Upload
bizsizanayasaolmaz
View
460
Download
6
Embed Size (px)
DESCRIPTION
Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu (TİSK) yeni anayasa çalışmalarına katılmak üzere kendi talep ve beklentilerini bir araya topladığı bir rapor hazırladı. Konfederasyonun raporunda daha ziyade anayasanın mali ve ekonomik hükümlerine odaklanılıyor ve rapor üç bölümden oluşuyor.TİSK, raporun ilk bölümünde anayasanın bütününe yönelik temel yaklaşımlarını ortaya koyuyor. TİSK yeni anayasada; 1892 Anayasa’sının değiştirilemez nitelikteki ilk üç maddesinin korunmasını, kuvvetler ayrılığı ve hukuk devleti ilkesinin korunmasını, kuvvetler ayrılığı temelinde geleneksel parlamenter rejim deneyimimizin başkanlık rejimi alternatifi karşısında muhafaza edilmesini ve çalışma yaşamına yönelik düzenlemelerin sosyal barış, istihdam, ekonomik büyüme ve rekabet gücüne dayandırılmasını talep ediyor.Raporun ikinci bölümünde anayasa’nın mali ve ekonomik hükümlerine ilişkin genel değerlendirmeler yer alıyor. Burada anayasa’nın 5’inci maddesinde düzenlenen “devletin temel amaç ve görevleri” arasında yer alan “ekonomik engelleri kaldırma görevi”nin somutlaştırılması gerektiği ve bu görevin “destek olma, yol açma” gibi pozitif eylemlerle yerine getirilmesi gerektiğinin altı çiziliyor. Bu kapsamda, ekonominin rekabet gücünün, küresel rekabete uyumlu ve dayanıklı hale getirilmesinde devletin aktif desteğine ihtiyaç duyulduğu da belirtiliyor.TİSK’in raporunun üçüncü bölümünde ise; mülkiyet hakkı, çalışma ve sözleşme özgürlüğü, piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi, bağımsız idari otoriteler/düzenleyici kurullar, devletleştirme ve özelleştirme, Merkez Bankası’nın statüsü-para arzı, vergi, borçlanmanın sınırlandırılması ve bütçe denkliği, ekonomik ve sosyal konsey, AB üyeliği ve egemenlik, siyasi partilerin seçim harcamaları konuları ele alınıyor ve anayasada nasıl yer almaları gerektiği ayrıntılı olarak inceleniyor.
Citation preview
1
TİSK EKONOMİK ANAYASA
RAPORU
ANAYASA’NIN TEMEL ESASLARI
VE
MALİ EKONOMİK HÜKÜMLERİNE İLİŞKİN
GÖRÜŞ VE ÖNERİLER
EKİM 2011
2
3
Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu,
Bu raporun hazırlık sürecinde bilimsel birikimlerini ve deneyimlerini bizimle paylaşan ve Rapora aktaran;
Prof.Dr. Sayın Turgut TAN,
Prof.Dr. Sayın Ömer Faruk ÇOLAK ve
Doç.Dr. Sayın Sultan ÜZELTÜRK’e
Teşekkürlerini sunar...
4
5
SUNUŞ
Giderek daha hızlı değişen ülke ve dünya koşulları, ekonomik ve sosyal yapı, Ülkemizde de Anayasa’ya yönelik değişiklik taleplerinin artmasını beraberinde getirmiştir.
Hepimizin hayalinde farklı dinamiklerden yükselen, toplumsal mutabakatla şekillenen yeni bir Anayasa gelişiyor. Bu ivmeyle toplumun tüm kesimleri hatta bireyleri olarak bu hayale harç koymak görev ve sorumluluğunu taşıyoruz.
Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, ülkemiz ihtiyaçlarına daha net cevaplar verebilecek, sürekli olarak “olağanüstü rejim ürünü” eleştirisi ve ipoteği ile karşılaşmayacak, “Kimseye değil, herkese ait olacak”, yeni bir Anayasa girişimini desteklemekte ve olumlu karşılamaktadır. Bu desteğimizin temelini de, Türkiye’nin “Laik, Demokratik Cumhuriyete” dayalı “Sosyal Hukuk Devleti “ modelinin, Yeni Anayasa’nın da omurgasını teşkil etmesine dönük beklentimiz oluşturmaktadır.
Konfederasyon olarak, bugüne kadar olan süreçte en az ilgiyi gördüğüne inandığımız, hatta çok az çalışma yapılan bir konuya dikkatleri çekmek istedik. Anayasa’nın mali ve ekonomik hükümlerine ilişkin görüşlerimizi içeren bu Rapor’u hazırladık.
Anayasa tartışmalarına ekonomik bir boyut kazandırmayı, bu alandaki değerlendirmeleri zenginleştirmeyi; Anayasanın ekonomi ve işletmelere yönelik yeni bir bakış açısı ile değerlendirilmesine zemin hazırlamayı hedefledik.
AB ülkelerindeki ekonomik sorunlara anayasal çözüm arayışlarını ve onların anayasalarını inceledik. Ülke deneyimlerini Türkiye’ye aktarmaya çalıştık.
Mülkiyet hakkı, çalışma ve sözleşme özgürlüğü, piyasaların denetimi ve dış ticaret, bağımsız idari otoriteler, devletleştirme ve özelleştirme, Merkez Bankası, vergi, borçlanmanın sınırlandırılması ve bütçe denkliği, Ekonomik ve Sosyal Konsey, siyasi parti harcamalarının denetlenmesi gibi konulara yoğunlaştık.
Anayasal mali ve ekonomik hükümlere yönelik önerilerimizle, iktidarların ekonomi politikalarına katı sınırlar koymayı değil, iktidar erkinin kullanılmasında uyulacak temel kuralların vatandaşlar ve ekonominin temel aktörleri açısından bilinebilir olmasını ve hukuk güvenliğinin sağlanmasını hedefledik.
Türk Sanayii’nin özlemi ve beklentisi; siyasi iktidarların ekonomik kararlarının, üzerinde uzlaşma sağlanmış ekonomik kurallara dayalı olarak alınmasını sağlayacak bir anayasal zeminin oluşturulmasıdır.
TÜRKİYE İŞVEREN SENDİKALARI KONFEDERASYONU
6
7
İÇİNDEKİLER
TİSK EKONOMİK ANAYASA RAPORU YÖNETİCİ ÖZETİ 1
I. ANAYASA’NIN BÜTÜNÜNE YÖNELİK TEMEL YAKLAŞIMLARIMIZ
A- Genel Değerlendirme 9
B- Temel Değerlerimiz 10
C- Anayasa Değişikliği Toplumsal Uzlaşma Temeline Dayanmalıdır. 11
D- Anayasa’nın Yeniden Hazırlanmasında, Uzun Vadeli İhtiyaçların
Karşılanması Hedeflenmelidir. 12
II. ANAYASAMIZIN MALİ HAYATA VE EKONOMİYE YÖN VEREN HÜKÜMLERİNE İLİŞİN GENEL DEĞERLENDİRMELERİMİZ 13 III. EKONOMİK ANAYASA ÖNERİLERİ
A. NEDEN EKONOMİK ANAYASA? 17
⇒ Ekonomi – Hukuk İlişkisi 17
⇒ “Ekonomik Anayasa” kavramı 18
⇒ Ekonomik krizler ve “Ekonomik Anayasa” 19
⇒ Anayasaların bir ekonomik model tercihi olmalı mıdır? 22
⇒ Anayasal düzenlemelerin uygulamaya geçirilmesi 23
B. ÖNERİLERİMİZ
⇒ Mülkiyet Hakkı 25
⇒ Çalışma ve Sözleşme Özgürlüğü 26
⇒ Piyasaların Denetimi ve Dış Ticaretin Düzenlenmesi 27
⇒ Bağımsız İdari Otoriteler / Düzenleyici Kurullar 28
⇒ Devletleştirme / Özelleştirme 29
⇒ Merkez Bankası’nın Statüsü - Para Arzı 30
⇒ Vergi 32
⇒ Borçlanmanın Sınırlandırılması Ve Bütçe Denkliği 35
⇒ Ekonomik ve Sosyal Konsey 38
⇒ AB Üyeliği ve Egemenlik 40
⇒ Siyasi Partilerin Harcamalarının Denetlenmesi 42
8
1
TİSK EKONOMİK ANAYASA RAPORU
YÖNETİCİ ÖZETİ
Raporumuz üç ana bölümden oluşmaktadır.
BİRİNCİ BÖLÜM; Anayasa’nın bütününe ilişkin TİSK’in temel yaklaşımlarını içermektedir.
Bu bölüm;
Genel değerlendirme, Temel değerlerimiz, Toplumsal uzlaşma gerekliliği ve Değişikliklerin uzun vadeli ihtiyaçları hedeflemesi gereği
başlıklarından oluşmaktadır.
Çalışmalarımızın amacı: Yürütülmekte olan Anayasa çalışmalarına ekonomik boyut kazandırmak, bu yöndeki değerlendirmeleri zenginleştirmek ve konuya ilişkin görüş ve yaklaşımlarımızı ortaya koymaktır.
Genel değerlendirme bölümünde; “kimseye değil, herkese ait bir Anayasa ” yapma gereği vurgulanmış;
Temel değerlerimiz arasında,
Anayasanın değiştirilemez nitelikteki ilk üç maddesinin korunması, Kuvvetler ayrılığı ve hukuk devleti ilkesinin korunması, Kuvvetler ayrılığı temelinde geleneksel parlamenter rejim deneyimimizin
başkanlık rejimi alternatifi karşısında muhafaza edilmesi, Çalışma yaşamına yönelik düzenlemelerin sosyal barış, istihdam, ekonomik
büyüme ve rekabet gücüne dayandırılması
esaslarına vurgu yapılmıştır.
Son iki bölümde de Anayasa’nın tartışmasız uygulanabilirliğinin, dayandığı uzlaşma temelinin gücüne bağlı olduğu ve yeni Anayasa’nın uzun vadeli ekonomik ve toplumsal ihtiyaçları karşılaması gereğine vurgu yapılmıştır.
Devam etmekte olan Anayasa çalışmalarının, daha geniş bir demokratik zeminde sürdürülme ve eleştirdiği dönemlere ait Anayasalardan daha iyisini yapma sorumluluğu taşıdığı ifade edilmiştir.
2
İKİNCİ BÖLÜMDE; Anayasa’nın mali ve ekonomik hükümlerine ilişkin Konfederasyonumuzun genel değerlendirmelerine yer verilmiştir.
Bu bölümde, özel sektörün faaliyetlerini gerçek bir serbest piyasa ortamında ve rekabetçi şekilde sürdürmesinin güvence altına alınması, hükümetlerin mali disiplin ve sorumluluk içinde hareket etmeleri gereği ve hukuk devleti ilkesine vurgu yapılmıştır.
Önerilerimizin mali ve ekonomik alanda sunulmuş olmasının Anayasanın diğer hükümlerine duyarsız ve tarafsız olduğumuz şeklinde değerlendirilemeyeceği ve her türlü çalışmaya önerilerimizi sunmaya, bugüne kadar olduğu gibi bundan sonra da devam edeceğimiz ifade edilmiştir.
Konfederasyonumuzun temel yaklaşımı;
Anayasa’mızın 5’inci maddesinde düzenlenen “Devletin temel amaç ve görevleri” arasında yer alan “ekonomik engelleri kaldırma görevi”nin, bugün gelinen aşamada yeterli kabul edilemeyeceği,
Bu görevin Anayasa’nın diğer hükümlerinde somutlaştırılmasının yanı sıra Devletin engel kaldırma sorumluluğunun geleceğe dönük düzenlemeler ile “destek olma, yol açma” gibi pozitif eylemlerle ortaya konulmasının beklendiği,
Bu kapsamda, ekonomimizin rekabet gücünün, küresel rekabete uyumlu ve dayanıklı hale getirilmesinde devletin aktif desteğine ihtiyaç duyulduğu,
Devletin, mal ve hizmet üreticisi olarak serbest piyasadan çekilmesi ve sistemin sağlıklı işleyişini sağlamak amacıyla piyasaların düzenlenmesi ve denetimi rolünü üstlenmesinin uygun olacağı
şeklinde özetlenmiştir.
3
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM ise iki ayrı ana başlıktan oluşmaktadır.
Bu bölümün ilk ana başlığı altında “Neden Ekonomik Anayasa” sorusu;
Ekonomi hukuk ilişkisi, Ekonomik anayasa kavramı, Ekonomik krizler ve ekonomik anayasa, Anayasaların ekonomik model tercihi olmalı mıdır?, Anayasal düzenlemelerin uygulamaya geçirilmesi,
başlıkları altında değerlendirilmiştir.
Konuyla ilgili ulusal ve uluslararası bilgilere, mahkeme kararlarına ve genel değerlendirmelere yer verilmiştir.
Özellikle son aylarda AB’de ekonomik krizden çıkış için başlayan anayasal çözüm arayışları ile Eylül 2011’de İspanya Anayasası’nda yapılan bütçe denkliği ve borçlanmanın sınırlandırılmasına ilişkin düzenleme hakkında bilgi verilmiştir.
İkinci ana başlık ise Anayasa’da yer alması gerektiği düşünülen ana konuları ve bu konulardaki önerilerimizi kapsamaktadır.
Bu bölümde ele alınan konular şunlardır:
Mülkiyet Hakkı
Çalışma ve Sözleşme Özgürlüğü
Piyasaların Denetimi ve Dış Ticaretin Düzenlenmesi
Bağımsız İdari Otoriteler/Düzenleyici Kurullar
Devletleştirme ve Özelleştirme
Merkez Bankası’nın Statüsü-Para Arzı
Vergi
Borçlanmanın Sınırlandırılması ve Bütçe Denkliği
Ekonomik ve Sosyal Konsey
AB Üyeliği ve Egemenlik
Siyasi Partilerin Seçim Harcamaları
4
⇒ MÜLKİYET HAKKI
Mülkiyet hakkı başlığında öncelikle “hakların bölünmezliği ilkesi” çerçevesinde, Anayasa da düzenlenen tüm hakların bir bütün olarak değerlendirilmesi gereği üzerinde durulmuştur.
Mülkiyet hakkı kapsamında getirilen öneri; Anayasadaki mevcut düzenlemenin karşılaştırmalı hukuk örneklerinden farklı olmadığı dikkate alınarak korunması ve kamulaştırma ve mülkiyet hakkının tek madde olarak düzenlenmesi yönündedir.
Ayrıca mülkiyet hakkına, mevcut Anayasa’da olduğu gibi ancak “kamu yararı” ile sınır getirilmesi önerilmektedir.
Kamulaştırmasız el koyma sorununa vurgu yapılmaktadır.
⇒ ÇALIŞMA VE SÖZLEŞME ÖZGÜRLÜĞÜ
Mevcut Anayasamızda da yer alan; Devletin özel teşebbüslerin ekonominin gereklerine, sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayan tedbirler almasının yanında “rekabetçi yapının güçlendirilmesi” konusunda da rol üstlenmesi önerilmiştir.
Herkesin çalışma ve sözleşme özgürlüğüne sahip olduğu, ayrıca girişim özgürlüğü ilkesinin anayasa metnine girmesi kabul edilmiştir. Çalışma, sözleşme ve girişim özgürlüğü ancak ulusal güvenlik, genel sağlık ve genel ahlakı korumak amacıyla sınırlandırılmalıdır.
⇒ PİYASALARIN DENETLENMESİ VE DIŞ TİCARETİN DÜZENLENMESİ
Mevcut madde başlığının “piyasaların düzenlenmesi ve dış ticaretin geliştirilmesi” şeklinde değiştirilmesi önerilmektedir. Denetim vurgusu başlıktan çıkarılarak “düzenleme ve geliştirme” görevi ön plana çıkarılmaktadır.
Devletin “girişimciliği ve rekabet gücünü artırıcı tedbirleri” alma görevinin yanı sıra “yurtiçinde yapılan üretimi, ihracatı, kayıtlı sektörü ve her alandaki üreticiyi desteklemesi” önerisi sunulmaktadır.
Ayrıca Devletin bu alandaki görevlerini “özerk ve bağımsız kurum ve kurullar oluşturarak yerine getirmesi” önerisi sunulmaktadır. Bu kurullarda özel sektör temsilcilerinin yer alması gereğine vurgu yapılmaktadır.
Dış ticaretle ilgili olarak ise karşılaştırmalı hukuk metinleri dikkate alınarak Devletin “ekonominin yurtdışı menfaatlerini koruyacağına” ilişkin anayasal bir taahhütte bulunması önerilmektedir.
5
⇒ BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER/DÜZENLEYİCİ KURULLAR
Bağımsız idari otoriteler hakkında genel bilgi verilerek bu kuruluşlarla ilgili iki öneride bulunulmaktadır.
Önerilerden birincisi; bunların idarenin bütünlüğü ilkesi içinde tanımlamalarının yapılması, diğeri de enerji, telekomünikasyon, bankacılık, sermaye piyasası ve rekabet gibi alanlardaki etkinlikleri dikkate alınarak “piyasaların düzenlenmesine” ilişkin maddeye bir ilave yapılmasıdır.
⇒ DEVLETLEŞTİRME VE ÖZELLEŞTİRME
Anayasa’da konuyu düzenleyen mevcut maddenin ilk iki fıkrasının birleştirilerek tek fıkra haline getirilmesi önerilmekte ve kamu hizmetlerinin özel hukuk kişilerine devrine ilişkin esasların kanunla belirlenmesi konusunda öneri getirilmektedir.
Metinde ayrıca özelleştirmenin amacının sadece gelir elde etmek olmaması gerektiği, özelleştirilen işletmelerin daha verimli çalışması ve ekonomiye katkı yapmaları gereğine de vurgu yapılmaktadır.
⇒ MERKEZ BANKASI’NIN STATÜSÜ – PARA ARZI
Konuyla ilgili olarak mevcut Anayasamızda hüküm yoktur.
Konunun anayasal seviyede düzenlenmesine ilişkin öneri sunulmaktadır.
Merkez Bankası’nın amaç veya araç özgürlüklerinden her ikisine de sahip olması önerilmektedir.
Amaç bağımsızlığından kasıt Merkez Bankası’nın para politikasına ilişkin hedefleri kendisinin belirlemesidir.
Araç bağımsızlığından kasıt ise, belirlenen amaca ulaşmada kullanılan para politikası araçlarının tümünü serbestçe kullanabilmesidir.
Bağımsızlık talebi konusunda AB kurucu anlaşmasına atıfta bulunulmaktadır.
6
⇒ VERGİ
“Kanunilik ilkesi” nin önemi vurgulanmıştır.
Mevcut Anayasamızın 73’üncü maddesinde Bakanlar Kurulu’na muafiyet ve istisna getirme konusunda verilen yetkinin bu ilkeye aykırı olduğu tespitine yer verilmiştir.
Ayrıca verginin belirlilik ve öngörülebilirlik nitelikleri üzerinde durularak mükellef, matrah, oran, zaman ve ceza gibi konularda yasama yetkisinin yürütmeye bırakılmaması vurgulanmıştır.
Vergide “hukuki güvenlik” kavramı üzerinde durulmakta, verginin sene başından önce çıkarılacak kanunlarla düzenlenmesi ve yıl içinde değişikliğe gidilmemesi önerilmektedir.
Mükellef haklarının korunması gerektiği vurgulanmaktadır.
Ayrıca; vergi denetim oranlarının artırılması, denetimin şeffaflaştırılması ve mali denetçilerin sorumluluğu konularına atıfta bulunulmaktadır.
⇒ BORÇLANMANIN SINIRLANDIRILMASI VE BÜTÇE DENKLİĞİ
Borçlanmanın sınırlandırılması gereği konusunda AB ülkelerindeki gelişmelere ve ülkemizde hazırlanan ancak henüz yasalaşamayan Mali Kural Kanun Tasarısı’na atıfta bulunulmuştur.
Devletin ve yerel yönetimlerin iç ve dış borçlanmaya kanunla yetkilendirilmeleri halinde gidebilmeleri,
Borçlanma sınırlarının belirlenmesi,
Dış borç ile sağlanan finansmanın yatırım harcamaları dışında kullanılmaması,
Borç anapara ve faiz ödemeleri için bütçeye ödenek konulması zorunluluğu konularında öneriler getirilmiştir.
Denk bütçe konusunda, tüm kamu kuruluşlarının ve yerel yönetimlerin mali istikrar ve bütçe dengesi içinde hareket etmeleri gereği vurgulanmıştır.
7
⇒ EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY
Karşılaştırmalı hukuk metinleri değerlendirilmiş ve
Konseyin oluşumunda sosyal tarafların temsilinin ağırlıkta olması,
Konseyin “zorunlu” ve “ihtiyari” olmak üzere iki çeşit danışma fonksiyonu olması,
Zorunlu danışma niteliğinin örneğin bütçe ve istihdama ilişkin temel kanunlara hasredilebileceği,
İhtiyari danışma niteliğinin ise yasama ve/veya yürütme organından gelecek talepler doğrultusunda devreye girebileceği,
ESK’ya özel sektör temsilcileri arasından Kamu Denetçisi önerme imkanının sağlanması,
Konsey tarafından çalışma konularına ilişkin yıllık raporlar yayınlanması
yönünde öneriler sunulmuştur.
⇒ AB ÜYELİĞİ VE EGEMENLİK
AB’ne üye olunması halinde egemenlik hakkının AB’nin yetkili organları ile birlikte kullanımı ve üyeliğe ilişkin anlaşmanın onaylanması konusunda anayasada yer alacak düzenleme konusunda öneri sunulmaktadır.
Öneride, anlaşmanın halk oyuna sunulması, TBMM’de nitelikli çoğunlukla kabulü esaslarına yer verilmiş ve diğer üye devletlerle eşit koşullarda olma gereği vurgulanmıştır.
⇒ SİYASİ PARTİLERİN SEÇİM HARCAMALARI
Siyasi partilerin seçim harcamaları konusunda karşılaştırmalı hukuktan örneklere yer verilmiştir ve Venedik Komisyonu’nun 46. Genel Kurulu’nda kabul edilen “Farklı siyasi güçlerin fırsat eşitliğini garantilemek için, seçim kampanyası masraflarında ülkedeki duruma uygun ve ilgili seçmen sayısı oranına göre bir tavan belirlenmelidir.” şeklindeki kararın ülkemiz açısından düzenlenmeye konu edilmesi ihtiyacı vurgulanmıştır.
8
9
EKONOMİK ANAYASA RAPORU
I . ANAYASA’NIN BÜTÜNÜNE YÖNELİK TEMEL YAKLAŞIMLARIMIZ
A- GENEL DEĞERLENDİRME
Türk Anayasa Hukuku’nun tarihsel gelişiminde ilk anayasamız olan 1876 tarihli
Kanun-i Esasi’nin önemi büyüktür.
Onu izleyen 1921 tarihli Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, 3 yıl yürürlükte kaldıktan
sonra yerini Cumhuriyet döneminin ilk anayasası olan 1924 tarihli Teşkilat-ı Esasiye
Kanunu’na bırakmıştır.
36 yıl uygulanan 1924 Anayasası’nı ise 1961 ve 1982 tarihli Anayasalarımız
takip etmiştir.
Görüleceği üzere Türk Anayasacılığı 135 yıl içinde, 5 farklı anayasa deneyimi
yaşamıştır.
Giderek daha hızlı değişen ülke ve dünya koşulları, ekonomik ve sosyal yapı,
toplumsal beklentilerdeki farklılaşma, demokratik standartların dinamizmi gibi
nedenler Anayasa’ya yönelik değişiklik taleplerinin artmasını ve beklentilerin
çoğalmasını beraberinde getirmektedir.
Türkiye İşveren Sendikaları Konfederasyonu, ülkemiz ihtiyaçlarına daha iyi
cevaplar verebilecek, sürekli olarak “olağanüstü rejim ürünü” eleştirisi ve ipoteği ile
karşılaşmayacak, “Kimseye değil, herkese ait olacak”, yeni bir Anayasa girişimini
desteklemekte ve olumlu karşılamaktadır.
Daha iyi, daha doğru ve daha güncele dönük değişim kaçınılmaz olmakla
birlikte, bizi biz yapan değerlerlerimizin her türlü değişim taleplerinin dışında
tutulması gerektiğine yönelik temel inancımızın ayrıntılarına “Temel Değerlerimiz”
başlığı altında yer verilmiştir.
10
B- TEMEL DEĞERLERİMİZ
Konfederasyonumuz, Ülkemiz için 21. Yüzyılda çağdaş ve güncel bir anayasaya
ihtiyaç duyulduğu görüşünü paylaşmaktadır.
Şüphe yoktur ki, Türkiye Cumhuriyeti’nin temel niteliklerine, üniter devlet
yapısına, resmi diline, bayrağına, milli marşına ve başkentine ilişkin hükümler her
türlü değişiklik düşüncesinin kapsamı dışındadır.
Bu çerçevede, Anayasamızın ilk üç maddesinde vücut bulan ve varlığımızı
borçlu olduğumuzu düşündüğümüz; “Devletin şekli, cumhuriyetin nitelikleri ve
devletin bütünlüğüne ilişkin düzenlemeler”in aynen muhafaza edilmesi gereği,
daha önce de kamuoyuna açıkça ifade ettiğimiz temel görüşümüzdür.
Türkiye’nin, “Laik, Demokratik Cumhuriyete” dayalı Sosyal Hukuk
Devleti Modeli, yeni Anayasa’nın da omurgasını teşkil etmeye devam
etmelidir.
Bu çerçeve içinde, her türlü tartışmanın dışında kabul ettiğimiz “Temel
Değerlerimiz” şunlardır:
⇒ Mevcut Anayasamızın ilk üç maddesinde yer alan hükümler varlığını muhafaza
etmelidir.
⇒ “Yasama", "Yürütme" ve "Yargı" erkleri arasındaki kuvvetler ayrılığı prensibi,
hukuk devleti gerekleri ve parlamenter sistem ile uyumlu bir şekilde varlığını
sürdürmelidir. Hukuk devletinin “İnsan haklarına dayanan, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her
alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk
güvenliğini gerçekleştiren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan,
hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, yargı denetimine açık olan
devlet1” olduğu yaklaşımı tüm çalışmaların dayanak noktasını oluşturmalıdır.
Beklentimiz, hukuk devleti ve kuvvetler ayrılığı ilkelerinin bu değerlendirme
paralelinde uygulamaya geçirilmesidir.
1 Anayasa Mahkemesi’nin 28.04.2011 tarih ve Esas No: 2009/39, Karar: 2011/68 sayılı kararı (Karar, 15 Ekim 2011 tarih ve 28085 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır)
11
⇒ Başkanlık rejimi önerisi her anayasa değişikliği çalışmasında geçmişte de
gündeme getirilmiş ve yapılan tartışmalardan sonra parlamenter rejim
üzerinde uzlaşma sağlanmıştır. Ülkemizde yaşanan sorunların kaynağını tek
başına parlamenter rejim olarak adlandırmak doğru bir yaklaşım değildir.
Ülkemizin sahip olduğu kuvvetler ayrılığı temelinde geleneksel parlamenter
rejim deneyiminin getirdiği zenginlikler “temel değerlerimiz” arasında kabul
edilmeli ve çözüm, uzlaşma temelinde ve mevcut sistemimiz içinde
aranmalıdır.
⇒ Anayasa’nın çalışma yaşamına ilişkin bölümleri sosyal barışa, istihdam odaklı
ekonomik büyümeye ve rekabet gücünün artırılmasına dayalı bir yapı içinde ele
alınmalıdır.
C- ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ TOPLUMSAL UZLAŞMA TEMELİNE
DAYANMALIDIR.
Anayasalar, toplumdaki her bireyi ve her kesimi ilgilendirmekte, ülkelerinin
rotalarını belirlemekte ve bugünle yarın arasında köprü kurmaktadır.
Anayasaların, devlet yapısının, tüm hukuk normlarının ve devlet-birey
ilişkilerinin temelini teşkil etmesi ve hiçbir hukuk normunun sahip olmadığı ölçüde
yaygın, kalıcı ve uzun vadeli etki doğurması; hazırlanmalarını, bu süreçteki katılımcı
yaklaşımları en az içeriği kadar önemli hale getirmektedir.
Anayasaların tartışmasız uygulanabilirliğinin, onların dayandığı toplumsal
mutabakatın genişliği ile doğrudan bağlantılı olduğu bilinmektedir.
Anayasa’nın hazırlanmasında hangi yöntem benimsenirse benimsensin,
sağlanabilecek en yüksek katılım ve uzlaşma hedefinden asla taviz verilmemelidir.
Hazırlanacak olan Anayasa’nın bu hedefe yaklaştığı ölçüde toplum tarafından
benimseneceği, sahip çıkılacağı ve başarılı olacağı kesindir.
12
Türkiye Cumhuriyeti’nin olağan koşullarda yapılacak yeni Anayasası’nın, askeri
müdahalelerin ardından gelen 1961 ve 1982 Anayasaları’nın hazırlık süreçlerinden çok
daha katılımcı, çok daha toplumsal uzlaşmaya dayalı ve o dönemlerdeki çalışmaları
gölgede bırakacak bir hazırlık aşamasından geçmesi, “kimseye değil, herkese ait
olma” güvenini vermesi gerekmektedir.
Devam etmekte olan Anayasa çalışmaları, daha geniş demokratik bir zeminde
sürdürülme ve eleştirdiği dönemlere ait Anayasalardan daha iyisini yapma
sorumluluğunu taşımaktadır.
Yeni Anayasamızın, toplumsal birliği ve başta hukuk devletine olan güven
olmak üzere her türlü güven duygusunu sağlaması ve tazelemesi son derece önemli
gördüğümüz konuların başında gelmektedir.
D- ANAYASA’NIN YENİDEN HAZIRLANMASINDA, UZUN VADELİ
İHTİYAÇLARIN KARŞILANMASI HEDEFLENMELİDİR.
1982 Anayasa’sının ilk değiştirildiği 1987 yılından başlayarak geçen 24 yıl
içinde uğradığı 18 farklı değişiklik, Anayasa değişikliği taleplerinin gündemden hiç
düşmediğinin somut göstergesi olduğu gibi; Anayasa ile ilgisi olmayan bazı sorunların
çözümünü Anayasa’da arama çabalarının da sonucudur.
Anayasa çalışmaları sadece bugünün değil, önümüzdeki 30 – 40 yılın uzun
vadeli ekonomik ve toplumsal ihtiyaçlarını karşılayabilecek bir Anayasa hazırlanmasına
yönelik olmalıdır.
13
II. ANAYASAMIZIN MALİ HAYATA VE EKONOMİYE YÖN VEREN
HÜKÜMLERİNE İLİŞİN GENEL DEĞERLENDİRMELERİMİZ
Konfederasyonumuz;
⇒ Anayasamızın doğrudan ya da dolaylı olarak mali ve ekonomik alana ilişkin
hükümlerinin daha ayrıntılı ve farklı bir bakış açısı ile gözden geçirilmesini,
⇒ Devletin ekonomik alandaki birincil önceliklerinin anayasal taahhütler haline
gelmesini,
⇒ Özel sektörün faaliyetlerini gerçek bir serbest piyasa ortamında ve rekabetçi
biçimde sürdürebilmesinin güvence altına alınmasını,
⇒ Sözü edilen ortamın öngörülebilir olmasını,
⇒ Hükümetlerin mali disiplin ve mali sorumluluk içinde hareket etmelerinin
teminini,
⇒ Hukuk devleti ilkelerine tamamen sadık kalınarak kamu finansman
dengelerinin sağlıklı biçimde oluşturulmasını
bu alanda yürütülecek çalışmalar açısından önemli görmektedir.
Siyasal iktidarların harcama yapma, vergilendirme ve borçlanma yetkilerinin
anayasal düzenlemelerle sınırlanması, buna uygun politikaların geliştirilmesi ve
uygulamaların bu çerçevede yürütülmesi halinde, özel sektörün yatırım, üretim ve
istihdam potansiyelini harekete geçirebileceği bir ekonomik iklim yaratılacak,
uluslararası rekabet gücümüz artacak ve ülkemiz ekonomisinin küresel ekonomi ile
entegrasyonu mümkün hale gelecektir.
Anayasanın mali ve ekonomik alanı ilgilendiren hükümlerinin yeni bir bakış
açısı ile ele alınması halinde, ülkemizde de gözlenen popülist uygulamalara, siyasal
iktidarların oy odaklı kararlarına bir sınırlama getirilebilecektir. Bu tür düzenlemelerin
siyasal kültür ve rekabette sorumlu davranış modelinin gelişimine de katkısı olacaktır.
14
Konfederasyonumuzca Anayasa’nın mali ve ekonomik hükümlerine ağırlık
verilmiş olması, anayasaların klasik düzenlemeleri kapsamında yer alacak önerilere
duyarsız ve tarafsız olduğumuz şeklinde değerlendirilemez. Bundan sonra yapılacak
tüm anayasa çalışmalarında başta çalışma hayatı ve endüstriyel ilişkiler olmak üzere
yer alacak tüm önerilere, Konfederasyonumuz katkıda bulunmaya ve görüşlerini
aktarmaya devam edecektir.
Anayasaların geleneksel yapısının; devlet yapısı, örgütlenmesi, işleyişi ve birey
hakları ile devlet birey ilişkileri üzerine kurulu olduğuna, devletin geleceğe dönük yol
haritasını oluşturan ana hukuki metinler olduğuna şüphe yoktur.
Ancak sosyal ve ekonomik yaşamın gösterdiği değişim ve gelişim hızı,
anayasaların geleneksel yapısının da sorgulanmasını zaruri hale getirmiştir.
Günümüzde ekonomik gelişme yanında insan hakları uygulamalarının her
ülkede gerçekçi şekilde ele alınması ve hayata geçirilmesinin zorunlu olduğu,
ekonomik büyüme ile insan hakları arasındaki dengenin kurulmasına özen
gösterilmesi gerektiği, gelişmiş ülkelerin de ortak uzlaşı noktalarından birini
oluşturmaktadır.
Her vatandaş, anayasada kendisi için bir şeyler bulabildiği ölçüde anayasayı
benimser.
Anayasalar ise benimsendikçe ve özümsendikçe kabul görür, etkinlikleri artar.
Anayasal mali ve ekonomik hükümlerle izlenen amaç, iktidarların ekonomi
politikalarına katı sınırlar koymak değil, iktidarların kullanılmasında uyulacak temel
kuralların vatandaşlar ve ekonominin temel aktörleri açısından bilinmesi ve onların
hukuk güvenliğinin sağlanmasıdır.
Siyasi iktidarların ekonomi programlarını anayasal sınırlamalar nedeniyle
uygulayamama endişesi bir ölçüde kabul edilebilir. Ancak bu endişe; hukuk güvenliği
ve yürütmenin anayasa ile teminat altına alınmış olan kişi hak ve özgürlüklerine
saygılı faaliyette bulunması ilkelerinin göz ardı edilmesine yol açmamalıdır.
15
Amacımız, bir süredir devam etmekte olan ve devletin yapılanması ve
özgürlükler konusunda yoğunlaşan Anayasa tartışmalarına ekonomik bir boyut
kazandırmaktır. Bu yöndeki değerlendirmeleri zenginleştirmek, Anayasanın ekonomi
ve işletmelere yönelik yeni bir bakış açısı ile değerlendirilmesine zemin hazırlamak ve
bu alana yönelik görüş ve yaklaşımlarımızı ortaya koymaktır.
Konfederasyonumuz; yukarıda özetlenen görüşlerin yanı sıra, özellikle son
yıllarda ortaya çıkan krizlere çözüm arayışlarında AB ülkelerincede benimsenen
Anayasal seviyede çözüm önerilerini ve toplumsal sorumluluklarını dikkate alarak,
Anayasa’ya yönelik çalışmalarında mali ve ekonomik hükümlere ağırlık verme kararı
almıştır.
Raporun ilerleyen bölümlerinde somut ve ayrıntılı olarak yer verilecek olmakla
birlikte Konfederasyonumuz;
⇒ Anayasa’mızın 5’inci maddesinde düzenlenen “Devletin temel amaç ve
görevleri” arasında yer alan “ekonomik engelleri kaldırma görevi”nin, bugün
gelinen aşamada yeterli kabul edilemeyeceği,
⇒ Bu görevin Anayasa’nın diğer hükümlerinde somutlaştırılmasının yanı sıra
Devletin engel kaldırma sorumluluğunun geleceğe dönük düzenlemeler ile
“destek olma, yol açma” gibi pozitif eylemlerle ortaya konulmasının beklendiği,
⇒ Bu kapsamda, ekonomimizin rekabet gücünün, küresel rekabete uyumlu ve
dayanıklı hale getirilmesinde devletin aktif desteğine ihtiyaç duyulduğu,
⇒ Devletin, mal ve hizmet üreticisi olarak serbest piyasadan çekilmesi ve
sistemin sağlıklı işleyişini sağlamak amacıyla piyasaların düzenlenmesi ve
denetimi rolünü üstlenmesinin uygun olacağı,
görüşünü taşımaktadır.
16
“Anayasanın Mali ve Ekonomik Hükümleri” bizim için;
⇒ Liberal ekonominin temel şartlarını gözeten,
⇒ İstikrarlı büyümeyi sağlayan,
⇒ Türk Sanayii’nin rekabet gücünün dinamiğini ve dayanağını oluşturacak güven
unsurlarını içerecek,
⇒ Türk Sanayii’nin, dünya ticaretindeki rolünü sürekli biçimde geliştirmesini
mümkün kılacak,
⇒ Ekonomik istikrar temelinde endüstri ilişkilerinin dengeli, güvenli ve kayıtlı
istihdam üzerinden sürdürülebilirliğinin yolunu açacak
temel uzlaşı kurallarını ifade etmektedir.
Türk Sanayii’nin özlemi ve beklentisi; siyasi iktidarların ekonomik kararlarının,
üzerinde uzlaşma sağlanmış ekonomik kurallara dayalı olarak alınmasını sağlayacak
bir anayasal zeminin oluşturulmasıdır.
17
III. EKONOMİK ANAYASA ÖNERİLERİ
A. NEDEN EKONOMİK ANAYASA?
⇒ Ekonomi – Hukuk İlişkisi
Ekonomik ilişkiler, onları meşrulaştıran hukuk kuralları aracılığı ile kurumsallaşır
ve yürütülür. Kısacası hukuk, ekonominin örgütlenmesi ve işleyişi için gereklidir2.
Dolayısıyla hukuk, Devletin ve bireylerin ekonomik alandaki faaliyetleri için, hem bir
“araç”, hem de bir “çerçeve” işlevi yerine getirmektedir3.
Ekonomide yeterli hukuki altyapı oluşturulmadan girişilen bazı faaliyetlerin
başarısızlığı da bunu kanıtlamaktadır. Örneğin, Türkiye’de özelleştirme
uygulamalarına 80’li yılların başında girişilmiş olmasına karşın, tutarlı bir hukuki
altyapı oluşturulamamış olması nedeniyle, bazı özelleştirme kararları idari yargıda
iptal edilmiştir. Özelleştirmenin usul ve esaslarını düzenleyen Kanun ancak 1994
yılında çıkarılabilmiştir.
Ekonominin örgütlenişi ve işleyişi hukuk kurallarına bağlı olduğundan; hukuk
düzeninin temel kurallarını içeren anayasa, siyasal ve sosyal düzen gibi, ekonomik
düzenin de temelini oluşturacak kuralları koymalıdır.
Anayasalarda ekonomik ve mali hükümlerin yer alması karşılaştırmalı hukukta
da oldukça yaygın bir uygulamadır. Başta Alman Anayasası olmak üzere, Portekiz,
İspanya, İtalya, Yunanistan, İsviçre, Polonya, Fransa gibi demokratik ülkelerin
Anayasalarında da ekonomik hükümlerin yer aldığı görülmektedir.
2 G.Clamour, L’intéret général et concurrence. Essai sur le perennit du droit public de l’économie de marché”, Dalloz, Paris, 2006, s.796. 3 T.Daintith, “Public law and economic policy”, Journal of Business Law, 1974, No:10, s.9 vd.
18
⇒ “Ekonomik Anayasa” kavramı
TİSK, 90’lı yılların ikinci yarısından itibaren “Ekonomik Anayasa” gereğini dile
getirmektedir. Nitekim, XVIII. Olan Genel Kurul Çalışma Raporu’nda, “Anayasalar
ülkelerin ekonomik sistemlerini de belirleyen ve istikrar içinde gelişmelerini sağlayan
belgeler olmalıdır…anayasanın bütününe ilişkin temel görüşümüz günümüzde
anayasaların sadece ülkelerin siyasi yapısını ve devlet şeklini belirleyen, demokratik
hak ve özgürlüklerle ilgili hükümlere yer veren birer belge olduğu şeklindeki klasik
anlayışın geçerliğini yitirdiği, bunun yanında anayasaların ülkelerin ekonomik
sistemlerini belirleyen ve onların istikrar içinde gelişmesini sağlayacak hükümlere yer
veren belgeler olması gerektiği şeklinde özetlenebilir” denilmektedir. Bu görüş bugün
de geçerliliğini korumaktadır.
“Ekonomik Anayasa” kavramına verilen anlam konusunda farklı yaklaşımlar
bulunmaktadır. Örneğin, ünlü İtalyan hukukçu Sabino Cassese La Nuova Costituzione
Economica kitabında4 “Ekonomik Anayasa” kavramına iki farklı anlam verilebileceğini
belirtmektedir. Dar anlamda kavram anayasanın ekonomik ilişkileri düzenleyen
kurallarının bütününü anlatmaktadır. Geniş anlamda “Ekonomik Anayasa” deyimi ile
de yalnızca yazılı anayasa düzenlemeleri değil, hukuki kurumların tümü
anlatılmaktadır. Bir başka deyişle, kaynağı ne olursa olsun, ülkenin ekonomiye ilişkin
kurumlarının tümünü anlatmak üzere de “Ekonomik Anayasa” kavramının kullanıldığı
görülmektedir5.
Kavramın içeriği ekonomik yaklaşımlara göre de değişebilmektedir. Örneğin,
piyasa ekonomisine dayalı bir ekonomik düzen benimseyen Virginia İktisat Okulu,
“Ekonomik Anayasa”yı, siyasal iktidarın vergileme, harcama, borçlanma ve para
basma yetkilerini sınırlandırmak için savunurken; Freiburg İktisat Okulu ise piyasa
ekonomisinin düzenli işlemesi için gerekli kurumsal ve düzenleyici temel kuralların
bütünü olarak “Ekonomik Anayasa” yaklaşımını benimsemektedir.
4 S.Cassese, La nouva costituzione, Editozi Lazerza, Roma, 2000, s.3 vd. 5 P. Delvolvé, Droit public de l’économie, Dalloz, Paris, 1998, s.67.
19
Aslında, her iki yaklaşım da sonuç olarak “Ekonomik Anayasa”yı ekonomik
düzenin hukuki çerçevesini oluşturan kurallar ve kurumlar bütünü olarak
tanımlamaktadır6.
Bir anayasal sistemde ekonomik düzenin sağlıklı işlemesi, kuvvetler ayrılığı
ilkelerinin yerleşmiş olmasına, toplumsal barışın sağlanması için hak ve hürriyetlerin
güvence altına alındığı bir hukuki altyapının kurulmasına bağlıdır.
İktidarın tek elde toplanmaması, demokrasinin çoğulculuğun yanında, şeffaflık
ilkesine uygun işlemesi ve dolayısıyla da ekonominin yönetiminin saydam,
denetlenebilir ve hesap verebilir şekilde yapılanması gerekmektedir.
⇒ Ekonomik Krizler ve “Ekonomik Anayasa”
AB üyesi ülkelerde “Ekonomik Anayasa” tartışmalarının son günlerde
yoğunlaştığı dikkat çekmektedir. Türkiye’de yeni bir Anayasa hazırlığının gündeme
gelmesi ile beraber “Ekonomik Anayasa” konusunun da güncelleştiği söylenebilir.
Ancak, 2000’li yılların başından bu yana değişik sivil toplum kuruluşları tarafından
hazırlanan Anayasa önerileri incelendiğinde, bu konunun yeterince önemsendiğini ve
“Ekonomik Anayasa” konusunda yeni düzenlemelerin önerildiğini söylemek
olanaksızdır. Kısaca, “Ekonomik Anayasa” konusu, bugüne dek yapılmış anayasa
çalışmalarında gereken ilgiyi görmemiştir.
Türkiye’deki yeni Anayasa çalışmalarından bağımsız olarak “Ekonomik
Anayasa” konusunun günümüzde önem kazandığı görülmektedir. Nitekim, son onbeş
yıl içinde yaşanan finansal krizler ve onların ekonomik yansımaları bir yandan piyasa
ekonomisini benimsemiş ülkelerde de “Devletin ekonomideki rolünün ne olması
gerektiği” ve “nasıl bir regülasyon yapılmalı” sorularını gündeme getirirken; krizlerden
çıkış arayışları çerçevesinde anayasal düzenleme önerileri yapıldığı da dikkat
çekmektedir.
Örneğin, bazı AB üyesi ülkelerin içinde bulunduğu ekonomik krizden AB
düzeyinde çıkış arayışları başlamıştır. 6 C.C.Aktan, Ekonomik Anayasa, TİSK İnceleme Yayınları, No:19, s.68.
20
AB sistemi içinde de 7 Şubat 1992 tarihinde, Hollanda’nın Maastricht kentinde
imzalanarak 1 Kasım 1993'de yürürlüğe giren Avrupa Birliği Antlaşması’nda
(Maastricht Antlaşması), Ekonomik ve Parasal Birliğin (EPB) aşamaları, bu aşamalarda
izlenecek ekonomik ve parasal politikalar ve bu politikaların uygulanması için gerekli
kurumsal değişiklikler ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Bu bağlamda ekonomik
hükümlerin anayasalara aktarılması AB sisteminde de güncelliğini korumaktadır.
AB’nin 21 Temmuz 2011 zirvesinde ekonomik anayasa kavramı gündeme gelmiş ve
üye devletlerin mali disiplin uygulamalarının cesaretlendirilmesi kararı alınmıştır.
Bu zirvenin ardından Ağustos ayında yapılan Merkel-Sarkozy görüşmesinde de
17 Euro Bölgesi Ülkesi’nin,
1- Bütçe açıklarının ve kamu borçlarının önlenmesi,
2- Denk bütçe konusunda taahhütte bulunmaları ve bunun için yasal alt yapı oluşturulması,
3- 2012 yazına kadar bu hususların anayasal güvence altına alınması önerilmektedir.
Bu görüşmede ayrıca Birliğin ekonomi yönetiminden sorumlu olacak bir
“Konsey” kurulması önerilmiş ve ilave olarak AB üyesi devletlerin anayasalarında
Alman anayasa modelinin örnek alınması ve “denk bütçe ve iş gücü piyasalarının
dayanıklılık testinin” yapılması gerektiği de vurgulanmıştır.
Merkel-Sarkozy görüşmesinden çıkan öneri doğrultusunda olsa gerek,
İspanya’da Ağustos 2011 tarihinde, yasama organında ivedi usul uygulanarak,
Anayasa değişikliğine gidilmiştir. Değişiklik İspanyol Senatosunun7 3 Eylül 2011 tarihli
resmi bülteninde yayınlanmıştır. Euro bölgesindeki diğer ülkelerin de benzer anayasal
tedbirleri alması beklenmektedir.
7 İspanya Parlamentosu, Kongre ve Senato’dan oluşan iki kanatlı bir parlamentodur. Anayasa değişikliği
Kongre’de 30 Ağustos 2011’de oylanmış, 318 evet, 16 hayır oyu almıştır. Bir hafta sonra bu kez Senato’da oylama
yapılmış 233 evet ve 3 hayır oyu alarak kabul edilmiştir. Senatonun kararı, 3 Eylül 2011 tarihli İspanyol
Parlamentosu’nun Resmi Bülteninde yayınlanmıştır ( Boletin Oficial De Las Cortes Generales Senado, 3 de
Septiembre de 2011 Num. 105) . Anayasa değişikliği 27 Eylül 2011’de yürürlüğe girmiştir. ( Boletin Oficial De Las
Cortes Generales Senado, 27 de Septiembre de 2011 Num. 121)
21
İspanya Anayasası’nda (m.135) yapılan değişiklikle kamu idareleri için denk
bütçe zorunluluğu getirilmiştir. Anayasa reformunun ilkeleri şöyle özetlenebilir:
Tüm kamu idareleri bütçe denkliği ilkesine uyacaklardır.
Devlet ve özerk topluluklar, AB’nin üye devletler için belirlediği sınırı aşan bütçe
açığına gidemeyeceklerdir. Bir organik kanun, yapısal açığın maksimum sınırını
GYMH’nın oranı olarak belirleyecektir. Yerel idareler (belediyeler) bütçe denkliği
ilkesine uygun hareket etmek zorundadır.
Devlet ve özerk toplulukların borçlanması veya kredi sözleşmesi yapabilmeleri
kanun ile yetkilendirmelerine bağlıdır. Kamu borçlarının faiz ve anapara
ödemeleri için ayrılan ödenekler kamu kuruluşlarının bütçelerinde yer alacak ve
bu ödemeler diğer harcamalara göre mutlak bir önceliğe sahip olacaktır. Kamu
idarelerinin toplam borçlarının GSMH’ya oranı, ABİDA’da (AB Anayasa’sı)
belirlenen referans borçlanma değerini geçemeyecektir.
Bütçe ve borçlanma limitleri, doğal felaket, ekonomik durgunluk veya devletin
kontrolü dışındaki acil durumlarda, Devletin ekonomik, sosyal ve mali
stabilitesini ağır biçimde etkilediğinin milletvekillerinin mutlak çoğunluğunun
değerlendirmesi durumunda aşılabilecektir.
Bu yeni anayasal düzenlemeleri uygulamaya geçirmek üzere 30 Haziran 2012
tarihinden önce bir organik kanun8 çıkarılacaktır. Yapısal açığın sınırı konusunda
getirilen hüküm ise tam olarak 2020 tarihinde yürürlüğe girecektir.
Kopenhag kriterlerinin ekonomik boyutu, AB ülkeleri ile rekabet edebilir bir
piyasa ekonomisinin varlığı yanında ekonomik istikrarı da dikkate almaktadır.
8 Organik Kanun: Anayasa hükümleri ile hangi konularda çıkarılabileceği belirlenen, kanunlar hiyerarşisinde klasik kanunlar ile anayasa arasında yer alan, kabulü ve değiştirilmesi anayasa maddelerinin altında, klasik kanunların üzerinde bir yasama çoğunluğu gerektiren kanunlardır.
22
Ekonomik alanda siyasal iktidarlara getirilen sınırlar, bu alanda mutlak, sınırsız
bir iktidarı önlemek bakımından çoğulcu demokratik anayasaların mantığına uygun
olduğu gibi, bu şekilde anayasaların iktidarların sınırlanması hedefine de
ulaşılmaktadır.
⇒ Anayasaların bir ekonomik model tercihi olmalı mıdır?
Anayasa ekonomi ilişkisinde anayasaların ekonomik yansızlığı tezi ideolojik
çoğulculuğun bir koşulu olarak kabul edilmektedir. Liberal demokrasilerde anayasal
ekonomik model “kayıtlı ekonomik yansızlık9” olarak nitelenmektedir.
Nitekim, 1982 Anayasası’ndaki ekonomi ile ilgili düzenlemeleri yorumlayan
Anayasa Mahkemesi’ne göre de, “çok partili demokratik rejimi benimseyen
Anayasamızda, Anayasa ilkelerine ters düşmemek koşuluyla iktidarların ekonomi
alanında müdahaleci ve liberal politika izlemelerine bir engel” bulunmamakta10; bir
başka deyişle, Anayasa, “liberal bir iktisadi politika takibine elverişli olduğu kadar,
karma bir iktisadi politika takibine de müsait” tir11.
Anayasa Mahkemesi 25 Ekim 1990 tarih ve K.1990/26 sayılı kararında
ekonomik yansızlık görüşünü tekrarlamıştır: “Özel girişimlerin ulusal ekonominin
gereklerine uygun yürümesini sağlayacak önlemlerin alınması siyasî iktidarların
tercihine bırakılmıştır. Her iktidar uygun bulduğu önlemleri, Anayasa’da yer alan
kurallara aykırı olmamak koşuluyla, kendi ekonomi politikası çerçevesinde belirler”.
Anayasa Mahkemesi’nin yakın tarihlerde verdiği bir kararında da, “Özel
girişimlerin ulusal ekonominin gereklerine uygun yürümesini sağlayacak önlemlerin
alınması siyasi iktidarların tercihine bırakılmıştır. İktidarlar uygun buldukları önlemleri,
9 Anayasaların ekonomik yansızlığı ideolojik çoğulculuğun varlık şartı sayılmakta, fakat bu çoğulculuk anayasalarla ya da anayasa yargısı mekanizmalarıyla ve idari yargı ile korunan sosyal- ekonomik düzenle sınırlanmış bir çoğulculuk olarak algılanmaktadır. Buna ekonomik yansızlık tezi denilmektedir. Bu çerçevede anayasalara, sosyal ve ekonomik alana ve piyasa düzeninin etkin işleyişine ilişkin olarak siyasi iktidarları somut olarak sınırlayıcı kurallar değil, yönlendirici, düzenleyici program hükümler içeren kuralların konulması yaygındır. ( N. Yüzbaşıoğlu, “Anayasa ve Ekonomi”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, 2009, S. 1, s. 15-25.)
10 Anayasa Mahkemesi’nin 18.2.1985 tarihli ve E.1984/9-K.1985/4 sayılı kararı. RG;26.6.1985, sayı:18793, s.23. 11 Anayasa Mahkemesi’nin 27.9.1985 tarihli ve E.1985/2-K.1985/16 sayılı kararı. RG;5.12.1985, sayı:18949, s.32.
23
Anayasa’da yer alan kurallara aykırı olmamak koşuluyla, kendi ekonomik politikaları
çerçevesinde belirlerler. Anayasa’nın 48.maddesi ile özel teşebbüsleri ulusal
ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara göre koruma ve geliştirme görevi Devlete
verilmiştir. Devletin bu madde uyarınca yerine getirmesi gereken görevi, özel
teşebbüsün gelişmesini sağlayacak doğrultuda ekonomik ve sosyal politikalar
uygulamak, özel teşebbüse güvenli çalışma ortamı sağlamaktır” denilmektedir12.
⇒ Anayasal düzenlemelerin uygulamaya geçirilmesi
Ekonomi ile ilgili düzenlemelerin anayasalarda yer alması yeterli değildir. Zira,
öncelikle, öngörülen kurumları işler hale getirecek yasal düzenlemelerin yapılması;
sonra da bunların siyasi iktidarlarca gereği gibi uygulanması gerekmektedir.
Nitekim bunun son örneği olarak, Konfederasyonumuzun da önerisi dikkate
alınarak Anayasamızda 2010 yılında yapılan değişiklikle 166’ıncı maddenin sonuna bir
fıkra eklenmiş ve Ekonomik ve Sosyal Konsey kurulacağı hüküm altına alınmış ise de
buna uygun herhangi bir düzenleme bugüne kadar yapılmamıştır.
Uygulama açısından bir başka önemli konu anayasal düzenlemelere yargı
organlarının yükledikleri anlamdır. Özellikle Anayasa Mahkemesi’nin, Anayasa’nın
ekonomi ile ilgili doğrudan veya dolaylı hükümlerinin yorumu büyük önem
taşımaktadır. Örneğin, ekonomi teknik özellikleri ve hızlı karar alınması gereken bir
alan olması dolayısıyla, yürütmenin düzenleme yetkisinin güçlenip genişlediği bir
alandır. Bu nedenle ekonomi ile doğrudan ilgili bir hüküm olarak görülmemekle
beraber, Anayasa’nın (m.7) yasama yetkisinin devredilmeyeceğine ilişkin kuralının
yorumu büyük önem taşımaktadır.
12 Anayasa Mahkemesi’nin 20.11.2003 tarihli ve E.2002/32-K.2003/100 sayılı kararı. Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, sayı:40, cilt:I, s.235 vd.
24
Nitekim Anayasa Mahkemesi 70’li yılların başında bu konuda dar ve katı bir
yorum getirirken13; 80’li yılların ortalarından itibaren daha esnek bir yaklaşım
göstermeye başlamıştır. Anayasa Mahkemesi’ne göre, “Gerçekten her ülkede,
önceden gelecekteki gelişmeleri anlayıp buna göre bir takım çerçeveler çizmenin
mümkün olamaması, ithalat ve ihracatın her an değişebilen şartlara tabi bulunması,
hükümetlere bir takım geniş ve esnekliği olan yetkiler verilmesini zorunlu kılmıştır.
İthalat ve ihracatla, diğer ülkelerin, Türkiye için koyduğu tahditlere karşı,
Hükümetin derhal mukabil tedbirleri alması veya Türkiye’ye çok ucuza gelen ya da
çok yüksek fiyatla alınan malın fiyatının ayarlanması gerekecektir.
O halde, ülkemizde üretilen malların piyasa fiyatının teşekkülünde, ithali ve
ihracı yapılan malların fiyat ve miktarının ayarlanmasında, ihraç veya ithal edilen
malın satıldığı ya da alındığı ülkenin öngördüğü tedbirlerin bertaraf edilmesinde,
ihracatta tıkanıklığın meydana gelmesinin önlenmesinde Hükümet inisiyatifi elinde
tutmalıdır”14.
13 Bkz. 933 sayılı Yasa ile ilgili Anayasa Mahkemesi’nin 23,24 ve 25.10.1969 tarih ve E.1967/41-K.1969/57 sayılı karar. RG; 12.3.1971, sayı: 13776, s.7 vd. 14 Anayasa Mahkemesi’nin 11.1.1985 tarih ve E.1984/6-K.1985/1 sayılı kararı. RG; 17.6.1985, sayı:18787, s.7.
25
B. ÖNERİLERİMİZ
⇒ MÜLKİYET HAKKI
(1982 Anayasası madde 35)
Mülkiyet hakkı anayasa sistematiği bakımından 1961 Anayasası’nda “ekonomik
ve sosyal haklar” arasında, 1982 Anayasası’nda ise “temel haklar” arasında yer
almıştır.
Bu vesile ile vurgulamak gerekir ki, sosyal hakların zayıf korumalı yapısını
değiştirmek için anayasaya sözkonusu hakları fiilen hayata geçirecek kayıtlar
getirilmeli ve “hakların bölünmezliği ilkesi” anayasaya yerleştirilmelidir. Bu çerçevede
BM Dünya İnsan Hakları Konferansı’nda 1993 Viyana Deklerasyonu ve Hareket
Planında, 171 ülkenin katılımı ile insan haklarının “evrensel, bölünmez, bağımsız ve
birbiriyle ilgili” olduğuna yapılan vurgu hatırlanmalıdır15.
Mülkiyet hakkına ilişkin olarak 1982 Anayasası’nda yer alan düzenleme, mülkiyet
ve miras haklarının korunması ve hakkın kamu yararı amacıyla sınırlanması yönleri ile
karşılaştırmalı hukuktan farklı değildir.
Madde sayısını azaltmak bakımından Alman Anayasası’nda olduğu gibi
kamulaştırma da mülkiyet hakkına ilişkin maddede bir paragraf olarak düzenlenebilir.
“Kamu yararı” mülkiyet hakkının sınırı olarak muğlak bir kavram olmakla
beraber genellikle mülkiyet ve miras hakkının sınırı olarak karşılaştırmalı anayasalarda
da yer almaktadır. (Yunan, Alman, Portekiz ve Türk Anayasalarında ve AİHM
Kararlarında sınırlama sebebi kamu yararıdır). Bu açıdan sınırın korunması yararlıdır.
Örneğin Alman Anayasası’nın 14’üncü maddesi konuyu şu şekilde
düzenlemektedir:
“(1)Mülkiyet ve miras hakları teminat altına alınmıştır. Bunların kapsamı ve
sınırları kanunlarla tayin edilir.
15 The World Conferance on Human Rights: Vienna Decleration and Programme of Action, UN doc. A/CONF.157/23, part I, paragraf 5. Aktaran. A. Eide-A. Rosas, “Economic, Social, Cultural Rights: Universal Challenge”, Economic, Social, Cultural Rights, Ed. A. Eide- C. Krause- A. Rosas, Martinus Nijhoff Publishers, London, s. 16.
26
(2)Mülkiyet sorumlulukları da içerir ve kullanılması kamu yararına uygun
olmalıdır.
(3) Kamulaştırma ancak toplum yararına mümkündür ve yalnız tazminatın cins
ve ölçüsünü düzenleyen bir kanunla veya bir kanuna istinaden yapılabilir. Tazminat,
toplumun menfaati ile ilgililerin menfaatlerini adil olarak değerlendirecek şekilde
belirlenmelidir. Tazminatın miktarı sebebiyle anlaşmazlık halinde genel mahkemelerde
yargı yolu açıktır.”
Ayrıca gayrimenkulün kamulaştırılması halinde bedelin gecikmesi sözkonusu ise
gerçek enflasyon değeri dikkate alınmalı ve bireylere Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi kararlarında ifade edildiği gibi “katlanamayacakları yükler”
getirilmemeli, “denge” korunmalıdır.
Türkiye AİHM önünde orman ve kıyı arazisi olduğundan bahisle tapulu
gayrimenkullere kamulaştırmasız elkoyma davalarından mahkum edilmektedir. Bu
davalara karşı anayasal bir korumaya ihtiyaç bulunmaktadır.
⇒ ÇALIŞMA VE SÖZLEŞME ÖZGÜRLÜĞÜ
(1982 Anayasası madde 48)
Çalışma ve sözleşme özgürlüğü şimdi olduğu gibi anayasada tanınmalıdır.
Devlete, bu alanla ilgili olarak, özel teşebbüslerin ekonominin gereklerine, sosyal
amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını sağlayan tedbirler
almasının yanında “rekabetçi yapının güçlendirilmesi” ödevi yüklenmelidir.
İlgili özgürlük maddesinde anayasa ile sınırlama sebebi getirilmemiştir. Daha
doğrusu Anayasanın 13’üncü maddesindeki genel sınırlama sebeplerinin kaldırılması
ile hüküm sınırlama sebepsiz kalmıştır.
Herkesin çalışma ve sözleşme özgürlüğüne sahip olduğu, ayrıca girişim
özgürlüğü ilkesinin anayasa metnine girmesi kabul edilmiştir. Çalışma, sözleşme ve
girişim özgürlüğü ancak ulusal güvenlik, genel sağlık ve genel ahlakı korumak
amacıyla sınırlandırılmalıdır.
27
⇒ PİYASALARIN DENETİMİ ve DIŞ TİCARETİN DÜZENLENMESİ
(1982 Anayasası madde 167)
1982 Anayasası’nın 167. maddesine koşut bir düzenlemeye yeni Anayasa’da
yer verilmesi halinde öncelikle maddenin başlığı, “Piyasaların düzenlenmesi ve
dış ticaretin geliştirilmesi” olarak değiştirilebilir.
Yürürlükteki Anayasamızın 167/II’inci fıkrasında yer alan “ithalat, ihracat ve
diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri mali yükümlülükler dışında ek mali
yükümlülüklerle ilgili düzenleme”, ilgisi nedeniyle vergi ve diğer mali yükümlülüklerle
ilgili madde içinde düzenlenmelidir.
167’inci maddenin birinci fıkrası ile ilgili düzenleme önerisi şu şekildedir:
“Piyasaların düzenlenmesi ve dış ticaretin geliştirilmesi
Devlet, para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli
işlemelerini sağlayıcı; girişimciliği ve rekabet gücünü arttırıcı tedbirleri alır,
yurtiçinde yapılan üretimi, ihracatı, kayıtlı sektörü ve her alandaki üreticiyi
destekler, piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve
kartelleşmeyi önler.”
Ayrıca maddeye bu alanda kurulacak bağımsız idari otoritelerle ilgili olarak
aşağıdaki şekilde bir ilave yapılabilir:
“Devlet bu görevlerini özerk ve bağımsız kurum ve kurullar
oluşturarak yerine getirebilir.”
Bu madde uyarınca oluşturulacak özerk ve bağımsız kurum ve kurullarda, ilgili
piyasaları temsil edecek sivil toplum kuruluşları temsilcilerinin yer almalarının
sağlanması önemli görülmektedir.
Dış ticaretle ilgili olarak ise İsviçre Anayasası’nın “Dış Ekonomi Politikası”
başlıklı 101‘inci maddesinde yer alan Devletin “İsviçre ekonomisinin yurtdışı
menfaatlerini koruyacağına” ilişkin anayasal taahhüdün bir benzerine yeni
Anayasamızda yer verilebilir.
28
⇒ BAĞIMSIZ İDARİ OTORİTELER / DÜZENLEYİCİ KURULLAR
(Anayasa’da hüküm bulunmamaktadır)
Kamusal düzenlemelere hiç yer vermeyen, salt piyasa mekanizmalarına terk
edilmiş bir ekonomi söz konusu olmadığından, düzenleme gereksinimi, farklı bir
yoğunluk ve içerikte de olsa, varlığını sürdürmekte ve bu yeni düzenleme tekniği
“regülasyon” olarak isimlendirilmektedir. Regülasyon gereksinimi özellikle elektrik,
telekomünikasyon ve enerji sektörlerinde rekabete açılma sonucu önem kazanmıştır.
Ancak, karmaşık ve teknik sorunları olan bu sektörlerdeki düzenleme ve denetleme
işlevinin uzmanlık gerektirmesi, klasik idari yapının buna uygun görülmemesi; öte
yandan, uzun dönemli politika oluşturup izleyebilmek, siyasal iktidarların
alamayacakları veya almayı erteleyebilecekleri kararların alınmasını kolaylaştırmak
gibi nedenlerle “bağımsız idari otorite” veya “düzenleyici kurullar” denilen yeni bir
idari yapılanma türü ortaya çıkmıştır.
Ancak, Anayasa’da (m.123) “idarenin bütünlüğü” ilkesinin kabul edilmesi,
bakanlıkların kuruluş ve görevlerini düzenleyen 3046 sayılı Kanun’da yalnız “bağlı” ve
“ilgili” kuruluşlardan söz edilmesi sonucunda, bağımsız idari otoritelerin merkezi idare
(bakanlıklar) ile ilişkileri konusunda “ilişkili kuruluş” kavramı kullanılmaya başlanmışsa
da belirsizlik ortadan kalkmamıştır. Bir başka deyişle, bu kuruluşların, idarenin
bütünlüğü ilkesi gereği, merkezi idarenin hiyerarşik veya vesayet denetimine tabi olup
olamayacakları konusunda duraksamalar ortaya çıkmış, merkezi idare bazı
düzenlemeleri ile bu kuruluşları denetim altına almaya çalışmıştır.
Nitekim, son olarak 8 Ağustos 2011 tarihli 649 sayılı KHK ile 3046 sayılı
Kanun’a (m.19/A) “Bakan bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların (5018 sayılı Kanuna ekli
(III) sayılı cetvelde yer alan kuruluşlar dahil) her türlü faaliyet ve işlemlerini
denetlemeye yetkilidir” cümlesi eklenmiştir. Bu değişiklik, haklı olarak, bağımsız
kurumların bağımsızlıklarının kaldırıldığı biçiminde yorumlanmıştır.
Bu kuruluşların statülerinin kısmen de olsa açıklığa kavuşturulup anayasal
güvenceye alınması düşünülebilir. Bu takdirde iki yol izlenebilir: Birinci yol
Anayasa’nın “İdarenin bütünlüğü ve kamu tüzel kişiliği”ni düzenleyen hükmüne
(m.123) bir fıkra eklenmesi; ikinci yol ise, bu tür kuruluşların enerji,
29
telekomünikasyon, bankacılık gibi ekonominin önemli sektörleri ile sermaye piyasası
ve rekabet alanlarında düzenleme ve denetim yetkilerine sahip olduklarını dikkate
alarak, piyasaların düzenlenmesi ile ilgili maddeye de bir fıkra eklenmesidir. (Bu
öneriye “Piyasaların Denetimi ve Dış Ticaretin Düzenlenmesi” başlıklı bölümde yer
verilmiştir)
Bağımsız idari otoriteler yalnız ekonomik alana özgü olmadıklarından, başka
alanlarda oluşturulacak olanları da kapsayan bir hükmün idarenin bütünlüğünü
öngören maddeye konulması uygun olacaktır. Anayasa’nın idarenin bütünlüğü ve
kamu tüzel kişiliğini düzenleyen maddesine de aşağıdaki fıkra eklenebilir:
“Kanun ile temel hak ve özgürlükler, iletişim ve ekonomi alanlarında,
kararları (veya karar organları) merkezi idarenin hiyerarşik ve vesayet
denetimine tabi olmayan bağımsız idari otoriteler oluşturulabilir. Bağımsız
idari otoritelerin kuruluş ve işleyişleri, idarenin bütünlüğü ilkesini de
gözeterek kanun ile düzenlenir”
⇒ DEVLETLEŞTİRME / ÖZELLEŞTİRME
(1982 Anayasası madde 47)
1982 Anayasası’nın 47. maddesinin birinci fıkrası hükmü “ gerçek değeri
üzerinden” ifadesi eklenerek aynen korunabilir ve bu durumda ikinci fıkrası
hükmüne de gerek kalmayabilir.
Özelleştirmeye ilişkin olarak da, 47. maddenin üçüncü fıkrasında olduğu gibi,
Devletin, kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin mülkiyetinde
bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesine ilişkin usul ve esasların kanunla
düzenleneceğine ilişkin bir hükme yer verilmelidir.
Maddenin üçüncü fıkrası hükmü yerine yeni bir düzenleme getirilebilir. “Öneri:
Devlet ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından yürütülen kamu hizmetlerinin
özel hukuk kişilerine devrinin esas ve usulleri kanunla düzenlenir.”
30
Bir başka öneri de, 1982 Anayasası’nın 47. maddesinin üçüncü ve dördüncü
fıkraları hükümlerinin birleştirilerek tek fıkra haline getirilmesidir. “Öneri: Devletin,
kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzelkişilerinin mülkiyetinde
bulunan işletme ve varlıkların özelleştirilmesi ile bu kuruluşlarca yürütülen
kamu hizmetlerinin özel hukuk kişilerine devrinin esas ve usulleri kanunla
düzenlenir.”
Ayrıca özelleştirmede ana amaç sadece gelir elde etmek olmayıp, işletmelerin
daha verimli çalışmasını sağlayarak ekonomiye katkı yapmalarının sağlanması
olmalıdır. Özellikle söz konusu işletmelerin ekonomiye üretim, istihdam, teknolojik
atılım yönünden katkı yapması ve hukuka uygunluk gibi başlıca kriterlerin gözetilmesi
gerekmektedir.
⇒ MERKEZ BANKASI’NIN STATÜSÜ- PARA ARZI
(Anayasada hüküm bulunmamaktadır)
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası dünyanın ilk bağımsız Merkez Bankası’dır.
1930 tarihinde kanunu çıkartılan ve 1931 yılında faaliyete başlayan TCMB bağımsız bir
banka olarak kurulmuş, II. Dünya Savaşı sonrası bu kimliğini kaybetmiştir. Daha
sonra yapılan yasal değişikliklere rağmen bir türlü gerçek anlamda bağımsız bir banka
kimliğine kavuşamamıştır.
Merkez Bankası’na ilişkin temel düzenlemelerin Anayasa’da yer almasına ilişkin
öneri, 1961 ve 1982 Anayasalarının hazırlık aşamalarında tartışılmış ancak kabul
görmemiştir.
Merkez Bankası’nın bağımsızlığı müzakereci demokrasinin16 gereklerinden biridir.
Bir çok müzakereci demokraside de bunu sağlayacak hukuki ve fiili tedbirler
alınmaktadır. Ayrıca popülist demokrasilerin engellenmesinin, para politikasını
siyasetten uzak tutmanın yolu da Merkez Bankası’nın hukuki ve fiili bağımsızlığından
16 Müzakereci demokrasiden kasıt, gücü çoğunluğun elinde tutmak yerine bir dizi yoldan dağıtan paylaştıran ve
sınırlayan bir demokrasi anlayışıdır ve bir sistemin bu anlayışa sahip olup olmadığını test eden kriterlerden bir
tanesi de Merkez Bankası’nın bağımsızlığıdır. A. Lijphart, Demokrasi Motifleri, Salyangoz Yayınları, s. 44 vd.
31
geçmektedir. 2001 sonrasındaki yasal düzenlemelerle bu alanda mesafe kaydedilmiş
olmakla beraber Merkez Bankası’nın bağımsızlığının bir anayasa hükmü haline
getirilmesi gerekmektedir.
Merkez Bankası’nın amaç ve araç bağımsızlığı sağlanmalıdır. Amaç
bağımsızlığından kasıt Merkez Bankası’nın para politikasına ilişkin temel hedefleri
kendisinin belirlemesidir. Araç bağımsızlığından kasıt ise, belirlenen amaca ulaşmada
kullanılan para politikası araçlarının tümünü serbestçe kullanabilmesidir.
AB sistemi içinde Maastricht Antlaşması ile getirilen hükümler de üye ülke
merkez bankalarının bağımsızlığına vurgu yapmaktadır. Avrupa Topluluğunu Kuran
Antlaşma’nın (Eski 105 ve devamı) yeni 127 ve devamı maddelerinde, Avrupa Merkez
Bankası’na ilişkin düzenlemeler yer almaktadır. Buna göre Madde 130’da: “Avrupa
Merkez Bankası, ulusal merkez bankaları ve bunların karar alma organlarında görev
yapan kişiler, bu Antlaşma ve Avrupa Merkez Bankaları Sistemi Statüsü tarafından
kendilerine verilen görev ve yükümlülükleri yerine getirirken ve yetkilerini kullanırken,
Topluluk kurum ve organlarından, üye devlet hükümetlerinden veya herhangi bir
başka makamdan talimat istemez ve almaz. Topluluk kurum ve organları ve üye ülke
hükümetleri, bu ilkeye riayet etmeyi ve Avrupa Merkez Bankası’nın veya ulusal
merkez bankalarının karar alma organlarının üyelerini, görevlerini yerine getirirken
etkileme girişiminde bulunmamayı taahhüt eder.” ifadesine yer verilmiştir.
Türkiye hakkındaki 2010 ve 2011 AB İlerleme Raporu’nda da Merkez Bankası
Kanunu’nun bankanın bağımsızlığını tam olarak sağlayamadığı eleştirisi yapılmaktadır.
Sonuç itibariyle, Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası yasal ve araç
bağımsızlığına sahip olmalıdır. Bankanın hedeflerine ulaşabilmesi için politika
bağımsızlığına sahip olması gerekmektedir. Banka her yıl parasal kuralını kamuoyuna
ilan etmeli ve politikasındaki gerçekleşmeleri kamuoyu ile paylaşmalıdır. Bankanın
para politikası şeffaflık ve hesap verilebilirlik üzerine kurulmalıdır. Bankanın politikaları
ile mali politikalar arasında uyum sağlanmalı ve koordineli şekilde yürütülmelidir. Para
arzına ilişkin yetkinin kullanılması esas itibariyle Merkez Bankası’na ait olmalı, yetki
TBMM tarafından ancak savaş ve olağanüstü hallerde devir alınabilmelidir.
32
⇒ VERGİ
(1982 Anayasası madde 73)
1215 tarihli Magna Carta’dan beri var olan ve pek çok ülke anayasasında da
yerini bulan kanunilik ilkesi vergilendirme ilkeleri arasında temel niteliktedir. Kanunilik
ilkesi çerçevesinde, vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülükler kanunla konulur,
değiştirilir veya kaldırılır. Temel prensip bu olmasına rağmen Anayasamızın 73.
maddesinin 4. fıkrasında yürütme organına tanınmış bazı yetkiler mevcuttur.
Kanunlaştırma konusunda geçmiş yıllarda yaşanan sıkıntıların bir sonucu olan bu
düzenleme kanunilik ilkesine aykırı olarak yürütme organına çok önemli yetkiler
tanımaktadır.
Buna göre:
“…Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve
indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı
sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna verilebilir.”
Bu tür bir yetki her şeyden önce aynı madde metninde yer alan temel prensibe,
yani kanunilik ilkesine aykırıdır. Zira madde metninde indirim ve oran gibi şekli olarak
sınırların çizilebileceği konularda kanuna dayalı bir yetki bulunmakta ise de muafiyet
ve istisna belirlemek gibi bir hukuk devletinde olmaması gereken hükümler de
bulunmaktadır. Zira muafiyet ve istisna verginin kaldırılması demektir. Verginin
kaldırılması ise ancak kanunla olmalıdır. Yürütme organına bu tür bir yetki verilmiş
olması, 1215 senesinden beri var olan bir vergi prensibinin reddidir. Yukarı ve aşağı
sınırlar çerçevesinde de olsa bu tür bir yetkinin verilmesi kanunilik ilkesi ile
bağdaşmamaktadır. Bakanlar Kurulu’na verilen bu yetkinin ancak çok acil olabilecek ve
tanımı kanunda iyice belirtilmiş hallerle sınırlı olması gerekmektedir.
Verginin kanuniliği ilkesi sadece anayasadan kaynaklanan sözkonusu hüküm
çerçevesinde değil, yürütme organının çıkardığı diğer bazı düzenlemelerle de ihlâl
edilmektedir. Örneğin, çıkarılan tebliğ ve sirkülerler ile vergilerin kanunlarda yer alan
ifadeleri değiştirilmek suretiyle yeni alanlar kapsama alınarak vergiler getirilmekte
veya vergiler değiştirilip ortadan kaldırılmaktadır.Bu tür bir uygulamayı hukuk devleti
ile bağdaştırmak mümkün değildir.
33
Ülkemiz bakımından vergilerin kanuniliği yanında vergi hukukuna ilişkin belirlilik
veya öngörülebilirlik ilkesi gibi diğer prensiplerin de yerleşmesi önem taşımaktadır. Bu
ilke çerçevesinde oluşturulan kanunlarda o vergi ile ilgili mükellef, matrah, oran,
zaman, ceza gibi temel hususlara yer verilmesi ve bu konudaki düzenlemelerin
yürütme organına bırakılmaması gerekmektedir. Bazı kanunlarda vergiler bakımından
usul ve esasa ilişkin düzenlemeler konusunda Maliye Bakanlığı’na yetki verildiği
görülmektedir. Bu durumun da vergi hukukunun esaslarına uygun olduğunu söylemek
güçtür.
Vergiler bakımından kanunilik, belirlilik gibi ilkelerin yanında hukuki güvenlik
ilkesini de hayata geçirmek gerekir. Bununla bağlantılı olarak, vergi düzenlemelerinin
mutlaka sene başından önce çıkarılacak bir kanunla belirlenmesi ve daha sonra sene
içerisinde değişiklik veya yeni hükümler getirme yoluna başvurulmaması hukuki
güvenlik ilkesinin bir sonucudur. Ancak bu sayede mükelleflerin hukuki güvenliği
sağlanmış olacaktır. Böylece oluşturulan kanunların geriye yürütülmemesi de
sağlanabilir. Vergiler konusunda geçmiş yıllarda olduğu gibi, halen de geçmişe yürüme
konusunda gerekli özen gösterilmemekte, kazanılmış haklar ihlal edilmektedir. 30 Mart
2006 tarihli 5497 sayılı Kanun bunun tipik örneğidir. Yatırım indirimi konusundaki
kazanılmış hak ihlali, vergi ziyaı cezası konusunda geriye yürüme gibi temel vergi
prensipleri ihlal edilerek kanunlaştırılmıştır.
Ayrıca vergi ile ilgili maddeye hukuki güvenlik ilkesinin alt unsurları olan kıyas
yasağı, belirlilik ve geriye yürüme yasağı da ilave edilebilir. Örneğin, İsviçre
Anayasasının 127. Maddesinde belirlilik ilkesi açıkça düzenlenmiştir. Ayrıca AHİM’in de
bu konuda kararları vardır.
Vergilendirilmede mükellef haklarına ilişkin güvencelerin sağlanacağı, temel bir
ilke olarak anayasada yer almalı ve ayrıntılarının kanun ile düzenleneceği
öngörülmelidir.
Dolayısıyla, sadece kanun çıkarmak değil, çıkarılan kanunlarla mükellefin
haklarını korumak, ona hukuki güvence sağlamak, çağdaş vergicilik ve hukuk devleti
olmanın da bir gereğidir.
34
Sonuç olarak, vergide kanunilik ilkesi korunmalıdır. Ancak son fıkra ile getirilen
istisnanın daraltılması gerekir, bu hüküm zaten kanunilik ilkesine aykırıdır. Şöyle ki,
muafiyet konusunda Bakanlar Kurulu’na yetki verildiğinde bu durum bazı kişilerin
vergilendirme dışı bırakılması ile sonuçlanacağından bunun anayasada ifade edildiği
gibi aşağı ve yukarı haddinin olduğunu söylemek mümkün değildir. Bu durum verginin
kaldırılmasıdır ve bu da kanun ile olmalıdır. İstisnalar tamamen bir konunun vergi dışı
bırakılmasıdır. Burada da eğer tam istisna söz konusu ise verginin alınmaması söz
konusudur ve kanunla konulmalıdır. Bunların dışında aşağı ve yukarı hadler konusunda
belirleme yetkisi verildiğinde ölçülülük gözetilmelidir. Vergi oranı sıfıra indirildiğinde
Anayasa Mahkemesi’nin verginin bu halde kaldırılmış sayılmayacağı yolunda kararları
bulunmakla birlikte bunu paylaşmak güçtür. Zira oranın sıfıra indirilmesi ile vergi
ortadan kaldırılmaktadır ki bunun esasen kanunla yapılması gerekmektedir.
Yerel yönetimlerin vergilere ilişkin yetkileri olduğunda bu yetkinin üniter bir
devlette mutlaka kanun ile konulması gerekir. Uygulamada buna uyulmadığı
gözlenmektedir.17
Örneğin Fransız sisteminde Anayasanın 72/2. Maddesinde yerel yönetimlere
verilen yetkilerde de kanunilik şartı aranmaktadır.
Kayıt dışı ekonominin önlenmesi konusunda devletin yükümlülükleri
belirlenmelidir. 2010 ve 2011 AB İlerleme Raporu’nda sorunun önemine dikkat
çekilmektedir. Raporda, vergi ve harcama politikalarındaki ve hukukun etkili biçimde
uygulanmasındaki zayıflıklar nedeniyle gelişen kayıt dışı sektörün, önemli bir sorun
olarak mevcudiyetini sürdürdüğü ifade edilmektedir.
Vergi hukuku ve yargısının sağlıklı işlemesine ilişkin tedbirler alınmalı, vergi
denetim oranları arttırılmalı, denetim şeffaflaştırılmalı ve mali denetçilerin
sorumluluğu tartışılmalıdır.
17 Örneğin, Ülkemizde 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun “Çevre Temizlik Vergisi” başlıklı mükerrer 44’üncü maddesinde “Belediyenin çevre temizlik hizmetlerinden yararlanan ancak, su ihtiyacını belediyece tesis edilmiş su şebekesi haricinden karşılayan konutlara ilişkin çevre temizlik vergisinin, tarifenin yedinci grubunun belediye meclisince belirlenecek derecesi üzerinden hesaplanacağı” düzenlenmiş bulunmaktadır. Mevzuatımızda bu madde gibi yukarıda özetlenen ilkelere aykırı düzenlemeler ve Anayasa’nın Geçici 15’inci maddesi kapsamında uzun zaman anayasaya aykırılığı iddia edilemeyen düzenlemeler olmakla beraber kanunilik ilkesi geçerli olmalıdır.
35
Ayrıca yürürlükteki Anayasamızın 167’inci maddesinde yer alan “İthalat, ihracat
ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine, ülke ekonomisinin yararı gerektirdiğinde, vergi
ve benzeri mali yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya kanunla
Bakanlar Kuruluna yetki verilebilir.” şeklindeki ibare vergiyle ilgili hükümler arasında
yer almalı ve vergiyle ilgili yukarıda belirtilen temel ilkeler çerçevesinde yeniden
değerlendirilmelidir.
⇒ BORÇLANMANIN SINIRLANDIRILMASI VE BÜTÇE DENKLİĞİ
Baştaki açıklamalarımız sırasında belirttiğimiz gibi, Avrupa ülkelerinde kamu
açıklarının yol açtığı kötü sonuçları ortadan kaldırmak amacıyla, kamu açıkları ve
borçlanmaya sınır getirme, bu yönde anayasalara hüküm koyma girişimleri dikkat
çekmektedir. Nitekim, İspanya’daki anayasa değişikliği bunun en yakın örneğini
oluşturmaktadır. Kaldı ki, kamu tercihi teorisyenlerinin geliştirdiği “Anayasal İktisat
Kuramı” devletin ekonomi alanındaki işlevlerinin ve yetkilerinin (harcama, vergileme,
borçlanma, para basma) sınırlandırılması gerektiğini savunmaktadır18.
Esasen borçlanmanın sınırlandırılması “Mali Kural Kanun Tasarısı” ile önerilmiş
ise de tasarı henüz yasalaşmamıştır.
Bu konuda 1982 Anayasası’nın Kurucu Meclis’te hazırlığı aşamasında bazı
madde önerileri yapılmışsa da kabul görmemiştir. Borçlanmaya sınır getirmek
amacıyla bir düzenlemenin Anayasa’da yer alması isteniyorsa, bu düzenlemede
aşağıdaki ilkelere yer verilebilir:
Devletin, yerel idarelerin ve diğer kamu tüzel kişilerinin iç ve dış borçlanmaya
yasal yetkiler çerçevesinde gidebilmeleri.
İç ve dış borç stoklarının ayrı ayrı ve toplam olarak GSMH’nın belirli bir yüzdesini
( örneğin %60) aşamaması kuralının getirilmesi.
Dış borç ile sağlanan finansmanın yatırım harcamaları dışında kullanılamaması. 18 C.C.Aktan, Ekonomik Anayasa, TİSK İnceleme yayınları 19, s.20 vd.
36
Borç ana para ve faiz ödemeleri için bütçeye gerekli ödeneğin konulması ve
ödemelerde öncelik tanınması zorunluluğu getirilmesi.
2008 yılında başlayan ve halen devam eden küresel krizde en önemli sorun
bütçe açıkları ve bunun sonrasında gelen borçlanma yüküdür. Bundan dolayı krizin
sona ermesinden sonra da, tam üyelik görüşmeleri yaptığımız AB’de ülkelerin
değerlendirilmesinde bütçe açığının GSYH’ya oranı vazgeçilmez bir kriter olarak
önemini koruyacaktır. Nitekim Maastricht Kriterleri’ne rağmen bütçe açıklarını
düşüremeyen ülkeler arasında yer alan İspanya, çareyi borç açığına sınır getiren
düzenlemeyi anayasaya koymakta bulmuştur.
Merkezi Yönetim, (Hükümet) Avrupa Birliği, Maastricht Kriterleri’nce belirlenen
bütçe açığının GSYH oranı yüzde 3’ü aşamaz ilkesine bağlı kalmalıdır.
Devletin kamu borçlanmasına gidebilmesi veya kredi sözleşmesi yapabilmesi
için kanunla yetkilendirilmesi gerekir. Kamu borçlarının ana parasını ve faizlerini
karşılamak amacıyla ayrılan ödenekler, kamu kuruluşlarının bütçelerinde yer alır ve
bunların ödenmeleri öncelikli olarak yapılır. Bu ödeneklerin miktarı ve kompozisyonu
borçlanma kanununda belirlenen esasların dışına çıkamaz. Tüm kamu idarelerinin
toplam borçlarının GSYH’ye oranı, AB Maastrich Kriterleri’nce belirlenen referans
borçlanma değerini geçemez.
Bu sınırlama sadece AB ülkelerinde değil, başka ülkelerde de uygulanmaktadır.
1994 yılında Yeni Zelanda’da borçlanmaya ilişkin benzer bir sınırlamaya gidilmiştir.
Daha sonra bu tür düzenlemeler 1999 yılında Arjantin ve Peru’da, 2000 yılında
Brezilya’da, 2003 yılında Kolombiya ve Hindistan’da yapılmıştır.
Bütçe açığı ve merkezi yönetim borç sınırları sadece; devletin kontrolü dışında
kalan ve kayda değer bir şekilde devletin finansal durumunu veya ekonomik-sosyal
istikrarını tehdit eden; doğal afet, ekonomik durgunluk veya olağanüstü acil
durumlarda, TBMM’in mutlak çoğunlukla karar vermesi durumunda aşılabilir.
37
Borçlanma ile ilgili sınırlar ve bu sınırların aşılabileceği durumlar çıkarılacak
kanun ile belirlenir.
Merkezi Yönetim borç stokunun GSYH’ya oranı yüzde 60’ını geçemez. Bu sınırı
aşmaya neden olacak Merkezi Yönetim Bütçesi TBMM’ de görüşülemez.
Bu temel yaklaşımlar çerçevesinde Maastricht kriterleri ve Almanya modeli esas
alınabilir. Örneğin Alman Anayasası 115’inci maddesinin ikinci fıkrasında gelir ve
giderlerin denkliğinden söz etmektedir.
Maastricht Kriterleri:
-Toplulukta fiyat istikrarı bakımından en iyi performansa sahip üç ülkenin yıllık enflasyon
oranları ortalaması ile, bir üye ülkenin enflasyon oranı arasındaki fark 1,5 puanı geçmemelidir. (Avrupa
Topluluğunu Kuran Antlaşma, m. 121(1); Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşmanın 121’inci Maddesinde
Öngörülen Yakınlaşma Kriterlerine İlişkin Protokol, m. 1).
-Üye ülkelerin kamu açıklarının GSYİH’lerine oranı %3’ü geçmemelidir. (Avrupa Topluluğunu
Kuran Antlaşma m. 121(1); Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşmanın 121’inci Maddesinde Öngörülen
Yakınlaşma Kriterlerine İlişkin Protokol m. 2; Aşırı Kamu Açığı Prosedürüne İlişkin Protokol).
-Üye devletlerin kamu borçlarının GSYİH’lerine oranı %60’ı geçmemelidir. (Avrupa Topluluğunu
Kuran Antlaşma m. 121(1); Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşmanın 121’inci Maddesinde Öngörülen
Yakınlaşma Kriterlerine İlişkin Protokol m. 2; Aşırı Kamu Açığı Prosedürüne İlişkin Protokol).
-Üye ülkelerde uygulanan uzun vadeli faiz oranları, 12 aylık dönem itibarıyla, fiyat istikrarı
bakımından en iyi performansa sahip 3 ülkenin faiz oranını 2 puandan fazla aşmamalıdır. (Avrupa
Topluluğunu Kuran Antlaşma m. 121(1); Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşmanın 121’inci Maddesinde
Öngörülen Yakınlaşma Kriterlerine İlişkin Protokol m. 4).
- Son 2 yıl itibarıyla, bir üye ülkenin para birimi, diğer bir üye ülkenin para birimi karşısında
devalüe edilmemiş olmalıdır. (Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma m. 121(1); Avrupa Topluluğunu
Kuran Antlaşmanın 121’inci Maddesinde Öngörülen Yakınlaşma Kriterlerine İlişkin Protokol m. 3).
Genel olarak kamu kurumları, özellikle de yerel yönetimler daha fazla yatırım
ve tüketim yapma isteğini taşımaktadır. 2006 yılından bu yana belediyelerin yatırım
harcamaları, merkezi yönetim yatırım harcamalarının üzerine çıkmıştır. Bu kurumlarda
denetimin zayıf olması, şeffaflığın hemen hiç olmaması bütçe dengesini bozan önemli
38
bir faktör olmalarına neden olmaktadır. Nitekim 2011 yılı Ağustos ayı sonu itibari ile
belediyelerin Hazine’ye olan vadesi geçmiş borçları toplamı 6.056 milyon TL, toplam
borçları ise 14.854 milyon TL’dir.
Denk bütçe konusunda benimsenmesi gereken temel yaklaşım: “ Tüm kamu
kuruluşları ve mahalli idareler “mali istikrarı/bütçe dengesini” koruyacak
şekilde hareket etmek zorundadırlar.” şeklinde özetlenebilir.
⇒ EKONOMİK VE SOSYAL KONSEY
(1982 Anayasası madde 166/son fıkra)
AB ülkelerinde Ekonomik ve Sosyal Konseylerin yapısı incelendiğinde, hemen
her ülkede Konsey’lere dönük bir düzenlemenin yapıldığı ve her ülkenin ekonomik ve
sosyal koşullarına uygun ve kendi ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olarak farklı
yapılarda düzenlemeler yaptığı görülmektedir.
Ekonomik ve Sosyal Konsey’e ilişkin anayasal düzenlemelere karşılaştırmalı
hukuk açısından bakıldığında konunun Fransız Anayasası’nın 69,70 ve 71’inci
maddelerinde düzenlendiği görülmektedir.
Fransız Anayasası’ndaki hükümlere göre “Ekonomik, Sosyal ve Çevresel
Konsey”;
Hükümetin başvurması üzerine, kanun tasarıları, kararname tasarıları ve
üyelerin teklifleri hakkında görüş bildirmekte,
Bir üyesini Kongreye sunulmuş bulunan tasarılar ya da öneriler hakkında
Konsey görüşünü parlamento huzurunda açıklamak üzere atayabilmekte,
Organik bir kanun ile belirlenen şekilde Konsey’e dilekçe ile talepte
bulunulabilmekte ve bu dilekçe hakkında Hükümet ve parlamentoya, teklifin
uygunluğu hakkında bilgi verilmekte,
Hükümet veya meclis tarafından ekonomik, sosyal veya çevresel konularda
Konseye danışılmakta,
39
Hükümet, kamu finansmanında birden çok yılı kapsayan rehber programları
konusunda Konseye danışmakta ve ayrıca ekonomik, sosyal ve çevresel her
plan veya program tasarısı da Konsey görüşüne sunulmaktadır.
İtalya Anayasası’nın 99’uncu maddesinde “Ulusal Ekonomi ve Çalışma Konseyi”
düzenlenmiş olup, Konsey kanunda gösterilen konularda ve kendisine verilen
görevlerde meclislerin ve hükümetin bir danışma organı olarak görev yapmaktadır.
Kanun teklifi verebilmekte ve kanunda gösterilen ilke ve sınırlar içinde ekonomik
mevzuatın hazırlanmasına yardımcı olmaktadır.
Ülkemizde 2001 yılında 4641 sayılı Kanunla yasal bir temele oturtulan
Ekonomik ve Sosyal Konsey, bugüne kadar etkin, işlevsel ve devamlılık arz eden bir
yapıya kavuşturulamamış; dolayısıyla beklenen toplumsal faydaya da ulaşılamamıştır.
5982 sayılı Kanun ile Anayasa’da 2010 yılında yapılan değişiklikle Anayasamızın
166’ıncı maddesinin son fıkrasında düzenlenen Konsey, bağımsız bir madde olarak ve
aşağıdaki genel yaklaşımları içerecek şekilde ve karşılaştırmalı hukuk örnekleri de
dikkate alınarak yeniden düzenlemelidir. Ekonomik ve Sosyal Konseyin
düzenlenmesinde;
Konseyin oluşumunda sosyal tarafların temsilinin ağırlıkta olması,
Konseyin “zorunlu” ve “ihtiyari” olmak üzere iki çeşit danışma fonksiyonu olması,
Zorunlu danışma niteliğinin örneğin bütçe ve istihdama ilişkin temel kanunlara hasredilebileceği,
İhtiyari danışma niteliğinin ise yasama ve/veya yürütme organından gelecek talepler doğrultusunda devreye girebileceği,
ESK’ya özel sektör temsilcileri arasından Kamu Denetçisi önerme imkanının sağlanması,
Konsey tarafından çalışma konularına ilişkin yıllık raporlar yayınlanması
uygun olacaktır.
40
⇒ AB ÜYELİĞİ VE EGEMENLİK
Bilindiği gibi Türkiye Avrupa Birliği’ne tam üyeliği hedeflemekte ve bu amaçla
AB’ye uyum için gerekli düzenlemeleri yapmaya devam etmektedir. Ancak, AB’ye tam
üyelik sonrası bazı kararların AB organlarınca alınması söz konusu olacağından
egemenlik yetkilerinin AB organlarının kararları ile sınırlanması gerekecektir. 1982
Anayasası’nın hazırlığı aşamasında Anayasa’nın egemenlikle ilgili maddesine bu
amaçla bir hüküm konulması önerilmişse de Anayasa’nın kabul edilen metninde yer
almamıştır. Öte yandan, bugüne dek çeşitli sivil toplum kuruluşlarınca yapılmış
anayasa önerilerinin bazılarında egemenlikle ilgili maddeye, “Uluslarüstü yetkileri
bulunan kuruluşlara üyeliği gerektiren uluslararası anlaşma hükümleri saklıdır”
cümlesinin eklenmesi dışında bir öneri yer almamaktadır19.
Oysa, AB üyesi ülkelerin tümü, üyelik aşamasında veya üye olduktan sonra
anayasalarına egemenlik hakkının uluslararası kuruluşlar yararına sınırlanması; ayrıca
uluslararası norm ile iç hukuk normunun çatışması durumunda uluslar arası norma
öncelik tanıyan hükümler koymuşlardır.
Anayasalar sık değişen metinler olmadıkları için AB’ye tam üyelik durumunda
egemenlikle ilgili olarak ortaya çıkabilecek sorunları baştan engellemek amacıyla
gerekli düzenlemenin bu aşamada yapılmasında yarar görmekteyiz.
Egemenlikle ilgili olarak, 1982 Anayasası’nın ilgili maddesine aşağıdaki şekilde
(koyu yazılanlar) bir ilave yapılabilir20:
19 Öneriler için bkz. E.Göztepe, Avrupa Birliğinin Siyasal Bütünleşmesi ve Egemenlik Yetkisinin Paylaşılması Sorunu, Ankara, 2008, s.214 vd. 20 Aynı yönde öneri için bkz. H.S.Türk, Daha İyi Bir Anayasa İçin, Ankara, 2003, TESAV Yayınları, 112 vd.
41
“Egemenlik”
Madde .. Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.
Türk Milleti, egemenliğini Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle
kullanır. Ancak, egemenliğin kullanılması, milletlerarası topluluk veya
kuruluşlara katılma durumunda, diğer üye milletlerle eşit şartlar altında
olmak kaydıyla, bu topluluk veya kuruluşların yetkili organları yararına
sınırlanabilir.”
Bilindiği gibi, çeşitli AB üyesi ülkeler, üyeliği öngören andlaşmaları halk oyuna
sunmak yoluna gitmişlerdir. Ülkemiz içinde benzer bir tercihin kullanılması halinde
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasına ilişkin anayasal düzenlemede de değişiklik
yapılması gerekmektedir. Ayrıca, söz konusu andlaşmanın yasama organında
nitelikli çoğunlukla kabulü de öngörülebilir.
1982 Anayasası’nın milletlerarası andlaşmaların uygun bulunması ile ilgili
maddesine bu amaçla aşağıdaki hükümler (koyu yazılanlar) eklenebilir.
“ Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma ”
Madde…Türkiye Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla
yapılacak andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir
kanunla uygun bulmasına bağlıdır.
Milletlerarası topluluk veya kuruluşlar çerçevesinde egemenliğin diğer
milletlerle birlikte kullanılması sonucunu doğuran milletlerarası
andlaşmaların onaylanması için bu konudaki kanunun halk oylaması ile
kabulü şarttır.
Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir.
Ancak, ikinci fıkra gereğince halk oylamasıyla kabul edildikten sonra
yürürlüğe konulan milletlerarası andlaşmalar, kanunlardan önce gelir. Her
iki durumda da bu andlaşmalar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile
Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel
hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı
42
hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma
hükümleri esas alınır.”
Yukarıda sunulan öneriler dışında, yapılacak değişiklikte uluslarüstü kuruluşa üyeliği
temin etmesi öngörülen andlaşmanın “Anayasa Mahkemesi’nin öndenetiminden
geçirilmesi” şeklinde ilave bir öneriye de yer verilmesi mümkündür.
⇒ SİYASİ PARTİLERİN HARCAMALARININ DENETLENMESİ
Ekonomik faaliyetlerin popülist politikalar ile gelecek kuşakları da etkiler biçimde
sorumsuzca yönetilmesine demokrasi ve hukuk devletinin araçları ile engel
olunmalıdır.
Siyasi partilerin seçim harcamalarına, bağış ve kampanya giderlerine sınır
getirilmesi 1966 yılında İsveç ve Danimarka’da, 1967 yılında Almanya’da, 1969 da
Finlandiya’da, 1974 de İtalya ve ABD’de, 1975 yılında Avusturya’da, 1976 Portekiz’de,
1977 Kanada’da, 1984 de Yunanistan’da, 1985 Belçika ve İspanya’da, 1988 yılında
da Fransa’da gerçekleştirilmiştir. Türkiye de ise sorun zaman zaman siyasi partiler
tarafından gündeme getirilmekle birlikte konuya gereken özen de gösterilmemiştir.
Anayasada siyasi partilerin seçim harcamalarının sınırlarının kanun ile belirlenmesi
gereğine ilişkin bir hüküm getirilip, ayrıntılar Seçim Kanunu ile düzenlenebilir21.
Ayrıca Ülkemizde özgür ve demokratik sistemin temel yapı taşlarını oluşturan
Siyasi Partiler Kanunu ve seçim kanunlarımızın da parti içi demokrasinin
güçlendirilmesi, oyların yasama organına yansıma yöntemleri başta olmak üzere
yeniden ele alınması için Anayasa çalışmaları önemli bir fırsat kabul edilmelidir.
Demokrasinin işleyişinde siyasi partilere fırsat eşitliğinin sağlanması için siyasi
partilerin seçim harcamaları konusunda Venedik Komisyonu’nun 46. Genel Kurulu’nda
kabul edilen Siyasi Partilerin Finansmanı Konusunda İlkeler ve Raporda (9-10 Mart
2001 Seçim Kampanyaları başlıklı B bendi 8 paragraf) yer aldığı gibi; “Farklı siyasi
21 Örneğin Fransız Seçim Kanunu’nda Avrupa seçimleri için bu oran her bir parti için 1. 15 milyon Euro ‘dur.
İngiltere’de 2010 seçimleri için maksimum harcama limiti 25 bin Pound ve her seçmen için artı 5p’dir.
43
güçlerin fırsat eşitliğini garantilemek için, seçim kampanyası masraflarında ülkedeki
duruma uygun ve ilgili seçmen sayısı oranına göre bir tavan” belirlenmelidir.
Ayrıca siyasi partilere yapılan devlet yardımlarında adil bir düzen oluşturulmalı ve
harcama ve kaynakların şeffaflığı sağlanmalı, sağlıklı ve etkin işleyen bir yargısal
denetim mekanizması kurulmalıdır. Konu ile bağlantılı olarak devlet harcamalarındaki
şeffaflık ve özellikle örtülü ödenek harcamalarının denetlenmesi de bu yönde
demokratik işleyişe katkıda bulunacaktır.
44