第十讲 行政许可的实施机关

第一节 行政许可的一般实施机关第二节 行政许可的特殊实施主体

第一节 行政许可的一般实施机关（教材 P257 ）

在行政许可法律关系中，对申请人的申请进行审查，作出是否准予许可的决定，并进行事后监督的行政机关或组织。

实例分析一：猪由谁来监管 生猪从生产到消费，吃到老百姓嘴里所经过的环节： 养殖环节属于农业部门管； 生猪送到屠宰厂定点屠宰是商务部门管； 屠宰之后检疫猪肉是否合格，是质检部门管； 猪肉到了超市后，是不是短斤缺两等，是工商部门管； 价格是价格部门管； 对生猪的储备政策补贴是财政部门管。

实例分析二：“地沟油”由谁来监管 《上海市餐厨垃圾处理管理办法》 （ 2005 年 1 月上海市人民政府令第 45 号） 第四条（管理部门） 上海市市容环境卫生管理局负责本市餐厨垃圾处理的管理；

区、县市容环境卫生管理部门负责本辖区范围内餐厨垃圾处理的日常管理。

本市环保、工商、公安、农业、经济、食品卫生、质量技监等有关管理部门按照各自职责，协同实施本办法。

第十九条（监督检查） 市市容环卫局和区、县市容环卫部门应当加强对餐厨垃圾收集、运输、处置活动的监督检查；对违法收运、处置餐厨垃圾等行为，可以会同工商、环保、农业等相关管理部门联合查处。

上海市人民政府关于建立上海市食品安全委员会的决定（沪府发〔 2011 〕 21 号）

一、市食品安全委员会及其办公室组成 市食品安全委员会主任由分管副市长兼任，副主任 3 名，分别由市政府分管副秘书长、市食品药品监管局负责人、市食品安全委员会办公室主任担任。

成员由市委宣传部、市发展改革委、市经济信息化委、市商务委、市农委、市工商局、市质量技监局、市卫生局、市食品药品监管局、市公安局、市财政局、市环保局、上海出入境检验检疫局、市绿化市容局（市城管执法局）、市监察局、市粮食局、市政府法制办、市政府新闻办等有关部门负责人担任。

市食品安全委员会下设办公室，挂靠市食品药品监管局，办公室主任为正局级。

二、市食安办职责及其主体资格 市食品安全委员会为市政府食品安全工作的议事协调机构 市食品安全委员会办公室为市食品安全委员会的办事机构 市食品安全委员会办公室职责 ： （一）综合管理职责。 （二）协调指导职责。 （三）监督考评职责。 （四）应急管理职责。 问：市食安办在食品管理领域是否具有行政执法主体资格 市食安办负责市政府和市食品安全委员会交办的任务，不

取代相关部门的食品安全管理方面的职责。相关部门根据各自职责分工，开展工作。

一、行政许可实施机关的种类

（一）行政机关成为行政许可实施主体的条件

《行政许可法》第 22 条：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。”

三层解读： （ 1 ）必须是履行外部行政管理职能的行政机关； （ 2 ）必须有法律明确授予其一定的行政许可权； （ 3 ）法律授予的行政许可职权应当小于或者等

于其外部行政管理职权及范围，且与其管理权限（范围和对象）相一致。

日照市人民政府职能部门（依法具有行政许可实施主体资格（ 53

个） 1. 市发展计划委员会 2. 市经济贸易委员会 3. 市对外贸易经济合作局 4. 市教育局 5. 市科学技术局 6. 市公安局 7. 市公安局交通警察支队 8. 市公安消防支队 9. 市公安边防支队 10. 市民政局 11. 市司法局 12. 市财政局 13. 市人事局

14 . 市劳动和社会保障局 15. 市规划建设委员会 16. 市交通局 17. 市水利局 18. 市农业局 19. 市林业局 20. 市粮食局 21. 市文化局（市新闻出版局） 22. 市广播电视局 23. 市卫生局 24. 市体育局 25. 市计划生育委员会 26. 市统计局

27. 市环境保护局 28. 市国土资源局 29. 市海洋与渔业局 30. 市旅游局 31. 市人民政府口岸办公室 32. 市人民防空办公室 33. 市物价局 34. 市民族宗教事务办公室 35. 市安全生产监督管理局 36. 市国家保密局 37. 市国家税务局 38. 市地方税务局 39. 市地方税务局直属征收分局 40. 市地方税务局涉外分局

41. 市工商行政管理局 42. 市国家安全局  43. 市质量技术监督局 44. 市药品监督管理局 45. 中国人民银行市中心支行 46. 中国银行业监督管理委员会监管分局 47. 国家外汇管理局市中心支局 48. 日照海关 49. 岚山海关 50. 日照出入境检验检疫局 51. 岚山出入境检验检疫局 52. 日照海事局 53. 日照边防检查站

（二）法律、法规授权组织成为行政许可实施主体的条件

《行政许可法》第 23 条：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。

解读： 1 、行政机构（内部机构、派出机构）：如交通机关中的海事、船检及道路运输机构

2 、事业组织：如证监会（保监会、银监会） 3 、社会团体：如注册会计师协会、律师协会等 4 、（被禁止的主体资格）其他从事营利性活动的组

织，不能经由法律法规授权，成为行政许可的实施主体。

法律、法规授权的组织具有行政许可实施主体资格（ 16 个）

1. 日照市知识产权局 2. 日照市房地产管理局 3. 日照市公路管理局 4. 日照市港航局 5. 日照市公路运输管理处 6. 日照渔港监督处 7. 日照市畜牧局 8. 日照市无线电管理处

9. 日照市信息产业办公室 10. 日照市贸易办公室 11. 日照市地震局 12. 日照市农业机械管理局 13. 日照市气象局 14. 日照市邮政局 15. 日照市盐务局 16. 日照市烟草专卖局

（三）行政机关委托的组织代为实施行政许可的条件《行政许可法》第 24 条：行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。解读： 委托行政许可实施机关 另一行政机关委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关的名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。受托者必须是行政机关，而不能是其他社会组织。

分析下列条文中何者为行政许可委托机关，何者为受委托机关

1 、《森林法》第 32条第 5 款：“农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。”

2 、《烟草专卖法》第 16条：“经营烟草制品零售业务的企业或者个人，由县级人民政府工商行政管理部门根据上一级烟草专卖主管部门的委托，审查批准发给烟草专卖零售许可证。”

3 、《行政许可法》与《行政处罚法》关于委托的比较：《行政处罚法》（第 19条）规定行政机关可以委托符合一定条件

的“依法成立的管理公共事务的事业组织”实施行政处罚。《行政许可法》没有委托给事业组织，是为了防止过去行政许可实践中存在的行政许可实施主体泛化、过滥以及乱委托的问题。

案例分析 某市市政工程公司在对国道 206 线拓宽改造时，因工程扩建，需采伐护路林，就向某省交通厅申请采伐许可证。省交通厅经审查后发出准予采伐的通知，并发出《采伐许可证》，某市市政工程公司按此通知确定的范围进行采伐。

采伐完成后，被某市林业局执法人员发现。某市林业局立即立案调查，认为某市市政工程公司末经其许可，擅自采伐林木，违反了《森林法》第 32 条的规定，于是发出处罚决定书，对某市市政工程公司处以罚款二万元，并责令恢复植被。某市市政工程公司不服向法院起诉。

问：在本案中，某市林业局的行政处罚决定是否合法？

《森林法》第 32 条 采伐林木必须申请采伐许可证，按许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木除外。

　　国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

　　铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

　　农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放采伐许可证。

　　农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放采伐许可证。

　　采伐以生产竹材为主要目的的竹林，适用以上各款规定。

法院判决 根据《森林法》所确立的职能管辖权部分转移的原则，某市市政工程公司在对国道 206 线拓宽改造需采伐护路林向某省交通主管部门申请采伐许可证是正确的。

对护路林的采伐管理权依法应由交通主管部门审批，被告无权管辖，因而撤销其行政处罚决定。

案例解析： 本案是一个案情相对简单的许可权限争议案件，涉及林木采伐许可证发放权限。

实例分析题：“瘦肉精”监管的职责分工 达州市人民政府关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见（达市府

发〔 2011 〕 19号） 七、“瘦肉精”监管。根据省编委《关于进一步加强“瘦肉精”监管工作的通知》（川编发〔 2011 〕 38 号）精神：

1 、畜牧部门牵头负责“瘦肉精”监管工作，可在生猪养殖、收购、贩运、定点屠宰环节实施对“瘦肉精”的检验、认定和查处，负责生猪收购、贩运环节质量安全的监督管理，可根据工作需要按照有关规定对生猪收购贩运企业（合作社、经纪人）设立资质许可，对销售和运输过程中的生猪进行质量安全监督检查。

2 、卫生部门负责落实与生猪、猪肉质量相关的食品安全标准并发布相关食品安全信息。

3 、商务部门负责生猪屠宰行业管理，督促屠宰企业落实质量安全管理的相关制度，确保上市肉食品质量。

4 、工商部门负责猪肉流通环节监管，查处和打击经营含“瘦肉精”等不合格猪肉的行为。

5 、质监部门负责猪肉及其他相关产品在生产加工环节的质量安全监管工作。

6 、食品药品监管部门负责餐饮业、食堂等消费环节食品及原料采购的索证索票等检查工作，加大对盐酸克伦特罗等可作为“瘦肉精”原料的人用药品流通的监管力度。

问：该《意见》解决食品监管职能交叉问题了吗？

实践操作与分析 一、张某在农贸市场上买猪肉，感觉都是瘦肉，几乎没有肥肉。但张某不知道怎么认定？同时因为这块肉已经进入流通环节了，如果想确定它是不是含瘦肉精的猪肉，应该找哪个部门？因为在生产环节发现的话，有质监部门来检测，但进入销售环节后质监部门就不接受处理了，会不会出现这样的情况？

二、市民投诉有小作坊生产违法产品，投诉以后，质监部门去了一看没有证就直接取缔了，但如果有证呢？有证的话是不是需要工商部门再过来？工商部门过来之后，发现卫生问题不达标的，是否需要卫生部门再过来呢？是不是存在各个部门交叉行使职能，人员和各方面都有浪费和重叠的问题？

一、 “一个窗口对外”《行政许可法》第 26条第 1 款：“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”

适用情形：一件申请需要行政机关内设的多个处 ( 科 ) 审查，出具审查意见的情况。

相对人申请许可，要在行政许可机关和其下设机构中往返办理，程序复杂，手续繁多。即使在同一个机构中，也要在不同科室中转，加上处 ( 科 ) 之间相互扯皮，使申请拖得很久，办事非常不便。

俗称：“内部程序外部化”本来是行政机关内部运作的程序，都面对申请人运作，无形中使一个许可变成为多个许可。

实践：成立行政许可受理室，统一对外受理许可申请和送达行政许可文书。

这种集中办理行政许可的做法，使不同机构的审批只在一个大厅、一个窗口便可以解决。

法律意义： 1 、凸现了保障行政相对人利益的便民思想； 2 、改变了过去行政机关内部各自为政的状况，从分散许可转为整体许可，提高办事效率，减少权力寻租机会，从制度上防止腐败。

法理：从行政权的配置看，行政职权是分配到每一个行政机关而不是其内部机构的，因此应当由行政机关对外行使行政职权。

至于行政机关内部如何分配办事流程、划分岗位职责是行政机关的内部事务，对于相对人而言，只需与行政机关打交道。

例如，公安交通管理部门和公安消防机构。 申请驾驶证、车牌证 公安机关交通管理部门 消防许可证 公安消防机构 治安许可证 公安治安大队 《行政许可法》草案：“一个行政机关实施行政许可，应当确定一个内设机构统一受理行政许可申请、送达是否准予行政许可的决定，不得由多个内设机构对外。”

立法者不同意见：每项行政许可都有自己专业特点，每个机构许可没有多少共性。若规定由一个机构统一受理，受理与具体处理分离，不仅造成程序繁琐，审批时间长，而且统一受理机构可能对有关许可事项的受理条件并不熟悉，从而影响行政管理的效率。

《行政许可法》对是否由一个内设机构对外不作硬性规定，将适用“一个窗口对外”限于“行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的”情况，不要求所有的行政许可都由行政机关确定一个内设机构统一受理和送达。

（一）行政许可受理室（窗口）有哪些权力？ 1. 行政许可受理室只是联络和沟通的渠道，本身并无实质性的审批权（有权机关）以及对审批人员的管理权。

窗口只是办理有关程序性的事项。 2.但仍有一定的职权和职责： 对行政审批事项申请的受理决定权、承诺件的组织协调权、办理结果的送达权、办理行政审批事项的应诉代理权等权力。

（二）窗口与各内设机构之间的关系如何理顺？

《行政许可法》第 26 条第 2 款：“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。”

《上海市并联审批试行办法》第 2 条：本办法所称的并联审批，是指对同一申请人提出的，在一定时段内需由两个以上本市行政部门分别实施的两个以上具有关联性的行政审批事项，实行由一个部门（以下称“牵头部门”）统一接收、转送申请材料，各相关审批部门（以下称“并联审批部门”）同步审批，分别作出审批决定的审批方式。

适用情形：主要适用于需要前置审批的企业的设立登记。是以工商局为枢纽，对于依法要前置审批的项目，由相关部门同步审批的新型企业注册登记形式。

上海市工商行政管理局和上海市商务委员会颁布实施《上海市企业设立并联审批实施办法》沪府办发〔 2009 〕 43号

基本要求：“一家（工商）承办，转告相关，并联审批，限时完成”。

第一步，工商受理。申请人向工商局申请注册登记时，经营范围中涉及并联审批项目的，按要求如实填写统一格式的并联审批申请表，连同注册登记申请一并交工商局。

第二步，抄告相关部门。工商局受理并联审批申请后，在两个工作日内将并联审批申请表传给相关审批部门。

第三步，并联审批。相关部门接到并联审批申请表后，及时与申请人联系，原则上在 5 个工作日内提出审批意见。逾期未回复的，视为同意。

第四步，限时办理。工商局收到相关审批部门意见后，对经审核符合注册登记条件的企业，在 5 个工作日内核发半年期的营业执照。

取得半年期营业执照的企业可以从事生产经营活动，并在半年内到工商局和市相关部门领取正式的营业执照和许可证书。

《行政许可法》实施之前，涉及多个部门的许可事项，其行政许可顺序如何，哪个应是前置审批并不完全清楚（对同一行政许可事项未能明确前置许可条件和许可顺序），导致实践中相关部门相互推脱，侵害相对人权益。

法律意义：优化行政审批程序，提高行政审批效率，方便申请人。