публичные слушания от идеологии к технологии

4422

‡ıËÚÂÍÚÛ‡ Ë „‡‰ÓÒÚÓËÚÂÎ¸ÒÚ‚Ó

”◊¿—“»≈ √–¿Δƒ¿Õ ¬ “≈––»“Œ–»¿À‹ÕŒÃ

œÀ¿Õ»–Œ¬¿Õ»»:

Œ“ »ƒ≈ŒÀŒ√»» “≈’ÕŒÀŒ√»»

SIT_014_maket.qxd 26.08.2008 13:25 Page 42

Строительство и транспорт #14/август 2008 г. 4433

В процессе подготовки документов территориального планиро�вания необходимо учесть множество разнонаправленных це�лей и интересов1. Это:

–государственные цели, связанные со строительством инфра�структур и объектов регионального и государственного значе�ния, задачи ГО и ЧС;

– муниципальные (общественные) интересы местного сооб�щества, которые выражаются в резервировании территорийпод общественно�необходимые объекты, развитии муници�пальных инженерных и социальных инфраструктур;

– частные интересы инвесторов, застройщиков, промышлен�ности, бизнеса, права собственников недвижимости.

Для учета частных интересов в Градостроительном кодексепредусмотрено право заинтересованным лицам вноситьпредложения в проект, а для проектов генеральных плановобязательны публичные слушания. Однако, сложившаясяпрактика такова, что заинтересованные лица знакомятся ссодержанием документа территориального планированияуже на стадии подготовленного проекта. Собственник мало�этажного дома обнаруживает, что участок, на котором рас�положена его недвижимость, зонирован как многоэтажнаязастройка, строительные компании видят, что на «лакомый»центр города введено ограничение по высотности строений.Бывают случаи, когда в период подготовки проекта меняетсявласть, и новый мэр, знакомясь с проектом, так же убеждает�ся, что намеченные градостроительные изменения не отве�чают интересам сил, которых он представляет во власти. Та�ким образом, заинтересованные лица на этапе подготовлен�ного проекта начинают сообщать о своих целях и интересахпо отношению к территории и требуют корректировки доку�мента. Для администрации это – новые затраты времени ибюджетных денег. Поэтому власть старается свести меро�приятия публичных слушаний к формально�бюрократичес�кому минимуму. Так, глава сельского поселения, после того,как собственники недвижимости «завалили» проект генпла�на, сделал вывод: «В следующий раз буду проводить слуша�ния зимой», т. е. тогда, когда большая часть «заинтересован�ных лиц» находится в городе. Администрации при подготов�ке публичных слушаний «играют в команде»проектировщиков против горожан. «Выиграть» – значит недопустить того, чтобы проект был направлен на доработку.Создается впечатление, что цель чиновников – «гладкий»протокол, хотя результаты публичных слушаний носят реко�мендательный характер и не обязывают власть отправлятьпроект на доработку. Наоборот, полезно выявить потенциалконфликта и противодействия. Например, по поводу прое�ктного предложения создать на месте частной малоэтажнойзастройки многоэтажный деловой центр представитель ини�циативной группы сказал: «Тут будет не второе Южное Буто�во, тут будет второй Ольстер». Рыбопромышленники, ознако�мившись с ТЭО строительства защитных береговых сооруже�ний, которые ставят под угрозу воспроизводство рыбныхресурсов, сообщили проектировщикам: «Если они начнут

строить, мы начнем стрелять». Публичные слушания нужнорассматривать как «разведку боем». А чиновники не даютразвернуться конфликту на плацдарме слушаний, хотя он всеравно проявится на стройплощадке. Проектировщикам также непонятно, какое полезное содержание они могут полу�чить в процессе слушаний. Усилиями многих специалистовсоздан профессионально проработанный, «правильный»проект, и что им могут сказать непрофессионалы? «Вы намчто, с бабушками предлагаете советоваться?» – недоумеваетархитектор со стажем.

В общем, если представителей власти или проектировщиковспросить: «А стали бы вы проводить публичные слушания, ес�ли бы не требования Градостроительного Кодекса РФ?», то заредким исключением они ответили бы отрицательно. Склады�вается абсурдная ситуация: проектируют для жителей насе�ленных пунктов, горожан, представителей бизнеса, промыш�ленности. Сегодня именно у представителей частных интере�сов находятся ресурсы градостроительных изменений, за счетчастных инвестиций осуществляется основной объем граждан�ского и промышленного строительства. Задача проектировщи�ков и власти состоит в том, чтобы многочисленные представи�тели частных интересов планировали свои действия, исполь�зуя схемы территориального планирования и генпланов, сясным пониманием того, что действовать в рамках этих доку�ментов – в их собственных интересах. И в то же время – огра�ничивают возможность высказать предложения и возраже�ния. Используют разные приемы: сводят к минимуму периодвремени, за который общественность может ознакомиться сматериалами проекта; выбирают зал, который не может вмес�тить всех желающих участвовать в обсуждении или заполняютего лояльными людьми; время, отведенное на обсуждение,максимально используют под выступления проектировщиков,чиновников, специально подготовленных докладчиков якобыот «общественности».

Первая причина стремления свести к минимуму возраженияи предложения связана с тем, что они требуют внесения из�менений в уже готовый проект. Вторая причина – участиеграждан в процессе территориального планирования рас�сматривается в идеологической, а не в прагматической плос�кости, т. е. как право (право вносить предложения, правасобственников, права человека), а значит, расходы на прове�дение мероприятий общественного участия относят к непро�дуктивным затратам. В институте Урбанистики разработанатехнология, которая позволяет вовлекать представителейчастных интересов в территориальное планирование на ста�дии запуска проектирования – на этапе определения целей изадач. Эта технология связывает этап определения целейпланирования и этап публичных слушаний в неразрывныйпроцесс кооперации субъектов градостроительных отноше�ний. Технология реализует подход, при котором участиепредставителей частных интересов в территориальном пла�нировании имеет четкую прагматику, оно необходимо дляобеспечения качества проектирования и для того, чтобы схе�мы территориального планирования и генпланы были реа�листичными и реализуемыми.

Елена Чернова, руководитель Лаборатории гуманитарных технологий в региональномпроектировании РосНИПИ Урбанистики (Санкт�Петербург)

1 Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий (…) в целях

обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

(Градостроительный Кодекс РФ, ст. 9, п. 1).


4444


ПРОБЛЕМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПЛАНИРОВЩИКОВ И ЗАКАЗЧИКА НА ЭТАПЕ ПОСТАНОВКИ ЦЕЛЕЙТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Согласно Градостроительному кодексу, положение о террито�риальном планировании должно включать в себя цели и зада�чи планирования. В советский период централизованногопланирования уровень постановки целей был отчужден отуровня исполнения. Госплан осуществлял постановку целей,планировщики готовили проектную документацию, котораяпередавалась для исполнения в территориальные исполкомы.

После ликвидации Госплана планировщики оказались в «целе�вом вакууме». Они заполнили его идеальными представления�ми, ценностями, принципами: «Цель Генерального плана горо�да Н. – разработка долгосрочной градостроительной стратегиина основе принципов устойчивого развития, создание благо�приятной городской среды, обеспечение существенного про�гресса в развитии основных секторов экономики, повышениеинвестиционной привлекательности города, повышение уров�ня жизни и условий проживания населения, достижение дол�говременной экологической безопасности города и смежныхтерриторий, рациональное использование всех видов ресур�сов, современные методы организации транспортных и инже�нерных систем». Эта формулировка взята из одного генплана,но в любом документе территориального планирования подрубрикой «цели» помещен подобный набор абстракций, в ко�торых выражены идеалы развития и прогресса. Эти идеалы неставятся под сомнение, но они не обладают качествами цели.Это рамочные принципы и ценности, которые нельзя нарушатьв процессе градостроительной деятельности, в границах кото�рых должна осуществляться постановка целей.

В Градостроительном кодексе произошел отказ от термина«градостроительное проектирование» как узковедомствен�ной иерархически организованной деятельности по планиро�ванию строительства, в которой уровень постановки целейотчужден от уровня исполнения. Территориальное планиро�вание – принципиально другой, кооперативный вид деятель�ности, в которой постановка целей, определение задач и ихисполнение осуществляется субъектами градостроительныхотношений. Они заказывают планировщикам профессио�нальную услугу подготовки документа территориального пла�нирования. Задача профессионалов�планировщиков состоитв том, чтобы предложить такой набор мероприятий, которые,с одной стороны, позволяли бы достигнуть целей, а, с другойстороны, не нарушали бы вышеупомянутые принципы. Одна�ко на практике пока не произошло смены технологии «соци�алистического» градостроительного проектирования на «де�мократическое» территориальное планирование. Подготовкадокументов продолжает осуществляться как ведомственнаяфункция, относящаяся к компетенции отдела архитектуры иградостроительства. Документы территориального планиро�вания продолжают разрабатывать по техническому заданию,которое составляют сами планировщики при участии отделовархитектуры и градостроительства. В рубрику «цели» поме�щаются вышеуказанные принципы и ценности. В этом случаеорганы управления, по сути, остаются исполнителями доку�ментов территориального планирования, хотя Градострои�тельный кодекс предоставил территориальным и муници�пальным органам управления функции Заказчика. Однако ра�бота по определению целей на практике не выделена вотдельный производственный этап подготовки проекта, тре�бующего проведения квалифицированной работы: предпро�ектных изысканий и организации взаимодействия субъектовградостроительных отношений. В силу того, что этап поста�новки целей не стал элементом технологии территориально�

го планирования, остался прежним состав специалистов впрофессиональных коллективах разработчиков. В европейс�кой «демократической» практике в разработке концептовтерриториального и городского планирования ведущее зна�чение имеют конфликтологи, социологи, политологи, специа�листы по управлению, которые участвуют в «производстве»целей. В российском градостроительстве ключевые позициисохраняют ГАП и ГИП.

Если в первые годы перестройки это рассогласование было нестоль острым в силу того, что было не так много субъектов сцелями и ресурсами, сомасштабными территории, то сегодня упроектировщиков все чаще возникают ситуации, когда заказ�чик действительно начинает ставить цели территориальногопланирования. И, как правило, эти цели вступают в противо�речие с градостроительными принципами. Вот описание кон�кретной ситуации, которая сложилась между заказчиком и пла�нировщиками по поводу разработки схемы территориальногопланирования одной из областей России. Заказчик, которыйпредставляет интересы территориальных инвесторов, выдви�нул достаточно приземленные цели – получить максимальныйдоход от территории. У заказчика есть так же представлениео том, какие мероприятия позволяют достичь этих целей: во�влечение в рыночный оборот и промышленное развитие инф�раструктурно освоенных территорий, находящихся вблизи ос�новных центров потребления. И есть инвесторы, которые за�интересованы вложить деньги в эти территории. По оценкепроектировщиков, эти цели грубо противоречат принципамустойчивого развития, интересам населения в целом, градо�строительной науке и нормативам. Градостроители предлага�ют разместить инвестиционные площадки промышленногостроительства в отдаленных от центра депрессивных районахобласти, с целью их развития, создания там рабочих мест. А натерриториях, которые выбраны инвесторами под промышлен�ное развитие, с точки зрения градостроительной логики, не�обходимо развивать рекреацию и сельское хозяйство. Проек�тировщики руководствуются ценностью устойчивого разви�тия, заказчик – целями увеличения доходов в областнойбюджет. Заказчик жестко настаивает на воплощении в схеметерриториального планирования своих целей. Планировщикине могут поступиться профессиональными знаниями и убеж�дениями и готовят, в соответствии с ними, свою версию схемытерриториального планирования. Это противостояние сущест�вовало на протяжении всего срока проектирования и сохра�няется на момент, когда до завершения работы в соответствиис календарным планом осталось полмесяца.

Какой вывод можно сделать из этой ситуации? – разумеется,не тот, что планировщикам нужно отступиться от принциповили заказчику и инвесторам от целей. Вывод другой: в совре�менной ситуации соответствие частных интересов субъектовградостроительной деятельности идеалам и ценностям градо�строителей – это, скорее исключение, чем правило. И это – са�мая сложная проблема, которую нужно решать в процессе тер�риториального планирования. Можно сказать с предельнойопределенностью: территориальное планирование и есть ре�шение проблемы такого несоответствия. Поэтому этап опреде�ления целей и задач территориального планирования долженстать главным проектным этапом, с привлечением для выпол�нения этой работы соответствующих профессионалов, а такжесубъектов градостроительных отношений.

ВОВЛЕЧЕНИЕ СУБЪЕКТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ

При организации процесса определения целей территориаль�ного планирования возникает вопрос: как обеспечить учет



всех целей и интересов при подготовке схемы территориаль�ного планирования? В большинстве муниципалитетов и в ре�гионах есть общественные градостроительные советы, в кото�рые входят представители бизнеса и промышленности, лиде�ры социальных групп, неравнодушные к будущему родногокрая люди. В общественные советы часто входят и оппозици�онно настроенные к действующей администрации люди. Не�редко на стадии запуска проектирования организуют круглыестолы, социологические опросы и т. п. Но в этих мероприяти�ях все равно участвуют конкретные люди, и, как бы ни расши�рялось количество вовлеченных в обсуждение людей, это недаст законченного множества всех целей и интересов. Техно�логическое решение состоит в том, что вовлекать в процесснужно не конкретных людей, а позиции в кооперации терри�ториального планирования. Нами разработана типология, всоответствии с которой любой носитель целей и интересов от�носится к той или иной позиции в кооперации территориаль�ного планирования. Список позиций:

1. Позиция управления

2. Позиция планировщика

3. Позиция «потребителя»

4. Позиция пользователя

5. Позиция политика

Позиция управления реализуется в том, что цели планирова�ния ставятся из фокуса целей управления территориальнымипроцессами. Мы выделяем несколько ведущих территориаль�ных процессов, которые формируют конкурирующие управ�ленческие позиции (развитие, рост, воспроизводство, адапта�ция, утилизация). Управленец принимает решение: какой про�цесс выбрать в качестве ведущего, исходя из состоянияобщественно�территориальной системы, наличия ресурсов и т. д.Сегодня слово «развитие» автоматически приписывают к боль�шинству управленческих документов («стратегия» должнабыть обязательно «развития»). Однако приоритет процессаразвития по отношению ко многим территориям представляет�ся сомнительным. Вот пример управленческого решения оприоритетах расходования общественных ресурсов, когда ве�дущим был принят процесс воспроизводства: в Омской облас�ти есть район с преимущественно немецким населением. Рас�сказ главы МО: «Начали мы с канализации… Потом – заказалигенплан и в соответствии с ним управляли процессами жилищ�ного строительства. В настоящее время накопили ресурсы длястроительства муниципальной общественно�деловой зоны, гдебудет бизнес�центр, спортивные, досуговые сооружения». Этоодин пример – пример «немецкого» подхода, в котором прио�ритетными являются процессы социального воспроизводства,а на запуск процессов развития общественные ресурсы расхо�дуются во вторую очередь. В большинстве малых городов ирайонных центрах России сегодня нет канализации. Поэтомупостановка целей воспроизводства территориальной системыдля многих территорий более актуальна, чем цель развития.

Позиция планировщика реализуется в разработке профес�сионального содержания схемы территориального планиро�вания с использованием идеальных моделей, градострои�тельных концепций, нормативных требований и профессио�нальных знаний. Необходимо, чтобы позиция планировщикабыла представлена разными, в том числе конкурирующимиконцепциями территориального планирования (концепциярационального размещения производительных сил, концеп�ция «нового урбанизма» и т. д.).

Позиция «пользователя». Представители этой позиции име�ют собственные проекты и своей деятельностью захватываюти преобразуют материал территории. Это инвесторы, девело�перы и представители видов деятельности, использующихтерриториальные ресурсы. Они ставят цели планирования изфокуса своего проекта, предполагающего градостроительныепреобразования территории. Мы назвали их «пользователя�ми», т. к. именно эту группу нужно сделать пользователямидокументов территориального планирования, сделать так,чтобы они планировали свои действия на схемах генплана.«Пользователи» конкурируют друг с другом за одни и те жетерриториальные ресурсы.

Позиция «потребителя». Это самая разнородная группа. Онавключает жителей территории, горожан, трудящихся, предста�вителей бизнеса, производства, временных жителей (туристов,командировочных, студентов). Их объединяет то, что они ставятцели планирования как требования к качеству среды. Позицияпотребителя фиксирует требования к качеству среды, за кото�рые она готова платить или которые готова отстаивать. У «по�требителей» есть средства «купить» необходимое качество,«сила», чтобы его отстоять или другая возможность действо�вать, если среда не соответствует требуемому качеству: напри�мер, уехать и купить недвижимость на другой территории.

Позиция политика осуществляет полагание «картины будуще�го», на воплощение которой должны быть направлены общест�венные ресурсы. «Город – индустриальный центр предприятийуникального машиностроения» – такую версию будущего сооб�щил проектировщикам мэр, представитель старой гвардиипартийно�хозяйственных кадров, который руководил городомеще с советских времен. Вся политика администрации быланаправлена на возрождение производств, сохранение рабочихмест в промышленности. Под эту версию началась разработкагенплана. «Город – логистический и складской центр в зоневлияния Москвы» – в таком направлении двигался городскойбизнес, у которого в субаренде под складские зоны находи�лась большая часть территорий еле теплящихся производств«уникального машиностроения». Не имея возможности придействующей администрации отстаивать свою версию будуще�го в проекте генплана, представители бизнеса включились визбирательную кампанию, которая закончилась выборами но�вого мэра. Проектировщикам пришлось делать новый генплан.

Территориальное планирование сегодня осуществляется вситуации принципиально неопределенного будущего. Вместо«однозначного» и утвержденного высшей инстанцией буду�щего, в пространстве территориальной политики циркулиру�ют разные, в том числе взаимоисключающие версии будуще�го. Депрессивные территории характеризуются отсутствиемполитической дискуссии и политической оппозиции. Чем вы�ше потенциал развития территории, тем больше версий буду�щего и тем острее политическое противостояние.

Эти позиции формируют типологическую матрицу участниковпроцесса целеполагания. В матрице – тридцать типов участ�ников. Это своеобразная «таблица Менделеева», руководству�ясь которой, на стадии предпроектного обследования опреде�ляются субъекты градостроительных отношений, которые мо�гут представлять соответствующий тип территориальныхцелей. Как и таблица Менделеева, которая позволяла предс�казывать существование еще не открытых элементов, так иразработанная нами типологическая матрица позволяет учи�тывать актуально не представленные типы целей. Последнееможет происходить в силу жесткого управления, в результатекоторого происходит подавление политики и конкуренции.Типологическая матрица позволяет учитывать в планировании


4466


эти подавленные цели и интересы, поэтому при смене терри�ториальной власти не потребуется новый генплан.

СОГЛАСОВАНИЕ ЦЕЛЕЙ СУБЪЕКТОВ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ

Цели субъектов градостроительных отношений противоречатдруг другу, реализация интересов одной группы может при�вести к нарушению интересов других групп. В реальном взаи�модействии разные группы интересов борются друг с другомза то, чтобы именно их цели были реализованы. Что в этой си�туации делать проектировщикам? Игнорировать одни цели впользу других? Для решения этой проблемы после обследова�ния предлагается проводить организационно�деятельностнуюигру (ОДИ) «Определение целей и задач территориального

планирования». Игра – это модель конфликтного и конкурент�ного взаимодействия планировщиков, заказчика, территори�альных групп по выбору направления использования террито�рии. Участники игры: представители государственной власти имуниципального управления, планировщики, политики, застрой�щики, инвесторы, собственники недвижимости, представителижителей. Участники структурируются в рабочие группы («аль�янсы») по принципу близости или дополнения целей и интере�сов. В процессе ОДИ взаимодействуют 3�5 групп. В игре дваэтапа. На первом этапе каждая группа вырабатывает и отстаи�вает свой вариант направления использования территории,свои приоритеты. Группы с помощью планировщиков вписыва�ют цели в границы планирования, готовят вариант «проектно�го плана» и защищают свои проектные предложения. На вто�ром этапе определяется комплекс целей и соответствующих им

Целевая группа Цель коммуникации Ключевые сообщения Каналы коммуникации Результат

Горожане

Разъяснение долговремен�

ных целей и политики адми�

нистрации; рассеивание не�

верных представлений или

опасений; коррекция отрица�

тельных стереотипов; при�

цельная работа по формиро�

ванию репутации

Прагматические описания

целей и результатов террито�

риального планирования;

описание процедуры публич�

ных слушаний как набор

действий, которые могут со�

вершить горожане; каков бу�

дет результат участия горо�

жан в публичных слушаниях

Газеты, ТВ, интернет, встречи

с горожанами, градострои�

тельная экспозиция проекта

Поддержка и одобрение гра�

достроительной политики;

положительная репутация

ОМСУ; информированность и

грамотность в вопросах тер�

риториального планирования

и проектных решений

Агенты деятельности,

инвесторы

Включить цели и ресурсы

агентов деятельности в реа�

лизацию проекта

Новые инвестиционные воз�

можности, облегчение про�

цесса получения участков и

пр.

Представление проектных

направлений на выставках и

бизнес�форумах (в том числе

на уровне СФ и РФ); газеты,

ТВ, интернет, встречи, брошю�

ра для «людей дела» с описа�

нием проекта, подкрепленно�

го цифрами и расчетами

Создание реализационных

механизмов, управление ин�

вестиционным процессом

Государственная власть

уровня СФ и РФ

Позиционировать террито�

рию муниципального образо�

вания как потенциально зна�

чимую в масштабе субъекта и

РФ; сформировать имидж

компетентного ОМСУ; полу�

чить финансовую поддержку

проектных решений; войти в

ФЦП и ФАИП

У МО есть реалистичный и

реализуемый проект терри�

ториального развития муни�

ципального образования, га�

рантирующий рациональное

расходование средств феде�

рального бюджета

Имиджевый буклет, переда�

ваемый с адресной рассыл�

кой; публикации в федераль�

ных СМИ

Финансовая поддержка про�

ектных направлений из бюд�

жета СФ и РФ

СМИ

Повысить грамотность работ�

ников СМИ; обеспечить пуб�

ликации с грамотной и неис�

каженной информацией;

сформировать союзника в

лице СМИ; увеличить возмож�

ности коммуникации с обще�

ственностью через сотрудни�

чество с независимыми СМИ

Процесс территориального

планирования – источник ин�

тересных новостей, содержа�

тельных публикаций, интерес�

ных читателям данных СМИ

Пресс�релизы, специально

подготовленные материалы

для СМИ

Грамотные публикации; рас�

ширение числа каналов ком�

муникации

Дети, подростки, молодежь

Воспитательные цели; гра�

мотность; управление целе�

полаганием; вовлечение под�

ростков и молодежи в сотруд�

ничество с муниципальным

управлением

Будущее территории и вы –

часть этого будущего

Тема в передаче для детей;

учебный курс в программе;

молодежные СМИ и ТВ�прог�

раммы

Формирование будущего го�

рожанина/жителя территории

Оппозиция

Уточнение собственной пози�

ции, использование возмож�

ности «на сравнении» зафик�

сировать сущность позиции;

формирование имиджа ус�

тойчивого муниципального

управления, которое может

достойно «держать удар»

Общественно�политическое

обоснование проектных ре�

шений

Газеты, ТВ, интернет�форумы,

дискуссионные площадки

Создание политического ре�

сурса для выборной кампании



проектных предложений. За основу может быть взят компро�миссный вариант, модель баланса, игровой итог борьбы группза утверждение своих целей и интересов. А можно не сводитьпредложения групп к компромиссу, а взять итог работы каж�дой группы за один из вариантов или сценариев территори�ального развития. В этом случае у проектировщиков появля�ются действительные сценарии, действительные в том смысле,что за каждым стоят силы, готовые действовать в рамках этогосценария и ресурсы этого действия. Компромисс или балансцелей и интересов определяется не умозрительно, «волюнта�ристически», самими проектировщиками, а моделируется впроцессе игрового взаимодействия, является итогом борьбы иконкуренции.

В процессе ОДИ решается еще одна важная задача – сбор ис�ходных данных. Сегодня информация о планах бизнеса предс�тавляет собой «коммерческую тайну». Участвуя в ОДИ и отста�ивая свой вектор территориальных изменений, представителибизнеса заинтересованы в том, чтобы предоставить информа�цию о своих планах.

ИНФОРМИРОВАНИЕ И ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ

Специалисты института Урбанистики, готовя информацион�ные материалы и организуя публичные слушания, решают за�дачу приобретения населением необходимого уровня гра�мотности для того, чтобы вносить осмысленные предложе�ния. Вторая задача состоит в том, чтобы перевестипрофессиональное содержание проекта в понятную для лю�дей информацию, которая позволяет увидеть, как отразитсяреализация проектных предложений на их интересах. Реше�ние этих задач составляет содержание деятельности по свя�зям с общественностью. Для технологии связей с обществен�ностью нет общей аудитории. Каждое сообщение илидействие должно иметь целевого адресата, с которым уста�навливается коммуникация. Пример: структура сайта погенплану Ростова�на�Дону (http://rostov.urbanistika.ru). Оп�ределены три целевые группы: власть, бизнес, горожане. Длякаждой целевой группы – своя информация и логика движе�ния по содержанию генплана.

Для того, чтобы информация о проекте стала интересной, мыстараемся уйти от формально�бюрократических жанров подачиинформации. Например, на форуме сайта проекта генплана од�ного из областных центров мы развернули полемику, в которой,с одной стороны, участвовали муниципалы и проектировщики,а с другой стороны – депутат, который «достал» своими посто�янными разоблачениями представителей власти области и го�рода. Ситуация публичных слушаний проекта генплана для не�го означала еще одну возможность «разоблачений».

В развернувшейся полемике оказалось три прагматики. Во�первых, содержание генплана сразу стало интересным длябольшинства горожан. Следить за борьбой гораздо увлека�тельнее, чем читать бесстрастный текст. Публичное полеми�ческое противоборство – это инструмент, который позволилсделать позицию муниципального управления и проектиров�щиков более отчетливой, а значит, более эффективно решатьзадачи информирования о генплане. Еще одна прагматика по�лемики с депутатом состояла в выстраивании алгоритма фор�мирования общественной грамотности в сфере территориаль�ного планирования. Ряд нападок депутата на проект был свя�заны с тем, что он недостаточно четко ориентировался вмасштабах и стадиях проектирования, правовых аспектах ре�ализации генплана. Проясняя эти моменты, мы в интереснойдля людей форме сообщили о сложных для понимания аспек�тах территориального планирования. Депутат актуализиро�

вал ключевые мифы территориального планирования («пробульдозер», «злонамеренную власть», «собственность, кото�рую изымут, если она противоречит генплану» и т. д.). С по�мощью этих мифов легко манипулировать общественным соз�нанием. Полемика позволила уменьшить область мифологии ирасширить зону сотрудничества.

Не секрет, что для любой администрации важно мнение руко�водства вышестоящего уровня. Оказалось, что губернатор об�ласти с большим интересом следил за полемикой между адми�нистрацией и депутатом, которая развернулась на интернет�форуме сайта генплана. Когда муниципалы «победили» вполемике, губернатор лично позвонил в департамент градо�строительства и поздравил муниципалов. Для городской ад�министрации это стало существенным результатом публичныхслушаний.

ПОСТАНОВКА ЦЕЛЕЙ НА ИНФОРМИРОВАНИЕ И ПУБЛИЧНЫЕ СЛУШАНИЯ

Еще одна причина сведения мероприятий общественногоучастия к формально�бюрократическому минимуму состоит втом, что власть не ставит собственных целей по отношению кпроцессу публичных слушаний. Для них это «обязаловка», ане властный ресурс управления социально�экономическимипроцессам, формирования репутации власти и т. д. Поэтомупрофессионалов в области организации общественной ком�муникации приглашают для подготовки слушаний только в«сложных» случаях (в ситуации развернутого градостроитель�ного конфликта, наличия сильной политической оппозиции,которая использует ситуацию подготовки проекта для крити�ки действий власти и т. п.). Наш подход к подготовке и прове�дению информирования и публичных слушаний состоит впостановке управленческих целей. В этом случае публичныеслушания из затратной статьи превращаются в ресурс управ�ления. В качестве примера приводим таблицу, которая позво�ляет получить представление о широчайшем диапазоне воз�можных целей по отношению к процессу информирования ипубличных слушаний.

Публичные слушания нужны власти для того, чтобы получитьоценку качества проекта жителями территории и представи�телями деятельности, которые своими ресурсами и актив�ностью осуществляют градостроительные изменения. В соот�ветствии с Градостроительным кодексом, в территориальномпланировании должен быть достигнут баланс социальных,экономических, экологических и других факторов. Показате�лем того, что баланса нет, являются конфликтные публичныеслушания. В такой ситуации власти имеет смысл «играть настороне» субъектов градостроительной деятельности и жите�лей, и принять решение о том, что нужно доработать проект.

Мы организуем процесс участия субъектов градостроитель�ных отношений в территориальном планировании в подходеуправления конфликтом. Суть подхода состоит в том, чтобыотработать конфликтную ситуацию на этапе планирования, ане на стадии строительства. Укоренилось представление отом, что у «хорошего» управляющего конфликтов нет. Нашапозиция: у «хорошего» управляющего конфликтное взаимо�действие осуществляется на схемах проекта генплана и вкоммуникации, у «плохого» управляющего – на стройплощад�ке и в силовом противодействии жителей и ОМОНа. Задачасостоит в том, чтобы обеспечить конфликтное взаимодей�ствие на этапе планирования, желательно на этапе целепола�гания. Нужно не подавлять конфликт, не избегать его, а рабо�тать с конфликтом, как с ресурсом повышения качества пла�нирования.


Leadership & Management

публичные слушания от идеологии к технологии