„Skutki prawne referendum w sprawie JOW”

Adw. Lidia Bagińska

Prezentacja z konferencji w Sejmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. organizowanej przez posła Johna Godsona, Chrześcijański Ruch Społeczny oraz Ruch Obywatelski na rzecz Jednomandatowych

Okręgów Wyborczych

Fakty

• 12 maja 2015 r. Prezydent RP na podstawie art. 235 ust. 1 Konstytucji RP przedstawił Sejmowi RP projekt ustawy o zmianie Konstytucji, w którym zaproponował zmianę systemu wyborczego w wyborach do Sejmu RP, tj. art. 96 ust. 2 Konstytucji RP,

(zaproponował treść art. 96 ust 2: „Wybory do Sejmu są powszechne, równe i bezpośrednie oraz odbywają się w głosowaniu tajnym”).

W uzasadnieniu zmiany wskazał, że „w przypadku przyjęcia proponowanej regulacji możliwe jest wprowadzenie systemu większościowego, mieszanego, bądź opartego na zasadzie proporcjonalności w zmienionej formie. Decyzja w sprawie kształtu ordynacji należeć będzie do ustawodawcy zwykłego.”

Fakty

• 13 maja 2015 r. Prezydent RP na podstawie art. 125 ust. 2 Konstytucji przekazał Marszałkowi Senatu projekt postanowienia w przedmiocie zarządzenia referendum ogólnokrajowego wraz ze wskazaniem treści pytań (m.in. Czy jest Pan/Pani za wprowadzeniem, jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu RP) oraz terminu referendum (6.09.2015 r.).W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wskazał, że „celem referendum (…) jest umożliwienie obywatelom wyrażenia swoich preferencji w sprawach problemowych o istotnym znaczeniu dla państwa”.

• W dniu 21 maja 2015 r. Senat wyraził zgodę na zarządzenie referendum.

Dokonane zmiany ordynacji wyborczej na rzecz okręgów jednomandatowych

I. Zmiany ordynacji wyborczej na rzecz okręgów jednomandatowych nastąpiły w odniesieniu do wyborów do Senatu RP.

• Pierwsze wybory senatorów w okręgach jednomandatowych zostały przeprowadzone w 2011 r.

II. W wyborach samorządowych do rad gmin, od 2014 r. część radnych wybierana jest w jednomandatowych okręgach wyborczych.

Źródła prawa

• Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)- art.4, art. 104 ust. 1, art. 108, art. 125, art. 235, art. 96 ust.2,

• Ustawa o referendum ogólnokrajowym z dnia 14 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 57, poz. 507 ze zm. );

• Ustawa - Kodeks Wyborczy z dnia 5 stycznia 2011 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.)

Naród jako suweren władzy

• Art. 4 ust. 1 Władza zwierzchnia w RP należy do Narodu.

• Art. 4 ust. 2 Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio.

• Art. 4 ust. 2 Konstytucji wprowadza dwie formy sprawowania władzy zwierzchniej przez Naród- demokrację przedstawicielską (Sejm i Senat) i bezpośrednią (referendum i obywatelska inicjatywa ustawodawcza), które nie są prawnie równorzędne.

• Pierwszeństwo przyznaje się demokracji przedstawicielskiej (Sejm i Senat).

• Referendum ogólnokrajowe pełni funkcję pomocniczą, uzupełniającą.

Referendum• Referendum ma służyć wykonywaniu władzy przez Naród.

• Referendum to forma demokracji bezpośredniej, ma charakter uzupełniający w stosunku do demokracji przedstawicielskiej.

• Polega na wypowiadaniu się obywateli w formie głosowania.

• Obywatele mają prawo udziału w referendum ale nie prawo do referendum (por. wyr. TK z 22.5.2003 r., sygn. K 11/03), nie mogą inicjować działań, których skutkiem byłoby obowiązkowe zarządzenie referendum.

• Rozróżnia się :- referendum ogólnokrajowe (referendum w sprawie wyrażenia zgody na

ratyfikację umowy międzynarodowej), - referendum lokalne, - referendum konstytucyjne.

Referendum ogólnokrajowe

• Regulacja: - art. 125 Konstytucji. Unormowanie to należy rozpatrywać na tle art. 4 Konstytucji.

• Tryb i sposób przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego reguluje ustawa o referendum ogólnokrajowym z dnia 14 marca 2003 r.

• W naszym systemie prawnym referendum pełni rolę uzupełniającą w stosunku do przedstawicielskiej formy sprawowania władzy przez Naród.

• Referendum nie może zastępować organów państwa w podejmowaniu decyzji, nie może zastępować Sejmu i Senatu.

• W Polsce brak jest tzw. ustaw referenalnych (w referendum ogólnokrajowym nie uchwala się ustaw).

• Przedmiotem referendum ogólnokrajowego mogą być tylko sprawy o szczególnym znaczeniu dla państwa- art. 125 Konstytucji.

• Szczególne znaczenie musi odnosić się do „państwa”- niezbędny jest bezpośredni związek z interesami państwa.

• Przedmiotem referendum mogą być sprawy natury ogólnej, gdyż rolą referendum jest rozstrzyganie o kierunku decyzji państwowych.

Art. 125 Konstytucji Referendum ogólnokrajowe

1. W sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe.

2. Referendum ogólnokrajowe ma prawo zarządzić Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub Prezydent Rzeczypospolitej za zgodą Senatu wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

3. Jeżeli w referendum ogólnokrajowym wzięło udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący.

4. Ważność referendum ogólnokrajowego oraz referendum, o którym mowa w art. 235 ust. 6, stwierdza Sąd Najwyższy.

5. Zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa.

Wiążący wynik referendum

• Wynik referendum zależy od frekwencji i sposobu głosowania (tak/nie).

• Należy rozróżnić pojęcie ważności referendum oraz wyniku referendum.

• O ważności referendum ogólnokrajowego przesądza liczba osób biorąca udział w referendum.

• Jeżeli w referendum ogólnokrajowym weźmie udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, wynik referendum jest wiążący (art.125 ust. 3 Konstytucji RP, art. 66 ust. 1 ustawy o referendum ogólnokrajowym).

• TK wyjaśnił, że pojęcie „większości biorących udział w głosowaniu” oznacza większość ogólnej liczby osób, które wzięły udział w głosowaniu, oddały ważne karty.

Wiążący wynik referendum• Nie oznacza automatyzmu - dla wdrożenia konkretnej i zgodnej z wynikiem

referendum ustawy konieczne będzie zainicjowanie właściwego trybu legislacyjnego. Referendum nie prowadzi samoistnie do uchylenia czy zmiany obowiązujących aktów prawnych.

• Bezpośrednie, prawne związanie rozstrzygnięciem podjętym w referendum odnosi się tylko do organów państwowych, które mają obowiązek wykonać to rozstrzygnięcie.

• Oznacza, iż właściwe organy państwowe będą zobligowane do niezwłocznego podjęcia czynności w celu realizacji wyniku referendum zgodnie z jego rozstrzygnięciem przez wydanie aktów normatywnych bądź podjęcie innych decyzji, nie później jednak niż w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały SN o ważności referendum w Dzienniku Ustaw RP (art. 67 ustawy o referendum ogólnokrajowym).

Odpowiedzialności organów państwa

• Wynik referendum jest dla Parlamentu wiążący i obliguje Parlament do podjęcia stosownej decyzji, referendum nie zastępuje Sejmu i Senatu w wykonywaniu funkcji ustrojodawczej.

• Dopóki właściwe organy państwowe nie podejmą odpowiednich aktów prawnych to rozstrzygnięcie referendum będzie pozostawać niezrealizowane.

• W doktrynie istnieje spór co do charakteru ewentualnej odpowiedzialności właściwych organów państwa za bezczynność bądź nie urzeczywistnienie woli Narodu. Odpowiedzialność można rozważać jedynie na gruncie odpowiedzialności politycznej, a jak wskazuje P. Winczorek, a nawet konstytucyjnej (w kontekście naruszenia art. 125 ust. 3 Konstytucji).

Zasada wolnego mandatu

• Art. 104 ust. 1 Konstytucji : Posłowie są przedstawicielami Narodu. Nie wiążą ich instrukcje wyborców (stosuje się odpowiednio do senatorów - art. 108)

• Mechanizm sprawowania władzy ustawodawczej zakłada realizację idei tzw. wolnego mandatu i opiera się na szerokiej uznaniowości i zapewnieniu każdemu z posłów czy senatorów indywidualnego udziału w procesie kształtowania prawa.

• Jak wskazuje B. Banaszak obowiązek głosowania w określony sposób nie jest obowiązkiem prawnym i nie można zmusić parlamentarzysty do jego przestrzegania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2012).

• Nawet przy założeniu, że wynik referendum będzie wiążący i że ważność referendum stwierdzi SN, to brak jest przepisu, który zmuszałby posła czy senatora do opowiedzenia się w toku procesu legislacyjnego za rozwiązaniem urzeczywistniającym wynik referendum.

Stwierdzenie ważności referendum przez SN• Ważność referendum ogólnokrajowego stwierdza Sąd Najwyższy (art. 125

ust. 4 Konstytucji) w drodze uchwały całej Izby Administracji, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych).

• SN działa z urzędu i ma obowiązek sprawdzenia ważności referendum w każdej sytuacji, nawet gdy nie wniesiono protestów.

• SN bada przebieg referendum, rozpatruje protesty wyborców przeciwko ważności wyborów i co do ważności głosowania w referendum.

• Rozstrzyganie o ważności referendum nie obejmuje prawidłowości jego zarządzenia. SN nie ma kompetencji do badania czy zarządzenie o przeprowadzeniu referendum jest ważne.

• Pierwsze z zaproponowanych przez Prezydenta w referendum pytań, dotyczące jednomandatowych okręgów wyborczych pośrednio odnosi się do materii uregulowanej w Konstytucji RP (art. 96 ust. 2 ).

• Jeżeli w referendum większość opowie się za JOW wymagana będzie zmiana Konstytucji - ustawy zasadniczej i uchylenia zasady proporcjonalności w wyborach sejmowych, a to może nastąpić tylko w trybie i na zasadzie art. 235 Konstytucji RP.

• Referendum ogólnokrajowe będzie miało charakter konsultacyjny, opiniodawczy. Wynik referendum nie zastąpi uchwalenia ustawy. Referendum ogólnokrajowe nie ma charakteru prawodawczego.

• Dopóki stosowna zmiana nie zostanie dokonana, dopóty wszelkie wybory do Sejmu będą odbywać się zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem Konstytucji, zatem w sposób tajny, powszechny, równy i proporcjonalny.

Konieczność zmiany Konstytucji

Art. 235 Konstytucji – zmiana Konstytucji

1. Projekt ustawy o zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub Prezydent Rzeczypospolitej.

2. Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż 60 dni przez Senat.

3. Pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy.

4. Ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.

5. Uchwalenie przez Sejm ustawy zmieniającej przepisy rozdziałów I, II lub XII Konstytucji może odbyć się nie wcześniej niż sześćdziesiątego dnia po pierwszym czytaniu projektu tej ustawy.

6. Jeżeli ustawa o zmianie Konstytucji dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII, podmioty określone w ust. 1 mogą zażądać, w terminie 45 dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Z wnioskiem w tej sprawie podmioty te zwracają się do Marszałka Sejmu, który zarządza niezwłocznie przeprowadzenie referendum w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku. Zmiana Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli za tą zmianą opowiedziała się większość głosujących.

7. Po zakończeniu postępowania określonego w ust. 4 i 6 Marszałek Sejmu przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej uchwaloną ustawę do podpisu. Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw RP.

Kontrowersje konstytucjonalistów• Ocena zarządzonego przez Prezydenta referendum budzi szereg wątpliwości

konstytucjonalistów. • W sprawie referendum opinie konstytucjonalistów są podzielone. • Część kwestionuje możliwość zarządzenia referendum w sprawie JOW, tj. w

materii uregulowanej w Konstytucji - art. 96 ust. 2, której zmiana jest możliwa tylko w trybie art. 235 – ew. referendum zatwierdzające, a nie art. 125 Konstytucji.

• Podnoszą argument, że krąg podmiotów, które mogą inicjować procedurę zmiany Konstytucji jest zamknięty (Prezydent, 92 posłów oraz Senat jako całość), nie ma możliwości inicjowania procedury poprzez referendum. Prezydent nie ma kompetencji do zarządzenie w sprawie JOW w trybie art. 125 Konstytucji.

• Ponadto, Prezydent nie czekając na wynik referendum wystąpił już z inicjatywą zmiany Konstytucji w sprawie, której ma dotyczyć referendum.

• Część konstytucjonalistów zajmuje stanowisko, że zarządzenie w sprawie referendum jest niezgodne z Konstytucją.

• Część przedstawicieli doktryny uważa, że zarządzenie referendum ogólnokrajowego jest zgodne z Konstytucją.

Prawne skutki referendum

• Gdy w zarządzonym na dzień 6 września 2015 r. referendum nie weźmie udziału co najmniej połowa uprawnionych do głosowania to referendum nie będzie wiążące.

Prawne skutki referendum

• Gdy w dniu 6 września 2015 r. większość z głosujących, przy założeniu że udział w referendum weźmie więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, opowie się przeciwko jednomandatowym okręgom wyborczym wybory będą odbywać się na dotychczasowych zasadach.

Prawne skutki referendum

• Gdy w dniu 6 września 2015 r. większość z głosujących, przy założeniu że udział w referendum weźmie więcej niż połowa uprawnionych do głosowania, opowie się za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych to na organach państwa będzie ciążył obowiązek podjęcia stosownych działań celem urzeczywistnienia woli narodu.

Konkluzje• Zarządzenie przez Prezydenta referendum ogólnokrajowego w trybie art. 125 Konstytucji w sprawie JOW

jest zgodne z Konstytucją, JOW są sprawą o szczególnym znaczeniu dla państwa.

• Pozytywny wynik referendum w sprawie JOW do Sejmu nie będzie automatycznie i bezpośrednio skutkował zmianą Konstytucji, tj. art. 96 ust. 2.

• Do zmiany Konstytucji zgodnie z art. 235 ust. 4 Konstytucji potrzebna jest ustawa o zmianie Konstytucji uchwalona przez Sejm większością co najmniej 2/3 głosów posłów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów i podpis Prezydenta, ogłoszenie w Dz.U.

• Procedura zmiany art. 96 ust. 2 Konstytucji została już wszczęta przez Prezydenta.• Tryb wskazany w art. 235 ust.6 Konstytucji (referendum zatwierdzające) nie ma zastosowania do zmiany

art. 96 ust.2 Konstytucji (który znajduje się w rozdz. IV Konstytucji).• Referendum w sprawie JOW dotyczy projektowanej regulacji, a nie uchwalonej już zmiany Konstytucji.

• Dokonanie zmiany art. 96 ust. 2 Konstytucji poprzez wykreślenie słowa „proporcjonalne” nie gwarantuje wprowadzenia JOW do Sejmu, gdyż tę kwestię będzie rozstrzygała ustawa zwykła. Możliwy jest także przy takiej zmianie Konstytucji system mieszany bądź inny. Decyzja w sprawie kształtu ordynacji do Sejmu należeć będzie do ustawodawcy zwykłego.

• Zarządzone na jesieni 2015 r. wybory parlamentarne, pomimo wiążącego i rozstrzygającego pozytywnie kwestię JOW - wyniku referendum będą musiały odbyć się na dotychczasowych zasadach, tj. będą to wybory proporcjonalne.