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加强应急管理提高应对突发事件能力

市政府应急管理办公室 朱小斌

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1.应急管理的发展和形势

2.应急管理的内容和方法

3.应对突发事件需要的素质

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1.应急管理的发展和形势

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• 1.1应急管理的发展

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1.1.1应急管理的概念 应急管理，又称为危机管理。

应急管理是指政府和其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和 善后管理过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全，促进社会和谐健康发展的有关活动。

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1.1.2应急管理的产生与推进 国际上， 2001年“ 9·11事件”以及恐怖主义势力猖獗使美国等西方发达国家深刻意识到了危机管理的极端重要性。

2002年，国土安全部成立。 2003年 3 月，美国联邦应急管理局并入国土安全部。

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在我国， 2003年的 SARS危机对我国的公共管理体制和公共管理理念造成了巨大的冲击，也促使我国政府在公共管理上作出重大变革。

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• 2003年 12月，国务院办公厅成立应急预案工作小组；

• 2004年初分别在北京和郑州召开了国务院有关部门和部分省（市）及大城市制定和完善突发公共事件应急预案工作会议；

• 2005年上半年国家级预案编制工作完成；• 2006年 1 月，国家总体应急预案与专项应急预案发布。

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1.1.3应急管理机构的建设

2005年 12月，国务院在原值班室的基础上组建成立国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。

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2008年，根据《仙桃突发公共事件总体应急预案》要求，我市将仙桃市应急管理工作领导小组升格为应急管理工作委员会，将应急管理办公室设为常设机构，定为正科级建制。

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1.2 应急管理的形势

• 1.2.1突发事件的概念

• 1.2.2应急管理工作形势（现状）

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1.2.1突发 ( 公共 ) 事件的概念突发事件的定义 突发事件 是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 ————2007年 11月 1 日〖中华人民共和国突发事件应对法〗

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突发（公共）事件的分类

按照突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，突发公共事件主要分为四类：

自然灾害类 事故灾难类 公共卫生事件类 社会安全事件类

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按形成原因对突发事件的分类

突发事件分类

传染病疫情群体性不明原因疾病食品安全和职业危害

动物疫情其他严重影响公众健康和生命安全的事件 -

恐怖袭击事件经济安全事件涉外突发事件

群体性事件

交通运输事故公共设施和设备事

故环境污染和生态破

坏事件

水旱灾害 气象灾害 地震灾害 地质灾害 海洋灾害 生物灾害 森林草原火灾

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自然灾害• 主要包括洪涝，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害，森林火灾等。

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事故灾难

• 主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，火灾事故，公共设施和设备事故，核与辐射事故，环境污染和生态破坏事故等。

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公共卫生事件• 主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品、药品安全和职业危害，动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

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社会安全事件• 主要包括恐怖袭击事件，民族宗教事件，经济安全事件，涉外事件和群体性事件等。

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突发 ( 公共 ) 事件的概念突发（公共）事件的分级 各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：

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突发 ( 公共 ) 事件的概念红

橙

黄

蓝

一级

二级

三级

四级

特别重大

重 大

较 大

一 般

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预警分级• 预警级别依据突发事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，一般划分为四级：

Ⅰ级（特别重大）——红色 Ⅱ级（重大）————橙色 Ⅲ级（较大）————黄色 Ⅳ级（一般）————蓝色

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响应分级 级别应急组织

特别重大( )Ⅰ

重大( )Ⅱ

较大( )Ⅲ

一般( )Ⅳ

国家 +

省级 + +

市级 + + +

县级 + + + +

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1.2.2突发事件应急管理的工作形势

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突发事件的背景分析我国已进入突发事件高发时期（经济全球化、处于社会转型时期）①各类突发事件的总量呈爆炸式增长②参与突发事件的总人数呈大幅增加趋势③参与突发事件的主体具有广泛的社会性④突发事件的类型特别齐全⑤非理性、非法的表现形式比例上升

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突发事件应急管理的背景 温家宝总理强调：“加强

应急管理，提高预防和处置突发公共事件的能力，是关系国家经济社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是构建社会主义和谐社会的重要

方面 ”” 。 。

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十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》：

完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。按照预防与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育，提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速反应、应急处置的整体联动。　　

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1 、重大自然灾害频发； 2 、事故灾难严重； 3 、公共卫生事件的防控难度大； 4 、社会安全面临新挑战。

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1 、重大自然灾害频发。 我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布

地域广、发生频率高、造成损失重。特别是近年来，极端气候事件频发，中强地震呈活跃态势，自然灾害及其衍生、次生灾害的突发性和危害性进一步加重加大。

2010 年，全国农作物受灾面积 3742.6万公顷 ,绝收面积 486.3万公顷，各类自然灾害共造成约 4.3亿人（次）不同程度受灾，因灾死亡 7844 人，倒塌房屋 273.3万间。

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2008 年江南雪灾2008 年 1 月我国部分地区出现入冬以来最大幅度的降温和雨雪天气，雪灾已造成湖南、湖北、贵州、安徽等10 省区 3287 万人受灾，倒塌房屋 3 ．1 万间；因灾直接经济损失 62 ． 3亿元。灾情发生后，各级政府纷纷启动应急预案，全力开展抗灾救灾工作。

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1998 年洪灾根据卫星和航空遥感对长江中游地区所进行的多期和系统的监测与分析： 1998年长江流域的灾情：湘、鄂、赣三省最大受淹面积约为 1586 万亩， 死亡人口为 1432人。

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2010 年南方旱灾

云南、贵州、广西、重庆、四川等地的干旱，始于 2009年末，至 2010 年 3 月仍在持续，云南省昆明市石林县高石哨绿塘子水库见底云南大部、贵州西部和广西西北部已达特大干旱等级，其中云南旱情尤为严重。 国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，截至 3 月 2 日，全国耕地受旱面积 6567 万亩， 1501 万人、 923 万头大牲畜因旱饮水困难。

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5.12 汶川大地震 2008 年 5 月12 日 14 时 28分 04 秒，四川汶川、北川， 8

级强震猝然袭来。遇难 :69142 人， 失踪 :17551 人 ，受伤 :374065 人， 受灾 :4624 万人

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青海玉树地震

2010 年 4 月 14 日晨发生两次地震，最高震级7.1 级，地震震中位于县城附近。截止 4

月 25 日下午 17时 玉树地震造成 2220 人遇难，失踪 78 人。

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2010 年舟曲特大泥石流灾害

　 2010 年 8 月 7 日 22时许，甘南藏族自治州舟曲县突降强降雨，县城北面的罗家峪、三眼峪泥石流下泄，由北向南冲向县城，造成沿河房屋被冲毁，泥石流阻断白龙江、形成堰塞湖。截至 8 月 20 日下午 4时，舟曲灾后死亡1407 人，失踪 358 人。 ，住院 70 人，累计门诊 1754 人，解救 1243 人。

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2 、事故灾难严重。 我国经济发展较快，能源、资源、运输供给长期偏紧，再加上安全生产基础薄弱，一些地方和企业责任不落实、监管不到位，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生。

环境污染和生态破坏事件呈高发态势。 2008年全国发生重大、特大安产事故 96起，死亡和失踪 1977人。其中：工矿商贸发生 42起，死亡和失踪689人，煤矿发生 31起，死亡和失踪 677人。

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事故灾难： 2008 年 4 月 28 日山东火车相撞

2008 年 4 月 28 日4 时 41 分，北京开往青岛的 T195次旅客列车运行至山东胶济铁路周村至王村间脱线，与烟台至徐州的 5034 次客车相撞。胶济铁路列车相撞事故造成72人死亡，416

人受伤。

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9.08山西襄汾尾矿垮坝事件 2008 年 9 月 8 日，山西省临汾市襄汾县新塔矿业有限公司尾矿库发生特别重大溃坝事故，造成重大人员伤亡。根据国务院事故调查组初步调查，这是一起特别重大责任事故，在社会上造成了特别恶劣的影响。襄汾垮坝致 276人遇难，成全世界最大尾矿库事故

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2010 年７月紫矿污染事件

7 月 3 日，国内最大的黄金生产企业紫金矿业位于福建上杭的紫金山（金）铜矿突发渗漏环保事故，造成福建汀江重大污染并瞒报事故长达 9 天。目前事故已致当地棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达 378 万斤

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3 、公共卫生事件防控难度大。 公共卫生事件诱因和影响都呈较强的国际性特点，全球新发的30多种传染病已有半数在中国发现。重特大疫情和群体性不明原因疾病时有发生，随着人口流动量的加大和流动速度的加快，疾病的防控难度加大，造成的损失更加严重。食品药品生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题尚未得到根本解决。

2008年，全国报告甲、乙类传染病发病 3541163 例 , 死亡12433人。发病数居前 5 位的是病毒性肝炎、肺结核、痢疾、梅毒和麻疹，占报告发病总数的 92.6%；死亡数居前五位的是艾滋病、肺结核、狂犬病、病毒性肝炎和新生儿破伤风，占报告死亡总数的94.9%。

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公开卫生事件：三鹿奶粉事件 9 月 11 日，卫生部指出，近期甘肃等地报告多例婴幼儿泌尿系统结石病例，调查发现患儿多有

食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，经相关部门调查，高度怀疑石家庄三鹿集团股份有限公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。卫生部专家指出，三聚氰胺是一种化工原料，可导致人体泌尿系统产生结石。 石家庄三鹿集团股份有限公司 11 日晚则发布产品召回声明称，经公司自检发现 2008 年 8 月 6 日前出厂的部分批次三鹿婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染，市场上大约有 700吨。 同时全国结石婴儿数量剧增，并造成数名婴儿夭亡。 由此国内知名奶粉巨人蒙牛、伊利等知名厂家卷入”奶粉门“。

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2003 年 SARS

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2002 年 11 月，中国第一例非典病例于广东佛山出现。 2002 年底，非典开始在中国南部广东省传播流行，并相继导致部分医疗系统人员受到感染，甚至死亡，有关致命传染病的消息通过非正式渠道在广东传播。传统新闻媒体受体制所限保持沉默、政府权威部门声音的缺失，关于非典的传言通过电话、短信、互联网迅速扩散 2003 年春节长假后期，广东进入 SARS 病发高峰期，关于非典型肺炎传染并死人的惊人消息也开始在广东大范围传播。 2003 年 2 月 8 日到 10 日，随着传统新闻媒体受体制所限保持沉默、政府权威部门声音的缺失，关于非典的传言通过电话、短信、互联网迅速扩散并越来越耸人听闻，终于演变为一场绝大多数家庭都卷入了的大规模抢购风潮。 2 月 10 日，政府官方开始解禁，媒体终于获得许可对非典进行公开报道。媒体的大规模介入迅速扼制了已在广州市民中蔓延多日的恐慌，对板兰根、白醋、口罩的抢购也于 11 日至 12 日基本平息。 3 月初，非典疫情发病区域发生转移，由粤、港转向北京。 3 月 5 日，全国“两会”在北京召开，新闻媒体对非典疫情的报道再度“集体失语”。

ＳＡＲＳ事件

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3 月 18 日，两会闭幕，美国对伊拉克开战，非典继续在中国肆虐。 4 月 2 日，世界卫生组织发出 55 年来第一次旅行警告，劝告人们不要一前往广东和香港。 4 月 3 日，卫生部长张文康举行记者会进行回应，声称中国非常安全，“非典”疫情已经受到有效控制，北京只有 12例“非典”。 4 日 9 日，北京市民蒋彦永对非典疫情实情进行披露的信件在海外新闻媒体及网站上刊登。一时间，“中国新闻封锁导致 SARS蔓延”等评论纷至踏来，中国政府承受巨大的国际压力。 2003 年 4 月，各省市相继出现“非典”病例，非典在全国势万分危急。 4 月 17 日，中央终于做出果断决策，全民动员抗击“非典” 4 月 20 日，中国迎来抗击“非典”的历史上转折点 :非典被列入法定传染病，张文康等被免职，全国“非典”疫情要求一天一报。 4 月 20 日之后，形势开始明朗，全国抗击“非典”取得阶 6 月 24 日，世界卫生组织宣布解除对中国的旅游警告。

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4、社会安全面临新挑战。

恐怖威胁向内地发展蔓延。 藏独、东突等势力制造分裂的图谋仍未改变，对国家安全和社会稳

定造成严重危害。 国际上恐怖主义抬头，民族宗教矛盾和冲突加剧，已对我国构成现实威胁。

刑事犯罪趋向组织化、职业化和智能化。 群体性事件数量持续增多，处置难度加大。 2007年全国共发生各类社会安全事件 470多万起，造成 6.4万多人死亡。

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6.28瓮安事件6 月 28 日下午，瓮安县城发生一起严重的围攻政府部门和打砸烧突发事件。一些人因对瓮安县公安局对该县一名女学生死因鉴定结果不满，聚集到县政府和县公安局，在县政府有关负责人接待过程中，一些人煽动不明真相的群众冲击县公安局、县政府和县委大楼，随后，少数不法分子趁机打砸办公室，并点火焚烧多间办公室和一些车辆。

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3.14 拉萨事件西藏 3 月10 日发生西藏喇嘛的示威， 3 月14 日演变为打、砸、抢暴力事件。

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面临的挑战 我国经济社会发展进入了一个关键时期，经济体制深刻变革，

社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，人们思想观念深刻变化；再加上国际上政治、经济、军事、安全等因素相互交织，地缘、宗教和文化冲突与政治经济矛盾相互作用，不稳定、不确定、不安全因素增加。

第一，城镇化和城市现代化进程的加快。 第二，现代工业、高技术和信息产业的高速发展，在为国家和

个人提供全新的发展机遇和生活空间的同时，也带来了新的安全风险。而且，粗放型经济增长方式与公共安全的矛盾依然突出。

第三，随着广大人民群众不断增长的物质文化需求，对公共安全的要求越来越高。

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• 第四，国际形势继续处于深刻复杂的变化之中，和平与发展仍然是当今时代的主流，但世界多极化、经济全球化使世界各国面临着新的挑战。国际经济贸易的不断扩大，加大了外来有害生物和疫病疫情入侵我国的可能。

• 第五，恐怖活动，恐怖主义的现实危害上升，际恐怖主义活动对我国家安全和社会稳定的现实威胁加大。

• 第六，难以预料的全球性气候反常和难以控制的自然灾害时有发生，国际减灾战略正在做重大调整。

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1.3　突发事件的特点• 突然性 ( 不确定性或难以预测性）　　　所谓祸起萧墙，其发生的时间、地点、影响面、波及的程度均有很强的

隐蔽性，而相关信息又很难做到准确、全面、及时。 突然性有两种表现： 一种是客观突然性，从发生到发展，如引爆爆炸装置般，瞬间剧变，令人措手不及。这种危机占大多数。二种是主观突然性，其发生、发展有较长的过程，但由于人们的忽视，一旦突然正视，有强烈的主观冲击性。

• 复杂性 一是类型多样。不同的突发事件有着不同的产生原因和行为目的。 二是矛盾呈交织状态。 三是过程呈反复之势。

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影响性 一经产生往往传播迅速，影响巨大，引起广泛关注，负作用大且持续时间长。•危害性（破坏性） 突发事件往往是各类矛盾的集中暴露，一般具有较大的危害性，对社会稳定乃至经济建设具有较大的破坏性。

•扩散性（连锁性） 突发事件波及很快，处理不及时会发生连锁反应，引发灾害链。

突发事件的特点

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安徽池州事件• 2005 年 6 月 26 日，池州市城区秋浦路发生一起严重群体性事件。在少数不法分子的鼓动下，一些不明真相的群众冲击派出所，烧、砸车辆，殴打民警，哄抢超市。池州市委、市政府会同省公安厅领导坐镇指挥，该事件于当晚 23时许平息，无人员死亡。

• 下午 14 时 40 分，池州城区翠柏路菜市场门口，一辆挂着苏 A牌照的丰田轿车将一行人刘亮挂伤， 4名乘车人与刘亮双方发生争执，车上司乘人员将刘亮殴打致伤。

• 部分市民不满，并向池州 110报警 。接警后，九华路派出所立即派人赶赴现场，及时将刘亮送往池州市第一人民医院急诊室就诊，并将肇事者连人带车带到派出所接受调查。

• 肇事者被带到派出所后，部分围观群众跟随到派出所进行对峙，并愈集愈多。闻讯赶来的市领导出面与市民对话，但效果不佳。

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安徽池州事件（续）• 18时左右，一些好事者开始推砸肇事车辆，将丰田轿车砸得面目全非并掀翻。

• 18 时 50 分，现场围观群众逾万人，部分不法分子开始点燃轿车，并向着火的车辆扔入鞭炮，引起骚动。

• 19时，不法分子又瞄准了一辆停放在派出所门前的警车，将警车推堵到派出所门口，一边点燃车辆，一边燃放鞭炮，顿时浓烟四起，现场混乱开始升级。指挥部派武警维持秩序，但围观群众太多，场面无法控制。

• 19 时 05 分，不法分子开始袭击现场武警， 6名武警被石块砸伤。赶来灭火的消防车，不但消防栓被抢，车子也被推离现场十余米。

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安徽池州事件（续）• 处置过程：下午 18时，指挥部在市公安局指挥中心成立。池州市长谢德新等市领导紧急磋商，形成方案：加大宣传攻势，疏散不明真相的群众；鉴于池州警力严重不足，请示省公安厅调集警力紧急增援；部署调查取证工作等。

• 21时许，副省长、市委书记何闽旭（后来得知，事发时何正在与情妇在池州九华山，后因事态紧急向情妇告假）赶到池州传达王金山省长特别指示：要尽快疏散人群，严防不法分子继续作案，同时做好调查取证工作，严厉打击不法分子。

• 23时，省公安厅厅长崔亚东赶到指挥部，简短听取汇报后，指示：果断采取措施，控制局面。

• 23 时 40 分， 700 多名警力冒雨开赴现场，局面迅速得到控制。几名涉嫌人员被公安部门当即抓获。

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安徽池州事件的思考• 池州事件起因一起普通的交通事故；• 车上人员出言不逊： 20 万块钱可以搞定池州一条

人命；• 警察出警后，有人传言：警察与乘车者有关系，波澜再起；

• 聚集时，超市向派出所送水，超市遭哄抢。

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南方暴风雪灾害的特点• 极强的突发性。按照常理，南方地区大面积持续遭受暴风雪袭击的概率是极低的。

由于气候极端反常，此次暴风雪使灾区政府和人民始料未及、猝不及防。 • 极强的危害性。暴风雪不仅使农作物遭受灭顶之灾，而且导致电力、交通、供水、

通信等基础设施严重被毁，社会生产、生活陷入混乱。从地理上看，南方省区冬季素无取暖设施，且应对暴雪、冻雨等严寒天气的经验不足；从时间上看，灾害的发生恰逢春运高峰，大批旅客因交通问题而滞留在寒冷的天气之中。如果不能及时、妥善应对，公众情绪激动，社会稳定将会受到威胁。

• 极强的复合性。这场灾害具有很强的复合性，以至于人们以“雨雪”、“低温”、“暴风雪”、“冻雨”、“凌冻”、“凝冻”、“冰暴”等不同的气象术语来指称。

• 极强的复杂性。致灾因素具有突出的连带性、耦合性与叠加性，表现出链状群发、甚至网状群发的特点。自然因素导致基础设施瘫痪，进而演化为技术灾难；基础设施因相互依赖而产生互动效应，其影响迅速向全社会扩散，造成社会生产、生活的无序状态，暴露出我国在电煤等重要物资生产、储备上的严重问题。可以说，自然因素引发了技术灾难，而技术灾难又放大了自然因素的社会影响，彰显了隐性的社会经济问题。

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2. 应急管理的内容和方法

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2.1 应急管理的内容

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2.1.1 应急管理需要开展的工作• 1 、加强应急预案体系建设。　• 2 、加强应急管理体制建设。• 3 、加强应急管理机制建设。• 4 、加强应急管理法制建设。

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• 5 、推进全市应急平台体系建设。• 6 、加强应急救援队伍建设。• 7 、加强各类应急资源的管理。• 8 、积极开展应急管理培训。

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• 9 、着力开展对各类风险隐患的排查和监控。　

• 10 、加强突发公共事件的监测预警。• 11 、搞好突发公共事件趋势分析。• 12 、严格信息报告制度。

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• 13 、全力做好应急处置和善后工作。• 14 、认真做好评估和统计分析工作。• 15 、大力开展公共安全和应急防护知识宣传教育

。• 16 、及时发布信息，做好舆论引导工作。

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2.1.2 应急管理工作重点

• 一、认真学习贯彻《突发事件应对法》　• 二、推进“一案三制”工作

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• 一、认真学习贯彻《突发事件应对法》

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1 、《突发事件应对法》颁布时间 《突发事件应对法》于 2007年 8 月 30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过， 2007年 8 月 30日中华人民共和过主席令第69号公布，自 2007年 11月 1 日起施行。

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2 、《突发事件应对法》制定的目的 为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，制定本法。

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3 、《突发事件应对法》的主要内容 《突发事件应对法》共七章七十条，主要规定了突发事件应急管理体制，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的基本制度，并与宪法规定的紧急状态制度和有关突发事件应急管理的其他法律作了衔接。也可以用一句话来进行归纳：突发事件应对法主要内容是规定政府和社会成员的应急权利义务及其相互关系。

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• 一是，重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。二是，既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。

• 三是，对公民权利的限制和保护相统一。• 四是，建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。

4 、《突发事件应对法》的基本思路

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5 、怎么贯彻《突发事件应对法》• 一是，广泛宣传。• 二是，完善相关配套制度。• 三是，落实相关措施。 　　　

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二、继续推进“一案三制”工作• 以“一案三制”为核心内容的应急管理体

系建设是一项利国利民的长期的系统工程，必须继续推进。

• 重点是：深化预案，健全体制，完善机制，加强法制。

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1. 深化应急预案体系建设• 　　（ 1 ）必须进社区、进厂矿、进学校、进农村• 　　（ 2 ）必须做好风险分析工作• 　　（ 3 ）必须做好应急资源的普查和整合• 　　（ 4 ）必须增强应急预案的操作性• 　　（ 5 ）必须建立健全应急预案和应急能力的科

学评价体系• 　　（ 6 ）必须加强应急预案的培训和演练

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• 必须做好风险分析工作• 　　风险通常系指面临伤害或损失的可能性。• 　　风险具有不利性、不确定性和复杂性的三维

特征。• 　　风险分析是预防为主，关口前移的基础。• 　　应当建立起各级政府、企事业单位乃至全社

会的全面风险管理体系。

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• 必须做好应急资源的普查和整合• 各地、各部门、各单位要结合实际对各类

应急资源，包括人力、财力、物力等情况进行普查，摸清家底，建立人力资源、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施、科技支撑等数据库和调用（协调）方案。

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• 必须增强应急预案的操作性• 明确回答突发事件事前、事发、事中、事

后，谁来做？怎样做？做什么？何时做？用什么资源做？ 要看得懂、记得住、管用。

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• 抓紧抓好应急预案演练• 一要突出重点，不要求大求全• 二要注重实效，不要流于形式• 三要厉行节约，不要铺张浪费• 　不要怕演练过程中发现问题。

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• 制订、修订应急预案是加强应急体系建设的基础性工作和首要任务。

• 　　制订和修订应急预案的过程是一个不断总结经验教训的过程，一个查找薄弱环节的过程，一个改进工作的过程，一个拓宽视野不断学习的过程，是一个与时俱进的过程。

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2. 贯彻实施应急管理的六项原则

• 以人为本，减少危害；• 居安思危，预防为主；• 统一领导，分级负责；• 依法规范，加强管理；• 快速反应，协同应对；• 依靠科技，提高素质。

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(坚持以人为本的原则 )• 坚持以人为本：• （ 1 ）首先以人的生命健康为本；• （ 2 ）广大职工和群众既是我们保护的主体，也是我们搞好公共安全工作依靠的主体；

• （ 3 ）依靠科学，依靠民主，依靠法制；• （ 4 ）加强培训教育，提高人的综合素质；• （ 5 ）在处置突发事件的全过程，一定要坚持救人第一，并避免发生次生事故，注意救人的人的安全。

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3. 健全完善应急机制• 运行机制方面：主要是建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制。包括建立健全社会管理机制、监测预警机制、应急信息传递机制、应急决策和指挥机制、应急响应机制、公众沟通与动员机制、应急保障机制（包括应急资源配置与征用）、恢复与重建机制、评估与奖惩机制和国际合作机制。

• （ 1 ）建立健全应急信息传递机制 • （ 2 ）坚持早发现、早报告、早控制 • （ 3 ）建立健全公众沟通和动员机制 • （ 4 ）依靠社会力量，发挥社会组织和志愿者的作用 • （ 5 ）要抓紧建立健全社会管理机制

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（ 1 ）建立健全应急信息传递机制• 　　加快推进应急平台建设，提高应急处置效

率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络全面推进“ 110”、“ 119” 、“ 122” 、“ 120”等多台合一，实现“统一接报，分类分级处置”，并统一社会服务号码（北京 12345 ）

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（ 2 ）坚持早发现、早报告、早控制

　　 、早解决的应急处置原则• 　　第一时间处置的好坏往往决定损失的大小和处置成本的高低　　不管什么等级的突发公共事件发生后（许多突发公共事件开始的时候难以立刻判断其等级），事发地人民政府和有关单位都立即采取措施控制事态发展，组织开展应急救援工作，并及时向上级政府报告。

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（ 3 ）建立健全公众沟通和动员机制

• 　　保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。依法保障公民的：①知情权；②参与权；③表达权；④监督权。

• 　　做好突发公共事件的信息发布工作，利用各种方式动员和组织公众。

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（ 4 ）依靠社会力量，发挥社会组织和志愿者的作用• 　　

• 坚持安全发展，落实“两个主体、两个责任制”，认真履行企业的社会责任。　　在水、电、油、气等工程抢险和各类事故救援中，许多企业，特别是大企业的救援力量发挥了并将继续发挥重要作用。　　依靠社会组织，全面动员社会力量参与应急救援工作。

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（ 5 ）要抓紧建立健全社会管理机制

• 　　社会管理机制对应急机制建设起基础性作用。• 　　要进一步完善社会管理和公共服务的职能，提高社会

管理水平，改善公共服务质量。• 　　要进一步抓紧建设处理新形势下人民内部矛盾和各种

社会矛盾的有效机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等。

• 　　要注意加强各种社会管理机制之间的衔接，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。

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2.2 突发事件的应对和处置方法

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• 一、突发事件预防与应急准备• 二、突发事件应急处置与救援• 三、突发事件恢复与重建

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善后处理

先期处置

恢复重建

总结评估

突发事件

信息报送

预 警监 测预 测

应

急

响

应

应急准备

市政府（Ⅲ级应急响应）

省政府（Ⅰ、Ⅱ级应急响应）

国务院（Ⅰ级应急响应）

省 级

指 挥

现 场指 挥

省级有关部门救援队伍驻浙部队

扩大应急

国务院工作组或指导组

县（市、区）政府（Ⅳ级应急响应）

事

中事前

事后

突发事件应急处置示意

图 突发事件应急处置示意

图 应急处置过程

应急运行程序

信息传递 蓝、黄、橙、红色箭头分别代表四个不同响应等级

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一、突发事件预防与应急准备 • 主要内容：• 预测预警；• 应急队伍建设；• 应急预案建设；• 应急管理的保障体系建设

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突发事件的预测预警• 预测：在突发事件发生前预先进行监测；

预警：在危险因素尚未转变为突发事件之前，将有关风险的信息及时告知潜在的受影响者，使其采取必要的行动，作好相应的准备。

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及时报送信息

• 及时、准确的信息报告是科学决策的基础，杜绝瞒报、慌报、误报、漏报。

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应急管理的保障体系建设

应急法律

应急资金应急物资

应急通讯

避难场所

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• 二、突发事件应急处置与救援

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( 一 ) 、突发事件处置的五个原则

• 以人为本，减轻危害 • 统一领导，分级负责 • 社会动员，协调联动 • 属地先期处置 • 依靠科学，专业处置 • 鼓励创新，迅速高效

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( 二 ) 、突发事件处置的十个环节• 接警与初步研判• 先期处置（属地为主）• 启动应急预案• 现场指挥与协调• 抢险救援• 扩大应急• 信息沟通• 临时恢复• 应急救援行动结束• 调查评估

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( 三 ) 、突发事件的处置措施 • 1 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件处置• 《突发事件应对法》第 49条规定• 自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取下列一项或者多项应

急处置措施：　　（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；　　（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；　　（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以及其他保障措施；　　（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限制使用有关场所，终止人员密集的活动或者可能导致危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件处置

• （五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具；（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特定专长的人员提供服务；（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰乱社会秩序的行为，维护社会治安；（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。

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• 总结：自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件处置措施

• 救助性措施：先避险、后抢险，先救人、后救物• 控制性措施：危险源警戒控制，• 保障措施：基础性设施的修复• 预防性措施：• 动员性措施：• 稳定性措施：打击违法犯罪活动

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• 2. 社会安全事件处置措施• 《突发事件应对法》第 50条规定• 社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公

安机关针对事件的性质和特点，依照有关法律、行政法规和国家其他有关规定，采取下列一项或者多项应急处置措施：　　（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展；　　（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；　　（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动；　　（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线； （五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。　　严重危害社会治安秩序的事件发生时，公安机关应当立即依法出动警力，根据现场情况依法采取相应的强制性措施，尽快使社会秩序恢复正常。

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• 总结： 社会安全事件处置措施• 强制隔离措施• 进行强制干预，将冲突双方隔离，有效控制现场事态，维持正

常的社会秩序• 保护控制措施• 对特点区域内的建筑物、交通工具、设备、设施进行重点保护• 封锁限制措施• 重点保卫措施• 国家机关、军事机关、外国使领馆等• 其他合法措施

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群体性突发事件的处置案例分析（ 6.28瓮安事件）

• 新华网贵州瓮安６月２９日电 贵州省瓮安县城２８日下午发生一起围攻政府部门的打砸烧事件

• 据当地警方介绍，２８日下午，一些人因对瓮安县公安局对该县一名女学生死因鉴定结果不满，聚集到县政府和县公安局。在县政府有关负责人接待过程中，一些人煽动不明真相的群众冲击县公安局、县政府和县委大楼。随后，少数不法分子趁机打砸办公室，并点火焚烧多间办公室和一些车辆。

• 事件发生后，贵州省委、省政府主要领导立即指示要求尽快妥善处置。贵州省委常委、政法委书记、公安厅长崔亚东迅速赶至事发现场，指导当地党委、政府处置和平息事件。至２９日凌晨２时，围观人员缓慢散去，事态没有进一步扩大，瓮安县城秩序目前已基本恢复正常。

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事件中的主要人物

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瓮安事件大事记• 6.22 ，凌晨，跳河溺水死亡

– 公安局鉴定；当晚法医第一次尸检• 6.23——27

– 上访、死因鉴定– 协商赔偿

• 6.28 ，爆发• 6.29 ，再次聚集；强制清场• 6.30 ，省委书记现场巡察• 7.01 ，同意安葬，要求第三次尸检；新闻发布会召开• 7.02 ，尸检；领导干部座谈会• 7.03 ，省委召开会议• 7.04 ，三个当事人首次面对公众；瓮安四位领导被免职• 7.05 ，新任领导上任• 7.06 ，公安局设立信访日

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6.22

行动

时间24 25 28 29

县

州

省

中央

初次尸检 不予

立案

打人

中央指示

协商未果

23 26 27

7天 7小时

上访谣言

冲突

再次尸检协商

谣言

协议 催办

市级省级

时间——行动矩阵图

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事件背景• “6•28” 事件中的死者李树芬是玉华乡人。玉华乡有丰富的磷矿资源， 2007年全县磷矿开发生产能力 230万吨，玉华乡就有 190万吨，占 82.3% ，矿群矛盾和上访事件占整个瓮安县的 40% 。

• 磷矿开采造成矿区水资源严重破坏，有的地下水位下降近 200余米，河流受到污染，浅层地下水枯竭，原投资修建的一些灌溉渠成为摆设。在玉华乡磷矿开采区，有关部门和采矿企业从未开展过植被恢复工作，全乡废弃采矿区 15万余平方米，废石堆积，岩石裸露，不能复耕，风沙成患，严重影响矿区群众生产生活。

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事件背景• 2007年初，贵州爱思开老虎洞磷矿开发有限公司在玉华乡岩根河田坝组村征地，征用土每平方 25元，田 31元，征费太低，村民不同意，公司在社会上找了三个恶棍来村把人打伤。加之矿区水资源枯竭和地表沉陷等破坏，村民咽不下这口气，几百人就堵路、堵车，要求解决开矿挖断水源后的饮水和灌溉问题，要求每吨矿提 5 至 10元，用于整治矿区生态环境。

• 2007 年 4 月 29日县政府通知派 7个村民代表去解决问题，没想到一去就被公安机关抓了。消息传回田坝村， 60多个村民赶去讨说法，被公安人员打伤 13 人，当场抓了 20 人，有的关了 15天，有的关了20天。先去的 7 人被判 6年至 2年不等判刑。

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• 贵州德江成功处置中学生自缢事件2008-10-19 01:18:13　来源 : 金黔在线 ( 贵阳 )

• 6 月 15日早上 6 点，德江县公安局 110指挥中心接到群众报警，称在德江县城郊灌木林中发现一具男尸。该局刑侦大队民警迅速赶到现场，经初步勘察和调查走访，确认死者系德江一中 6 月 7日高考前失踪的高三学生魏文杰，便通知其亲属等人员到现场。在征得死者亲属同意后，将尸体移至县医院太平间进行了尸检，次日，由其亲属将尸体运回煎茶安葬。 6 月 18日，德江县公安局作出了不予立案的决定，死者母亲张明秀签字认可。 6 月 25日，受个别人的唆使煽动，张明秀到德江县城街上举牌喊冤，短时间引来上千不明真相的群众围观。

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德江县公安局获悉后，在迅速向县委、政府和铜仁地区公安局汇报的同时，立即启动处置突发事件工作预案，局长魏华松带领 70余名民警赶赴现场，宣传疏散围观群众，将张明秀劝至公安局解释疏导，有效控制了事态。为更广泛地澄清事实真相，引导社会舆论，防止事件反弹， 6 月 27日，德江县公安局在德江一中多媒体教室召开了有县直部门负责人、新闻单位、城区中小学校长、一中全体教师学生代表、社区居民和死者亲属参加的案情通报会，通过播放幻灯片和文字、口述的方式，对魏文杰自缢死亡情况作了详尽的讲解和分析，说明了公安机关不予立案的充分理由和法律依据。之后，又通过当地报纸、电视等媒体作了广泛报道，让更多群众及时了解真相，消除了负面影响，事件得以成功处置。

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（四）先期处置• 立即实施紧急疏散和救援行动，组织群众开展自救、互救；

• 划定警戒区域，采取必要管制措施；• 利用有效方式向社会发出危险或避险警告；• 紧急调配辖区应急资源用于应急处置；• 对无力处置或需要上级支持、帮助的，提出明确

的请求和建议；• 其他必要的处置措施。

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（五）应急救援行动• 资源的支持和保障：• ⑴人力资源• ⑵物资与设备• ⑶个人防护装备

• 应急行动方案：• ⑴现场初始评估• ⑵危险物质的探测• ⑶建立现场工作区域• ⑷确定重点保护区域• ⑸行动的优先原则• ⑹增援梯队

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( 六 ) 、突发事件处置中的重要问题• 如何防范次生灾害• 如何保护应急救援队员• 如何进行现场指挥• 如何实现应急联动• 如何发挥基层组织的作用• 如何消除流言和谣言

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( 七 ) 、突发事件的问责与调查评估问责可以增强领导干部的责任意识，提高官员对应急管理的重视程度

• 调查评估的意义在于：总结教训，弥补应急管理的缺陷；总结经验，完善应急管理的体制和机制。

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九月份 19名高官被免职 2008成“行政问责年”

• 山西襄汾溃坝事故• 9 月 14日，因“ 9·8”襄汾溃坝事故，孟学农被免去山西省委副书记、常委、委员职务

，并辞去山西省长职务。山西副省长张建民被免职。• 9 月 20日，临汾市委书记夏振贵停职检查，临汾市委副书记刘志杰被免职，刘志杰的临汾市长职务和周杰的临汾副市长职务被提名免去。襄汾县委书记亢海银被免职；襄汾县委副书记李学俊被免职，其襄汾县长职务被提名免职；襄汾县副县长韩保全被提名免职。

• 河南登封矿难• 9 月 22日，因为河南登封市新丰二矿煤与瓦斯突出事故，登封市委书记张学军被党内警告处分，吴福民被免去登封市委委员、常委、副书记职务，建议免去其登封市长职务，登封副市长张宏伟被建议免职。

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九月份 19名高官被免职 2008成“行政问责年”

• 三鹿奶粉事件• 9 月 17日召开的石家庄市第十二届人大常委会第六次会议通过了关于接受冀纯堂辞去石家庄市人民政府市长职务的决定。

• 9 月 16日，石家庄副市长张发旺和市畜牧水产局局长孙任虎被免职。石家庄市食品药品监督管理局局长、党组书记张毅，石家庄市质量技术监督局局长、党组书记李志国也被免去党内外职务。

• 9 月 22日，经中共中央、国务院批准，中共河北省委常委、石家庄市委书记吴显国因对三鹿牌奶粉事件负有领导责任和直接责任被免职。 9 月 22日，国务院同意李长江辞去国家质检总局职务。任命王勇为国家质量监督检验检疫总局局长。

• 深圳龙岗火灾• 9 月 21日，深圳龙岗区政府副区长黄海广因“ 9·20”火灾被提名免职。龙岗公安分局消防大队大队长蒋伟标、龙岗区龙岗街道办事处主任黄勇、副主任谢少辉，以及龙岗区龙岗街道综合执法队队长巫胜龙被免职。

• 9 月 22日，深圳又处理“九 · 二 0”特大火灾事故四名责任人。

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三、突发事件恢复与重建

• 恢复重建是消除突发事件短期、中期和长期影响的过程。即使社会生产生活运行恢复常态，即对于因灾害或灾难影响而不能恢复的设施等进行重新建设。

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突发事件的恢复重建应遵循以下五个原则• （１）政府主导，公众参与• （２）全面恢复，突出重点• （３）公平公正，关注弱者• （４）生产自救，多样补偿• （５）防灾减灾，寻求发展

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3. 应对突发事件需要提升的素质 胡锦涛总书记对提高各级领导干部处置公共突发事件的能力做出重要批示：要认真研究，采取有效措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。

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3.1切实增强七种意识 1 、切实增强政治意识。

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切实增强七种意识• 2 、切实增强大局意识 。

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切实增强七种意识• 3 、切实增强服务意识。

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切实增强七种意识

4 、切实增强责任意识。

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切实增强七种意识 5 、切实增强群众意识。

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切实增强七种意识 6 、切实增强纪律意识。

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切实增强七种意识 7 、切实增强学习意识。

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3.2努力提高七项能力 • 1 、敏锐的信息捕捉能力。• 收集、传送、反馈及时、客观、真实的突发事件信息• 切实做到早发现、早报告

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努力提高七项能力• 2 、准确的研判能力。• 分析研判出预警性突发事件信息真实情况和可能

发展的趋势。

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努力提高七项能力• 3 、超前的思维能力。• 具有超前的思维能力，善于抓住苗头性的东西，小处入手

，大处着眼，见微知著，见因知果，预知和把握未来。

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努力提高七项能力• 4 、准确的表达能力。• 客观反映，准确描述• 简洁明快，惜墨如金

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努力提高七项能力• 5 、现代化的办公能力。• 加强学习，熟练掌握，娴熟应用，使应急平台在应急管理

和突发事件处置中切实发挥作用。

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努力提高七项能力• 6 、良好的协调能力。• 确保突发事件信息渠道的畅通，确保各项工作的顺利进行

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努力提高七项能力 • 7 、快捷的应急处置能力。• 提高突发事件隐患排查监管的能力和第一时间应对突发事

件的能力

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