Об организации системы экспертной оценки влияния проектов международных договоров и решений ЕЭК на условия ведения предпринимательской деятельности

Заместитель начальника отдела адвокатирования предпринимательства Департамента развития предпринимательской деятельностиЕвразийской экономической комиссии Юлегин Артём Александрович

г. Москва, 1 февраля 2013 г.

| 2Актуальность проблемы.

Какова цель внедрения ОРВ в ЕЭК?Цель внедрения ОРВ в ЕЭК – обеспечение эффективности наднационального регулирования, то есть его

способности обеспечить достижение установленных Соглашениями о формировании ТС и ЕЭП общественно значимых целей с наименьшей нагрузкой на государственные органы и предпринимательство Сторон

Интересы наднационального органа (ЕЭК) – их соблюдение закреплено в

Договоре о ЕЭК: 1. ЕЭК самостоятельна в принятии

решений. 2. ЕЭК непосредственно осуществляет полномочия, переданные Сторонами на

наднациональный уровень.

Эффективное наднациональное регулирование подразумевает обеспечение баланса интересов трех заинтересованных групп субъектов

Интересы бизнес-сообществ Сторон – в настоящее время

отсутствуют действенные механизмы их соблюдения

«Информационный вакуум» у

представителей бизнес-сообществ Сторон в

отношении большинства проектов НПА,

разрабатываемых в ЕЭК

Низкая представленность

представителей интересов бизнеса

в составах Консультативных

комитетов (подкомитетов)*

Отсутствие механизма «обратной связи» и

практики учета замечаний при

направлении обращений в ЕЭК

Проблемные вопросы соблюдения интересов бизнес-сообществ Сторон

Интересы государственных органов Сторон – предусмотрен обширный

перечень механизмов их соблюдения: 1. Внутригосударственное

согласование. 2. Участие в деятельности Консультативных комитетов

(подкомитетов).3. Проведение заседаний рабочих групп и совещаний экспертов.

Отсутствие возможности доведения позиции бизнес-сообществ

Сторон на заседаниях Коллегии ЕЭК до всех ее

членов (министров)

* Представители бизнес-сообщества включены в составы лишь 8 из 17 консультативных комитетов, образованных при ЕЭК. Средняя доля представителей бизнес-сообщества от общей численности составов всех консультативных комитетов и подкомитетов составляет 11,71%. При этом 44,68% от всех представителей бизнес-сообщества сосредоточены в составах консультативных комитетов под председательством Члена Коллегии (Министра) Т.М. Сулейменова.

| 3Первые шаги к внедрению ОРВ в ЕЭК.

Что уже сделано?

В рамках подготовки правил внутреннего

документооборота в ЕЭК подготовлены и

направлены детальные предложения по формированию

регламентной основы для подготовки заключений о

последствиях влияния проектов НПА ЕЭК на

условия ведения предпринимательской

деятельности

Нормативная основа для проведения ОРВ в ЕЭК

Утверждено Положение о Консультативном

комитете по вопросам предпринимательства, в котором одной из трех

основных его задач определена подготовка

предложений по устранению избыточных

административных барьеров в сфере

предпринимательскойдеятельности *

В структуре Департамента развития предпринимательской деятельности образован отдел адвокатирования

предпринимательства, который выполняет специальную задачу – проводит экспертизу проектов международных и

наднациональных НПА в целях выявления в них положений, вводящих необоснованные ограничения и обязанности для

субъектов предпринимательской деятельности или способствующих их введению.

Определена специализация

сотрудников отдела адвокатирования

предпринимательства в части проведения ОРВ

проектов НПА по отраслям регулирования

Организационная основа для проведения ОРВ в ЕЭК

Утверждено Положение о Департаменте развития предпринимательской

деятельности ЕЭК, в котором в числе его основных задач предусмотрены:

1. Обеспечение формирования и реализации сбалансированной политики в сфере предпринимательской деятельности.

2. Выработка предложений, направленных на устранение барьеров, иных ограничений для

субъектов предпринимательской деятельности.

2. Разработка мероприятий устранению избыточных административных барьеров. 4. Оказание содействия в защите интересов

субъектов предпринимательской деятельности**

Достигнуты договоренности о сотрудничестве с

Департаментом ОРВ Минэкономразвития

России и Центром ОРВ НИУ ВШЭ

* Абзац третий пункта 2 Положения о Консультативном комитете по вопросам предпринимательства, утвержденного Решением Коллегии ЕЭК от 25.09.2012 № 171.** Пункт 6 Положения о Департаменте развития предпринимательской деятельности, утвержденного приказом Председателя Коллегии ЕЭК от 10.10.2012 № 294.

| 4Первый опыт. Как Департамент развития предпринимательской деятельности проводит ОРВ сейчас?

Первые итоги работы отдела адвокатирования предпринимательства с октября 2012 г. по январь 2013 г.

1. Отделом было проведено более 190 экспертиз проектов правовых актов ЕЭК.

2. Внесено более содержательных 160 предложений по устранению, недопущению и минимизации административных барьеров, иных ограничений взаимного доступа субъектов предпринимательской деятельности на рынок Сторон, изложенных в 51 заключении (из них 43 заключения было подготовлено в рамках рассмотрения материалов, внесенных к рассмотрению на заседаниях Коллегии ЕЭК).

Коллегия Евразийской экономической комиссии

Т.М. Сулейменов

Отдел адвокатирования

предпринимательства Департамента

развития предпринимательской

деятельности

Материалы к заседаниям Коллегии

(\\kts-server)

Член Коллегии ЕЭК

Правовой департамент ЕЭК

Департаменты ЕЭК – ответственные разработчики проектов НПА

Замечания и предложения

Развернутое обоснование

Не принимается

Повторное согласование

Повторное согласование

Принимается

Принимается Повторное согласование

Не

подд

ерж

ивае

тся

| 5SWOT-анализ.

Каковы плюсы и минусы внедрения ОРВ в ЕЭК?

Возможности1. Соответствие НПА ЕЭК интеграционным целям регулирования в ТС и ЕЭП. 2. Устранение необоснованных барьеров для ведения бизнеса. 3. Снижение рисков судебного обжалования принимаемых ЕЭК актов. 4. Общее повышение эффективности и качества регулирования в ЕЭК. 5. Формирование стандартов и базы лучших практик «умного» регулирования, а также перечня типовых случаев необоснованного регулирования

Сильные стороны1. Представленность интересов бизнеса при разработке проектов актов ЕЭК. 2. Формирование позитивного имиджа ЕЭК, как открытого и прозрачного регулятора.3. Рассмотрение вопроса об использовании альтернатив регулирования (внедрение вариативности регуляторных инструментов).4. Информированность членов Коллегии об обратной связи бизнес-сообществ и независимых экспертов Сторон в отношении проектов актов ЕЭК. 5. Обеспечение недопустимости принятия заведомо и очевидно неэффективных актов ЕЭК

Угрозы 1. «Лоббирование» частных интересов представителями отдельных бизнес-структур или отраслей. 2. Отсутствие механизма ответственности разработчика (регулятора) за учет замечаний, содержащихся в заключении об ОРВ

Слабые стороны1. Увеличение сроков разработки НПА.2. Рекомендательный характер замечаний и предложений представителей бизнес-сообществ и независимых экспертов Сторон к проектам актов ЕЭК. 3. Отсутствие механизма ответственности субъекта проведения ОРВ

| 6Рекомендации ОЭСР. В чем состоят мировые

стандарты последовательности проведения ОРВ?

Оценка регулирующего воздействия проекта НПА

Определение целей регулирования проекта НПА

Анализ затрат и выгод от принятия НПА* (с учетом экономических, социальных и

экологических последствий, включая возможные отложенные эффекты с

течением времени, определение тех, кто, скорее всего, получит выгоду и тех, кто,

вероятно, понесет дополнительные расходы.

Анализ конкретных проблем, решаемых НПА* (исправление провалов рынка,

защита прав и граждан и др.).

Анализ отрицательных эффектов, влияния НПА* на конкуренцию и благосостояние

граждан.

* По возможности данные выражаются числовыми значениями для удобства расчетов и сравнений.

Определение средств регулирования,

используемых в проекте НПА

Определение оптимального соотношения целей и инструментов регулирования, предусмотренных проектом НПА

Осуществление анализа регулирующего воздействия однородных действующих

НПА

Публичное обсуждение и доступность результатов проведения ОРВ проекта НПА

Принятие проекта НПА

| 7Лучшие практики интеграционных объединений.

Как проводится ОРВ в Евросоюзе?

Проведение ОРВ (3 участника)

Орган – разработчик проекта НПА, ответственный за

проведение ОРВ

Совет по ОРВ (IAB)центральный орган по ОРВ (анализ качества

ОРВ)

Подготовка предварительного документа, описывающего суть планируемого регулирования –

Концепцию проекта НПА (I – этап)

Заключение об ОРВ по итогам публичных консультаций (III - этап)

Методологическая помощь

Финальная версия отчета

Анализ НПА и публичные консультации (обсуждение) II - этап

Европейская комиссия (принятие окончательного

решения об одобрении проекта НПА)

Промежуточные версии отчета

Итоговое заключение об ОРВ

(«IAB opinion»)

Межведомственное согласовании

(inter-service consultation) Совет ЕСЕвропейский

парламент

На рассмотрение

Движение документов

| 8Опыт Австралии и Канады. В чем заключаются лучшие страновые модели проведения ОРВ?

РАЗРАБОТЧИК

МИНЮСТ

Проект регулирующего акта ОРВ на ранней стадии

Аппарат Правительства страны

Предварительная публикация

Принятие правового акта

Комментарии

КачествоНа

дора

ботк

у с

нача

льно

й ст

адии

1. Широкая степень охвата – ОРВ проводится в отношении законодательных и подзаконных актов. Разработчик заблаговременно планирует свою деятельность по подготовке регулирующих актов. Список основных инициатив в области регулирования заранее публикуется на сайтах ведомств. 2. Осуществляется ОРВ на ранней стадии. 3. ОРВ содержит требования по проведению анализа «издержки-выгоды», оценке рисков, воздействия на конкуренцию, наличие механизмов мониторинга воздействия НПА после введения его в действие. 4. Разумные сроки публичного обсуждения проекта предлагаемого акта и подготовки проекта заключения об ОРВ. Канада – от 30 дней, Австралия – от 42 дней. 5. Мониторинг и контроль проведения ОРВ осуществляются специальным и независимым органом.

Публичные консультации (обсуждение)

Вопросы

Замечания

Предложения

| 9Наиболее «близкий» опыт? Как проводится экспертиза проектов

НПА в государствах – членах ТС и ЕЭП, а также в Украине?

Российская Федерация

1. ОРВ проводится в отношении проектов федеральных законов и подзаконных актов, а также проектов решений Совета ЕЭК.2. Ограниченный перечень отраслей регулирования для проведения ОРВ.3.ОРВ включает в себя три стадии: уведомление о подготовке проекта НПА, подготовка сводного отчета о проведении ОРВ, подготовка заключения об ОРВ.4. ОРВ на ранней стадии полноценно не внедрено.5. Срок проведения ОРВ составляет от 30 дней.6. Количественные расчеты последствий принятия НПА проводятся преимущественно с использованием данных бизнес-ассоциаций.

Республика Беларусь1. Проведение экспертизы в отношении проектов НПА, которые могут оказывать существенное влияние на условия ведения предпринимательской деятельности.2. Рассмотрение проектов НПА (осуществляется общественно-консультативными (экспертными) советами по развитию предпринимательства), а также проведение публичного обсуждения.3. Сроки для рассмотрения и обсуждения устанавливаются исходя из специфики регулируемых отношений.

Республика Казахстан1. Проведение экспертизы аккредитованными объединениями субъектов частного предпринимательства проектов НПА, затрагивающих интересы бизнеса (10 рабочих дней).2. Проведение экспертизы законопроектов научными учреждениями и высшими учебными заведениями, а также отдельными учеными и специалистами (15 календарных дней).

Украина1. Планирование деятельности по подготовке проектов регуляторных актов на следующий год. 2. Подготовка анализа регуляторного влияния (ОРВ на ранней стадии).3. Обнародование проектов для получения замечаний и предложений (публичные консультации).4. «Ретроспективная ОРВ» - отслеживание результативности регуляторных актов и пересмотр регуляторных актов.

В Украине выработан комплексный поход к ОРВ, но имеются существенные проблемы с

его практическим внедрением.

| 10Предлагаемая модель. Как мы предполагаем проводить ОРВ?

Сфера внедрения – предлагается реализовать ОРВ проектов НПА по

широкому кругу отраслей регулирования, поскольку практически все НПА ЕЭК

затрагивают интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Стадии проведения – предлагается реализовать схему повсеместного проведения ОРВ проектов НПА их

разработчиком на ранней стадии их подготовки.

Методология – полномасштабная ОРВ включает экономические

(количественные) расчеты, но поскольку ЕЭК находится на начальном

этапе внедрения ОРВ проектов НПА предлагается начать качественной оценки возможных последствий их

реализации.

Наиболее близкой для организации ОРВ в ЕЭК представляется российская модель при ее внедрении с рядом особенностей:

Сравнительные преимущества Сравнительный недостаток

| 11Три направления проведения ОРВ. В каких формах предлагается проводить ОРВ в ЕЭК?

ОРВ «на ранней стадии» - проводится в отношении всех

проектов актов ЕЭК (за исключением проектов

НПА, регулирующих внутренние вопросы

организации деятельности ЕЭК) их разработчиком на этапе

подготовки концепции проекта НПА.

ОРВ по итогам проведения публичных консультаций (ПК) –

ПК проводятся в отношении ограниченного круга наиболее

значимых проектов НПА, регулирующих

правоотношения в ряде приоритетных сфер.

Первоначально проведение ПК предлагается организовать на «дискуссионной площадке»

Консультативного комитета по вопросам

предпринимательства.

«ОРВ – light-версия» - подготовка заключений о

последствиях влияния проектов НПА на условия ведения предпринимательской

деятельности. Мотивированное решение о необходимости подготовки заключения принимается

директором Департамента развития

предпринимательской деятельности и о нем

уведомляется Департамент ЕЭК – ответственный разработчик

проекта НПА. Заключение подписывается

Членом Коллегии (Министром) по экономике и финансовой

политике.

Направление проведения оценки регулирующего воздействия

Проведение ОРВ на «ранней стадии». Какие ключевые позиции концепции регулирования изначально обозначает разработчик?

| 1212

Цель (цели) наднационального регулирования

Целевая группа – субъекты планируемого регуляторного воздействия

Сфера регулирования – общественные экономические отношения, являющиеся предметом применения регуляторных мер

Инструменты регулирования и их соразмерность для решения проблемы

Механизм действия – причинно-следственная связь между целью и инструментами регулирования

Ожидаемый результат – позитивный конечный эффект регулирования

Предполагается оказание консультационной поддержки департаментам-разработчикам в содержательном наполнении соответствующей справки силами сотрудников Департамента развития предпринимательской деятельности и привлеченных внешних экспертов.

Возможность и необходимость наднационального регулирования

Принятые и планируемые меры по обеспечению транспарентности разработки проекта НПА (публичные

консультации, экспертные заключения, расчеты)

Возможные последствия воздействия на экономику и бизнес в целом

Альтернативные варианты регулирования и решения проблемы

Соответствие администрирования и правоприменения заявленным целям регулирования – возможности реализации на практике Соотношение планируемых

регуляторных мер с существующим

регулированием (в целях реализации

принципа «one in – one out»)

| 13Пример 1. Необоснованное расширение сферы регулирования.

Подготовка Порядка ведения Единого перечня продукции, в отношении которой устанавливаются

обязательные требования в рамках Таможенного союза

Обеспечение прозрачности процедуры

Установление критериев отбора и включения продукции в перечень

Учет мнения представителей бизнес-сообщества

Безопасность потребителя

Устранение избыточных требований к товарам

Снижение барьеров во взаимной торговле

Предложение Цели Критерии

Технические регламенты по отдельным видам пищевой продукции и ветеринарные,

фитосанитарные, санитарные меры

О безопасности мяса и мясной продукции

О безопасности мяса птицы и продукции ее переработки

О безопасности рыбы и рыбной продукции

Корреляция технических регламентов

О требованиях к энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств

Об информировании потребителя об энергетической эффективности электрических энергопотребляющих устройств

х

Примеры:

Пример 2. Неполный охват целевой группы. | 14

Экспертиза проведена отделом адвокатирования предпринимательства Департамента развития предпринимательской деятельности

Проект Соглашения о перемещении служебного и гражданского оружия между государствами –

членами ТС и ЕЭП

Льготный разрешительный режим для перемещения и

внутреннего транзита гражданского оружия

применяется только при участии в охоте

Не предусмотрены все случаи перемещения и внутреннего транзита

служебного и гражданского оружия

Выявлено:Подготовлены предложения и рекомендации

Департамента развития предпринимательской

деятельности об исключении выявленных

барьеров

Пример 3. Несоразмерность инструментов регулирования для решения проблемы | 15

15

Изменения в Технический регламент Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»

Оснащение системой

(устройством) вызова экстренных

оперативных служб

Пассажиры

Груз

Транспортные средства для коммерческой перевозки пассажиров (детей), опасных грузов, твердых бытовых отходов и мусора (мусоровозы), транспортные средства оперативных служб оснащаются аппаратурой спутниковой навигации.

Вновь выпущенные транспортные средства с 2016 года массой более 2,5 тонн должны оснащаться устройством вызова экстренных оперативных служб.

Вновь выпущенные транспортные средства с 2017 года массой менее 2,5 тонн также должны оснащаться системой вызова экстренных оперативных служб.

Пример 4. Отсутствие причинно-следственной связи между предлагаемыми мерами и намеченной целью

| 16

Положения проекта Технического регламента Таможенного союза «О безопасности алкогольной продукции»

2. Ведение реестра алкогольной продукции1. Уведомление хозяйствующим субъектом уполномоченных органов Сторон о начале

обращения алкогольной продукции

Позиция отдела адвокатирования предпринимательства: 1. Требования по направлению уведомлений и ведению реестра алкогольной продукции –

не обеспечивают и не гарантируют достижение целей технического регулирования, поскольку реализация этих требований не приведет к повышению уровня безопасности алкогольной продукции,

вовлекаемой в оборот, а также не позволит снизить риски введения потребителей в заблуждение. 2. Требование о предоставлении информации дублирует существующие инструменты контроля

алкогольной продукции, вводимой в оборот (сертификация), что является необоснованным административным барьером для хозяйствующих субъектов.

Хозяйствующий субъект обязан уведомлять о начале обращения каждого нового наименования алкогольной продукции

| 1717

«ОРВ – light-версия». Как выглядит схема подготовки заключений о последствиях влияния проектов НПА на условия ведения

предпринимательской деятельности?

Коллегия Евразийской экономической комиссии

Член Коллегии (Министр) по экономике и финансовой политики Т.М. Сулейменов

Департамент развития предпринимательской деятельности

Департамент ЕЭК – ответственный разработчик проекта НПА

Член Коллегии (Министр), ответственный за разработку проекта НПА

Государственные органы Сторон

Подготовка проекта заключения (30 дней)**

Проекты НПА

Замечания и предложения* (или отказ в подготовке заключения**)

Сопроводительные справки к проектам НПА

Варианты заключений по проекту:1. Положительное заключение – проект НПА поддержан без замечаний.2. «Условно положительное» заключение – проект НПА концептуально поддерживается при условии его доработки с учетом частных замечаний и предложений.3. Отрицательное заключение – принятие проекта НПА не поддерживается концептуально.

* Все замечания и предложения к проекту НПА оформляются в виде служебных записок за подписью директора Департамента развития предпринимательской деятельности или лица, временно исполняющего его обязанности. ** Директор Департамента развития предпринимательской деятельности принимает решение по вопросу о необходимости подготовки заключения на проект НПА. В случае, если проект НПА не затрагивает интересы бизнеса, то Департамент развития предпринимательской деятельности направляет в адрес Департамента ЕЭК – разработчика проекта НПА мотивированную служебную записку об отсутствии необходимости в подготовке заключения.

Информирование, запрос позиции (в случае необходимости)

Заключение подписывается Т.М. Сулейменовым Доклад о подготовленных

заключениях и основных фактах изложенных в них

Проект НПА и заключение Члена Коллегии (Министра)

по экономике и финансовой политики

Совет Евразийской экономической комиссииРешение об одобрении проекта НПА и заключение Члена Коллегии (Министра) по экономике и финансовой политики

ОРВ по итогам публичных консультаций. Как данная работа может быть организована в рамках

Консультативного комитета по вопросам предпринимательства?| 1818

Член Коллегии ЕЭК – Министр по экономики и финансовой политике

Т.М. Сулейменов

Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-

ассоциации, представители

научного сообщества и др.

Член Консультативного комитетаДепартаменты Евразийской

экономической комиссииПроекты

международных договоров и актов

ЕЭК

Консультативный комитет ЕЭК по вопросам предпринимательства

Заключения об оценке последствий влияния проектов международных договоров и актов ЕЭК на условия ведения

предпринимательской деятельности

Коллегия Евразийской экономической комиссии

Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-

ассоциации, представители

научного сообщества и др.

Член Консультативного комитета

Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-

ассоциации, представители

научного сообщества и др.

Член Консультативного комитета

Департамент развития предпринимательской

деятельности Евразийской

экономической комиссии

Субъекты предпринимательской деятельности, бизнес-

ассоциации, представители

научного сообщества и др.

| 19Приоритетные сферы анализа количества заключений проектов НПА ЕЭК

(с учетом доли от общего количества заключений по проектам решений Коллегии ЕЭК)

Техническое регулирование и

применение санитарных,

фитосанитарных и ветеринарных мер

(39,53%)

Таможенное администрирование (13,95%)

Таможенно-тарифное и нетарифное регулирование

(13,95%)

Антимонопольное регулирование

(9,3%)

Транспорт и инфраструктура

(6,98%)

Приоритетные направления подготовки заключений о

последствиях влияния проектов международных

договоров и актов ЕЭК на условия ведения

предпринимательской деятельности

16,29% составили заключения на проекты решений Коллегии ЕЭК вносимые

Департаментами, осуществляющих обеспечивающую деятельность ЕЭК.

| 20

Благодарю за внимание!