정부소유 금융기관의민영화 전략

2006 년 6 월 KDI 국제정책대학원

이건호

1. 논의의 배경

• 은행 민영화 국유화 재민영화

• 현재 정부 ( 예보 포함 ) 지분율이 50% 상회 금융기관 우리금융지주회사 서울보증보험 3 대 국책은행 ( 산업 , 기업 , 수출입은행 )

• 당초 우리금융 2004 년 완전 민영화 목표 : 현재 목표달성이 크게 지연

1997 년 금융위기

공적자금 투입168.3 조원

정부지분 매각

공적자금 회수77.1 조원

금융구조조정부실채권 매각

회수율 45%

국유금융기관 재민영화 현황

1) 2006.2.28 현재 예보 지분보유 금융기관

2) 기타 제일은행 : 뉴브릿지캐피탈에 매각 ( 현재 SCB 제일은행 ) 조흥은행 : 신한금융지주에 매각 대투증권 : 하나금융그룹에 매각 한투증권 : 동원금융지주에 매각

기관 출자액 회수액 지분율 지배주주우리금융 94,422 억원 6,912 억원 77.97% 예보신한금융 4,044 억원 0 6.22%

제주은행 531 억원 228 억원 31.96% 신한금융

대한생명 35,500 억원 8,236 억원 49.00% 한화그룹서울보증 102,500 억원 0 93.85% 예보

프루덴셜증권 21,604 억원 3,555 억원 20.00% 프루덴셜그룹

계 258,601 억원 18,931 억원

재민영화과정의 특징과 우리금융 민영화

• 경영권 매각– 매각가격 협상의 유리한 고지– 주인 찾아주기

• 외국자본의 은행 경영권 소유 허용– 선진금융기법의 도입

• 금산분리원칙의 완화– 부실금융기관에 대해 예외 허용

전략적 투자자 모색

유효하나 우려 증대

부실금융기관이 아님

과거의 민영화 전략 우리금융 민영화 전략

2. 우리금융 민영화 추진 현황

• 2001 년 4 월 우리금융그룹 출범 – 우리금융지주 , 5 개 자회사 ( 한빛 , 평화 , 광주 , 경남은행 및 하나로종금 )

및 9 개 손자회사– 투입공적자금 총액 12 조원 (8.5 조원 ? or 6 조원 ?)

• 공모상장 , BW 행사 , 신주발행 , 블록세일 , CB 전환 등 민영화 추진– NYSE Level II 상장– ADR 발행 지연– 전략적 투자자자 모색 지연– 2 차 블록세일 지연 (2005 년 중 )

• 2005 년 1 월 금융지주회사법 개정을 통해 민영화 시한 연장

• 2006 년 3 월말 현재 예보 지분율 77.97%

일자 변동사유 변동내역지분변동

총주식수 보유주식수 매각지분 보유지분

2001.3 지주설립 5 개 금융기관 주식이전 727 백만 727 백만 - 100%

2002.6 공모상장 구주 54 백만주 , 신주 36 백만주(3,616 억원 ) 763 백만

673 백만

11.8% 88.2%

2003.6BW 행사 4 개은행 과거소액주주

BW 행사 12 백만주 776 백만 1.4% 86.8%

2004.6 신주발생 8.5 백만주784 백만

0.9% 85.9%

2004.9 블록세일 45 백만주 (3,216 억원 )

628 백만

5.7% 80.2%

2004.1-

2005.3

CB 전환 Lehman Brothers 보유 CB(92 백만불 +200 억원 ) 전환 806 백만 2.23% 77.97%

우리금융의 예보 지분율 변동내역

3. 우리금융 민영화 지연 요인

• 민영화 추진목표의 상충– 공적자금 회수 극대화 원칙 가격제약 – 민영화 법정 시한 시간제약

• 민영화 의사결정체제의 비효율성– 민간위원 중심의 의사결정기구– 계획수립 , 집행은 사실상 예보가 담당

• 은행소유구조의 제약– 외국자본의 경영권 장악에 대한 우려– 금산분리의 원칙

• 시장가격의 왜곡– 22% 의 지분만이 시장에서 거래됨 – 물량 증가시 가격하락 우려 (Overhang)

동시 달성이 사실상 불가능상호간 구실로 작용

의사결정오류 및 미집행에 대한 책임소재 불명

지분매각의 상대방에 대한 명시적 ,암묵적 제약

장내 매각에 장애헐값매각 논쟁에 대한 우려

4. 우리금융 민영화 지연에 따른 문제점

• 국가적 관리비용 소모– 공자법 , 예보법에 따른 MOU 관리체제 및 감사원 감사

• 규제비용부담에 따른 기업가치 훼손– 감독원 검사 이외에 추가적으로 MOU 점검 및 감사원 감사– 은행 자회사에 대한 2 중 MOU 관리체제– MOU 와 상업적 의사결정의 상충 가능성

• 지배구조 불투명성에 따른 기업가치 훼손– 표면적인 자율경영체제에도 불구하고 사실상 정부의 인적지배– 주주권에 기초한 경영의사결정 번복

5. 우리금융 민영화 추진과제

• 민영화 관련 원칙의 재검토– 공적자금 회수 극대화 vs 법적 민영화 시한– 소유구조 목표의 재검토

• 구체적 추진과제– 민영화 추진 의사결정체제 개선– 분할매각을 통한 시장유동성 확대– 우리금융의 지배구조 투명화– 우리금융의 사업포트폴리오 재편

• 국민주제도 활용가능성 검토

5-1. 민영화 관련 원칙의 재검토

• 법적 민영화 시한의 폐지– 형식적으로 법적 시한이 우선하나 실질적으로 공적자금 회수극대화가 보다

중요한 의미를 가지는 것으로 인식– 가격을 이유로 지분 매각을 지연하면서 법개정을 통해 민영화 시한의 연장이

얼마든지 가능하므로 실질적 구속력이 없음 .

• 소유구조 목표의 재검토– 지배주주 혹은 전략적 투자자가 절대적으로 필요한가 ?

• 지배주주가 없는 타 은행의 성공사례• PEF 등을 통한 금산분리 원칙 우회의 유효성 ?

– 단일 외국인의 적격성 vs 분산된 외국인 지분의 담합가능성– 정부가 주요 의결권을 유지하는 방안

5-2. 민영화 추진 의사결정체제 개선

• 개선방안– 예보의 권한과 책임을 명확히 정의

• 민영화 계획의 수립과 집행에 대한 직접 책임을 명확히 규정– 공자위 ( 매각소위 ) 의 역할 축소

• 매각가격의 적정성에 대한 최종 결정권만을 행사

• 보완적 고려사항– 예보 이외 관련기관의 책임과 권한을 명확히 정의

• 재경부의 역할• 감사원의 역할

5-3. 분할매각을 통한 시장유동성 확대

• 개선방안– 시장 유동성 부족에 의한 가격왜곡을 최소화하기 위한 장내 분할 매각

• 가격왜곡의 시정• Overhang 문제의 희석

– 금년 중 공개매각 방식으로 정부보유지분의 상당 부분을 매각– 외국인 지분의 상승 가능성에 대한 고려 필요

• 장내 매각규모의 조절

• 보완적 고려사항– 국민주 방식의 활용 가능성 검토

5-4. 우리금융 지배구조 투명화

• 개선방안– 공자법 및 예보법에 졸업조항을 명시하는 법개정 필요성

• MOU 관리체제의 탈피• 경영의사결정사항에 대한 감사원 감사 배제

– 정부간섭을 배제한 경영진 구성 및 임기보장– 이사의 임기보장 , 선임절차 및 자격요건 등을 명문화– 정부의 주주권한 행사 제한

• 이사회 중심의 경영의사결정 및 경영진 성과보상• 정부의 주주권 행사를 주총 주요의결사항으로 제한

• 보완적 고려사항– 경영진의 참호구축 (entrenchment) 문제에 대한 견제

• 배임 등 경영진 책임추궁의 실질적 수단 강화를 통한 해결

5-5. 우리금융 사업포트폴리오 재편

• 개선방안– 최적 사업포트폴리오 구축을 위한 최고경영진의 경영판단을 존중– 정부의 비공식적 개입에 의한 사업포트폴리오 왜곡을 차단

• LG카드 인수 문제 , 지방은행 분리 문제 등

• 보완적 고려사항– 광주 , 경남은행 분리매각의 검토

• 그룹내 시너지 창출보다 경영자원의 낭비 가능성• 분할매각시 2 조원 이상의 공적자금 회수 가능

6. 국민주 제도

• 1987 년 대선공약의 하나로 도입– 포철 등 7 개 공기업의 민영화에 적용 계획 (1988 년 )

• 저소득층의 재산형성이 기본 목적– 정부의 경영권 유지– 청약자격 , 재매각 기한 등에 대한 제한– 기업가치에 비해 상당히 할인된 가격으로 보급

• 포철 (1988 년 ), 한전 (1989 년 ) 에 적용된 이후 포기

• 이후 일부 사기업의 경영권 방어 수단으로 거론– 실질적인 성공사례 없음

6-1. 국민주 제도 주요 실패 요인

• 주가하락에 따른 저소득층 재산형성 실패– 상장 이후 증시침체로 지속적인 가격하락– 국민주에 의한 물량효과가 증시침체의 직접 원인으로 거론

• 투기수요에 의한 제도의 혼란– 상장시가 대비 25% - 50% 정도의 할인가격에 보급– 무자격자의 자격위장 등 투기 촉발

• 송대희 ,송명희 (1992) – 저가매각보다 공개입찰에 의한 고가매각이 보다 바람직– 시장왜곡을 막기 위해 독점기업이 아닌 경쟁기업의 민영화에 적용

6-2. 국민주 방식의 긍정적 측면

• 경영권에 직접 관심이 없는 국민 다수의 여유자금을 활용– 소유구조 논쟁으로부터 비교적 자유롭게 민영화 추진 가능– 매각가격의 적정성 논란을 희석

• 증시에 대한 부정적 영향 우려가 크지 않은 상황– 주식시장 규모의 확대– 견조한 상승세 지속 – 우리금융 주식의 시장 유동성 확대가 필요한 상황

6-3. 우리금융 민영화에의 적용

• 경쟁입찰에 의한 최고가 매각을 추구– 저소득층 지원이 아닌 우리금융 주식의 유동성 확대를 목표– 10% - 20% 정도의 정부지분을 우선매각하여 가격왜곡을 시정

• 소유구조에 대한 정책방향 정립시까지 매각규모 조절– 국민주에 대한 재매각 제한은 바람직하지 못함– 최소 33% 의 정부지분은 유지

• 지배구조 투명화를 선행 – 경영에 대한 정부의 영향력 유지 수단으로 악용될 가능성 차단