建立水資源分配的市場機制－價值評估研討會

農業用水移用機制及補償金額分析

引言人：闕雅文國立新竹教育大學助理教授

2006年 9月 22日

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主要內容

界定農業用水移用市場結構 分析農業用水移用補償機制

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世界水資源管理政策趨勢

水資源管理政策–供給面管理–需求面管理

• 水市場的運作，為許多國家水資源管理的重要策略• 在美國西部和澳洲，水市場靈活調配水資源，提升水資源利用效率。

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台灣有沒有水市場

市場的定義– 某商品的市場包含所有此商品的買者與賣者。

• 包含所有要賣與也許會賣的人。• 包含所有要買與也許會買的人。

法律規範– 水利法

• 沒有明確的規範與定義– 台灣水資源調配與協商管理機制

• 合法市場的雛形•農業用水移用水市場機制雛形

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農業用水移用之市場結構 「區域水資源調度機制」

– 規劃自來水事業機構、工業用水各單位及農田水利會，應完成農業用水移用及補償協調事宜。

「農業用水配合產業發展調整說明資料」 (農委會， 2005)– 經濟產業部門發展應重視個別區域水資源供應潛能限制，然而民生及產業部門在未來之發展過程階段，所需求水資源倘有暫時性不足情形，可依據水利法19條之 1及 20 條之 1規定，以個案方式預先洽當地相關農田水利會，規劃投資改善或新建蓄水及輸水等設施，並先與相關農田水利會訂定供水契約

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移用農業用水，將由區域農田水利會協調地區農民供應– 區域性獨佔

地理位置極為相近，或使用同一水源之兩水利會灌區如高雄屏東區、嘉南高雄區、雲林嘉南區、彰化雲林區、苗栗臺中區、新竹苗栗區、及桃園石門兩水利會灌區– 雙佔

水市場不完全

農業用水移用之市場結構

移用補償金額分析

實際移用補償案例水稻農願受補償金額 稻農認定之補償金負擔對象分析

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非乾旱期實際移用補償案例歷年桃園、石門水利會加強灌溉管理補償費用

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 2005

石門水利會

桃園水利會

1. 水價桃園會高於石門會，顯示桃園獨佔力較強2. 隨著水資源稀少性日益明顯，水價上漲3. 水資源需求較高時兩水利會價格相同，呈現雙佔4. 看不見的手早已運作

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歷年六輕調度彰化、雲林會水資源價格

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

彰化會

雲林會

1. 不論水資源豐枯，兩水利會價格相同，呈現雙佔2. 2004開始引進風險理念，並採用年金總價制度方式計費3. 需水量高水價高、需水量低水價低4. 看不見的手早已運作

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實際移用補償案例 調配水市場呈現獨佔或雙佔特性

–市場不完全•調配水價多經冗長的協商方達成協議，交易成本相當高– North(1990)曾說明制度是造成交易成本高低的主要因素

– 在水資源稀少性逐漸顯現之際，建立更為完善的水市場機制，實是台灣水政管理機關當務之急

•市場不效率

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現行水利法之規範 v.s.目前水市場結構 水利法第十九條之一、水利法第二十四條、第二十五條、及第二十六條規範– 交換使用超過三年、或水權人繼續停用二年、或共同取得水權者用

水量發生爭執、或因公共事業需要，水權可能遭變更登記、或撤銷水權狀、或依用水現狀重行劃定水權量、或撤銷私人已登記之水權。

– 依據水利法的規範，水權並不能長期轉讓、也無法排他，對水權人而言不具備可靠的承諾

– 參與市場交易之農業水權人，有因交易而喪失水權之疑慮，部分農業用水移用成為黑市交易型態

– 水市場資訊不完全– 管理困難，也並未評估對第三者的影響：如環境生態– 水市場無效率

水利法第十八條– 沒有明確界定公眾與環境用途水權

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非乾旱期農業用水移用水市場 農田水利會與缺水者協商交易，缺水者取得農田水利會加強灌溉管理之結餘水資源，而付出移用補償金– 符合使用者付費原則。

– 市場不完全• 交易成本高• 資訊不完全

– 市場失靈

完善的水市場機制– 水權必須有好的定義、必須可轉讓、可排他、且無可強行反對的第三者

– 水市場交易制度要明確（ Texas Water Development Board, 2006）。

促進水資源之公平有效率利用，順暢農業用水移用水市場之運作–審慎檢討現行水利法相關規範–建立較為完善的水市場機制

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乾旱期移用農業用水

乾旱期–放任市場長時間協商，緩不濟急–幾乎都是由政府直接介入協商、補償–期望以政府管制解決市場失靈，達成水資源配置效率

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　 91 年 1期作 水利會別 石門 新竹 桃園補償對象與項目 　 　 　 　

農事經營者 　 　

　 農事耕作者 　 　

　 耕作面積 ( 元 /公頃） 46000 46000 　

　 育苗面積 ( 元 /公頃） 9100 9100 　

　 整田面積 ( 元 /公頃） 11000 11000 　

　 插秧面積 7000 7000 　

　 合計 ( 元 /公頃） 73100 73100 　

　 坪割（農民總補償金額） 　 330644177

　 周邊產業 　 　

　 已育苗之秧苗業 　 　

經過冗長的爭議與協商達成上述標準

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移用補償標準• 行政院經建會亦於 91年 3月 25日召開第 1074次委員會會議，決議：「請經濟部針對農委會所提補償標準及灌溉水調用措施研提意見，並循枯旱預警機制，依照每年十月底水庫不同蓄水條件，預先提出翌年枯水期之水源需求數量與地區，並與農委會先行協商下一年度『水旱田利用調整後續計畫』之輪作休耕範圍及期間，俾進行規劃性休耕，以避免於枯水期大規模休耕，影響農業正常生產」；嗣後， 92及 93年缺水事件中，各相關部會及農業部門均係依據該原則辦理水資源調度。

• 對於乾旱缺水事件中，有關之調用水量、調用期限、補償金額及補償之給付方式等，在「農業用水調度使用協調作業要點」有規範

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92 年 1期作 水利會別 石門 新竹 桃園補償項目 　 　 　 　

農事經營者 　

　 農事耕作者 　

　 92 年 1期作補償標準 　

　 不種稻種綠肥 60000 60000 60000

　 不種稻及其他作物 53000 53000 53000

　 不種稻種其他作物合於輪作獎勵 41000 41000 41000

　 不種稻種其他作物不合於輪作獎勵 19000 19000 19000

　 　

　 周邊產業 　

　 已育苗之秧苗業 　

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　水利會別 石門 桃園 新竹 嘉南 石門

　年期 93 年 1期作 93 年 1期作 93 年 1期作 93 年 1期作

93 年 2期作

　 農事耕作者 　

　 93 年 1期作補償標準 　

　 不種稻種綠肥 60000 60000 60000 60000 　

　 不種稻及其他作物 53000 53000 53000 53000 　

　 不種稻而轉作、或種長期作物、或供水養殖者 22000 22000 22000 22000 　

　 廢耕 不予補償

不予補償 　

　 停灌區種水稻 稻穀保價收購

稻穀保價收購

稻穀保價收購 稻穀保價收購

　 93 年 2期作補償標準 　

　 桃園縣坪割　 ( 元 /公頃） 19469

　 新竹縣坪割　 ( 元 /公頃） 24551

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水利會別 　 桃園 苗栗 新竹

年期 95 年 1期 95 年 1期 95 年 1期

　 不種稻作且為種植其他作物但種綠肥 60000 60000 60000

　 不種稻作且為種植其他作物但種綠肥 53000 53000 53000

　 不種稻而轉作、或種長期作物、或供水養殖者 22000 22000 22000

　 已插秧後翻耕未種其他作物 78500 78500 78500

　 已插秧不翻耕 73000 73000 73000

　 廢耕 不予補償 不予補償 不予補償

　 停灌區種水稻 稻穀保價收購

稻穀保價收購

稻穀保價收購

　 已育苗之秧苗業 30 元 /箱、每公頃 250箱為上限，最高 7500 元 /公頃

將補償金發放範圍擴大至農業周邊產業，亦即水資源移用補償對象擴增至交易之第三者。水資源為自然資源之一環，具有公共財、共有資源及外部性等特性，由這些特性引發市場不完全及對第三者之衝擊，確實是水市場管理不可忽視的議題。

已下秧後休耕，移用水補償金額有僵固性，一經上漲很難再調降

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乾旱期移用農業用水

事前規劃管理– 對於乾旱缺水事件中，有關之調用水量、調用期限、補償金額及補償之給付方式等，在「農業用水調度使用協調作業要點」有明確規範

已下秧後休耕– 利益團體的政治角力– 移用水補償金額有僵固性，一經上漲很難再調降

•政府直接介入市場制訂補償標準•無法適切反映水資源之價值•政府失靈

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農田水利會補償金額

行政作業費天然魚介採補承購款短收補償 灌溉蓄水池短收補助 水利會配合停灌補償作業辦理環保清理及二期作復耕渠道清理作業費–沒有明確的標準–看不見的手的運作

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水稻農願受補償金額假設情境

期作別補償金

訪問年與水利會別

稻作未下秧休耕 稻作剛下秧休耕

一期作（元 /每分地）

二期作（元 /每分地）

一期作（元 /每分地）

二期作（元 /每分地）

2001 年高雄水利會

3595 2438 6834 5736

2005 年嘉南水利會

4750 4555 5764 5515

2005 年桃園、石門會

5486 5396 7833 6694

1. 在歷經 2001 年至 2003 年的乾旱，有增加的趨勢2. 有區域性的差異，北部地區休耕之願受金額較高

對照實際交易水價，也有交易金額隨年序增長、及南低北高之區域性差異3. 目前乾旱補償金額標準其實是高於所評估之農民內心願受補償金額

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補償金負擔對象 農業用水調度使用協調作業要點

– 「因家用及公共給水需要至被調用者之損害，由自來水機構負擔之。因工業用水需要，至被調用者之損害，由調用水人負擔之。」

乾旱時休耕補償在政府介入之下，援引「水旱田利用調整後續計畫」– 符合該計畫規範者由農政單位編列預算補貼農民休耕損失– 其餘才由水利署或調用水單位補償。

水資源移用時，農民休耕損失即不見得會轉嫁予移用（買）水者，可視為政府變相補貼非農業部門移用（買）水，並不符合效率及社會公平原則。

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稻農認定之補償金負擔對象分析

農民對於移用農業用水之「使用者付費」 觀念已逐漸成形水資源商品化及水市場制度應逐漸為農民認同進一步設計完善之農業用水移用市場機制應為合宜時機。

桃園、石門會稻農認定之休耕補償負擔 政府負擔 %

民生負擔 %

工業負擔 %

(1) 移轉給民生部門及工業部門使用 45.94% 21.13% 32.25%

(2) 只移轉給工業部門使用 38.43% 2.90% 58.25%

(3) 只移轉給民生用水部門使用 49.83% 43% 6.76%

嘉南會稻農認定之休耕補償負擔 政府負擔 %

民生負擔 %

工業負擔 %

(1) 移轉給民生部門及工業部門使用 50.29% 21.78% 28.05%

(2) 只移轉給工業部門使用 39.30% 4.98% 55.67%

(3) 只移轉給民生用水部門使用 51.77% 41.04% 7.09%

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台灣農業用水移用水市場制度，也應逐漸脫離政府直接、嚴格的管制，而著重市場失靈之處加以改善，以提升水資源分配利用效率。

台灣乾旱期移用水市場– 市場失靈– 政府介入– 政府失靈

•嚴格的管制• 水資源分配利用不具效率

美國西部及澳洲等– 用水需求結構改變後，起初由政府直接介入分配，但卻屢屢缺乏效率；

– 不得不成立水市場，並以更嚴格的態度核發水權，並保留隨時介入之可能性

– 發展出精細的市場制度，例如選擇權、水銀行等制度等，而增加了水資源分配利用效率

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澳洲國家水資源管理行動建立一個國家水資源委員會 (National Water Commission)

建立水資源之管轄權（ jurisdictions）以發展水資源管理計畫。

對于這項協議的實施有相當可觀的進展

水資源使用權

執行下列事項根據 1994 COAG之水資源改革規劃，實際避免耗用水資源 水權制度改革之立法 履行與定義水資源使用權

水資源管理計畫中需能夠維護與確保水資源於公眾與環境用途之利益。

水資源管理計畫執行之優先順位如下： 水資源 overallocated者； 水資源尚未 overallocated 者按照承諾實質上完全處理 overallocation。 為調整目前之水資源耗用現狀

針對當地之水資源主要問題建立水資源管理計畫水

根據地區土地利用變遷資訊，建立地區水資源利用之優先順位

他山之

石

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澳洲國家水資源管理行動水市場和貿易

公開的水市場交易 主要水路系統之交易的公開記錄 所有交易的公開紀錄。 建構水資源交易制度，消除水資源交易障礙 消除暫時性水資源交易之障礙 每年以 4 ％之比例逐步消除永久性水資源交易之障礙回顧過度時期水資源交易障礙的影響 完全消除水資源交易之障礙 完成下列研究並且考慮任何建議的實施 ︰水產品的回顧 建立水資源之分享與抽用比率的新方法 建立市場機制，如獎勵水資源開發之投資者、獎勵有效率用水之農場管理策略，獎勵保留農場之環境外外部性者

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德州水源移轉的模式1. 地面水權的買斷 (Sale of a

Surface Water Right) 2. 地面水的契約買斷（ Contract

Sale of Surface Water ） 3. 地面水權的出租（ Lease of a

Surface Water Right ） 4. 流域間地面水移轉（ Interbasin

Transfer of Surface Water ）5. 地面水的乾旱年選擇權契約

（ Dry-Year Option Contracts-Surface Water ）

6. 移轉保存用水（ Transfer of Conserved Water - Surface or Groundwater Water ）

7. 買斷或租賃地下水（ Sale/Lease of Groundwater ）

壹 影響水市場價格或市場銷售的因素 水權的位置。 水是地面水或是地下水。 地面水權的先占日期。 水的預期使用。 水的品質及可靠性。 水權是否將再需要修正，而修正書

是否能拿到 ? 是否有其他水源 ? 其他行政的問題。

在嚴格的水權移轉及水市場管理規範下有精細的市場制度，並由市場機制決定水價

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結語 台灣農業用水移用機制

– 審慎檢討現行水利法相關規範– 水市場

• 建立規範更為嚴謹而明確的農業用水移用之水市場機制– 水權

• 有清楚的定義、可轉讓、可排他、且無可強行反對的第三者的明確水權

• 環境與公眾利益為考量之水權，需獨立設置– 基於公眾利益觀點，加入規劃與管制精神– 使農業用水移用之水市場，在市場機制與政策手段相配合下加以改善，促進水資源之公平有效率利用。

謝謝大家