Випуск №2. Земельна реформа у політичних позиціях кандидатів у президенти України

Електронний бюлетень "Твій вибір – 2010"

Земельна реформа у політичних позиціях кандидатів у президенти України1

Випуск № 2

Автор: Ілона Білан

Зміст

I. Вступ…………………………………………………………………..………………………………………………………..2

II. Питання земельної реформи в Україні………………..…………………………………………………….…2

А. Становлення земельної реформи в Україні..………………………………………………..…..…2

а) Ринок землі…………………………………………..……………………………………………………….4

б) Земельні аукціони………………………………..…………………………………………………….….6

Б. Погляди кандидатів у Президенти…………..………………………………………………………...8

а) Ющенко Віктор Андрійович…………………..………………………………………………………8

б) Тимошенко Юлія Володимирівна…………..………………………………………………….…11

в) Янукович Віктор Федорович…………………..……………………………………………….……14

г) Яценюк Арсеній Петрович……………………..………………………………………………….…16

д) Симоненко Петро Миколайович…………..………………………………………………………17

е) Інші кандидати у президенти………………..…………………………………………………..…18

III. Висновки…………………………………………………………..…………………………………………………..…20 © УНЦПД, 2009 1 Видання підготовлено в рамках проекту УНЦПД "Аналіз та оцінка політичних позицій кандидатів у президенти України на виборах 2010 року" за сприяння Національного фонду демократії (США).

Земельна реформа у політичних позиціях кандидатів у президенти України

УНЦПД 3

I. Вступ

Створення нової системи земельних відносин на основі власності на землю, забезпечення рівності прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави – все це становить суть реформування сфери земельних відносин. Земельна реформа як складова частина аграрної реформи почала здійснюватися в Україні з перших років набуття нею незалежності. Од-нак реформа не мала логічного завершення, оскільки не вдалося досягти одночасного забезпечен-ня раціонального та ефективного використання земельних ресурсів. Земельне питання дотепер за-лишається наріжним каменем подальшого розвитку України.

II. Питання земельної реформи в Україні A) Становлення земельної реформи в Україні Реформування структур та відносин власності в цій сфері поділяють на три етапи. У ході першого етапу, який тривав з 1990 до 1994 років, було започатковано реформування земе-льних відносин у колективних сільськогосподарських підприємствах (КСП). Основою роздержав-лення землі стала парламентська Постанова "Про земельну реформу" від 18 грудня 1990 року, яка визначила завдання цієї реформи, зокрема перерозподіл земель з одночасною передачею їх у при-ватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам та організаціям. Зазначена постанова мала на меті створення умов для рівноправного розвитку різних форм госпо-дарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання та охо-рони земель. Для практичної реалізації положень цієї постанови протягом 1992-1993 років було прийнято низку нормативних актів, серед яких закони України "Про форми власності на землю", "Про колективне сільськогосподарське підприємство", Декрет Кабінету Міністрів України "Про приватизацію земе-льних ділянок", яким скасовувався мораторій на відчуження земельних ділянок, наданих громадя-нам для ведення особистого підсобного господарства, будівництва і обслуговування жилого буди-нку і господарських будівель (присадибна ділянка), садівництва, дачного і гаражного будівництва, нова редакція Земельного кодексу України, який фактично заклав нову концепцію реформи, від-повідно до якої пріоритетне право на приватизацію землі надавалося працівникам сільського гос-подарства. Така стратегічна галузь української економіки, якою є аграрний сектор, в умовах економічного спаду виробництва потребувала стимулів з боку держави, які допомогли б розкрити потенціал аг-рарної галузі. Втім, неефективне використання численних пільг та товарного кредитування АПК зумовили подальший занепад галузі. Другим етапом проведення земельної реформи, який припав на 1994-1999 роки, стало реформу-вання КСП, що передбачало формування та передачу земель у колективну власність сільськогос-подарським підприємствам. Нормативною базою даного етапу стали Укази Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10 листопада 1994 року та "Про порядок паювання земель, переданих у колекти-вну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям" від 8 серпня 1995 року, а та-кож Рекомендації Державного комітету із земельних ресурсів, затверджених у лютому 1996 року. Паювання земель та видача сертифікатів на право на земельну ділянку створили передумови для приватизації та розвитку орендних відносин в аграрній сфері. З метою врегулювання питання оре-


УНЦПД 4

нди земель було видано Указ Президента України "Про оренду землі" від 23 квітня 1997 року, а пізніше прийнято закон України "Про оренду землі", який набрав чинності 22 жовтня 1998 року. Однак, нормативна база не передбачала виділення земельних ділянок у натурі, тому на практиці реформування КСП не відбулося. Станом на 1 січня 1998 року 66,6% сільськогосподарських угідь залишалося у власності КСП. Третій етап земельної реформи, який бере початок з 1999 року, було реалізовано Указом Президе-нта України "Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора еконо-міки", яким передбачалося як розпаювання земель КСП, так і виділення земельних паїв у натурі та надання державних актів на право приватної власності на землю. На 1 січня 2001 року площа дрі-бних земельних ділянок, яку приватизували 11,5 млн громадян, становила 3,33 млн га. Прийняття зазначених нормативних актів певною мірою дозволило прискорити розв’язання низки проблем в агропромисловому комплексі (АПК). Держава втратила монопольне право на власність на землю, недержавні сільгосппідприємства безкоштовно отримали мільйони гектарів земель, на базі колишніх КСП створено нові структури, діяльність яких ґрунтується на приватній власності на землю. Крім того, Постановою Кабінету Міністрів України "Про додаткові заходи щодо креди-тування комплексу сільськогосподарських робіт" від 25 лютого 2000 року запроваджено часткову компенсацію відсотків по банківських кредитах. Упровадження державної політики в галузі АПК знайшло своє відображення у наданні пільг при оподаткуванні діяльності виробників сільгосппро-дукції, яке регулюється законом України "Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років". Однак, попри очевидні позитивні зрушення в аграрному секторі, вирішення окремих спірних пи-тань триває до сьогодні. Відсутність визначення в чинному законодавстві порядку відчуження зе-мель призвела до масової скупівлі земельних сертифікатів за безцінь. За даними Державного комі-тету України із земельних ресурсів, у 2000 році фактично було відчужено понад 1,1 млн га селян-ських сільгоспугідь. За деякими оцінками, земельні ділянки продавалися по 500-16500 грн за реа-льної ціни близько 30 тисяч грн.. Щоб запобігти такій тенденції, у січні 2001 року було прийнято закон України "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)", яким заборонено будь-яке відчуження земельних паїв, крім передачі у спадок. Крім того, немає умов для перетворення сіль-ськогосподарських підприємств на конкурентоспроможних суб’єктів господарювання, відсутні механізми розв’язання соціальних проблем на селі, кредитування аграрних товаровиробників ви-гідне лише деяким високорентабельним галузям. По суті, паювання земель здійснювалося за принципом зрівнялівки, без урахування будь-яких інтересів тих, хто дійсно спроможний створити ефективні сільськогосподарські підприємства. Перерозподіл земель становить основу земельної реформи. Проте стратегічне її завдання лежить у ширшій площині і передбачає формування нової системи ефективних товаровиробників сільгосп-продукції, запровадження рівноправного розвитку різних форм власності на землю, створення ефективного механізму управління та раціонального використання земель усіх категорій, створен-ня дієвої нормативної бази, здатної регулювати хід виконання земельної реформи. Допущені в хо-ді реформи прорахунки не тільки не вирішують проблеми, а й зводять нанівець ті позитивні моме-нти, яких вдалося досягнути, уповільнюють хід реформування та призводять до загострення ситу-ації в аграрному секторі в цілому. Ефективне здійснення земельної реформи можливе лише на основі комплексного поєднання еко-номічного, екологічного та правового напрямів з іншими її не менш важливими аспектами, зокре-ма, соціальними, політичними тощо. Для реалізації всіх завдань земельної реформи необхідне створення належної нормативної бази та чітке її виконання, що сприятиме реалізації права власно-сті на землю, закріплене ст. 14 Конституції України.


УНЦПД 5

а) Ринок землі Як уже зазначалося, започаткування приватизаційного процесу земельного фонду України факти-чно припадає на момент прийняття Земельного кодексу в редакції від 13 березня 1992 року. Од-нак, попри здійснення приватизації переважної частини сільськогосподарського потенціалу Украї-ни, стратегічної мети земельної реформи протягом 1992-2001 років досягнуто не було. Ст. 17 за-значеного документа було встановлено шестирічну заборону на відчуження земельної ділянки з часу набуття права власності на неї. Відповідно до цієї статті дія мораторію поширювалася на продаж, дарування, обмін, передачу в заставу земельної ділянки як несільськогосподарського, так і сільськогосподарського призначення. Виключення становили лише випадки передачі земельної ділянки у спадщину та повернення Раді народних депутатів на тих же умовах, на яких вона була передана громадянину. З початком процесу паювання сільськогосподарських земель у січні 2001 року законом України "Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)" було введено в дію ще один мораторій на укладання угод щодо купівлі-продажу, дарування паю, а також на будь-який інший спосіб відчу-ження паю, крім передачі його у спадщину та при викупі земельних ділянок для державних і гро-мадських потреб до врегулювання порядку реалізації прав громадян і юридичних осіб на земельну частку (пай) Земельним кодексом. Нова редакція Земельного кодексу України, який набрав чинності 1 січня 2002 року, заклала пра-вове підґрунтя для створення земельного ринку та мала великі шанси виправити всі перекоси у правовому полі щодо повноцінного функціонування ринку землі. Однак перетворення торкнулися лише земель несільськогосподарського призначення. Дієздатність ринку земель сільськогосподар-ського призначення так і залишилася заблокованою мораторієм, термін дії якого було подовжено спочатку до 1 січня 2005 року, а згодом – до 1 січня 2007 року. Незважаючи на введену заборону операцій із землями сільськогосподарського призначення, не-розвиненість механізмів реалізації прав власника на землю та недосконалість норм українського законодавства через можливість двоякого їх тлумачення призвели до розповсюдження так званих тіньових схем відчуження земельних ділянок. Це досягалося шляхом укладання довгострокового договору оренди земельної ділянки з подальшим правом її викупу орендарем після завершення дії мораторію. Такі операції були цілком законними відповідно до ст. 14 Закону України "Про оренду землі". Іншим способом відчуження земель було оформлення власником земельної ділянки довіреності на ім’я третіх осіб, які наділялися повним правом вчиняти дії з відчуження таких ділянок. Ще однією, цілком законною, схемою було укладання попередніх договорів на підставі ст. 635 Цивільного кодексу України, відповідно до якої сторони зобов’язуються протягом певного термі-ну укласти договір у майбутньому на умовах, встановлених попереднім договором. Оскільки дані операції спиралися на чинне законодавство, такі попередні договори цілком правомірно посвідчу-валися в нотаріальних конторах і набули широкого застосування. Такий спосіб відчуження земельних ділянок був чи не найпоширенішим, а тому привернув увагу держави. Як наслідок, у лютому 2006 року було прийнято закон України "Про внесення зміни до Земельного кодексу України". Так, Прикінцеві положення було доповнено частиною, яка визнава-ла угоди (у тому числі довіреності), укладені під час дії заборони на відчуження земельних діля-нок та земельних паїв, недійсними з моменту їх укладання. Однак прийняття цього закону не вирішило всіх питань існування тіньового ринку землі. Незаба-ром з’явилися нові способи відчуження земельних ділянок та паїв, які не підпадали під дію мора-


УНЦПД 6

торію та реалізовувалися шляхом їх передачі у заставу банківським установам на підставі ст. 6 за-кону України "Про іпотеку", а також шляхом укладання мирової угоди, відповідно до якої сторо-на, яка виступала в ролі боржника, добровільно передавала кредиторові в якості погашення боргу належну їй земельну ділянку чи пай. Отже, введення мораторію на відчуження земель сільського-сподарського призначення не завадило створенню тіньового ринку землі. Тим не менш, у грудні 2006 року український парламент зробив чергову спробу покласти край оборудкам із землею шляхом прийняття закону України "Про внесення змін до Земельного кодек-су України", який до 1 січня 2008 року подовжив термін дії мораторію на операції з купівлі-продажу земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної влас-ності, будь-якого відчуження земельних ділянок, що перебувають у власності фізичних та юриди-чних осіб, крім передачі їх у спадщину, обміну на іншу та вилучення або викупу для суспільних потреб. У 2008 році законом України "Про першочергові заходи щодо запобігання негативним на-слідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" Верховна Рада подовжила заборону на продаж земель сільськогосподарського призначення до 1 січня 2010 року. Однак проблему врегулювання відчуження земель сільськогосподарського призначення одними заборонами вирішити неможливо. Адже давно відома істина про те, що там, де існує заборона, є також і тіньові схеми. Для формування повноцінного ринку землі необхідно розвивати відповідну законодавчу базу. Втім, треба розуміти, що скасування заборони на продаж земель не повинно бу-ти одностороннім та зводитися лише до купівлі-продажу. Слід розробити концептуальний закон, який має усунути правовий нігілізм у сфері земельних відносин, ґрунтуватися на науковій концеп-ції ринку земель та економіко-правовому аспекті його необхідності. Законопроект, який повинен ліквідувати відсутність правового забезпечення виходу з мораторію, кілька разів виносився на розгляд Верховної Ради, однак так і не був прийнятий. Однією з основних причин подовження мораторію є побоювання того, що його скасування при-зведе до скуповування сільськогосподарських угідь потужними фінансовими групами, що потягне за собою їх монопольне становище на ринку землі, утворення так званих латифундій та обезземе-лення селян. Сьогодні така небезпека дійсно існує. Насамперед через відсутність чітко прописаних правових норм, двояке тлумачення яких дозволяє олігархам в обхід законодавства за безцінь набу-вати величезні масиви земель та змінювати їх цільове призначення. Разом із тим, Земельним коде-ксом України накладено обмеження, відповідно до якого до 1 січня 2015 року фізичні та юридичні особи можуть набувати право власності на землі сільськогосподарського призначення площею не більше 100 га. Крім того, законодавчо обґрунтована легалізація ринку земель допоможе вивести з тіні землевласників, які будуть зобов’язані використовувати земельні ділянки за їх цільовим при-значенням, сплачувати земельний податок та дотримуватися норм екологічної безпеки. Друга причина полягає в тому, що селяни можуть залишитися без землі, віддавши її на відкуп за безцінь. Варто зауважити, що, по-перше, у володінні селян є кілька земельних ділянок, які викори-стовуються для ведення особистого сільського господарства, садівництва, товарного сільгоспви-робництва, фермерського господарства, обслуговування житла. Тому навряд чи селянин продасть усю земельну площу, якою володіє. По-друге, у повному обсязі продаватиметься лише та земля, власники якої або не мають наміру обробляти її самостійно, або бажають змінити вид своєї діяль-ності. По-третє, скасування мораторію надасть селянам право самостійно обирати, чи продавати свою земельну ділянку, обробляти її самостійно, здавати в оренду чи використовувати її під заста-ву для отримання кредиту. Ще однією причиною збереження мораторію є ризик того, що банки, які надавали кредити під за-ставу земель, можуть заволодіти закладеними земельними ділянками на праві переходу власності на них. У цьому випадку доцільно скористатися досвідом розвинених країн і передбачити в зако-


УНЦПД 7

нодавстві обмеження, згідно з яким зобов’язати банківські установи протягом установлених часо-вих рамок виставляти на продаж землю, отриману від боржника. Таким чином, названі ризики підтверджують тісний зв’язок із законодавчою діяльністю українсь-кого парламенту. Тому, аби уникнути повторення окремих негативних моментів, про які йшлося вище, необхідно розробити чітке земельне законодавство, механізми його дотримання, на держав-ному рівні створити умови захисту прав на землю та дотримання суб’єктами земельних відносин своїх зобов’язань. Результатом земельної реформи має стати ефективна приватна власність на зе-млю та прозорий ринок землі, який є невід’ємною частиною всієї системи здійснюваних в Україні ринкових перетворень.

б) Земельні аукціони Гальмування законодавчого забезпечення становлення прозорого ринку землі та права на володін-ня нею не дозволяє повноцінно функціонувати ринку землі. Сьогодні продаж земельних ділянок державної та комунальної власності або права на них регулюється ст. 127 Земельного кодексу України, відповідно до якої такі земельні ділянки підлягають продажу на конкурентних засадах у формі аукціону, та ст. 134, яка передбачає, що земельні ділянки державної або комунальної влас-ності або права на них, у тому числі з розташованими на них об’єктами нерухомого майна держа-вної або комунальної власності, підлягають продажу окремими лотами на конкурентних засадах (земельних торгах). Запровадження земельних аукціонів має кілька переваг. По-перше, конкурентні способи продажу землі є вигідними для місцевих громад, оскільки являють собою реальне джерело доходів до міс-цевих бюджетів. По-друге, земельні торги вигідні і для суб’єктів підприємницької діяльності, тому що звільняють їх від бюрократичної тяганини з оформлення документації на право користування земельною ділянкою. По-третє, на аукціоні гарантується дотримання всіх норм законодавства при передачі прав на земельну ділянку. Нині, крім Земельного кодексу, діють закони "Про заставу", "Про іпотеку", "Про заставу землі", "Про оренду землі", "Про землеустрій", "Про оцінку земель", "Про державну експертизу земле-впорядної документації" та чимало інших нормативних актів, що регулюють земельне питання. Здавалося б, закладено законодавче підґрунтя для того, щоб земельні аукціони стали провідною формою відчуження землі. Однак неврегульованість деяких норм законодавства щодо процедури проведення земельних аукціонів не дозволяє здійснювати торги на належному рівні. Стаття 137 Земельного кодексу передбачає, що земельні торги повинні проводитися у порядку, встановлено-му законом. Проте законодавчого акта, який би вирішував усі питання ринкового обігу землі, пар-ламентом ще не прийнято. Як наслідок, місцева влада змушена приймати та розробляти локальні положення про проведення земельних аукціонів у межах своїх населених пунктів. Легітимність таких документів досить сумнівна, оскільки це виходить за рамки повноважень місцевих рад. Для правового врегулювання процедури проведення земельних аукціонів 22 лютого 2008 року українським урядом було прийнято постанову, відповідно до якої об’єктами торгів може бути зе-мельна ділянка державної або комунальної власності, право на оренду такої ділянки, а також зем-ля, конфіскована за рішенням суду. Згідно з урядовою ухвалою підготовка лота до продажу на ау-кціоні не має перевищувати трьох місяців, а умови продажу, оповіщені перед торгами, при укла-данні договору купівлі-продажу змінюватися не можуть. Крім того, замовник має право відмови-тися від проведення аукціону не пізніше 10 днів до його початку, а у випадку такої відміни вико-навцем повертаються реєстраційні та гарантійні внески учасникам. Відміну аукціону можна оска-ржити в суді.


УНЦПД 8

Однак у квітні 2008 року Президент В. Ющенко припинив дію урядової постанови, оскільки її прийняття виходить за рамки компетенції Кабінету Міністрів, адже відповідно до ст. 137 Земель-ного кодексу України порядок проведення земельних аукціонів регламентується виключно зако-ном. Глава держави також звернувся до Конституційного Суду для вирішення питання про відпо-відність згаданої ухвали Основному Закону України. Таке рішення В. Ющенка було продиктоване зверненням до нього керівників місцевих влад, на думку яких урядова постанова блокує вирішення земельних питань на місцях, оскільки в ній про-цедури виписані таким чином, що не дозволяють зробити механізм проведення земельних торгів прозорим та чесним, оскільки право приватизації або здачі в оренду земельних ділянок здійснюва-тиметься через Державний комітет із земельних ресурсів, що тим самим призведе до монополії на ринку землі та усуне від цього процесу територіальні громади. У відповідь на це Кабінетом Міністрів було затверджено нову постанову з урахуванням рекомен-дацій Президента. При цьому деякі міністри висловилися за те, що, крім ухвали, необхідна розро-бка законопроекту, який би вирішував зазначені питання. Варто зауважити, що на даний момент у Верховній Раді України перебуває законопроект "Про зе-мельні аукціони" № 3666 від 28 січня 2009 року, розроблений Кабінетом Міністрів України. Цей документ передбачає визначення порядку підготовки, організації та проведення земельних торгів у формі аукціону з метою продажу земельних ділянок державної чи комунальної власності несільсь-когосподарського призначення або права на оренду земельних ділянок. У законопроекті визнача-ються принципи проведення аукціонів, об’єкти та суб’єкти аукціону, умови та вимоги проведення торгів. Разом із тим, законопроектом не забезпечується комплексний підхід до вирішення цієї проблеми, зокрема, проведення земельних торгів з продажу прав оренди на землі сільськогосподарського призначення. Крім того, деякі його положення не узгоджуються з певними статтями Господарсь-кого кодексу України, законів "Про іпотеку", "Про виконавче провадження" та "Про правовий ре-жим майна у Збройних силах України". На думку Головного науково-експертного управління, прийняття окремого закону про земельні аукціони є недоцільним, оскільки відповідно до Прикін-цевих положень Земельного кодексу передбачено розробку законопроекту "Про ринок земель" (на сьогодні у парламенті знаходяться три варіанти цього документа), який має врегулювати весь комплекс відносин, що виникають у зв’язку з ринковим обігом земель, у тому числі й забезпечити правове регулювання проведення земельних аукціонів. Як відомо, у відповідь на президентський запит Конституційний Суд прийняв рішення про ви-знання неконституційним положення пункту І урядової постанови, який визначав процедуру під-готовки, організації та проведення земельних аукціонів з продажу земельних ділянок або надання права на їх оренду. На думку суду, враховуючи те, що порядок та умови придбання, припинення та здійснення права власності на землю входять у загальне поняття "Правовий режим власності", яке визначається винятково законами України, Кабінет Міністрів України, видавши постанову, діяв поза межами своїх повноважень. Таким чином, 11 листопада 2008 року урядова постанова втратила чинність. Непродумані законотворчі ініціативи негативно позначаються на стані вітчизняного ринку землі. Відсутність чітко виписаного механізму проведення земельних аукціонів, які можуть зробити від-чуження земельних ділянок більш прозорим та менш корумпованим, не дозволяє застосувати їх потенціал у повному обсязі.


УНЦПД 9

Б) Погляди кандидатів у Президенти Ситуація, що склалася у сфері земельних відносин, характеризується наявністю, з одного боку, ву-зького кола осіб, причетних до тіньових схем руху землі, що супроводжуються масовими зловжи-ваннями та корупцією, з іншого боку – прошарком населення, що володіє земельними ділянками, однак через мораторій позбавлений права вільно розпоряджатися нею. За такої ситуації, що скла-лася у земельній галузі, і відбуватимуться президентські вибори.

а) Ющенко Віктор Андрійович Чинний Президент України В. Ющенко у передвиборній програмі "Десять кроків назустріч лю-дям" 2004 року одним із своїх завдань він вбачав сприяння розвитку українського села, для чого необхідно було збільшити вдвічі продуктивність сільського господарства, підняти рівень доходів селян до середнього по країні, збудувати сучасну транспортну інфраструктуру, завершити газифі-кацію тощо. Що ж до земельної реформи, то політична платформа В. Ющенка містила лише один достатньо розпливчастий пункт, відповідно до якого він зобов’язувався "зупинити спекулятивні махінації навколо продажу землі – земля буде власністю тих, хто її обробляє". Кандидат у президенти В. Ющенко будував свою кампанію на обіцянках великих змін, серед яких і організація на депресивних територіях за рахунок держбюджету 2005 року державних сільсько-господарських, переробних та обслуговуючих підприємств, і проведення тотальної перевірки роз-поділу сільськогосподарських земель, і запровадження довгострокових пільгових кредитів для се-лян. Крім того, майбутній президент стверджував, що насамперед держава мусить стати головним суб’єктом земельного ринку і викупити у власників виснажені землі з тим, щоб законсервувати і згодом відновити їх родючість. У жовтні 2004 року В. Ющенко піддав гострій критиці дії попередньої влади, яка дозволяла з 1 сі-чня 2005 року купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення. Тоді фракція "Наша Україна" виступила в парламенті з ініціативою прийняти закон про подовження мораторію на продаж сільськогосподарських угідь до 2007 року, який підтримали 304 народні депутати. Втім, Л. Кучма наклав на даний документ вето, на що В. Ющенко заявив: "Це не випадковість і навіть не некомпетентність. Це свідоме прагнення влади чимшвидше привласнити селянську землю, поді-лити її "між своїми". В. Ющенко наголошував, що Україна не готова до торгівлі землею, оскільки у держави немає жодних гарантій, жодних законів, які б захистили селян від зловживань, шахрай-ства і бандитизму. Тому, за його словами, "у перші ж дні на посаді Президента підпишу закон про подовження мораторію на купівлю-продаж землі"2. Однак ситуація навколо законодавства, яке по-винно врегулювати земельні відносини, суттєво не змінилася. Коли у листопаді 2004 року майбутній президент виступав на першому національному каналі, він заявляв: "Ми виступаємо за мораторій на купівлю-продаж землі. Якщо сьогодні допустити продаж землі – це значить, піти на ту помилку, яку зробив уряд Кучми у 93-му році, коли зробили ваучер на приватизацію, і через купівлю ваучерів за кілька днів "нєсколько конкрєтних пацанов" чи то з Донецька, чи то з Дніпропетровська стали власниками чи районного молзаводу, чи районної між-колгоспної будівельної організації"3. З початку президентства В. Ющенка бере відлік трансформація його поглядів щодо питання купі-влі-продажу землі. Хоча чинний президент критикував діяльність Л. Кучми і його уряду у сфері земельних відносин та виступав проти законодавчо незабезпеченого ринку землі з 2005 року, тим

2 УНІАН. – 2004. – 5 жовтня. 3 Економічна правда. – 2008. – 20 лютого.


УНЦПД 10

не менше, він припускав думку, що земля в перспективі може стати товаром. Про це свідчать на-ступні його кроки вже на посту Президента України. 21 листопада 2005 року глава держави за результатами засідання РНБО видав указ "Про рішення РНБОУ від 29 червня 2005 року "Про стан додержання вимог законодавства та заходи щодо під-вищення ефективності державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використан-ня та охорони земель", яким було визнано незадовільною діяльність уряду щодо виконання рішень РНБО. Разом із тим, Кабінету Міністрів, зокрема, доручалося вжити заходів щодо формування та розвитку ринку землі, в тому числі щодо скасування мораторію на відчуження земель сільськогос-подарського призначення, забезпечити супроводження в парламенті проектів законів про ринок земель та про державний земельний кадастр. Потім був ще один указ "Про деякі питання організаційно-правового забезпечення формування і регулювання ринку землі і захисту прав власників земельних ділянок", який Президент підписав 26 липня 2006 року. Цей нормативний акт передбачав низку доручень Президента з метою забез-печення реалізації конституційних прав власності на землю громадян, юридичних осіб, територіа-льних громад і держави. Зокрема, уряду було доручено в 4-місячний термін забезпечити підготов-ку та внесення на розгляд парламенту законопроектів, спрямованих на створення належних право-вих засад формування і регулювання ринку землі. На Державний комітет з земельних ресурсів по-кладалося створення протягом 2006-2007 років загальнодержавного, регіонального та місцевого банків даних про результати експертної грошової оцінки та ціну земельних ділянок. Якщо говори-ти об’єктивно, то із завдань, передбачених цими указами, виконано мізерний відсоток. 9 лютого 2006 року український парламент, керуючись необхідністю унеможливити незаконні операції з землею, прийняв закон "Про внесення зміни до Земельного кодексу України", яким ска-совуються правочини щодо відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення. Відповідно до закону, угоди, укладені під час дії заборони на відчуження земельних ділянок та па-їв, є недійсними з моменту їх укладання. 27 лютого 2006 року даний закон був підписаний Прези-дентом. Пізніше, 19 грудня 2006 року, Верховна Рада України ухвалила закон "Про внесення змін до Земе-льного кодексу України щодо заборони продажу земель сільськогосподарського призначення до прийняття відповідних законодавчих актів", згідно з яким з 1 січня 2008 року запроваджується ку-півля-продаж або іншим чином відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначен-ня та земельних часток (паїв) за умови набрання чинності законами України "Про державний зе-мельний кадастр" та "Про ринок земель". Президент у боргу не залишився і 3 січня 2007 року на-клав вето на цей закон, оскільки, на його переконання, подальше перенесення запровадження ві-льного обігу землі на невизначений термін може призвести до порушення прав громадян на зем-лю, а також не відповідає статтям 14 та 41 Конституції України, якими гарантується право власно-сті на землю. Однак 9 січня в результаті політичних домовленостей між парламентськими силами вето Президента 367 голосами народних обранців було подолане. Відповідно до Конституції Укра-їни глава держави підписав цей закон, однак висловив побоювання, що дія мораторію може затяг-нутися ще на кілька років, оскільки немає гарантій, що парламент прийме всі необхідні закони до початку 2008 року. Підстави для таких побоювань у Президента були. Робоча група, ініціатором створення якої він був, наприкінці 2007 року розробила проекти законів про ринок земель сільськогосподарського призначення та про земельний кадастр. Проте через відсутність забезпечення належного супрово-дження цих документів у Верховній Раді вони навіть не були внесені до парламенту, що, за слова-ми В. Ющенка, фактично зупинило впровадження ринкового обороту земель сільгосппризначення. "Це дає підстави з року в рік, і політичним силам в тому числі, спекулювати темою так званого


УНЦПД 11

мораторію на ринковий оборот сільськогосподарських земель", – підкреслив глава держави4. У грудні 2007 року Президент пообіцяв, що, ймовірно, на початку 2009 року мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення буде знято, але для цього необхідно протягом 2008 року прийняти всі необхідні закони. За його словами, "ми підходимо до 4-го мораторію, але за цим стоять не національні інтереси, а продовження консервування тіньового руху землі". В. Ющенко підкреслив, що перспектив розвитку аграрних відносин в Україні не буде, поки питання купівлі-продажу землі не буде вирішено5. Під час виступу у квітні 2008 року на міжнародній конференції "Проти тренду" Президент закли-кав парламент проявити політичну волю і скасувати мораторій. Вину за відставання України у створенні ринку землі він поклав на ті політичні сили, від політичної позиції яких залежить рі-шення цього питання у парламенті. Глава держави підкреслив, що всі необхідні законопроекти для запровадження ринку землі вже передані Верховній Раді, і він сподівається, що парламент збере політичну волю для того, щоб відмовитися від такої політики у цьому секторі6. У травні 2008 року у Посланні Президента до українського парламенту В. Ющенко ще раз наголо-сив на необхідності якнайшвидшого прийняття земельних законів: "Люди повинні знати – заклики про мораторій на продаж землі дуже часто приховують лише одне – тіньові схеми її розкрадання. Країні конче потрібні закони про державний земельний кадастр та про ринок земель"7. 24 жовтня 2008 року Президент ввів у дію рішення РНБО "Про невідкладні заходи з посилення фінансово-бюджетної дисципліни і мінімізації негативного впливу світової фінансової кризи на економіку України", відповідно до якого уряду доручено вжити заходів з невідкладного скасуван-ня мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Між тим, 31 жовтня 2008 року Верховна Рада ухвалила в цілому закон "Про першочергові заходи щодо запобігання негати-вним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України", відповідно до якого до 1 січня 2010 року забороняється продаж сільгоспугідь. Президент України не погодився з таким рішенням народних депутатів і звернувся до Конституційного Суду з подан-ням щодо конституційності положень зазначеного закону. Свою позицію він аргументував тим, що заборона на продаж усіх земель сільгосппризначення зачіпає більш широке коло суспільних відносин, ніж мораторій, встановлений Земельним кодексом України. Крім того, на переконання глави держави, дана норма закону звужує обсяг існуючого права громадян розпоряджатися своєю власністю. Натомість 23 грудня 2008 року 263 голосами парламент України прийняв у цілому за-кон "Про внесення змін до деяких законів України щодо запобігання негативним наслідкам впливу світової фінансової кризи на розвиток агропромислового комплексу", яким, зокрема, також перед-бачалося подовження заборони на продаж сільгоспугідь до 1 січня 2010 року. У березні 2009 року 382 народні депутати проголосували за подолання вето Президента, яке він наклав на даний закон. Під час виступу у серпні 2009 року з промовою на честь 18-ї річниці незалежності України глава держави оприлюднив деякі положення цілісного плану економічного оздоровлення держави, який він пропонує, що містить, зокрема, пункт про створення і введення повноцінного ринку землі, зняття мораторію, перетворення аграрного сектора на одну з основ експортного потенціалу держа-ви8. Залишаючись чи не єдиним державним діячем, який послідовно відстоює ідею скасування мора-торію та запровадження вільного ринку землі, у нинішній передвиборній програмі "Вільна, спра-ведлива та сильна Україна" Президент більш конкретно підходить до цього питання, ніж під час

4 Офіційне Інтернет-представництво Президента України. – 2008. – 18 січня. 5 Інтерфакс-Україна. – 2007. – 27 грудня. 6 Українська правда. – 2008. – 24 квітня. 7 Офіційне Інтернет-представництво Президента України. – 2008. – 16 травня. 8 Українська правда. – 2009. – 24 серпня.


УНЦПД 12

попередньої виборчої кампанії, і обіцяє, що запровадить "прозорий ринок землі, що спирається на сучасний земельний кадастр. Держава встановить чіткі правила використання земель і належний контроль за їх дотриманням", що збільшить потік інвестицій в українське село та в модернізацію сільської інфраструктури. б) Тимошенко Юлія Володимирівна У період бурхливих подій на Майдані у 2004 році Ю. Тимошенко була одним з найактивніших со-ратників кандидата у Президенти В. Ющенка. За свою відданість ідеалам Помаранчевої революції майбутній Президент пообіцяв, що після перемоги на виборах внесе кандидатуру Ю. Тимошенко на пост Прем’єр-міністра для затвердження Верховною Радою та сприятиме результативному го-лосуванню парламенту, що закріплено в тексті угоди про створення коаліції "Сила народу", підпи-саної 2 червня 2004 року9. Отримавши таку бажану посаду, лідер БЮТ змінила свою позицію що-до глави держави і стала головним критиком його діяльності. На даний момент Ю. Тимошенко є не лише опонентом В. Ющенка, а й одним з головних його конкурентів у боротьбі за пост глави держави. Як і в інших кандидатів на посаду Президента, передвиборна програма Ю. Тимошенко "Україна переможе. Україна – це ти!" містить положення про долю українського села. Зауважимо, що нині-шня політична платформа, з якою Прем’єр іде на президентські вибори, майже не відрізняється від програмних тезисів БЮТ під час парламентських перегонів 2006 року. Порівняймо. 2006 рік: "Пе-рейдемо від злиденного, несистемного фінансування села до розробки типових бізнес-проектів, які включають переробку сільгосппродукції та її екологічну чистоту. Земля буде належати тільки громадянам України, які живуть і працюють на ній. Власники отримають не тільки сертифікати, а стануть реальними власниками землі. Надійно захистимо тих, хто здає землю в оренду, від свавіл-ля недобросовісних орендарів та дамо ефективним господарям, які орендують землю, стабільність та надійність". 2009 рік: "Головний пріоритет – перехід від несистемного фінансування аграрного виробництва до повноцінного довгострокового кредитування під повний технологічний цикл, включаючи закупівлю сільгосптехніки. Сільськогосподарська земля належатиме тільки громадя-нам України, які живуть і працюють на ній. Річну орендну плату за сільськогосподарську землю буде законодавчо закріплено на рівні 10% її ринкової вартості. Всі акти на володіння присадибни-ми ділянками будуть видані безоплатно протягом року". Як бачимо, за невеликим виключенням розбіжностей мало. Останній лозунг своєї передвиборної платформи Прем’єр-міністр почала активно виголошувати на початку осені, намагаючись завоювати симпатії селян, що недивно з огляду на початок прези-дентських перегонів. Прелюдією до безкоштовної роздачі актів на землю стало серпневе звернен-ня В. Ющенка до Прем’єра з вимогою невідкладно вжити заходів для підвищення ефективності та прозорості роботи державних земельних органів та недопущення зловживань при оформленні та видачі бланків державних актів на право власності на землю. Підставою для такого звернення ста-ли численні порушення прав громадян у зазначеній сфері. На виконання вимог Президента урядом було прийнято цілу низку постанов. 5 серпня ухвалено Постанову "Деякі питання реалізації права власності на землю громадянами України у 2009 році", якою затверджено Порядок безоплатного оформлення та видачі громадянам України державних актів та порядок використання коштів Стабілізаційного фонду для цих заходів, яких заплановано виділити в обсязі 5,95 млрд грн. Крім того, даною постановою Державний комітет із земельних ресурсів цілковито переведено з-під порядкування Мінприроди під безпосереднє керівництво уря-ду. Наступну постанову було видано 9 вересня, відповідно до якої у 12 разів зменшено видатки з

9 Офіційний інформаційний сервер Партії регіонів у Дніпропетровській області. – 2009. – 28 жовтня.


УНЦПД 13

Держбюджету на безкоштовне виготовлення актів – до 0,5 млрд грн. 11 вересня із зазначеного пи-тання відбулася нарада, на якій обговорювався механізм його реалізації. Однак діяльність Кабінету Міністрів не задовольнила Президента. Однією з причин він назвав безсистемність роботи уряду та прийняття "точкових", націлених на швидкий та нетривалий ефект, сумнівних щодо перспективності рішень. Серед іншого В. Ющенко закидає Прем’єру те, що її команда не врахувала інтереси селян, які отримали паї в результаті ліквідації колгоспів; осторонь залишилися питання виготовлення актів на земельні ділянки, що розташовані за межами населених пунктів, з використанням їх для ведення особистого селянського господарства та дач-ного будівництва; не визначений порядок відшкодування громадянам, які ще не отримали актів, але вже оплатили вартість робіт; запланованої в держбюджеті суми вистачить лише на оформлен-ня та видачу актів 555 тисячам громадян в той час, як 6,5 мільйонів залишаться ні з чим. Крім то-го, урядові рішення прийняті виключно на 2009 рік, тоді як безоплатна приватизація земель дер-жавної та комунальної власності триватиме і в майбутньому10. З Президентом погоджується більшість експертів, які називають рішення уряду спонтанними та непродуманими. Серед мінусів вони називають збільшення граничної чисельності Держкомзему на 335 одиниць та на 14374 людини для його територіальних одиниць. Процедура прийому на ро-боту фахівців непродумана, адже відповідно до закону "Про державну службу" прийом працівни-ків здійснюється на конкурсній основі. Оскільки Порядок видачі актів діє лише до кінця поточно-го року, невідомо коли відбуватиметься процедура проведення таких конкурсів. На думку експер-тів, безкоштовно отримати акти зможуть не всі громадяни, адже згідно з пунктом 3 Порядку Держкомзем укладає договори на розробку технічної документації лише щодо тих ділянок, які пе-редані громадянам у власність до 2002 року за спрощеною процедурою, тобто без оформлення технічної документації. Решта безкоштовно зможе отримати лише акт, тоді як безоплатно офор-мити технічну документацію, яка складає значну частину витрат, навряд чи зможе11. Дослухаючись до думки експертів, Ю. Тимошенко пообіцяла, що до постанови будуть внесені зміни, що допоможе прискорити роботу. Держкомзем, а саме – його голова О. Кулі ніч, своєю чер-гою, заявив, що чиновники готові видавати акти, яких станом на 10 жовтня чекало понад 164 тися-чі громадян. Однак було видано лише 841 держакт. Чисельні скарги громадян на неможливість отримати акти змушують пересічних українців все більше переконуватися в думці, що обіцянки політиків навести лад у країні є нічим іншим, як піаром напередодні президентських виборів. Глава уряду зробила спробу розвіяти такі думки і заявила, що не законодавчі недоліки гальмують роботу, а корупціонери: "В країні була збудована така масштабна корупційна система з видачі зе-мельних актів, така безпрецедентно злочинна та мафіозна, що сьогодні зламати її за один день на-віть Прем’єр-міністру не під силу". Те, що корупція у сфері земельних відносин набула особливо величезних розмахів, ні для кого не є секретом. Аби якимось чином виправити ситуацію, за слова-ми глави уряду, "МВС отримало спеціальну команду, і вони займатимуться тим, що провокувати-муть хабарників, даватимуть штучні хабарі, щоб подивитися, хто їх бере. І якщо буде потрібно, порушуватимемо стільки кримінальних справ, скільки потрібно"12. Між тим, дане доручення Прем’єра підпадає під дію ст. 370 Кримінального кодексу України, згідно з якою "провокація ха-бара, тобто свідоме створення посадовою особою обставин та умов, що зумовлюють пропонуван-ня або одержання хабара, щоб потім викрити того, хто дав або взяв хабара, – карається обмежен-ням волі на строк до п’яти років або позбавленням волі на строк від двох до п’яти років. Те саме діяння, вчинене службовою особою правоохоронних органів, – карається позбавленням волі на строк від трьох до семи років". Так вважають представники Партії регіонів, які направили відпові-дне звернення до Генпрокуратури. На їх переконання, не може порушувати закон людина, яка 10 Офіційне Інтернет-представництво Президента України. – 2009. – 8 жовтня. 11 УНІАН. – 2009. – 10 вересня. 12 Офіційний сайт Ю. Тимошенко. – 2009. – 22 жовтня.


УНЦПД 14

очолює одну з гілок влади. "А Прем’єр скоїла діяння, відповідальність за яке передбачена ст. 370 КК України", – підкреслив заступник керівника фракції ПР О. Єфремов13. М’яча, посланого у во-рота Прем’єра регіоналами, спробував відбити представник БЮТу С. Олійник, який звинуватив ПР у тому, що направивши звернення до ГПУ, вони тим самим стали на захист земельної мафії. За його словами, "цілком логічно, що в цій "земельній війні" глава уряду вимагає активної роботи правоохоронних органів"14. Слів Ю. Тимошенко на вітер не кидає. За невиконання постанови Кабміну, спротив та саботаж чи-новників на всіх рівнях, які мали можливість отримувати гроші, поки не було змінено ці порядки, вже звільнено близько 200 чиновників. Глава уряду пообіцяла, що її команда зробить усе, аби отримання українцями державних актів проходили в рамках закону, були чесними та прозорими15. Однак усі звинувачення Ю. Тимошенко спростовують представники місцевих влад, заявляючи, що проблеми спричинені відсутністю державного фінансування програми видачі актів. Так, за слова-ми голови Донецької облради А. Близнюка, "завтра на нас вказуватимуть пальцями, що органи мі-сцевого самоврядування саботують видачу державних актів на землю. Тим більше, в умовах вибо-рчої кампанії це використовуватиметься саме в такому варіанті. Насправді реальних грошей дер-жава не виділяє, і лише продекларовано, що люди безкоштовно отримують держакти. Це самий натуральний, вибачте, "трьоп" з боку уряду"16. Чергове загострення суперечностей між Президентом та Прем’єром зумовлене намаганням Ю. Тимошенко отримати контроль над розподілом земельних ресурсів. З цією метою 22 лютого 2008 року Кабінет Міністрів прийняв ухвалу "Деякі питання проведення земельних аукціонів", якою затверджувався Порядок проведення земельних аукціонів для продажу земельних ділянок несіль-ськогосподарського призначення. Прийняття цієї постанови призводило до того, що від вирішення земельних питань усувалися органи місцевого самоврядування на користь структур Держкомзему. 7 квітня Президент своїм указом зупинив дію цієї ухвали, зазначивши, що відповідно до Консти-туції України уряд не має повноважень затверджувати порядок проведення земельних аукціонів, та звернувся до Конституційного Суду для вирішення питання про конституційність даної ухвали. "Невідомо, з яких причин Президент практично наклав вето на це рішення уряду. Сьогодні святкує свою перемогу вся земельна мафія в Україні, яка звикла паразитувати на землі громад і яка звикла використовувати цю землю винятково для свого збагачення", – такою була реакція глави уряду на дії В. Ющенка17. Між тим, Президент пояснив свою позицію тим, що його хвилює те, що "уряд іде дорогою створення монополій, яка через непублічність процесу може сформувати ще більш тіні-зований простір в організації земельних відносин", і порівняв аукціонну схему з роботою ліквідо-ваної тендерної палати. "Переконаний, що це нова схема корупції", – підкреслив Президент18. Втім, уряд в особі Ю. Тимошенко, продовжуючи наполягати на тому, що її уряд запровадив пра-вила, які повністю виключають корупційні дії урядовців, 17 квітня ухвалив постанову про аукціо-ни вдруге, в якій затвердив, що питаннями підготовки та організації торгів відатиме місцева влада, яка при цьому має узгоджувати всі свої дії з Держкомземом. Між тим, сама суперечлива норма про обов’язкове ліцензування підприємств, які проводять аукціони, залишилася. Тим часом, у відповідь на президентський запит Конституційний Суд прийняв рішення про ви-знання неконституційним положення постанови Кабміну. На думку суду, враховуючи те, що по-

13 Politiko.com.ua. – 2009. – 2 листопада. 14 Українська правда. – 2009. – 27 жовтня. 15 УНІАН. – 2009. – 12 листопада. 16 Приазовский рабочий. – 2009. – 27 жовтня (№ 148). 17 Економічна правда. – 2008. – 9 квітня. 18 Офіційне Інтернет-представництво Президента України. – 2008. – 10 квітня.


УНЦПД 15

рядок та умови придбання, припинення та здійснення права власності на землю входять у загальне поняття "Правовий режим власності", яке визначається винятково законами України, Кабінет Мі-ністрів України, видавши постанову, діяв за межами своїх повноважень. Таким чином, 11 листо-пада 2008 року урядова постанова втратила чинність. Щодо мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення, то Ю. Тимоше-нко підтримує його збереження. Виступаючи на прес-конференції у Вінницькій області, Прем’єр-міністр заявила: "Ми категорично проти скасування мораторію на продаж сільгоспземель". На її переконання, мораторій необхідно продовжити доти, поки в Україні не буде сформований ефекти-вний ринок збуту сільгосппродукції і не будуть введені механізми захисту жителів села від шах-райства при продажу землі. Такі механізми, на думку Ю. Тимошенко, можливо створити протягом 3-5 років19. Крім того, мораторій не може бути знятий до тих пір, поки не буде створено нормаль-не законодавство. На її переконання, закони, які регулюють ринок землі, повинні бути прийняті у першу чергу. У своєму виступі в прямому ефірі на телеканалі "1+1" щодо перспектив зняття мора-торію Прем’єр-міністр зауважила, що строки створення законодавчої бази в цьому питанні вели-кою мірою залежатимуть від парламенту, і додала, що уряд зі свого боку подасть до Верховної Ра-ди всі необхідні законопроекти, щоб відповідний закон був прийнятий у першу чергу20. Урядом таки внесено цілу низку законопроектів, серед яких, зокрема, про ринок земель та про земельні аукціони. Однак, як зазначають експерти, не впроваджено земельного кадастру та не проведено грошової оцінки земель21. Одним із головних лозунгів передвиборної програми Ю. Тимошенко є те, що землі сільськогоспо-дарського призначення належатимуть виключно українцям. Проте останні кроки глави уряду змушують засумніватися в щирості її обіцянок. Йдеться про цьогорічний візит Прем’єра до Лівії, під час якого були досягнуті домовленості про реалізацію проекту спільної обробки українською та лівійською компаніями 100 тисяч гектарів українських чорноземів з метою вирощування зерна, яке згодом направлятиметься до Лівії. Під час свого візиту Ю. Тимошенко, визнаючи, що для Лівії закупівля зерна є ключовою темою, запропонувала лівійській стороні побудувати в Україні ком-плекс з виробництва, збереження та транспортування до 4 млн тонн зерна, для чого вже підготов-лено відповідний проект22. Міністр аграрної політики Ю. Мельник зазначив, що передача в оренду землі – це "вимога лівійської сторони, бо вони в цьому вбачають певні гарантії". "При цьому ми готові розширити співпрацю, оскільки потреба Лівії в фуражному зерні і пшениці не обмежується 100 тисячами гектарів", – наголосив міністр і додав, що щорічно Україна може надавати в оренду Лівії додатково до 40 тисяч гектарів землі23. Звичайно, українське сільське господарство потребує інвестицій. Однак за умов відсутності зако-нодавчо забезпеченого ринку землі турбує подальша доля сільгоспугідь, на яких вирощуватимуть-ся більш за все монокультури, які швидко призводять до збіднення ґрунту.

в) Янукович Віктор Федорович Аналіз політичної діяльності В. Януковича дає підстави зробити висновок, що він намагається від-стоювати позиції про необхідність завершення земельної реформи, однак виступає проти скасу-вання мораторію на продаж землі.

19 Економічна правда. – 2007. – 5 вересня. 20 Урядовий портал. – 2007. – 28 грудня. 21 Ділова Україна. – 2009. – 31 серпня. 22 УНІАН. – 2009. – 26 травня. 23 Независимая газета. – 2009. – 27 травня.


УНЦПД 16

Коли у 2002 році В. Янукович очолив уряд України, він презентував програму його діяльності "Відкритість. Дієвість. Результативність", одним із пріоритетних напрямів якої було утвердження конкурентоспроможного аграрного сектора економіки, що, серед іншого, передбачало сприяння прийняттю українським парламентом законів про ринок земель, оцінку земель, державний земель-ний кадастр, продовження земельної реформи та утвердження на її основі приватної власності в сільському господарстві шляхом завершення до кінця 2006 року видачі державних актів на право приватної власності на землю громадянам-власникам сертифікатів на право на земельну частку (пай). Наступна програма діяльності уряду В. Януковича мала назву "Послідовність. Ефективність. Відповідальність" і у сфері земельних відносин мало чим відрізнялася від попередньої. Результати вирішення задекларованих проблем залишилися, скоріше, риторикою. Нічого істотного для зміни ситуації на краще уряд лідера Партії регіонів не зробив, оскільки більшість питань вирішувалася шляхом ухвалення чергових державних програм, які без належного фінансування та реального на-повнення малоефективні. Повторний прихід В. Януковича у крісло Прем’єр-міністра мало що змінив. Неефективність робо-ти його уряду, як і попередніх, можна пояснити насамперед неможливістю проведення необхідних законодавчих змін через політичну боротьбу та блокування роботи парламенту, що ускладнювало прийняття необхідних законів. Крім того, часта зміна кадрового складу Кабінету Міністрів Украї-ни не дозволяє домогтися якихось позитивних результатів. Під час президентської кампанії 2004 року у своїй передвиборній програмі "Працююча країна – надійне майбутнє!" В. Янукович гарантував, що в разі обрання його главою держави кожен селя-нин – власник земельного паю, кожна сільська громада і кожне господарство будуть захищені від свавілля спритних ділків, які, порушуючи закон, відбирають у селян землю та перешкоджають їм вигідно реалізовувати власну продукцію. "Український селянин не буде наймитом! Хлібороб стане господарем на власній землі", – проголошував В. Янукович, однак при цьому не вказував конкрет-них кроків на шляху до створення таких гарантій. У ході робочої поїздки на Полтавщину у жовтні 2004 року він заявив, що підтримує подовження заборони на продаж земель сільськогосподарського призначення до 1 січня 2007 року, прийняте Верховною Радою України 17 червня. Між тим, на його думку, громадяни України повинні мати можливість отримувати земельні паї і передавати їх у спадок. При цьому він висловився за встано-влення справедливої ціни на землю, що є досить дивним у контексті вищесказаного24. Однак зміст цього висловлювання стає більш зрозумілим з огляду на те, що у липні 2004 року в парламенті був зареєстрований від імені Прем’єр-міністра В. Януковича законопроект "Про внесення змін до Зе-мельного кодексу України (щодо продажу земельних ділянок підприємствам із стовідсотковими іноземними інвестиціями)" № 5782, який передбачав спростити право для отримання землі у влас-ність іноземцями через механізм створення підприємств з іноземним капіталом. Втім, президентська кампанія 2004 року змусила В. Януковича кардинально змінити свої погляди. Вже у листопаді 2004 року лідер регіоналів переконував, що "жоден гектар землі не стане власніс-тю іноземців, тому що це буде грубим порушенням права українського громадянина". У вересні 2007 року в ефірі телерадіокомпанії "Вінниччина" В. Янукович ще раз підтвердив свою позицію щодо неможливості купівлі іноземцями українських земель: "Необхідно приймати такі закони, які б зробили неможливо скупку земель крупними корпораціями – як українськими, так і іноземними, і, безперечно, більшою мірою іноземними, оскільки той капітал, який сьогодні перебуває за межа-ми країни, він набагато сильніший, ніж вітчизняний". На президентські вибори 2009 року В. Янукович йде з програмою "Україна – для людей!". За до-помогою нових пропозицій він намагатиметься забезпечити реалізацію національної програми

24 Український земельний ринок. – 2004. – 21 жовтня.


УНЦПД 17

відродження українського села, що передбачає "юридичну гарантію захисту земельних паїв, своє-часну виплату державних дотацій вітчизняним сільгоспвиробникам, компенсацію процентів за кредитами інвесторам сільгосппроектів". Цьогорічна передвиборна програма лідера Партії регіо-нів більш лаконічна порівняно з минулими президентськими виборами, однак і вона не містить чітких механізмів практичного втілення передвиборних гасел.

г) Яценюк Арсеній Петрович А. Яценюк на арені передвиборних президентських баталій новачок і свою передвиборну програ-му кандидат на пост президента назвав "Новий курс", в якій він намагається дати відповідь на "го-ловне і принципове" питання "Як врятувати країну?". Під "новим курсом", згідно з програмою, слід розуміти курс модернізації та розвитку України, які можна забезпечити, поставивши перед країною принаймні чотири цілі. Однією з таких цілей є прискорений розвиток українського сіль-ського господарства, що передбачає "повернення промислового способу організації виробництва, великотоварне сільське господарство, організоване в систему повного циклу – від лану й ферми до кінцевого споживача, як вітчизняного, так і закордонного". Втім, його політична платформа, з якою він іде на президентські вибори, не містить жодних положень щодо питання функціонування ринку землі. Разом із тим, відсутність у програмі позицій щодо зазначеного питання А. Яценюк намагається компенсувати одним із своїх передвиборних гасел "Продуктивне село". У вересні цього року під час прямої телефонної лінії в редакції газети "Комсомольская правда в Украине" лідер "Фронту змін" спробував розшифрувати зміст цього лозунгу. Він вважає, що завдяки великотоварному сільському господарству можна вирішити проблему плати за земельні паї, яка становитиме не 1,5%, а до 5%. Створення промислового сільського господарства, на думку політика, дасть змогу провести земельну реформу. Він наголошує, що мораторій на землю можна знімати лише за чоти-рьох умов: "Виключення нецільового характеру використання української землі, тобто земля сіль-ськогосподарського призначення повинна оброблятися і давати врожай; дозвіл на володіння укра-їнською землею виключно українським громадянам – пряме чи опосередковане; обмеження права власності на землю, а саме площі землі, яка може бути в одних руках прямо або опосередковано, щоб у країні не сформувався клас нових лендлордів; створення державного земельного агента з купівлі-продажу землі для попередження спекуляцій на ринку землі". Як відомо, мораторій на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення, відповідно до законодавства, може бути знятий лише після ухвалення законів про ринок землі та земельний кадастр. Однак український парламент не поспішає з вирішенням цього питання. Таку ситуацію А. Яценюк порівнює з радянськими часами, коли в селян забирали паспорти і не дозволяли їм виїж-джати за межі сіл. "Так і нині – у селян забрали право вільно розпоряджатися їхньою власністю, – вважає А. Яценюк. – Чомусь дехто з числа державних чиновників вважає, що він краще за селяни-на знає, що треба робити із земельною ділянкою. Але це може бути рішенням тільки самої люди-ни". Політик уже не вірить, що мораторій колись може бути скасований, адже до влади завжди приходять нові люди, і цей процес і справді може тривати майже безкінечно. "Ми декларуємо, що наша країна ліберальна і ринкова, але при цьому створюємо ринки для угруповань українських латифундистів, які завдяки мораторію скуповуватимуть землю за півціни", – стверджує А. Яце-нюк25. На переконання політика, юридичний механізм заборони купівлі-продажу землі сьогодні в Україні не діє, оскільки "є маса схем, за якими земельні ділянки і паї переходять від власності селянина і від власності господаря до власності того чи іншого покупця. Передусім ідеться про зміну цільо-

25 [Електронний ресурс]. – Режим доступу : АГЕНТ.ua. – 2007. – 11 січня.


УНЦПД 18

вого призначення і подальшої угоди купівлі-продажу, як-то через договори застави, кредитні до-говори, так і договори з відкладальними умовами". Хоча в Україні сьогодні діють понад 40 зако-нодавчих актів, які регулюють ринок землі, А. Яценюк підкреслює, що проблема полягає "у вико-нанні державними чиновниками цих нормативно-правових актів і в зловживанні державними чи-новниками при функціонуванні ринку землі". Лідер "Фронту змін" наголошує, що ніхто за чинною Конституцією України не має права обмежувати права власності. Таким чином, запровадження чи незапровадження мораторію не означає, що земля буде розпродана. Це є особистою справою селя-нина26. А. Яценюк переконаний, що землю слід зробити товаром, однак з низкою застережень, серед яких головними є заборона продажу землі іноземцям та обмеження на продаж землі "в одні руки", аби запобігти створенню класу земельних олігархів. Він вважає, що не варто затягувати із запрова-дженням ринку землі, адже кон’юнктура на продовольчих ринках світу дуже сприятлива і за умо-ви правильного позиціонування наша держава може стати справжнім продовольчим ОПЕКом та мати забезпечену перспективу на багато років наперед27. Разом із тим, політик прогнозує, що мораторій на продаж землі найближчим часом скасований не буде. За його словами, сьогодні земля є не стільки економічною категорією, скільки суспільно-економічною. "Я і далі залишаюся на позиціях, що мораторій на землю потрібно негайно зняти, але з обмеженнями", – підкреслив він і додав, що при знятті мораторію на продаж земель сільсько-господарського призначення необхідно передбачити, що в разі використання цієї землі не за при-значенням прийматимуться рішення про позбавлення права власності на землю і про застосування штрафних санкцій28. д) Симоненко Петро Миколайович Комуністи є чи не найпослідовнішими у своїх поглядах. Ще на початку 2003 року представники КПУ О. Ткаченко, О. Парубок та В. Лещенко зареєстрували законопроект № 3006 "Про внесення змін до Земельного кодексу України", яким пропонувалося взагалі заборонити можливість купівлі-продажу землі. Однак він не знайшов підтримки. Згодом з’явився інший документ № 4050-2 "Про внесення змін до пункту 15 розділу X "Перехідні положення" Земельного кодексу України (щодо терміну на продаж земельних ділянок)", внесений лідером комуністів П. Симоненком, що перед-бачав запровадження мораторію до 1 січня 2015 року. Втім, до голосування у парламенті справа так і не дійшла. Будучи кандидатом у президенти під час виборів 2004 року, лідер комуністів П. Симоненко у сво-їй передвиборній програмі "З людьми і для людей!" проблемам АПК присвятив розділ "Житиме село – буде держава", в якому, зокрема, обіцяв заборонити купівлю-продаж земель сільгоспприз-начення; надавати в оренду землю тим, хто її обробляє, та сільській інтелігенції, встановити єди-ний податок на користування землею. Будучи послідовним у своїх позиціях, головний комуніст України неодноразово піддавав жорсткій критиці діяльність "помаранчевої" команди. Так, коментуючи позицію української влади щодо вступу до СОТ, П. Симоненко наголошував, що в Україні немає виваженої і цілеспрямованої про-грами розвитку АПК. На його переконання, винятково важливим є запровадження заборони на ку-півлю-продаж землі. Він ще раз акцентував увагу на тому, що принципова позиція КПУ та її пар-

26 Офіційний сайт Верховної Ради України. – 2007. – 9 січня. 27 Львівський портал. – 2008. – 20 червня. 28 Портал нерухомості. – 2008. – 12 вересня.


УНЦПД 19

ламентської фракції полягає в тому, що земля – головне багатство України, і вона повинна нале-жати всьому народу29. Протягом 2007 року Верховна Рада України не прийняла жодного закону щодо впорядкування ри-нку землі. У грудні 2007 року П. Симоненко звинувачував Президента в тому, що він і його ко-манда заважають парламенту подовжити мораторій на продаж сільськогосподарських угідь на 2008 рік. За словами лідера комуністів, продаж земель сільськогосподарського призначення рівно-цінний зраді національних інтересів30. У 2008 році парламентська боротьба навколо земельних відносин відновилася. Народні депутати від КПУ пропонували внести зміни до Земельного кодексу України, наполягаючи на подовженні мораторію до 1 січня 2011 року. Однак пропозиція комуністів підтримана не була. Передбачаючи, що мораторій таки буде колись скасований, П. Симоненко запропонував створення державного земельного фонду, який скуповуватиме землі сільськогосподарського призначення. За його слова-ми, "сьогодні треба почати створення структури, яка стоятиме насторожі власників землі. Якщо хтось із власників земельних паїв у майбутньому захоче продати цю землю, то лише цей орган по-винен мати право купити цю землю за її ринковою вартістю для того, щоб вона залишалася майбу-тнім поколінням". При цьому лідер КПУ вважає за необхідне ввести заборону на купівлю землі іноземними громадянами чи компаніями, у статутному фонді яких понад 50% іноземного капіталу. У червні 2009 року Симоненко заявив, що на його вимоги розглянути питання щодо подовження мораторію на продаж земель жодної реакції з боку інших фракцій немає. Він підкреслив, що його позиція і позиція його фракції полягає в тому, що сьогодні треба не землею торгувати, а створити нормальні умови для власників паїв, щоб вони справді мали можливість, працюючи на землі, отримувати справедливі прибутки31. Положення програми цьогорічної виборчої кампанії П. Симоненка щодо земельного питання порі-вняно з попередньою набагато лаконічніша та більш декларативна. Серед першочергових заходів в сфері земельних відносин він називає відновлення народної власності на землю, захист прав се-лян-пайовиків, повернення землі трудівникам села, обманом позбавлених свого добра. Під час ви-ступу на партійному з’їзді у жовтні цього року П. Симоненко дещо конкретизував свої кроки після його можливої перемоги на президентських виборах. Зокрема, лідер КПУ пообіцяв, що "трудовий прибуток селянства буде гарантований за рахунок прозорої оренди, державні земельні ресурси ви-користовуватимуться для розвитку великого товарного державного сільгоспвиробництва на су-часній індустріальній базі". Все це, за словами П. Симоненка, реалізовуватиметься на основі анти-кризової програми блоку лівих та лівоцентристських сил32.

е) Інші кандидати у президенти 13 листопада 2009 року завершилась офіційна реєстрація кандидатів на пост глави держави. Тих, хто виявили бажання обійняти цю посаду, менше порівняно з минулими виборами. Всі 18 претен-дентів представили свої політичні програми. І хоча передвиборні обіцянки кандидатів на найвищу посаду в державі з розряду спокусливих обіцянок, усе ж таки їх аналіз дає певну можливість зро-зуміти, як житиме український народ після завершення президентських перегонів. Більшість гравців на передвиборному полі обіцяють зробити для України все, щоб вона стала си-льною та процвітаючою державою, вивести країну з кризи, гарантують побудувати суспільство високих моральних цінностей та готові нести персональну відповідальність перед людьми за ви-

29 Сайт депутатської фракції КПУ. – 2005. – 10 червня. 30 Кореспондент. – 2007. – 20 грудня. 31 Офіційний сайт КПУ. – 2009. – 24 червня. 32 Коммунист. – 2009. – 23 жовтня.


УНЦПД 20

конання своїх обіцянок. Втім, долею українського села та земельної реформи опікуються не всі кандидати. Так, у програмах М. Бродського, Л. Супрун, О. Рябоконя, С. Ратушняка, В. Проти-всіх відсутні програмні тези щодо цього питання. Більшість же учасників президентської кампанії висловили свої міркування з приводу даної проблеми. Найлаконічніший – націоналіст О. Тягнибок. Він вирішив обмежитися лише однією тезою, яка полягає в забороні торгівлі землею сільськогосподарського призначення. Небагатослівним виявив-ся і соціаліст О. Мороз, який виступає "за виключне право громадян України на землю". Він зби-рається зробити все, "щоб торгувати хлібом, а не землею, щоб село повнилося дитячими голоса-ми". Своє бачення реформ на селі докладніше виклав спікер парламенту В. Литвин, який збирається провести ревізію сільськогосподарських земель, скасувати незаконні операції купівлі-продажу та притягнути до відповідальності земельних шахраїв. В. Литвин готовий продовжити розпочату Ю. Тимошенко справу видачі на безоплатній основі документів про право власності на земельні діля-нки та державної реєстрації орендарів земельних паїв. Спікер добиватиметься пільгового кредиту-вання господарств, які використовують земельний пай за прямим призначенням, державної під-тримки сільських товаровиробників, створення Державного земельного банку та можливості про-дажу земельних паїв виключно цьому банку. Селяни можуть розраховувати на пільгове оподатку-вання утворюваних сільських підприємств строком на п’ять років, створення Фонду підтримки села для фінансування нових робочих місць, відновлення фельдшерсько-акушерських пунктів у кожному селі та великотоварного сільськогосподарського виробництва, а водночас мають бути готовими до суворого державного контролю за розрахунками з орендодавцями. О. Пабат солідарний з позицією В. Литвина в тому, що українська земля не може бути предметом купівлі-продажу, адже втрата землі веде до втрати державності. О. Пабат висловлює побоювання, що сьогодні можна втратити українську землю без жодного пострілу, якщо не припинити її роз-продаж в інтересах олігархів. Аби запобігти цьому, необхідно розкрадені й вилучені за борги сіль-ськогосподарські землі передати колишнім господарям або тим, хто буде готовий їх обробляти. О. Пабат обіцяє впровадити заборону на володіння землею тих, хто не є громадянином України, сис-тему жорстких лімітів на розміри приватних земельних наділів, а також скасувати можливість пе-редавати та приймати землю в заставу. На основі земельних ресурсів політик збирається відновити державну монополію, і держава здаватиме землю в довгострокову оренду фермерським господар-ствам. Бізнесмен С. Тігіпко серед решти кандидатів на пост глави держави до вирішення проблем земе-льної реформи підходить найбільш системно. Він намагатиметься зробити те, чого не спромоглася здійснити нинішня влада. Ключовим моментом в його діях стане створення вільного ринку землі, адже він добиватиметься ухвалення пакета законів "Про ринок земель в Україні", "Про державний земельний кадастр", "Про державний земельний банк" та низки інших, що є необхідною умовою для зняття мораторію на купівлю-продаж земель сільськогосподарського призначення. В ролі го-ловного державного агента на земельному ринку виступатиме Земельний банк, через який відбу-ватимуться всі операції з землею. С. Тігіпко вважає, що село має перетворитися на зону розвитку, для чого необхідні всі базові елементи сучасної інфраструктури – газ, світло, водопостачання, до-роги, телефон, Інтернет. Нагодувати Європу екологічно чистими продуктами обіцяє А. Гриценко, причому за великі гро-ші. Вирощуванню соняшника та рапсу заради експорту він скаже "ні". Українському селянину за-йматися працею буде вигідно, адже виробництво буде високотехнологічним і рентабельним, що досягатиметься шляхом створення ефективних, прозорих і доступних механізмів державної під-тримки та обмеження впливу чиновників. Селян очікує завидна доля, оскільки екс-міністр оборо-ни збирається забезпечити їх європейськими дорогами та комунальними зручностями, відтворити


УНЦПД 21

мережу сільських закладів культури, медицини, соціальних послуг, дитячих садків та шкіл. А. Гриценко обіцяє збільшити прямі надходження до сільських бюджетів, що досягатиметься через розмежування всієї землі між територіальними громадами. У І. Богословської плани в аграрному секторі більш грандіозні. Якщо А. Гриценко збирається прокормити Європу, то І. Богословська обіцяє нагодувати весь світ, адже Україна стане головним світовим гравцем на зерновому та продовольчому ринках шляхом створення Зернового Союзу з Росією та Казахстаном і матиме 30% світового виробництва зерна та борошна, що сприятиме над-ходженню інвестицій та процвітанню тваринництва, садівництва та овочівництва. Вивести Украї-ну з кризи І. Богословська має намір, зокрема, шляхом державного дотування та підтримки як ве-ликих аграрних підприємств, так і маленьких домашніх господарств. Вивести на новий рівень аграрне виробництво голова Української народної партії Ю. Костенко збирається шляхом створення земельного кадастру та відкритого реєстру прав власності на землю та інші об’єкти нерухомості, впровадження прозорих правил ресурсного забезпечення виробників сільгосппродукції та пільгового довгострокового кредитування. Одним із головних своїх завдань він вбачає забезпечення розвитку сільської місцевості, яке досягатиметься через ефективне вико-ристання та збереження родючості земель сільськогосподарського призначення, підвищення міні-мального розміру орендної плати за земельні паї, створення можливостей для започаткування під-приємницької діяльності та забезпечення пріоритетності спрямування бюджетних коштів на задо-волення першочергових потреб жителів сільської місцевості. III. Висновки Отже, більшість кандидатів виклали своє бачення розв’язання проблем в українському сільському господарстві. На підставі їх програм можна зробити висновок, що вони здебільшого містять де-кларативні та відверто популістські положення, що ускладнює можливість спрогнозувати подаль-ший розвиток аграрного сектора економіки. Лише небагатьом учасникам президентських перего-нів вдалося більш-менш системно підійти до викладення основних кроків на шляху подолання кризи в сфері земельних відносин. Аналіз передвиборних програм ключових претендентів, які мають шанс стати главою держави, та їх діяльність протягом кількох останніх років, дає підстави для висновку, що прийняття визнача-льних земельних законів багато в чому залежатиме від створення політичних союзів та домовле-ностей між ними щодо того чи іншого питання. Що ж до мораторію на торгівлю землями сільсько-господарського призначення, то немає жодної впевненості в тому, що його буде знято і після при-йняття ключових земельних законів. Адже в Україні вже сформоване вузьке, але досить потужне коло осіб, серед яких є представники практично всіх політичних сил, причетних до тіньових обо-рудок із землею, які зацікавлені в якомога тривалішому збереженні заборони на торгівлю нею. Але все-таки хочеться розраховувати на те, що українські політики, від яких так багато залежить, не лише щедро роздаватимуть обіцянки захистити українське сільське господарство, а ще й не за-буватимуть керуватися інтересами тих, про кого вони так дбають у своїх програмних засадах.

News & Politics

Випуск №2. Земельна реформа у політичних позиціях кандидатів у президенти України