Земельна реформа у Дніпропетровській області

2012

Дніпропетровська обласна радаМіжнародний центр перспективних досліджень

Дніпропетровська обласна асоціація органів місцевого самоврядування

Благодійна організація «Дніпровська асоціація розвитку реґіонів»Творче об’єднання ЗМІ України «Славута»

За підтримки Міжнародного фонду «Відродження»

Публічний документ

Публічний документ про земельну реформу в Дніпропетровській області підготов-лено аналітиками Міжнародного центру перспективних досліджень спільно з пред-ставниками громадськості Дніпропетровської області в рамках проекту «Створення Громадської платформи впровадження земельної реформи у Дніпропетровській об-ласті для моніторингу виконання завдань реформи та захисту прав власників, кори-стувачів та орендарів земельних ділянок», що реалізувався за фінансової підтримки Міжнародного фонду «Відродження».

Партнери проекту: Дніпропетровська обласна рада, Дніпропетровська обласна асо-ціація органів місцевого самоврядування, Благодійна організація «Дніпровська асо-ціація розвитку реґіонів», Творче об’єднання ЗМІ України «Славута».

Інформація, що міститься у методичному посібнику, призначена для загального ко-ристування. Відтворення, копіювання і розповсюдження методичного посібника «Створення Громадської платформи впровадження земельної реформи у Дніпропе-тровській області» та/або його частин у будь-якій формі дозволяються з обов’язко-вим посиланням на нього.

Автор: Микола Пугачов.

Над текстом працювали: Максим Лисюк, Віра Нанівська, Ірина Патроник, Анастасія Форос.

Літературне редагування: Надія ЦісикДизайн і верстка: ТОВ Видавництво «Оптима»

МЦПД висловлює особливу подяку представникам громадськості Дніпропетровської області, Дніпропетровської обласної ради та Міжнародного фонду «Відродження» за надані коментарі та поради.

Зміст

Головне 3Мета 4Проблеми 6Цінанероблення 7Рішення 8

Інституційні 8Нормативноправові 8Фінансові 8Альтернативнірішення 9Невирішеніпитання 9

Аналізпозиційзацікавленихсторін 9Противникиринкуземель,яківиступаютьзапродовженнямораторію 9Прихильникиринкуземель 10

Перешкодидлярішень 10Календарнийплан 11Впливгромадянськогосуспільства 11Рекомендації 11

МЦПД, 2012 �

Головне

Формування ринку земель сільськогосподарського призначення не­минуче і в Україні загалом, і в Дніпропетровській області зокрема. Проте через брак інформації, яка пояснювала б державну політику та дії органів влади, більшість громадян побоюється, що запровадження ринку земель призведе до втрати ними своїх земельних ділянок й уне­можливить користування землями громадського фонду. Як наслідок, велика частина суспільства виступає проти скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення.

Дніпропетровська область має можливості для того, щоб перетвори­ти земельну реформу з непопулярної у популярну, оскільки в суспіль­стві нині спостерігається очевидне невдоволення наявним станом зе­мельних питань. З одного боку, більшість сільських жителів мають у власності земельні ділянки, але не можуть цією власністю повноцінно розпоряджатися. З іншого – відсутність ринку землі унеможливлює підвищення ефективності сільськогосподарського виробництва та збільшення інвестицій в область.

Головними проблемами ринку земель, які стримують розвиток сіль­ського господарства та залучення інвестицій у реґіон, є:

відсутній єдиний земельний кадастр;

не завершено інвентаризації територій населених пунктів і земель за межами населених пунктів;

не в усіх населених пунктах встановлено межі;

не завершено розмежування земель державної і комунальної влас­ності;

не всім власникам земельних часток (паїв) оформлено права влас­ності на земельні ділянки;

діє мораторій на продаж земель;

ринок земель непрозорий;

екологічний стан земельних ресурсів незадовільний.

Активізація публічного діалогу та публічної політики, а саме: визна­чення перешкод земельної реформи та необхідних рішень, з’ясування позицій сторін, мобілізації підтримки прибічників реформи та нейтра­лізації її опонентів, залучення всіх зацікавлених сторін до формуван­ня громадянської платформи – усе це дасть змогу обрати оптимальну конфігурацію земельної реформи, яка забезпечить захист прав влас­ників земельних ділянок, врахує інтереси і сільських жителів – влас­ників землі, і інших громадян, які землі не мають.

� Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ

Мета

Земельну реформу в Україні спрямовано на створення сучасного рин­ку земель сільськогосподарського призначення на засадах зрозумі­лої та прозорої державної системи реєстрації прав на землю й надан­ня державою гарантій щодо захисту приватної власності.

Офіційним документом, який містить бачення мети земельної ре­форми, є Президентська Програма економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада», де передбачено «створити прозорий ринок земель сільськогосподарського призначення на основі єдиної системи зе­мельного кадастру». Згідно з цією Програмою метою реформи ви­значено: «забезпечити технологічне переоснащення галузі, перетво­рення її на ефективний, конкурентоспроможний на внутрішньому й зовнішньому ринках сектор економіки».

Аналіз законопроектів Верховної Ради України дає змогу визначити метою «врегулювання питань, пов’язаних з організацією і функціо­нуванням ринку земель в Україні, запровадження при цьому особли­вого механізму обігу земель сільськогосподарського призначення, забезпечення ефективних механізмів захисту законних прав суб’єк­тів такого ринку».

Дніпропетровська область – один з лідерів розвитку земельних від­носин і сільського господарства в Україні. Площа її сільськогосподар­ських угідь становить 2,5 млн га (6,0% сільгоспугідь України). Загальний обсяг виробництва валової сільськогосподарської продукції щоріч­но перевищує 6 млрд грн, що становить 5% ВРП (6,3–7,7% загально­державного обсягу, третє місце в Україні за виробництвом м’яса, четверте – яєць).

Область забезпечує стабільне виробництво зернових і зернобобових, під які засівають близько 1,1 млн га. 2011 року отримано врожай зер­нових 3,4 млн т (на 26,7% більше, аніж попереднього року), що є п’ятим показником серед усіх областей України.

В області завершується процес видачі державних актів на право влас­ності на землю. Більш як 280 тис. громадян уже отримали державні акти на право власності на свої земельні ділянки (паї), що становить майже 100 відсотків кількості громадян, які набули право на земельну частку (пай).

«Програмою розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніп­ропетровській області на 2011–2018 роки» визначено цілі місцевої реформи:

«збалансоване забезпечення потреб населення і галузей економі­ки в земельних ресурсах;

раціональне використання та охорона земель;

захист їх від виснаження, деградації, забруднення;

підвищення врожаїв екологічно чистої продукції та забезпечення продовольчої безпеки держави;

збереження ландшафтного і біологічного різноманіття;

Навіщо потрібна земельна реформа?

МЦПД, 2012 �

створення екологічно безпечних умов для проживання населення і провадження господарської діяльності;

стабілізація та нарощування обсягів виробництва в рослин­ництві;

підвищення родючості ґрунтів;

забезпечення життєздатності сільського господарства».

Заяви перших осіб держави щодо запровадження ринку землі та при­йняття Верховною Радою України Закону України «Про Державний земельний кадастр» (Закон України № 3613­VI від 07.07.2011) і проекту закону «Про ринок землі» (у першому читанні) дають підстави говори­ти про закінчення мораторію на продаж земель сільськогосподарсько­го призначення з 1 січня 2013 року.

Земельна реформа дасть змогу:

Отримати кожному власнику земельних ділянок гарантії своїх прав власності через запровадження Державного земельного кадастру та відповідного законодавства.

Вільно розпоряджатися своєю земельною ділянкою (самостійно об­робляти, здати в оренду, продати або здійснити відчуження в інший спосіб).

Використати земельну ділянку як інструмент залучення капіталу (застава, іпотека).

Збільшити інвестиції в сільське господарство.

Підвищити ефективність аграрного виробництва.

Підвищити рівень життя сільських жителів.

Припинити тіньовий (подекуди кримінальний) рух земельних діля­нок сільськогосподарського призначення та ввести його в законні рамки.

Забезпечити прозорість ринку землі, поліпшити інвестиційний клімат.

Які зміни відбудуться завдяки здійсненню земельної реформи?

� Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ

Проблеми

У суспільстві відсутнє розуміння земельної реформи як необхідної умови для аграрного розвитку України, оскільки в офіційних докумен­тах органів влади проблеми та державна політика щодо ринку землі не висвітлено в повному обсязі.

У «Програмі розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпро­петровській області на 2011–2018 рр.»1, «Комплексній стратегії роз­витку Дніпропетровської області на період до 2015 року»2 та у «Стра­тегії підвищення конкурентоспроможності реґіональної економіки в кластерах будівництва і сільського господарства»� визначено такі проблеми ринку земель, які стримують розвиток сільського господар­ства та залучення інвестицій у реґіон:

єдиний земельний кадастр відсутній;

не завершено інвентаризації територій населених пунктів і земель за межами населених пунктів;

не встановлено меж населених пунктів;

не здійснено розмежування земель державної і комунальної влас­ності;

не оформлено права власності на земельні ділянки власників зе­мельних часток (паїв);

діє мораторій на продаж земель;

функціонує непрозорий ринок земель сільськогосподарського при­значення;

екологічний стан земельних ресурсів незадовільний.

Після консультацій з дрібними і великими землевласниками, представ­никами органів місцевого самоврядування та Асоціації органів місце­вого самоврядування Дніпропетровської області та Дніпровською асо­ціацією розвитку реґіонів було визначено низку ключових проблем області, пов’язаних з урегулюванням земельних відносин:

Недостатня поінформованість населення про завдання земельної реформи в Україні загалом та способи її впровадження в області зокрема. Відсутній документ, який би давав системне бачення зе­мельної реформи, ключових елементів державної політики та ін­ституцій ринку земель, ролі держави в регулюванні ринку земель.

У нормативно­правових актах відсутні механізми здійснення зе­мельної реформи, не зрозумілі ролі кожного з органів, відповідаль­них за втілення земельної реформи, немає аналізу позицій зацікав­лених сторін.

Немає платформи для консолідації зусиль зацікавлених сторін і мо­ніторингу за дотриманням прав власників земельних ділянок, ко­ристувачів та орендарів під час впровадження земельної реформи,

1 Затверджено Рішенням Дніпропетровської обласної ради № 73­5/VI від 25 березня 2011 року.

2 Затверджено Рішенням сесії Дніпропетровської обласної ради № 132­7/VI від 24 червня 2011 року.

3 Затверджено 27 квітня 2011 року.

Проблеми, які будуть вирішені земельною реформою

Які проблеми заважають бурхливому розвитку сільського господарства?

МЦПД, 2012 �

зокрема під час інвентаризації земель, визначення на місцевості меж районів і населених пунктів, нормативно­грошової оцінки зе­мель сільськогосподарського призначення.

Експерти зазначають також такі проблеми земельної реформи в Україні:

Відсутність ринку землі заважає швидкому розвитку сільського гос­подарства. Для розвитку ця галузь економіки потребує інвестицій на оновлення матеріально­технічної бази, запровадження нових технологій, високопродуктивних сортів рослин і порід тварин.

Інвестиції не йдуть у сільське господарство через відсутність ринку землі. Інвестори не хочуть ризикувати своїми коштами, вкладаючи їх у землі, яка не є їхньою власністю. Придбати її у власність інвес­тори не можуть через відсутність ринку землі.

Селяни – власники земельних ділянок – не можуть залучити ін­вестиції через відсутність застави (іпотеки), якою може бути земля. Для іпотеки земельних ділянок потрібен ринок землі.

Створюється своєрідне коло проблем, які можуть бути вирішені за­провадженням ринку землі. Саме ринок землі є чинником, який може підвищити ефективність сільського господарства і використати потен­ційні можливості українських чорноземів.

Ціна нероблення

За оцінками експертів, за час дії мораторію сформовано тіньовий ри­нок землі, який становить близько 10% усіх земель (приблизно три мільйони гектарів)4. Від цих транзакцій продавці земельних ділянок отримують набагато менші кошти, аніж за умов цивілізованого ринку, а податки не сплачують у державу.

Якщо земельну реформу не буде здійснено, кількість земель на тіньо­вому ринку щороку збільшуватиметься. Тіньовий ринок землі та від­сутність інвестицій затримає економічний розвиток України. Пору­шення конституційного права власників земельних ділянок на вільне розпорядження своєю власністю неминуче призведе до протестів, за­ворушень, політичної нестабільності. Це перешкодить владі заверши­ти реформу та знизить рівень довіри до влади.

4 Аналітично­дорадчий цент Блакитної стрічки // http://brc.undp.org.ua/ua/press/ news/146?page.

Що означатиме нездійснення земельної реформи?

� Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ

Рішення

Інституційні«Комплексною стратегією розвитку Дніпропетровської області на пе­ріод до 2015 року» та «Програмою розвитку земельних відносин і охо­рони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.» для ство­рення прозорого ринку земель сільськогосподарського призначення передбачено інституційні рішення, зокрема:

інвентаризацію земельних ресурсів;

завершення видачі державних актів на право власності на землю;

завершення грошової оцінки земель;

виділення меж земельних ділянок у натурі (на місцевості);

створення електронного загальнодержавного кадастру землі й від­повідно земельно­інформаційної бази даних;

консервацію деградованих, малопродуктивних і техногенно­за­бруднених земель;

створення дієвої інфраструктури ринку землі.

Нормативно-правовіНа рівні Дніпропетровської області прийнято необхідні документи для успішного здійснення земельної реформи: «Програма розвитку земельних відносин і охорони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.», «Комплексна стратегія розвитку Дніпропетровської області на період до 2015 року» та «Стратегія підвищення конкурен­тоспроможності реґіональної економіки в кластерах будівництва і сільського господарства».

У «Комплексній стратегії розвитку Дніпропетровської області на пе­ріод до 2015 року» зазначено, що реалізація залежить від прийняття необхідних нормативно­правових актів на рівні держави:

Закону України «Про ринок земель»;

нормативно­правових актів щодо створення земельного іпотечного банку (фонду).

ФінансовіУ «Програмі розвитку земельних відносин і охорони земель у Дні­пропетровській області на 2011–2018 роки» передбачено, що рефор­ма реалізовується в повному обсязі за умови виділення коштів у сумі 133 834 тис. грн, зокрема 41 771 тис. грн – за рахунок державного бюд­жету, 24 379 тис. грн – за рахунок обласного бюджету, 49 707 тис. грн– за рахунок місцевих бюджетів, 17 977 тис. грн – за рахунок інших джерел.

Джерелами фінансування є кошти державного, обласного та місцевих бюджетів, які надходять у порядку відшкодування втрат сільськогос­подарського і лісогосподарського виробництва, а також інші джерела, не заборонені законодавством.

Якими інституційними та адміністративними інструментами буде здійснюватися земельна реформа?

Чи підготовлена законодавча база для впровадження земельної реформи?

МЦПД, 2012 �

Альтернативні рішенняОкремі політичні лідери українського суспільства (переважно опози­ція) пропонують перетворити інститут оренди землі у спадковий.

У громадянських осередках, близьких до комуністичної та соціалістич­ної партій, питання обігу землі як власності практично не обговорю­ють, щодо власності на землю висувають застаріле в часі гасло надання землі у власність лише працюючому власнику з обмеженням застосу­вання найманої праці. Водночас у програмних документах цих політич­них сил ці питання не набули жодної деталізації. У ринкових умовах така позиція є абсолютно нежиттєвою й пов’язана переважно з тим, що певна частина сільського та міського населення старшого віку збе­рігає ідеологічні установки соціалістичного режиму 1917–1990 років.

Невирішені питанняПредставники груп інтересів стверджують, що у проекті закону «Про ринок земель» відсутні рішення таких проблем:

Набуття власності на землю: постійне безстрокове користування, відсутність колективних/комунальних актів на землю, передання у власність земель водного фонду, володіння де­факто.

Відсутність механізму захисту від «підставних» осіб, які купувати­муть землю.

Обмеження щодо максимальних площ земельних угідь у власності та оренді нераціональні.

Аналіз позицій зацікавлених сторін

Залежно від зайнятої позиції щодо формування та запровадження прозорого ринку землі можна виділити дві групи зацікавлених осіб: противники земельної реформи та її прибічники.

Противники ринку земель, які виступають за продовження мораторію

Власники земельних ділянок, які не мають змоги обробляти свою землю і хочуть продати (за оцінками експертів, це близько чверті власників землі), – через брак інформації ці громадяни переважно побоюються, що у них землю просто заберуть за безцінь.

Власники земельних ділянок, які самі обробляють свою землю і не хочуть її продавати (фермери і члени особистих селянських госпо­дарств), – через брак інформації та недовіру до влади, до великого бізнесу та до судової системи ці громадяни переважно побоюються, що у них землю заберуть, тому виступають проти ринку землі.

Фермери і сільськогосподарські підприємства, які використову­ють (орендують) землі, – побоюються, що через запровадження ринку вони будуть позбавлені можливості подальшого використан­ня землі.

Громадяни, які не мають землі, але побоюються, що земельна ре­форма позбавить їх можливості користуватися землями громад­

10 Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ

ського фонду, виходи до лісів і водних ресурсів (річки, озера, моря) вони втратять, бо їх перетворять на приватні території.

Прихильники ринку земельСучасні холдингові виробничо­збутові аграрні структури – хо­чуть легалізувати свої земельні масиви, вже сформовані в умовах переважно тіньового ринку.

Представники малого та середнього бізнесу – власники фермер­ських господарств, які утвердилися в аграрному виробництві й хо­чуть його розширити на засадах нарощування земельних масивів власних господарств.

Представники банківського капіталу, зокрема іноземного, які роб­лять ставку на застосування іпотеки в аграрному секторі України.

Закордонні та вітчизняні інвестори, які вбачають в Україні предмет для запровадження великих інвестиційних програм.

Власники земельних ділянок, які не мають змоги обробляти свою землю, хочуть її продати та вірять, що цивілізований ринок дасть їм змогу отримати за неї гідну плату.

Зацікавленими особами у запровадженні прозорого ринку землі ма­ють бути близько 7 млн власників земельних ділянок в Україні, більш як 40 тис. фермерських господарств та інвестори, які прагнуть вклада­ти свої кошти в аграрну сферу. Проте брак достатньої інформації щодо ринку землі, відсутність публічної дискусії з цього питання, незнання своїх прав і можливостей щодо розпорядження земельними ділянка­ми, відсутність допомоги щодо користування правами сприяли тому, що велика частина сільських жителів не сприймає ідеї запроваджен­ня ринку землі. Публічно проти скасування мораторію виступають переважно організації фермерів, а також керівники малих і середніх сільськогосподарських підприємств.

Перешкоди для рішень

Необхідним кроком для зняття мораторію на продаж сільськогоспо­дарських земель є прийняття закону України «Про ринок земель». Цей законопроект прийнято у першому читанні 9 грудня 2011 року. Водночас аналіз виявляє такі перешкоди для здійснення земельної реформи:

ще не сформовані інституції, які допомагають громадянам реалізу­вати свої права щодо ринку земель, реєструвати угоди і право влас­ності тощо;

заходи щодо підвищення нормативної грошової оцінки сільськогос­подарських земель в 1,756 разу ускладнюють відносини між сіль­ськогосподарськими підприємствами – орендарями і власниками земельних ділянок;

якщо коштів, які надходять до бюджетів у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, буде недостатньо, – земельна реформа не матиме фінансування, а отже, не відбудеться.

Що може перешкодити здійсненню земельної реформи?

МЦПД, 2012 11

Календарний план

Програмою економічних реформ на 2010–2014 роки «Заможне су­спільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна влада» перед­бачено до 1 січня 2012 року «створити прозорий ринок земель сіль­ськогосподарського призначення на основі єдиної системи земельного кадастру». У Щорічному Посланні Президента України до Верховної Ради України та відповідно до норм проекту закону України «Про ри­нок земель» мораторій має бути скасовано з 1 січня 2013 року.

«Комплексною стратегією розвитку Дніпропетровської області на пе­ріод до 2015 року» та «Програмою розвитку земельних відносин і охо­рони земель у Дніпропетровській області на 2011–2018 рр.» передба­чено план завдань і заходів розвитку земельних відносин та охорони земель в області5.

Вплив громадянського суспільства

Дніпропетровська область в аграрній сфері характеризується великою кількістю неурядових громадських організацій, пов’язаних з аграрним сектором і створених за фаховою ознакою, сферою дії або спільни­ми інтересами. Крім того, в аграрному секторі здійснюють діяльність й організації універсального плану (багатьох сфер діяльності). Проте кількість організацій, які виявили активність щодо майбутнього ринку земель сільськогосподарського призначення, досі невелика.

Щодо земельної реформи громадянське суспільство представлено кількома групами з різними інтересами: користувачі земельних діля­нок (великий і малий бізнес), громадяни – власники земельних діля­нок, організації, які не представляють інтереси власників або користу­вачів, проте прагнуть забезпечення законності і порядку в державі.

Рекомендації

Для мінімізації ризиків, пов’язаних із впровадженням земельної реформи в Дніпропетровській області, необхідно сформувати гро­мадську платформу впровадження земельної реформи. Її основне завдання – моніторинг впровадження органами виконавчої влади земельної реформи в області та захист прав, які можуть бути по­рушені в перебігу виконання завдань реформи. Щоб громадська платформа була ефективним інструментом мінімізації ризиків, її потрібно сформувати з представників усіх зацікавлених сторін і правозахисників.

Для активізації громадського діалогу щодо запровадження ринку землі першим на часі заходом має стати просвітницька роз’ясню­

5 Див. додатки 1–3 до рішення Дніпропетровської обласної ради від 25 березня 2011 року № 73­5/VI.

12 Земельна реформа в Дніпропетровській області. Публічний документ

вальна робота для представників усіх зацікавлених сторін. Її зав­дання – роз’яснювати та поширювати інформацію про правовий статус власників землі, орендарів, користувачів і нові можливості, які створить запровадження сучасного ринку землі, та основні по­ложення законодавства щодо ринку земель.