A che punto siamo con la trasparenza made in Italy?

La trasparenza amministrativa: un’arma per prevenire la corruzione pubblica Cinzia Roma

02/12/2013

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Intro: l’emergenza corruzione

L’Italia è la democrazia europea più corrotta dopo Grecia e Bulgaria: la corruzione nel nostro Paese è diffusa e radicata a tutti i livelli di amministrazione pubblica, un vero e proprio cancro che pregiudica gravemente la crescita economica

2 Approfondimento: vuoi saperne di più sulla corruzione pubblica? Clicca qui

Come combatterla? • Per contrastare la corruzione, la repressione penale è necessaria, ma non sufficiente: occorre un intervento che agisca anche sul lato della prevenzione • Alcuni studi condotti da organismi sovranazionali come il rapporto del Greco raccomandano da tempo al nostro Paese l’adozione di una politica improntata alla prevenzione della corruzione

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Un impegno concentrato sulla prevenzione:

• Si avvale della collaborazione attiva della società civile e promuove una lotta alla corruzione “dal basso”, contribuendo a rafforzare il principio della partecipazione democratica e il legame di fiducia tra cittadini e istituzioni

• Opera principalmente sul versante amministrativo, diffondendo la cultura della trasparenza nella P.A. (Pubblica Amministrazione): la corruzione infatti nasce in quelle aree di opacità del potere che si sottraggono alla pubblica visibilità

• Agisce sull’area grigia della corruzione, più sommersa e nascosta, dove lecito e illecito si incontrano e le occasioni del malaffare proliferano quotidianamente

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+ Trasparenza - Corruzione

• La trasparenza è il diritto di controllo e verifica dell’effettivo rispetto dei principi costituzionali di “buon andamento e imparzialità” della P.A. • Una P.A. trasparente consente conoscibilità e controllabilità sociale del proprio operato, rende conto ai suoi cittadini stabilendo forme di confronto aperte e partecipate, contribuisce a ricostruire un rapporto di fiducia tra amministratori e amministrati, responsabilizza i suoi dirigenti e funzionari Agli inizi del ‘900 l’onorevole Filippo Turati

auspicava una P.A. accessibile e trasparente come una “casa di vetro”

• L’implementazione delle tecnologie informatiche rappresenta un alleato strategico della battaglia per la trasparenza e l’apertura della P.A.

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I principi della trasparenza amministrativa (1)

Pubblicità e Accessibilità totale ogni P.A. rende consultabile e universalmente accessibile il suo patrimonio di dati (atti, documenti, informazioni) pubblicandolo sul proprio sito web istituzionale. E’ importante selezionare i dati da pubblicare: puntare sulla qualità più che sulla quantità, perché dati sovrabbondanti, obsoleti, poco utili e incomprensibili sortiscono spesso l’effetto contrario a quello della trasparenza

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Libero utilizzo e condivisione

Pubblicare non basta: i dati devono essere divulgati in maniera comprensibile, aggiornata, completa, non equivoca; devono essere riutilizzabili e riproducibili, in modo che chiunque possa elaborarli e diffonderli. Il dato “grezzo” si trasforma così in informazione fruibile

I principi della trasparenza amministrativa (2)

Per essere realmente accessibili e riutilizzabili i dati devono essere pubblicati in formato aperto, ovvero privi di copyright, brevetti o licenze che ne limitano la riproduzione. L’elaborazione deve essere resa possibile a tutti dal proprio pc tramite software non proprietari, liberi e gratuiti:

è questa la filosofia “Open Data”

Approfondimento: vuoi saperne di più sugli Open Data? clicca qui

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Partecipazione e valutazione

I principi della trasparenza amministrativa (3)

Conoscere è potere: l’attiva partecipazione dei cittadini, formati e informati, nel ruolo di controllori e co-amministratori della cosa pubblica, è un momento fondamentale della trasparenza

L’uso consapevole delle tecnologie informatiche si rivela strumento necessario di monitoraggio e partecipazione democratica

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L’evoluzione del principio della trasparenza nella legge italiana (1)

1990 La trasparenza come concessione e non vero diritto: • Il diritto di accesso è limitato: la richiesta è valida solo se sussiste nei confronti degli atti un interesse diretto, concreto, attuale e adeguatamente motivato • Non è consentita la possibilità di un suo utilizzo come mezzo di controllo generalizzato dell’operato delle PP.AA.

Legge sulla trasparenza del procedimento amministrativo (l. n. 241/90)

Vediamo come il principio giuridico della trasparenza amministrativa si è evoluto nella normativa italiana, presentando le tappe legislative fondamentali :

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L’evoluzione del principio della trasparenza nella legge italiana (2)

2009 Riforma Brunetta della P.A. (d. lgs. n. 150/2009)

• La trasparenza come accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione dei dati in possesso delle PP.AA. sui siti web istituzionali, con lo scopo di garantire forme di controllo sociale e di misurazione della performance • Istituzione della CiVIT (Commissione Indipendente per la Valutazione, l’Integrità e la Trasparenza della P.A.) come organismo di guida e controllo

Ma di quali dati parliamo? Sommariamente: documenti e informazioni riguardanti l’organizzazione della P.A., i procedimenti, il personale, sovvenzioni e contributi, incarichi e consulenze, la gestione dei servizi pubblici, gli appalti pubblici, la valutazione della performance.

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L’evoluzione del principio della trasparenza nella legge italiana (3)

2012 Decreto Sviluppo Monti (d. l. n. 83/2012)

• La trasparenza come strumento strategico per la prevenzione della corruzione pubblica • Nuovi obblighi di pubblicità; in particolare l’art. 18 prevede per ogni PP.AA. la pubblicazione on line e in formato aperto dei dati relativi alle spese superiori ai 1000 euro sostenute nell’anno, al fine di garantire trasparenza sui contratti e i processi d’impiego delle risorse pubbliche. Questo articolo è stato successivamente abrogato dal d. lgs. 33/2013

2012 Legge Anti-corruzione (l. 190/2012)

• Ribadisce il ruolo della trasparenza come antidoto contro la corruzione pubblica • La Civit ricopre il ruolo di Autorità nazionale Anticorruzione • Obbligo per ogni PP.AA. di redigere e pubblicare un Piano di prevenzione della corruzione entro il 31 gennaio 2014

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L’evoluzione del principio della trasparenza nella legge italiana (4)

2013 Decreto di riordino della disciplina riguardante la trasparenza

(d. lgs. n. 33/2013)

• Introduce l’istituto dell’accesso civico ai fini di permettere il controllo sociale dell’operato della P.A.: se la pubblicazione online per alcuni dati è stata omessa, il cittadino ha il diritto di richiederla e ottenerla dalla P.A. in maniera gratuita, non motivata e non sottoposta ad alcuna limitazione • Prevede nuovi obblighi di pubblicazione online: ad esempio, è obbligatorio per ogni P.A. pubblicare sul proprio sito web la situazione patrimoniale (redditi, incarichi, partecipazioni a società..) degli eletti, dei loro coniugi e anche dei parenti fino al secondo grado

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Gli impegni internazionali L’Italia non ha ancora ratificato la Convenzione del Consiglio d’Europa del 2009 sul diritto di accesso ai documenti ufficiali detenuti dalle pubbliche autorità

Ha ratificato solo nel 2012 la Convenzione civile e la Convenzione penale in materia di corruzione del Consiglio d’Europa, datate 1999, in vigore già da anni negli altri Stati membri del Consiglio

Nel 2011 ha firmato l’Open Government Partnership, un accordo internazionale per lo scambio e l’aggiornamento reciproco tra i diversi Paesi delle iniziative volte a implementare la cultura della trasparenza e la prevenzione della corruzione

Nel 2012 adotta e presenta l’Action Plan per l’Open Government, un piano unitario realizzato con la consultazione pubblica che riassume le iniziative intraprese dal Governo per promuovere la trasparenza amministrativa. Contestualmente lancia il primo portale dei dati aperti www.dati.gov.it

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Quali i problemi? • Attenzione al diritto di accesso! È ancora regolato dalla legge 241/1990, una legge obsoleta che non è stata abrogata. L’istituto dell’accesso civico introdotto dal d. lgs. 33/2013 non sostituisce e non modifica il diritto di accesso della legge 241, in quanto concede la possibilità di richiedere senza obbligo di motivazione solo quelle informazioni che la P.A., contravvenendo agli obblighi di legge, ha omesso di pubblicare sul proprio sito web

• Il Foia è ancora lontano Il nostro Paese è l’unico tra le democrazie europee a non possedere ancora un Freedom of Information Act, la legislazione all’avanguardia in materia di libertà d’informazione e diritto di accesso nata negli USA nel 1966 e adottata ormai da più di 80 Paesi nel mondo. Il d. lgs. 33/2013, oltre ad esser stato approvato senza alcuna forma di consultazione pubblica, è un mero riordino della normativa esistente in materia di trasparenza, non è un Foia anche se è stato presentato come tale

La nostra legislazione sulla trasparenza resta una delle più restrittive in Europa, non ancora adeguata agli standard internazionali

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Cosa non funziona? (1)

a) Riforme mancate (1)

61,8%79,4%

75,6%44,1%

50,0%45,5%

52,9%61,8%61,8%

51,5%

59,0% 70,3%

52,9%

0 20 40 60 80 100

Affari Esteri

Ambiente

Beni e Attività Culturali

Difesa

Giustizia

Interno

Sviluppo Economico

Infrastrutture e Trasporti

Istruzione, Università e Ricerca

Lavoro e Politiche Sociali

Politiche Agricole e Forestali

Salute

MEDIA

Le riforme in materia di trasparenza sono rimaste quasi del tutto inapplicate. Per la maggior parte delle PP.AA. centrali, da cui i cittadini si aspettano il buon esempio, il rispetto della trasparenza resta un’affermazione di principio scritta sulla carta. La Civit ha misurato il livello di conformità dei Ministeri, cioè il loro livello di adempimento rispetto agli obblighi normativi sulla pubblicazione dei dati del d. lgs. 150/2009. L’adempimento medio è del 59%, un dato piuttosto scoraggiante

Livello di conformità nei Ministeri

Fonte: Civit, Rapporto sulla Trasparenza dei Ministeri, 2012

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Cosa non funziona? (2)

Valutazioni medie P.A. per tipo di ente

Conformità

Facilità di accesso

a) Riforme mancate (2) La società civile ha condotto un monitoraggio partecipato sulla trasparenza delle spese della P.A. relativamente alle previsioni dell’art. 18 del Decreto Sviluppo (successivamente abrogato). La valutazione è stata effettuata con riferimento ai parametri della conformità alla normativa e della facilità di accesso alla sezione “Amministrazione Trasparente” del sito web. In una settimana sono state valutate circa mille PP.AA. La scala è compresa tra un minimo di 0 e un massimo di 3; per Presidenza del Consiglio e Ministeri la media di conformità è solo dello 0,14, mentre la media di facilità di accesso è dello 0,21. Fonte: Report “Salviamo gli Open Data”, 2013

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5%

39%

56% Raggiunto

Parzialmente raggiunto

Non raggiunto

Cosa non funziona? (3) a) Riforme mancate (3)

Un report realizzato da alcune associazioni della società civile ha analizzato lo stato di attuazione degli impegni che l’Italia si è assunta con l’Open Government Partnership, impegni riguardanti principalmente la promozione della cultura della trasparenza nella P.A. e la riforma della normativa in materia di corruzione. Dalla valutazione risulta che la stragrande maggioranza degli obbiettivi prefissati non è stato raggiunto

Fonte: Report della Società Civile sull’Open Government Partnership, 2013

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b) Chi controlla i controllori? I meccanismi sanzionatori previsti dalla legge non sono efficacemente applicati, i controlli risultano insufficienti, gli organi di monitoraggio soffrono di carenza di risorse e non operano in condizioni di piena indipendenza dall’esecutivo. I commissari della Civit, ad es., sono di nomina governativa. Come possono svolgere il proprio lavoro se vicini a quelle istituzioni che dovrebbero monitorare?

c) Incertezza normativa “In uno Stato corrotto, si fanno leggi a non finire” (P. C. Tacito) Nonostante il recente riordino, la frammentazione e la sovrapposizione delle norme in materia di trasparenza generano maggiore confusione e incertezza normativa, pregiudicando l’effettiva conoscibilità degli obblighi e l’adempimento da parte delle PP.AA.

Cosa non funziona? (4)

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Il cambiamento verso la trasparenza totale implica nel nostro Paese un profondo sforzo culturale, organizzativo e tecnologico, una ristrutturazione importante del modo tradizionale di operare della P.A., poco incline all’apertura e al confronto diretto coi suoi cittadini

Cosa non funziona? (5)

La legislazione in materia di trasparenza non prevede lo stanziamento di fondi specifici, anzi indica che il cambiamento avvenga senza maggiori oneri per la finanza pubblica. Ma la riforma non è a costo zero e le risorse economiche, umane e strumentali a disposizione delle PP.AA e soprattutto degli Enti locali sono esigue

Tuttavia, è pur vero che la P.A. mostra scarsa lungimiranza e capacità di cogliere i ritorni positivi del cambiamento, in termini di risparmio economico e di benefici pubblici. Non dimentichiamo quanto il costo della corruzione pubblica pesi sulle finanze dello Stato!

d) Resistenza culturale

e) Mancanza di risorse

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Tuttavia…le buone prassi: Per ora i migliori risultati sul fronte della trasparenza sono stati ottenuti dal “basso”:

Regioni ed Enti locali si sono distinti per aver pubblicato i propri dati in formato aperto e riutilizzabile, consapevoli dell’importanza della digitalizzazione della P.A. come antidoto contro malamministrazione e corruzione. La Regione Piemonte ha adottato per prima in Italia un portale dei dati pubblici e una legge regionale in materia di Open Data

Mappa delle leggi regionali in materia di Open Data

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Per concludere: la trasparenza brancola nel buio Purtroppo nel nostro Paese la riforma della trasparenza resta un obbiettivo solo sbandierato, una mera affermazione di principio, uno slogan da campagna elettorale; non è in grado di vincolare le PP.AA. e non è sostenuta da una reale e concreta volontà politica di cambiamento

Mentre i buoni propositi restano sulla carta (con l’eccezione delle iniziative realizzate dal basso, che vanno promosse e sostenute), l’Italia è ancora ben lontana dall’adozione di una vera legge sulla libertà d’informazione tale da rendere la P.A. una casa di vetro e sconfiggere quello che Norberto Bobbio definiva “la negazione della democrazia”: l’opacità del potere.

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Bibliografia essenziale

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Corruzione: • A. Vannucci, Atlante della Corruzione • Commissione per lo Studio e ed Elaborazione di Proposte in tema di Trasparenza e

Prevenzione della Corruzione nella P.A., Rapporto – Corruzione in Italia. Per una Politica di Prevenzione

Trasparenza e Open Data: • Delibere, Linee Guida e Rapporti di Monitoraggio realizzati dalla CiVIT • M. Capalbi, Open Government: un’Amministrazione Trasparente? • Manuale Degli Open Data • F. Merloni, La Trasparenza Amministrativa • F. Di Donato, Lo Stato Trasparente • Cittadinanzattiva e Fondazione Etica, Report della Società Civile sulla

Trasparenza della P.A. – Dalla Protesta alla Proposta • Documento stilato dalla Fsni in occasione della “Giornata della Trasparenza” • ActionAid, Report Il diritto di cambiare... dal basso. L’accountability nei Comuni

Italiani

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