ quan cao

nhất về mặt hành chính của quốc gia. Vì vậy, việc hiến định: “Chính phủ là cơ quan hành

chính nhà nước cao nhất của nước CHXH chủ nghĩa Việt Nam” là hợp lý, không chỉ xác định

46

Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu. Luật Hành chính Việt Nam. Nxb. Giao thông Vận tải. 2009. Tr. 105- 106.

65


được vị trí pháp lý của Chính phủ trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, mà còn

xác định được vị trí pháp lý của Chính phủ trong cơ cấu quyền lực nhà nước - cơ quan hành

chính nhà nước cao nhất của nước. Với quy định này, trong tổ chức, điều hành đất nước về

phương diện hành chính không một cơ quan nào cao hơn Chính phủ.

Chính phủ bất luận là của quốc gia nào, có tên gọi là gì (Hội đồng bộ trưởng, Hội

đồng Chính phủ v.v) hay tính chất pháp lý đươc quy định như thế nào trong Hiến pháp, trước

hết đều phải làm những công việc có tính tổ chức, hành chính của quốc gia, đó là việc thiết

lập các đơn vị hành chính - lãnh thổ, tổ chức bộ máy hành chính nhà nước; quản lý nền hành

chính quốc gia; quản lý các ngành của nền kinh tế quốc dân; bảo đảm, bảo đảm, bảo vệ các

quyền con người, quyền công dân. Tất cả những công việc này đều mang tính hành chính nhà

nước và là công việc đầu tiên mà Chính phủ phải thực hiện, vì vậy có thể hiểu, với vị trí là cơ

quan hành chính nhà nước cao nhất, Chính phủ có những nhiệm vụ, quyền hạn sau:

Trình Quốc hội quyết định thành lập, bãi bỏ bộ, cơ quan ngang bộ; thành lập, giải thể,

nhập, chia, điều chỉnh địa giới hành chính tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt; trình Ủy ban thường vụ Quốc hội quyết định thành lập, giải thể, nhập,

chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

Thống nhất quản lý về kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ,

môi trường, thông tin, truyền thông, đối ngoại, quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn

xã hội; thi hành lệnh động viên, lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp và các biện pháp cần thiết

khác để bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm tính mạng, tài sản của Nhân dân;

Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia; thực hiện quản lý về cán bộ, công chức,

viên chức và công vụ trong các cơ quan nhà nước; tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải

quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; lãnh

đạo công tác của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp;

hướng dẫn, kiểm tra Hội đồng nhân dân trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nước cấp

trên; tạo điều kiện để Hội đồng nhân dân thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định;

Bảo vệ quyền và lợi ích của Nhà nước và xã hội, quyền con người, quyền công dân;

bảo đảm trật tự, an toàn xã hội;

Bên cạnh việc quy định Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất Hiến

pháp quy định “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp” vấn đề đặt ra là nội dung

quyền hành pháp gồm những quyền năng gì ?; việc thực hiện quyền hành pháp có là độc tôn

của Chính phủ hay không? Đây là vấn đề rất phức tạp, vì trong Hiến pháp cũng chỉ đề cập tới

“ quyền hành pháp” với tư cách là một quyền cấu thành quyền lực nhà nước cùng với quyền

lập pháp, tư pháp và lần đầu tiên quy định, Chinh phủ thực hiện quyền hành pháp. Khi bàn tới

cơ cấu của quyền lực nhà nước ở Việt Nam, có thể nói tất cả mọi người đều thống nhất quan

điểm: quyền hành pháp là một quyền, hay một nhánh quyền lực nhà nước. Nhưng vấn đề đặt

ra là thế nào là quyền lực hành pháp, hay quyền hành pháp, trong toàn bộ pháp luật Việt Nam

cũng không có bất kỳ sự giải thích nào về “quyền hành pháp”, “quyền lực hành pháp”, “hoạt

động hành pháp”, “ cơ quan hành pháp”, hay “ hệ thống hành pháp”, mà sử dụng phổ biến các

thuật ngữ “ cơ quan hành chính nhà nước” “ hành chính nhà nước”, “ bộ máy hành chính nhà

66


nước”. Trong khoa học ở Việt Nam, có những quan niệm khác nhau về quyền hành pháp: “

quyền hành pháp có vai trò chấp hành quyền lập pháp (chấp hành các đạo luật), đưa các đạo

luật vào thực tiễn cuộc sống”47; “ Quyền hành pháp là quyền thi hành pháp luật và tổ chức đời

sống xã hội theo pháp luật, quyền hành pháp được thực hiện bằng thẩm quyền: ban hành

chính sách quản lý, ra quyết định quy phạm hành chính bằng hoạt động lập quy, áp dụng pháp

luật bằng việc ra quyết định quyết định hành chính cá biệt cụ thể, tổ chức phục vụ đời sống xã

hội để bảo đảm thực hiện lợi ích công công” 48. Như vậy, với cách biểu đạt, quan niệm có

khác nhau, nhưng các tác giả đều có điểm chung về quyền hành pháp “là quyền tổ chức thi

hành luật, hay pháp luật”. Điều này xuất phát từ một thực tiễn là: trong xã hội con người

chung sống với nhau thành một cộng đồng dù lớn hay nhỏ, một công xã, một tổ chức, cộng

đồng dân cư, một quốc gia, thậm chí cả thế giới đòi hỏi đều phải có những quy tắc, chuẩn

mực chung để chung sống, đồng thời đòi hỏi những quy tắc đó phải được tổ chức thi hành -

đưa vào đời sống cộng đồng, và khi có tranh chấp trong đời sống cộng đồng, hay khi có vi

phạm các quy tắc chung đó cần phải thực hiện hoạt động đề xem xét, xử lý, giải quyết. Bản

chất vấn đề là ở đó, còn “ quyền lập pháp” “quyền hành pháp”, “quyền tư pháp” chỉ là những

thuật ngữ được sử dụng để “gán” cho những hoạt động tương ứng nói trên.

Với vai trò là cơ quan tổ chức thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan

nhà nước cấp trên, trước hết thuộc trách nhiệm của Chính phủ. Việc thực hiện các văn bản đó

được tiến hành theo hai hướng khác nhau: một là ban hành những văn bản quy phạm pháp

luật để cụ thể hóa, chi tiết hóa luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; hoặc ban

hành những văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ. Hai là tổ

chức trực tiếp thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, triển

khai để đưa chúng vào đời sống nhà nước và xã hội.

Với những quan niệm như vậy, có thể thấy rằng, việc thực hiện quyền hành pháp của

Chính phủ đã được thể hiện trong Hiến pháp 2013, qua quy định Chính phủ có nhiệm vụ,

quyền hạn:

-Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của

Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

- Đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định

hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định của Chính phủ;

trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án

pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội;

- Ban hành văn bản pháp luật để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình. Thực hiện

các nhiệm vụ quyền hạn của mình cũng chính là thực hiện, hay thi hành luật và các văn bản

của cơ quan nhà nước cấp trên.

Bên cạnh việc quy định “ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của

nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp”, Hiến pháp năm 2013

còn quy định “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”. Quy định này là cơ sở để xác

47

Nguyễn Cửu Việt, Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc Gia. Hà Nội, 2010, tr, 44. 48

Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái, nhập môn hành chính nhà nước, Nxb. Thành phố Hồ Chí Minh 1996, tr, 12.

67


định mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, với Ủy ban thường vụ của Quốc hội. Điều

này được thể hiện trong Hiến pháp 2013 ở những nội dung chủ yếu sau đây: Chính phủ phải:

“chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ

Quốc hội, Chủ tịch nước”; còn Quốc hội “xét báo cáo công tác của Chính phủ”; “Bãi bỏ văn

bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ” “ giám sát hoạt động của Chính phủ”, Ủy ban

thường vụ của Quốc hội, với tư cách là cơ quan thường trực của Quốc hội, trong mối quan hệ

với Chính phủ có quyền:“ Đình chỉ việc thi hành văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính

phủ... trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và trình Quốc hội quyết định việc bãi

bỏ văn bản đó tại kỳ họp gần nhất; bãi bỏ văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ... trái

với pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội”. Tất cả các quy định này trong

Hiến pháp là hệ quả tất yếu của quy định: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội.

Những quy định nói trên về quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc

hội có quan hệ là quan hệ chức năng, có quan hệ là quan hệ “ trên, dưới”. Với quan điểm xây

dựng nhà nước pháp quyền, các quan hệ trực thuộc “ trên, dưới” dần phải được chuyển dần

thành quan hệ chức năng, mọi cơ quan nhà nước hoạt động trên cơ sở của luật, do đó Chinh

phủ phải chấp hành luật. Chấp hành luật, hay lệ thuộc vào luật, khác với chấp hành Quốc hội.

Như vậy, Hiến pháp đã có những quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ,

tương ứng với từng nội dung “ Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện quyền

hành pháp” và “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội”, do đó khi ban hành Luật về

tổ chức Chính phủ không cần phải nhắc lại những nhiệm vụ quyền hạn của Chinh phủ, của

Thủ tướng Chính phủ đã được Hiến định, mà cần tập trung giải quyết vấn đề về cơ cấu, tổ

chức, mối quan hệ giữa Thủ tướng với tập thể Chính phủ, các văn bản pháp luật của Chính

phủ và của Thủ tướng Chính phủ; tương quan hiệu lực văn bản của Chính phủ và Thủ tướng

Chinh phủ; mối quan hệ giữa Thủ tướng với các Phó thủ tướng, với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ

quan ngang bộ; cách thức, phương thức, chế độ làm việc của Chính phủ, của Thủ tướng Chính

phủ; những vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ phải được thảo luận, quyết định theo đa

số trên phiên họp của Chính phủ; quan hệ giữa Chính phủ với chính quyền địa phương; quan

hệ giữa Chính phủ với Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm toán nhà nước, Hội

đồng bầu cử quốc gia về phương diện hành chính và những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn

của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ cần được cụ thể hóa bằng luật.

TÀI LIỆU THAM KHẢO

1.Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb,

Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2011, tr, 85.

2.Phạm Hồng Thái, Đinh Văn Mậu. Luật Hành chính Việt Nam. Nxb. Giao thông Vận

tải. 2009. Tr. 105- 106.

3Nguyễn Cửu Việt, Luật hành chính Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc Gia. Hà Nội,

2010, tr, 44.

68


4.Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái, nhập môn hành chính nhà nước, Nxb. Thành phố

Hồ Chí Minh 1996, tr, 12.

69


CHÍNH QUYỀN DƯỚI SỨC ÉP PHỤC VỤ NHÂN DÂN

PGS, TS. Phạm Duy Nghĩa

Khoa Luật & Chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright,

Trường Đại học Kinh tế TP. Hồ Chí Minh

Người ta có thể tranh luận bất tận về các lý thuyết tổ chức quyền lực nhà nước, song

sau khi bản Hiến pháp mới đã được Quốc hội nước ta thông qua, có lẽ đã tới lúc tạm giã từ

luận lý cao siêu và trở về với thực tiễn hành động. Trong khuôn khổ hiện hành của bản Hiến

pháp 2013, chính quyền các cấp có thể đổi thay đáng kể được hay không, và nếu có cần cải

cách theo những định hướng nào để chính quyền phục vụ người dân được tốt hơn.Bài viết

dưới đây góp một vài thiển ý và góc nhìn cùng thảo luận về sức ép cải cách chính quyền theo

hướng thân thiện và chịu trách nhiệm rõ rệt hơn trước nhân dân.

Chính quyền: Một tổ chức cung cấp dịch vụ công

Tựa như doanh nghiệp cung cấp sản phẩm, dịch vụ cho người tiêu dùng, chính quyền

cung cấp các dịch vụ công cho nhân dân. Trị an, hộ tịch, kinh doanh, cấp phép xây dựng, cho

tới đăng ký tài sản, phần lớn dịch vụ công thiết yếu được cung cấp cho người dân bởi

12.000cơ quan hành chínhcấp phường xã và 700 cơ quan hành chínhcấp quận huyện. Rất

hiếm khi người dânmới cần tới dịch vụ công của chính quyền 63 tỉnh thành, khách hàng của

nền hành chính cấp tỉnh chủ yếu là doanh nghiệp. Chính quyền trung ương, nếu có duy trì một

số dịch vụ công được tổ chức theo ngành dọc như thuế, hải quan, cũng tổ chức hệ thống từ

tổng cục tới chi cục như các đại lý bố trí đều khắp ở các khu vực và địa phương.

Như vậy, tựa như một sự phân chia thị trường, thực tiễn phân cấp quản lý nhà nước từ

cổ xưa đã phân tách một cách khá tự nhiên khách hàng của dịch vụ công từ cấp phường xã tới

cấp tỉnh. Việc phân cấp quản lý ấy tuân theo những nguyên tắc phổ quát đúc rút từ lý thuyết

tổ chức của khu vực kinh tế tư nhân, theo đó một dịch vụ cần được quyết định và thực hiện

bởi nơi có thông tinđầy đủ nhất, có thể tiến hành dịch vụ với chi phí giao dịch hợp lý nhất.

Việc khai sinh, kết hôn, khai tử, thanh tra xây dựng, đo đạc và lập bản đồ địa chính…không

cấp nào phù hơn là cấp phường xã. Việc quản lý mẫu giáo, tiểu học, trung học cơ sở, cấp phù

hợp sẽ là chính quyền cấp huyện. Cứ như thế, nếu xác định rõ đối tượng phục vụ (hay phân

khúc thị trường), chính quyền từng cấp cần quản trị nguồn lực của mình một cách tương ứng

để phục vụ tốt nhất khách hàng.

Trung tâm chính trị-hành chính của chính quyền tỉnh Bình Dương mới vận hành từ

đầu năm 2014 là một ví dụ được tổ chức theo triết lý này. Vì khách hàng của nền hành chính

cấp tỉnh chủ yếu là doanh nghiệp, trụ sở mới của UBND tỉnh Bình Dương có dáng dấp rõ rệt

là một trung tâm dịch vụ, thân thiện với khách hàng hơn là công đường quyền uy truyền

thống. Ở đó, người dân không cảm thấy nhỏ bé trước công quyền, họ tự tin hơn vì cảm nhận

được thái độ chính quyền được tổ chức ra để phục vụ nhân dân. Không có những người bảo

vệ canh gác nghiêm cẩn, khách ra vào không phải xuất trình chứng minh thư, không phải trình

báo lý do tới công đường. Ngược lại, người dân được tư vấn, được phục vụ trong một không

gian thân thiện, minh bạch, tiện lợi và sang trọng không kém các trung tâm thương mại hiện

70


đại. Làm được như vậy bởi chính quyền tỉnh này hiểu rằng tăng trưởng, phát triển và giàu có,

96% GDP hay phần lớn miếng bánh phúc lợi của tỉnh có được phần lớn do công lao đóng góp

của khu vực doanh nghiệp và dịch vụ. Những khách hàng ấy cần đến và ở lại với Bình

Dương, họ là khách cần được phục vụ, hơn là đối tượng bị cai trị.

Cũng như vậy, chính quyền Quận 1 Thành phố Hồ Chí Minh cũng năng động không

kém trong những cố gắng liên tục làm hài lòng khách hàng là công dân của mình. Với vài

thao tác đơn giản, sau mỗi thủ tục hành chính, người dân có thể đánh giá sự hài lòng của mình

đối với từng công chức đã phục vụ mình. Tình trạng thụ lý hồ sơ cũng có thể được thông báo

qua tin nhắn điện thoại, và một dịch vụ trả kết quả tại nhà cũng dự kiến được tiến hành.

Những quan sát từ thực tiễn ở trên cho thấy trong cùng một thể chế chính trị, nếu xác định

rõ phân khúc khách hàng cần được phục vụ, chất lượng dịch vụ công ở các cấp chính quyền có

thể được cải tiến đáng kể. Hoàn cảnh và tiềm năng của các địa phương tất nhiên là khác nhau, nhu

cầu của khách hàng cũng khác nhau, vì thế trong cách thức tổ chức và hoạt động của chính quyền

địa phương cần tới một khung khổ pháp luật trao cho họ quyền tự quản địa phương một cách linh

hoạt và năng động. Như vậy, cần trao quyền lực và nguồn lực cho các cấp địa phương. Chỉ

những việc mà địa phương không đủ thông tin và nguồn lực để quyết định mới nên thuộc thẩm

quyền của chính quyền trung ương. Khi đã trao quyền, địa phương phải tự quản lấy nguồn lực để

thỏa mãn nhu cầu về dịch vụ công của người dân ở địa phương. Nếu làm được như thế, chẳng

những trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương trước nhân dân sẽ được cải thiện, mà

việc đùn đẩy công việc và trách nhiệm từ cấp dưới lên cấp trên cũng sẽ chấm dứt.

Pháp nhân công quyền và quyền tự quản của địa phương

Từ thực tiễn khái quát thành chiến lược, để thực thi Hiến pháp 2013 cần triển khai

soạn thảo mới đồng bộ nhiều đạo luật liên quan đến phân chia quyền lực giữa chính quyền các

cấp, chí ít bao gồm các đạo luật sau: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức chính quyền địa

phương, Luật Ngân sách và Luật Đầu tư công. Các đạo luật ấy cần ghi nhận chính quyền cấp

xã, các chính quyền đô thị, chính quyền cấp tỉnh là những pháp nhân công quyền có ngân

sách phân tách độc lập với chính quyền Trung ương. Cấp quận và huyện có thể trở thành

những đại lý hành chính trung gian của thành phố hoặc tỉnh, song không nên là cấp chính

quyền đầy đủ.

Thẩm quyền của từng cấp phải được xác định rõ ràng. Xét về khía cạnh tổ chức nhà

nước, bản Hiến pháp cần là một thỏa thuận phân chia quyền lực giữa chính quyền các cấp, từ

xã, tỉnh tới trung ương. Phân chia quyền lực đồng thời kéo theo phân chia ngân sách một cách

rạch ròi. Trong phạm vi nguồn lực được trao, chính quyền địa phương phải có đủ thẩm quyền

tự quản, lãnh đạo chính quyền địa phương trước hết phải chịu trách nhiệm trước cử tri của địa

phương mình.

Tài sản, sở hữu công và vốn đầu tư vào doanh nghiệp nhà nước theo đó cũng cần phân

định thành sở hữu tách biệt của từng pháp nhân công quyền tương ứng kể trên. Sẽ có những

tài sản thuộc quốc gia, tức là thuộc chính quyền trung ương, ví dụ các nguồn tài nguyên, bờ

biển, hầm mỏ, các tập đoàn kinh tế có tính chất quốc gia, hạ tầng đường sắt, viễn thông và tài

sản khác cần cho quốc gia. Ngược lại, doanh nghiệp địa phương, quyền sử dụng những ô thửa

71


đất và công trình đầu tư từ ngân sách địa phương có thể thuộc về sở hữu của từng pháp nhân

công quyền địa phương. Theo cách nhìn đó, Tổng Công ty quản lý và kinh doanh vốn nhà

nước (SCIC) là một tổ chức ủy quyền quản lý công sản của chính quyền trung ương. Tương

tự, các địa phương cũng cần thành lậpnhững tổ chức quản lý công sản và vốn tại doanh

nghiệp địa phương của riêng mình.

Nếu quan niệm toàn bộ chính quyền một tỉnh là một pháp nhân công quyền thống nhất

thì các sở ban ngành của chính quyền một tỉnh chỉ là những bộ phận trực thuộc, không độc lập

của pháp nhân này. Tùy theo nhu cầu phục vụ, việc thành lập bao nhiêu sở thuộc quyền tự

quản của các địa phương. Song trước người dân và các bên thứ ba, toàn bộ chính quyền cấp

tỉnh là nguyên đơn hoặc bị đơn trong các vụ kiện, ngược lại các sở ban ngành thì không có

năng lực ấy. Các sở ban ngành ấy có thể vẫn còn duy trì con dấu riêng, song chúng không

được xem là pháp nhân độc lập. Nói cách khác, nếu hành vi của một sở gây thiệt hại cho công

dân, người bị hại có thể khởi kiện đòi toàn bộ chính quyền tỉnh như một pháp nhân phải đền

bù thiệt hại.

Điều này cũng đúng trong mô hình chính quyền đô thị một cấp, dù có quy mô nhỏ như

Đà Lạt, lớn hơn như Đà Nẵng hay có dáng dấp đại đô thị như TP Hồ Chí Minh. Trong chính

quyền đô thị, cơ quan hành chính đô thị (được đại diện bởi chủ tịch ủy ban hành chính hoặc

thị trưởng) có quyền bổ nhiệm các quận trưởng. Các quận trưởng hành xử như các đại diện ủy

quyền nhân danh chính quyền đô thị, hành vi của họ nếu gây thiệt hại cho người dân có thể

dẫn tới trách nhiệm của toàn bộ chính quyền đô thị.

Từ cơ sở tới cải cách chính quyền trung ương

Cứ như thế, trong lịch sử mọi cải cách ở Việt Nam thường diễn ra từ dưới lên trên, từ

địa phương lan rộng tới trung ương. Toàn bộ chính quyền trung ương cũng nên được xem là

một pháp nhân công quyền, được đại diện bởi Chính phủ. Tùy theo sự nới rộng hay thu hẹp

chức năng điều tiết mà Chính phủ có thể tăng hay giảm số lượng 18 bộ hiện hành. Tuy nhiên,

cần nhấn mạnh về mặt pháp lý mỗi một bộ không phải là một pháp nhân độc lập. Cũng như

đối với cấp sở, hành vi của một bộ suy cho cùng có thể dẫn tới trách nhiệm của toàn bộ pháp

nhân chính quyền trung ương. Nói cách khác, nếu chính sách điều tiết của một bộ trái luật,

gây thiệt hại cho người dân, những người bị thiệt hại có thể khởi kiện buộc chính quyền trung

ương đền bù thiệt hại.

Thực thi quyền hành pháp, nói một cách tổng quátChính phủcó hai sứ mệnh chủ yếu,

thứ nhất: lựa chọn và quyết định các chính sách điều hành quốc gia, và thứ hai: chịu trách

nhiệm về sự vận hành của bộ máy công vụ toàn quốc. Tương ứng với hai sứ mệnh ấy, Chính

phủ thường gồm hai bộ phận, một là bộ phận hành pháp chính trị, có chức năng phát hiện, dự

báo, thảo luận, lựa chọn và quyết định các chính sách điều tiết, và hai là bộ phận hành chính

công vụ thực thi những thẩm quyền thuộc chính quyền trung ương.

Hành pháp chính trị được thực hiện bởi tập thể Chính phủ hay Nội các, gồm người

đứng đầu hành pháp, các bộ trưởng bộ sức mạnh hoặc toàn bộ các thành viên của Chính phủ.

Nếu bộ trưởng là chính khách, tham gia vào hành pháp chính trị, thì công chức cao nhất đứng

đầu nền hành chính công vụ là một thứ trưởng. Là công chức cao nhất trong nền công vụ, mọi

72


quyết định về công vụ vì thế sẽ phải dừng lại ở cấp cuối cùng có thẩm quyền giải quyết là cấp

thứ trưởng. Nếu thiết kế hệ thống công vụ dứt khoát và rạch ròi như thế, sẽ chấm dứt hàng

ngàn sự vụ về bản chất là công vụ hàng năm vẫn được các tỉnh và các bộ đùn đẩy lên cho

Chính phủ quyết định.

Sau khi phân quyền rạch ròi cho cấp địa phương, phần dịch vụ công còn lại thuộc

thẩm quyền của chính quyền trung ương, ví dụ hải quan, thuế quan, kiểm lâm, kiểm ngư, bảo

vệ môi trường… sẽ được tổ chức theo ngành dọc từ tổng cục, cục, chi cục xuống các khu vực

hoặc được ủy quyền cho địa phương thực hiện. Nếu chính khách được lựa chọn theo các tiêu

chí chính trị, nghĩa là các nhà lãnh đạo có năng lực tạo ra tầm nhìn và giá trị mới thu hút hậu

thuẫn của cử tri toàn quốc, công chức trong bộ máy hành chính công vụ được tuyển chọn, đề

bạt và thăng tiến chủ yếu dựa trên thực tài, tính chuyên nghiệp, kỷ luật, trung thành và mẫn

cán với các sứ mệnh thực thi pháp luật. Sự phân tách này từng bước sẽ giúp hình thành một

nền công vụ thực sự chuyên nghiệp và hiệu quả.

Trong toàn bộ hệ thống chính trị rộng lớn bao bọc lấy chính quyền ở Việt Nam, nền

hành chính công vụ chắc chắn phải là bộ phận cốt lõi, là tâm điểm của các cuộc cải cách thể

chế sắp tới. Thêm một lần nữa, kinh nghiệm tổ chức các công ty đại chúng với hàng vạn nhân

viên hoạt động hiệu quả trên quy mô toàn cầu cũng có thể tạo nguồn cảm hứng cho các ý

tưởng cải cách nền công vụ. Tạo giá trị, sứ mệnh và tầm nhìn chung, tạo liên kết, mô tả từng

vị trí công việc và phân quyền tới người công chức có thông tin đầy đủ nhất, trao cho công

chức ấy đủ quyền hạn tự quyết định và chịu trách nhiệm về hành vi công vụ… là những kinh

nghiệm của khu vực tư nhân, song hoàn toàn có thể du nhập được một cách thành công vào

khu vực hành chính công.

Khi được trao quyền và giám sát đầy đủ, một công chức sẽ chịu trách nhiệm quyết

định về hành vi công vụ thay mặt cho công sở mà mình đại diện. Tựa như nhóm nhân viên

được trao quyền phụ trách và quyết định trong chuỗi quy trình tạo ra sản phẩm toàn cầu, việc

ủy quyền rành mạch cho các cấp thấp hơn, trực tiếp cung cấp dịch vụ công, về lâu dài sẽ giảm

bớt hiện tượng ngày càng có nhiều nhân lực lãnh đạo, nhất là cấp phó trong hệ thống chính

quyền ở nước ta. Số lượng thứ trưởng mỗi bộ có thể giảm từ 6 người xuống 1-2 người, nếu

các cục trưởng và vụ trưởng được trao quyền và chịu trách nhiệm cá nhân ngày càng rõ hơn.

Hàng triệu người Việt Nam mong ngóng bản Hiến pháp mới năm 2013 sẽ mở ra cơ

hội để cải thiện các thể chế chính quyền nhằm phục vụ tốt hơn nhu cầu của nhân dân. Sau khi

được thông qua, bản Hiến pháp ấy trên thực tế đã tạo ra một số cơ hội giúp phân định rạch ròi

hơn quyền lực của các cấp chính quyền từ địa phương tới trung ương. Theo Hiến pháp mới,

quyền hành pháp được trao cho Chính phủ, sử dụng quyền ấy Chính phủ có cơ hội để phân

nhiệm rõ ràng thành hai bộ phận hành pháp chính trị và hành chính công vụ với sứ mệnh và

chức năng rành mạch. Hành pháp chính trị được thực hiện bởi những chính khách, có chức

năng thảo luận và lựa chọn chính sách để quản trị quốc gia. Ngược lại, phân tách dần với

chính khác, công chức là những người chuyên nghiệp đảm nhậnviệc thực thi công vụ. Nếu tạo

ra được sự phân công rành mạch ấy, chẳng những chất lượng chính sách sẽ được cải thiện và

hy vọng tính chuyên nghiệp của bộ máy công vụ cũng được nâng cao./.

73


V. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ TƯ PHÁP

74


NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG CƠ BẢN SỬA ĐỔI

LUẬT TỔ CHỨC VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN

NHẰM CỤ THỂ HÓA HIẾN PHÁP NĂM 2013

PGS, TS. Nguyễn Hòa Bình

Ủy viên Trung ương Đảng,

Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân tối cao

Ngày 28/11/2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước

Cộng hòa XHCN Việt Nam (Hiến pháp năm 2013). Đây là sự kiện chính trị - pháp lý đặc biệt

quan trọng, đánh dấu một bước tiến mới trong lịch sử lập hiến của Nhà nước ta. Hiến pháp

năm 2013 là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới toàn diện đất nước, thể hiện sâu sắc, đầy đủ hơn

và khẳng định tư tưởng tôn trọng và bảo vệ quyền con người, quyền làm chủ của nhân dân,

phản ánh giá trị cao quý, bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân. Cùng với việc tiếp tục kế thừa những giá trị to lớn của các bản Hiến pháp

trước đây, Hiến pháp sửa đổi lần này đã thể chế hóa sâu sắc và toàn diện các quan điểm, chủ

trương của Đảng về xây dựng và đổi mới toàn diện đất nước trong giai đoạn mới. Trong lĩnh

vực tư pháp, Hiến pháp có nhiều nội dung điều chỉnh quan trọng, phù hợp với những yêu cầu

của nền tư pháp tiến bộ. Chế định Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) trong Hiến pháp năm

2013 ghi nhận nhiều giá trị mới, phản ánh đầy đủ các chủ trương cải cách tư pháp của Đảng

và phù hợp với thực tiễn tổ chức và hoạt động của VKSND ở Việt Nam trong thời kỳ phát

triển mới của đất nước.

I. Những quy định tiến bộ của Hiến pháp năm 2013 về chế định Viện kiểm sát

nhân dân

Kế thừa Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 tiếp tục dành một chương riêng

(Chương VIII) quy định về “Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân”, trong đó có ba điều

quy định trực tiếp về VKSND49. Ngoài ra, còn có 14 điều khác liên quan đến tổ chức và hoạt

động của Viện kiểm sát50. So với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), quy định

về VKSND trong Hiến pháp năm 2013 có những nội dung mới quan trọng sau đây:

1. Tiếp tục khẳng định và bổ sung, làm rõ hơn vị trí, chức năng, nhiệm vụ của

VKSND trong bộ máy nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN

Cùng với việc tiếp tục khẳng định VKSND là hệ thống cơ quan độc lập trong bộ máy

nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt

động tư pháp, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất, Hiến

pháp năm 2013 còn quy định: VKSND có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người,

quyền công dân… (khoản 3 Điều 107); VKSND có trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp (Điều 119).

Các quy định mới này của Hiến pháp nhằm khẳng định VKSND là một thiết chế bảo vệ Hiến

pháp, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ nền dân chủ trong điều kiện xây dựng

Nhà nước pháp quyền, khẳng định nguyên tắc thượng tôn Hiến pháp và pháp luật.

49

Các điều 107, 108 và 109 50

Các điều 2, 3, 14, 20, 31, 70, 74, 77, 80, 84, 88, 103, 115, 119.

75


Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên bổ sung quy định nguyên tắc tiến bộ và đổi mới về

kiểm soát quyền lực nhà nước, khẳng định rõ “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân

công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp,

hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2) và ghi nhận nhiều nguyên tắc tiến bộ về quyền con người,

quyền công dân, bảo vệ quyền con người, quyền công dân (các điều 3, 14, 20, 31…). Đồng thời,

Hiến pháp mới tiếp tục quy định Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, theo

đó đã trao cho VKSND quyền năng pháp lý quan trọng trong kiểm soát việc thực hiện quyền

lực tư pháp, bảo đảm hoạt động của các cơ quan tư pháp được tiến hành nghiêm chỉnh, kịp thời,

theo đúng quy định của pháp luật; góp phần xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân

chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, quyền con người, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc, đáp

ứng yêu cầu cải cách tư pháp của Đảng.

2. Bổ sung, làm rõ hơn nguyên tắc tổ chức và hoạt động của VKSND và các nguyên

tắc tiến bộ của tố tụng hình sự

Hiến pháp mới tiếp tục khẳng định nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong

ngành”, một nguyên tắc đặc thù của VKSND đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp năm

1959, năm 1980 và năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); đồng thời, bổ sung và làm rõ hơn

nguyên tắc “khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, kiểm sát viên tuân theo

pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND” (khoản 2 Điều 109). Đây là một nội

dung mới của Hiến pháp nhằm thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp của Đảng để nâng cao

tính độc lập và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các quyết định và hành vi tố tụng của kiểm

sát viên theo tinh thần Nghị quyết số 49 - NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư

pháp đến năm 2020. Đề cao vai trò độc lập của kiểm sát viên là phù hợp với thông lệ chung của

nhiều nước trên thế giới. Tuy nhiên, tính độc lập của kiểm sát viên luôn đặt trong quan hệ “song

hành” với việc tuân thủ nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” , Viện trưởng

có vai trò quyết định và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi hoạt động của VKSND. Kiểm sát viên

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo quy định của pháp luật tố tụng, nhưng phải tuân

theo sự phân công và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát cấp mình; đồng thời, chịu

sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSND tối cao.

Hiến pháp năm 2013 cũng bổ sung, làm rõ hơn nhiều nguyên tắc tiến bộ của hoạt động

tố tụng hình sự, như: nguyên tắc suy đoán không có tội (khoản 1 Điều 31); nguyên tắc xét xử

kịp thời, công bằng, công khai (khoản 2 Điều 31); nguyên tắc bảo đảm quyền bào chữa của

người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử (khoản 4 Điều 31); nguyên

tắc “người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố trái pháp luật có quyền được bồi

thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự. Người vi phạm pháp luật trong

việc bắt, giam, giữ, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án gây thiệt hại cho người khác

phải bị xử lý theo pháp luật” (khoản 5 Điều 31); nguyên tắc độc lập, tuân thủ pháp luật;

nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm (Điều 103)… Đây là những nguyên tắc

quan trọng, tiến bộ, chi phối toàn bộ hoạt động tố tụng hình sự, có liên quan trực tiếp đến

76


chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và hoạt động của VKSND trong các hoạt động tố tụng

hình sự.

3. Sửa đổi, bổ sung quy định về tổ chức hệ thống VKSND và chế định Ủy ban kiểm

sát trong Hiến pháp

Thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp của Đảng về đổi mới hệ thống tổ chức

VKSND, tương ứng với tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không

phụ thuộc vào đơn vị hành chính51, Hiến pháp mới đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng

về hệ thống tổ chức VKSND; theo đó, Hiến pháp không quy định rõ về VKSND tối cao, các

viện kiểm sát địa phương, các viện kiểm sát quân sự như Điều 137 Hiến pháp năm 1992, mà

tại khoản 2 Điều 107 Hiến pháp mới chỉ quy định “VKSND gồm VKSND tối cao và các Viện

kiểm sát khác do luật định”. Quy định này của Hiến pháp có tính khái quát cao, phù hợp với

chủ trương cải cách tư pháp của Đảng, bảo đảm được tính ổn định lâu dài của Hiến pháp và

mở đường cho việc xây dựng Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) quy định cụ thể hơn về tổ chức

hệ thống và cơ cấu bộ máy làm việc của từng cấp Viện kiểm sát.

Hiến pháp năm 2013 không quy định về chế định Ủy ban kiểm sát VKSND như Điều

138 Hiến pháp năm 1992. Việc không quy định chế định Ủy ban kiểm sát trong Hiến pháp

nhằm bảo đảm tuân thủ triệt để nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” của

VKSND. Chế định Ủy ban kiểm sát sẽ được quy định trong Luật tổ chức VKSND (sửa đổi)

để bảo đảm tính chủ động, linh hoạt khi xây dựng Luật. Mặt khác, qua thực tiễn hơn 20 năm

thực hiện Hiến pháp năm 1992 cho thấy, thực hiện Điều 138 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi

năm 2001), Ủy ban kiểm sát trong cơ cấu tổ chức bộ máy của VKSND tối cao và VKSND cấp

tỉnh, có nhiệm vụ thảo luận và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng về tổ chức và

hoạt động của VKSND. Ủy ban kiểm sát và vai trò quyết định của Ủy ban kiểm sát đã góp

phần tăng cường tính dân chủ trong hoạt động của VKSND, đồng thời phát huy trí tuệ tập thể,

giúp Viện trưởng VKSND trong việc quyết định các vấn đề quan trọng về tổ chức và hoạt

động của Viện kiểm sát. Riêng đối với những quyết định liên quan đến việc giải quyết các vụ

án, vụ việc về hình sự, dân sự, hành chính theo quy định của pháp luật về tố tụng phải do Viện

trưởng quyết định với tư cách là người tiến hành tố tụng. Do đó, việc sửa đổi chế định Ủy ban

kiểm sát cũng bảo đảm phù hợp với quy định của pháp luật về tố tụng.

4. Điều chỉnh quy định về cơ chế giám sát của các cơ quan quyền lực nhà nước đối

với VKSND

Bên cạnh việc ghi nhận VKSND là một thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước thông

qua việc khẳng định chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND, Hiến pháp năm 2013

cũng đồng thời tiếp tục khẳng định, tổ chức và hoạt động của VKSND phải chịu sự giám sát của

Quốc hội (Điều 70, Điều 108), Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74, Điều 108), Hội đồng Dân

tộc và các Ủy ban của Quốc hội (Điều 77), Đại biểu Quốc hội (Điều 80), Chủ tịch Nước (Điều

108), Hội đồng nhân dân - HĐND (Điều 113) và Đại biểu HĐND (Điều 115). Tuy nhiên, về nội

dung này, Hiến pháp mới chỉ quy định khái quát “Chế độ báo cáo công tác của Viện trưởng các

51

Nêu tại Nghị quyết số 49 – NQ/TW, Kết luận số 79 – KL/TW của Bộ Chính trị và Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng.

77


Viện kiểm sát khác do luật định” (khoản 2 Điều 108) mà không quy định cụ thể “Viện trưởng

các VKSND địa phương chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước HĐND” như Điều 140 Hiến

pháp năm 1992. Như vậy, Hiến pháp mới đã giao cho Quốc hội giám sát hoạt động của

VKSND tối cao và quy định về chế độ giám sát của HĐND (cơ quan quyền lực nhà nước ở địa

phương) đối với các VKSND cấp dưới. Đây là nội dung mới, phù hợp với nguyên tắc tổ chức

và hoạt động của ngành kiểm sát, bảo đảm tính ổn định lâu dài của Hiến pháp và tính linh hoạt

của luật.

II. Định hướng cơ bản sửa đổi Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân nhằm cụ thể

hóa quy định của Hiến pháp

Quán triệt Chỉ thị số 32-CT/TW ngày 03/01/2014 của Ban Bí thư và các nghị quyết

của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội về việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013,

VKSND tối cao xác định, việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 là nhiệm vụ trọng tâm,

được ưu tiên chỉ đạo thực hiện của toàn ngành trong năm 2014 và các năm tiếp theo. Để việc

triển khai thi hành Hiến pháp kịp thời, có hiệu quả, bảo đảm chất lượng và thống nhất, ngành

KSND cần triển khai đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó giải pháp quan trọng là hoàn thiện thể

chế về tổ chức và hoạt động của VKSND. Nội dung sửa đổi Luật Tổ chức VKSND cần cụ thể

hóa các nguyên tắc Hiến định và tập trung vào những vấn đề cơ bản sau đây:

1. Về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của VKSND

Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần bổ

sung quy định về vị trí, chức năng, nhiệm vụ của VKSND theo hướng:

Thứ nhất, khẳng định chức năng của VKSND đã được ghi nhận trong Hiến pháp, quy

định rõ hơn vị trí của VKSND trong bộ máy nhà nước; sửa đổi quy định về phạm vi thực hiện

chức năng, nhiệm vụ của từng cấp Viện kiểm sát; quy định rõ phạm vi, nội dung của chức năng

thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; qua đó làm rõ vai trò của VKSND trong

việc kiểm soát quyền lực tư pháp.

Thứ hai, khẳng định rõ VKSND là thiết chế Hiến định, có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp

và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân (Điều 3 Dự thảo Luật Tổ chức

VKSND sửa đổi52)

Thứ ba, bổ sung các quy định nhằm tăng cường hơn trách nhiệm công tố trong hoạt

động điều tra, gắn công tố với hoạt động điều tra; theo hướng: quy định rõ trách nhiệm, nhiệm

vụ, quyền hạn của VKSND trong công tác tiếp nhận, giải quyết và kiểm sát việc tiếp nhận, giải

quyết tố giác, tin báo tội phạm, kiến nghị khởi tố; quy định đầy đủ thẩm quyền của VKSND khi

thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra như: thẩm quyền quyết định áp dụng, thay đổi, hủy

bỏ “các biện pháp cưỡng chế tố tụng”, thẩm quyền miễn tố bị can, thẩm quyền “quyết định

việc chuyển vụ án”; nghiên cứu quy định mở rộng hơn thẩm quyền điều tra của Viện kiểm sát

khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp; mở rộng thẩm quyền của Cơ

quan điều tra VKSND tối cao..., nhằm bảo đảm thực hiện hiệu quả hơn chức năng công tố,

đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp.

52

Dự thảo trình xin ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội ngày 13/3/2014.

78


Thứ tư, bổ sung quy định rõ ràng, đầy đủ hơn trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của

VKSND khi thực hành quyền công tố và kiểm sát xét xử vụ án hình sự; khẳng định rõ trách

nhiệm tranh tụng của kiểm sát viên tại phiên tòa nhằm nâng cao chất lượng tranh tụng, bảo đảm

nguyên tắc tranh tụng trong xét xử đã được Hiến pháp quy định.

Thứ năm, bổ sung, quy định đầy đủ, toàn diện các lĩnh vực công tác của VKSND và

bổ sung một số vấn đề mới.

2. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của VKSND

Theo tinh thần của Hiến pháp mới, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định và làm rõ hơn

nguyên tắc “tập trung thống nhất lãnh đạo trong ngành”, Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần

bổ sung quy định nguyên tắc “Khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp,

kiểm sát viên tuân theo pháp luật và chịu sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND”. Đây là

nguyên tắc đề cao vai trò độc lập, tuân theo pháp luật của kiểm sát viên trong các hoạt động tố

tụng; đồng thời, bảo đảm kiểm sát viên tuân thủ sự phân công, chỉ đạo của Viện trưởng

VKSND. Theo đó, cần quy định rõ: một là, khi thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động

tư pháp, kiểm sát viên thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật, nghiêm cấm

mọi hành vi cản trở hoặc can thiệp trái pháp luật vào hoạt động của kiểm sát viên; hai là, Viện

trưởng VKSND có trách nhiệm kiểm tra, xử lý nghiêm minh đối với vi phạm pháp luật của

kiểm sát viên khi thực hiện nhiệm vụ được giao; có quyền rút, đình chỉ hoặc huỷ bỏ các quyết

định không có căn cứ hoặc trái pháp luật của kiểm sát viên; ba là, kiểm sát viên có quyền từ

chối thực hiện nhiệm vụ được giao khi có căn cứ cho rằng đó là việc làm trái pháp luật; nếu

Viện trưởng vẫn quyết định thì kiểm sát viên phải chấp hành nhưng Viện trưởng phải chịu

trách nhiệm về quyết định của mình; trong trường hợp này, kiểm sát viên có quyền báo cáo

lên Viện trưởng VKSND cấp trên trực tiếp và không phải chịu trách nhiệm về hậu quả của

việc thi hành quyết định đó.

3. Tổ chức hệ thống VKSND

Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần bổ sung những nội dung về đổi mới tổ chức hệ

thống VKSND như sau:

- Sửa đổi Điều 30 Luật tổ chức VKSND năm 2002, quy định chuyển từ hệ thống

VKSND ba cấp hiện nay thành bốn cấp, tương ứng với tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo

thẩm quyền xét xử, gồm: VKSND tối cao, các VKSND cấp cao, các VKSND cấp tỉnh, các

VKSND khu vực (hoặc VKSND huyện53) và các Viện Kiểm sát quân sự;

- Sửa đổi, bổ sung các quy định về cơ cấu tổ chức, cán bộ của Viện kiểm sát các cấp,

theo hướng: bao quát đầy đủ các đơn vị, bộ phận thuộc cơ cấu bộ máy và cơ cấu đội ngũ cán bộ

của Viện kiểm sát ở từng cấp;

- Quy định Ủy ban kiểm sát được tổ chức ở các cấp kiểm sát thích hợp, có vai trò

quyết định đối với những vấn đề quan trọng trong tổ chức và hoạt động của VKSND. Riêng

đối với việc giải quyết những vụ án hình sự, dân sự, hành chính phức tạp, Ủy ban kiểm sát với

vai trò tư vấn, có trách nhiệm thảo luận, cho ý kiến về vụ án, vụ việc đó. Việc đưa vụ án, vụ 53

Việc tổ chức VKSND khu vực, Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Luật sẽ quy định theo ý kiến kết luận chính thức của các cấp có thẩm quyền.

79


việc phức tạp ra thảo luận, tham khảo ý kiến Ủy ban kiểm sát là một yêu cầu trước khi Viện

trưởng Viện kiểm sát quyết định. Nội dung sửa đổi này nhằm quán triệt đúng nguyên tắc “tập

trung thống nhất lãnh đạo trong ngành” đã được ghi nhận trong các bản Hiến pháp từ trước đến

nay; đồng thời, bảo đảm sự thống nhất với quy định của pháp luật tố tụng.

Thứ tư, bổ sung quy định về thẩm quyền thành lập, chấm dứt hoạt động đối với

VKSND cấp cao, VKSND cấp tỉnh và VKSND khu vực, bảo đảm phù hợp với quy định của

Hiến pháp mới.

4. Công tác cán bộ của VKSND

Kế thừa truyền thống pháp lý Việt Nam, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của một số

nước như Trung Quốc, Nhật Bản, Nga, Ucraina... Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần dành

một chương riêng quy định về cán bộ, công chức, viên chức và nhân viên của VKSND với

một số nội dung mới sau đây:

Một là, sửa đổi quy định về ngạch kiểm sát viên, phân định rõ các ngạch kiểm sát viên

để bảo đảm đánh giá đúng đội ngũ kiểm sát viên về năng lực, trình độ chuyên môn, phẩm chất

đạo đức, bản lĩnh nghề nghiệp. Trên cơ sở đó, bố trí kiểm sát viên phù hợp với tính chất nhiệm

vụ của từng cấp Viện kiểm sát; bảo đảm cho việc điều động, luân chuyển kiểm sát viên giữa

các cấp kiểm sát được thông suốt, tạo cơ sở pháp lý thuận lợi, bảo đảm tính liên tục trong việc

giải quyết các vụ án, vụ việc.

Hai là, sửa đổi, bổ sung các quy định về cơ chế bổ nhiệm đối với kiểm sát viên nhằm thể

chế hóa chủ trương của Nghị quyết số 49-NQ/TW về “nghiên cứu thực hiện cơ chế thi tuyển để

chọn người bổ nhiệm vào các chức danh tư pháp”. Theo đó, cần đưa ra phương án kết hợp giữa

hình thức tuyển chọn và thi tuyển để bổ nhiệm kiểm sát viên VKSND. Đối với ngạch kiểm sát

viên VKSND tối cao là những chuyên gia đầu ngành, do Chủ tịch nước bổ nhiệm, có số lượng

hạn chế, cần tiếp tục quy định Hội đồng tuyển chọn gồm thành phần tham gia là đại diện lãnh đạo

các bộ, ngành hữu quan như hiện nay. Đối với các ngạch kiểm sát viên còn lại sẽ thực hiện theo

cơ chế kết hợp giữa xét tuyển và thi tuyển để bổ nhiệm. Việc thi tuyển sẽ bảo đảm tính khách

quan, công bằng trong tuyển chọn kiểm sát viên, nâng cao chất lượng kiểm sát viên. Đồng

thời cũng phù hợp với xu thế tuyển chọn công chức hiện nay, phù hợp với chủ trương của

Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Ba là, sửa đổi quy định về nhiệm kỳ của kiểm sát viên để thể chế hóa chủ trương cải

cách tư pháp “tăng thời hạn bổ nhiệm chức danh tư pháp hoặc thực hiện chế độ bổ nhiệm

không có kỳ hạn”54. Việc tiếp tục quy định nhiệm kỳ của kiểm sát viên là cần thiết, phù hợp

với đặc thù của Việt Nam, bảo đảm có cơ chế đánh giá cán bộ thận trọng, hiệu quả, tạo động

lực để kiểm sát viên tích cực nâng cao ý thức rèn luyện và trách nhiệm trong công tác. Tuy

nhiên, để phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp, trước mắt nên tăng thời hạn bổ nhiệm. Việc

quy định nhiệm kỳ đầu có thời hạn năm năm là một bước sàng lọc những người có đủ năng

lực, điều kiện thực hiện nhiệm vụ của kiểm sát viên, sau đó nếu được bổ nhiệm lại hoặc thi đỗ

vào ngạch cao hơn thì nhiệm kỳ sẽ kéo dài 10 năm. Đây là khoảng thời gian hợp lý, bảo đảm

54

Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020.

80


tính ổn định trong công tác của kiểm sát viên, khắc phục được những bất cập do quy định

nhiệm kỳ ngắn (năm năm) hiện nay.

Bốn là, sửa đổi, bổ sung quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của kiểm sát viên để phù

hợp với chủ trương của Đảng và quy định của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 về nguyên tắc

hoạt động của kiểm sát viên khi thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.

Năm là, bổ sung quy định về bảo đảm kinh phí cho sinh viên Trường Đại học kiểm sát trong

quá trình học tập nhằm thu hút nguồn nhân lực cho ngành kiểm sát.

5. Bảo đảm cơ sở vật chất cho hoạt động của VKSND

Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần quy định đổi mới mạnh mẽ cơ chế và thẩm quyền

quyết định biên chế, số lượng, cơ cấu kiểm sát viên, thẩm quyền quyết định ngân sách và các

chế độ bảo đảm hoạt động cho VKSND, theo hướng tăng tính chủ động trong ngành; xác định

những vấn đề Nhà nước cần ưu tiên đầu tư để bảo đảm tốt hơn các điều kiện cho Viện kiểm sát

thực hiện hiệu quả chức năng, nhiệm vụ theo chủ trương cải cách tư pháp của Đảng.

6. Tăng cường các cơ chế giám sát đối với hoạt động của VKSND

Luật Tổ chức VKSND (sửa đổi) cần quy định cụ thể về các cơ chế giám sát đối với hoạt

động của VKSND, kể cả sự giám sát từ bên ngoài của các cơ quan dân cử, giám sát xã hội và

giám sát trong nội bộ ngành theo nguyên tắc kiểm soát quyền lực nhà nước đã được Hiến pháp

quy định.

Quán triệt và thực hiện nghiêm túc tinh thần, nội dung của Hiến pháp, Luật Tổ chức

VKSND (sửa đổi) phải tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới toàn diện và nâng cao năng lực về

mọi mặt cho VKSND; tạo điều kiện để VKSND thực sự phát huy tốt vai trò là một thiết chế

kiểm soát quyền lực nhà nước, một cơ chế bảo vệ Hiến pháp hữu hiệu, góp phần bảo vệ nền

dân chủ, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì

nhân dân./.

81


HIẾN PHÁP NĂM 2013 VỀ TÒA ÁN

VÀ YÊU CẦU SỬA ĐỔI LUẬT TỔ CHỨC TÒA ÁN NHÂN DÂN

PGS, TS. Trần Văn Độ

Phó Chánh án Tòa án nhân dân tối cao

1. Đặt vấn đề:

Ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp mới thay thế cho Hiến pháp 1992

với nhiều nội dung được sửa đổi, bổ sung một cách căn bản, nhất là các quy định về tổ chức

bộ máy nhà nước. Các quy định của Hiến pháp về Tòa án cũng có nhiều thay đổi, phù hợp với

việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân

dân. Những sự thay đổi đó đặt ra yêu cầu cấp thiết phải sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân

hiện hành.

2. Các quy định mới của Hiến pháp 2013 về Tòa án nhân dân:

2.1. Tòa án nhân dân là một nhánh quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước, chủ

thể duy nhất thực hiện quyền tư pháp:

Ngay từ Điều 2, Hiến pháp đã khẳng định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân…

Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà

nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Với quy định này, nguyên

tắc phân công, phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước được thể hiện rõ ràng, rành mạch hơn

so với Hiến pháp 1992. Hiến pháp 2013 không chỉ quy định rõ, Quốc hội thực hiện quyền lập

pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp mà

còn hiến định nguyên tắc kiểm soát lẫn nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện

các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đây là lần đầu tiên, Tòa án nhân dân được coi là

một nhánh quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước của nước ta.

Bằng việc quy định “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” (khoản 1 Điều 102), Hiến pháp xác định rõ ràng,

cụ thể vị trí, vai trò, chức năng của Tòa án nhân dân trong bộ máy cơ quan nhà nước. Tòa án

nhân dân là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tư pháp, thực hiện chức năng xét xử. Tòa án

nhân dân là cơ quan duy nhất có quyền ra phán quyết về các vi phạm pháp luật, các tranh

chấp theo quy định của pháp luật và về các vấn đề pháp lý liên quan đến quyền, lợi ích hợp

pháp của tổ chức, cá nhân. Xử lý các vi phạm pháp luật bằng chế tài Nhà nước, giải quyết các

tranh chấp bằng quyền lực Nhà nước đều thuộc thẩm quyền của Tòa án. Vì vậy, quy định của

Hiến pháp là cơ sở hiến định cho việc mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong xét xử các loại

án, thể hiện xu thế tất yếu của nhà nước pháp quyền. Hiến pháp khẳng định vị trí trung tâm

của Tòa án trong hệ thống tư pháp, vị trí trọng tâm của hoạt động xét xử trong các hoạt động

tư pháp.

Để thực hiện quyền tư pháp, Hiến pháp cũng quy định nhiệm vụ của Tòa án nhân dân

một cách cụ thể, rõ ràng. Hiến pháp còn sửa đổi một số quy định về thủ tục bầu, bổ nhiệm,

82


miễn nhiệm, cách chức các chức danh quan trọng của Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án

khác. Nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án được nhấn mạnh và ở tầm hiến định nghiêm cấm

mọi tổ chức, cá nhân can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án; quy định mở về hệ thống

Tòa án mở đường cho việc tổ chức Tòa án theo cấp xét xử, không theo đơn vị hành chính...

Chế độ báo cáo và chế độ trách nhiệm của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án

khác cũng có sự thay đổi cho phù hợp với sự thay đổi về tổ chức hoạt động của Tòa án nhân

dân nói riêng và bộ máy nhà nước nói chung.

2.2. Về tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân:

Theo khoản 2 Điều 102, Hiến pháp quy định: Tòa án nhân dân gồm Tòa án nhân dân tối

cao và các Tòa án khác do luật định. Như vậy, ngoài Tòa án nhân dân tối cao, Hiến pháp năm

2013 không liệt kê cụ thể các Tòa án khác, mà giao cho luật định. Điều này bảo đảm tính khái

quát, ổn định lâu dài của Hiến pháp và tính mềm dẻo, linh hoạt của luật phù hợp với từng thời

kỳ phát triển của đất nước. Đây cũng là yêu cầu cấp thiết cho việc nhanh chóng sửa đổi, bổ

sung Luật tổ chức Tòa án phù hợp với tiến trình cải cách tư pháp.

2.3. Về nhiệm vụ của Tòa án nhân dân:

Tại khoản 3 Điều 102, Hiến pháp quy định rõ ràng, cụ thể nhiệm vụ của Tòa án nhân

dân. Đó là bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ

nghĩa, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Hiến pháp

đã nhấn mạnh việc bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân là những nhiệm vụ đầu

tiên của Tòa án nhân dân; sau đó mới là nhiệm vụ bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi

ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Đó là nhiệm vụ đặc trưng

thể hiện cao nhất, tập trung nhất đối với cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp. Tòa án phải

là nơi mà mọi con người, mọi công dân tìm đến lẽ phải, tìm đến sự thật. Khi quyền, lợi ích

của mình bị xâm phạm hoặc bị tranh chấp, người dân tìm đến Tòa án như là tìm đến Công lý.

Vì vậy, có thể nói, theo Hiến pháp mới, Tòa án là biểu tượng của Công lý và có nhiệm vụ bảo

vệ công lý.

Tại Điều 104, Hiến pháp mới quy định giao cho Tòa án nhân dân tối cao thẩm quyền

bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật. Đây là bảo đảm quan trọng cho hoạt động của Tòa án,

phù hợp với chức năng áp dụng pháp luật của cơ quan tư pháp. Điều này có nghĩa là ngoài

tổng kết thực tiễn xét xử, hướng dẫn áp dụng pháp luật, Tòa án nhân dân tối cao còn có thể

bằng các hình thức khác nhau bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử như thực

hiện giám đốc xét xử, ban hành án lệ...

2.4. Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân:

Điều 103 Hiến pháp năm 2013 quy định các nguyên tắc cơ bản tổ chức và hoạt động

của Tòa án nhân dân. Đó là:

1. Việc xét xử sơ thẩm của Toà án nhân dân có Hội thẩm tham gia, trừ trường hợp xét

xử theo thủ tục rút gọn.

2. Thẩm phán, Hội thẩm xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; nghiêm cấm cơ

quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét xử của Thẩm phán, Hội thẩm.

83


3. Toà án nhân dân xét xử công khai. Trong trường hợp đặc biệt cần giữ bí mật nhà

nước, thuần phong, mỹ tục của dân tộc, bảo vệ người chưa thành niên hoặc giữ bí mật đời tư

theo yêu cầu chính đáng của đương sự, Tòa án nhân dân có thể xét xử kín.

4. Toà án nhân dân xét xử tập thể và quyết định theo đa số, trừ trường hợp xét xử theo

thủ tục rút gọn.

5. Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm.

6. Chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm được bảo đảm.

7. Quyền bào chữa của bị can, bị cáo, quyền bảo vệ lợi ích hợp pháp của đương sự

được bảo đảm.

Theo quy định trên thì Hiến pháp năm 2013 đã kế thừa và có bổ sung cho chính xác,

phù hợp với thực tiễn và tinh thần cải cách tư pháp một số nguyên tắc tổ chức và hoạt động

của Tòa án nhân dân - cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp ở nước ta. Đó là:

- Nguyên tắc xét xử có hội thẩm tham gia. Theo Hiến pháp năm 2013 thì Hội thẩm chỉ

tham gia trong xét xử ở cấp sơ thẩm; còn việc xét xử ở cấp phúc thẩm là không bắt buộc. Sự

sửa đổi này cũng xuất phát từ thực tiễn xét xử những năm qua;

- Nguyên tắc thẩm phán và hội thẩm xét xử độc lập. Đồng thời, Hiến pháp cũng bổ

sung một nội dung quan trọng: “Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức, cá nhân can thiệp vào việc xét

xử của Thẩm phán, Hội thẩm”. Bổ sung này nhấn mạnh tầm quan trọng cũng như thái độ dứt

khoát của Nhà nước ta đối với việc can thiệp vào hoạt động xét xử của Tòa án, bảo đảm quan

trọng cho việc thực hiện nguyên tắc này trên thực tế;

- Nguyên tắc xét xử tập thể. Tuy nhiên, để thực hiện cải cách tư pháp, nâng cao hiệu quả

của việc xét xử, bảo đảm cho việc xét xửu nhanh chóng, kịp thời, tiết kiệm, Hiến pháp năm

2013 quy định ngoại lệ cho phép Tòa án xét xử bằng một Thẩm phán trong trường hợp áp

dụng thủ tục rút gọn;

- Nguyên tắc xét xử công khai. Đồng thời, thay cho quy định trường hợp ngoại lệ do

luật định trong Hiến pháp cũ, Hiến pháp năm 2013 quy định cụ thể điều kiện cho phép Tòa án

xét xử kín. Đó là “Trong trường hợp đặc biệt cần giữ bí mật nhà nước, thuần phong, mỹ tục

của dân tộc, bảo vệ người chưa thành niên hoặc giữ bí mật đời tư theo yêu cầu chính đáng của

đương sự”;

- Nguyên tắc bảo đảm quyền bào chữa của bị can, bị cáo… Tuy nhiên, để thực hiện

nhiệm vụ bảo vệ quyền con người một cách toàn diện, công bằng, Hiến pháp năm 2003 ngoài

việc quy định quyền bào chữa của bị can, bị cáo, còn bổ sung việc bảo đảm quyền bảo vệ lợi

ích hợp pháp của đương sự trong hoạt động xét xử của Tòa án.

Đồng thời, Hiến pháp năm 2013 bổ sung một số nguyên tắc quan trọng, bảo đảm sự phù

hợp với tinh thần Cải cách tư pháp, bảo vệ quyền con người và thông lệ quốc tế. Các nguyên

tắc được bổ sung là:

- Nguyên tắc tranh tụng trong xét xử được bảo đảm. Đây là nguyên tắc thể hiện nội

dung rất quan trọng trong Cải cách tư pháp ở nước ta. Sự thật chỉ được xác định, công lý chỉ

84


được thiết lập khi có sự tranh tụng giữa các bên trong tố tụng tư pháp, nhất là trong xét xử các

vụ án;

- Chế độ xét xử sơ thẩm, phúc thẩm được bảo đảm. Nguyên tắc hai cấp xét xử là nguyên

tắc xuyên suốt của hệ thống tư pháp của bất kỳ một quốc gia nào; được ghi nhận trong các

văn kiện quốc tế về quyền con người và pháp luật của mọi quốc gia. Thực hiện hai cấp xét xử

là một trong những biện pháp bảo vệ quyền con người hữu hiệu; đồng thời bảo đảm cho hoạt

động tư pháp thận trọng nhưng có điểm dừng, tránh kéo dài, chậm trễ.

2.5. Về nhiệm kỳ, thủ tục bổ nhiệm, phê chuẩn, miễn nhiệm, cách chức, nhiệm kỳ

của các chức danh quan trọng trong Tòa án nhân dân:

Hiến pháp năm 2013 bổ sung quy định nhiệm kỳ của Chánh án, Thẩm phán các cấp.

Theo đó, nhiệm kỳ của Chánh án Toà án nhân dân tối cao theo nhiệm kỳ của Quốc hội; việc

bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và nhiệm kỳ của Chánh án Tòa án khác, của Thẩm phán,

nhiệm kỳ của Hội thẩm do luật định. Đây là những căn cứ hiến định cho việc cụ thể hóa quy

định của Hiến pháp trong Luật tổ chức Tòa án nhân dân.

Hiến pháp năm 2013 có bổ sung quan trọng về việc bổ nhiệm Thẩm phán Tòa án nhân

dân tối cao. Theo Điểm 7 Điều 70, Điểm 3 Điều 88 thì Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao do

Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi được Quốc hội phê chuẩn. Quy định

này thể hiện nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước trong Nhà nước pháp quyền, nâng cao vị

thế của cơ quan tư pháp tương xứng với cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp; bảo đảm

nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát lần nhau giữa các cơ quan nhà nước trong việc

thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp.

3. Sửa đổi Luật tổ chức Tòa án nhân dân dưới góc độ tổ chức bộ máy theo yêu cầu

của Hiến pháp:

3.1. Sự cần thiết và những định hướng lớn của dự án Luật tổ chức Tòa án nhân

dân sửa đổi:

Hiện nay, điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án

khác gồm có Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự

2002, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân dân năm 2002 (được sửa đổi, bổ sung

năm 2011). Sau hơn 10 năm thực hiện, cùng với sự chuyển biến của nền kinh tế, chính trị, xã

hội của đất nước, các văn bản pháp luật nói trên đã bộc lộ những hạn chế, bất cập ảnh hưởng

tới việc tổ chức và hoạt động của các Tòa án. Việc ban hành Hiến pháp 2013 với những quy

định mới như đã phân tích ở trên đặt ra đòi hỏi cấp bách đối với việc hoàn thiện các quy định

của pháp luật về tổ chức và hoạt động của Tòa án. Mặt khác, phù hợp với tiến trình cải cách

tư pháp, cần nhanh chóng thể chế hóa các chủ trương lớn của Đảng về tổ chức và hoạt động

của Tòa án đã được định hướng trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02-6-2005 của Bộ

Chính trị “về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”, Kết luận số 79-KL/TW ngày

28/7/2010 của Bộ Chính trị “về Đề án đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm

sát và Cơ quan điều tra theo Nghị quyết số 49-NQ/TW, Kết luận số 92-KL/TW ngày

12/3/2014 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW.

85


Việc sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Tòa án nhân dân cần được thực hiện theo các định

hướng lớn sau đây:

- Dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân sửa đổi phải thể chế hóa các chủ trương, đường

lối, quan điểm của Đảng về cải cách tư pháp, đặc biệt là Nghị quyết số 49-NQ/TW, Kết luận

số 79-KL/TW, Kết luận số 64-KL/TW ngày 28-5-2013 của Ban chấp hành Trung ương khóa

XI và Kết luận số 92-KL/TW ngày 12-3-2014 của Bộ Chính trị. Trong đó, cần xác định rõ vị

trí, chức năng của Tòa án trong cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước nói chung và trong các cơ

quan có hoạt động tư pháp nói riêng: Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, có vị trí

trung tâm và xét xử là trọng tâm của hoạt động tư pháp. Tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét

xử, bảo đảm nguyên tắc độc lập trong hoạt động của Tòa án cũng như các chức danh tư pháp

trong Tòa án; tạo cơ sở pháp lý để nâng cao chất lượng đội ngũ Thẩm phán, cán bộ, công

chức Tòa án, xây dựng cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của Tòa án từng bước hiện đại,

khoa học, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, đảm bảo chất

lượng, hiệu quả, hiệu lực cho các hoạt động của Tòa án.

- Dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân sửa đổi phải cụ thể hóa các quy định của Hiến

pháp 2013 về Tòa án nhân dân; bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật; bảo đảm

tính khả thi của Luật tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi); không làm cản trở việc thực hiện các

điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên.

- Dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân sửa đổi phải kế thừa các quy định còn phù hợp

của Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội thẩm Tòa án nhân

dân năm 2002 và Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự năm 2002; tham khảo có chọn lọc kinh

nghiệm của các quốc gia trên thế giới về tổ chức và hoạt động của Tòa án, về chế định Thẩm

phán. Cần nhất thể hóa Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2002, Pháp lệnh Thẩm phán và Hội

thẩm Tòa án nhân dân năm 2002 và Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự năm 2002 thành một

văn bản quy phạm pháp luật mới.

3.2. Một số nội dung cụ thể của Dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân sửa đổi:

3.2.1. Về tổ chức Tòa án nhân dân:

Hiến pháp 2013 quy định Tòa án nhân dân gồm có Tòa án nhân dân tối cao và các Tòa án

khác do luật định. Đây là quy định mở và đặt ra yêu cầu cụ thể hóa vào dự án Luật tổ chức Tòa

án nhân dân, phù hợp với chủ trương, định hướng của Đảng về chiến lược cải cách tư pháp.

Nghị quyết số 49-NQ/TW, Kết luận số 79-KL/TW và Kết luận số 92-KL/TW của Bộ

Chính trị, Kết luận số 64-KL/TW của Ban chấp hành Trung ương khóa XI đã định hướng, Tòa

án được tổ chức theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, bảo đảm

nguyên tắc độc lập trong hoạt động xét xử của Tòa án. Hệ thống Tòa án được cơ cấu gồm 4 cấp:

Tòa án nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân cấp cao, Tòa án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc

trung ương, Tòa án nhân dân sơ thẩm.

* Đối với Tòa án nhân dân tối cao:

Tòa án nhân dân tối cao là cơ quan xét xử cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt

Nam; Tòa án nhân dân tối cao không thực hiện chức năng xét xử phúc thẩm mà tập trung vào công

86


tác tổng kết thực tiễn xét xử, bảo đảm áp dụng thống nhất pháp luật trong xét xử, phát triển án lệ và

xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm.

Tổ chức hoạt động của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cần được thiết kế lại

theo hướng “tinh gọn”; bộ máy giúp việc cho Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Hội đồng Thẩm

phán Tòa án nhân dân tối cao cần được tổ chức hợp lý để thực hiện có hiệu quả các chức năng,

nhiệm vụ được giao. Theo đó, Hội đồng Tòa án nhân dân tối cao không quá thành viên; phương

thức xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng cần

được đổi mới theo hướng có Hội đồng xét xử chuyên ngành gồm 5 Thẩm phán và Hội đồng toàn

thể với đầy đủ các thành viên là Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

Về bộ máy giúp việc, chúng tôi cho rằng, Dự án Luật chỉ nên quy định chung là cơ cấu tổ

chức của Tòa án nhân dân tối cao gồm các Vụ, Viện, Văn phòng, Trường cán bộ Tòa án… Việc

quy định cụ thể về bộ máy giúp việc của Tòa án nhân dân tối cao do Chánh án Tòa án nhân dân tối

cao trình UBTVQH phê chuẩn như hiện hành.

* Đối với Tòa án nhân dân cấp cao:

Tòa án nhân dân cấp cao có nhiệm vụ xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm những bản án,

quyết định thuộc địa hạt tư pháp bị kháng cáo, kháng nghị. Tòa án nhân dân cấp cao gồm Ủy ban

Thẩm phán, các Tòa chuyên trách và bộ máy giúp việc. Chúng tôi cho rằng, chỉ có Ủy ban Thẩm phán

Tòa án nhân dân cấp cao mới có quyền xét xử giám đốc thẩm, tái thẩm; các Tòa chuyên trách chỉ có

thẩm quyền xét xử phúc thẩm. Nếu cho rằng, Ủy ban Thẩm phán Tòa án nhân dân cấp cao không thể

xét xử hết các vụ án thuộc thẩm quyền, thì cần điều chỉnh kỹ thuật bằng pháp luật tố tụng để có cơ chế

hạn chế việc kháng nghị tràn lan theo tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW của Bộ Chính trị.

* Đối với Tòa án nhân dân khu vực:

Chúng tôi cho rằng, cần tổ chức Tòa án nhân dân khu vực như Kết luận số 79-KL/TW chứ

không nên tổ chức tại các đơn vị hành chính cấp huyện, bởi nếu như vậy thì chỉ là việc thay đổi tên

gọi chứ không có sự thay đổi mấy về tổ chức và sự phụ thuộc vào cơ quan Đảng và chính quyền địa

phương. Việc thành lập Tòa chuyên trách Tòa án nhân dân khu vực cần căn cứ chủ yếu vào số

lượng các vụ án cần giải quyết trung bình hàng năm.

* Đối với Tòa gia đình và người chưa thành niên:

Tòa án nhân dân tối cao đang xây dựng Đề án thành lập Tòa gia đình và người chưa thành

niên. Đây là bước đi cụ thể nhằm triển khai chủ trương, quan điểm của Đảng và pháp luật của nhà

nước về bảo vệ, phát triển gia đình; bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em và xử lý ngươi chưa thành

niên phạm tội, phù hợp với sự phát triển cũng như những đặc thù về tâm, sinh lý của trẻ em. Việc

thành lập Tòa này cũng là để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi ký kết, tham gia các điều ước

quốc tế về trẻ em, phù hợp với mô hình tổ chức Tòa án của nhiều nước trên thế giới.

3.2.2. Về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân:

Tổ chức và hoạt động của các Tòa án dựa vào nhiều nguyên tắc, trong đó có nguyên tắc về tổ

chức bộ máy và nguyên tắc hoạt động trong tố tụng. Chúng tôi cho rằng, dưới góc độ Luật tổ chức

Tòa án nhân dân thì chỉ nên quy định các nguyên tắc về tổ chức bộ máy và các nguyên tắc chung

nhất về hoạt động của Tòa án, còn các nguyên tắc hoạt động trong tố tụng thì nên để được điều

chỉnh bằng pháp luật tố tụng. Như vậy, không phải bất cứ nguyên tắc nào được quy định trong Hiến

87


pháp đều nên đưa vào dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân, kể cả nguyên tắc quan trọng như nguyên

tắc tranh tụng.

3.2.3. Về các ngạch Thẩm phán:

Khi tổ chức Tòa án nhân dân thành 4 cấp, cũng cần quy định 4 ngạch Thẩm phán tương ứng

nhằm tiêu chuẩn hóa đội ngũ cán bộ Thẩm phán chủ yếu ở từng cấp cũng như phân công nhiệm vụ

phù hợp dựa trên tính chất, mức độ phức tạp của từng vụ việc. Do đó, chúng tôi cho rằng, nên quy

định 4 cấp Thẩm phán là Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thẩm phán cao cấp, Thẩm phán

trung cấp và Thẩm phán sơ cấp.

Về bố trí Thẩm phán ở các cấp Tòa án, chúng tôi cho rằng, ở Tòa án nhân dân tối cao chỉ có

Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao và Thẩm phán cao cấp; ở Tòa án nhân dân cấp cao chỉ nên có

Thẩm phán cao cấp và Thẩm phán Trung cấp; ở Tòa án nhân dân cấp tỉnh có Thẩm phán cao cấp,

Thẩm phán trung cấp và Thẩm phán sơ cấp; Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực có Thẩm phán trung

cấp và Thẩm phán sơ cấp.

3.2.4. Về việc thành lập, quản lý và đảm bảo kinh phí hoạt động các Tòa án nhân dân:

Việc thành lập các Tòa án là vấn đề hệ trọng, quyết định đến hiệu quả và hiệu lực của việc

thực hiện quyền tư pháp của Quốc gia. Bên cạnh đó, việc thành lập các Tòa án còn là cơ sở để quyết

định các vấn đề quan trọng khác như: biên chế cán bộ, cơ sở vật chất, kinh phí bảo đảm hoạt động

Tòa án, chế độ chính sách đối với Thẩm phán, Hội thẩm và các chức danh công tác trong ngành Tòa

án. Với ý tầm quan trọng đó, việc xem xét, quyết định thành lập các Tòa án nhân dân sơ thẩm, Tòa

án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Tòa án nhân dân cấp cao và Tòa án quân sự cần

được quy định là thẩm quyền của Ủy ban thường vụ Quốc hội.

Cơ chế quản lý các Tòa án nhân dân về tổ chức, cán bộ, kinh phí, cơ sở vật chất có mối quan

hệ mật thiết với việc bảo đảm tính độc lập của Tòa án trong việc thực hiện quyền tư pháp. Theo

chúng tôi, cần cắt bớt các cơ quan liên quan trong việc thực hiện công tác cán bộ, phân cấp kinh phí

cho Tòa án và xây dựng một cơ quan tổ chức cán bộ đủ mạnh ngay trong các Tòa án nhân dân, chủ

yếu ở Tòa án nhân dân tối cao để thực hiện tốt việc quản lý, đảm bảo cho các chức danh tư pháp tập

trung vào việc thực hiện chức năng xét xử và thực hiện quyền tư pháp theo quy định của Hiến pháp.

Riêng đối với việc phân cấp ngân sách, chúng tôi cho rằng, cần giao cho Chánh án Tòa án

nhân dân tối cao thẩm quyền nhất định trong việc trình Quốc hội dự toán ngân sách đối với các Tòa

án nhân dân. Theo đó, Chính phủ trình Quốc hội quyết định ngân sách của Tòa án nhân dân sau khi

thống nhất với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; trường hợp Chánh án không đồng ý với Chính

phủ thì có quyền có ý kiến trực tiếp với Quốc hội.

3.2.5. Về nhiệm kỳ và tuổi làm việc của Thẩm phán:

Để góp phần tăng cường tính trách nhiệm, độc lập của Thẩm phán trong hoạt động xét xử,

thực hiện quyền tư pháp, cần quy định nhiệm kỳ của Thẩm phán khá dài. Theo đó, Thẩm phán Tòa

án nhân dân tối cao được bổ nhiệm đến khi nghỉ hưu hoặc chuyển công tác khác; các ngạch Thẩm

phán khác bổ nhiệm lần đầu 5 năm, các lần sau 10 năm.

Chúng tôi cho rằng, cần có sự phân biệt giữa Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao với các

ngạch Thẩm phán khác. Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao do Quốc hội phê chuẩn, Chủ tịch nước

bổ nhiệm. Để phù hợp với mặt bằng chung về tuổi làm việc của cán bộ, công chức, có thể quy định

88


tuổi nghỉ hưu của Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao (không giữ chức vụ quản lý) là 65 tuổi, cách

ngạch Thẩm phán khác theo quy định của Bộ luật lao động.

3.2.6. Về hội thẩm:

Chúng tôi cho rằng, hội thẩm không phải là một chức danh tư pháp, bởi họ không phải là cán

bộ thuộc sự quản lý của Tòa án. Không thể coi bất cứ ai tham gia vào hoạt động tư pháp đều là

người có chức danh tư pháp. Mặt khác, nếu coi họ là một chức danh tư pháp, thì cần cho họ được

hưởng chế độ phụ cấp chức danh tư pháp.

Về lâu dài, cần có sự tham gia sâu và toàn diện của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc vào việc quản

lý, phân công hội thẩm tham gia công tác xét xử thay vì để Tòa án quản lý và phân công như hiện

nay. Mặt khác, pháp luật về tố tụng cũng cần quy định cụ thể về số lượng hội thẩm tham gia vào

một hội đồng xét xử theo hướng ít hơn hiện nay để đảm bảo chất lượng của hội đồng xét xử khi

thực hiện quyền tư pháp.

3.2.7. Về kỷ luật, cách chức thẩm phán:

Thẩm phán là chức danh tư pháp quan trọng nhất trong hoạt động xét xử, thực hiện quyền tư

pháp của Tòa án. Thực chất, hoạt động xét xử, thực hiện quyền tư pháp của Tòa án là hoạt động của

Thẩm phán. Chúng tôi cho rằng, cùng với việc quan tâm đào tạo, bồi dưỡng, nâng cao năng lực

chuyên môn, phẩm chất đạo đức cũng như vị thế, chế độ đãi ngộ đối với Thẩm phán thì việc kỷ luật,

cách chức Thẩm phán do vi phạm pháp luật, kỷ luật nghiệp vụ cũng cần được quy định cụ thể. Luật

tổ chức Tòa án nhân dân hiện tại quy định quá sơ sài và chung chung, khó áp dụng để xử lý kỷ luật

người vi phạm. Chúng tôi cũng cho rằng, là một nghề đặc thù, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm cũng như

xử lý kỷ luật, cách chức Thẩm phán cần được thông qua một Hội đồng có sự tham gia của đại diện

cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và Mặt trận Tổ quốc và một số Thẩm phán tiêu biểu. Có như

vậy, mới nâng cao chất lượng đội ngũ Thẩm phán được lựa chọn, tăng cường tính độc lập của Thẩm

phán khi xét xử. Không nên áp dụng các quy định liên quan của Luật Cán bộ, Công chức đối với đội

ngũ Thẩm phán.

3.2.8. Tòa án quân sự trong dự án Luật tổ chức Tòa án nhân dân sửa đổi:

Tòa án quân sự là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp của nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam, thuộc hệ thống Tòa án nhân dân, được tổ chức trong quân đội nhân dân Việt Nam.

Các Tòa án quân sự là các Tòa án chuyên biệt chỉ có thẩm quyền xét xử các vụ án hình sự theo quy

định của pháp luật.

Thời gian gần đây, có ý kiến cho rằng, nên giao cho các vụ án quân nhân phạm tội không liên

quan đến bí mật quân sự hoặc không phải tội xâm phạm nghĩa vụ, trách nhiệm của quân nhân và

những vụ án người khác gây thiệt hại cho quân đội cho Tòa án nhân dân giải quyết. Chúng tôi cho

rằng, quan điểm như thế là hoàn toàn sai lầm và không tính đến tính chất phức tạp, đảm bảo bí mật

quân đội trong việc điều tra, truy tố, xét xử các vụ án này, nhất là các vụ án xảy ra trong doanh trại

của các đơn vị quân đội. Do đó, theo chúng tôi, cần giữa nguyên thẩm quyền xét xử của Tòa án

quân sự như khoản 2 Điều 3 Pháp lệnh tổ chức Tòa án quân sự.

Mặt khác, với xu hướng giao cho Tòa án xử lý các vi phạm pháp luật, giải quyết tất cả các

mâu thuẫn, tranh chấp của các chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật, thì dần dần xử lý kỷ luật

quân đội, xử lý vi phạm hành chính do các đơn vị quân đội thực hiện… có thể được nghiên cứu giao

cho Tòa án quân sự giải quyết. Vì vậy, để tránh phải sửa đổi Luật tổ chức Tòa án, chúng tôi đề nghị

89


bổ sung thẩm quyền giải quyết các việc khác theo quy định của pháp luật cho Tòa án quân sự như

một phương án để ngỏ mang tính dự phòng cho tương lai.

90


VI. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

91


CHƯƠNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG

TRONG HIẾN PHÁP NƯỚC CHXHCN VIỆT NAM

PGS,TS. Đinh Xuân Thảo

Viện trưởng Viện Nghiên cứu Lập pháp

Chính quyền địa phương là một trong những nội dung nhận được sự quan tâm lớn của

nhân dân, các cơ quan, tổ chức trong quá trình xây dựng Hiến pháp. Các quy định về chính

quyền địa phương được quy định tập trung từ Điều 110 đến Điều 116 của Hiến pháp. So với

các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001), có thể thấy, các quy định

này vừa có tính kế thừa, vừa có sự bổ sung, phát triển. Với những điểm mới quan trọng,

chương Chính quyền địa phương đã đánh dấu những thay đổi lớn của Hiến pháp mới so với

Hiến pháp năm 1992.

I - Các quy định của Hiến pháp về Chính quyền địa phương

1. Về tên gọi “Chính quyền địa phương”

Ở nước ta từ trước đến nay, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương

đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước,

các sách báo chính trị pháp lý, cũng như các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở

trung ương và địa phương.

Trong Hiến pháp năm 1992, Chương này có tên gọi là: Hội đồng nhân dân và Uỷ

ban nhân dân; nay trong Hiến pháp mới, tên gọi của Chương này được thay đổi thành:

Chính quyền địa phương. Đây là sự thay đổi hợp lý, phù hợp với lịch sử lập hiến cũng

như các văn bản khác của Đảng và Nhà nước ta. Bởi vì, HĐND và UBND mặc dù là hai cơ

quan có vị trí và tính chất khác nhau, nhưng được tổ chức và hoạt động trên cùng một địa bàn,

một cấp hành chính. Do đó, hai cơ quan này có mối quan hệ chặt chẽ về mặt tổ chức, chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Cũng vì thế, việc đổi tên này không phải là hình thức, mà nó đặt

ra yêu cầu phải có đổi mới thực sự về mô hình tổ chức cũng như chức năng, nhiệm vụ, quyền

hạn của chính quyền địa phương theo hướng: Bảo đảm sự gắn kết chặt chẽ hơn nữa giữa

HĐND và UBND; tạo không gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm cao hơn cho chính quyền địa

phương; Khẳng định rõ nét hơn vị trí của chính quyền địa phương trong hệ thống hành chính

thống nhất thông suốt của đất nước.

2. Các quy định về đơn vị hành chính

Hiến pháp kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về các đơn vị hành chính nhằm

bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ, ổn định trong cấu trúc hành chính ở nước ta; đồng thời bổ

sung quy định về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, đơn vị hành chính tương đương với

quận, huyện, thị xã thuộc thành phố trực thuộc trung ương. Theo đó, nước chia thành tỉnh,

thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố trực thuộc tỉnh;

thành phố trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương;

huyện chia thành thị xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận

chia thành phường.

92


Về đơn vị hành chính tương đương: Với việc sử dụng thuật ngữ “đơn vị hành chính

tương đương”, Hiến pháp đã tạo điều kiện cho việc đưa ra loại tên gọi mới về đơn vị hành chính

trong thành phố trực thuộc trung ương, ví dụ như “thành phố” trong “thành phố trực thuộc trung

ương” như đề xuất của TP. Hồ Chí Minh. Theo đó, cách quy định về đơn vị hành chính “thành

phố trong thành phố” sẽ không bị xem là vi hiến trong các văn bản pháp luật sau này. Đây là ý

tưởng mới trên cơ sở tiếp thu ý kiến của đông đảo đại biểu Quốc hội và nhân dân55.

Về đơn vị hành chính kinh tế - đặc biệt: Điều 110 Hiến pháp có bổ sung quy định

“Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.” Đây là quy định được bổ sung

trên cơ sở ý kiến đề xuất của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức (nhất là ý kiến đề

xuất của Chính phủ) và các địa phương, nhằm đáp ứng nhu cầu thiết lập các đơn vị hành

chính - kinh tế đặc biệt đang đặt ra ở một số địa phương là huyện đảo như huyện Phú Quốc

tỉnh Kiên Giang hay huyện Vân Đồn tỉnh Quảng Ninh56...

Tại Điều 110 Hiến pháp có bổ sung quy định: “Việc thành lập, giải thể, nhập, chia,

điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải lấy ý kiến nhân dân địa phương và theo trình tự,

thủ tục do luật định.” Việc Hiến định rõ hơn về thẩm quyền, tiêu chí, điều kiện, thủ tục thành

lập mới, sáp nhập, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính của Hiến pháp mới góp phần bảo

đảm tính ổn định của các đơn vị hành chính hiện nay. Đồng thời, quy định này cũng nhằm bảo

đảm thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân quy định tại Điều 6 Hiến pháp mới.

Bên cạnh đó, quy định mới này cũng đặt ra nhiệm vụ cho Chính phủ phải gấp rút

nghiên cứu và soạn thảo các quy định ở tầm luật để trình Quốc hội ban hành về trình tự, thủ

tục thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính trong đó nhất thiết

phải có việc lấy ý kiến Nhân dân địa phương.

3. Các quy định về việc tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính

Hiến pháp quy định khái quát theo hướng: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở

các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa

phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm

nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định” (Điều 111).

Với cách quy định này, đơn vị hành chính nào cũng có chính quyền. Tuy nhiên, cần

phải hiểu rõ rằng: không phải ở tất cả các đơn vị hành chính, chính quyền địa phương được tổ

chức giống nhau. Đồng thời, không phải một đơn vị hành chính là một cấp chính quyền. Cấp

chính quyền được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính

- kinh tế đặc biệt. Ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính quyền ở đó bao gồm HĐND và

UBND, UBND do HĐND cùng cấp bầu ra; còn ở đâu không được coi là cấp chính quyền thì

sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. 55

Đặc biệt, trong quá trình tham gia góp ý kiến hoàn thiện dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, trong Báo cáo của Chính phủ tổng hợp ý kiến nhân dân góp ý vào dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (tháng 4/2013), Chính phủ cũng kiến nghị cần có quy định mở tạo khả năng cho việc thành lập các đơn vị hành chính mới nhằm tăng khả năng dự báo và tính ổn định của Hiến pháp trong việc đáp ứng nhu cầu khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội, chẳng hạn như thành phố trong thành phố, khu hành chính - kinh tế đặc biệt với các quy mô khác nhau.(Xem thêm “Những nội dung cơ bản của Hiến pháp nước CHXHCN Việt Nam – Tài liệu Hội thảo ngày 30/12/2013, Viện Nghiên cứu lập pháp”) 56

Thực chất, vấn đề này cũng đã được quy định trong Hiến pháp năm 1992 nhưng không phải quy định tại Điều 118 mà được quy định trong Điều 84 (khoản 8) về thẩm quyền của Quốc hội.

93


Việc tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cụ thể ở từng đơn vị hành chính sẽ

được quy định trong Luật tổ chức chính quyền địa phương trên cơ sở tổng kết việc thực hiện

chủ trương của Đảng thí điểm một số nội dung về tổ chức chính quyền đô thị và kết quả tổng

kết thực hiện Nghị quyết 26 của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu tổ chức chính quyền địa phương

phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt và các

nguyên tắc phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương và giữa các cấp chính quyền

địa phương.

4. Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương

Hiến pháp quy định: Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến

pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự

kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa

phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung

ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết,

chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên

với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó.

So với Hiến pháp năm 1992, Điều 112 Hiến pháp mới có một số điểm mới như sau:

Thứ nhất, khoản 1 của Điều này khẳng định rõ chính quyền địa phương có 2 loại

nhiệm vụ được phân biệt với nhau:

(1) Nhiệm vụ tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương;

(2) Quyết định các vấn đề của địa phương do luật định.

Trong một Nhà nước đơn nhất như nước ta, nhiệm vụ cơ bản, hàng đầu của chính

quyền địa phương là tổ chức và bảo đảm thực hiện Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Đồng

thời, chính quyền địa phương thực hiện các nhiệm xuất phát từ tính đặc thù của địa phương.

Đây là quy định thể hiện nhiệm vụ có tính tự quản cao của chính quyền địa phương, nhằm

phát huy lợi thế của mỗi địa phương trên thực tế.

Thứ hai, khoản 2 Điều 112 quy định rõ “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa

phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung

ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. Đây là một định hướng quan

trọng trong việc thiết kế cơ chế điều chỉnh mối quan hệ giữa chính quyền địa phương và chính

quyền trung ương (cũng như giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau) trong thời gian

tới. Chỉ có trên cơ sở phân định rõ thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền theo tinh thần phân

cấp mạnh mẽ thì cơ chế xác định trách nhiệm, bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của

mỗi cấp chính quyền cũng như thực hiện việc kiểm soát quyền lực mới có hiệu quả.

Thứ ba, khoản 3 Điều 112 quy định: “Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa

phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều

kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Trên thực tế rất nhiều nhiệm vụ của Trung ương

được giao cho địa phương thực hiện, nhưng chỉ giao việc mà không kèm theo các điều

kiện để thực hiện công việc, do đó, gây rất nhiều khó khăn cho địa phương. Quy định tại

94


Khoản 3 Điều 112 của Hiến pháp tạo cơ sở hiến định giải quyết nhiều khó khăn của các

địa phương hiện nay.

5. Các quy định về Hội đồng nhân dân

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về HĐND trong Hiến pháp năm

1992. Theo đó, Khoản 1 Điều 113 tiếp tục quy định: “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền

lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân

địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương

và cơ quan nhà nước cấp trên”.57

Khoản 2 Điều 113 quy định rõ hơn chức năng và nhiệm vụ của HĐND địa phương.

Cụ thể, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”:

- Hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;

- Hội đồng nhân dân giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương

và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân.

Như vậy, ở vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa

phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính

sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của trung ương giao cho chính quyền địa phương

thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Cách quy định

như trên là phù hợp với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ

của chính quyền địa phương.

6. Các quy định về Ủy ban nhân dân

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định về UBND trong Hiến pháp năm

1992 theo hướng: ở cấp chính quyền nào có HĐND thì UBND ở nơi ấy phải do HĐND bầu ra

và được xác định là “cơ quan chấp hành của HĐND”, “cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương”. Cụ thể, theo quy định tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013, “Uỷ ban nhân dân ở cấp

chính quyền địa phương do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của

Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội

đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.” Tuy nhiên, quy định về UBND

trong Hiến pháp mới cũng thể hiện sự đổi mới theo hướng: ở những đơn vị hành chính không

được xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó

được thành lập như thế nào là do luật định.

Về chức năng, nhiệm vụ của UBND, Khoản 2 Điều 114 tiếp tục quy định “Uỷ ban

nhân dân tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị

quyết của Hội đồng nhân dân” đồng thời có bổ sung nhiệm vụ “thực hiện các nhiệm vụ do cơ

quan nhà nước cấp trên giao.”

7. Quy định về đại biểu HĐND

Hiến pháp năm 2013 tiếp tục kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đại

biểu HĐND (Điều 121 và 122 Hiến pháp năm 1992). Cụ thể, Điều 115 Hiến pháp năm 2013

quy định như sau:

57

Tương tự quy định tại Điều 119 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001).

95


1. Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân ở địa

phương; phải liên hệ chặt chẽ với cử tri, chịu sự giám sát của cử tri, thực hiện chế độ tiếp

xúc, báo cáo với cử tri về hoạt động của mình và của HĐND, trả lời những yêu cầu, kiến nghị

của cử tri; xem xét, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Nhân dân. Đại biểu HĐND

có nhiệm vụ vận động nhân dân thực hiện pháp luật, chính sách của Nhà nước, nghị quyết

của HĐND, động viên nhân dân tham gia quản lý nhà nước.

2. Đại biểu HĐND có quyền chất vấn Chủ tịch và các thành viên khác của UBND,

Chánh án TAND, Viện trưởng VKSND và Thủ trưởng các cơ quan thuộc UBND. Người bị

chất vấn phải trả lời trước HĐND. Đại biểu HĐND có quyền kiến nghị với các cơ quan nhà

nước, tổ chức, đơn vị ở địa phương. Người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị này có trách

nhiệm tiếp đại biểu, xem xét, giải quyết kiến nghị của đại biểu.

Trong quá trình xây dựng Hiến pháp năm 2013, các quy định về đại biểu Hội đồng

nhân dân nhận được sự đồng thuận cao của các Bộ, ngành, địa phương, các cơ quan, tổ chức,

chuyên gia, nhà khoa học và nhân dân. Ở một góc độ nào đó, có thể thấy việc quy định quyền

chất vấn của đại biểu HĐND là phù hợp với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà nước ta

(quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân), phù hợp với tính chất là người đại biểu nhân dân của

các đại biểu Hội đồng nhân dân.

Có thể nói, các quy định trong Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương đã kế

thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992; đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở

đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới.

Để thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về Chính quyền địa phương,

trong thời gian tới, các cấp chính quyền ở Trung ương và địa phương cần phải thực hiện đồng

thời các nhiệm vụ cơ bản sau:

Một là, cần khẩn trương xây dựng Luật về chính quyền địa phương.

Đây là một dự án luật khó, đòi hỏi phải được xây dựng trên cơ sở tổng kết việc thực

hiện thí điểm không tổ chức HĐND quận, huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của

Quốc hội; tổ chức thí điểm về mô hình chính quyền đô thị theo tinh thần của Hiến pháp mới

và tổ chức tổng kết thí điểm về mô hình chính quyền đô thị. Trên cơ sở kết quả tổng kết thực

tiễn thí điểm hai mô hình về chính quyền đô thị, mô hình không tổ chức HĐND huyện, quận

phường và trên cơ sở khảo sát thực tế, sẽ xây dựng Luật về chính quyền địa phương. Theo đó,

Luật về Chính quyền địa phương sẽ quy định rõ các vấn đề sau:

Xác định rõ các tiêu chí để phân biệt chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo,

đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nào cần phải có cấp chính quyền, hay nói cách

khác là phải có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; và đơn vị hành chính nào chỉ

cần cơ quan hành chính là Ủy ban nhân dân?

Về việc phân cấp giữa trung ương và địa phương:

Làm rõ các quy định Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.

96


Cụ thể là, Luật cần quy định cụ thể về vấn đề: ở những đơn vị hành chính không được

xác định là một cấp chính quyền địa phương, thì cơ quan quản lý hành chính ở nơi đó được

thành lập như thế nào? Có phải do dân bầu trực tiếp hay không?

Hai là, cần xây dựng Luật về đơn vị hành chính kinh tế đặc biệt. Theo đó, Luật này

cần phải làm rõ:

- Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào trong hệ thống phân cấp

chính quyền ở nước ta.

- Xác định rõ có bao nhiêu cấp chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt, từ đó có cơ sở

cho việc tổ chức chính quyền tại đơn vị kinh tế đặc biệt phù hợp với đặc điểm của từng địa

phương này.

Ba là, xây dựng các luật liên quan: Cần nghiên cứu xây dựng Luật giám sát của

HĐND. Với vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa

phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính

sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của trung ương giao cho chính quyền địa phương

thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Do đó, để bảo

đảm việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương thì cần nghiên cứu xây

dựng Luật Giám sát của HĐND, bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của công việc giám sát của

HĐND, đồng thời phát huy được tính tự quản của địa phương.

97


NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA HIẾN PHÁP SỬA ĐỔI NĂM 2013

VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG VÀ ĐỊNH HƯỚNG TRIỂN KHAI

PGS,TS . Nguyễn Đức Minh

Phó Viện trưởng Viện Nghiên cứu Châu Âu,

Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam

Ngày 28 tháng 11 năm 2013, tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến

pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (dưới đây gọi tắt là Hiến pháp năm 2013

hoặc Hiến pháp hiện hành), thay thế cho bản Hiến pháp năm 199258. Hiến pháp này có hiệu

lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2014.

Trước và trong thời gian tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và góp ý dự thảo

sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 2013 đã có nhiều ý kiến nêu ra mặt được và hạn chế của

Hiến pháp và Luật Tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, cũng như phản ánh thực

trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên thực tế; từ đó làm rõ nhu cầu sửa

đổi, bổ sung Hiến pháp về chính quyền địa phương. Vì vậy, bài viết dưới đây không thảo luận

các vấn đề đó mà tập trung làm rõ những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung

trong chế định về chính quyền địa phương của Hiến pháp sửa đổi năm 2013 và gợi mở định

hướng triển khai thi hành Hiến pháp trong thời gian tới.

1. Những điểm mới, những điểm đã được sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp sửa đổi

năm 2013 về chính quyền địa phương

Trong lần sửa đổi Hiến pháp vừa qua, chế định chính quyền địa phương được đánh giá

là một trong những nội dung quan trọng nhất và khó nhất59. Đồng thời, chế định chính quyền

địa phương của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 cũng là một trong những nội dung được

nhiều đối tượng quan tâm, tranh luận và góp ý nhiều nhất60.

Trong Hiến pháp hiện hành, chế định chính quyền địa phương vẫn được cơ cấu ở

chương IX nhưng đặt sau Chương về Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Cấu trúc như

vậy phù hợp với trật tự tổ chức quyền lực theo lãnh thổ, bởi cùng với các cơ quan nhà nước

khác ở trung ương, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân hoạt động trên phạm vi quốc

gia. Tên chương IX được đổi từ “Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân” thành tên mới là

“Chính quyền địa phương”. Chương IX của Hiến pháp hiện hành có 7 Điều, giảm 1 Điều so

với Hiến pháp năm 1992. Ngoài chương IX, Hiến pháp còn có nhiều quy định ở các chương

khác liên quan đến chính quyền, chẳng hạn, Điều 6, Điều 7, khoản 2 Điều 55 .v.v.

58 Hiến pháp năm 1992 được sửa đổi, bổ sung vào năm 2001 theo Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992. Trong bài viết này gọi tắt là Hiến pháp năm 1992. 59 Như ý kiến của Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Sinh Hùng, trong phát biểu khai mạc tọa đàm về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, do Ủy ban Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tổ chức tại Thành phố Hồ Chí Minh ngày 28/8/2013, Thông tin trên Báo điện tử đại biểu nhân dân tại địa chỉ http://daibieunhandan.vn/default.aspx?tabid=73&NewsId=290729. 60 Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, http://dangcongsan.vn/cpv/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340715&cn_id=639820# , ngày 11/03/2014

98


Hiến pháp đã quán triệt các mục đích, yêu cầu, quan điểm cơ bản và định hướng lớn

của việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 199261. Chương IX của Hiến pháp hiện hành và các

quy định về/và liên quan đến chính quyền địa phương ở các chương khác đã được xây dựng

hướng tới mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh và theo định hướng

xã hội chủ nghĩa. Về nội dung, Chương IX của Hiến pháp đã kế thừa nhiều quy định ở chương

IX của Hiến pháp năm 1992 và có sửa đổi, bổ sung ở một số điểm sau đây:

Thứ nhất, Hiến pháp đã thể chế hóa nhiều quan điểm đổi mới của Đảng Cộng sản

Việt Nam về quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, về phân cấp

và tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước theo chiều dọc, về dân chủ và đổi mới tổ chức hoạt

động của chính quyền địa phương.

Định hướng của Đảng về “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi

đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung

ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao”62 được đề ra ở Đại hội đại biểu toàn quốc

lần thứ XI chính thức được thể chế hóa trong Điều 112, 113 và 114 Hiến pháp. Ở đó, Hiến

pháp vạch ra không gian hành động của chính quyền địa phương trong việc tổ chức và bảo

đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương

do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Đồng thời, Hiến pháp

quy định cách thức xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Điều 112 là

quy phạm mới được bổ sung vào Hiến pháp hiện hành mà nội dung của nó chưa được quy

định trong Hiến pháp năm 1992.

Một yêu cầu khác của Đảng về “Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở

nông thôn, đô thị, hải đảo”63 cũng đã được thể chế hóa trong khoản 2 Điều 111 của Hiến

pháp. Theo đó, cấp chính quyền địa phương …..được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông

thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định. Đường lối của Đảng về

“Tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương”64 cũng được Hiến pháp

thể chế hóa trong các quy định về tổ chức đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều

110); về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính (khoản 1 Điều 111); về hội

đồng nhân dân (Điều 113) và ủy ban nhân dân (Điều 114). Ngoài ra, chủ trương của Đảng về

“Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm

quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính

sách trong phạm vi được phân cấp”65 cũng đã được thể chế hóa trong quy định của Hiến pháp

61 Về các yêu cầu và quan điểm sửa đổi Hiến pháp và 9 nội dung cơ bản của việc sửa đổi Hiến pháp năm 1992 của Ủy ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, xem trong Báo cáo về những nội dung cơ bản của Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 do ông Uông Chu Lưu trình bày. Báo cáo được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 08/01/2013 tại địa chỉ: http://www.quochoi.vn/htx/Vietnamese/C2110/default.asp?Newid=61821#rVhiDC8F7Jg9. Xem thêm Kế hoạch số 71-KH/BTGTW ngày 21/02/2012 của Ban Tuyên giáo Trung ương về công tác tư tưởng thực hiện sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992. Kế hoạch này được công bố trên trang điện tử của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày 23/02/2013 tại địa chỉ: http://www.quochoi.vn/htx/Vietnamese/C2110/default.asp?Newid=55380#sPEb69nGk0Qn. 62 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb.Chính trị quốc gia, Hà Nội 2011, trang 249-250. 63 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251. 64 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251. 65 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 251.

99


về vị trí, chức năng, thẩm quyền của hội đồng nhân dân (Điều 113), về ủy ban nhân dân (Điều

114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115).

Dân chủ và đảm bảo vai trò của Nhân dân cũng đã được Hiến pháp quán triệt trong

một số quy định về chính quyền địa phương. Điều này phản ánh rất rõ trong quy định về yêu

cầu phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương khi thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa

giới đơn vị hành chính (khoản 2 Điều 110); chính quyền địa phương quyết định các vấn đề

của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà

nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương (khoản 2 Điều

112); cũng như trong các quy định về hội đồng nhân dân (Điều 113), ủy ban nhân dân (Điều

114) và đại biểu hội đồng nhân dân (Điều 115).

Yêu cầu “Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính

quyền địa phương”66 đã được Đảng ta đề ra từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII và được

tiếp tục nói đến trong Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII Đảng67, và

trong các kỳ Đại hội và Hội nghị Ban Chấp hành trung ương của Đảng sau đó68. Tuy nhiên,

chỉ đến Hiến pháp năm 2013, các quan điểm nói trên của Đảng mới được thể chế hóa trong

đạo luật có hiệu lực cao nhất. Theo khoản 2 Điều 112, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền

địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở

trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Với quy định này, Hiến

pháp đã thể chế hóa đầy đủ đường lối đổi mới của Đảng ta về phân cấp quản lý giữa trung

ương và địa phương.

Thứ hai, Hiến pháp bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện,

thị xã trong thành phố trực thuộc trung ương và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1

Điều 110).

Trong phân định các đơn vị hành chính của nước ta, về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế

thừa quy định của Hiến pháp năm 1992 về phân chia đơn vị hành chính của nước, của tỉnh,

của huyện và của thị xã và thành phố thuộc tỉnh. Theo đó, Nước chia thành tỉnh, thành phố

trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia

thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành

phường (khoản 1 Điều 110). Riêng đối với thành phố trực thuộc trung ương, ngoài các bộ

phận cấu thành được quy định giống như Hiến pháp năm 1992 là quận, huyện, thị xã, Hiến

pháp hiện hành bổ sung thêm đơn vị hành chính tương đương với quận, huyện, thị xã (khoản

1 Điều 110). Ngoài các đơn vị hành chính nói trên, Hiến pháp hiện hành chính thức hiến định

đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt (khoản 1 Điều 110). Thực ra, đơn vị hành chính - kinh tế

đặc biệt đã có cơ sở hiến định từ Hiến pháp năm 1992, khi khoản 8 Điều 84 trao cho Quốc hội

66 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1996, trang 131. 67 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành trung ương khóa VIII, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1997, trang 20-21 có ghi “Phải phân cấp rành mạch trách nhiệm và thẩm quyền các cấp chính quyền… trung ương trực tiếp quản lý một phần, còn một phần phân cấp cho địa phương quản lý”. 68 Chẳng hạn, Đảng Cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa VIII, Báo Nhân dân, 30/8/1999.

100


thẩm quyền thành lập hoặc giải thể đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Tuy nhiên, trong

Điều 118 Hiến pháp năm 1992 lại không quy định đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chỉ

đến Hiến pháp năm 2013, sự tồn tại của đơn vị hành chính - kinh tế mới được xác định chính

thức và rõ hơn trong quy định về các đơn vị hành chính của nước ta.

Thứ ba, Một số điểm mới về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị

hành chính.

Theo đó, việc thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính

phải lấy ý kiến Nhân dân địa phương và theo trình tự, thủ tục do luật định (khoản 2 Điều 110).

Quy định này phản ánh rõ hơn sự tôn trọng và đảm bảo của Hiến pháp hiện hành so với Hiến

pháp năm 1992 về thực hiện dân chủ trực tiếp của người dân. Giống như Hiến pháp năm 1992

(khoản 8 Điều 84) việc thành lập mới, nhập, chia, điều chỉnh địa giới tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Theo Hiến pháp hiện hành, điều chỉnh địa

giới đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thuộc về Ủy ban thường vụ

Quốc hội, chứ không phải do Chính phủ quyết định như trước đây nữa (khoản 3 Điều 7 Nghị

quyết số 719/2014/UBTVQH13 ngày 06/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội).

Thứ tư, Hiến pháp quy định rõ hơn về tổ chức chính quyền địa phương.

Khác Hiến pháp năm 1992, từ quy định về chính quyền địa phương của Hiến pháp

hiện hành cho thấy cách tiếp cận mới, không coi chính quyền địa phương đơn thuần là sự tập

hợp của hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân. Hiến pháp hiện hành phân biệt

và không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương”. Theo khoản 1

Điều 111 Hiến pháp hiện hành, chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính

của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 118),

Hiến pháp hiện hành xác định rõ cấp chính quyền địa phương gồm có hội đồng nhân dân và

ủy ban nhân dân (khoản 2 Điều 111).

Thứ năm, Đa dạng hóa các loại chính quyền địa phương.

Sau này, có thể có một số chính quyền địa phương, ở đó không tổ chức hội đồng nhân

dân huyện, quận, phường. Ngoài ra, điểm mới khác nữa của Hiến pháp hiện hành là không

quy định mô hình thống nhất trong tổ chức chính quyền địa phương mà tạo cơ sở hiến định

cho việc tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm của nông thôn, đô thị, hải

đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (khoản 2 Điều 111). Điều này sẽ góp phần hạn chế

những yếu điểm và phát huy tiềm năng, thế mạnh của mỗi địa phương.

Thứ sáu, Lần đầu tiên, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được quy

định trong Hiến pháp.

Vị trí của chính quyền địa phương trong mối quan hệ với chính quyền trung ương đã

được xác định rõ hơn trong Hiến pháp hiện hành. Hiến pháp năm 1992 không quy định thẩm

quyền và nhiệm vụ của chính quyền địa phương. Tìm trong Hiến pháp năm 1992 chúng ta chỉ

thấy các quy định về các cơ quan nhà nước ở địa phương là hội đồng nhân dân và ủy ban nhân

dân. Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành không chỉ quy định vị trí, chức

năng, thẩm quyền của cơ quan nhà nước ở địa phương mà còn quy định nhiệm vụ, quyền hạn

101


của chính quyền địa phương (Điều 112). Có thể nói, đây là một trong những điểm mới nhất và

tiến bộ nhất của Hiến pháp năm 2013 so với các bản Hiến pháp trước đây, bởi lần đầu tiên

trong lịch sử lập hiến và lập pháp của Việt Nam (kể từ năm 1945 đến nay), nhiệm vụ, quyền

hạn của chính quyền địa phương được chính thức xác định trong đạo luật có giá trị pháp lý

cao nhất. Trước đây, vào năm 1958 Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa

phương69. Tuy nhiên, nội dung của đạo luật này quy định về hệ thống tổ chức của chính

quyền địa phương; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm việc của hội đồng nhân dân;

quan hệ giữa đại biểu hội đồng nhân dân và cử tri; tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, chế độ làm

việc của ủy ban hành chính; các cơ quan chuyên môn ở địa phương và quan hệ giữa ủy ban

hành chính với các cơ quan đó. Trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương không có quy

định nào về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Giờ đây, theo Hiến pháp hiện

hành, chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa

phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định (khoản 1 Điều 112); Đành rằng,

Điều 112 chỉ mới quy định một cách khái quát và mang tính nguyên tắc, nhưng các quy định

của Hiến pháp hiện hành về chính quyền địa phương đã tạo ra cơ sở hiến định cho việc cụ thể

hóa nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa

phương sẽ ban hành trong thời gian tới. Nội dung của chế định chính quyền địa phương trong

Hiến pháp được xây dựng phù hợp với tên gọi của Chương IX là “chính quyền địa phương”.

Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương ở các quốc gia được quy định khác nhau,

nhưng việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong hiến pháp cho

thấy Hiến pháp nước ta có những điểm tương đồng ở mức độ nhất định với hiến pháp của một

số nước. Tên chế định chính quyền địa phương trong Hiến pháp của rất ít nước đồng nhất với

tên của các cơ quan chính quyền địa phương. Hầu hết các quy định về chính quyền địa

phương trong Hiến pháp của nhiều quốc gia, chẳng hạn Ba Lan70, Hàn Quốc71, Liên bang

Nga72, Nhật Bản73...được nhóm trong chương hoặc phần có tên gọi là chính quyền địa phương

hoặc tự quản địa phương.

Thứ bảy, Hiến pháp xác định trách nhiệm bảo đảm các điều kiện thực hiện nhiệm vụ

của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương.

Theo khoản 3 Điều 112, trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được

giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm

69 Luật Tổ chức chính quyền địa phương của Quốc hội số 110-SL/L.12 ngày 31/5/1958. Luật này đã được Quốc hội biểu quyết trong phiên họp ngày 29/4/1958. 70 Chương VII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Ba Lan ngày 2/4/1997 (Công báo Cộng hòa Ba Lan số 78, trang 483). Bản tiếng Đức, xem ngày 12/3/2014 trên trang điện tử http://www.verfassungen.eu/pl/ 71 Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Hàn Quốc ngày 29/10/1987. Trang điện tử của Tòa án hiến pháp Hàn Quốc http://english.ccourt.go.kr/home/att_file/download/Constitution_of_the_Republic_of_Korea.pdf ngày 17/2/2014. 72 Chương VIII “Tự quản địa phương” của Hiến pháp Liên bang Nga. Bản dịch của Văn phòng Quốc hội (có hiệu đính) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb. Thống kê, 2009. 73 Chương VIII “Quyền tự trị địa phương” của Hiến pháp Nhật Bản. Bản dịch của Viện Nghiên cứu Nhật bản (có hiệu đính theo bản tiếng Anh) đã được xuất bản trong cuốn: Trung tâm Thông tin, Thư viện và Nghiên cứu Khoa học, Tuyển tập Hiến pháp một số nước trên thế giới, Nxb.Thống kê, 2009.

102


thực hiện nhiệm vụ đó. Cùng với quy định này, Hiến pháp cho phép cơ quan nhà nước cấp

trên trong trường hợp cần thiết có thể giao hoặc chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính quyền

địa phương thực hiện một số nhiệm vụ nhưng cùng với đó phải chuyển giao các điều kiện bảo

đảm thực hiện nhiệm vụ đó. Thực ra, yêu cầu ngân sách cấp trên chuyển giao kinh phí cho

ngân sách cấp dưới khi ủy quyền thực hiện nhiệm vụ đã được quán triệt trong Luật Ngân sách

nhà nước năm 2002 như là nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa

ngân sách các cấp. Theo khoản 2 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, nhiệm vụ chi

thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước

cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình,

thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; Ngoài

việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu quy định tại điểm đ và điểm e

khoản 2 Điều Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, không được dùng ngân sách của cấp này

để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. Bằng

quy định của khoản 3 Điều 112, Hiến pháp đã yêu cầu cao hơn và rộng hơn phạm vi trách

nhiệm của cơ quan nhà nước cấp trên khi giao nhiệm vụ cho chính quyền địa phương.

Thứ tám, Hiến pháp quy định thẩm quyền quyết định các vấn đề của địa phương và

chức năng giám sát của hội đồng nhân dân.

Khoản 1 Điều 113 giữ nguyên quy định của Điều 119 Hiến pháp năm 1992. Theo đó,

hội đồng nhân dân tiếp tục được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại

diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa

phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

Điểm mới của Hiến pháp hiện hành là quy định mang tính nguyên tắc về thẩm quyền của hội

đồng nhân dân. Theo khoản 2 Điều 113 hội đồng nhân dân quyết định các vấn đề của địa

phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc

thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân.

Thứ chín, Hiến pháp xác định rõ hơn chức năng chấp hành và hành chính của ủy ban

nhân dân.

Giống như Điều 123 Hiến pháp năm 1992, khoản 1 Điều 114 Hiến pháp hiện hành

cũng quy định ủy ban nhân dân do hội đồng nhân dân bầu ra, nhưng cụ thể hơn bằng cách xác

định đích danh là “hội đồng nhân dân cùng cấp”. Ủy ban nhân dân tiếp tục đảm nhiệm vị trí

và chức năng của cơ quan chấp hành của hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở

địa phương (khoản 1 Điều 114). Nhưng Hiến pháp hiện hành xác định rõ địa chỉ chịu trách

nhiệm của ủy ban nhân dân là hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước

cấp trên (khoản 1 Điều 114). Phù hợp với vị trí và chức năng đó, ủy ban nhân dân có nhiệm

vụ tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện nghị quyết

của Hội đồng nhân dân và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao (khoản

2 Điều 114).

Ngoài ra, khác với Hiến pháp năm 1992 (Điều 124), Hiến pháp hiện hành không quy

định hình thức văn bản do ủy ban nhân dân ban hành và trách nhiệm kiểm tra việc thi hành

103


những văn bản đó. Hiến pháp cũng không quy định chế độ làm việc của ủy ban nhân dân và

chức năng, nhiệm vụ của chủ tịch ủy ban nhân dân.

Thứ mười, Một số quy định đối với đại biểu hội đồng nhân dân.

Về cơ bản Hiến pháp hiện hành kế thừa các quy định của Hiến pháp năm 1992 (Điều

121 và Điều 122) về đại biểu hội đồng nhân dân. Điểm mới của Hiến pháp hiện hành là không

quy định quyền chất vấn chủ tịch hội đồng nhân dân của đại biểu hội đồng nhân dân. Ngoài

ra, Hiến pháp hiện hành không quy định thời hạn phải trả lời trước hội đồng nhân dân của

người bị chất vấn.

Thứ mười một, Quy định ngân sách địa phương trong hệ thống ngân sách nhà nước.

Khác với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp hiện hành quy định về hệ thống ngân sách

nhà nước, trong đó có ngân sách địa phương. Theo khoản 2 Điều 55, ngân sách nhà nước gồm

ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách trung ương giữ vai trò chủ

đạo, bảo đảm nhiệm vụ chi của quốc gia.

2. Định hướng triển khai thi hành các quy định của Hiến pháp hiện hành về

chính quyền địa phương

Theo Kế hoạch của Ủy ban thường vụ Quốc hội74, có hai nội dung cơ bản cần triển

khai thi hành Hiến pháp là tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp và rà soát, sửa đổi, bãi bỏ hoặc

ban hành mới văn bản pháp luật cho phù hợp với Hiến pháp. Dự kiến tháng 5/201575 Chính

phủ sẽ trình dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi từ Luật Tổ chức Hội đồng

nhân dân và Ủy ban nhân dân) để xin ý kiến và Quốc hội xem xét, thông qua vào kỳ họp thứ

10 (tháng 10/2015)76. Cùng với Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Quốc hội cần ban

hành Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Giám sát của hội đồng nhân dân, Luật

Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (hợp nhất với Luật ban hành

văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân), đồng thời cần sửa đổi,

bổ sung Luật Bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và Luật Ngân sách nhà nước.

2.1. Về ban hành và tổ chức thực hiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương

Thiết nghĩ, những nội dung sau đây của Hiến pháp cần được cụ thể hóa trong Luật Tổ

chức chính quyền địa phương:

Một là, Nên ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương trước hoặc đồng thời với

Luật Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, Luật Giám sát của hội đồng nhân dân, Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân và Luật Ngân sách

nhà nước. Lý do của đề xuất này sẽ được trình bày dưới đây trong kiến nghị về sửa đổi, bổ

sung Luật Ngân sách nhà nước.

Hai là, Cần cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 về đơn vị hành chính thuộc thành phố trực

thuộc trung ương tương đương với quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt.

74

Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014. 75

Bản dự kiến tiến độ được ban hành kèm theo Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014. 76 Theo kế hoạch xác định trong khoản 2 Điều 3 Nghị quyết số 64/2013/QH13 của Quốc hội.

104


Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần cụ thể hóa khoản 1 Điều 110 về đơn vị

hành chính thuộc thành phố trực thuộc trung ương tương đương với quận, huyện, thị xã,

chẳng hạn, “Hạt”, “khu vực”, “thành phố thuộc thành phố” .v.v.

Đối với đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có thể có 3 tình huống: là một chương

trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hoặc Luật Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt

hoặc đối với mỗi đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có một luật riêng trên cơ sở các nguyên

tắc khung. Trường hợp thứ ba có ưu điểm là chú ý được đặc điểm kinh tế, điều kiện tự nhiên,

địa lý, xã hội, dân cư .v.v. của từng địa phương, qua đó có thể phát huy thế mạnh của từng

đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt. Chế định đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt quy định chi

tiết và hướng dẫn thi hành quy định của Hiến pháp về đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt khác với đặc khu kinh tế, khu kinh tế mở, khu chế xuất,

khu công nghiệp, bởi trong đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt có thể có dân cư sinh sống; tổ

chức bộ máy, nhân sự, cơ chế quản lý hành chính và quản lý hoạt động kinh doanh của đơn vị

hành chính - kinh tế đặc biệt, chế độ thuế .v.v. không giống với quản lý của đơn vị hành chính

khác. Do tính “đặc biệt” của nó nên không nên thành lập nhiều đơn vị hành chính - kinh tế

đặc biệt. Trước mắt có thể làm thí điểm 1 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Sau khi tổng

kết, rút kinh nghiệm thì Quốc hội quyết định có tổ chức thêm 1 vài đơn vị hành chính - kinh tế

đặc biệt nữa hay không.

Chế định đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt cần phải làm rõ, đơn vị hành chính-kinh

tế đặc biệt là đơn vị thuộc cấp nào hoặc ngang cấp nào trong hệ thống cấp chính quyền ở nước

ta? Quan hệ giữa đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt với đơn vị hành chính cao hơn? Trong

đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt có mấy cấp chính quyền77? Tổ chức và hoạt động của bộ

máy quản lý đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt như thế nào? Thẩm quyền của các cơ quan

trong bộ máy quản lý ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách

chức người đứng đầu cơ quan hành chính của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Cơ chế

kiểm tra, giám sát của đơn vị hành chính cấp trên đối với đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt?

Thủ tục qua, lại ranh giới của đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thủ tục cư trú và làm việc

ở đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt? Thể chế kinh tế của đơn vị hành chính- kinh tế đặc

biệt? Hệ thống thuế đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt .v.v.

Ba là, Về tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính.

Liên kết khoản 1 Điều 111 Hiến pháp với khoản 1 Điều 110, có thể thấy, ở đâu có đơn

vị hành chính địa phương, ở đó có chính quyền địa phương. Như vậy, chính quyền địa

phương tồn tại ở các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; ở các huyện, thị xã và thành phố

thuộc tỉnh; ở các quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương thuộc thành phố trực

thuộc trung ương; ở các xã, thị trấn thuộc huyện; ở các phường và xã thuộc thị xã và thành

phố thuộc tỉnh; ở các phường thuộc quận và ở các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do

77 So sánh, Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, tài liệu đã dẫn ở trên.

105


Quốc hội thành lập. Nhưng theo khoản 2 Điều 111 Hiến pháp, chính quyền địa phương ở các

đơn vị hành chính địa phương sẽ tổ chức không giống nhau.

Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính, nhưng không có nghĩa

là mỗi đơn vị hành chính đều là mỗi cấp chính quyền địa phương; chẳng hạn, quận A là đơn

vị hành chính, nhưng nếu quận A không tổ chức hội đồng nhân dân thì quận đó không phải

cấp chính quyền địa phương. Ở một cấp chính quyền địa phương (đúng nghĩa là cấp chính

quyền địa phương đầy đủ) sẽ có đủ cả cơ quan dân cử, đại diện cho quyền lực nhà nước (hội

đồng nhân dân) và cơ quan hành chính-chấp hành (ủy ban nhân dân). Ở chính quyền địa

phương nào không có hội đồng nhân dân, chỉ có ủy ban nhân dân thì chính quyền địa phương

đó chưa được coi là “cấp chính quyền địa phương”78. Như vậy, không phải ở chính quyền địa

phương nào cũng có cơ quan quyền lực do Nhân dân bầu ra (hội đồng nhân dân).

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương cần thiết kế như thế nào còn phụ thuộc vào

việc sau khi tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,

phường79 thì Quốc hội quyết định mô hình nào, không tổ chức hội đồng nhân dân huyện,

quận, phường hay vẫn duy trì hội đồng nhân dân ở tất cả các cấp chính quyền địa phương.

Theo Kết luận số 89-KL/TW ngày 03/3/2014 của Bộ Chính trị về tổng kết thực hiện thí điểm

không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường, trước khi Quốc hội thông qua Luật

Tổ chức chính quyền địa phương, Ban Chấp hành Trung ương sẽ xem xét, cho ý kiến đối với

3 phương án về mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Phương án 1: Đơn vị hành chính

quận, phường không tổ chức hội đồng nhân dân mà chỉ tổ chức ủy ban nhân dân. Phương án

2: Đơn vị hành chính phường không tổ chức hội đồng nhân dân mà chỉ tổ chức ủy ban nhân

dân. Phương án 3: Tại các đơn vị hành chính, không phân biệt khu vực đô thị, nông thôn đều

có hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân80.

Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường thì

Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn nào của hội

đồng nhân dân huyện, quận nơi không tổ chức hội đồng nhân dân được điều chỉnh và chuyển

giao cho hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đồng

thời, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của ủy ban nhân dân huyện, quận, phường ở

những nơi không tổ chức hội đồng nhân dân cũng phải được luật hóa. Ngoài ra, Luật phải quy

định thẩm quyền, trình tự, thủ tục bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức chủ tịch ủy ban nhân dân,

78

So sánh, Trương Đắc Linh, Những điểm mới cơ bản của Hiến pháp năm 2013 mở đường xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Báo cáo tham luận trong kỷ yếu hội thảo “Kết quả và vấn đề triển khai thi hành Hiến pháp sửa đổi năm 2013” do Viện Nhà nước và Pháp luật thuộc Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam tổ chức ngày 17/4/2014 tại Hà Nội. 79 Theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. 80 Kết luận số 89-KL/TW được công bố trên Báo Điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, ngày 26/3/2014 tại địa chỉ: http://123.30.190.43:8080/tiengviet/tulieuvankien/vankiendang/details.asp?topic=191&subtopic=279&leader_topic=692&id=BT2631432915.

106


các thành viên khác của ủy ban nhân dân huyện, quận, phường ở những nơi không tổ chức hội

đồng nhân dân81.

Bốn là, Về tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ở nông thôn, đô thị, hải

đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt.

Để cụ thể hóa khoản 2 Điều 111 của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương

sẽ phải đưa ra các tiêu chí để xác định những địa phương nào là nông thôn, đô thị, hải đảo,

đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt? Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân

dân huyện, quận, phường thì Luật phải quy định rõ, những địa phương nào trong số đó cần

phải có cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh với hai cơ quan là hội đồng nhân dân và ủy

ban nhân dân? Những đơn vị hành chính nào ở đó không có hội đồng nhân dân, chỉ có ủy ban

nhân dân82?

Năm là, Về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần cụ thể hóa Điều 112 Hiến pháp về nhiệm

vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương. Luật sẽ phải xác định rõ nguyên tắc, nội dung,

phương thức tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương, phạm vi

nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền địa phương trong tổ chức và bảo đảm việc thi hành

Hiến pháp, pháp luật tại địa phương. Việc quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa

phương có thể thực hiện bằng hai cách. Nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa

phương cũng nên xác định theo các nguyên tắc đó. Cách thứ nhất, Luật xác định những công

việc thuộc nhiệm vụ, thẩm quyền riêng của chính quyền trung ương và những công việc chính

quyền trung ương và chính quyền địa phương cùng giải quyết. Những vấn đề còn lại do chính

quyền địa phương đảm nhiệm. Cách thứ hai, Luật định rõ những công việc chung thuộc thẩm

quyền của cả trung ương và địa phương, những loại việc địa phương toàn quyền quyết định

(thẩm quyền riêng của chính quyền địa phương), những việc trước khi địa phương quyết định

phải có ý kiến của trung ương và những việc chính quyền địa phương phải thực hiện theo

quyết định của trung ương. Thêm vào đó có những loại việc của chính quyền trung ương,

nhưng có thể được chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính quyền địa phương thực hiện.

Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, chính quyền trung ương thường đảm nhiệm

những loại việc như: nắm giữ chủ quyền và thực hiện quyền lực nhà nước trên lãnh thổ, bao

gồm đất liền, hải đảo, vùng biển và vùng trời; nắm giữ quyền lập pháp, quyền hành pháp và

quyền tư pháp ở cấp quốc gia; thành lập, quy định tổ chức và hoạt động của các cơ quan lập

pháp, hành pháp, tư pháp ở cấp quốc gia và bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm người đứng đầu các

cơ quan đó; quốc phòng; an ninh quốc gia; đại diện Nhà nước thực hiện chính sách đối ngoại

và quan hệ quốc tế; quốc tịch; thực hiện quyền sở hữu nhà nước đối với tài nguyên và tài sản

thuộc sở hữu quốc gia; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quy định, sửa đổi

hoặc bãi bỏ các thứ thuế; quyết định phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách

81 So sánh Điều 3 của Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội về thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường. 82 Xem thêm: Đinh Xuân Thảo, Thể chế hóa các quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, Báo điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam, tài liệu đã dẫn ở trên.

107


trung ương và ngân sách địa phương; quyết định mức giới hạn an toàn nợ quốc gia, nợ công,

nợ chính phủ .v.v.83.

Những vấn đề thuộc thẩm quyền giải quyết chung của chính quyền trung ương và

chính quyền địa phương thường bao gồm: bảo đảm cho hiến pháp và các đạo luật của

chính quyền trung ương ban hành có hiệu lực thi hành trên toàn lãnh thổ; bảo đảm các văn

bản pháp luật do chính quyền địa phương ban hành phù hợp với Hiến pháp và với các đạo

luật do chính quyền trung ương ban hành; phòng chống thiên tai, dịch bệnh và khắc phục

hậu quả của chúng .v.v.

Chính quyền địa phương giải quyết các vấn đề ở tầm địa phương như bảo vệ trật tự xã

hội, xét xử sơ thẩm các vụ án, cung cấp dịch vụ công trong lĩnh vực giáo dục phổ thông, y tế,

cung cấp nước sạch, vệ sinh môi trường đô thị, quản lý hộ tịch và cư trú, .v.v.84.

Sự phân chia phương diện hoạt động chủ yếu của nhà nước trong lĩnh vực tài chính

công thành ba chức năng là ổn định kinh tế vĩ mô, tái phân phối thu nhập, phân bổ hiệu quả

các nguồn lực theo lý thuyết của một số nhà khoa học nổi tiếng trên thế giới cũng gợi mở cơ

sở lý luận cho việc phân định nhiệm vụ của chính quyền trung ương và chính quyền địa

phương. Theo đó, chức năng ổn định kinh tế vĩ mô nên giao cho chính quyền trung ương; một

phần bởi các chính quyền địa phương do bị giới hạn về khả năng vay mượn nên thường thiếu

các công cụ kinh tế vĩ mô cần thiết để thực hiện các chính sách đó; phần khác vì chính quyền

địa phương có rất ít sự quan tâm hoặc không có động cơ khuyến khích họ đảm nhận các chính

sách ổn định hóa kinh tế85. Về mặt lý thuyết, chức năng tái phân phối thu nhập nên giao cho

chính quyền trung ương86 vì khi các chính quyền địa phương thực hiện việc tái phân phối lại thu

nhập có thể làm méo mó sự phân bổ nguồn lực theo phạm vi địa lý; và ngay cả khi đạt được

một số kết quả nhất định về tái phân phối trong phạm vi một địa phương thì vẫn có thể xảy ra

tình trạng bất bình đẳng giữa các địa phương với nhau87. Chức năng phân bổ nguồn lực không

hoàn toàn thuộc riêng trách nhiệm của chính quyền cấp nào mà cần được phân cấp trách nhiệm

một cách hợp lý bảo đảm thực hiện chức năng này hiệu quả và hợp lý. Thậm chí một số người

cho rằng, chức năng phân bổ nguồn lực hiệu quả nên được giao cho chính quyền địa phương,

bởi chính quyền địa phương có thông tin tốt hơn so với chính quyền trung ương về nhu cầu

83 Xem Điều 71 Hiến pháp Liên bang Nga. Xem thêm, Phạm Duy Nghĩa, Phân quyền giữa trung ương và địa phương - Một nội dung cơ bản của luật Hiến pháp, Tạp chí Kiểm sát số 17, tháng 9/2012. 84 Xem thêm, Phạm Duy Nghĩa, tài liệu đã dẫn ở chú thích trên. 85 So sánh, Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations, in Developing Countries: A Review of Issues, WP 2001: 11 (Bergen: Chr. Michelsen Institute, 2001), p.1-15. Bản dịch tiếng Việt của Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, Niên khóa 2011-2013, Quan hệ ngân sách giữa các cấp chính quyền tại các nước đang phát triển: Tổng quan các vấn đề (Biên dịch: Từ Nguyên Vũ; Hiệu đính: Tự Anh), trang 3. Paul Smoke, Fiscal Decentralization in Developing Countries - A Review of Current Concepts and Practice, United Nations Research Institute for Social Development, February 2001, p.4 cũng cho rằng, “Trách nhiệm chính để thực hiện chức năng ổn định đã được qui ước là giao cho chính quyền nhà nước trung ương…”. 86 Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations, tài liệu dịch đã dẫn ở trên, trang 4. 87 Nguyễn Thị Bất/Nguyễn Xuân Thu (2013), Phân cấp nguồn thu giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam, Tạp chí Kinh tế và Phát triển, tháng 3/2013, số đặc biệt kỷ niệm 1 năm chuyển đổi thành Viện Ngân hàng-Tài chính, trang 12-16.

108


người dân địa phương nên thiết kế các chính sách chi tiêu phù hợp hơn88. Theo Oates89 chính

quyền địa phương có thể ra những quyết định tốt nhất về những khoản chi tiêu công phục vụ

tăng trưởng trong những lĩnh vực như giáo dục, y tế và cơ sở hạ tầng, vì họ có thông tin tốt hơn

về đặc điểm của địa phương và sự khác biệt giữa các vùng. Tham khảo Bảng phân công đại

diện các trách nhiệm của chính quyền của Anwar Shah90 sẽ giúp chúng ta hình dung được ở

mức độ nhất định chức năng và những công việc có thể đảm nhiệm của chính quyền trung ương

và chính quyền địa phương. Chẳng hạn, các lĩnh vực và hoạt động mang tính quốc gia là quốc

phòng, chủ quyền quốc gia, quốc tịch, ngoại giao, chuyển các khoản thanh toán quốc tế, công tố

và xét xử. Những loại việc giao cho chính quyền địa phương toàn quyền tổ chức gồm: cung cấp

nước sinh hoạt, vệ sinh môi trường ở địa bàn, quản lý hộ tịch và cư trú, quyền sử dụng đất, giáo

dục cơ sở, nhà ở và vận tải công cộng …91. Do đó, lựa chọn loại dịch vụ nào cần phân cấp và

phân cấp theo tiêu chí nào phụ thuộc vào quy mô và mức độ ảnh hưởng của dịch vụ (phạm vi

bên trong hay cả bên ngoài biên giới hành chính).

Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần giải thích thuật ngữ “trường hợp cần thiết”

được dự liệu ở khoản 3 Điều 112 Hiến pháp, hoặc quy định rõ, trong những trường hợp nào

chính quyền cấp trên được giao nhiệm vụ, hoặc có thể chuyển giao hoặc ủy quyền cho chính

quyền cấp dưới thực hiện những nhiệm vụ của chính quyền cấp trên. Liệu khoản 3 Điều 112

chỉ áp dụng trong trường hợp cơ quan nhà nước ở trung ương giao nhiệm vụ cho chính quyền

cấp tỉnh hay áp dụng đối với cả trường hợp chính quyền địa phương cấp trên giao nhiệm vụ

cho chính quyền địa phương cấp dưới, là vấn đề cũng cần được cụ thế hóa trong Luật. Ngoài

ra, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng sẽ phải giải thích thuật ngữ “các điều kiện bảo

đảm thực hiện nhiệm vụ”, chẳng hạn, ngoài các phương tiện tài chính, chính quyền địa

phương có thể được bảo đảm cả điều kiện về nhân lực, thậm chí cả thẩm quyền ban hành cơ

chế, chính sách để thực hiện nhiệm vụ?

Sáu là, Cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của

hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân.

Luật Tổ chức chính quyền địa phương một mặt cần cụ thể hóa các quy định của Hiến

pháp hiện hành về chính quyền địa phương, mặt khác cần khắc phục những hạn chế, khiếm

khuyết của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành.

Để cụ thể hóa khoản 2 Điều 113 Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần

quy định, hội đồng nhân dân quyết định những vấn đề nào của địa phương.

88 Nguyễn Thị Bất/Nguyễn Xuân Thu (2013), Phân cấp nguồn thu giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở Việt Nam, tài liệu đã dẫn ở trên. 89 Oates, Wallace E, 1993. Fiscal Deceltralization and Economic Developmet. National Tax Journal, Vol 46, No.2: 237 - 243. 90 Anwar Shah, Cân bằng, trách nhiệm và phản ứng, Tài liệu nghiên cứu chính sách số 2021 (Washington, DC: Ngân hàng Thế giới, 1998), Phụ lục bảng 1, được dịch và dẫn lại ở Bảng 5.2 trong sách: Ngân hàng phát triển Châu Á, S. Chiavo – Campo/ P.S.A. Sundaram, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, tài liệu đã dẫn, trang 196-197. 91 So sánh Bảng 5.2, của Anwar Shah, trong sách: Ngân hàng phát triển Châu Á, S. Chiavo – Campo/ P.S.A. Sundaram, Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, tài liệu đã dẫn ở trên, trang 196-197. Odd-Helge Fjeldstad, Intergovernmental Fiscal Relations, tài liệu dịch đã dẫn ở trên, trang 4.

109


Nếu sau khi sau khi tổng kết thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân

huyện, quận, phường Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,

phường thì Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần xác định, những loại đơn vị hành chính

nào cần tổ chức cấp chính quyền địa phương (bao gồm hội đồng nhân dân và ủy ban nhân

dân) và loại đơn vị hành chính nào sẽ tổ chức chính quyền địa phương mà không có hội đồng

nhân dân92. Ngoài ra, cần làm rõ trong Luật, ở những địa phương không tổ chức hội đồng

nhân dân huyện, quận phường thì ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ đó do cơ

quan nào thành lập và thành lập như thế nào? ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của hội

đồng nhân dân ở cấp nào? Chủ tịch ủy ban nhân dân và các thành viên ủy ban nhân dân chịu

trách nhiệm cá nhân và tập thể về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước hội đồng nhân dân

ở cấp nào?93 Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần thể chế hóa yêu cầu của Đảng trong

Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X “Quy định rõ trong luật về thẩm

quyền, trách nhiệm của chủ tịch ủy ban nhân dân và tập thể ủy ban nhân dân theo hướng phân

định rõ những loại việc bắt buộc phải thảo luận và biểu quyết của ủy ban nhân dân, những loại

việc thuộc thẩm quyền quyết định của chủ tịch ủy ban nhân dân”94. Cùng với đó, Luật Tổ

chức chính quyền địa phương cần phân định rõ trách nhiệm của tập thể ủy ban nhân dân và

trách nhiệm cá nhân của chủ tịch ủy ban nhân dân95.

Để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của hội đồng nhân dân, trong đó có hoạt

động giám sát, cần giải quyết các vấn đề sau đây:

- Cung cấp đủ phương tiện làm việc, lương, nhân sự, tài liệu, thông tin cho đại biểu và

các cơ quan giúp việc của hội đồng nhân dân;

- Tăng số lượng đại biểu chuyên trách ở tất cả các cấp, đồng thời hạn chế số đại biểu

kiêm nhiệm, nhất là các đại biểu là thành viên của ủy ban nhân dân, là thủ trưởng các cơ quan

chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân, lãnh đạo các cơ quan tư pháp ở địa phương; coi trọng

trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị của đại biểu hội đồng nhân dân;

- Tăng cường số lượng và tính chuyên nghiệp của đội ngũ cán bộ văn phòng giúp việc

thường trực và các ban của hội đồng nhân dân; Đồng thời, tăng cường vai trò, chức năng của

các thành viên thường trực hội đồng nhân dân;

- Thu hút nhân tài tham gia các hoạt động của hội đồng nhân dân .v.v

2.2. Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội

Sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Quốc hội về thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh

địa giới đơn vị hành chính. Việc lấy ý kiến Nhân dân địa phương và trình tự, thủ tục thành

lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính phải cũng cần được cụ thể hóa

92 Nguyễn Phước Thọ, Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương - cơ hội và thách thức, bài viết trên Báo điện tử Chính phủ ngày 30/03/2014 trên http://baodientu.chinhphu.vn/Tin-noi-bat/Xay-dung-Luat-To-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-co-hoi-va-thach-thuc/196236.vgp 93 Nguyễn Minh Phương, Vấn đề đặt ra từ các quy định về chính quyền địa phương, Tạp chí Lý luận chính trị, số 4 (2013), trang 22-28. 94 Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khóa X, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2007, trang 170-172. 95 Cùng ý kiến, Nguyễn Phước Thọ, Xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương - cơ hội và thách thức, tài liệu đã dẫn ở trên.

110


trong Luật Tổ chức Quốc hội. Ngoài ra, Luật cần quy định thẩm quyền của Ủy ban thường vụ

Quốc hội thảo luận và ra nghị quyết thành lập, giải thể, nhập, chia, điều chỉnh địa giới đơn vị

hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.

2.3. Ban hành Luật giám sát của Hội đồng nhân dân

Luật giám sát của Hội đồng nhân dân cụ thể hóa khoản 2 Điều 113 Hiến pháp về hoạt

động giám sát của hội đồng nhân dân đối với việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa

phương và việc thực hiện nghị quyết của hội đồng nhân dân. Để nâng cao hiệu quả giám sát

của hội đồng nhân dân, Luật giám sát của Hội đồng nhân dân cần có chế tài cụ thể và đủ

mạnh, nhất là có chế tài xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân không chấp hành nội dung yêu cầu

qua giám sát. Ngoài ra, cần đảm bảo cho hội đồng nhân dân đủ điều kiện và phương tiện giám

sát, tăng cường đại biểu hội đồng nhân dân chuyên trách và đội ngũ cán bộ của văn phòng hội

đồng nhân dân.

2.4. Sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước

Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 có nhiều hạn chế, bất cập và cần được sửa đổi, bổ

sung96. Tuy nhiên, bài viết này không tham gia thảo luận những vấn đề đó, mà chỉ gợi mở mối

quan hệ biện chứng giữa phân cấp quản lý hành chính và phân cấp tài chính để nhà làm luật tham

khảo khi ban hành Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi) và Luật Tổ chức chính quyền địa phương.

Trong phân cấp quản lý nhà nước, trước hết cơ quan có thẩm quyền phân cấp cần xác

định rõ, cấp chính quyền nào đảm nhiệm nhiệm vụ gì, trong số các chủ thể phải thực thi

nhiệm vụ chủ thể nào có khả năng thực hiện nhiệm vụ một cách tốt nhất97 và có khả năng

đóng góp cao nhất vào sự thịnh vượng chung của xã hội98. Từ phạm vi nhiệm vụ sẽ xác định

phí tổn để thực hiện nhiệm vụ. Đến lượt nó, từ nhu cầu chi sẽ phân bổ nguồn thu. Như vậy,

phân cấp ngân sách phải dựa trên cơ sở và căn cứ vào kết quả phân công nhiệm vụ và xác

định nhu cầu chi99. Phân cấp ngân sách chỉ được tiến hành sau quá trình phân công nhiệm vụ

và phân cấp nhiệm vụ chi. Chỉ sau khi nhiệm vụ và nhu cầu chi của từng cấp chính quyền

được xác định thì sự phân chia thẩm quyền thu mới diễn ra. Trong ba lĩnh vực thẩm quyền nói

trên thì việc phân công nhiệm vụ phải được thực hiện trước tiên. Phân chia nhiệm vụ quyết

định việc phân chia thẩm quyền chi và từ đó quyết định mức độ cung cấp tài chính. Nói cách

khác, trên cơ sở nhiệm vụ đã được giao thì xác định nhu cầu chi và đến lượt nó thì nhu cầu chi

là cơ sở để phân bổ thẩm quyền thu. Theo trật tự đó, phân cấp nhiệm vụ chi không thể diễn ra

96 Các ý kiến phản ánh thực trạng này, chẳng hạn: Vũ Sỹ Cường, Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam và định hướng đổi mới, Tạp chí Tài chính, số 5/2013; Lê Toàn Thắng, Sáu hạn chế, bất cập của Luật NSNN hiện hành, Tạp chí Kinh tế và Dự báo, số 8/2013. 97 Hoàng Văn Sao, Tập quyền và phân quyền trong quản lý nhà nước, Tạp chí luật học số 8/2002, trang 41 - 43. 98 So sánh Phần 2 khoản 2 c của Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. 99 “Bảo đảm nguồn thu ngân sách tương xứng với nhiệm vụ chi” so sánh: Học viện Hành chính Quốc gia, Khoa quản lý Nhà nước về kinh tế, Giáo trình Quản lý nhà nước về tài chính, Chủ biên Trần Đình Ty/ Bùi Minh Huấn, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội, in lần thứ hai, trang 49.

111


trước quá trình phân công nhiệm vụ100 và phân cấp thẩm quyền thu ngân sách không thể thực

hiện trước phân cấp thẩm quyền và nhiệm vụ chi. Vậy thì, một trong những điều kiện để phân

cấp ngân sách công bằng, hợp lý là phải phân định được một cách rõ ràng thẩm quyền và

nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền101. Như vậy, sẽ logic nếu Luật Ngân sách nhà nước (sửa

đổi) chỉ được ban hành sau khi nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đã được xác

định rõ ràng trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Ngoài ra, có những vấn đề mới của

Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần được phản ánh tương ứng trong Luật Ngân sách

nhà nước (sửa đổi), chẳng hạn, ngân sách của Đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt cần được

thiết kế như thế nào? Nếu Quốc hội quyết định không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận,

phường thì ngân sách sẽ được phân bổ như thế nào cho ủy ban nhân dân và các cơ quan hành

chính ở những địa phương không có hội đồng nhân dân? Thẩm quyền phân bổ, quyết định dự

toán và quyết toán ngân sách nhà nước của ủy ban nhân dân và của các cơ quan hành chính ở

những địa phương không có hội đồng nhân dân sẽ do hội đồng nhân dân cấp nào quyết định?

Tương tự như đối với Luật Ngân sách nhà nước (sửa đổi), chỉ sau khi có Luật Tổ

chức chính quyền địa phương thì việc ban hành Luật Giám sát của hội đồng nhân dân,

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Bầu cử đại biểu

hội đồng nhân dân sẽ phù hợp và khả thi hơn. Nhưng theo dự kiến tiến độ trình Quốc hội,

Ủy ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua các dự án luật, pháp lệnh102, Luật Ngân

sách nhà nước (sửa đổi) sẽ được Quốc hội xem xét, thông qua trước Luật Tổ chức chính

quyền địa phương. Thực tế nói trên cho thấy nhu cầu cần sớm ban hành Luật Tổ chức

chính quyền địa phương.

100 Quan điểm khác coi phân cấp nhiệm vụ chi phải được xem là bước đầu tiên trong các quá trình phân cấp, xem: Nguyễn Thị Hải Hà, Nhận diện một số bất cập trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Tạp chí Tài chính, số 5/2013. 101 Nguyễn Đức Minh, Đổi mới nhận thức về mối quan hệ giữa phân chia thẩm quyền chi, thu ngân sách với phân chia nhiệm vụ quản lý, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11 (151) năm 2000, từ trang 67. 102 Bản dự kiến tiến độ được ban hành kèm theo Kế hoạch triển khai thi hành Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH13 ngày 02/01/2014.

112


VII. CÁC CHUYÊN ĐỀ VỀ CÁC THIẾT CHẾ

HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP

113


VỀ CÁC THIẾT CHẾ HIẾN ĐỊNH ĐỘC LẬP

TRONG HIẾN PHÁP 2013

TS Nguyễn Văn Thuận

Nguyên Chủ nhiệm Ủy ban Pháp luật của Quốc hội

Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung và được QH khóa XIII thông qua tại kỳ

họp thứ 6, ngày 28 tháng 11 năm 2013 (Hiến pháp 2013). Bên cạnh nhiều nội dung quan

trọng khác, tại chương X đã được bổ sung một nội dung hoàn toàn mới quy định về Hội đồng

bầu cử quốc gia và Kiểm toán nhà nước. Có thể khẳng định rằng, việc bổ sung hai thiết chế

này là bước phát triển mới trong tư duy lý luận về tổ chức bộ máy nhà nước trong điều kiện

xây dựng nhà nước pháp quyền xhcn ở nước ta, tiệm cận dần với xu thế tiến bộ, dân chủ trong

điều kiện hội nhập quốc tế theo đường lối, chủ chương đổi mới của Đảng. Có thể thấy rằng,

trong tiến trình tổ chức và quản trị xã hội, ngày nay ở các nước dân chủ trên thế giới, bên cạnh

các thiết chế truyền thống như nghị viện (cơ quan lập pháp), tổng thống hoặc chính phủ (cơ

quan hành pháp), tòa án (cơ quan tư pháp), ngày càng xuất hiện nhiều loại hình cơ quan

chuyên biệt độc lập được quy định trong Hiến pháp và hoạt động theo luật do nghị viện đặt ra.

Chẳng hạn, cơ quan bầu cử quốc gia, cơ quan bảo vệ hiến pháp, cơ quan kiểm toán, ngân

hàng trung ương, cơ quan chống tham nhũng…số lượng, tên gọi và mô hình cụ thể tùy thuộc

vào nhận thức, mức độ dân chủ và hoàn cảnh cụ thể của mỗi quốc gia.

Việc tổ chức ra nhiều loại hình thiết chế hiến định độc lập bên cạnh các thiết chế thực

hiên các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, mà bản chất là các cơ quan chuyên môn hoạt

động độc lập, là xuất phát từ nguyên tắc tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, nguyên tắc chủ

quyền nhân dân. Nhân dân đặt ra hiến pháp và trao quyền cho các thiết chế nhà nước để tổ

chức và quản trị xã hội. Theo đó, quyền lực nhà nước trên các phương diện lập pháp, hành

pháp, tư pháp được trao cho các thiết chế tương ứng đảm nhiệm. Tuy nhiên, thực tế cho thấy,

luôn có xu hướng lạm quyền, tha hóa và tham nhũng quyền lực, cho dù, giữa các thiết chế này

được tổ chức theo nguyên tắc phân quyền, kiềm chế và đối tượng với những cơ chế kiểm soát

quyền lực cụ thể. Đồng thời, với xu thế dân chủ hóa xã hội, yêu cầu công khai, minh bạch

trong hoạt động của mỗi thiết chế cũng như trong việc tổ chức và quản trị xã hội trên các lĩnh

vực của đời sống xã hội. Vì vậy, chính nhân dân và xã hội đặt ra yêu cầu, đòi hỏi cần đa dạng

hóa các loại hình cơ quan, thiết chế bên cạnh các thiết chế truyền thống để thực hiện tốt hơn

chủ quyền nhân dân trong việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước, kiểm soát quyền

lực, cũng như thực hiện chủ quyền của mình.

Ở Việt Nam, trong nhiều chục năm qua, từ khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra

đời (nay là Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam), mô hình bộ máy nhà nước qua 4 bản Hiến

pháp (1946, 1959, 1980, 1992), trừ Hiến pháp 1946 chưa được tổ chức thực hiện, tuy có

những khác biệt về tên gọi, hình thức tổ chức, nhưng nhìn chung được tổ chức theo mô hình

Xô Viết, với các cơ quan thực hiện ba nhóm quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, trong đó

Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các hoạt động như bầu cử, ngân hàng,

kiểm toán, phòng chống tham nhũng,cơ chế bảo vệ Hiến pháp,,, thì được giao cho các cơ

114


quan, tổ chức hữu quan mà chủ yếu là chính phủ hoặc gắn với hoạt động của các cơ quan này,

hoặc chưa hoàn thiện kể cả về tổ chức bộ máy cũng như chức năng, nhiệm vụ. Lý giải cho

tình hình này có thể có nhiều lý do. Thứ nhất, sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra

đời, nước ta bị cuốn vào cuộc chiến đấu giành độc lập, giải phóng đất nước. Vì thế, trong tổ

chức và quản trị xã hội không đặt ra nhiều vấn đề, kể cả hoạt động lập pháp. Thứ hai, trong

một thời gian dài, với mô hình nhà nước chuyên chính vô sản, chức năng cai trị thường được

chú trọng hơn nhiệm vụ tổ chức và quản trị xã hội. Ngay cả khi bắt tay xây dựng nhà nước

pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân thì những tư tưởng, thói

quen của nhà nước chuyên chính vô sản vẫn còn chi phối nhiều hoạt động của bộ máy nhà

nước. Những nguyên nhân trên dẫn đến tình trạng hạn chế nhận thức của chúng ta trong việc

tổ chức và quản trị xã hội, mà biểu hiện của nó chính là trong hệ thống chính trị nước ta, với

tư cách là một bộ phận, bộ máy nhà nước vẫn chỉ gồm những cơ quan truyền thống thực hiện

các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.

Cùng với chủ trương đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước cả về kinh tế và

chính trị, trong điều kiện dân chủ hóa xã hội cũng như hội nhập quốc tế, rõ ràng rằng, bộ máy

nhà nước với tư cách là một bộ phận của kiến trúc thượng tầng bị chi phối và quy định bởi hạ

tầng cơ sở kinh tế với đa thành phần sở hữu về tư liệu sản xuất, cũng cần được tổ chức, hoàn

thiện, kể cả đa dạng hóa các loại hình cơ quan chuyên biệt hoạt động độc lập. Điều quan trọng

là cần phải hiến định những cơ quan đó làm cơ sở cho việc tổ chức và hoạt động sau này.

Qua nghiên cứu kinh nghiệm thế giới , trong lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 này

đã bổ sung một số thiết chế chuyên biệt như Hội đồng bầu cử quốc gia, kiểm toán nhà nước là

một bước tiến về nhận thức của Đảng và Nhà nước trong việc tổ chức bộ máy nhà nước và

phù hợp với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân

dân, đáp ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ tổ quốc trong tình hình mới.

1. Về Hội đồng bầu cử quốc gia: Theo quy định tại Điều 117, Hiến pháp năm 2013,

Hội đồng bầu cử quốc gia là cơ quan do Quốc hội thành lập, có nhiệm vụ tổ chức bầu cử đại

biểu Quốc hội; chỉ đao và hướng dẫn công tác bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp.

Hội đồng bầu cử quốc gia gồm có Chủ tịch, các Phó chủ tịch và các Ủy viên. Theo quy định

tại khoản 7 Điều 70 Hiến pháp 2013, Chủ tịch Hội đồng bầu cử quốc gia do Quốc hội bầu,

miễn nhiệm, bãi nhiệm; các Phó chủ tịch và những thành viên khác của Hội đồng bầu cử

Quốc gia do Quốc hội phê chuẩn.

Từ những quy định nói trên của Hiến pháp cho thấy, từ một thiết chế phụ trách công

tác bầu cử, tồn tại dưới hình thức một tổ chức phụ trách bầu cử do luật định và hoạt động

mang tính lâm thời, nay thiết chế này đã được nâng lên thành một cơ quan chuyên trách, tồn

tại thường xuyên và lần đâu tiên trong lịch sử lập hiến được nâng lên ở tầm hiến định. Đây là

một điểm mới quan trọng và là bước phát triển về chất trong hoạt động lập hiến cũng như

trong nhận thức của chúng ta trong việc thực hiện chủ quyền nhân dân, trong việc bảo đảm

quyền bầu cử, một quyền dân chủ trực tiếp quan trọng của nhân dân. Bởi vì, thực tiễn hoạt

động bầu cử của chúng ta trong nhiều chục năm qua cho thấy, Hội đồng bầu cử ở trung ương

115


và các tỏ chức phụ trách bầu cử khác ở địa phương thường chỉ được thành lập khi cơ quan dân

cử (Quốc hội, HĐND) khóa cũ hết nhiệm kỳ và chuẩn bị cho việc bầu cơ quan dân cử khóa

mới; tổ chức này tự giải thể khi toàn bộ hồ sơ bầu cử được bàn giao cho Quốc hội khóa

mới.(1) Nay với quy định này của Hiến pháp, công tác bầu cử của chúng ta đã được môt cơ

quan chuyên trách, hoạt động thường xuyên chăm lo, bảo đảm thực hiện.

Việc thành lập Hội đồng bầu cử quốc gia như quy định của Hiến pháp nhằm khắc

phục những hạn chế của công tác bầu cử hiện nay. Đó là, thứ nhất, thành viên của Hội đồng

bầu cử phần đông cũng là người ứng cử; thứ hai, Quốc hôi, Hội đồng nhân dân vừa được bầu

lại biểu quyết xác nhận tư cách đại biểu của chính mình; thứ ba, thiếu tính chuyên nghiệp

trong hoạt động và vì thế thiếu một cơ quan chuyên trách chăm lo công tác bầu cử trong cả

nhiệm kỳ, chẳng hạn việc bảo đảm quyền có người đại diện của cử tri ở mỗi đơn vị bầu cử khi

đơn vị đó khuyết đại biểu….

Về tổ chức, nhiệm vu. quyền hạn cụ thể của Hội đồng bầu cử quốc gia thì theo quy

định của Điều 117 (khoản 3) Hiến pháp năm 2013 do luật định. Như vậy, căn cứ vào quy định

tại Điêu 117 và các quy định có liên quan khác trong Hiến pháp năm 2013, các cơ quan hữu

quan rồi đây cần tổ chức nghiên cứu để xây dựng và trình QH thông qua luật tổ chức Hội

đồng bầu cử quốc gia. Đây là một công việc rất quan trọng và cũng không đơn giản, bởi vì,

trước hết Hội đồng bầu cử quốc gia là một thiết chế mới, chưa tồn tại ở nước ta. Bên cạnh đó,

để vượt qua được những thói quen, cách nghĩ, cách làm đã tồn tai hàng nhiều chục năm thì để

trình ra Quốc hội một dự luật theo đúng tinh thần của Hiến pháp và phù hợp với thực tiễn Việt

nam là rất quan trọng. Vì vậy, bên cạnh những kinh nghiệm của chúng ta về công tác bầu cử

cũng rất nên nghiên cứu, tham khảo có chọn lọc kinh nghiệm của thế giới. Về mô hình tổ

chức, kinh nghiệm thế giới cho thấy hiện nay có ba mô hình; đó là: Mô hình cơ quan bầu cử

độc lập (Independent Electoral Management Body), mô hình chinh phủ (Governmental

Electoral Management Body) và mô hình hỗn hợp có thành phần độc lập và thành phần chính

phủ (Mixed Model)(2). Mỗi loại mô hình đều có những ưu việt và hạn chế riêng, nhưng trong

điều kiện hiện nay của Việt nam có thể lựa chọn một trong hai mô hình; đó là, mô hình hỗn

hợp hoặc mô hình chính phủ. Về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, kinh nghiệm thế giới cho thấy,

dù cơ quan bầu cử quốc gia được tổ chức theo mô hình nào thi, về cơ bản đều có những

nhiệm vụ chung. Đó là: xác lập đơn vị bầu cử, đăng ký và cập nhật danh sách cử tri, hướng

dẫn bầu cử, giáo dục cử tri, tổ chức cuộc bấu cử (lập danh sách cử tri, danh sách ứng cử viên,

bỏ phiếu, kiểm phiếu, công bố kết quả bầu cử), xử lý khiếu nại bầu cử, tuyên truyền về luật

bầu cử…Cùng với việc xác định cụ thể về cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn, cũng cần xây

dựng những cơ chế phối hợp, mối quan hệ công tác giữa Hội đồng bầu cử quốc gia với QH,

UBTVQH, CP (Bộ nội vụ), MTTQVN và với chính quyền địa phương không chỉ trong tổ

chức và hoạt động mà còn cả trong công tác bầu cử. Đồng thời, cần xây dựng đươc những

điều kiện bảo đảm cả về bộ máy giúp việc và kinh phí để Hội đồng bầu cử quốc gia hoạt động

có hiệu quả.

116


2. Về Kiểm toán nhà nước: Theo quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 2013 thì Kiểm

toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật,

thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công. Tổng kiểm toán nhà nước là

người đứng đầu Kiểm toán nhà nươc, do Quốc hội bầu. Nhiệm kỳ của Tổng kiểm toán nhà

nước do luật định. Tổng kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán,

báo cáo công tác trước Quốc hội. Trong thời gian Quốc hội không họp, chịu trách nhiệm và

báo cáo công tác trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Tổ chức, nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của

Kiểm toán nhà nước do luật định. Khoản 7 Điều 70 Hiến pháp 2013 quy định: Tông kiểm

toán nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm.

Với các quy định này, sau hàng chục năm được tổ chức và hoạt động theo luật, địa vị

pháp lý và vai trò của Kiểm toán nhà nước đã được xác lập trong Hiến pháp, đạo luật cơ bản

của nhà nước. Việc xác định Kiểm toán nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập,

chỉ tuân theo pháp luật, chúng ta đã chính thức hiến định về mô hính cơ quan kiểm toán, về vị

trí độc lập của Kiểm toán nhà nước theo những giá trị phổ quát của thế giới về vị trí, vai trò

của cơ quan kiểm toán tối cao đã được thể hiện trong Tuyên bố Lima, Tuyên bố Mexico của

INTOSAI, Nghị quyết A/66/209 của Liên hợp quốc phù hợp với điều kiện Việt nam.

Đồng thời các quy định nêu trên cũng thể hiện nhất quán quan điểm xây dựng và phát

triển Kiểm toán nhà nước thực sự trở thành công cụ quan trọng và đủ mạnh của Nhà nước để

kiểm toán các nguồn thu và khoản chi ngân sách thông qua các bản quyết toán ngân sách và

kiểm soát, theo dõi hoạt động tài chính công mà cụ thể là kiểm tra, đánh giá hiệu quả kinh tế,

tính chính xác, công bằng của việc điều hành ngân sách và tính bền vững của nền tài chính

quốc gia, góp phần quan trọng vào việc hỗ trợ các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm kê,

kiểm sóat việc huy động, phân phối, quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính và tài sản công

_________________________________________________________

(1) Xem Luật bầu cử ĐBQH năm 1997, Luật bầu cử ĐBHĐND năm 2003 và Luật số 63/2010/QHXII sửa đổi bổ

sung một số điều của Luật bầu cử ĐBQH và Luật bầu cử ĐBHDND.

117


(2) TS Vũ công Giao, IPL, Cơ quan bầu cử quốc gia trên thế giới và việc hiến định cơ quan này trong HP 1992

sửa đổi năm 2013 của Việt nam, Các thiết chế hiến định độc lập: Kinh nghiệm quốc tế và triển vọng ở Việt nam

(Sách chuyên khảo), Nhà xuất bản Đại học quốc gia Hà nội, năm 2013

118


KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC - MỘT THIẾT CHẾ ĐẢM BẢO

THỰC HIỆN TÍNH DÂN CHỦ TRONG HIẾN PHÁP

TS. Nguyễn Hữu Vạn

Ủy viên Trung ương Đảng, Tổng Kiểm toán Nhà nước

Tại kỳ họp thứ 6, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN

Việt Nam sửa đổi. Đây là sự kiện có tính lịch sử của thời kỳ mới xây dựng, bảo vệ tổ quốc,

hội nhập quốc tế, đưa đất nước tiếp tục phát triển. Hiến pháp năm 2013 có nhiều điểm mới

tiến bộ, thể hiện rõ và đầy đủ hơn bản chất dân chủ, tiến bộ của Nhà nước và của chế độ.

Những sửa đổi, bổ sung trong Hiến pháp rất căn bản, sâu sắc, đồng bộ về kinh tế và chính trị;

trong đó, một trong những nội dung mới, mang tính căn bản trong Hiến pháp sửa đổi là quy

định về cơ quan Kiểm toán Nhà nước (KTNN).

Việc bổ sung thiết chế độc lập là KTNN nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả và tính

minh bạch trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công,

phát huy quyền làm chủ của nhân dân; phù hợp nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất,

có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập

pháp, hành pháp, tư pháp và phù hợp với thông lệ quốc tế. Với vị thế là cơ quan do Quốc hội

thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử

dụng tài chính, tài sản công, KTNN đóng vai trò quan trọng đảm bảo tính minh bạch trong

quản trị quốc gia, góp phần đảm bảo tính dân chủ và quyền làm chủ của nhân dân. Vai trò

quan trọng của KTNN được thể hiện như sau:

Thứ nhất, tăng cường giám sát của Quốc hội và giám sát của nhân dân đối với hoạt

động quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Một là, để Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước (NSNN), quyết định dự

án, công trình quan trọng quốc gia, KTNN thực hiện kiểm toán dự toán NSNN và dự án, công

trình quan trọng quốc gia để đưa ra ý kiến giúp Quốc hội quyết định phù hợp với tình hình

thực tế của đất nước, bảo đảm tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý, sử dụng ngân

sách, tiền và tài sản nhà nước.

Hai là, để giúp Quốc hội phê chuẩn báo cáo quyết toán NSNN hàng năm, KTNN có

nhiệm vụ kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN để đưa ra ý kiến đánh giá, xác nhận về tính

đúng đắn, trung thực của tổng số thu, chi NSNN; đồng thời, KTNN đưa ra ý kiến đánh giá,

xác nhận việc tuân thủ pháp luật và tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, điều hành và

sử dụng ngân sách của Chính phủ, các bộ, ngành, các tổ chức kinh tế của Nhà nước và chính

quyền địa phương… phục vụ cho hoạt động giám sát về tài chính, ngân sách của Quốc hội.

Ba là, với việc công khai kết quả kiểm toán, KTNN cung cấp cho công chúng những

thông tin quan trọng, giúp cho người dân biết rõ tình hình thu chi, quản lý, sử dụng NSNN, tài

sản và công quỹ quốc gia, tạo điều kiện để nhân dân tham gia giám sát với tư cách là chủ nhân

của đất nước.

119


Bốn là, thông qua kết quả kiểm toán, KTNN kiến nghị với Quốc hội, các cơ quan nhà

nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung các luật và cơ chế, chính sách về quản lý kinh tế, tài

chính cho phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế của đất nước trong từng thời kỳ.

Thứ hai, góp phần đảm bảo minh bạch các quan hệ kinh tế, tài chính, nâng cao

hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước

Kiểm toán ra đời, phát triển do yêu cầu quản lý và phục vụ cho quản lý. Kiểm toán là

một công cụ quản lý phát triển từ thấp đến cao, gắn với hoạt động kinh tế của con người. Ở

nước ta, việc thành lập và phát triển cơ quan KTNN xuất phát từ chính yêu cầu đòi hỏi của

công cuộc đổi mới và sự phát triển của nền kinh tế thị trường, thực hiện quá trình dân chủ hoá

và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN - nhà nước của dân, do dân và vì dân. Phát triển

KTNN là một yêu cầu khách quan của quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc dân của Nhà nước, đặc

biệt là tăng cường sự kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước nhằm sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả

NSNN và tài sản quốc gia, chống tiêu cực, tham nhũng. Do vậy, yêu cầu của Nhà nước pháp

quyền XHCN Việt Nam đòi hỏi phải nâng cao vai trò của KTNN đảm bảo minh bạch các

quan hệ kinh tế, tài chính, nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước được

thể hiện ở những nội dung sau đây:

Một là, KTNN góp phần làm minh bạch và lành mạnh các thông tin, các quan hệ kinh

tế, tài chính. Vai trò này của KTNN gắn liền với chức năng kiểm toán báo cáo tài chính.

Trong nền kinh tế thị trường, kiểm toán báo cáo tài chính là một nhu cầu tất yếu khách quan

và là một trong những biện pháp kinh tế nhất, hiệu lực nhất để khắc phục các rủi ro thông tin

trong các báo cáo tài chính. Thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN xác nhận tính đúng đắn,

trung thực của các thông tin kinh tế, trước hết là thông tin trên các báo cáo tài chính của các

cấp chính quyền, các cơ quan, các đơn vị và các bộ phận được kiểm toán. Kết quả kiểm toán

được lập thành báo cáo và công bố công khai theo quy định của pháp luật đã góp phần làm

cho các thông tin về kinh tế, tài chính được kiểm toán đáp ứng được yêu cầu trung thực,

khách quan; xác nhận độ tin cậy của báo cáo tài chính, làm căn cứ để Nhà nước đưa ra các

biện pháp quản lý phù hợp và giúp cho các đối tượng sử dụng thông tin đưa ra các quyết định

trong mối quan hệ với đơn vị được kiểm toán; đồng thời, giúp cho các đơn vị được kiểm toán

thấy rõ những tồn tại, sai sót để khắc phục nhằm nâng cao chất lượng thông tin kinh tế, tài

chính, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả vốn, tài sản và kinh phí của Nhà nước.

Hai là, KTNN góp phần thúc đẩy các cơ quan nhà nước nâng cao chất lượng quản lý

và sử dụng các nguồn lực một cách toàn diện cả về tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả. Yêu

cầu sử dụng một cách kinh tế, hiệu lực và hiệu quả các nguồn lực kinh tế của Nhà nước luôn

được coi là những mục tiêu hàng đầu của quản lý kinh tế tài chính vĩ mô và vi mô. Thông qua

chức năng kiểm toán hoạt động, kiểm toán đánh giá một cách khách quan, đồng thời đưa ra

những kiến nghị và tư vấn cho các cấp, các cơ quan, đơn vị nhằm nâng cao chất lượng công

tác quản lý và sử dụng tài chính, tài sản công.

Ba là, đối với các doanh nghiệp hoạt động trong môi trường cạnh tranh và hội nhập,

thông qua hoạt động kiểm toán, KTNN đã xác nhận tính trung thực của báo cáo tài chính, tình

120


hình sản xuất kinh doanh của đơn vị được kiểm toán, góp phần tạo lập môi trường kinh doanh

minh bạch hơn, xây dựng hệ thống thông tin tin cậy, tạo được niềm tin để các cổ đông của công

ty, các nhà đầu tư, ngân hàng, bảo hiểm, cơ quan chức năng xem xét quyết định đầu tư và cho

các doanh nghiệp vay vốn. Bên cạnh đó, với kết quả kiểm toán, các nhà quản trị của doanh

nghiệp sẽ có cơ sở để phân tích lựa chọn được những giải pháp tối ưu trong quá trình điều hành

sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp… Ngoài ra, hoạt động kiểm toán còn đánh giá tính hiệu

quả, hiệu lực trong quản lý và sử dụng nguồn lực của cơ quan, đơn vị hay của quốc gia, góp

phần giúp cho cơ quan, đơn vị hay quốc gia có biện pháp quản lý và sử dụng các nguồn lực một

cách hiệu quả; từ đó, nâng cao sức cạnh tranh của doanh nghiệp và quốc gia.

Bốn là, trong môi trường kinh tế mở cửa, hội nhập, để thu hút hiệu quả và tối đa các

nguồn vốn, công nghệ nước ngoài, các quốc gia phải đảm bảo công khai kết quả sử dụng các

nguồn vốn viện trợ, tài trợ hoặc cho vay… Hoạt động kiểm toán và công khai kết quả kiểm

toán của KTNN đã trở thành một trong những kênh thông tin quan trọng trong việc tạo dựng

niềm tin của các quốc gia, các ngân hàng, tổ chức tín dụng và các nhà đầu tư nước ngoài…

với Việt Nam.

Năm là, KTNN góp phần bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích hợp pháp của các chủ

thể kinh tế và người lao động. Vai trò này của KTNN thể hiện tính chất kinh tế - xã hội của

kiểm toán. Thông qua các chức năng của kiểm toán và thực hiện công khai kết quả kiểm toán,

KTNN giúp cho việc xác định đúng đắn quyền, nghĩa vụ các chủ thể kinh tế và sự phân phối

kết quả hoạt động kinh tế một cách hợp pháp, góp phần đảm bảo sự công bằng trong hoạt

động kinh tế của các tổ chức và xã hội.

Thứ ba, góp phần đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí

Trong điều kiện hiện nay, Đảng và Nhà nước ta coi tham nhũng là một “quốc nạn” và

công cuộc chống tham nhũng là nhiệm vụ của toàn Đảng, toàn dân và của cả hệ thống chính

trị. Với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp

luật, KTNN là một trong những công cụ có hiệu lực góp phần quan trọng vào cuộc đấu tranh

phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay. Vai trò của cơ quan KTNN trong đấu tranh

phòng, chống tham nhũng thể hiện ở những nội dung chủ yếu sau đây:

Một là, KTNN là công cụ phục vụ cho việc minh bạch về tài chính thông qua công

khai kết quả kiểm toán báo cáo tài chính của các tổ chức, các cấp ngân sách. Đây là cơ sở cho

hoạt động giám sát của các cơ quan, các cấp chính quyền, các tổ chức quần chúng và của

công dân đối với công tác quản lý tài chính, đặc biệt là các nguồn lực tài chính nhà nước.

Hai là, KTNN là công cụ quan trọng để phát hiện những hiện tượng, những dấu hiệu

tham ô, lãng phí, không tuân thủ pháp luật trong quản lý kinh tế, tài chính, sử dụng kém hiệu

quả các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công. Trên cơ sở đó, KTNN kiến nghị với các

cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ngăn chặn và xử lý các hành vi tham nhũng, tiêu

cực theo quy định của pháp luật. Trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng có dấu hiệu tội

phạm, KTNN kiến nghị các cơ quan bảo vệ pháp luật xem xét xử lý về hình sự đối với những

cá nhân có liên quan theo quy định của pháp luật; các cơ quan bảo vệ pháp luật có trách

121


nhiệm tiếp nhận hồ sơ để giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự và phải

thông báo kết quả giải quyết cho KTNN.

Ba là, trên cơ sở tính độc lập trong hoạt động kiểm toán, KTNN có thể chủ động xây

dựng kế hoạch kiểm toán hướng vào những lĩnh vực có khả năng phát sinh tham nhũng lớn,

những vấn đề bức xúc được dư luận xã hội quan tâm nhằm giúp ngăn chặn hành vi tham

nhũng. Mặt khác, từ tổng kết thực tiễn hoạt động kiểm toán, đặc biệt là lĩnh vực tài chính nhà

nước, KTNN có thể đề xuất với Nhà nước các giải pháp hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp

luật phù hợp để góp phần phòng ngừa và ngăn chặn tham nhũng.

Thực tiễn hoạt động KTNN những năm qua cho thấy, hàng năm, KTNN xây dựng kế

hoạch kiểm toán tập trung vào những lĩnh vực trọng tâm dễ xảy ra thất thoát, tham nhũng,

lãng phí như: đầu tư xây dựng cơ bản, quản lý đất đai, thu - chi ngân sách, quản lý tài sản

công và hệ thống ngân hàng thương mại... Kết quả kiểm toán đã phát hiện và kiến nghị xử lý

tài chính hàng chục nghìn tỷ đồng, kiến nghị xử lý trách nhiệm tập thể, cá nhân hàng trăm vụ

việc; trong đó, riêng năm 2013, KTNN đã kiến nghị xử lý trách nhiệm 21 cá nhân và nhiều

tập thể liên quan đến các sai phạm, chuyển 5 vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ

quan điều tra, thanh tra để xử lý theo quy định của pháp luật, cung cấp 13 hồ sơ cho cơ quan

cảnh sát điều tra và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền để điều tra, kiểm tra và xử lý.

Để triển khai thực hiện quy định về KTNN trong Hiến pháp sửa đổi cần phải tiến hành

đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó có những công việc phải tiến hành khẩn trương, kịp thời, có

những công việc đòi hỏi phải có sự quan tâm của Đảng, Nhà nước, sự phối hợp chặt chẽ của các

cấp, các ngành; trước mắt, KTNN tập trung thực hiện tốt các nội dung công việc chủ yếu sau đây:

- Tổ chức tuyên truyền, phổ biến Hiến pháp

Việc quy định về KTNN trong Hiến pháp là một dấu mốc quan trọng trong lịch sử

phát triển của KTNN, là sự ghi nhận của Đảng, Nhà nước và nhân dân về vị trí, vai trò và

những nỗ lực đóng góp của KTNN qua gần 20 năm hoạt động. Sự kiện quan trọng này đã

nâng tầm KTNN từ cơ quan do “Luật định” thành cơ quan “Hiến định”; đồng thời, cũng đặt ra

yêu cầu phải nâng cao vai trò, trách nhiệm của KTNN đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã

hội của đất nước tương xứng với vị thế là một cơ quan hiến định độc lập. Thực hiện Nghị

quyết số 64/2013/NQ-QH13 ngày 28/11/2013 của Quốc hội và Kế hoạch tổ chức triển khai thi

hành Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-

UBTVQH ngày 02/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, KTNN tổ chức tuyên truyền sâu

rộng nội dung của Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam tới toàn thể cán bộ, công chức

và người lao động của KTNN, trong đó, chú trọng vào những quy định về KTNN, nhằm nâng

cao nhận thức về Hiến pháp và ý thức chấp hành Hiến pháp, bảo đảm Hiến pháp được tuân

thủ và nghiêm chỉnh chấp hành trong tổ chức và hoạt động của KTNN. Thông qua tuyên

truyền Hiến pháp, khơi dậy niềm tự hào và lòng yêu ngành, yêu nghề của đội ngũ cán bộ,

công chức, Kiểm toán viên nhà nước, tạo khí thế và sức mạnh mới giúp KTNN hoàn thành tốt

nhất chức năng, nhiệm vụ của cơ quan lần đầu tiên được hiến định ở Việt Nam.

122


- Sửa đổi, bổ sung Luật KTNN cho phù hợp quy định của Hiến pháp và thực tiễn hoạt

động KTNN

Việc triển khai thi hành Hiến pháp đặt ra yêu cầu sửa đổi toàn diện Luật KTNN; trong

đó tập trung vào các nội dung chủ yếu sau đây:

Về địa vị pháp lý của KTNN: Trên cơ sở quy định tại Điều 118 của Hiến pháp, sửa đổi

lại Điều 13 của Luật KTNN về địa vị pháp lý của KTNN cho phù hợp với quy định của Hiến

pháp. Đây là những quy định nền tảng cho tổ chức và hoạt động của KTNN, phù hợp với vị

trí, vai trò là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Về đối tượng và phạm vi kiểm toán: Quy định về phạm vi và đối tượng kiểm toán của

KTNN trong các văn bản pháp luật hiện hành chưa đầy đủ, chưa bao quát hết các nguồn lực

tài chính nhà nước và tài sản công. Căn cứ quy định của Hiến pháp, định hướng của INTOSAI103,

và từ thực tiễn hoạt động kiểm toán ở nước ta trong thời gian qua, cần bổ sung quy định theo hướng

mở rộng phạm vi đối tượng kiểm toán của KTNN, bảo đảm bao quát hết các nguồn lực tài

chính nhà nước và tài sản công, bao gồm: NSNN, tiền và tài sản nhà nước, đất đai, tài nguyên

khoáng sản và những đối tượng khác thuộc quyền sở hữu hoặc quản lý của Nhà nước theo

quy định của pháp luật.

Về nhiệm vụ, quyền hạn của KTNN:

+ Bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế: Thuế là nghĩa vụ của các tổ chức kinh tế phải

thực hiện khi có hoạt động kinh tế. Dù khoản thuế đó chưa nộp hay đã nộp đều thuộc về

NSNN. Việc bổ sung nhiệm vụ kiểm toán thuế của KTNN là phù hợp Tuyên bố Lima, tạo cơ

sở pháp lý để KTNN thực hiện kiểm toán các đối tượng có nghĩa vụ nộp NSNN và kiểm soát

các nguồn thu của NSNN. Quy định này nhằm xác định thẩm quyền kiểm tra tài chính của

Nhà nước với tư cách là chủ thể công quyền có quyền huy động sự đóng góp của các chủ thể

kinh tế vào NSNN.

+ Bổ sung nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng: Để nâng cao vai trò, trách nhiệm của

KTNN trong phòng, chống tham nhũng, cần bổ sung nhiệm vụ phòng, chống tham nhũng vào

Điều 15 của Luật KTNN với nội dung như sau: “Phòng ngừa, phát hiện tham nhũng thông

qua hoạt động kiểm toán; trường hợp phát hiện hành vi tham nhũng thì đề nghị cơ quan, tổ

chức có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật”.

Thẩm quyền xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN: Tồn tại chủ yếu hiện nay

của hệ thống pháp luật về KTNN là thiếu các quy định về chế tài đối với những hành vi vi

phạm pháp luật KTNN, đã làm giảm hiệu lực của hoạt động KTNN cũng như tính nghiêm

minh của pháp luật. Để khắc phục tình trạng trên, cần bổ sung thẩm quyền của KTNN trong

việc xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN của tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy

định của pháp luật, tạo cơ sở pháp lý cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ

quan có thẩm quyền về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực KTNN.

Trong hoạt động kiểm toán luôn có những hành vi cố ý hay vô ý vi phạm các quy định

của Nhà nước về hoạt động KTNN. Các hành vi này tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm đều

phải bị xử lý, có những hành vi gây nguy hiểm cho xã hội và có đủ yếu tố cấu thành tội phạm

103

Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao

123


cần phải xử lý hình sự. Tuy nhiên, đa số các hành vi vi phạm pháp luật KTNN không phải là

tội phạm mà là vi phạm hành chính.

Về hoạt động KTNN: Bổ sung theo hướng luật hoá nhiệm vụ, quyền hạn của người

đứng đầu KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực trong tất cả các bước của quy trình kiểm

toán, nâng cao trách nhiệm của Kiểm toán trưởng trong chỉ đạo khảo sát, thu thập thông tin

lập kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán, lựa chọn, bố trí nhân sự Đoàn kiểm toán trình

Tổng KTNN ban hành quyết định kiểm toán bảo đảm phù hợp về thời gian và nhân sự với nội

dung và phạm vi kiểm toán.

Xác định một cách hợp lý đối tượng, quy mô, phạm vi của một cuộc kiểm toán của

KTNN; nghiên cứu quy định rõ các tiêu chí về thời gian, nhân sự và kinh phí cho một cuộc

kiểm toán nhằm bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động KTNN.

Bổ sung quy định về nội dung, hình thức kiểm soát chất lượng kiểm toán và trách

nhiệm kiểm soát chất lượng kiểm toán của các chủ thể có liên quan trong hoạt động kiểm toán

của KTNN. Kiểm soát chất lượng kiểm toán là biện pháp hết sức quan trọng để nâng cao chất

lượng kiểm toán và kiểm soát đạo đức nghề nghiệp của đội ngũ kiểm toán viên nhà nước.

Đề cao trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán, các tổ chức, cá nhân có liên quan

trong việc thực hiện đầy đủ, kịp thời các kiến nghị kiểm toán của KTNN, nhằm bảo đảm tính

hiệu lực của hoạt động KTNN.

Để việc sửa đổi Luật KTNN đáp ứng yêu cầu tiến độ theo Nghị quyết số 64/2013/NQ-

QH13 ngày 28/11/2013 của Quốc hội và Kế hoạch tổ chức triển khai thi hành Hiến pháp nước

Cộng hòa XHCN Việt Nam ban hành kèm theo Nghị quyết số 718/NQ-UBTVQH ngày

02/01/2014 của Ủy ban thường vụ Quốc hội, KTNN khẩn trương phối hợp với các cơ quan, tổ

chức hữu quan hoàn thiện dự án Luật KTNN để trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 8

(tháng 10/2014) và trình Quốc hội thông qua vào kỳ họp thứ 9 (tháng 5/2015). Cùng với việc

sửa đổi Luật KTNN, KTNN tích cực nghiên cứu đề xuất sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức Quốc

hội, Luật NSNN và các luật có liên quan cho phù hợp với quy định của Hiến pháp về KTNN, bảo

đảm sự thống nhất và đồng bộ giữa Luật KTNN với các luật có liên quan trong hệ thống pháp luật

của Nhà nước ta.

Để bảo đảm hiệu lực thi hành của Luật KTNN, KTNN tập trung rà soát để sửa đổi, bổ

sung, ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể hóa hướng dẫn thi hành Luật

KTNN. Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống chuẩn mực, quy trình kiểm toán theo Kế

hoạch Chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2013 - 2017. Đến năm 2015, KTNN có đầy đủ

hệ thống chuẩn mực, các quy trình về kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt

động; từng bước cụ thể hóa quy trình kiểm toán theo chuyên ngành hẹp phù hợp với các loại

hình kiểm toán, nhằm không ngừng nâng cao chất lượng và tính chuyên nghiệp của hoạt động

KTNN. Để bảo đảm hiệu lực của hoạt động KTNN và tính nghiêm minh của pháp luật, việc

sớm ban hành văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực

KTNN của cơ quan nhà nước có thẩm quyền là rất cần thiết, tập trung vào 3 nhóm hành vi vi

phạm hành chính chủ yếu sau đây:

124


(i), hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các

điều cấm, vi phạm các nghĩa vụ pháp lý theo quy định của Luật KTNN

(ii), hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các

quy định về thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán của KTNN.

(iii), hành vi của đơn vị được kiểm toán và tổ chức, cá nhân có liên quan vi phạm các

quy định về công khai kết quả kiểm toán của KTNN.

- Nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động kiểm toán

Trên cơ sở quán triệt các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế, xã hội của Đảng và

Nhà nước, ngoài việc kiểm toán thường xuyên ngân sách, tiền và tài sản nhà nước theo kế

hoạch kiểm toán hàng năm, KTNN tập trung xây dựng và thực hiện kế hoạch kiểm toán trung

hạn, đẩy mạnh loại hình kiểm toán hoạt động, đổi mới phương pháp kiểm toán, xác định trọng

yếu để tập trung kiểm toán theo chiều sâu. Trước mắt, trong năm 2014, tăng cường kiểm toán

tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, trong đó chú

trọng kiểm toán công tác quản lý thu ngân sách theo Luật Quản lý thuế; việc huy động các

nguồn lực để thực hiện Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới; công tác

quản lý và sử dụng nguồn thu lệ phí, học phí, viện phí, thu dịch vụ và liên doanh, liên kết tại

các ngành y tế, giáo dục, giao thông đang được dư luận xã hội quan tâm; tình hình thực hiện

cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Tập trung kiểm toán việc triển khai

và kết quả thực hiện tái cơ cấu nền kinh tế, trong đó chú trọng công tác quản lý, điều hành chi

đầu tư xây dựng của Bộ, ngành, địa phương trong từng năm và cả giai đoạn 2011-2015, nhất

là các công trình, dự án sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ; kiểm toán các tập đoàn,

tổng công ty nhà nước, ngân hàng thương mại nhà nước lớn, đặc biệt là quá trình tái cơ cấu

doanh nghiệp nhà nước gắn với đổi mới mô hình tăng trưởng theo hướng nâng cao chất

lượng, hiệu quả và khả năng cạnh tranh; việc thực hiện luật, chỉ thị và các văn bản của Nhà

nước về phòng, chống tham nhũng thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.

- Tiếp tục hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy của KTNN và nâng cao năng lực đội ngũ

công chức, Kiểm toán viên nhà nước

Tiếp tục kiện toàn tổ chức bộ máy theo Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020, đảm

bảo đồng bộ, có đủ cơ cấu và lực lượng đáp ứng yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong

tình hình mới. Xây dựng đội ngũ công chức, Kiểm toán viên nhà nước bảo đảm đủ về số

lượng, giỏi về chuyên môn nghiệp vụ và đặc biệt là phải có đạo đức nghề nghiệp trong sáng,

công minh, chính trực, nghệ tinh, tâm sáng. Tích cực thực hiện chiến lược đào tạo để trong

thời gian không dài có một đội ngũ chuyên gia đầu ngành đối với từng lĩnh vực chuyên môn,

tiếp cận trình độ kiểm toán của các nước tiên tiến trong khu vực và trên thế giới.

- Xây dựng và thực hiện cơ chế kiểm soát chặt chẽ chất lượng kiểm toán và đạo đức

nghề nghiệp của Kiểm toán viên nhà nước

Nâng cao chất lượng hoạt động kiểm soát chất lượng kiểm toán được KTNN xác định

là một trong những mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển KTNN giai đoạn 2013 -

2017, nhằm tạo cơ sở pháp lý và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm soát chất lượng kiểm

125


toán, góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của KTNN. Thông qua công tác kiểm

soát phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh các trường hợp vi phạm Quy chế tổ chức và hoạt

động kiểm toán, vi phạm đạo đức nghề nghiệp, vi phạm pháp luật để công tác kiểm toán đi

vào kỷ cương, nề nếp, chất lượng, hiệu quả, đáp ứng lòng tin của Đảng, Nhà nước và nhân

dân đối với KTNN./.

KKhhoo EEbbooookk mmiiễễnn pphhíí

eebbooookkffrreeee224477..bbllooggssppoott..ccoomm

CCơơ ssởở DDữữ lliiệệuu HHộộii tthhảảoo//TThhaamm lluuậậnn

tthhuuvviieennhhooiitthhaaoo..bbllooggssppoott..ccoomm

tthhuuvviieenntthhaammlluuaann..bbllooggssppoott..ccoomm

CCHHIIAA SSẺẺ TTRRII TTHHỨỨCC

http://ebookfree247.blogspot.com/

http://ebookfree247.blogspot.com/

http://thuvienhoithao.blogspot.com/

http://thuvienhoithao.blogspot.com/

http://thuvienthamluan.blogspot.com/

http://thuvienthamluan.blogspot.com/