Universidad de las Américas Puebla

Seminario de Diseño y Evaluaciones de Políticas Públicas.

Narcotráfico:

“Evaluación de la política pública ejercida en materia de seguridad nacional, específicamente en la lucha contra el crimen organizado durante el sexenio

2006-2012”

Profesor: Dr. Victor Manuel Reynoso.

Alumnos: José Manuel Lemus Romero 144563

Adrián Vargas Riestra 141232

Tania Gabrielle Contreras Rojas 138239

Ana Celia Hernández Arroyo 138138

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Resumen

El fenómeno de narcotráfico y la seguridad nacional es hoy por hoy un tema complejo dado su permeabilidad en todos los extractos sociales y de gobierno. Al contextualizarse como un una problemática, tendrá por tanto, la necesidad de un conjunto de acciones articuladas para su posible control y eventualmente erradicación. Las políticas públicas diseñadas por el estado mexicano juegan un papel importante en este conjunto de acciones. La aparente doble paradoja que implica el combate a las drogas se sintetiza en la tendencial disgregación de un pilar básico del estado mexicano: las fuerzas armadas y la falta de cohesión de la nación frente a ciertas instituciones del estado por la corrupción, expansiva pobreza extrema, criminalidad creciente, entre otras.

PALABRAS CLAVES: Narcotráfico, drogas, criminalidad, crimen organizado, inseguridad, políticas públicas.

1. Contexto e Historia

Narcotráfico en México tienen sus orígenes a finales del siglo XIX y principios de XX con la llegada de los chinos a las zonas mineras de Sinaloa, iniciadores de la siembra de amapola. Por tanto, crece el uso del opio en esta zona; En los años 70 se consolidan las familias de narcotraficantes: los Favela, los Fonseca Carrillo, Caro Quintero, Payan. Posteriormente: Arrellano Félix, Carrillo Fuentes, Guzmán Loera como los capos fabricantes de drogas. La baja de precio de la droga y la disminución del consumo en USA, provoca la guerra en entre los carteles mexicanos por conquistar el mercado de USA y el nacional. El premio será el control oligopólico individual de una organización o federación única de narcos del mercado de la droga en México. Un hecho innegable, es que la producción y el consumo de droga en México en lugar de disminuir han aumentado.

En la historia del narcotráfico en México podemos advertir el peso de factores tanto externos, como internos. Al inicio, como ahora, el corazón del negocio se encontró al otro lado de la frontera. La evolución del negocio, sin embargo, no dependió exclusivamente del mercado emergente en EEUU, sino también de las condiciones internas que imperaron en México. En las primeras décadas (1914-1920) una figura dominaría el escenario, el coronel, político regional y empresario criminal, Esteban Cantú. Con un ejército personal de 1.800 hombres y protegido por una geografía inhóspita, Cantú aseguró el control político y militar de Baja California Norte y se apoderó de una tajada importante del flujo ilícito de drogas. Las arcas de su gobierno se beneficiaron de las “cuotas” pagadas por comerciantes de opio. Si bien parte del opio era producido localmente, una buena cantidad provenía de Asia para ser refinado y re-exportado a EEUU.

En aquél entonces, el grueso de la actividad ilícita se concentraba en la producción y tráfico de opio. Las actividades que florecieron al amparo de la prohibición despertaron suspicacias en ambos lados de la frontera. Por un lado, la intensificación de los controles en EEUU detonó un verdadero “boom” del vicio en las ciudades fronterizas con México. El número de turistas aumentó de manera notable, de 14.130 en 1919 a 418.735 un año después, impulsado por la prohibición del consumo de sustancias alcohólicas. Este “boom” no sólo permitió la obtención de enormes recursos, sino que ofreció una base para la autonomía local y regional. Ya en 1919, un agente del tesoro estadounidense afirmaba que el con trabando de opio se había convertido en un negocio multimillonario en México. No debe extrañar, pues, que todavía endeble gobierno central tuviera razones para actuar y prohibir la importación de opio a partir de 1916. Tras esta decisión podemos ver el ánimo de un gobierno para mantenerse en pie, extender su control territorial, contener el flujo de armas a través de la frontera y dispuesto a apuntalar la relación con Washington con gestos simbólicos.

En efecto, aunque varias repúblicas latinoamericanas habían ya firmado la Convención de 1912, para 1916, sólo México había impuesto algún tipo de restricciones a estas actividades. En

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esos años, en la aún lenta pero constante expansión del cultivo del opio y de la marihuana se irían tejiendo lazos cada vez más estrechos entre un mercado ilícito en expansión y una clase política, en ascenso [Serrano, 2007].

En el surgimiento y evolución del modelo regulador coinciden dos variables fundamentales: la gradual centralización de la autoridad del Estado y la intensificación de las presiones externas e internas a favor del cumplimiento de la prohibición. En ambos procesos se irían acomodando las piezas de un sistema de regulación estatal del mercado ilícito de drogas. Mientras las presiones externas buscaban el cumplimiento irrestricto de la prohibición, las presiones internas condujeron a su acatamiento intermitente y selectivo y, en última instancia, al surgimiento de un modelo regulador y de contención anclado en la incipiente estructura estatal. La relación entre la dimensión externa de la prohibición y la acción estatal dio lugar a un proceso complejo y no siempre terso. En un inicio, la aplicación selectiva de la prohibición fue más resultado de la debilidad, que de la falta de voluntad política de la autoridad central. Sin embargo, al paso de los años, en el precario cumplimiento de la prohibición va a ser cada vez más notorio el afán de lucro y la presencia de arreglos y componendas políticas.

En México, la segunda guerra mundial se convirtió en el motor, si no en la causa de la expansión del cultivo de amapola en los estados del norte. Más allá de la discusión larga y reiterada acerca de si Washington solicitó o no a las autoridades mexicanas la expansión del cultivo “legal” de amapola, lo que es claro es que la diplomacia antinarcóticos estadounidense de esos años no se caracterizó por su congruencia o consistencia. Las fuentes de abastecimiento en Europa y Asia se fueron cerrando, mientras la multiplicación de bajas y heridos disparó la demanda de morfina. Ante las circunstancias, Henry Anslinger no sólo se vio obligado a aceptar que el opio y a la marihuana eran fundamentales para la defensa nacional de EEUU, sino a autorizar el cultivo de amapola bajo “licencia” estatal en Norteamérica. Oficial o no, lo cierto es que la visita de Benjamin “Bugsy” Siegel a México fue interpretada como una misión para persuadir a políticos mexicanos de las ventajas y/o “necesidad” de aumentar los cultivos de amapola. Fue así como el esfuerzo bélico hizo su contribución a la expansión de la economía ilícita de las drogas en México [Serrano, 2007].

En efecto, el impacto de la guerra trajo consigo una expansión sin precedentes del cultivo de

amapola en este país. Aunque el grueso de esta agricultura se concentró en el estado de Sinaloa, pronto se expandió a los estados de Sonora, Durango y Chihuahua. No debe pues sorprender que las secuelas de la guerra apartaran aún más a México de la realidad exigida por las reglas estrictas de la prohibición. El problema podía no ser simple pero era claro. Sobre todo porque a esas alturas existía ya un sistema internacional de certificación de importaciones y exportaciones que, aunque pretendía informar de manera imparcial sobre de las tendencias y las anomalías en el mercado lícito de estas sustancias, alteró de manera radical la naturaleza política del problema. Aunque en retrospectiva las cifras y los volúmenes parezcan mínimos, cualquier reporte de desviación era potencialmente explosivo. Para principios de la década de los cuarenta estos reportes indicaban que México había excedido sus cuotas anuales de importación legal de estas sustancias y se denunciaba también el florecimiento de los cultivos ilícitos.

En la historia reciente de las relaciones México-EEUU hay quizás dos grandes momentos de ajuste y acoplamiento institucional: la guerra fría y el periodo post-11-9. En 1947 se echa a andar un proceso importante de reforma institucional con el cual las autoridades mexicanas buscaron responder a los desafíos del nuevo entorno internacional y más específicamente de la vecindad con EEUU. Aunque desde 1945 el presidente Ávila Camacho había reconocido la dependencia estratégica de México “vis a vis” EEUU, las autoridades mexicanas no podían ignorar las graves consecuencias que podría traer consigo la dispersión y fragmentación de la autoridad. La centralización sería la clave de la unidad y ésta a su vez, la esencia de la estabilidad. Se inicia, así, una ambiciosa reorganización del poder que buscará de manera casi simultánea, consolidar la

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autoridad central en varios frentes y asegurar, por esta vía, el orden y la estabilidad. En el centro de la nueva estructura que se va dibujando aparecerá, desde luego, el partido oficial, apuntalado por una serie de reformas centralizadoras1. En el terreno de las políticas contra las drogas, los cambios no serán menos importantes. Aunque la clasificación de los crímenes por narcotráfico permaneció bajo la categoría de infracciones a la salud pública, a partir de 1947, la Procuraduría General de la República (PGR) asume la responsabilidad. Las instituciones de salud abandonan, pues, la escena y en su lugar aparece una nueva estructura centralizada en cuyo eje encontramos a una nueva agencia: la Dirección Federal de Seguridad (DFS). La DFS no sólo sería la primera agencia federal encargada de vigilar el cumplimiento de la prohibición, sino también el primer eslabón de una larga cadena de ajustes institucionales emprendidos por las autoridades mexicanas con el afán de controlar y regular la actividad ilícita del narcotráfico y de satisfacer las expectativas de Washington. En ese momento, el reacomodo, no se circunscribió exclusivamente al ámbito interno.

En el ápice de la guerra fría el diplomático Oscar Rabasa no sólo representó a México, sino que con el aval de Washington y de Ottawa, presidió también a la recién creada Comisión de Narcóticos de la ONU. En todos estos cambios se puede advertir la aceptación y el acoplamiento de México a la nueva realidad estratégica.

Desde luego que la federalización implicó la transferencia del control local del narcotráfico a las autoridades centrales y el tránsito de un modelo local de regulación —en manos de gobernadores y notables regionales— a un sistema centralizado de regulación y protección de una industria pujante. Este modelo de regulación arraigó en una serie de prácticas y relaciones complejas, todas ellas al amparo de acuerdos de reciprocidad. La responsabilidad de las la autoridad era gestionar la organización eficiente y pacífica del mercado, a cambio de “impuestos” extraídos de la actividad criminal. Para entenderlo, conviene dejar claro que los traficantes no operaron como agentes autónomos, sino al frente de franquicias cumplidamente otorgadas por las agencias reguladoras. Gracias a estos “permisos” y a la protección provista por representantes y agentes oficiales, los empresarios criminales pudieron desarrollar zonas de producción, hacer uso de vías de comunicación y transporte y enfilar también sus productos hacia el mercado estadounidense. En este modelo de regulación las “plazas”, es decir, el control de los retenes y los puntos estratégicos de tránsito —fundamental para la extracción de rentas e impuestos y para el control y vigilancia de los movimientos—permaneció en manos de policías locales y federales. 2

Sin duda los síntomas más claros de este agotamiento se van a mostrar en dos planos: en la corrupción que va a anidarse en las entrañas de las agencias antinarcóticos y en los crecientes niveles de violencia que van a acompañar a estas actividades ilícitas. Pero aún aquí el cambio no se dio de un golpe. Aunque los escándalos van a ser más frecuentes y los umbrales de violencia van a ir aumentando, en un inicio la tendencia parecía seguir una lógica gradual, geográfica y hasta cierto punto diferenciada. Así pues, desde 1970, las fisuras pudieron comenzar a detectarse en el asalto con metralletas a la casa del jefe de la policía de Culiacán, en el asesinato siete años después de Alfredo Reyes Curiel, un alto oficial de la policía judicial del estado o de Gustavo Sámano, un asesor militar, al inicio de las campañas de erradicación. Pero de manera especialmente trágica en el asesinato del ex-procurador de Sinaloa en la ciudad de México y del cardenal Posadas en 1993 [Astoga,1996].

Al terminar los ochenta, los mecanismos de control y regulación habían hecho agua. Aunque las zonas de cultivo perduraron, la organización geográfica del mercado se desvaneció, el control de las plazas fue corrompido con sumas inimaginables y abierta y violentamente desafiado por las organizaciones criminales. Al avanzar la década los carteles fueron dividiendo al país y

1 Las reformas llevaron al retiro de los militares del partido, prohibieron su participación política y sentaron las bases para el control federal de las elecciones. Soledad Loaeza, “En la frontera de la superpotencia. La inmediata posguerra y el primer reformismo mexicano 1944-1946”2 Luis Astorga, “Viaje al país de las drogas” y El Siglo de las Drogas, p.39; Véanse también los testimonios recabados y presentados en Pimentel, “Mexico’s legacy of corruption”, pp. 182-183 y por Carlos Flores, “El Estado en crisis: crimen organizado y política. Desafíos para la Consolidación Democrática”, Tesis de Doctorado, UNAM, 2005, pp. 111-115.

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repartiéndose sus territorios. En Mexicali, por ejemplo, Rafael Chao, un exigente de la DFS se apoderó de la zona y con la ayuda de sus colegas logró cerrar la carretera Mexicali-San Luis Río Colorado para recibir allí a aviones cargados de cocaína3. En Sinaloa, el Chapo Guzmán estableció los cimientos del cartel del Golfo. De igual modo, en Tijuana la organización de los hermanos Arellano Félix, herederos de Félix Gallardo, controló los movimientos de droga con la intimidación y la violencia. Mientras que desde Ciudad Juárez, Amado Carrillo, el “señor de los cielos” fue extendiendo el dominio de las rutas aéreas hasta el corazón del país en las ciudades de Cuernavaca y Guadalajara. Poco hace falta para reconocer la incapacidad del Estado —ya sea actuando conforme a la ley o transigiendo, como la había venido haciendo, con el crimen— para regular, controlar y vigilar este boyante y cada vez más violento mercado. Los vínculos de obligación se desdibujaron, los compromisos de reciprocidad se desgarraron, en ocasiones violentamente, y antes las circunstancias, las autoridades vieron palidecer su capacidad para gestionar la coexistencia pacífica y disciplinada de las organizaciones criminales. Da la impresión de que ante la impotencia, los presidentes de la Madrid y Salinas no tuvieron otra opción que elevar el narcotráfico al plano de las amenazas a la seguridad nacional [Reuter..].

Aunque en los noventa la negociación y firma del Tratado de Libre Comercio de Norte América parecía abrir un resquicio para la recuperación económica, hoy sabemos que entre sus éxitos no figuró un aumento importante en el crecimiento económico o el empleo4. En estas condiciones, el desempleo fue el motor, sino la causa última, del mayor flujo de indocumentados en la historia de la migración de mexicanos, de la concentración de un sector sin empleo fijo, que algunos hoy llaman informal y, por consiguiente, de una reserva importante de mano de obra para una floreciente economía ilícita. Una economía dominada ya por los servicios de transporte, tránsito y comunicación, a los que se sumaron poco después los servicios de distribución de drogas y de protección privada. Por consiguiente, en la nueva, boyante y diversificada economía ilícita de los noventa —con sus ramificaciones en la industria del robo de autos, del secuestro y otras actividades— nos topamos por igual con la presencia de transportistas, cargadores, conductores, pilotos, que abogados, secretarias, asesores e ingenieros financieros y, no faltaron, por supuesto, los vigilantes y sicarios. Para 1997, once mil personas habían sido arrestadas por delitos contra el narcotráfico y el crimen organizado. El narcotráfico y el crimen organizado no sólo se habían convertido en un ingrediente importante de la economía, sino también en una trama cada vez más visible y torcida de la política. No debe, pues, sorprender que en el curso de una década el andamiaje visible de las políticas antinarcóticos se viniera abajo. Al desmantelamiento de la DFS en 1985 siguió la creación de la dirección general de investigación y seguridad nacional y poco después la subsecretaría para la investigación y el combate al narcotráfico. Estas instituciones fueron poco después reemplazadas por la agencia para la atención de los delitos contra la salud, el instituto nacional para el combate al narcotráfico, la oficina especial de la PGR para los delitos contra la salud y la más reciente eliminación de la subsecretaría para la delincuencia internacional organizada. Aunque el catalizador de estos cambios fue, en la mayor parte de los casos, algún escándalo de corrupción, la contraparte de este reacomodo institucional fue el despido masivo y cada vez más frecuente de policías y de agentes de seguridad [Monica…].

2. Narco-corrupción y militares en México

No es nueva la masiva y permanente participación militar en el combate al narcotráfico (localización y deshierbado de sembradíos, arresto de narcotraficantes, decomiso de armas y vehículos aéreos y terrestres e incineración de droga). Sin embargo, durante los últimos años, dicha participación ha presentado cambios cualitativos importantes como son: llevar a cabo acciones de persecución y arresto de grandes y medianos capos, mayores labores de recopilación de información, planeación y dirección de operativos antinarcóticos y participación selectiva y restringida, a través de medianos y altos mandos, en la mayoría de las corporaciones policiacas

3 Jesús Blancornelas, El Cártel, México D.F. Plaza Janés, 2003, pp. 48 y 153.4 Serrano “Integration and Security in North America: Do good neighbours need good fences?”, International Journal, vol. LXI, no.3, 2006 (NorthAmerican Security and Prosperity)

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estatales, en la Procuraduría General de la Republica, en el desaparecido Instituto Nacional de Combate a las Drogas, en los aeropuertos y carreteras y en el sistema penitenciario.

Los primeros efectos del contacto permanente de la milicia con un medio tan disgregador como es el narcotráfico han comenzado a aflorar [ Piñeyro,…]. El conocido caso del general Gutiérrez Rebolledo, como ejemplo de colusión y corrupción, puede ser la punta de un amplio témpano donde coexistan: sordas pugnas de corrientes militares profesionales e institucionales y de narco-militares, casos de desmoralización e incluso indisciplina por desconfianza en ciertos mandos al considerar que los costos en heridos y muertos no valen la pena en una guerra perdida de antemano, de situaciones de descontento dado el riesgo de desprestigio de la imagen pública de la milicia, etc. Sobran opiniones calificadas que han señalado con diversos tonos lo mismo: significó un colosal error histórico involucrar a las fuerzas armadas en la brigada antidrogas. Empero, ante los hechos consumado, solo cabe tomar medidas correctivas de corte más amplio y desde una visión propositiva, Esto es, la lucha antinarcóticos en México ha tenido un enfoque político-militar que privilegia las labores de detección, persecución y represión en detrimento de labores de igual o mayor importancia, estas son: las acciones de prevención política extensa, amplia participación social e integral injerencia institucional.

De igual forma, resulta impostergable la profesionalización de los cuerpos policiacos estatales para; de forma paulatina, reducir la participación militar en labores contra de narcotráfico y considerar la propuesta de la anterior Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados en el sentido de crear una Gendarmería Nacional similar a la de Francia5. Las campañas de prevención o sensibilización social sobre el amplio y complejo problema conformado por el naco-tráfico-drogadicción son acciones básicas. Los espacios de participación social amplios y constantes resultan imprescindibles. Los partidos políticos nacionales, sindicatos de empresas e industria, diversas iglesias, universidades públicas y privadas, asociaciones empresariales a través de reuniones, seminarios, conferencias, etc., son actores sociales claves para reducir el impacto del fenómeno, además del apoyo de los medios masivos de comunicación que deben jugar una función de utilidad pública como les corresponde de acuerdo al Ley.

Empero, el círculo cerrado interno y externo del combate al narcotráfico no puede romperse solo con voluntad política colectiva, se requiere cambiar las difíciles condiciones económicas en que viven y se reproducen considerables segmentos poblacionales, pues tales condiciones son un inmejorable caldo de cultivo para la proliferación del virus del narcotráfico. Pueden multiplicarse las acciones militares nacionales y binacionales, avanzar la reforma del Estado y realizarse campañas de concientización, pero, si no mejoran las condiciones de vida de la nación el narcotráfico se convierte en opción de vida para numerosos sectores sociales y tiende a dividir la nación y erosionar al Estado y en especial a las fuerzas armadas de México.

3. Las relaciones bilaterales y el contexto actual

Las propuestas y asistencia norteamericanas parten de una evaluación positiva en lo general de la acción antinarcóticos mexicana. En primer lugar, se evalúa la voluntad política presidencial de combatir el narcotráfico entendida como: la aprobación expedita de leyes anticrimen organizado, el impulso para la legislación antilavado de dinero, las ordenes para la remoción de medianos y altos mandos civiles y militares corruptos, la creación de nuevos grupos de investigación y operativos, la disposición para la firma de convenios bilaterales, entre otros aspectos. En segundo lugar, se evalúa la eficiencia operativa, es decir, el aumento en las confiscaciones de cargamentos de drogas, propiedades y cuentas bancarias, la erradicación de plantíos, el número de arrestos de narcos nacionales y extranjeros, así como de grandes capos, la confiscación de armas y transportes terrestres y aéreos, el saldo de heridos y muertos en combates. En tercer lugar, además del frente operativo, se evalúan a futuro las acciones preventivas y la concesiones: mayor intercambio de información binacional inter-agencias (DEA-PGR) e interinstitucional (Departamento de Defensa- Secretarías de Defensa y Marina)

5 Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados. Informe de Labores 1993.1997. México, D.F. p.47-52

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(Departamento de Estado-Secretaría de Relaciones Exteriores), la aceptación de entrenamiento policiaco militar por agencias norteamericanas, de equipo militar antidrogas, de sobrevuelos en territorio nacional, de reuniones conjuntas de cuerpos especializados de alto nivel, de acciones policiacas o navales binacionales antidrogas, entre otros elementos a mencionar.

Las concesiones que México ha venido haciendo son: en primer lugar, la aceptación de 73 helicópteros UH1H, en donación condicionada por el Departamento de Defensa de los Estados Unidos, equipo de herramientas y de apoyo terrestre suficientes para dos años; así mismo, se dio la autorización de sobrevuelo para aviones norteamericanos en territorio nacional en misiones de monitoreo y recarga de combustible de los mismos en aeropuertos. En tercer lugar, se acepto el entrenamiento de soldados mexicanos (más de trescientos en el año fiscal de 1996 y más de 1500 en 1997 e igual número en 1998) en curso para mejorar la capacidad antidroga, en acción rápida, en transporte aéreo, en inteligencia y formación de cuadros y operaciones marítimas antidrogas. Por último destaca la asistencia a un curso de adiestramiento avanzado para 29 oficiales policiacos de las fuerzas de tarea fronteriza binacionales y 10 oficiales más de la Unidad contra el Crimen Organizado. Este programa educativo fue apoyado por la DEA, el FBI y la División Criminal de los departamentos de Justicia y Tesoro. A estos cursos asistieron también los agentes de la DEA y el FBI residentes en México.

Sin embargo, al parecer no existe suficiente voluntad, particularmente voluntad política, para ubicar la relación bilateral en el nivel de aliados ni geoeconómicos ni geopolíticos.

4. El discurso oficial: Felipe Calderón Hinojosa

Cuando Felipe Calderón asume la presidencia en diciembre de 2006 hereda una situación en materia de seguridad caracterizada por lo siguiente: a) control territorial de partes del país por el narcotráfico; b) una guerra entre cárteles de la droga causante de altos niveles de violencia; c) una renuencia del gobierno de Fox para usar la fuerza pública; d) conflictos con Estados Unidos por la narcoviolencia en la frontera; e) un flujo estable de drogas hacia Estados Unidos, que no se vio afectado por las políticas antinarco de Fox; f) un aumento considerable en los niveles de consumo de drogas iliciticas en México, tendencia visible desde la década de los noventa (Chabat, 2010).

Frente a este panorama y en un contexto de crisis de legitimidad interna por su triunfo apretado en la elección de 2006, el gobierno de Calderón decide lanzar una campaña de combate directo al narco con apoyo del ejército. De esta forma, a solo 11 días de iniciado realiza el primero de una serie de operativos territoriales contra el narcotráfico en el estado de Michoacán, de donde es originario el presidente. El objetivo de este operativo, según el secretario de Defensa, Guillermo Galván Galván, era “proporcionar lo niveles de seguridad que hagan viable la vida ciudadana”. El propio procurador Medina Mora señaló en una entrevista televisiva en 2008 que el objetivo de esta guerra no era “terminar con el narcotráfico sino convertirlo en un problema de seguridad pública” en lugar del problema de seguridad nacional en que se había convertido.

En los discursos de Felipe Calderón se distingue desde los primeros discursos una priorización por el tema de la seguridad, siendo el tema más mencionado en todos ellos, e inclusive lo es en comparación con el resto de los presidente anteriores, a pesar de ni siquiera haber tocado el tema en campaña, con una mención de casi 600 ocasiones solo en los primeros treinta meses de gobierno (Del Castillo, 2010). De esta manera, el tema de la seguridad se justifica desde un inicio por medio de la “delincuencia”, que generalmente se define organizada, la cual se dibuja como la que “pretende atemorizar e inmovilizar a la sociedad y al gobierno; la inseguridad pública amenaza a todos y se ha convertido en el principal problema de estados, ciudades y regiones enteras6. Seguido de esta afirmación, en el mismo discurso afirma que una de las tres prioridades que va a encabezar en su gobierno es, precisamente, “la lucha por recuperar la seguridad pública y la legalidad”, por lo que las instituciones de seguridad pública tendrán transformaciones para “incrementar sustancialmente su eficacia”, ya que los resultados que entreguen esas instituciones son vitales para “recuperar la fortaleza del Estado y la convivencia

6 Calderón/01.12..06/Mensaje Presidencial /45-48

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social, seguridad de que nuestra vida, la de nuestras familias y nuestro patrimonio estarán protegidos”; de esta manera justifica el uso de las fuerzas armadas, ya que supuestamente esas son instituciones estatales con tradición, con más integridad y menos penetradas por la corrupción.

La estrategia de Calderón de combate al narcotráfico contenía otros elementos además de los operativos policiaco-militares. Uno de estos fueron las reformas legales propuestas por el gobierno en 2007 y 2008. En marzo de 2007 el presidente envió al Congreso una iniciativa de reforma a varios artículos constitucionales en materia penal: a) la inclusión del arraigo dentro del texto constitucional como medida cautelar para delitos graves; b) la autorización para que la policía pueda ingresar en un domicilio particular, sin orden de cateo en caso de delito flagrante; c) la autorización para que, en caso de delitos de delincuencia organizada, el ministerio publico pueda ordenar arraigos, cateos e intervención de comunicaciones privadas; d) la autorización para que los sentenciados de fuero común puedan purgar penas en prisiones federales y los del fuero federal en prisiones del orden común; e) la autorización para que en caso de delincuencia organizada, se pueda mantener en reserva nombre y datos del acusador; f) la posibilidad de que la víctima de un delito también pueda solicitar directamente la reparación del daño; g) la autorización para que los menores de edad no estén obligados a carearse con el inculpado, h) la autorización para que el estado pueda incautar bienes que son instrumento, objeto o producto de actividades de delincuencia organizada; i) el establecimiento de la autonomía técnica a la policía para realizar labores de investigación, aunque sigue dependiendo del ministerio público; j) el establecimiento de un Código Penal único para todo el país que sería emitido por el Congreso nacional y no por congresos estatales; k) la creación de un Sistema Nacional de Desarrollo Policial que regulará y estandarizará el ingreso, selección, permanencia, profesionalización, promoción, remoción, separación, sanción y reconocimiento de los policías de la federación, los estados y los municipios; l) la remoción libre de los agentes del ministerio público y de los policías de los municipios, de los estados y del Distrito Federal y de la federación.. Paralelamente, Calderón envió otra iniciativa de reforma al Código Penal Federal a fin de establecer la presión vitalicia para el delito de secuestro. Las propuestas en su mayoría se aprobaron en marzo del 2008.

Una de las prioridades en materia de seguridad de Felipe Calderón fue la de profesionalizar a la policía federal preventiva así como la creación de un Sistema Único de información criminal a fin de desarrollar una base de datos “con inventarios y registros de armas y automóviles, archivos de casquillo percutidos, nombres de delincuentes, modos de operación, fotografías, huellas” y “consolidar una infraestructura de comunicación que permita la interrelación inmediata entre cuerpos policiales y sus respectivos mandos dactilares, perfiles criminológicos. En este sentido, desde inicio del sexenio se lanzó el proyecto llamado “Plataforma México” que “consiste en la interconexión de redes de dependencias e instituciones vinculadas directamente al ámbito de la seguridad pública, que propicie y facilite el intercambio de información de sus diferentes bases de datos a fin de optimizar la eficacia de estrategias y operativos para enfrentar a la criminalidad” (Chabat, 2010).

Al finalizar el sexenio de Calderón, la “guerra” contra las drogas habrá costado a las

finanzas públicas más de 320 mil millones de pesos, casi 19 veces la ayuda de la Iniciativa Mérida. De ese total, las tácticas bélicas habrán consumido 204 mil millones, mientras que las labores de inteligencia apenas alcanzarán los 25 mil millones de pesos. Delincuencia organizada, narcotráfico, guerrilla, terrorismo y vulnerabilidad de las fronteras son las amenazas a la seguridad nacional que el gobierno federal ha intentado anular con ese multimillonario presupuesto. De enero de 2007 a diciembre de 2012, el gobierno federal habrá destinado 320 mil 30 millones de pesos a la preservación de la seguridad nacional, revelan cuatro estudios elaborados por el Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados. El presupuesto que se destina a la principal política pública de la administración de Felipe Calderón Hinojosa, la “guerra” contra el narcotráfico http://contralinea.info/archivo-revista/index.php/2012/04/15/gobierno-federal-gasta-10-8-mil-mdp-en-armas/, es ejercido por la Presidencia de la República y las secretarías de Gobernación, de la Defensa Nacional (Sedena) y de Marina (Semar).

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Los más de 320 mil millones representan 18.7 veces más la ayuda entregada por Estados Unidos a México por medio de la Iniciativa Mérida (1 mil 300 millones de dólares, y que al actual tipo de cambio asciende a 17 mil 82 millones de pesos); también 54.2 veces más el presupuesto 2012 para el Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (5 mil 908 millones 327 mil pesos).7

José Luis Piñeyro, investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y experto en seguridad nacional, señala que los costos económicos de este rubro “son escandalosos; debido a éstos se ha descuidado el combate a la pobreza, así como la seguridad social, ambiental y laboral, en aras de la seguridad pública, que al final es inseguridad pública”. El especialista considera que los más de 320 mil millones de pesos destinados en el sexenio a la seguridad nacional “no se justifican, debido a los costos sociales que se han tenido a causa del narcotráfico. Ha habido miles de narcoejecutados, heridos, viudas, desaparecidos, huérfanos. El costo social es altísimo y los resultados son muy pobres”. Los análisis consultados descubren que el presupuesto para la seguridad nacional se ha centrado en las acciones represivas de la Sedena y la Semar, y ha relegado las labores de inteligencia que, hasta antes del panismo, recaían en Gobernación. Tan sólo en el actual año electoral, de los 66 mil 193 millones de pesos destinados al ramo, 48 mil 100 millones son para acciones directas en campo, 5 mil 500 millones para labores de inteligencia y el resto para infraestructura, equipamiento, comunicación y mantenimiento.

El Programa para la Seguridad Nacional (2009-2012), del gobierno federal, señala como prioridad en esta materia la anulación de cinco amenazas: delincuencia organizada, narcotráfico, guerrilla, terrorismo y vulnerabilidad de las fronteras. Los expertos consultados coinciden: ninguna de éstas ha sido eliminada, a pesar del multimillonario gasto. Para Guillermo Garduño8, lejos de anular las amenazas, éstas “se han potenciado”. El experto ubica como una debilidad “la ausencia de un plan definido, de un conocimiento y de un sistema de inteligencia que permita penetrar y hacer más acciones. No solamente son nulas, sino contraproducentes las acciones que han venido desarrollando [las autoridades en la materia]”. En entrevista, Garduño Valero refiere que “estamos viviendo un proceso extremadamente difícil. Acabo de regresar de la zona fronteriza del Sur y es algo inaudito [lo que observó]: el descuido en el que se tiene todo esto, en un área que debería ser la primera gran prioridad y por donde pasa una parte muy importante del crimen organizado”. En efecto, la vulnerabilidad de las fronteras es una de las principales amenazas a la seguridad nacional9.

5. Primera evaluación: El fracaso de una estrategia: una crítica a la guerra contra el narcotráfico en México, sus justificaciones y efectos por César Morales Oyarvide

Al cumplirse 4 años del inicio de la guerra contra el crimen organizado encabezada por Felipe Calderón, Cesar Morales Oyarvide realiza un análisis sobre los efectos y consecuencias de esta, siendo los más notables el “aumento del consumo, más violencia y una mayor penetración del crimen en las instituciones estatales, además de violaciones a los derechos humanos y el nacimiento de un nuevo Paramilitarismo” (Morales, 2011).

7 Nancy Flores, Contralínea: Periodismo de Investigación, 22 abril 2012 8 Catedrático de la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM-Iztapalapa) experto en seguridad nacional y fuerzas armadas; doctor en sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y especialista en América Latina por la Universidad de Pittsburgh.9 Revista Contralínea 281 / 22 de abril de 2012

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Dicho de otra manera lo que Morales pretende es hacer uno de los pasos finales dentro del estudio de políticas públicas, la Evaluación, que el menciona como “análisis de los efectos de la ya mencionada política”, a la cual él califica rotundamente como “un fracaso”.

La política “anti-narco” no es nueva, ya se ha venido desarrollado por pasados en pasados sexenios gubernamentales; sin embargo ninguno había apostados por un embate cara a cara y por un tiempo tan prolongado, todo el sexenio presidencial.

Es notable destacar que meses antes de que se lanzará este curso de acción contra este grupo de traficantes, en un municipio fronterizo y en California nacían dos diferentes alternativas de lucha: la prevención y la legalización.

El autor menciona que el gobierno actual entiende al narco como “un problema de seguridad que hay que atajar por medios eminentemente policíacos y militares que como un tema de salud pública” (Morales, 2011) esto es el problema acotado al que se le aplica la política pública10, y no obstante a pesar de que el problema estaba supuestamente definido, las políticas públicas implementadas no cumplieron sus objetivos, y han generado consecuencias fatídicas y alto costos materiales y humanos, Morales simplemente la denomina “Guerra Fallida”.

Para poder sostener esta hipótesis de fracaso, el autor cuestiona las justificaciones a dicha guerra (política). En primer lugar menciona como justificación del gobierno, al consumo ya que pasamos de ser transportista a consumidor. Para anular dicho argumento gubernamental, el autor menciona que las estadísticas proporcionadas por el mismo gobierno sobre el consumo de drogas sigue siendo mínimo en la población mexicana a comparación de otras potencias regionales y mundiales. Y si bien es cierto que ha habido un insignificante incremento, este se debe al crecimiento mismo de la población, el cual no justifica las medidas radicales ya tomadas.

Así mismo como otro contra-argumento Méndez menciona de manera intuitiva que desde el punto del narcotraficante “la diferencia de ganancia entre vender la droga en México y hacerlo en Estados Unidos es tan inmensa y la demanda nacional mexicana tan pequeña que, por más trabas que existan para introducir la droga en EEUU, este siempre será un negocio mil veces mejor” (Morales, 2011). Esto quiere decir que aunque los costos de transporte en México se incremente para este sector el mercado meta (EEUU) vale la pena.

Como un segundo motivo federal el autor menciona a la violencia, la cual había tenido una tendencia “supuestamente” ascendente y ya intolerable. Esta justificación causa aun más polémica ya que, si bien había una tendencia de acuerdo a los indicadores esta era decreciente. Para demostrar esto el autor hace mención de Fernando Escalante quien menciona que “la tendencia (antes de la «guerra») de la violencia (en especial del homicidio) en México era el descenso” (Morales, 2011).

Si bien es cierto que en México su existe y existía violencia e inseguridad, la interpretación de las causas de esta fue errónea, no era el narcotráfico el principal origen sino el aumento en el íncurrencia de delitos menores, como robo, asalto y secuestro, pero por cuestiones económicas no vinculadas al narcotráfico per se.

Y para rebatirle el punto al gobierno, si la justificación era abatir la violencia, los resultados fueron exactamente opuestos “una suma mayor de ejecuciones (una por hora en 2009) y más temor en la población que nunca, debido al clima de enfrentamiento permanente.

10 Definición de políticas públicas como cursos de acción gubernamental para la resolución de los problemas públicos acotados (Canto Chac, 2002)

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Como tercer motivo se menciona a la suplantación y la penetración, en otras palabras que el narcotráfico estaba invadiendo el territorio mexicano, pudiendo dar como resultado un golpe de estado. Sin embargo el autor menciona que grandes académicos como Jorge Chabar o Luis Astor han llegado al conceso de que el crimen organizado no está buscando competir o suplantar al Estado. El traficante mexicano siempre ha estado inmerso en el aparato gubernamental, pero jugado el rol de subordinado, acatando las reglas impuestas en el juego del Estado. Si bien es cierto que han contribuido a la perdida de integración y fortaleza institucional no es queriendo abatir al estado sino ocupando alguna de sus ramas, como lo es la policía como medios de protección o mercenarios.

Ante el cambio gubernamental ocurrido en el 2000, hubo una gran pérdida de acuerdos entre el estado y el crimen organizado, pero esto no cambio la lógica que tiene el narco ante el Estado, no quiere desbancarlo sino “sino medrar de forma subterránea, silenciosa y parasitaria, a la sombra del Estado, por medio del vínculo de la corrupción”

En conclusión, ningún argumento logro justificar o ser suficientemente fuerte para validar la decisión de guerra, por lo que nos queda pensar que fue más bien una decisión política, que busco un problema que hasta el momento no era grave para justiciar un dramática política, cuyo objetivo no era el problema per se si no la legitimización del nuevo gobierno

Posteriormente, Morales pasa a analizar las consecuencias de la implementación de esta política, la cual se basó en el aspecto policial y militar y no en el patrimonial y económicos, la cual solo empeoro la situación de violencia y el problema del narco.

La primer consecuencia que hace referencia el autor es el desequilibrio generado entre el poder civil y militar, al haber usado a las Fuerzas Armadas en esta guerra, por la detectada corrupción en los cuerpos policiacos. Este no era el mejor remedio ya que quiebra la normalidad de las estructuras civiles y da un excesivo poder a los militares. Resultando además contradictorio que entre mas democracia formal se dice haber en el país , la milicia mas intervención y control de espacios ganan.

La siguiente consecuencia a la que se le hace mención es a problemas de ejecución y coordinación. Esto hace referencia de nuevo a las Fuerzas Armadas ya que al ser dotadas de cierto poder por su “categoría” y acostumbrados a pelear a mano dura contra otros de su misma índole, en el campo de guerra pueden haber civiles y tener trágicas consecuencias. Asimismo toman la lucha como venganza y castigo expedito dejando al poder judial y todo lo legal fuera de lugar. Aunado al enfrentamiento entre cuerpos policiacos y militares por la ya rivalidad existente

La tercera consecuencia se deriva de las dos anteriores ya que es la violación a los derechos humanos, debido al ya poder mencionado de la milicia en esta lucha y a que sin importar la acción en la que incurran serán juzgados por sus tribunales internos, la lucha a sangre fría se hace presente. Y de acuerdo a la Comisión Nacional de Derechos Humanos las Fuerzas Armadas se encuentran entre las tres instituciones que más violan los derechos humanos.

El cuarto resultado de esta política lo introduce Morales mencionando que si bien es cierto los militares en un cuerpo de protección más confiable que la policía militar y menos proclive a a caer en la corrupción; resulta paradójico el hecho de que el grupo que actualmente está causando más caos y miedo en el país, “Los Zetas” nació de un grupo de ex militares llamado “Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (Gafes)”. Dándoles así al grupo del crimen organizado especialistas en el arte de la guerra cuyo entrenamiento fue patrocinado por el Estado.

El quinto fruto que se dio de esta política es la reestructuración de los carteles. Al inicio de la lucha se creía que si las más altas cabezas caían, toda la estructura del grupo se quebraría sin

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embargo, esto no fue así ya que los sicarios de estos grupos comenzaron a tomar el poder. Y a la cabeza se quedaron los hombre amantes del riego y dispuestos a enfrentar cualquier operativo y con ello los más violentos.

El quinto efecto, ya por demás mencionado, es el aumento de la violencia. Ante la acción que incita a la lucha por parte del gobierno mexicano la violencia se ha incrementado no solo entre el bando militar y el del crimen organizado sino que entre y dentro de los mismo carteles. Y el gobierno consciente o inconscientemente ha caído en el juego de los carteles, en su afán de detectar capos y realizar fideicomisos, se han valido de información prevista por otros grupos criminales cuyo único fin es crear un ofensiva y así iniciar la lucha armada. Para darle más fuerza a su argumento el autor cita a Eduardo Guerrero Gutiérrez quien menciona que “bajo un gobierno débil, una política de intervención antidroga agresiva tiende a exacerbar y multiplicar la violencia”

A la sexta consecuencia el autor la denomina existo que el espurio del triunfo, y este hace referencia a que el supuesto éxito que ostenta tener la política implementada no es meramente suyo, sino que la disminución de capos y fideicomisos se debe más que nada ala lucho entre los mismo carteles. Asimismo esta baja señala el autor que también se debe a hay más decomisos y capturas por la simple razón de que hay más producción, más diversificación del mercado y más cantidad de gente en el negocio” (Morales, 2011)

En sus conclusiones, Morales menciona que las causas de esta mala política se debe a que tenemos un estado débil, tanto en el sentido de que jamás a podido “controlar al a sociedad” penetrar en su territorio e implementar decisiones, así como también fiscal y por lo tanto económicamente hablando. La principal crítica del autor hacia la presente política regente es haberse basado en lo militar y policiaco, en lugar que un problema social y de salud publica

6. Segunda Evaluación: La respuesta del Gobierno de Calderón al desafío del narcotráfico por José Chabat

El panorama del narcotráfico cambió con la exportación masiva de cocaína proveniente de Colombia hacia EEUU y México se convirtió en un intermediario en el proceso. El narcotráfico en México aumentó y se fortaleció. Los intentos por combatir el problema por parte de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari fueron insuficientes, lo que llevó a una desestabilización del país en los noventa. Calderón hizo del combate al narcotráfico el eje de su acción gubernamental.

El combate al narcotráfico ha provocado que los niveles de violencia asociados al mismo hayan crecido, lo cuál ha sido castigado con críticas por parte de la oposición política. Es así como el gobierno se enfrenta ante el dilema de combatir el narcotráfico o tolerarlo. José Chabat, se plantea la hipótesis siguiente: “…el gobierno de Calderón no tiene margen de maniobra en su política de seguridad y que la opción menos costosa es el combate del mismo a pesar de los costos que ésta genera.”

a) Antecedentes: la política de tolerancia

En los años sesenta, la demanda de heroína y marihuana por parte de la contracultura hippie creció en EEUU, lo que urgió una participación del gobierno mexicano para trabajar en conjunto con el gobierno de Nixon. En los años setenta, el gobierno mexicano decidió atacar la producción tanto de amapola como de marihuana y tuvo éxito al reducirse las importaciones de las mismas en EEUU. El narcotráfico resurgió en los ochenta debido a: la exportación masiva de cocaína desde Sudamérica hasta EEUU, a la política de tolerancia por parte del gobierno mexicano

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y a la ineficiencia de la policía y las instituciones de justicia mexicanas para controlar la corrupción asociada al narco.

Se desarrolló una política de tolerancia y no de contención para no desatar una violencia extrema y algunos hablan, incluso, de un pacto con el narco. Como consecuencia de la política laxa de tolerancia, durante la década de los noventa, los cárteles mexicanos (el de Juárez, Tijuana, Sinaloa y el del Golfo) se fortalecieron gracias a la contracción de la oferta en otros países sudamericanos. Aunado a este fortalecimiento del narco en México y al reclutamiento de cuadros criminales, a mediados de los noventa, surgió la crisis económica de 1995, hechos que elevaron los índices delictivos en nuestro país. Además, surgieron movimientos como el del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y grupos guerrilleros como el Ejército Popular Revolucionario (EPR).

b) Las respuestas gubernamentales

Se realizaron reformas institucionales que van desde la creación de instancias y leyes para combatir el crimen organizado hasta reformas al Código Penal para aumentar la pena y el tiempo de detención a narcotraficantes y al Código Fiscal para que los bancos tuvieran la obligación de notificar transacciones mayores a los 10 mil dólares. También se buscó coordinar a los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) teniendo bases de datos a nivel nacional y unidades especializadas para el combate al crimen organizado.

A fin de mejorar las capacidades del gobierno mexicano en su combate a la delincuencia organizada y evitar los conflictos diplomáticos entre México y EEUU generados por el narcotráfico, el gobierno mexicano decidió trabajar en colaboración con el gobierno estadounidense. El gobierno de Zedillo dio concesiones para que las fuerzas armadas de EEUU pudieran intervenir en la persecución de narcotraficantes dentro de nuestro país, además se permitió la extradición temporal para enfrentar crímenes contra la salud y se trabajó en conjunto con las unidades especializadas estadounidenses para el entrenamiento de agentes policiacos mexicanos.

Acto seguido, surgió la “militarización” de la seguridad del país, cuando se permitió que el ejército mexicano, además de contribuir a las labores de erradicación de cultivos de drogas, se incorporara a las labores de patrullaje y la participación en varios puestos de mando de la policía del DF. El gobierno calificaba a esta medida de temporal ante la incapacidad de la policía por combatir el fenómeno, sin embargo, la militarización ha ido en aumento. Los críticos destacan que con esta medida se exponía a las fuerzas armadas a la corrupción del narcotráfico, argumento fortalecido por la detención del general Gutiérrez Rebollo.11

c) Hacia una política de confrontación contra el narco: El gobierno de Vicente Fox

Con la llegada de un presidente procedente de la alternancia, Vicente Fox, los lazos del gobierno con el narco comenzaron a romperse. El presidente Fox inició una política de confrontación en contra del narcotráfico continuando con las reformas institucionales y la profesionalización de los órganos especializados a través del uno de técnicas científicas de investigación y tecnología de punta. Por otro lado, la utilización del ejército, quien se coordinaba bien con la PGR, para el combate al narcotráfico, continuó. La ineficiencia y falta de coordinación

11 Titular del Instituto Nacional de combate a las Drogas, desaparecido en 1997 por el mismo hecho.

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entre la PGR, la Policía Federal Preventiva y las policías estatales y municipales evidenció la necesidad del uso de las fuerzas armadas para combatir el narcotráfico.

Aunque estos esfuerzos se tradujeron en la detención de líderes emblemáticos del narco, su estructura y logística no se desarticularon. Las medidas también provocaron conflictos entre los diferentes cárteles y algunas de las medidas tomadas fracturaron las relaciones diplomáticas con EEUU.

d) El gobierno de Calderón: la herencia del pasado

Al asumir el poder, Calderón heredó grandes problemas en materia de seguridad pública.

Control territorial por parte del narcotráfico. Fricciones y guerras entre cártelesaltos niveles de violencia. Renuencia del gobierno de Fox por usar la fuerza pública. Relaciones con EEUU fracturadas por la narcoviolencia fronteriza. Flujo estable de drogas hacia EEUU. Continúa la tendencia en el aumento del consumo de drogas en México. Los operativos policiaco-militares

Con el fin de garantizar los niveles de seguridad que hicieran viable la vida ciudadana, el gobierno de Calderón inició un ataque frontal contra el narco a través de una serie de operativos policiaco-militares territoriales. El procurador Medina aseveró que no era cuestión de erradicar totalmente la producción y el tráfico de drogas sino convertirlo en un problema de seguridad pública y no nacional. Estos operativos lograron reducir la presencia en las entidades donde se llevaban a cabo, sin embargo, la violencia se desplazó de un lugar a otro, “efecto cucaracha”, exponiendo a otros estados a la misma.

Lamentablemente, los enfrentamientos entre los cárteles, crecieron teniendo como resultado un incremento en las ejecuciones asociadas al crimen organizado12. A mediados de 2007, las muertes asociadas a la narcoviolencia disminuyeron, según algunos periodistas, gracias a un pacto entre bandas de narcotraficantes. No obstante, las ejecuciones relacionadas al narco se duplicaron en 2008 porque la lucha entre los cárteles se intensificó. El autor destaca que a pesar de que el número de muertos era alarmante, las encuestas mostraron que la población revelaba un apoyo a la guerra contra el narco.

e) Las reformas legales

Las reformas a artículos en materia de justicia penal se hicieron con el fin de estandarizar y profesionalizar los sistemas policiacos, proteger a las víctimas del crimen organizado, castigar con mano dura a los partícipes del mismo y eficientar las persecuciones e investigaciones en materia. De igual forma, se incluyó una reforma profunda al sistema de justicia penal para poder tener juicios orales.

f) Mejora de las capacidades institucionales: Profesionalización de la policía federal e Iniciativa en Mérida.

12 Según un informe de la Comisión de Seguridad Pública de la Cámara de Diputados, de 2006 a 2007, el número de muertes aumentó en 600 muertes.

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Para profesionalizar a la policía federal, se creó un proyecto que incluye una red de datos encriptada, el Sistema Único de Información Criminal y el equipamiento de estaciones de policía. También dentro de la Ley de la Policía Federal como la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se incluyeron los requisitos para el ingreso y permanencia dentro de la Policía Federal. Con el fin de mejorar las capacidades de las dependencias encargadas de combatir al narcotráfico, el gobierno de Calderón solicitó ayuda a EEUU, Iniciativa Mérida, misma que fue otorgada a través de 1,400 millones de dólares en equipo durante tres años. Esta iniciativa se centró en el fortalecimiento de las capacidades de inteligencia del gobierno mexicano y en la modernización organizativa de las agencias de seguridad mexicana. Chabat opina, que si bien esto no resolverá el problema del narcotráfico por sí mismo, dará a México más instrumentos para llevar a cabo la lucha.

g) Diagnóstico del Problema

En su análisis, el autor destaca el hecho de que Calderón se vio expuesto ante la necesidad de combatir al narcotráfico de manera urgente ya que la presencia territorial que éste poseía y que amenazaba la gobernabilidad del país era innegable. Chabat descarta la viabilidad de continuar con una política de tolerancia ya que ésta sólo sería efectiva en un régimen autoritario y no en una democracia donde el flujo de información debe ser transparente. El claro crecimiento del narcotráfico y de los crímenes asociados es evidente y el poder que ha ganado deja un margen de maniobra reducido al gobierno pero la confrontación es inminente para evitar seguir debilitando al Estado frente a los narcotraficantes. Aunadas a la urgencia, estaban las demandas de la ciudadanía por enfrentar al narco de manera más decidida dado que Fox se negaba a usar la fuerza pública. Además, el constante discurso de Calderón que aplaudía la correcta aplicación de la ley hacía que eludir la confrontación con el narcotráfico se convirtiese en una confrontación. Finalmente, era la oportunidad perfecta para que Calderón lograra superar la crisis de legitimidad que enfrentó por la victoria obtenida con tan poca ventaja en las urnas.

Jorge Chabat, recalca que los costos asociados a la guerra contra el narcotráfico (corrupción, violencia y consumo de estupefacientes) surgen de la debilidad del gobierno mexicano para aplicar las leyes que fundan al narcotráfico como delito. Ante esta incapacidad de aplicar leyes surgen dos opciones a corto plazo: la tolerancia o la confrontación de manera ineficiente; ambas opciones tienen altos costos: corrupción y violencia, respectivamente. Sin embargo, Chabat enuncia otras opciones, éstas a largo plazo. La primera opción, la que ha seguido Calderón, es la de fortalecer el Estado que si bien no erradican la corrupción y la violencia, las mantienen en niveles que no afectan la gobernabilidad. El autor establece la falta de claridad en la posibilidad de esta opción.

El autor, propone una segunda opción, que es la de cambiar la Ley. Esto significaría legalizar las drogas, misma propuesta que es imposible de implementar por la clara oposición de los EEUU. Chabat cree que la legalización resolvería los problemas de corrupción y de violencia, pero no combatiría el consumo, él asevera que probablemente lo incrementaría. Finaliza poniendo en la mesa la utópica opción de la desaparición de las drogas.

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h) Conclusiones

El autor finaliza puntualizando el hecho que la lucha contra el narcotráfico emprendida por el presidente Felipe Calderón, era una guerra que no podía ni debía ignorarse a pesar de todos los costos generados por ella ya que esto implicaba una amenaza para la gobernabilidad del país. Asimismo, la preocupación real de la población hacía políticamente rentable lanzar un combate frontal al narco con ayuda del ejército y es como Calderón decide hacer el tema de seguridad nacional el eje de sus políticas de gobierno. A pesar de los altos índices de violencia, Chabat, hace referencia a que durante la primera mitad del sexenio, según la información disponible, la posibilidad seguía apoyando la política de Calderón. De esta manera, el gobierno ha podido conducirse hacia una serie de reformas en materia de seguridad para poder, primero, fortalecer al Estado para su lucha en contra del narcotráfico. En contraste, el autor, duda de la persistencia del apoyo por parte de la sociedad ya que la efectividad de las reformas apuntadas a la transformación del problema del narcotráfico a un problema de seguridad pública aún es incierta, principalmente porque la corrupción no ha podido ser erradicada y por la violación a los derechos humanos que genera la confrontación. Si la política de confrontación a generado violencia debido a que se han roto los equilibrios entre los cárteles, sería preciso recuperarlos, pero esto sería posible regresando a la política de tolerancia, según Jorge Chabat. Sin embargo, el académico, opina que la política de tolerancia y el fortalecimiento de las instituciones del Estado son incongruentes. Chabat, cree que Calderón y cualquier otra persona que llegue a la presidencia se verán enfrentados al mismo

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dilema o seguir con una política de tolerancia que lejos de resolver el problema lo empeora a largo plazo, o seguir una política de confrontación que necesariamente va a generar violencia.

Concluye diciendo que la única manera de escapar de ese dilema, es legalizando las drogas, hecho que no ocurrirá sin el apoyo de EEUU. Chabat hace referencia a la Ley de Prohibición del Alcohol en EEUU en los años treinta y puntualiza la exhibición de los efectos colaterales de la política de confrontación para que así se apoye la legalización de la producción y consumo de drogas, como sucedió con el alcohol en aquél entonces.

7. Tercera Evaluación: La Estrategia contra el crimen organizado en México: análisis del diseño de la política pública por Juan Carlos Montero.

El análisis que establece Juan Carlos Montero se fundamenta desde la definición de políticas públicas como cursos de acción gubernamental para la resolución de los problemas públicos acotados (Canto Chac, 2002) y se ubica bajo un perfil para la evaluación de las políticas públicas, de manera concreta para la etapa del diseño (policy-design).

“El combate que se lleva a cabo contra la delincuencia ha llevado a que la democracia pase por altos ciertos derechos con la finalidad de garantizar otros”. El autor realiza un análisis de la estrategia contra el crimen organizado para el sexenio de Felipe Calderón, para ello primero identifica tres características que enmarcan y nos sitúan en el contexto del crimen organizado en México.

En primer lugar, el crimen organizado no es sólo narcotráfico, no una actividad específica como señala John Bailey(2010), el alcance de las organizaciones delictivas se extiende a través de un entramado más extenso que infecta incluso a las instituciones de carácter gubernamental y de esta forma garantiza su desarrollo, esta es la segunda característica. Por último identifica una tercera al respecto del uso de la violencia por parte de estas organizaciones y señala que la emplean como último recurso para sus fines, para eliminar a la competencia e intimidar.

El análisis a priori que establece Juan Carlos Montero señala como consecuencia que son indispensables una serie de medidas tales como desarrollar actividades de inteligencia para diferenciar entre la actuación y su organización, detectar la infiltración en las instituciones y definir de manera acotada el objetivo que se pretende atacar: determinar si la materia es de seguridad pública o de seguridad nacional, así como la jurisdicción de la autoridad que debe resolverlo; y por último, que sean capaces de diseñar las políticas para su atención” (Montero, 2011).

Desde que Calderón accediera a la Presidencia de la República en 2006 señaló el problema del crimen organizado en México no sólo como un problema de seguridad pública sino también de seguridad Nacional. He aquí, señala el autor, el primer punto a destacar, la falta de una estrategia definida que coordinara ambos esfuerzos para alcanzar tanto la seguridad de las familias y preservar la estabilidad del Estado.

En México, el crimen organizado pasó de conflicto policial a uno de seguridad nacional debido al aumento de la violencia que se le relaciona y, en particular, al narcotráfico. El número de homicidios violentos o “ejecuciones” lo convirtieron en un problema “saliente” o “emergente” en la agenda de gobierno, pero las políticas públicas no han mostrado efectividad para resolverlo (Elder y Cobb, 2000; Kingdon, 1984).

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Este problema en vez de haber sido atacado definiendo una estrategia clara de actuación se ha dejado crecer y ha llevado al gobierno a tener serios problemas para enfrentar el crimen organizado, lo que contribuye a la inconformidad de la sociedad respecto de la democracia (Godson y Vergara, 2008:9)

La estrategia seguida durante el último sexenio, pese a que desde el Gobierno asegura su buen funcionamiento ha incrementado los niveles de violencia y cuestiona enormemente el plan desarrollado en la lucha contra el crimen organizado si se atiende a datos como el número de muertes relacionadas con el crimen organizado durante los últimos seis años13.

La metodología empleada para el análisis de las políticas del último sexenio para derrotar al crimen organizado, se centran como ya se mencionó en el diseño de estas políticas. El autor lo discute en función de la normatividad aplicable, si el combate al crimen organizado es un asunto de seguridad pública o de seguridad nacional, cuestionando la relación entre estos ámbitos; en segundo lugar, se analizan los planes que estructuran las políticas de seguridad nacional y de seguridad pública: el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales correspondientes. Finalmente, en tercer lugar, se expone y analiza la estrategia derivada del segundo punto (Montero, 2011).

De esta forma el análisis comienza tratando de definir el crimen organizado como materia de seguridad pública o de seguridad nacional para determinar su magnitud. Antes se ha mencionado que cuando hablamos de seguridad pública hablamos de preservar la integridad de las familias, mientras que nacional es referente a la estabilidad del Estado. Partiendo de este punto y según se establece En la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP) y en la Ley de Seguridad de Nacional respectivamente, existe una asimetría entre ambas leyes sobre la valoración del problema que representa el crimen organizado y las políticas a implementar varían según clasifiquemos bajo un criterio de seguridad pública o nacional así como los actores y dependencias que han de llevar a cambo la implementación de la política.

Por tanto, si consideramos que el crimen organizado es materia tanto pública como nacional, el dilema es la determinar a quien corresponde la estrategia para contrarrestar el problema.

Esto nos lleva a analizar el segundo aspecto que señala Juan Carlos Montero en base a los planes y programas en de seguridad pública y Nacional. La estrategia seguida por el Gobierno de Calderón se recoge en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) en el de Seguridad Pública (PNSP) y cuyo punto de partida es que no se puede permitir el crimen controlen los territorios del país, señalando que los cárteles del narco se han fortalecido y constituyen una amenaza para la seguridad nacional y se propone la fuerza del Estado para “Recuperar la fortaleza del Estado y la seguridad en la convivencia social mediante el combate frontal y eficaz al narcotráfico y otras expresiones del crimen organizado”

Otra vez el autor detecta una asimetría entre el objetivo y el camino propuesto y señala que de la lectura se desprende que para el Gobierno el problema real es la pérdida territorial frente a las organizaciones criminales. De la misma forma el PNSP también se apoya en el uso de la fuerza pública para combatir el crimen organizado con el fin de reducir las acciones violentas, y sin embargo no se contempla como posible el fortalecimiento del crimen, ni se le combate

13 Las cifras oficiales de homicidios violentos relacionados con el crimen organizado pueden consultarse en la página de la Presidencia de la República: <http://www.presidencia.gob. mx/?DNA=119>; fecha de consulta, febrero de 2010.

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directamente, siendo una estrategia orientada a los delitos que se derivan de éste, no se ataca en ningún momento a la estructura organizacional.

Si consideramos el crimen organizado como una política de seguridad pública hay que analizar el papel de los planes sectoriales de la PGR y la SSP en materia de lucha contra el crimen organizado que se lleva a cabo conforme a las leyes de la Policía Federal y del Combate a la Delincuencia Organizada. El Programa Sectorial de la Procuración de Justicia (PSPJ) establece que ha de existir tanto coordinación nacional como internacional así como contar con la participación de la ciudadanía. Es necesario que la lucha cuente con actores claves y un sistema de inteligencia para identificar y desarticular los entramados criminales, pero no menos importante es la participación de la sociedad para evaluar el desempeño con el que se lleva a cabo esta lucha contra el crimen organizado.

El Programa Sectorial de Seguridad Pública (PSSP) destaca entre sus objetivos la alineación de las capacidades del Estado en el combate de la delincuencia organizada. El programa remarca aquí la necesidad de homologar y certificar la actuación de la policía en cada entidad federativa, así como generar divisiones especializadas y en aquellos Estados más afectados coordinar operativos conjuntos entre gobiernos y fuerzas armadas y fortalecer a la policía federal para que tenga un mayor alcance a nivel nacional. Sin embargo tanto las estrategias como el seguimiento que se propone por parte de la PSSP se han de cuestionar ya que otra vez nos encontramos con que no se ataca a la estructura organizacional del crimen organizado sino a los efectos que dejan sus acciones y se ignoran problemas raíces como el lavado de dinero que realizan estas organizaciones.

También cuando hablamos de crimen organizado como asunto en materia de seguridad nacional el autor analiza otros planes sectoriales como el Plan para la Seguridad Nacional (PSN) objetivo general de “mantener la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado Mexicano, a través de la anulación de las amenazas y la desactivación de riesgos que puedan impactar dichos atributos”, señalando como uno de sus objetivos específicos “atender integralmente las amenazas que ponen en peligro a la Seguridad Nacional”. Este programa que se alinea también con el PND presenta una propuesta también de combate policial y señala el narcotráfico como objetivo prioritario por ser la manifestación más significativa del crimen organizado y señala diferentes estrategias que centran la atención en el desarrollo de una inteligencia estratégica así como la colaboración con las instituciones del CSN. Pero se omiten actores importantes como el papel determinante que debería jugar la Secretaria de Hacienda en la lucha contra el lavado de dinero.

Por otra parte cabe mencionar el Plan Sectorial de Defensa Nacional (PSDN) que destaca por contar con estrategias bien definidas así como las líneas de acción necesarias para llevarlas a cabo, pero no cuenta con los indicadores necesarios para cada una de ellas lo cual impide un diagnóstico preciso de la situación y también el Plan Sectorial de la SEMAR (PSM) cuya finalidad no es combatir el crimen pero si colabora a través de estrategias que se centran en un control de las zonas marinas y el litoral mexicano o el acceso a la tecnología para el desarrollo y generación de inteligencia de la lucha contra el crimen.

No queda pues claro hacía donde se enfoca la estrategia en el combate contra el crimen organizado ni se distinguen con claridad los propósitos que se persiguen. Desde la presidencia justifican las acciones emprendidas en: “el aumento del consumo de drogas en Estados Unidos que ha fortalecido el narcomenudeo y el control de ciertos territorios por parte del crimen organizado; la expansión de la extorsión; la cooptación de ciertas instituciones gubernamentales por el crimen organizado; el in- cremento del trafico de armas; la falta de oportunidades para el

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desarrollo social, y la guerra desatada entre los cárteles del narcotráfico por el control de los territorios y vías para el comercio y la distribución de las drogas.”

Referente al diseño de la política del Gobierno de Calderón, Juan Carlos Montero ataca en primer lugar a la poca claridad de la normatividad, los planes y las políticas públicas que se han llevado a cabo y no se acota el problema según si corresponde a materia de seguridad pública o nacional.

Es necesario según el auto cuestionar dos aspectos de la estrategia del gobierno federal: a) cuál es el objetivo en el combate al crimen organizado; y b) cómo se articula la política de seguridad pública con la de seguridad nacional.

Señala también la falta de oportunidades para el desarrollo que entrarían también como medidas de prevención del delito y crítica el énfasis en el papel policial lo cual no hace sino reforzar la idea de que toda la estrategia se enfoca a atacar las acciones y no la desarticulación de las organizaciones.

La política contra el crimen organizado expone los conflictos en la normatividad así como la dificultad de alinear la política de seguridad pública con la de seguridad nacional. El autor defiende que la estrategia planteada por el gobierno responde a una política de seguridad nacional pero la dota de un carácter policial propio de una política de seguridad pública.

No se tratan las causas del crimen organizado y se requiere además de una visión integral al no acotarse de manera si corresponde a materia de seguridad pública o nacional. Además se hacen necesarios altos niveles de cooperación, así como transformaciones que empiezan en la cabeza de la política, todo esto, supone grandes dificultades para el diseño de una estrategia coherente en la lucha contra el crimen organizado. Existe también ambigüedad, señala Montero, en el papel que se atribuye a las Fuerzas Armadas y su colaboración con el gobierno federal así como las instituciones que desarrollan planes de acción contra el crimen organizado.

Es por tanto necesario, concluye el autor una reconfiguración de los objetivos especificados de manera correcta y un plan integral. Las propuestas ya contienen los elementos indispensables pero no de la adecuada coordinación. No es necesaria una nueva estrategia sino facilitar la cooperación para poder desarrollar los objetivos gubernamentales.

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Conclusiones y recomendaciones.

El primer desacierto avistado en el proceder de la política anti narcotráfico aparece en sus

inicios, cuando necesitado de legitimidad, el recién electo presidente decide entrar en una lucha

frontal contra un enemigo que habita en tierras desconocidas , lugares donde la infiltración y

corrupción son parte del frágil escenario, para desgracia de la administración saliente, los resultado

se han caracterizado por su ausencia, y el recrudecimiento de la violencia ha brillado en los

reflectores internacionales, si analizamos el panorama podremos deducir en base a lo escrito

anteriormente, que si hubiese existido un esfuerzo por recolectar la suficiente inteligencia que

generara un conocimiento verídico y concreto del problema, es muy probable que la política de

lucha contra el narcotráfico hubiera dado los resultados que todos los mexicanos aún siguen

esperando.

Por otro lado aparece un segundo error, olvidar que el crimen organizado se caracteriza

por su facilidad para corromper sistemas ya sean de justicia o inteligencia, orillando al Presidente

Calderón a que con el tiempo terminase desconfiando de sus propias tropas, si en lugar de

aventurarse tempranamente a una guerra feroz, el equipo del presidente hubiera depurado y

realizado inteligencia en materia de asuntos internos, es muy probable que las ramificaciones del

narcotráfico hubiesen encontrado mayor resistencia a la hora de intentar posicionarse en los

organismos gubernamentales.

Como otra falla importante, se encuentra el manejo de las relaciones con EUA, a pesar de

que en papel los números y la cantidad de acuerdos de cooperación bilateral parecieran cuadrar y

probar su efectividad, en la realidad estos esfuerzos se ven opacados por la negativa presentada

por parte del país del norte, para combatir el fenómeno de la demanda ocasionado por los altos

niveles de consumo (de los primeros del mundo) situación que aqueja a la sociedad

norteamericana, si observamos la historia podremos darnos cuenta como ciertas políticas

exteriores de los Estados Unidos en materia de combate contra el narcotráfico han sido para atacar

exclusivamente a la oferta en naciones productoras, por mencionar a algunos ejemplos se

encuentra Bolivia, Perú y Colombia, aunque la lucha en las primeras dos naciones no dio los

resultados esperados, se dice que en el tercero si se logró erradicar la violencia y la problemática

generada por el narcotráfico declaración que es mentira debido a que aún existen los mismos

volúmenes de tráfico y producción de droga en aquel país que existían antes de la llamada

Colombianización, este hecho probo que la soberanía del pueblo colombiano quedo en olvido y la

injerencia de la nación norteamericana venia acompañada de un alto precio, el cual fue la

instalación de un número importante de bases militares norteamericanas en territorio colombiano,

si no se toman las medidas necesarias entre nuestro gobierno y el norteamericano para delinear de

manera correcta las aristas que regulen las acciones de ayuda e impidan la injerencia y violación

de la soberanía nacional, es muy probable que en un futuro veamos en México lo que actualmente

vemos en Colombia (país con presencia permanente de un ejército extranjero en su territorio).

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Conforme seguimos analizando a los críticos anteriormente mencionados durante el

ensayo pudimos percatarnos de otra importante falla, la cual se hace presente al momento en que

se designa al ejercito como herramienta principal para luchar de manera frontal contra el crimen

organizado, a pesar de que el ejército es una de las instituciones mejor preparadas y más

respetadas por el pueblo mexicano, su labor principal es el de defender el territorio nacional y evitar

la violación de nuestra soberanía, en ningún momento encontramos dentro de las obligaciones del

ejército, el fungir como policía regional, agencia de inteligencia u organismo de justicia,

desgraciadamente los alcances de esta lucha han orillado a la institución armada a tener que

reemplazar a policías estatales y municipales e incluir entre sus obligaciones el patrullaje y

procesamiento de delincuentes (acciones en la cuales el ejército no es preparado) derivando así en

trabas legales y errores burocráticos que se traducen como beneficios para los delincuentes, esto

aunado a la falta de una reforma profunda en el sistema judicial mexicano ha dado como resultado

que muchos delincuentes de mediano y bajo estatus salgan libres de manera casi inmediata y

continúen elevando los niveles de violencia y quebrantando las leyes, cayendo así en un círculo

vicioso en el que nuestras fuerzas castrenses han estado involucradas por más de 5 años.

Profundizando aún más en esta amplia problemática, nos encontramos con el tema de las

detenciones, los decomisos y sus respectivos efectos, a pesar de que en el sexenio del Presidente

Calderón se han logrado golpes históricos contra las fuerzas del crimen, existe una variable que no

ha sido tomada en cuenta, esta misma se da cuando se logra “cortar cabezas” por medio de la

detención de altos capos, que según las declaraciones oficiales tienen como objetivo desarticular la

organización criminal, desgraciadamente la historia nos ha probado que en la mayoría de los casos

cuando se corta una cabeza criminal aparece lo que los académicos dedicados al crimen

transnacional denominan el “Efecto Hidra” , el cual explica como cuando una cabeza criminal es

cortada, existen muy altas probabilidades que aparezcan más de 2 o 3 individuos que busquen

tomar las riendas de la organización, generando así violencia dentro y fuera de los grupos del

crimen, este efecto ha sido observado en el panorama nacional en los últimos años, por mencionar

algún ejemplo esta la caída de Osiel Cárdenas Guillén detenido en el año 2003 que desencadeno

una división y lucha sangrienta entre el Cartel del Golfo y su ex brazo armado Los Zetas, también

aplica el ejemplo de los hermanos Beltrán Leyva y una innumerable cantidad de casos menores, lo

que nosotros consideramos que puede ayudar a amortiguar o desaparecer este “Efecto Hidra” es la

labor de inteligencia y la realización de operaciones quirúrgicas que deriven en la detención de los

altos capos y de los posibles sucesores, no se necesita armar una guerra en todo un estado para

lograr capturar a un capo, basta con realizar una impecable labor policiaca y de inteligencia para

dar con el blanco (tomando como ejemplo las acciones contra el crimen en EUA, Italia, Rusia etc.).

Y por último cabe mencionar y recomendar que si el próximo presidente decide seguir las

mismas pautas establecidas por la administración Calderonista, se debe entender la magnitud y el

tamaño del capital existente en el mercado del narcotráfico, se calcula que en su totalidad el

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mercado de los estupefacientes en Estados Unidos deja unas ganancias anuales estimadas entre

200 y 300 mil millones de dólares, mientras que en México y Colombia esta cifra se coloca entre

los 20 y 30 mil millones de dólares, estas exorbitantes cifras opacan a las cifras que el gobierno

federal dedico a la lucha contra el narcotráfico, calculadas en aproximadamente 10 mil millones de

dólares, no solo el presupuesto criminal sobrepasa al federal sino que incluso lo duplica, dejando la

puerta abierta a la corrupción y compra de funcionarios, no sin antes mencionar que con esas

cantidades de efectivo el acceso por parte del crimen organizado a mejor armamento y tecnología

es extremadamente sencillo, no en vano hemos visto casos donde los criminales cuentan con

mejores armas que la policía o el ejército, o sobra mencionar los incontables casos de corrupción

de altos o medios funcionarios por medio de la famosa frase “plata o plomo”, el fortalecimiento de

las acciones en contra del lavado de dinero han sido escasas y los ingresos monetarios de los

criminales han ido en aumento, nosotros consideramos que mientras no existan políticas estrictas y

eficaces que combatan la corrupción y el lavado, es muy probable que con el tiempo los fondos

criminales siguen sobrepasando a los gubernamentales, si las autoridades federales estatales y

municipales no son sometidas a auditorias y procesos de constante vigilancia financiera, existe un

alto riesgo de que los grupos criminales terminen tarde o temprano ,convirtiéndose en dueños

absolutos de los órganos más importantes del Estado, consideramos que si bien, la lucha era

necesaria y llegó en un momento agonizante para el Estado de derecho Mexicano, la forma y

manera no fue la correcta, esto aunado a la subestimación del problema y la falta de

profundización en materia de inteligencia desencadeno un problema que después de 5 años no ha

logrado ser erradicado u contenido, esperamos que la próxima administración este consiente de los

errores y problemas y se encuentre dispuesta a realizar las reformas o modificaciones necesarias a

las políticas de combate frontal contra el narcotráfico, que nuestra querida nación urgentemente

necesita.

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