<<제제 22 회회>>경기도시경기도시··주택포럼 발제문 주택포럼 발제문 (2011.4.19.) (2011.4.19.)

뉴타운 정책의 문제점과 경기도 뉴타운의 출구 전략뉴타운 정책의 문제점과 경기도 뉴타운의 출구 전략

변창흠(세종대 행정학과 교수)

목 차

1. 뉴타운 사업 출구 전략을 둘러싼 논란

2. 뉴타운사업의 구조적인 문제점

3. 경기도 뉴타운의 현황과 추진상의 문제점

4. 기존의 재개발·뉴타운사업의 개선 방안 검토

5. 경기도 뉴타운 사업의 출구 전략과 제도개선 과제

6. 개발이 아닌 주거권 보장을 위한 재정비사업을 추진해야

1. 뉴타운 사업 출구 전략을 둘러싼 논란

최근의 공항이나 국제과학비즈니스벨트와 같은 대규모 국책개발사업의 유치를 둘러싼

지역간 경쟁을 보면, 과거 뉴타운지구 지정을 위한 지자체들간의 경쟁을 떠올리게 한다.

자치단체장뿐만 아니라 지방의회, 국회의원들이 앞다투어 뉴타운 유치를 공약으로

내걸었으며, 뉴타운 지구의 지정을 자신들의 치적으로 내세웠었다. 한 때 뉴타운 지구의

지정은 지역의 발전과 주택문제 해결을 상징하는 아이콘이 되었다.

최근 들어 뉴타운 사업이 연일 언론의 주목을 받고 있다. 언론에서도 연이어 뉴타운

특집기사를 내고 뉴타운 사업의 추진을 둘러싼 주민들의 불만과 문제점을 대서 특필하고

있다. 2002 년 뉴타운 사업이 처음 발표된 이후 연일 뉴타운사업의 추진 상황과

개발조감도를 상세하게 보도하면서 뉴타운 붐을 조장하는 데 일조했던 언론들이었기에 더욱

씁쓸하다. 이젠 드러내 놓고 뉴타운 사업의 실패를 기정사실화하고 이 사업을 주도하고

공약으로 내걸었던 정치인들의 책임을 거명하기 시작하였다는 것은 뉴타운사업에 대한

인식의 근본적인 변화를 실감하게 한다.

정치권인들과 지자체들도 뉴타운사업에 대한 인식이 바뀌고 있다. 전세대란이 2 년 여 기간

동안 지속되면서 뉴타운사업도 전세값 상승에 일조하였다는 비판을 받게 되자 각 정당은

1

전세대책특위와 함께 재정비사업과 관련된 특별위원회나 기획단을 구성하여 운영하고 있다.

지난 달 임시국회에서는 기어코 국무총리로부터 뉴타운사업은 실패한 사업이라는 언급을

받아냈다. 경기도는 김문수 지사가 뉴타운지구를 과도하게 지정한 점을 인정하고, 주민들이

75%이상 찬성하지 않으면 뉴타운 사업을 더 이상 추진하지 않겠다고 밝혔다. 오세훈

서울시장도 본인 재직 기간 동안 세운재정비촉진지구를 제외하고는 추가적인 뉴타운지구

지정이 없었음을 애써 강조하고 있다.

뉴타운 사업이 유발하는 문제는 어제 오늘의 일이 아니다. 일찍이 뉴타운 사업이

출범하면서부터 제기된 문제가 마침내 현실화된 것이며, 어쩌면 일찍부터 발생한 문제점이

이제 세상에 드러났을 뿐인지도 모른다. 더구나 뉴타운 지구 내 재개발사업에서 발생하는

문제점들은 지난 수십년간 지속적으로 제기되었던 문제였다. 마찬가지로 재개발‧

뉴타운사업에서 유발되는 문제점을 해결하기 위한 대책도 그동안 수도 없이 제기되어 온

것이다. 다만, 문제가 본격적이고 전면적으로 드러나기 전까지는 수용하기가 어려울 뿐이다.

불행인지 다행인지 보수적인 언론조차 재개발‧뉴타운사업에 대해 규제완화와 정부의 재정

지원과 같은 대응요법식 해법이 아니라 근본적인 해결방안을 모색해야 한다고 주장하는

상황에 이르게 되었다.

그러나 지금까지 각 정당이나 지자체에서 발표한 재개발‧뉴타운사업에 대한 대책들은

여전히 본질적인 문제점은 외면한 채 재정비사업을 촉진하거나 활성화하기 위한 규제완화나

지원방안에 초점을 두고 있다. 문제가 심각할수록 근본적인 해법이 도출되는 법이다. 이제

재개발‧뉴타운 사업은 세부적인 문제점 해결방안이 아니라 근본적인 해법을 모색할 시점이

되었다. 이 글에서는 경기도 뉴타운사업을 대상으로 재개발‧뉴타운사업의 구조와 문제점을

다시 한번 확인하고, 재정비사업의 근본적인 방향전환을 위한 원칙과 방향을 제시하고자

한다. 아울러 기존의 재정비사업에 대한 각종 대안들을 평가하고 경기도 뉴타운사업과

재개발사업의 원활한 추진을 위한 제도개선 방안을 제안하고자 한다.

2. 뉴타운사업의 구조적인 문제점

오늘날 각 언론이 제기하고 정비사업 현장에서 나타나고 있는 뉴타운 사업의 문제점은 도시

및 주거환경정비법(이하 도정법)상의 정비사업의 문제와 도시재정비촉진법(이하 도촉법)

2

에서 규정하고 있는 뉴타운사업 자체의 문제점이 결합된 것이다. 따라서 뉴타운 사업의

문제를 명확하게 인식하고 구체적인 해결방안을 도출하기 위해서는 이 두 가지를 동시에

고려해야 한다. 뉴타운지구에는 주택재개발사업, 주택재건축사업, 도시환경정비사업 등이

평균 7-8 개 정비구역으로 나뉘어 추진되고 있기 때문에, 뉴타운지구가 여러 가지 문제가

있다고 뉴타운지구 지정을 해제하더라도 여전히 정비사업의 문제는 남게 된다. 따라서

재개발·뉴타운사업은 전체적으로 파악하되, 대책은 별도로 구분하여 도출해야 한다.

1) 재정비사업의 구조와 한계

재정비사업의 문제점은 재개발‧뉴타운사업이 재정비사업을 주택공급 확대와 도시 환경

정비를 위한 수단으로 설정하고 있는 사업추진의 목적에서 비롯된다. 또한 개발방식도 기존

주거지를 전면 철거하는 개발방식을 채택하고 있고, 사업추진 방식도 조합이 주도하는

민간개발방식을 채택하고 있는 점도 재정비사업의 각종 문제를 유발하는 원인으로 작용하고

있다.

우선, 재정비사업의 목적을 주택공급 확대와 도시환경 정비로 설정하면서 전면적인 철거와

원주민의 강제이주 등을 부수적인 문제로 인식하게 되었다. 전면 철거를 통해 신규 주택을

대량으로 공급하기만 하면, 노후불량 주거지나 상업지역 등을 신속하게 정비만 한다면 그

자체가 주택정책과 도시관리정책의 목적을 달성할 수 있는 것으로 인식하고 있다. 이

과정에서 세입자의 문제나 원주민 재정착률의 부족, 주택가격과 전세가격의 상승은

부수적인 문제에 불과하고 장기적으로는 해소될 수 있는 문제라고 본다.

둘째, 재정비사업은 토지 등의 소유자들로 구성된 조합이 주도하는 방식을 채택함으로써

토지나 주택을 보유하지 않은 세입자나 임차상인들의 참여는 원천적으로 배제될 수밖에 없게

된다. 세입자나 임차상인들은 이주와 보상의 대상일 뿐 사업의 참여주체가 될 수 없는 구조를

채택하는 한, 기존의 주거공동체나 상권커뮤니티는 보호받기 어렵게 된다. 이러한

방식에서는 개인의 사유재산권의 가치가 세입자나 상가임차인, 나아가 사업에 동의하지

않는 조합원의 주거권 보다 더 중요한 것으로 받아들이고 있다. 사업추진 과정에서

강제철거와 강제퇴거, 원주민의 강제이주, 전세와 월세가격의 급등은 개인의 사유재산권

보호와 주택공급 확대, 도시환경 개선이라는 더 큰 공익을 위해 사회적으로 수용되고

인내해야 하는 불편정도로 간주되고 있다.3

셋째, 기존의 재정비사업은 전면 철거를 통한 대규모 개발사업이 훨씬 효율적이고

계획적이라는 인식에 바탕을 두고 있다. 개별사업구역을 단순히 통합한

도시환경정비기본계획을 통해 계획적인 재정비의 논리적 정당성을 확보한 채 개별적인

건축행위가 아니라 정비구역 단위로 대규모로 개발사업을 진행하는 정비사업이 더욱

효율적이고 계획적으로 도시전체를 정비할 수 있다고 본다. 뉴타운 사업은 여기에 더 나아가

개별정비구역단위로 추진되던 정비사업을 생활권 단위로 확대함으로써 더 큰 공익을 실현할

수 있다고 보는 인식에 기초를 두고 있다. 이를 실현하기 위해 규제 완화와 인센티브 제공,

정부의 재정 지원 등의 조치 등이 정당화된다.

물리적 기준만을 적용하는 재정비사업의 지구 지정 조건과 사업성 제고를 위해 대형

평형위주의 주택을 공급하는 사업의 내용도 재정비사업 추진 과정에서 각종 부작용을

유발하고 있다. 우선, 정비사업의 대상이 되는 ‘정비구역’은 “정비사업을 계획적으로

시행하기 위하여 지정·고시된 구역”으로서(도시및주거환경정비법 제 3 조) 시장· 군수가

정비계획을 수립하여 시· 도지사에게 신청하여 시· 도지사가 결정한다. 그런데 도정법에서는

노후· 불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역(법 제 4 조)으로

개략적으로 구역의 성격을 규정하고 있으며 시행령 별표 1 에서 정비계획 수립대상구역을

사업유형별로 규정하고 있다. 주택재개발사업을 위한 정비구역의 조건은 시행령에서도

효용부족 토지, 과소 토지, 노후불량, 과도밀집, 기타 철거민 밀집지역이나 재해발생시

구조곤란지역 등의 개략적인 기준만 제시되어 있다. 이에 따라 과도하게 많은 지역이

정비구역으로 지정되어 정비사업의 대상지역이 되고 있다.

도시및주거환경정비법 시행령 별표 1

2. 주택재개발사업을 위한 정비계획은 다음 각목의 1 에 해당하는 지역에 대하여

수립한다. 이 경우 법 제 35 조제 2 항의 규정에 의한 순환용주택을 건설하기 위하여

필요한 지역을 포함할 수 있다.

가. 정비기반시설의 정비에 따라 토지가 대지로서의 효용을 다할 수 없게 되거나

과소토지로 되어 도시의 환경이 현저히 불량하게 될 우려가 있는 지역

나. 건축물이 노후·불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어

있어 그 구역안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역

4

다. 제 1호 라목 또는 마목에 해당하는 지역(제 1호 라. 철거민이 50 세대 이상 규모로 정착한 지역이거나 인구가 과도하게 밀집되어 있고 기반시설의 정비가 불량하여 주거환경이 열악하고 그 개선이 시급한 지역. 마. 정비기반시설이 현저히 부족하여 재해발생시 피난 및 구조 활동이 곤란한 지역)넷째, 재정비사업은 본질적으로 저렴하고 소형인 단독주택이나 다가구, 다세대 주택을

멸실하고 중대형 평형의 주택을 공급하는 사업이다. 재정비사업을 통해 도시공간에서

주거수준이 가장 열악한 주민들은 추출하는 반면, 중산층 이상의 주민들이 거주할 주택을

건립하는 것을 주된 사업내용으로 한다. 이를 뒷받침하는 제도가 소형주택과 임대주택의

건설비율을 완화하는 것이다.

2) 뉴타운 사업의 구조와 한계

기존의 정비사업은 종합적인 계획을 수립하지 않은 채 정비사업 구역단위로 추진되었으나,

뉴타운사업은 생활권 단위로 재정비촉진계획을 수립한 후 이 계획에 따라 정비사업을

추진한다. 기존의 도시재정비방식은 개별정비구역 단위로 추진되었기 때문에 생활권

단위에서 종합적인 고려가 부족하였으며, 정비구역 단위의 사업방식으로는 도시정비를 위한

기반시설을 충분히 확보하기 어려웠다. 또한 정비사업은 민간부문인 조합이 주도하는

사업이기 때문에 생활권 단위의 광역적인 계획을 수립하고 사업을 관리하며 기반시설을

확충하는 공공부문의 주도적인 역할이 필요한 것이 사실이다. 뉴타운사업은 외형적으로는

광역적인 개발과 공공부문의 주도적인 역할을 강조하기 때문에 정비사업이 지닌 한계점을 잘

해결해 줄 수 있는 사업방식으로 받아들여지게 되었다. 제도 도입 당시 강북지역은

강남지역에 비해 상대적으로 낙후되어 두 지역간의 주택가격 상승의 격차, 재산가치의 격차,

주거환경의 차이, 재정적인 격차 등이 심각한 상태였고 강북지역 주민들의 상대적인

박탈감을 지니고 있었기 때문에 이러한 격차를 해소하기 위해 강북지역의 정비사업에 대해

서울시가 주도적으로 참여하여 기반시설 확충을 위한 재정투자를 하는 뉴타운 사업은 쉽게

받아들여질 수 있었다.

그러나 뉴타운 사업은 사업의 구조와 추진 과정에서 몇 가지 한계를 지니고 있었다. 첫째,

뉴타운사업은 도시재정비촉진법이라는 특별법에 의해 수행되기 때문에 ‘계획적인 난개발’의

문제점을 낳는다. 국토기본법이나 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서는 국토종합계획-

도시기본계획-도시계획이라는 계획체계를 통해 계획적인 개발과 관리의 원칙을 적용하고

5

있으며, 도시 및 주거환경정비법에서도 10 년 단위의 도시⋅주거환경정비기본계획을

수립함으로써 계획적인 개발을 유도하도록 법제화하였다. 그러나 도시재정비촉진법에서는

‘재정비촉진지구 내에서는 다른 법률에 우선하여 적용한다’(법 제 3 조)라고 규정하고 국토의

계획 및 이용에 관한 법률, 도시개발법과 도시 및 주거환경정비법, 초중등교육법과 주차장법,

주택법, 수도권정비계획법 등의 예외를 인정하고 있다. 도정법 등 기본의 정비관련 법제는

수정하지 않은 채 특별법을 제정함으로써 도시의 계획과 개발에 관한 입법적 정합성을

훼손하게 되었다(오준근, 2006).

둘째, 뉴타운사업은 당초 법률적인 근거가 없이 추진되어 행위제한이나 개발이익 환수,

기반시설 지원의 근거, 도시계획 및 건축행위에 대한 규제 완화의 근거를 갖추지 못하고

출발하였다. 시범사업으로 지정된 은평뉴타운은 뉴타운사업이라는 포장을 붙이지 않더라도

도시개발사업이나 택지개발촉진법을 통해 개발이 가능한 나대지였지만 뉴타운사업으로

지정하면서 다른 지역에서 과도한 환상을 가지게 되었다. 길음뉴타운의 경우에도

뉴타운사업으로 지정되기 전부터 재개발, 재건축사업이 추진되고 있었기 때문에 여기에

재정적인 지원을 추가함으로써 사업의 진척이 빨라진 것뿐이다. 또한 조합설립과 착공, 준공,

입주 등의 사업진척이 빠르게 진행된 것은 뉴타운사업이었기 때문이라기보다는 정상적인

사업진척 과정에 서울시의 재정투자 효과가 결합된 결과라고 보아야 한다. 이 두 지역에 대한

빠른 사업 추진은 다른 정비구역과 재개발대상 지역의 지자체와 주민들에게 환상을 심어주게

되었고, 시범사업 이후 2 차 사업과 3 차 사업이 서울시 전역에 34 개나 경쟁적으로 지정되는

결과를 낳았다. 시범사업지구에 대해서는 서울시가 지구별로 기반시설 등을 위해 재정적인

투자를 할 수 있었으나, 뉴타운사업이 서울시 전역에 걸쳐 과도하게 지정됨에 따라 모든

뉴타운 지구에 대해 재정적인 지원을 하는 것이 불가능하게 되었다. 서울시가 뉴타운사업의

시행의 근거로 사용하였던 지역균형발전촉진조레를 통해서는 도시계획과 건축행위에 대한

규제완화도 불가능하였다.

도시재정비촉진법은 기반시설에 대한 정부의 재정지원 근거와 규제완화를 위한 법적인 근거

마련을 위해 추진된 것이었다. 그러나 재정비촉진법이 제정된 이후 서울을 제외한 수도권과

지방에서도 뉴타운사업을 경쟁적으로 지정하면서 서울시가 겪은 문제점이 그대로

재현되었다. 지구 지정과 동시에 주택과 토지가격이 급등하여 사업성이 부족하게 되었고,

재정비촉진법 시행에 따른 추가적인 규제완화를 통해서도 사업성 부족을 보완하는 데는 6

한계가 있었다. 또한 전국에 걸쳐 77 개의 재정비촉진지구가 지정되면서 정부의

재정지원에도 한계가 나타나게 되었던 것이다.

셋째, 재정비촉진지구에서는 이미 재정비사업이 추진되고 있기 때문에 종합적인 정비방안을

마련하고 같은 지구내에서 성격이 다른 정비사업들이 비용을 분담하는 데 합의를 도출하는

것은 손쉬운 일이 아니었다. 이미 재건축 및 재개발사업 등이 완료된 지구는 충분한 사업성이

있었던 반면 그동안 재정비사업이 추진되지 못한 지역은 노후도 부족, 존치시설의 문제,

비용부담의 과다 등으로 사업성이 부족한 지역이다. 도시재정비촉진법을 통해 규제완화의

특례와 지원을 강화하더라도 추가적으로 기반시설을 부담하기 어려운 경우가 대부분이다.

또한 뉴타운사업이 진행되는 도시재정비촉진지구 내에는 재개발사업, 재건축사업,

주거환경개선사업, 도시환경정비사업 등 다양한 사업이 동시에 혹은 시차를 달리하여

추진되고 있기 때문에 같은 지구 내 다양한 재정비사업이 비용분담을 어떻게 해야 하는가에

대해 합의를 이루는 것이 용이하지 않고 이를 위한 합리적인 기준도 없었기 때문에 구역간,

주민간의 갈등의 원인이 될 수밖에 없었다. 정부나 지자체가 충분한 금액의 재정적인 지원을

통해 이 비용의 상당부분을 해결한다면 이 문제가 해결될 수 있지만, 재정적인 여력도 없고

지구간의 재정 투자의 우선순위를 부여하기도 용이하지 못했다.

넷째, 뉴타운사업은 계획주체와 사업주체가 분리되어 있기 때문에 계획이 집행으로

연계되는 데는 한계가 있었다. 재정비촉진지구의 지정의 신청은 시장⋅군수⋅구청장이

담당하는 반면 지구지정에 대한 결정권은 시⋅도지사에게 부여되어 있다. 재정비촉진계획의

수립주체도 시장⋅군수⋅구청장에게 있으며 승인권은 시⋅도지사에게 있다. 그러나

도시재정비촉진지구에서 실제 사업의 시행자는 여전히 도시 및 주거환경정비법상의

개별사업의 시행자들이기 때문에 공공부문이 관리하는 데 한계가 있다. 또한 시⋅도지사의

지구 지정권과 재정비촉진계획의 승인권, 총괄계획가 임명권은 실제 사업이 추진되는

구역의 시장⋅군수⋅구청장이 지닌 정비사업계획과 관리처분계획의 승인권과 충돌할 수 있다.

또한 사업시행자는 개별적인 사업단위의 이익극대화를 위해 사업을 추진하고 있는 반면,

총괄사업관리자나 총괄계획가는 지구 전체단위의 관리를 위해 계획을 관리하고 기반시설을

부담시키고자 하기 때문에 개별사업의 시행자는 개별사업에 이익이 되지 않는 한 수용하지

않으려 한다. 이러한 문제점 때문에 각각의 재정비촉진지구 안에서 각각의 사업자는 ‘한지붕

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여러 가족’의 형태로 사업을 시행하고 있어서 사업이 통합적으로 관리되기가 어렵다(오준근,

2006).

다섯째, 뉴타운사업의 촉진을 위해 적용한 각종 규제 완화 조치가 각종 부작용을 낳았다.

우선, 도정법상의 정비구역도 물리적인 노후도와 필지특성만을 고려하여 지정되기 때문에

많은 문제점을 갖고 있지만, 뉴타운사업에서는 이 기준마저 완화하여 적용하고 있다. 또한

정비사업은 소형주택의 멸실을 촉진하고 중대형 주택을 건설하도록 유도하는 속성을 지니고

있지만, 뉴타운사업에서는 이러한 기준을 더욱 완화하여 적용하고 있다. 뉴타운사업의

대부분을 차지하는 주택재개발사업의 경우 도시 및 주거환경정비법에서는 전체 주택의 80%

이상을 85㎡이하로 공급하도록 규정하고 있으나, 도시재정비촉진법에서는 60% 이상만

건설하면 된다. 그 결과는 60㎡이하의 소형주택 비율이 종래의 40%에서 20%로 감소되는

반면 85㎡를 초과하는 주택의 비율이 도시 및 주거환경정비법에서 20% 이하에서 40%

이하로 확대된다. 중대형 주택의 공급을 확대하겠다는 계획을 분명히 보여주고 있는 것이다.

<표 4> 주택규모별 건설비율

정비사업정비사업주거전용면적주거전용면적

6060㎡이하㎡이하 6060㎡초과㎡초과〜〜8585㎡㎡ 8585㎡ 초과㎡ 초과

주거환경개선사업주거환경개선사업도정법도정법 90% 90% 이상이상 10% 10% 이하이하

도촉법도촉법 80% 80% 이상이상 20% 20% 이하이하

주택재개발사업주택재개발사업도정법도정법 80% 80% 이상이상 20% 20% 이하이하

도촉법도촉법 60% 60% 이상이상 40% 40% 이하이하

주택재건축사업주택재건축사업300300 세대 이상세대 이상 20% 20% 이상이상 40% 40% 이상이상 40% 40% 이하이하

300300 세대 미만세대 미만 60% 60% 이상이상 40% 40% 이하이하

주: 1) 도정법: 도시 및 주거환경정비법

2) 도촉법: 도시재정비 촉진을 위한 특별법

출처: 서울특별시(2007)

3. 경기도 뉴타운의 현황과 추진상의 문제점

1) 경기도 뉴타운 사업의 추진 현황

경기도에서 뉴타운 지구로 지정된 구역은 총 23 개이고 그 중 안양 만안지구, 평택 안정지구,

군포 금정지구는 지구지정이 해제되어 현재 추진 중인 지구는 20 개이다. 이 중 2010 년 12

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월말까지 재정비촉진계획이 수립된 지구는 12 개이며, 10 개 지구에서 주민소송과 시장실

점거 등 사업의 추진 여부를 둘러싼 갈등이 심화되고 있다. 재정비촉진지구 내 정비구역 중

재정비촉진계획이 수립된 구역은 148 개이고 이 중 분양까지 이루어진 구역은 1 개,

조합설립 단계까지 이른 구역도 8 개에 불과하다.

<<표 표 > > 뉴타운사업 추진현황 뉴타운사업 추진현황

(’10.10.20 일 기준)

구 분 면적(㎡) 유 형지구지정

완 료

촉진계획

완 료(예 정)

추진상황 분쟁 및 소송

고 양

원당1,306,14

0주거지형

07.09.1

0

10.09.0

6촉진계획수립

능곡 843,817주거지형07.11.0

5

10.07.2

9촉진계획수립 주민소송

일산 612,885주거지형07.12.3

1

10.08.0

2촉진계획수립 -

부 천

소사2,497,43

2주거지형

07.03.1

2

09.05.0

1촉진계획수립

도,소송승소,

시장실점거

원미1,915,13

3중심지형

07.03.1

2

09.05.1

1촉진계획수립

도,소송승소,

시장실점거

고강1,745,37

8주거지형

07.03.1

2

09.06.3

0촉진계획수립 찬반논란, 시장실점거

안 양 만안1,834,24

0주거지형

08.04.0

711.03.25지구지정해제

도,소송승소,시장,

사업포기선언

남양주

덕소 670,559주거지형07.11.2

6

10.08.0

2촉진계획수립

지금

도농587,569중심지형

08.06.0

2(11.03) 계획수립예정

퇴계원1,106,94

3주거지형

09.04.3

0(11.03) 계획수립예정

의정부 금의 1,010,12

0

주거지형 08.04.0

7

(11.02) 계획수립예정 찬반논란,

설문실시예정

9

가능1,328,52

7주거지형

08.04.0

7(11.02) 계획수립예정

찬반논란,

설문실시예정

평 택

신장1,176,13

7주거지형

08.05.0

7

10.07.3

0촉진계획수립

안정 500,412주거지형08.05.0

711.01.05지구지정해제 시장, 설문조사 실시

시 흥

은행 610,880주거지형08.05.0

7(10.12) 촉진계획수립

대야

신천

1,173,26

3주거지형

09.07.1

4(11.07) 계획수립예정 -

광 명 광명2,281,11

0주거지형

07.07.3

0

09.12.0

4촉진계획수립 도,소송승소,

군 포

군포 812,088중심지형08.07.0

8

10.09.2

0촉진계획수립 주민소송

금정 865,000주거지형07.09.1

010.9.10 지구지정해제 결정고시 지연

김 포 김포2,008,45

3주거지형

09.01.1

6(11.06) 계획수립예정

양곡 386,700주거지형 09.04.0

9(11.04) 계획수립예정

구 리인창

수택

2,072,77

0주거지형

07.06.0

4

10.05.1

1촉진계획수립 주민소송

오 산 오산2,986,47

2주거지형

09.01.0

2(11.05) 계획수립예정

설문조사 찬성

70%미만

※ 지구지정 신청․고시, 촉진계획 자문, 심의신청, 촉진계획 결정 ․고시기준으로 작성

자료: “경기도, 뉴타운사업 추진현황과 추진실적․문제점․향후대책”, 경기도의회 제공

2) 경기도 뉴타운사업의 특징

(1) 서울시 뉴타운사업과의 차이점

경기도 뉴타운사업은 사업착수 시기와 입지적 특성, 부동산 시장의 특성, 조례상의 차이로

인한 특성 등이 결합되어 서울시의 뉴타운 사업과 다른 모습으로 진행되고 있다. 현재 경기도 10

뉴타운에서 나타나고 있는 많은 문제점들은 이러한 특성을 무시하고 서울시에서 추진되고

있는 뉴타운 사업을 경기도에 그대로 적용하면서 나타난 것이다. 지방의 뉴타운사업이나

재개발사업은 경기도 보다 더욱 심각한 상황인 것은 당연하다.

우선, 서울시는 신규 주택공급원이 정비사업밖에 없는 반면, 경기도는 신도시와 보금자리

주택과 같은 주택공급원이 충분하다. 따라서 서울시에서는 주택공급이 붖족한 경우 높은

분양가로 공급되는 재정비사업 주택도 매각될 수 있지만 경기도에서는 주변 지역에서

공급되는 주택이나 기존 주택과 가격이나 주택의 품질 경쟁을 거쳐야 한다. 서울의

재정비사업도 주택수요 부족으로 사업 추진에 어려움이 가중되고 있는 상황을 고려하면

경기도 재정비사업이 주변 시세보다 높은 가격으로 분양되는 경우 수요 부족으로 어려움을

겪는 것은 당연하다. 특히 이명박 정부 들어 대표적인 주택공급 정책으로 추진하고 있는

보금자리주택사업은 뉴타운지구의 주택보다 저렴한 주택을 대량으로 공급함으로써 경기도

뉴타운사업의 위기를 초래하였다. 개발제한구역을 해제하여 추진하는 보금자리주택은

서울을 기준으로 볼 때 뉴타운사업이 추진되는 기성시가지보다 지리적으로 가까우면서도

토지가격이 저렴하고 보상비용이 적게 들기 때문에 낮은 분양가로 공급이 가능하였다.

서울시의 경우 도심지 내 뉴타운지구는 일부 강남지역을 제외하고는 보금자리주택지구보다

입지가 양호하지만 경기도의 뉴타운은 사정이 달랐다. 경기도에서는 20 개 지구에서 30

만호가 넘는 보금자리주택이 건설 중이며 2 기 신도시까지 포함하면 공공택지에서 111 만

가구의 주택이 공급예정이다.

둘째, 서울의 뉴타운 사업은 고밀개발과 고층아파트의 높은 분양가 책정을 통해 충분한

개발이익을 창출함으로써 가능한 반면, 경기도에서는 일부 지역을 제외하고 고밀아파트와

높은 분양가의 주택에 대한 수요가 충분하지 못하다. 개발이익이 충분하지 못한 상황에서

대규모 뉴타운 지구를 동시에 개발하고 필요한 기반시설 비용을 충당하는 것은 불가능하다.

따라서 국지적으로 주택재건축사업이나 재개발사업은 추진이 가능할지라도 대규모 뉴타운

지구가 동시에 개발되어야만 종합적인 정비가 가능한 뉴타운사업 방식은 경기도나

지방도시에서는 실현성이 떨어진다.

셋째, 서울시를 제외한 지방 도시에서는 정비구역별 계획외에도 재정비촉진계획을 별도로

수립하여 계획을 결정하는 절차를 밟아야 한다. 서울시는 2002 년부터 뉴타운사업으로

뉴타운지구와 균형발전촉진지구로 지정된 지구를 도시재정비촉진법이 제정된 이후 11

도시재정비촉진지구로 전환하였다. 뉴타운지구별로 기본계획을 수립하였고 이 계획으로

재정비촉진계획을 대체하였기 때문에 재정비촉진계획을 별도로 수립할 필요가 없다. 그러나

경기도를 비롯한 다른 시‧도는 도촉법에서 규정한 절차에 따라 재정비촉진지구를 지정하고

재정비촉진계획을 수립하여 공람공고와 지방의회 의견 청취, 공청회 등의 절차를 거쳐야

확정된다. 그런데 개별 정비구역의 수익성도 충분하지 않아서 사업이 지연되는 상황에서

전체 뉴타운지구의 기반시설을 부담해야 하는 사업구조 때문에 정비구역별로 기반시설

부담을 둘러싼 갈등이 확대될 수밖에 없어서 재정비촉진계획의 수립이 지연되는 결과가

초래된다.

(2) 서울시에 비해 완화된 노후도 기준

정비계획의 수립대상이 되는 구역의 구체적인 요건은 시행령에 의해 시․도조례에 위임하고

있다. 서울시 도시 및 주거환경 정비조례에서는 과거 노후도, 호수밀도, 과소필지, 접도율 등

4 가지 요건 중 2 개 이상만 충족하면 정비구역으로 지정할 수 있도록 규정한 정비조례를

2010 년 7월 15 일자로 개정하였다. 이 조례에서는 노후·불량건축물이 해당 지역 안에 있는

건축물수의 60퍼센트 이상인 지역 중 호수밀도, 과소필지, 접도율 기준 중 하나를 충족하는

지역을 기준으로 결정하였다.

<표 2> 정비대상지역의 지정기준의 변화

구 분최초

(2003.12.30)종전(2006.7.19) 신규(2010.7.15.)

노후도 2/3 이상 60%이상 60% 이상 필수

호수밀도 80호/ha 이상 60호/ha 이상 60호/ha 이상 선택

과소필지 50%이상 50%이상 50%이상 선택

접도율 30%이하 30%이하 30%이하 선택

기준 적용 4 개 기준 충족4 개 기준 중 2 개

이상 적용

노후도 기준 필수

나머지 중 1 개 선택

출처: 서울특별시 도시 및 주거환경정비조례

12

반면, 경기도 도시 및 주거환경정비조례에서는 정비계획 수립대상 구역의 요건으로 면적이 1

만제곱미터 이상으로 과소필지·부정형 또는 세장형 필지 기준, 노후·불량건축물 기준,

주택접도율 기준 중 하나만 충족하면 지정이 가능하도록 규정하고 있다(조례 제 4 조 3 항)

경기도 도시 및 주거환경정비조례 제 4 조 3 항

영 별표 1 제 5호에 따라 조례로 정하는 주택재개발사업을 위한 정비계획 수립대상

구역의 요건은 면적이 1 만제곱미터 이상으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당 하는

경우를 말한다. [신설 2010.4.19.]

1. 영 별표 1 제 2호 가목에서 말하는 “토지가 대지로서의 효용을 다할 수 없게 된다”

는 것은 ‘「건축법」제 57 조에 따른 분할제한면적 이하인 과소필지, 부정형 또는

세장형의 필지수가 40퍼센트 이상인 경우’를 말한다.

2. 영 별표 1 제 2호나목에서 말하는 “건축물이 노후ㆍ불량하여 그 기능을 다할 수

없다”는 것은 ‘노후ㆍ불량건축물에 해당하는 건축물의 수가 대상구역의 건축물 총수의

50퍼센트 이상인 경우’를 말하고, “건축물이 과도하게 밀집되었다”는 것은 ‘

호수밀도가 헥타아르당 70호 이상인 경우’를 말한다.

3. 영 별표 1 제 1호마목에서 말하는 “정비기반시설이 현저히 부족”하다는 것은 ‘주택접도율이 30퍼센트 이하인 경우’를 말한다. 그 결과 경기도 뉴타운지구 내 구역별 노후도는 40%에도 미치지 못하는 지역이 부천

고강지구(26.9%)와 고양원당 (29.2%), 시흥 은행(33.8%), 고양 능곡(38.4%), 시흥

대야신천(39.1%) 등 5군데에 이른다. 도시재정비촉진지구의 경우 도시 및

주거환경정비조례의 기준을 20%의 완화하여 적용하도록 규정되어 있기 때문에 특히

노후도가 낮음에도 불구하고 정비구역으로 지정될 수 있는 것이다.

<표 5> 경기도 뉴타운지역의 지구별 노후도 현황

노후도노후도 지구별 노후불량 건축물 비율지구별 노후불량 건축물 비율(%)(%) 개수개수((비율비율))

30% 30% 이하이하 부천 고강부천 고강(26.9%), (26.9%), 고양 원당고양 원당(29.2%)(29.2%) 22

40% 40% 이하이하시흥 은행시흥 은행(33.8%),(33.8%),고양 능곡고양 능곡(38.4%)(38.4%)

시흥 대야신천시흥 대야신천(39.1%)(39.1%)33

50% 50% 이하이하

김포 김포김포 김포(42.3%), (42.3%), 남양주 지금도농남양주 지금도농(42.45%), (42.45%), 광명광명

광명광명(43.9%), (43.9%), 고양 일산고양 일산(45.3%), (45.3%), 구리 인창수택구리 인창수택

(49.6%)(49.6%)

55

60% 60% 미만미만 남양주 퇴계원남양주 퇴계원(52.3%), (52.3%), 남양주 덕소남양주 덕소(52.7%), (52.7%), 오산오산 55

13

오산오산(54.8%), (54.8%), 군포 군포군포 군포(55.4%), (55.4%), 안양 만안안양 만안(57.7%)(57.7%)

60% 60% 이상이상

부천 소사부천 소사(60.3%), (60.3%), 의정부 금의의정부 금의(60.4%), (60.4%), 김포 양곡김포 양곡

(61.1%), (61.1%), 평택 신장평택 신장(64.4%), (64.4%), 부천 원미부천 원미(68.0%),(68.0%),

의정부 가능의정부 가능(74.0%)(74.0%)

66

합 계합 계 21(100.0%)21(100.0%)

자료: “경기도, 뉴타운사업 추진현황과 추진실적․문제점․향후대책”, 경기도의회 제공

(3) 저렴주거 공간의 멸실과 임대주택의 공급 부족

경기도에서 수립된 11 개 지구의 재정비촉진계획을 분석한 결과 사업전 총 거주세대는

220,959 가구였으며, 그 중 소유자는 84,134 가구로 38.1%인 반면, 세입자는 136,825

가구로 61.9%에 이르렀다. 서울의 1,2 차 뉴타운 사업지구에서 세입자 비중이 72.4%에

이른 것과 비교하면 비교적 소유자가 높은 비중을 차지하고 있다. 정비사업 완료 후 거주

세대는 223,423호로 추정하고 있지만, 총주택공급 세대는 189,125 에 불과하여 기존

거주가구의 85.6%에 불과하다. 뉴타운사업으로 31,834 가구가 거주할 공간이 사라지게

되는 것이다.

공급되는 주택은 분양주택이 156,614호로 82.8%에 이르는 반면, 임대주택은 32,511호로

17.2%에 불과하다. 기존에 거주하던 세입자 가구가 136,825호인 점을 고려하면 104,314

호의 임대주택이 사라지는 셈이다. 전체 세입자 가구수와 비교하면 23.8%에 불과하다.

구역별로는 고양 능곡의 경우 세입자가 9,718호였으나 공급되는 임대주택은 1,513호에

불과하여 세입자 가구의 15.6%에 불과하다.

<표 8> 경기도 재정비촉진지구의 사업전후 주택공급 현황

(단위: 호)

사업전 사업후

거주가구대비공급주

택(B/A)

거주 세입가구

대비공급임대주

택(C/A)

세대수

(A)

소유자

(%)

세입자

(%)

거주

세대수

(호)

총공급세

대수

(B)

분양

주택

(호)

임대

주택

(호)

소

계

220,9

59

84,13

4

136,8

25

223,4

23189,125

156,

614

32,5

1185.6 23.8

원 18,35 7,334 11,01 19,02 14,198 11,8 2,34 77.4 21.3

14

당 1 7 0 (100.0)

52

(83.5

)

6

(16.5

)

능

곡

13,16

73,449 9,718

12,74

3

9,310

(100.0)

7,79

7

(83.7

)

1,51

3

(16.3

)

70.7 15.6

일

산6,965 1,953 5,012

10,01

1

7,661

(100.0)

6,24

3

(81.5

)

1,41

8

(18.5

)

110.0 28.3

소

사

33,97

6

13,89

1

20,08

5

35,69

0

31,906

(100.0)

26,1

52

(82.0

)

5,75

4

(18.0

)

93.9 28.6

원

미

22,63

35,646

16,98

7

20,92

1

17,529

(100.0)

14,4

84

(82.6

)

3,04

5

(17.4

)

77.4 17.9

고

강

26,42

0

12,66

9

13,75

1

24,60

5

24,219

(100.0)

20,0

12

(82.6

)

4,20

7

(17.4

)

91.7 30.6

덕

소5,332 1,508 3,824 9,168

8,511

(100.0)

7,38

4

(86.8

)

1,12

7

(13.2

)

159.6 29.5

신

장6,691 1,895 4,796

10,80

1

10,162

(100.0)

8,64

0

(85.0

)

1,52

2

(15.0

)

151.9 31.7

광

명

45,34

5

24,16

3

21,18

2

39,20

6

33,882

(100.0)

28,0

92

5,79

0

74.7 27.3

15

(82.9

)

(17.1

)

군

포

14,43

33,480

10,95

3

13,49

7

13,287

(100.0)

11,0

21

(82.9

)

2,26

6

(17.1

)

92.1 20.7

인

창

수

택

27,64

68,146

19,50

0

27,76

1

18,460

(100.0)

14,9

37

(80.9

)

3,52

3

(19.1

)

66.8 18.1

자료: “경기도, 뉴타운사업 추진현황과 추진실적․문제점․향후대책”, 도의회 제공

(4) 서울시에 비해 높은 소형주택 공급 비율

공급되는 주택의 평형은 전체 공급 주택의 81.8%가 85㎡ 이하의 소형주택으로 구성되어

있다. 분양주택 중 85㎡초과 주택은 22.0%였으며, 임대주택은 96.4%가 60㎡이하의

소형주택으로 구성되었다. 이러한 평형 배분은 서울의 재정비촉진지구보다는 소형평형

비중이 높게 계획되어 저렴주택 공급에 주안점을 두었음을 확인할 수 있다.

<표 9> 경기도 재정비촉진지구 주택공급계획의 평형별 배분

(단위: ㎡)

구 분신규공급주택

(세대)

분양주택 임대주택

소 계 40~60 60~8585 초과 소 계 40 이하 40~6060~85

전 체189,125

100.0

15661

4

82.8

56221

29.7

66005

34.9

34388

18.2

32511

17.2

15782

8.3

15567

8.2

1162

0.6

고양원당14,198

100.0

11,852

83.5

5,505

38.8

4,722

33.3

1,625

11.4

2,346

16.5

2,166

15.3

120

0.8

60

0.4

고양능곡9,310

100.0

7,797

83.7

2526

27.1

3,504

37.6

1,767

19.0

1,513

16.3

857

9.2

656

7.0 0.0

고양일산7,661

100.0

6,243

81.5

823

10.7

2,936

38.3

2,484

32.4

1,418

18.5

529

6.9

889

11.6 0.0

부천소사31,906

100.0

26,152

82.0

7,548

23.7

10,404

32.6

8,200

25.7

5,754

18.0

2,392

7.5

2,539

8.0

823

2.6

16

부천원미17,529

100.0

14,484

82.6

4,192

23.9

7,026

40.1

3,266

18.6

3,045

17.4

1,323

7.5

1,722

9.8

0

0.0

부천고강24,219

100.0

20,012

82.6

10,088

41.7

7,390

30.5

2,534

10.5

4,207

17.4

1,598

6.6

2,609

10.8 0.0

남양주

덕소

8,511

100.0

7,384

86.8

1,866

21.9

3,398

39.9

2,120

24.9

1,127

13.2

412

4.8

715

8.4

0

0.0

평택신장10,162

100.0

8,640

85.0

2,531

24.9

3,289

32.4

2,820

27.8

1,522

15.0

629

6.2

614

6.0

279

2.7

광명광명33,882

100.0

28,092

82.9

11,256

33.2

12,661

37.4

4,175

12.3

5,790

17.1

3,447

10.2

2,343

6.9

0

0.0

군포군포13,287

100.0

11,021

82.9

4,809

36.2

3,980

30.0

2,232

16.8

2,266

17.1

1,095

8.2

1,171

8.8

0

0.0

구리인창수택18,460

100.0

14,937

80.9

5,077

27.5

6,695

36.3

3,165

17.1

3,523

19.1

1,334

7.2

2,189

11.9

0

0.0

자료: “경기도, 뉴타운사업 추진현황과 추진실적․문제점․향후대책”, 도의회 제공

4. 기존의 재개발·뉴타운사업의 개선 방안 검토

1) 재개발·뉴타운 사업에 대한 전반적인 제도개선 방안 검토

(1) 주요 단체와 정당의 제도개선 방안

① 사회통합위원회 제안 사항

o 주거안정성 평가 및 주민주거안정계획 수립

o 사업이 추진되지 않는 정비예정구역, 정비구역 해지를 위한 일몰제 도입

o 분쟁조정위원회 위상 강화

o 사업추진과정의 주민동의요건 강화

o 사업진행정보의 공개 의무화

o 조합의 투명성 확보를 위한 공공에스크로제도 도입

o 개발이익과 휴업보상기간을 연동하여 보상 규모 책정

o 대체 임대상가 공급 방안

o 정비사업 지역 상가임차인 보호를 위한 상가건물임대차보호법 개정

◯ 장기 추진 과제

o 증세담보부 재정 제도 도입

o 손실보상대상 상가세입자 자격인정시기 조정

o 재정비사업의 적정보상규칙 법 체계 개선

o 관리처분제도에 대한 객관적 검증

17

② 민주당 주거환경개선기획단 검토 대안

o 주민의견 수렴을 통한 구역지정 해지 및 일몰제 도입

o 사업의 원활한 추진을 위한 국비지원 확대

o 추진위원회 및 조합의 비리근절

o 분담금 정보고시 의무화 및 조합설립 동의서 철회 방안

o 주택소유주 및 세입자 이주대책 방안

③ 민주당 뉴타운특위의 보고서의 대안

o o 공공지원공공지원--민간주도의 이원적 사업체계 구축민간주도의 이원적 사업체계 구축

o o 도시재생 관련 재원 확충과 적극적 운영도시재생 관련 재원 확충과 적극적 운영

o o 도시재생지원단 설치와 갈등 예방 노력도시재생지원단 설치와 갈등 예방 노력

o o 주민들의 부담능력 제고주민들의 부담능력 제고

- 영세가옥주 주택자금 및 세입자 전세자금 대출

- 임대주택 입주자에 대한 보증금 융자

- 임대주택 입주자에 대한 차등임대료

o o 서민주택 공급확대를 위한 제도 개선서민주택 공급확대를 위한 제도 개선

- 지역 유형 및 사업성격에 따라 용적률 인센티브 적극 활용

- 역세권 시프트주택 확대 공급

- 가변형 및 부분임대형 아파트 공급 확대

- 아파트 일변도 개발을 넘어, 도시형 타운하우스 모델 도입

o o 사업시행 속도조절과 순차개발 시행사업시행 속도조절과 순차개발 시행

o o 사업절차 개선과 투명성 제고사업절차 개선과 투명성 제고

- 도시재생지원단이 주민들에게 관련 정보 제공 및 의견 수렴

- 주민의 관리처분계획 취소 및 조합해산결의 권한 부여

- 추진위원회 운영자금 융자 활성화

- 정비사업전문관리업 제도 개선

18

o o 사업시행 과정의 인권지침 준수사업시행 과정의 인권지침 준수

- 국가인권위원회가 제시한 인권지침이 준수될 수 있도록 행정청의 감독 강화

- 국가인권위원회의 관련 인권 지침

o o 구역지정요건 합리화와 양호한 주거지 보호구역지정요건 합리화와 양호한 주거지 보호

- 주거지종합관리계획 수립

- 정비구역 지정요건에서 호수밀도와 과소필지 요건 삭제하고 노후도 강화

- 정비구역 내 존치지역을 늘리되, 기준을 명확히 하여 분쟁소지 축소

o 보상제도 정비

(2) 서울시와 경기도의 제도개선 방안

① 서울시의 제도개선 방안

◯ 서울시 주거환경개선정책 자문위원회의 개선대안(2009.1.20)

o 다양한 소형 저렴 주거모델 도입으로 저렴주택 공급확대

o 저소득 가구에 대한 주거지원 제도의 확대

o 관리처분 조정시스템 구축으로 생활권별 속도조절

o 도시형 생활주택이나 소규모 블록형 정비방식 도입으로 주거유형 다양화

o 민간의존형 공익사업에 대한 공공의 역할 확대

- 광역기반시설 등에 대한 지원확대

- 정비사업 추진자금 융자 : 추진위 및 조합운영비 융자 확대

- 정비사업 전문관리 제도 강화

o 공공사업 시행시 인센티브 제공으로 공공참여 확대

- 용도지역 변경, 층수 완화, 구역지정 요건 완화, 용적률 완화

- 기반시설 설치비용 지원확대 등

o 주거지 변화관리에 대응할 수 있는 제도개편

- 정비구역 지정요건 강화

- 양호한 주거지 보전관리 제도 확립

- 주거지 종합관리계획 수립

19

o 도시정비‧개발 관련 법제 통합 개편o 서울시 주거환경개선자문위원회 추가 제안(2009.6.10)

- 공공관리자 제도

- 조합별로 홈페이지 개설로 정비사업 추진에 관한 정보 공개

- 추진위원회 및 조합임원 선출에서 전자투표제 도입

- 정비사업전문관리업 기준 강화

- 사업비 산정프로그램 개발

- 기반시설 비용 분담 기준 조정

- 정비사업 관리메뉴얼 제작·보급

- 휴업보상금 지급 4 개월로 상향조정

- 시공사의 철거공사 시행 의무화◯ 기타 서울시가 도입한 재정비사업 관련 제도 개선

o 민간 소형 저렴주택 공급 확대

- 도시형 생활주택과 Youth Housing 의 공급

- 주택재개발 기준용적률 상향조정을 통한 소형주택 공급 확대 등

o 공공 소형 주택 공급 확대

- 보금자리 주택의 공급 확대

- 시프트 공급 확대

- 서울시 보유 공공임대주택 공급 확대

o 소형주택 보전과 단계적 개발

- 순환정비사업 실시

- 권역별로 연차별 순환용 임대주택 물량 확보

- 권역별 주택멸실관리제도와 주거지종합관리계획

o 사업투명성 확보와 정보 공개

- 서울시 정비사업 정보공개 모니터링 제도

- 클린업시스템

- 추정사업비 및 분담금 추정 프로그램 공개

- 공공관리자제도

20

o 존치구역 관리

- 존치관리구역 내 건축 규제 완화. 신증축 가능(‘11.4.11.)

- 존치지역에 휴먼타운 조성

. 흑석 존치정비 1 구역, 시흥 존치관리 3 구역, 길음 존치관리구역 등

o 정비사업 법률지원단 발족: 자치구 대상 행정소송 지원 업무

◯ 서울시의 신주거정비 5 대 추진 방향(‘11.4.14.)

-「신주거정비 5 대 추진방향」으로 지역의 특성과 매력 살려 재개발․재건축

① 전면 철거 후 획일적 아파트건설 방식 중단, 개발과 보전의 조화로운 양립

→ 획일적 도시경관 극복하고 원주민 재정착율 높이는 등 현행 제도상 문제 보완

→ 2012 년까지 서남권역 시범계획 수립, 향후 2~3 년 내 나머지 권역 계획 수립

② 도시․주거환경정비기본계획 → 5 대 권역별 주거지종합관리계획 체제 전환

→ 정비예정구역, 뉴타운 존치지역 중 주민의견 따라 건축제한 해제..휴먼타운 우선 검토

③ 뉴타운사업은 기 지정 사업 일정궤도 오를 때까지 안정적 추진에 주력

④ 재개발․재건축 정비예정구역제 장기적 폐지 추진..신규지정은 올해 종결

→ 주민 요청지역, 장기간 건축 제한 중인 예정구역 해제 추진...휴먼타운 우선 검토

⑤ 기존 세대수를 담아내는 수요자 중심 소규모 정비 모델 개발, 도입

② 경기도 제도개선 방안(‘11.4.13.)

구 분 현 행 개 선(안) 비고

투명성

및

주민의

권리

보강

추진위원회

구성시

주민분담금 제시

의무화

규정 없음

▪

추진위원회구성단계에서

토지등소유자 동의시

주택의 규모별 개략적인

분담금 표시하도록

의무화

도정법

시행령

제 24 조

10% 사업비 ▪건축물 ▪건축물 철거․신축 도정법21

상승시 조합원 동의

추가

철거신축비용

변경은 경미한

사항으로 조합원

동의 없이

사업추진

비용의 10%이상 증가(

물가상승 제외)시 조합원

동의 의무화(3/4 이상)

시행령

제 27 조

조합총회 시 주민

직접 출석비율 상향

조정

▪총회의결시

조합원

10%이상 직접

출석

▪총회의결시 조합원 30%

이상

직접 출석

도정법

제 24 조

뉴타운 전문․

상담가파견 지원 및

시민 전문가 양성

제도 없음

▪뉴타운사업 전문․

상담가를 현장에

파견하여 주민의사 결정

및 갈등해소 지원

(11.3.17 부터 기 운영)

▪추진위 및 조합임원

등을 대상으로 현장

실무교육을 통한

주민전문가 양성

-

공공관리 제도▪경기도조례

미도입▪경기도 조례 개정 도입 -

서민

주거

안정

보강

부분 임대형

주택 적극 도입규정 없음

▪부분 임대형 주택 적극

도입

주택법

제 2 조

주택건설규정

생계형임대소득자에

대한 3 주택공급

▪1 가구 1 주택

공급

▪생계형 임대소득자에게

종전 1 주택 감정평가액

범위 내에서 3 주택 이하

공급(1 주택 초과 주택은

임대주택으로 공급)

도정법

제 48 조

전세 매입임대 주택

물량 확대

▪‘10 년 : 4,702호

- 매입 1,285 전세 3,417

▪‘11 년 (계획) :

4,605호

▪물량 확대 건의 -

22

- 매입 1,430 전세 3,175

일자리 창출 제도 없음

▪지구 내 마을 공동체 등

마을기업 사업 창설,

운영을 통한 저소득자

소득원 발굴 지원(별도

검토)

▪촉진계획 수립시 「

뉴타운 자족성 확보계획

가이드라인」 제시

-

국민주택기금 지원

확대

▪

국민주택기금운용

및 관리규정

-융자한도액 : 60

㎡이하 5,500

만원, 85㎡이하

7,500 만원

-이자율 : 5.2%

-융자지원대상 :

공공기관 및

보금자리주택에

한정 지원

- 융자한도액 : 60㎡이하

7,500 만원,

85㎡이하 10,000 만원

- 이자율 : 3%

- 융자지원대상 : 뉴타운사업도

포함

「국민주택기금운용

및 관리 규정」 별표1

(3) 시민사회단체 및 전문가 개선 방안

① 시민사회단체 10 대 요구 사항

① 재개발·뉴타운 개발 정책의 방향 수정: 영세 원주민의 주거환경개선

② 원주민의 재정착 제고 방안 마련: 소형, 임대주택 비율확대, 이주대책 등

③ 분양가격과 임대료 결정방식 변경 및 임대료 차등부과제 실시

④ 순환개발방식이나 순차적-단계적 개발방식 채택

⑤ 분양가상한제 유지

⑥ 용적률 인센티브를 통한 공영개발방식 도입

⑦ 관할행정관청의 책임행정 확립과 제 3 자 개입금지제 도입 시도 중단

23

⑧ 개발드라이브정책의 중단과 재개발·뉴타운 공약남발 방지

⑨ 재개발에서 인권기준의 지침화와 공익사업법 근거마련

⑩ 경비업법 및 행정대집행법 등의 개정

② 재개발행정개혁포럼 6.2. 지방선거 재개발·뉴타운 10 대 공약

① 알고 재개발 동의할 수 있도록 주민별 비용부담내역 구청이 제공

② 비용부담 상승 관리처분시 특별다수결의 없으면 인가거부

③ 각 구청장 위법.부당 인가처분시 서울시장의 적극 시정행정 촉구

④ 원주민 내쫒기 사업에서 원주민 재정착사업으로 전환

⑤ 전세대란 유발하는 과속개발 대신 단계적, 순차적 계획개발로 전환

⑥ 수익성이 없어 개발에서 소외되는 지역에 대하여는 도로.학교.공원 등

기반시설 설치비용을 공공에서 지원하는 균형개발행정 추진

⑦ 장기간 방치되는 재개발·뉴타운의 경우에는 공공재정 지원 공영개발

도입으로 주민부담 획기적으로 낮추는 개발방식 도입

⑧ 주거세입자에게도 임대주택공급, 주거이전비 보상 등 주거복지 보장

⑨ 상가임차인에게도 대체상가, 시설투자비 보상 등 대안제시

⑩ 강제철거시 동절기, 우천시 철거 금지 등 인권지침 철저히 준수

③ 재개발행정개혁포럼 용산참사 2 주기 재개발 행정개혁을 위한 10 가지 과제

① 주민들의 소득수준과 비용부담능력을 고려하는 지구지정과 해제

② “공공지원 기반 주민참여” 방식의 재정비 사업 도입

③ 중산층을 위한 고급도시개발 컨셉의 재개발방식 지양

④ 사업시행계획이나 관리처분계획의 인가 시기 조절

⑤ 투명하고 민주적인 책임행정(비용부담액 및 동의 확인, 자문위원회 활용)

⑥ 보상기준일을 사업시행계획 인가일로 수정, 임대주택 건설의무비율 확대,

중대형주택의 건설비율은 20% 이하로 축소

⑦ 대체이주상가 제공, 시설투자금 보상제도 도입

⑧ 행정대집행법과 민사집행법 개정

⑨ 재개발‧재건축 조합 관련 분쟁은 민사소송절차 활용

⑩ 복지국가전략으로서 재개발사업방식 인식

24

2) 뉴타운 사업의 출구 전략 검토

(1) 국회 국토해양위원회 계류중인 도촉법 개정안의 주요 내용

<재정비사업의 지원, 규제완화를 통한 촉진을 위한 법안>

① 김성순 의원외(‘08.9.3.)

- 복합적인 도시기능 회복을 위해 역세권의 용도지역 변경 특례 부여

② 김희철 의원외(‘09.1..28.)

- 기반시설 설치비용을 국가, 지자체, 사업시행자 공동 부담

③ 김희철 의원외(‘09.3.6.)

- 순환개발방식의 의무화로 주거환경개선사업과 주택재개발사업에서 재정비촉진구역의

거주시설 활용

④ 손범규 의원외(‘09.4.14.)

- 재정비촉진구역의 지정요건을 완화하여 조건 미충족 지역도 포함

⑤ 임동규 의원외(‘09.9.1.)

- 대규모 점포에 대한 지방세 감면 규정 삭제

⑥ 김태원 의원외(‘10.1.13.)

- 기반설치비 지원 요건을 전국 평균 재정자립도 이하 규정 삭제

⑦ 백재현 의원외(‘10.1.8.)

- 국가 또는 시도지사의 순환용 임대주택, 공공국민임대주택 등 세입자 재정착 시설 공급

의무화. 사회기반시설 소요 비용의 20/100 의무적 지원

⑧ 전여옥 의원외(‘10.3.28.)

- 재개발지역 내 범죄예방시설 설치 위무화, 방범 진단 실시

⑨ 박기춘 의원외(‘10.11.9.)

- 재정비사업에 대한 기반시설 지원을 주택정책심의회 심의를 통해 지원 확대

⑩ 강승규 의원외(‘11.1.6.)

- 주택재건축의 조합원 자격을 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자로 확대

⑪ 김상희 의원외(‘11.1.19.)

- 기반시설 설치 비용 분담주체로 사업시행자외에 국가, 지자체 포함

25

- 재정비촉진사업 시행에서 공익사업법을 준용하여 사용, 수용 허용

⑫ 차명진 의원외(‘11.3.24)

- 용적률 상향에 따른 임대주택 건립의무비율 축소(30-75% 수준에서 지자체가 시도조례로

결정), 임대주택건립 의무를 보금자리와 연계하여 1/3 까지 완화. 임대주택 부속토지를

기부채납이 아닌 감정평가 인수로 변경

<재정비사업의 속도조절 및 주민참여 확대를 위한 법안>

① 유원일 의원외(‘09.5.14.)

- 조합설립 미인가, 사업시행 미인가사업을 지자체 직접 혹은 총괄사업자 시행시

토지소유자와 세입자의 과반수 동의 요건 부여

② 차명진 의원외(‘11.3.24)

- 지구 지정 고시 후 3 년까지 사업추진 지연시 지구지정 해제와 조합 사용 비용을

재정비촉진특별회계 등에서 지원

<도촉법 개정에 관한 정부 개정안> (‘10.4.15.)

① 재정비촉진지구 지정권한 등의 대도시 시장 이양(안 제 4 조부터 제 7 조까지, 제 9 조, 제

12 조 및 제 34 조)

- 지방자치단체의 권한과 자율성을 높여 지방 행정의 경쟁력 및 효율성을 향상시키기 위하여

재정비촉진지구 지정 및 재정비촉진계획의 결정과 관련된 권한을 인구 50 만 이상 대도시의

시장에게 이양

② 순환개발 방식의 재정비촉진사업에 대한 절차 개선(안 제 9 조 및 제 30 조)

- 순환개발 방식으로 재정비촉진사업을 추진하려는 경우에 재정비촉진계획 수립 과정부터

순환주택의 확보가능성 등을 사전 검토하는 절차를 두어 원활한 사업시행을 도모

③ 사업협의회 구성원의 범위 확대(안 제 17 조)

- 재정비촉진계획 수립 시 참여하는 사업협의회 구성원으로 조합 등 사업시행자의 지정

이전에는 추진위원회 등 주민대표가 참여할 수 있도록 하여 주민의 의사가 반영될 수 있도록

함

④ 재정비촉진특별회계의 재원 및 용도 추가(안 제 24 조)

- 재정비촉진특별회계의 재원에 임대주택의 보증금 및 임대료를 포함하고, 그 용도에

임대주택의 매입ㆍ관리 등을 추가하여 세입자 주거안정을 지원

26

(2) 경기도의 뉴타운제도 개선 방안

지난 4월 13 일에 발표된 ‘경기 뉴타운 제도개선(안)’은 크게 주민의견 존중, 주민부담 경감,

투명성 보강 및 주민의 권리보강, 서민주거 안정 보강으로 구분된다. 이중 직접적으로 뉴타운

사업의 출구전략으로 볼 수 있는 것은 주민의견 존중 방안으로 제시된 ‘촉진계획 수립시

주민의사 직접 확인’과 ‘촉진구역 효력 상실’, ‘자율정비구역 도입’ 등이 있으며, 주민부담

경감방안으로 제시된 ‘임대주택 부담 경감’, ‘기반시설 설치비 국고지원 확대’, ‘

도시재정비위원회 심의기준 개정’, ‘제 1 종 지구단위계획 수립지침 개정’ 등이 있다.

주민의견 존중방안에서는 사업 추진 시 주민들의 의견을 수렴하고 사업추진이 지연되는

구역에 대해서는 촉진계획의 효력을 상실시키고 주민들이 자율적으로 정비가 가능하도록

자율정비구역을 신설하는 등 사업의 속도를 조절하는 것이 주된 내용이다. 반면, 주민부담

경감방안에서는 임대주택 건설 부담을 줄이고 기반시설 설치에 대한 국비지원을 확대하며

용적률을 상향하는 등 사업성 부족을 보완하는 방안이 제시되고 있다.

<표 9> 경기도 뉴타운 제도개선 방안 중 뉴타운 관련 내용

구 분 현 행 개 선(안) 비고

주

민

의

견

존

중

사

업

추

진

촉진계획수립시 주민 의사

직접 확인규정 없음

▪시장이 불가피한

경우 토지 등 소유자

과반수 참여, 2/3

이상 동의 확보․추진

(선관위 위탁 가능)

도촉법

제 7 조

제 9 조

촉진구역 효력

상실규정 없음

▪촉진계획 결정․

고시일로부터 3 년

이내 추진위 승인을

못받는 경우

존치지역으로 하고,

시장이 2 년이내

촉진계획 변경 수립

▪자율정비구역에 도

전문가 지원

도촉법

제 13

조

자율정비구역

도입

▪촉진구역

▪존치지역(

▪촉진구역

▪촉진사업예정구역

도촉법

제 2 조

27

존치정비

구역, 존치관리구역)

▪자율정비구역

▪존치구역

주

민

부

담

경

감

임대주택 부담경감

▪전체 건립세대수의

17%이하

▪전체연면적의 5%～

10%내에서 시․도

조례로 정함

▪보금자리 주택

인근지역 1/2 완화

도정법

시행령

제 13

조

의 3

▪증가되는 용적률의

75%이하 (50%)

▪부속토지 기부채납

▪증가되는 용적률의

30%～75%(

보금자리주택

인근지역 1/3 추가

완화)

▪부속토지

감정평가액 매각

도촉법

제 31

조

기반시설설치비 국비지원확대

▪재정자립도 등이

전국 평균 이하인

경우 시․군별

기반시설

설치비용의 10%～

50%범위 및 1,000

억 범위 내에서 지원

▪시군별 지원 →

촉진지구별

▪지원하한비율 10%

→ 30%

▪

주택정책심의회에서

국비지원이

필요하다고 인정하는

지구도 지원(고양,

안양, 시흥)

도촉법

제 29

조

「도시재정비위원회 심의기준

개정」 : 용적률

▪기준용적률(1 종～

3 종)

: 180%～220%

▪완화용적률 계수

1.3배

▪용적률 상향조정 등

T/F팀에서

다각적으로 검토

(추후 발표예정)

경기도

지침

「제 1 종지구단위계획수립지

침」개정

▪상한용적률(1 종～

3 종)

: 200%～250%

28

▪

완화용적률기본비율 12%

경기도는 김문수 지사가 재정비촉진지구 지정과 관련해서는 평택 안정지구의 사례를

참조하여 시장이 주민들의 의사를 직접 확인하여 25% 이상의 주민들이 찬성하지 않으면

지구지정을 해제하겠다는 방침을 밝힘으로써 과도한 지구지정에 따른 주민들의 불만을

해소할 수 있는 길을 열었다. 또한 이번에 발표한 경기도 뉴타운 제도개선 방안을 통해

주민부담 경감을 위해 각종 규제완화와 정부 지원 확대를 요구하면서도 주민의 의견을

무시하고 과도하게 지정된 촉진지구를 주민들의 의견을 반영하여 정비할 수 있도록

유도하겠다는 의지를 보였다는 점에서 큰 의미를 지닌다. 이 점에서 서울시가 지난 4월 24

일 뉴타운 사업은 비교적 안정적으로 추진 중인 것으로 판단하고 있다고 전제하고

정비예정구역과 뉴타운지구 중 존치구역을 중심으로 대책을 마련하였던 것과 대조된다.

다만, 경기도의 경우에도 여전히 주민부담 경감 대책으로 발표한 국비지원 확대와 임대주택

부담경감. 용적률 상향조정 등에 대한 요청이 중앙정부에 의해 어느 정도 수용될 것인가에

따라 촉진구역의 사업성과 지속가능성이 확보될 수 있다는 한계점이 있다. 아울러

경기도에서 제안한 자율정비구역이 어떠한 방식으로 운용될 것인지에 대한 구체적인 모형이

제시되어 있지 않아 실효성이 불투명하다. 촉진구역으로 운영되기 어려울 만큼 사업성이

부족한 구역을 대상으로 주민들이 자율적으로 정비를 하는 경우 국고나 도, 기초지자체의

지원이 명시되지 않는 경우 현실적으로 가능할 것인지도 명확하지 않다.

서울시에서는 시가 주도하여 휴먼타운이라는 새로운 정비모형을 개발하여 적용하고 있고,

구체적인 개발형태나 지원방안은 명확하지 않지만 4.14 대책을 통해 수요자 중심의 소규모

정비모델을 개발하겠다고 밝히고 있다. 자율정비구역, 휴먼타운, 소규모 정비모델 등에 대한

구체적인 정비방안이 조속히 개발될 필요가 있다.

5. 경기도 뉴타운 사업의 출구 전략과 제도개선 과제

1) 재개발·뉴타운사업 추진의 기본원칙

뉴타운·재개발사업의 구조적인 문제점은 ① 주택공급 확대와 주거환경개선을 우선시하는

사업추진 목적, ② 기존 주거지를 전면 철거하는 개발방식, ③ 조합을 중심으로

29

민간개발방식으로 진행되고 있는 사업방식, ④ 사회적 수용능력을 초과해서 과도하게

지정되어 추진되고 있는 사업물량, ⑤ 저렴한 소형주택과 민간임대주택을 대량으로 멸실하는

반면, 중대형 위주의 분양주택을 공급하는 사업내용, ⑥ 물리적 기준으로만 대상지구를

결정한 후 사업성 여부에 따라 사업추진 우선순위가 결정되는 사업지구 결정방식, ⑦

공익사업으로 규정하고 있지만 사실상 민간부문에 사업을 방치하고 있는 공공부문의 부족한

역할 등을 들 수 있다.

그동안 재정비사업은 도시환경개선과 고급주택공급, 나아가 일자리 창출 등 외부적인

가치에 초점을 맞추어 왔기 때문에 정작 중요한 ‘사람'과 '지역'에 대한 충분한 배려가

부족하였다. 또한 도시재정비사업을 규정하고 있는 대부분의 법률규정은 재정비사업을

촉진하는 데 초점을 맞추어 왔기 때문에 주민의 참여와 지역의 특성에 대한 배려는 최소한의

형식적인 절차에 불과하였다. 그동안 도시재정비사업은 신속한 추진에 최우선 가치를 두어

왔기 때문에 정비구역 지정을 위한 물리적 조건, 토지소유자 등의 동의 요건, 법률적인

근거만 있으면 사업을 추진할 수 있도록 지원하는 데 활용되어 왔다.

지금까지 재정비사업이 물리적 환경의 개선이나 주택의 공급을 목적으로 하는 사업으로

추진되었다면 앞으로의 재정비사업은 거주자의 주거생활의 질을 향상하는 사업으로

전환되어야 한다. 이를 위해서는 재정비사업은 물리적으로 노후․불량할 뿐 아니라, 사회․

경제적으로도 열악한 상황에 있는 지역과 주민들을 대상으로 하는 지역복지사업이자,

지역을 단위로 지역주민의 거주여건뿐만 아니라 생활여건, 취업, 교육 등을 종합적으로

정비하는 지역의 재활성화사업으로 추진되어야 한다. 따라서 재정비사업은 도시 내

일자리창출과 커뮤니티 비즈니스 및 사회적 기업 육성 등의 생산적 복지와 교육환경개선과

같은 근로복지연계 주거지 재생사업으로 개편될 필요가 있다.

사업의 추진방식도 전면 철거방식의 부동산 개발사업이 아니라 지역커뮤니티가 중심이 되어

지역환경개선과 지역내 고용 창출을 통해 삶의 질을 제고하는 마을정비사업으로 전환되어야

한다. 사업 추진 과정에서는 주거수준이 가장 열악한 지역을 대상으로 주거수준이나

영업활동이 최소한 재정비사업 추진 이전 수준을 보장받을 수 있어야 한다는 원칙이

정립되어야 한다. 만일 재정비사업으로 이러한 요건을 충족시킬 수 없다면 사업추진 자체는

정당성을 갖지 못하게 된다. 재정비사업의 궁극적인 목적이 재정비지역의 주민에 맞추어

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진다면, 재정비사업은 지역을 단위로 지역주민의 거주여건뿐만 아니라 생활여건, 취업, 교육

등을 종합적으로 정비하는 사업의 성격을 띨 필요가 있다.

재정비사업의 추진 목적을 주민의 주거복지와 지역공동체의 활성화에 초점을 맞춘다면재정비사업의 추진 목적을 주민의 주거복지와 지역공동체의 활성화에 초점을 맞춘다면

원주민의 재정착률 제고를 재정비사업의 중요한 평가기준으로 설정해야 한다원주민의 재정착률 제고를 재정비사업의 중요한 평가기준으로 설정해야 한다. . 소형소형

평형주택평형주택, , 임대주택 공급임대주택 공급, , 소득규모별 임대주택 임대료의 차등지원소득규모별 임대주택 임대료의 차등지원, , 순환재개발 및 단계적순환재개발 및 단계적

개발 등이 원주민의 재정착률을 높이는 방안이다개발 등이 원주민의 재정착률을 높이는 방안이다. . 이를 위해서는 공공부문에 의한 사업이를 위해서는 공공부문에 의한 사업

추진이나 공공지원이 필수적이다추진이나 공공지원이 필수적이다..

2) 뉴타운·재개발사업의 투명성 확보와 참여 확대 방안

1) 1) 재정비 사업 관련 정보의 공개와 객관적인 검증재정비 사업 관련 정보의 공개와 객관적인 검증

재개발·뉴타운사업은 본질적으로 자기의 주택을 개선하는 사업임에도 불구하고,

주택소유주는 자기부담은 거의 없이 신규주택, 고가주택, 대형주택을 확보할 수 있을

것이라는 기대 때문에 가능한 구조이다. 이러한 구조는 주민들에게 사업추진 과정에 충분한

정보가 제공되지 않기 때문에 가능하다. 추진위원회 구성이나 구역지정, 조합설립, 사업시행

인가, 관리처분계획 각 단계별로 주민들은 자세하고 객관적인 정보를 제공받는 경우 사업의

추진 속도가 지연되거나 중단될 가능성이 높다. 그러나 사업과 관련된 정보를 제공하는

주체는 추진위원회나 조합, 정비사업관리업체, 시공사 등으로 모두 사업의 신속한 추진을

주도하는 주체들이다. 이들은 사업의 추진에 장애가 되는 위험이나 비용은 축소하는 반면,

사업 추진에 유리한 정보는 과장하거나 포장하여 주민들에게 제공하고 있다.

이러한 정보의 불평등은 사업의 추진을 용이하게 하는 반면, 최종적으로 사업비용 부담이

확정되는 단계에는 주민들의 반발과 파국을 초래할 수 있다. 이러한 문제점을 극복하기

위하여 필요한 것이 객관적이고 공신력 있는 기관에 의한 객관적인 정보의 제공이다.

서울시는 클린업시스템 통합 홈페이지를 통해 개별 추진위원회나 조합의 홈페이지에서

제공하는 정보를 제공하고 있다. 그러나 개별 추진위원회나 조합이 아직 홈페이지를

개설되지 않는 경우도 많으며 홈페이지를 통해 제공하는 정보를 객관적으로 검증하는 주체가

없기 때문에 신뢰성을 확보하기 어렵다. 잘못된 정보를 제공하는 경우 처벌할 수 있는 규정을

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마련하고, 주민들이 잘못된 정보에 기반하여 사업추진에 동의하였다면 취소할 수 있는

장치를 마련해야 한다.

(2) 주민 지원 전문기관이나 전문가의 제도화

현재의 사업구조에서는 세입자의 이익을 대변할 주체가 전무하기 때문에 세입자들은

불가피하게 기존 철거경험자들로부터 비전문적인 정보와 대응전략을 습득할 수밖에 없다.

체계적인 정보의 부족과 단편적인 교육으로 인해 세입자나 철거민들은 과격한 투쟁만이

생존권과 주거안정권 확보를 위한 유일한 수단이라는 오해를 하게 되고 결과적으로

재개발지역에서의 과격한 투쟁을 낳게 된다.

용산참사 이후 정부가 발표한 대책 중의 하나인 분쟁조정위원회 방안은 현재와 같이 조합과

이를 지원하는 시공사나 정비관리업체 등이 정보나 권한을 보유하고 있는 상태에서 정보력과

자금력이 부족한 세입자나 상가입주자들이 대등한 당사자로서 권한을 주장하기 힘들다는

점에서 한계가 있다. 오히려 공공부문은 상대적으로 약자인 세입자들에게 충분한 정보를

제공할 뿐만 아니라 이들의 권익을 보호해주는 지원자로서의 역할을 수행해야 한다.

재개발 대상지역에서 주민들에게 필요한 것은 조합이나 정비업체, 시공업체 등으로부터

일방적으로 정보를 제공받을 것이 아니라 사업의 추진과정이나 주민에 대한 보상 및

이주대책, 주민들의 부담액이나 권리 등에 대해 정확한 정보를 제공받는 것이다.

지방자치단체 공무원들은 전문성이 떨어질 뿐만 아니라 순환보직으로 연속성을 확보하기

어렵기 때문에 전문가들로 구성된 재개발사업지원 전문가단을 조직하여 재개발사업

구역별로 파견할 필요가 있다. 재개발사업지원 전문가단에는 도시계획이나 재개발분야

전문가, 민간정비업체, 지역사회를 대상으로 활동해온 시민사회단체 등의 관계자들이

참여하여야 한다. 현행 뉴타운지구별 총괄계획가(MP)가 전체 사업계획과 진행을 총괄하는

역할을 한다면, 재개발사업 지원전문가단은 세입자나 비동의조합원의 이익을 대변하는

공익계획가로서의 역할을 수행하게 된다.

장영희(2011)이 제안한 주민상담소나 경기도(2011)이 발표한 뉴타운 전문·상담가 파견

지원 및 시민전문가 양성 제도는 이러한 취지와 부합된다.

(3) 주민들의 권리와 참여 보장

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도시를 개발하는 과정에서 모든 주민이 동의하고, 단 한 사람의 손실도 없이 사업이 추진될

수는 없다. 다만, 얼마나 많은 주민들이 계획과 개발, 이익의 배분에 참여할 수 있도록

제도화되었는가, 어느 정도의 손실을 어떠한 기준으로 보상해 줄 것인가를 판단해야 하는

것이다.

우선 주민의 동의 문제이다. 현재의 재정비사업과 같이 주민의 대부분을 차지하고 있는

세입자의 계획 및 개발, 개발이익배분 과정에 대한 참여를 원천적으로 배제하는

주민참여제도는 결코 정당화될 수 없다. 지역에 거주하는 모든 주민들에게 동일한 정보가

제공되어야 하며, 동일한 기회가 보장되어야 한다. 따라서 추진위원회 구성원의 자격 규정,

주민대표자 회의의 구성 규정 등에서 토지소유권자가 아닌 주민들의 참여가 보장되어야

한다. 시장‧군수가 정비계획을 수립하고 정비구역 지정을 신청할 때 현재와 같이 형식적인

주민공람, 지방의회의 의견청취를 넘어 전체 주민의 동의를 구해야 한다.

둘째, 조합원의 구성과 개발이익의 배분과 관련해서는 별도의 고려가 필요하다. 조합원의

자격을 토지등의 소유자만이 아니라 세입자와 임차상인으로 확대하는 참여조합원제도를

적극적으로 도입해야 한다. 용도변경이나 용적률 상향 조정을 통해 발생한 개발이익의

배분은 토지등의 소유자에 한정되어서는 안된다. 이 이익을 기반시설의 확충, 세입자를 위한

임대주택의 건설, 정비기금의 확충 등으로 활용되어야 한다.

셋째, 손실보상은 최소한 정비사업으로 인해 사회적 최약자, 주거환경 최열악자의

주거수준이나 복지수준이 정비사업 이전보다 악화되어서는 안된다는 원칙이 정립되어야

한다. 안균오(2010)는 존 롤즈의 사회정의론의 정책규범을 통해 도시재정비사업을

평가하면서 ‘최저의 접근가능 계층’의 관점에서 보면 도시재정비사업의 최소 수혜자는 ‘

주거세입자’가 되어야 한다고 주장한다. 그는 도시재정비사업에서 주장하는 배분적 정의가

실현되기 위해서는 ‘결과의 실질적 평등’이 이루어질 수 있도록 세입자의 주거안정성 확보를

위해 적절한 주거제공을 보장하는 것이 중요하다고 주장한다. 따라서 정비사업에서 보상의

원칙은 토지취득보상의 일반적인 기준이나 도정법상의 보상기준을 넘어서서 사회적

최약자인 주거세입자나 상가임차인의 종전상태를 보장하는 것으로 정립되어야 한다.

(4) 경기도의 재개발 철거에 대한 조례 제정과 관리

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경기도나 시·군 차원에서 정비사업 추진 과정에서 강제철거나 강제퇴거시 관할관청, 경찰 등

공공기관이 준수해야 할 인권기준을 지침화할 필요가 있다. 재개발철거 과정에서 발생하는

폭력행위를 근절하기 위해 경비업무는 본연의 업무에 한정하도록 하되, 철거시에는

자의적으로 판단하고 추진할 것이 아니라 공공기관(구청 공무원, 경찰)이 직접 참관하고

추진상의 문제점이 없는지를 확인하도록 조례를 제정하거나 행정지도를 할 필요가 있다.

불법적인 퇴거를 금지하기 위해 강제퇴거 금지법 제정 운동이 추진되고 있지만, 입법화하는

데는 장기간이 소요될 것으로 예상되는바, 사전에 경기도 차원에서 선도적으로 철거와

관련된 인권침해를 방지하기 위한 지침을 마련해야 한다.

3) 단계별 사업 추진과 주거 안정 확보 방안

(1) 단계적 개발, 순환개발의 의무화

정비예정구역 지정을 물리적 노후화 정도가 아니라 지역재생의 필요성과 도시의 장기적

발전방향과 연계하여 평가하도록 구역지정 기준을 수정해야 한다. 광역생활권을 기준으로

종합계획을 수립하여 광역생활권 내에서 단계적인 개발을 추진할 필요가 있다. 공공개발인

경우 공공이 수립하는 정비계획에 따라 시기를 조정하여 추진하고, 민간개발인 경우 단계별

개발, 순환개발을 이행하는 경우 도시⋅주거환경정비기금을 통해 지원함으로써 유도할

필요가 있다.

(2) 재정비사업의 우선 순위 평가와 단계별 추진

지방자치단체가 도시환경정비기본계획을 수립할 때 재정비사업의 대상이 될 수 있는

정비예정지구를 단순히 통합하는 수준이 아니라 객관적인 기준에 입각하여 사업의

우선순위를 결정할 수 있도록 제도를 개선할 필요가 있다. 특히 대규모 재정비사업이 동시에

이루어지는 경우 원주민이나 세입자의 안정적인 주거를 확보하기 어렵다는 점을 고려하면

가수용 단지가 보장된 경우에 한해서 재정비 사업을 추진할 수 있도록 순환재개발을

의무화하도록 제도를 개선할 필요가 있다.

(3) (3) 주민의 주거안정계획과 생활안정계획을 정비계획에 포함주민의 주거안정계획과 생활안정계획을 정비계획에 포함

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정비지구의 지정시에 물리적인 기준만 적용할 것이 아니라 사회경제적인 여건이나 주민들의

부담능력, 일자리 창출 등을 종합적으로 고려하여야 한다. 아울러 물리적 여건이나

사회경제적 여건외에도 정비이후에 주거안정이나 임차상인의 생활안정 여부를 계획에

반드시 포함시켜야 한다. 물리적인 기준을 충족하더라도 정비이후에 주거안정이나

생활안정이 불가능한 경우에는 기존의 정비방식이 아니라 대안적인 정비방식을 채택하도록

유도하여야 한다. 특히 세입자가 대부분을 차지하고 있는 지역인 경우 기존의 전면

철거방식으로는 주거안정이 사실상 불가능하다면 새로운 정비모형을 마련할 때까지

정비계획을 승인해서는 안된다.

정비계획의 수립에 사회경제적 여건과 정비 이후의 주거안정을 종합적으로 고려하기

위해서는 많은 비용이 소요될 뿐만 아니라 도시공간구조와 산업, 주택문제에 대한 종합적인

점검이 필요하므로 이에 소요되는 비용은 지자체가 상당부분을 부담할 수 있도록

제도화하여야 한다.

(4) (4) 소형주택과 임대주택의 공급 확대소형주택과 임대주택의 공급 확대

서울시의 재정비지역을 대상으로 한 조사 결과 뉴타운지구에 거주하는 주민들은 소득 4

분위이하 계층이 71.8%나 되는 반면, 도시근로자 평균소득 이상인 7분위 이상가구는

14.3%에 불과하였다(장영희, 2011). 따라서 주민들이 현지에 재정착하기 위해서는

재정비사업으로 공급하는 주택이 주민들의 소득으로 부담가능한 형태와 방식으로

공급되어야 한다. 무엇보다도 정비사업에서 소형주택의 공급비율을 높여야 한다. 아울러

물리적으로 소형일 뿐만 아니라 주민들의 소득수준에 대비하여 부담가능한 주택이 반드시

일정부분 이상 포함되도록 의무화하여야 한다.

임대주택도 물리적인 공급량을 충분히 확보해야 할 뿐만 아니라 공급되는 임대주택의

임대료도 기존의 임차인이 부담할 수 있는 수준으로 결정되어야 한다. 이를 위해서는

정비사업에서 임대주택에 대해서는 정부나 지자체의 임대료 지원 프로그램과 연계하여

임대료 보조제도나 시프트주택 등이 함께 공급되어야 한다.

4) 재정비사업에서 공공부문의 역할 확대

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(1) 공공부문의 적극적인 개입과 재정적인 지원

외국의 경우 도시재생을 촉진하기 위해 계획적인 개발을 유도할 수 있는 다양한 인센티브

중심의 정책프로그램을 개발하여 사업 활성화를 지원하고 있다. 영국, 프랑스, 독일, 일본의

경우 재정비사업을 위한 도로나 주차장, 공원 등에 대해 재정적인 지원을 하거나 지자체

소유토지나 산하의 공사나 공단의 토지를 활용, 토지수용 지원, 환지방식을 통해 재정과

건설에 대한 의무를 이행하고 있다. 일본의 경우 독립행정법인인 UR 도시재생기구가 밀집

시가지 정비사업의 초기 및 사업실시 단계에서 코디네이터로서 주요 생활도로 정비의 위탁,

종전 거주자용 임대주택 건설 등의 업무를 수행하고 있다. 그러나 우리나라에서는

도시재생을 촉진하기 위한 정부의 지원 수단이 제한적이어서 공공지원이 거의 없거나

명목적으로만 규정하고 있다.

재정비사업의 궁극적인 목적을 지역의 종합적인 재생으로 설정한다면, 사업추진은

공공기관이 직접 수행하거나 공공기관과 주민 등의 참여를 통해 구성된 지역재생조합(가칭)

이 수행하는 것이 바람직하다. 이 경우 주거환경정비나 재정비대상지역 주민의 지원을 위해

공공부문이 적극적으로 재정적, 행정적인 지원을 확대할 필요가 있다. 이러한 사업방식은

공익성을 지닌 지역재생사업으로서 수익성을 전제로 하는 사업이 아니기 때문에 정부나

지자체는 지역경제 활성화나 지역균형발전, 지역주민의 복지증진을 위해 공공재원을

투입하여 지역재생을 지원하여야 한다.

공공부문이 적극적으로 도시재생사업에 참여하기 위해서는 이를 지원할 수 있는 기금을

확보해야 한다. 도시․주거환경정비기금을 대폭 증액하되 재정여건에 따라 중앙정부에서

기금을 지원하는 방안을 고려할 수 있다. 공공지원의 범위를 합리적으로 정하되, 특히

공공직접 시행시 다른 구역에 비해 용적률을 높이는 것은 물론이고 공공기반시설을 더

확대하는 방안을 추진할 수 있다. 공공직접 시행하는 재정비 사업인 경우, 원주민의 재정착에

초점을 맞추어 공급평형을 다양화하고 공공임대주택이나 공공자가주택 등 다양한

주택유형을 공급함으로써 민간부문이 주도하는 재정비사업과 차별화해야 한다.

2) 2) 공공부문의 비용부담을 제도화공공부문의 비용부담을 제도화

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재정비사업이 완료되면 지자체는 재정투자 없이 기반시설을 확보할 수 있을 뿐만 아니라

재산세, 취등록세, 도시계획세, 공동시설세 등을 확보할 수 있다. 그러나 지자체는

재정비사업에 필요한 기반시설을 조합에 과도하게 부과함으로써 사업 자체를 곤란하게 하고

분양가격을 상승시키고 있다. 재개발·뉴타운사업이 낙후지역의 개발이나 불량주거지의

정비라는 공공성을 갖고 있다면 지자체의 재정투자는 반드시 수반되어야 한다. 지자체는

스스로 기반시설을 부담할 수 있는 범위 내에서 정비사업을 승인해야 한다.

지자체가 정비사업 후 확보되는 기반시설 비용의 절감이나 조세수입의 증가를 전제로

공공기반시설에 선투자한다면 늘어나는 조세수입을 담보로 조세증가채권(TIF) 제도를

도입하는 것도 적극적으로 고려할 필요가 있다. 향후 예상되는 재정수입을 지역의

주거환경개선을 위한 기반시설과 재정비 사업 추진 과정에서 주거환경이 악화되는

세입자들을 위한 임대주택의 확보에 활용한다면, 정책의 효율성과 형평성을 동시에 얻을 수

있다.

경기도의 도시주거환경정비기금 조성현황을 살펴보면 전체 잔액은 1,322억원에 불과하고

시군별로는 고양(12억), 파주(10억), 용인(7.7억), 의왕(2.6억) 등은 20억원에도

못미치는 수준이다. 정비기금을 확충하여 정비사업에 공공의 개입의 당위성을 확보해야

한다. 재정비사업에 정비기금을 지원하기 위해서는 정비지구에 대해 객관적인 평가를 통해

우선적으로 지원할 수 있는 근거를 확보해야 한다. 아울러 기금이 충분히 확보되기 전까지는

우선지원 정비구역에 대해 용적률이나 기반시설 지원 등에서 차등지원이 가능하도록 조례를

개정하여야 한다.

5) 뉴타운 사업의 출구전략과 대안적 정비모형의 확대

(1) 뉴타운 사업의 출구전략

뉴타운사업을 지역의 여건과 무관하게 무리하게 추진하는 것도 문제이지만, 대안도 없이

재정비촉진지구를 해제하는 것도 심각한 문제이다. 재정비촉진지구가 해제되더라도 기존의

재정비사업은 현행 방식으로 정비될 것이기 때문이다. 결국 사업성이 있는 재개발구역이나

재건축구역은 기반시설에 대한 부담없이, 지역의 재정비에 대한 종합적인 구상도 없이 기존

방식대로 전면 철거형 개발이 이루어지게 되는 것이다. 반면, 재정비가 시급히 필요하면서도

사업성이 부족한 구역은 사업이 지연되며 도시의 종합적인 정비를 위해 기반시설의 확충이 37

필요함에도 불구하고 소요되는 비용을 충당하지 못해 지역이 더욱 황폐화될 수 있기

때문이다.

재정비촉진구역별로 물리적 상황, 주거여건, 주민의 소득, 재정비 후의 주민의 부담능력 등을

종합적으로 평가하여 사업의 우선순위를 정해야 한다. 사업의 우선순위에 따라

국고지원이나 지자체의 지원을 확대하여 재정비촉진사업이 정상적으로 추진될 수 있도록

유도해야 한다. 재정비촉진구역 내에서 기존의 촉진구역으로 지정된 지역에 대해서도

구역별로 우선순위를 평가하여 존치구역으로 전환하여 국고나 지자체의 지원을 통해 정비가

가능한 지역에 대해서는 정비가 이루어질 수 있도록 유도하여야 한다. 무엇보다 재정비

사업구역 내의 수익성에 기초한 사업승인이 아니라 전체 도시 차원에서 저렴주택과

임대주택의 총량과 부담능력 등을 종합적으로 고려하여 재정비사업에 대한 계획과

사업승인이 이루어져야 한다.

(2) 대안적인 재정비 사업 추진 방안

기존의 전면 철거형 정비방식을 극복하고 기존의 주택과 주거지를 활용한 정비모형을

적극적으로 개발하여야 한다. 현재 서울시에서는 휴먼타운을, 경기도에서는 자율정비구역

지정방안을 제안하고 있다. 그러나 아직 주민이 주도하는 정비모형에 대해서는 체계적인

연구와 개발모형의 발굴이 미흡한 실정이다. 경기도나 시군 차원에서 기존 주택을 정비하는

대안적 설계모형을 개발할 수 있도록 예산을 배정해야 한다. 기존 주택을 소규모로 정비하는

기법, 디자인 모형, 지자체 지원 방식을 연구해야 한다. 아울러 주민이 주도하되 지자체나

공기업, NGO 등이 참여하는 재정비모형을 개발하여 보급해야 한다. 또한 경기도에서도

소규모로 기존 주거지를 정비하는 모범적 사례를 찾아내고 이를 지원하는 노력도 필요하다.

도시재정비와 관련된 시민사회단체나 사회적 기업을 지원하여 이러한 움직임을 촉진하고

좋은 사례로 발전할 수 있도록 지원해야 한다.

최근 재개발행정개혁포럼에서는 공공이 도시기반시설 등을 지원하고 주민들이 직접

자기책임하에 집을 개량하는 “공공지원 주민참여”방식의 재개발사업방식으로 가칭 “

주거환경복지사업”방안을 제안하고 있다. 도시기반시설의 설치와 주거세입자를 위한

공공임대주택, 주거환경개선과 주민생활지원에 필수적인 주민공동시설, 문화시설. 상업시설

등은 국가나 지방자치단체의 공공재정으로 충당하고, 원주민들이 자기집을 개량하는 비용만

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부담하되 영세한 원주민들의 경우에는 저리의 금융지원 등을 통하여 집개량비용을 지원하는

방식이다(김남근, 2011).

이 모형은 재정비사업을 단순한 물리적 정비사업이 아니라 그 지역에 거주하는 저소득층에

대한 복지대책을 최우선적으로 고려하는 것으로 대안적 정비모형이자, 뉴타운사업 지구내

존치구역을 확대하여 적용해볼만한 제안하다. 각 지역의 재생방안과 저소득층에 대한

복지대책은 획일적으로 결정하기 어렵다는 점을 고려하면 각 지역별로 다양한 개발과

정비모형을 지역사회의 각 주체들이 참여하여 공동으로 학습하면서 바람직한 개발방안을

마련하도록 지원하는 것이 무엇보다 중요할 것이다.

6. 개발이 아닌 주거권 보장을 위한 재정비사업을 추진해야

앞으로 현재의 도시재정비 사업방식이 기반하고 있는 개발과 주택공급 확대의 논리,

소유권에 입각한 사업방식, 물리적 도시환경 개선 우선 개발방식을 근본적으로 개편하여

주민이 중심이 되고 주거권과 생존권이 보장되는 대안적 개발방식을 도입해야 한다. 이와

아울러 어떤 개발사업도 그 장기적인 효과와 무관하게 계획과정이나 개발과정에 기본적인

인권이 보장되지 않는다면 정당화될 수 없다는 원칙을 확인하고 현재의 재정비사업에서

이러한 가치가 실현될 수 있도록 노력하여야 한다.

대규모 개발, 총량적인 주택공급 확대가 주택문제의 유일한 해결책이라는 인식하에서는 정비계획

수립이나 사업추진 과정, 개발의 효과 측면에서 주거권은 보장되기 어렵다. 주거권이나 세입자 대책,

주민들의 생존권 보장을 위한 저항은 개발사업을 지연시키는 장애요소로 인식될 뿐이다. 재정비

사업이 궁극적으로 사회적 최약자인 세입자나 주거빈곤 계층을 위한 지원정책이자 주거복지정책으로

자리매김해야 주거권이 보장될 수 있다.

재정비사업은 지역의 주민들이 공동체의 발전을 위해 함께 참여하여 계획하고 실행하는 사회적

학습과정이자 민주주의 과정이 되어야 한다. 작은 공동체에서 지역사회의 발전을 위한 합의와 실천이

곧 우리 사회의 민주주의를 실현하는 과정임을 인식해야 한다. 그러나 이러한 가치는 성장과 효율성,

일자리 확보, 경제살리기, 부동산 경기 활성화 등 수많은 개발 이데올로기들과 끊임없는 대립과

투쟁과정을 거쳐야 하기 때문에 힘든 저항을 받게 될 것이다. 바람직한 도시의 모습, 인권이 보장되는

공동체 재생의 모습을 찾아내고 대안적인 개발방식으로 홍보할 때 새로운 패러다임에 입각한

정비방식이 도입되는 것을 촉진하게 될 것이다.

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< 참고문헌 >

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용산참사 재발 방지를 위한 강제퇴거금지법 제정 토론회] 발제문

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세종대학교 행정학과 박사학위 논문

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이주원, 2008, “원주민 입장에서 본 장위뉴타운”, 환경정의⋅참여연대 공동주최 긴급토론회

[뉴타운사업 이대로 좋은가] 세미나 자료집. 2008.4.

이주원, 2009, “교회, 사찰 등 비영리단체에 대한 영업손실보상에 대한 정리”(미간행)

장영희, 2009, “도시재정비사업의 평가와 제도개선 방안”, [서울도시연구], 제 10 권 1호,

2009.3.

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장영희, 2011, “주택시장 환경변화에 따른 뉴타운사업 개선방향” 서울시의회 주최 토론회

발표자료

홍인옥, 2009, "우리나라 도시재개발사업의 성격과 문제점", ｢용산철거민 참사를 계기로 본

도시재개발 사업의 문제점과 대안｣, 시민사회단체연대회의·토지주택공공성네트워크 주최

긴급토론회 세미나 자료집.

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