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关于关于《《全国土地利用总体规划纲要全国土地利用总体规划纲要（（ 2006-20202006-2020 年）年）》》的说明的说明

国土资源部规划司

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内容提要一、《纲要》修编过程 二、关于《纲要》修编的背景、指导思想和原

则 三、关于《纲要》的主要目标和指标 四、关于《纲要》确定的重点任务 五、关于几个重要问题

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一、《纲要》修编过程 《纲要》修编始终坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，经历了组织准备、前期研究、方案拟定、协调论证和修改完善五个阶段。

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一、《纲要》修编过程 一是加强组织领导； 二是注重部门协调； 三是突出专家领衔； 四是组建工作专班； 五是开展前期研究； 六是广泛征求各方意见。

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一、《纲要》修编过程 《纲要》修编以科学发展观统领土地利用全局，以转变土地利用模式为主线，以严格保护耕地为前提，以控制建设用地规模为重点，以节约集约用地为核心，以强化规划实施管理为落脚点，在总结现行规划实施情况的基础上，客观分析了规划期间我国土地利用供需的总体态势和需要解决的重大问题，明确了规划的指导思想和原则，建立了系统的指标体系，从总体上把握各类用地总量，提出土地利用主要调控指标。

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二、关于《纲要》修编的背景、指导思想和原则 （一）现行规划实施情况 《纲要》是对现行全国规划纲要的修编，现行纲要是

1999年 4 月国务院批准实施的，实施以来，虽然取得了显著成效。但还存在一些问题：规划编制的科学性、可操作性有待进一步提高，建设用地规划配置与一些经济快速发展地区不断增长的用地需求矛盾日益突出；规划实施的保障措施尚不健全，法制建设滞后，管理机制有待进一步完善；等等。

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二、关于《纲要》修编的背景、指导思想和原则 （二）规划期间我国土地供需的总体态势 这一时期我国土地供需的总体态势是：各业各类用地需求全面较快增长。土地资源相对不足的制约进一步加大。 综合分析规划期内土地利用面临形势，有许多有利条件，同时也存在不少制约因素，机遇与挑战并存。

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二、关于《纲要》修编的背景、指导思想和原则 （三）《纲要》修编的指导思想 ——坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，立足于以科学发展观统领土地利用全局； ——立足于我国人多地少的基本国情，所处的经济社会发展的阶段性特征和各地区的实际，正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系； ——立足于保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的国土资源管理要求，切实转变用地观念、创新用地模式、完善用地机制； ——立足于深化改革，用发展和改革的办法解决土地利用的问题，落实最严格的土地管理制度，为全面建设小康社会提供土地保障。

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二、关于《纲要》修编的背景、指导思想和原则 （三）《纲要》修编的原则 ——以统筹安排土地利用保障可持续发展能力； ——以转变土地利用方式促进经济增长方式转变； ——以合理配置土地利用布局促进城乡区域协调发展； ——以积极引导土地利用活动促进资源环境的和谐统一； ——以合理安排土地利用时序调控经济社会健康发展。

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三、关于《纲要》的主要目标和指标

《纲要》从保护耕地、优化用地结构、调整用地布局、节约集约用地、加强生态建设、推进土地整理复垦等方面提出了目标和有关指标。

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三、关于《纲要》的主要目标和指标 约束性指标 8 项，包括耕地保有量、基本农田面积、建

设用地总规模、城乡建设用地规模、人均城镇工矿用地、建设占用农用地规模、建设占用耕地规模和整理复垦开发补充耕地规模；

预期性指标 14项，包括园地、林地、牧草地等。 这些目标和指标是与全面建设小康社会目标相衔接的，其中近期目标又与“十一五”规划目标相衔接。

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四、关于《纲要》确定的重点任务

《纲要》从第三章到第十章，对规划期内全国土地利用作了全面部署，明确了重点任务和政策措施。

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四、关于《纲要》确定的重点任务 （一）加强农用地保护和基本农田建设。 （二）大力推进节约集约用地。 （三）促进城乡建设用地结构优化。 （四）保障基础设施建设的必要用地。 （五）协调土地利用与生态环境建设。 （六）搞好土地整理复垦开发。 （七）加强区域土地利用调控。

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四、关于《纲要》确定的重点任务 （七）加强区域土地利用调控 总体上按照西部地区、东北地区、中部地区、东部地

区的四大政策分区，并把西部地区进一步划分为西北、青藏、西南三个亚区，中部地区进一步划分为晋豫、湘鄂皖两个亚区，东部地区进一步划分为京津冀鲁、苏浙沪和闽粤琼等三个土亚区。

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四、关于《纲要》确定的重点任务 （七）加强区域土地利用调控 重点对京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等优化开发区域，对辽中南、哈长、山东半岛、海峡西岸、武汉、中原、长株潭、成渝、关中、乌鲁木齐等重点开发区域，以及对限制开发和禁止开发的区域，分别有针对性地制定了区域土地利用的政策措施。

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四、关于《纲要》确定的重点任务《纲要》有效实施的保障措施： 建立衔接统一、逐级控制的规划体系； 加强规划的实施管理； 强化实施的经济手段； 加强规划法制建设； 加强基础能力建设； 扩大规划的民主决策和公众参与。

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五、关于几个重要问题 （一）《纲要》基期和规划期 基期为 2005年，规划期为 2006-2020年，其中 2010年为近期目标年。

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五、关于几个重要问题 （二）《纲要》基础数据的采用 土地利用现状基础数据原则上采用 2005年土地利用变更调查数据。

有关人口、经济社会方面的基础数据采用了国家统计局历年国民经济和社会发展统计年鉴公布的有关数据。

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五、关于几个重要问题 （三）交通、水利等基础设施用地指标对接和安排情况 针对部门提出的需求，经过反复沟通、协调和衔接，在《纲要》初步方案的基础上，适当增加了公路、民航机场等用地指标，各有关部门认为，规划期内的各项基础用地基本能满足规划期内的发展需求。

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五、关于几个重要问题 （四）园地、林地和牧草地指标对接和安排情况 《纲要》拟订过程中，就园地、林地和牧草地等

的范围界定、基础数据采用和规划指标的确定等方面，多次与农业、林业等部门协调，尽管在有些技术环节上仍然存在一定分歧，但对于《纲要》提出的规划期间有关用地规模的增减安排基本达成了一致意见。

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五、关于几个重要问题 （五）对耕地特殊情况的规划安排 1999-2005年间，北京、天津、上海、江苏、山东、广东、重庆、贵州八省份未完成行政辖区内耕地占补平衡法定义务。有关地方应当在编制省级规划时，做出在规划期间补充相应数量、质量耕地的说明，并将耕地占补“缺口”数量纳入规划期间的耕地保有量指标。

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五、关于几个重要问题 （六）《纲要》的环境影响评价 按照《中华人民共和国环境影响评价法》规定，在

《纲要》修编过程中组织开展了环境影响评价，对《纲要》实施后的环境影响进行分析、预测和评估，并针对可能造成的不良环境影响提出减缓措施。

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五、关于几个重要问题 （七）《纲要》修编对各方意见的采纳和处理情况 《纲要》在拟订过程中，采取多种方式和渠道，广泛听

取了各方面的意见，与国务院各有关部门及各省（区、市）进行了多次协调和衔接。

谢谢