Климанов Владимир Викторович Институт реформирования общественных финансов

20.01.2006 Презентация

Климанов Владимир Викторович

Институт реформирования общественных финансов

Направления бюджетной реформы в России

Государственный университет управления5 ноября 2009 г.

www.irof.ru


«Эволюция» Бюджетного кодекса

принят в 1998 г.

вступил в силу в 2000 г.

почти 60 поправок

текст увеличился в 2 раза к первоначальному


Трансформация бюджетного регулирования

ДекабрьНоябрь

ОктябрьСентябрь

АвгустИюльИюньМай

АпрельМарт

Ф евраль Январь

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Антикризисные мероприятия

Гос. услуги

Исполнение судебных актов

Полномочия казначейства

Бюджетный процесс

Межбюджетные отношения


Бюджетные новации 2000-х годов

Структурирование и формализация межбюджетных трансфертов

Разграничение расходных обязательств

Закрепление доходных источников

Казначейское исполнение бюджетов

Внедрение программно-целевого подхода в бюджетном процессе

Интродукция корпоративных принципов финансового менеджмента в государственное управление

Создание квазирыночных элементов в бюджетном секторе


Общественные финансыУправление общественными финансами – регулирование

использования и (или) использование денежных ресурсов для прозрачного, устойчивого и подотчетного исполнения в рамках бюджетного процесса расходных обязательств публично-правовых образований, обеспечивающих достижение поставленных целей и максимальных результатов деятельности государственных и муниципальных органов власти

Виды управления - институциональное (правовое установление и регулирование правил и процедур для принятия и реализации решений) и операционное (непосредственное принятие и реализация решений) управление

Организационная форма управления - циклический по своему характеру процесс составления, утверждения, исполнения и аудита бюджетов (бюджетный процесс)

Цель управления – исполнение финансовых обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с осуществлением их полномочий и функций перед физическими и юридическими лицами, другими публично-правовыми образованиями, субъектами международного права, т. е. расходных обязательств разного типа


Структурная модель управления общественными финансами

Источник: Минфин России


Исходное состояние управления общественными финансами

Формальная централизация - неформальная автономия Детальность планирования - аморфность исполнения и отчетности Контроль за соответствием факта плану - несоответствие плана целям и результатам Неопределенность полномочий - неопределенность ответственности Недостаток финансирования - избыток персонала и ресурсов Мягкие бюджетные ограничения - бюджетная рента


Государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами

Из Бюджетного посланияПрезидента РФ на 2004 г.

Уже с этого года большая часть расходов федерального бюджета должна быть ориентирована на конечный результат

Из Послания Президента РФ

Федеральному Собранию 2006 года

Идеология бюджетной реформы


Логика бюджетной реформы

Управление затратами (1991-2000 гг.)

сбалансированность бюджета

денежное исполнение

казначейство

целевое использование средств в соответствии с планом

методика распределения финансовой помощи

Управление результатами (с 2008 г.)

разделение уровней бюджетной системы

среднесрочное планирование

бюджетирование по целям и результатам

реорганизация бюджетных учреждений

учет и отчетность по международным стандартам

2001-2007


Циклы бюджетной реформы (по А.М. Лаврову) Этап Реформа

межбюджетных отношений

Реформа бюджетного

процесса

Реструктури-зация бюд-жетной сети

Концепция 2001-2002

Комиссия по разграничению полномочий, Про-грамма развития бюд-жетного федерализма

2003-2004 постановление № 249 от 22 мая 2004 г.

2003-2005 Принципы реструктуризации бюджетного сектора

«Модель»

2003 95-ФЗ и 131-ФЗ

2004-2005 Комиссия по результативности, постановления 2005 г.

2006 Закон об автономных учреждениях

Реализация 2004-2005 Большой закон, поправки в БК и НК, законы субъектов РФ

2005-2006 Поправки в БК, новые бюджеты

2006-2007 Начало «разгосудар-ствления» бюд-жетного сектора


Взаимодействие бюджетной и административной реформ

Бюджетная реформа

Административная реформа


Межбюджетные отношения в Бюджетном кодексе РФ

отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления

Первая редакция 1998 г.

взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса

120-ФЗ от 20 августа 2004 г.

взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса

63-ФЗ от 26 апреля 2007 г.


Реформа межбюджетных отношений

Сложившаяся системаоснова - ежегодные законы о бюджете«три» уровня бюджетной системынеопределенность расходных обязательств«необеспеченные мандаты»нестабильность разделения доходовнедостаточная формализация выравнивания«мягкие» бюджетные ограничения

Новая системаоснова - законы об органах власти, БК и НК«четыре» уровня бюджетной системы разграничение расходных обязательств отмена «необеспеченных мандатов» долгосрочное закрепление доходоввыравнивание по формулам«жесткие» бюджетные ограничения

2003-2007


Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.

Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862

Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г.

Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584

Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и

муниципальными финансами в РФ на 2006-2008 г.Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р

Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и

муниципальных образованиях до 2013 годаРаспоряжение Правительства РФ от 8 августа 2009 г. № 1123-р

Эволюция концепций межбюджетных отношений


Изменения сленга межбюджетных отношений – 1999 год

«Перейти к подлинному бюджетному федерализму»

Максимально возможная бюджетная независимость субъектов Федерации

Стимулы к увеличению доходов регионов

Изменение функций федерального бюджета («Число регионов-реципиентов должно существенно сократиться»)

Постепенный переход на казначейскую систему

Завершение действия соглашений по особому порядку зачисления федеральных налогов

Координация бюджетной политики


Изменения сленга межбюджетных отношений – 2002-2004 годы

Стабильное распределение налогов между уровнями бюджетной системы

Дополнительная мобилизация доходов Оптимизация расходов Анализ и пересмотр всего массива федерального

законодательства по разграничению предметов ведения и полномочий

Корректировка системы распределения финансовой помощи регионам

Завершение разделения финансовой помощи на инвестиционную и текущую

«Регионы не должны пострадать в результате проводимых преобразований»


Изменения сленга межбюджетных отношений – 2008 год

Стабильность механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов

Повышение эффективности деятельности органов публичной власти

Совершенствование управления общественными финансами

Индикаторы эффективности использования субсидий

Внедрение передовых принципов организации бюджетного процесса

Надлежащее качество финансового менеджмента Стимулы к повышению качества управления

региональными и муниципальными финансами


Социально-экономические факторы формирования межбюджетных отношений

Неоднородность экономического и социального пространства России

Несоответствие налоговых доходов соответствующих уровней власти возложенным на них расходным обязательствам

Неравномерность распределения налогового потенциала по регионам страны

Многоуровневая система бюджетов и значительное количество бюджетов

Необходимость обеспечения равной доступности всех граждан к бюджетным услугам


Основные модели бюджетного федерализма

Американская

(конкурентный федерализм)

собственные налоги

(«один налог - один бюджет»)

самостоятельность в расходах

неприятие «мандатов»

слабое выравнивание

свобода заимствований

возможность «банкротства»

Германская(кооперативный федерализм)

совместные налоги

(«один налог - три бюджета»)

совместное регулирование расходов

«финансируемые мандаты»

сильное выравнивание

ограничения заимствований

помощь кризисным регионам


0,12 0,290,40 0,68

9,07

2,363,40

1,08

0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

РФ ФРГ США Канада

Минимальное значение Максимальное значение

Дифференциация регионов по душевым доходам (к среднему по стране уровню)


Разница в бюджетной обеспеченности до и после выравнивания(рассчитанная по 10 менее обеспеченным и 10 максимально обеспеченным регионам)

до после

в 3 раза

0,651

1,973

в 10 раз1,973

0,198


Идеология развития бюджетного федерализма в России

Экономическая эффективность - создание стимулов для региональных и местных органов власти проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду

Бюджетная ответственность - управление общественными финансами при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий

Социальная справедливость - выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям

Политическая консолидация - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий

Территориальная интеграция - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны


Принципиальная схема разграничения расходных обязательств (полномочий)

МСУСФСФРФ/СФОрганам МСУ

3б. Делегирование полномочий субъектами РФ

МСУРФРФРФОрганам МСУ

СФРФРФРФСубъектам РФ

3а. Делегирование полномочий Федерацией

МСУМСУМСУРФПолномочий МСУ

СФСФСФРФПолномочий СФ

2. Рамочное федеральное регулирование

МСУМСУМСУМСУОрганы МСУ

СФСФСФСФСубъекты РФ

РФРФРФРФФедерация

1. Собственные полномочия

установлениевведение

исполнению обязательств

(осуществле-нию расходов)

финансовому обеспечению обязательств

нормативно-правовому регулированию обязательств

Полномочия по:


Схемы разграничения расходных обязательств1. СОБСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает

его параметры и исполняет его за счет собственных ресурсов

2. РАМОЧНОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Федеральный бюджет вводит обязательство. Нижестоящий

бюджет устанавливает обязательство и исполняет его за счет собственных ресурсов

3. ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его

параметры и передает необходимые объемы финансирования нижестоящему бюджету, который исполняет обязательство за счет переданных вышестоящим бюджетом финансовых ресурсов

НЕОБЕСПЕЧЕННЫЙ МАНДАТ Бюджет одного уровня вводит обязательство, устанавливает его

параметры и предусматривает финансирование и исполнение за счет средств нижестоящего бюджета


Нормативное закрепление автономии в расходах«Не допускается включение в федеральные законы положений,

которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами госвласти субъекта РФ»

Пункт 4 ст. 26-3 184-ФЗ от 06.10.1999 г.

«Федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов»

Пункт 2 ст.18 131-ФЗ от 06.10.2003 г.

«Расходные обязательства субъектов РФ, муниципальных образований (по вопросам, отнесенным к их ведению), устанавливаются органами госвласти субъектов РФ, органами местного самоуправления самостоятельно»

Пункт 2 ст.85 и ст.86 Бюджетного кодекса


«Автономия» расходов: что получилось

«Теория»«Не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта РФ, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами госвласти субъекта РФ»

Пункт 4 ст. 26-3 184-ФЗ от 06.10.1999 г.

«Расходные обязательства субъектов РФ (по вопросам, отнесенным к их ведению), устанавливаются органами госвласти субъектов РФ самостоятельно»

Пункт 2 ст.85 БК

«Практика»«Вновь устанавливаемые (субъектами РФ и органами МСУ) размеры и условия оплаты труда, выплаты пособий, гарантии и компенсаци не могут быть ниже размеров и условий оплаты труда, пособий, гарантий и компенсаций соответствующим категориям граждан по состоянию на 31.12.2004»

Пункт 2 статьи 153 122-ФЗ


Распределение налогов по уровням бюджетов

Виды налогов ФБ РБ МР П ГОНалог на прибыль (ставка 24%) 6,5 17,5НДС 100Налог на доходы физических лиц 70 20 10 30Налог на наследование, дарение 100Акцизы на спирт 50 50Акцизы на алкогольную продукцию 100Акцизы на ГСМ 40 60НДПИ на углеводороды (нефть) 95 5НДПИ на общераспространен. ПИ 100НДПИ на другие полез. ископаемые 40 60Водный налог 100Сбор за пользование объектами животного мира

100


Виды налогов ФБ РБ МР П ГО

Единый налог («упрощенка») 90ЕНВД («вмененка») 90 90

ЕСХН (сельхозналог) 30 30 30 60Плата за негативное воздейст-вие на окружающую среду

20 40 40 40

Государственная пошлина 100 100 100 100Налог на имущество организаций

100

Налог на игорный бизнес 100Транспортный налог 100Земельный налог 100 100Налог на имущество физических лиц

100 100

Распределение налогов по уровням бюджетов (продолжение)


Региональные налоги

Налог на имуществоорганизаций

Налог на игорный бизнес

Транспортный налог

(Налог на прибыль в пределах ставки 4%)

Местные налоги

Поселения:Налог на имущество физлиц

Земельный налог

Муниципальные районы:

Налог на рекламуТорговый сбор

(Единый налог на вмененный доход)+ Самообложение

«Налоговая автономия»


Предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (общее выравнивание –

дотации)

Фонд компенсаций (финансирование делегированных полномочий – субвенции)

Фонд регионального развития (инвестиционные проекты – субсидии)

Фонд софинансирования социальных расходов

(поддержка на долевой основе приоритетных расходов - субсидии)

Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов

(поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ – субсидии)

Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ

(Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ )

Субсидии бюджетам субъектов РФ

(Федеральный фонд софинансирования расходов)

Субвенции бюджетам субъектов РФ (Федеральный фонд компенсаций)


Совокупность форм межбюджетных трансфертов в регионах

Бюджеты поселений

Бюджеты муниципальных районов (городских округов)

Бюджет субъекта Российской Федерации

«Отрицательные» трансферты

Субвенции на выполнение задач межмуниципального

характера

«Отрицательные» трансферты Иные фонды

Фонд финансовой поддержки поселений

Фонд финансовой поддержки поселений

Фонд финансовой

помощи МР (ГО)

Фонд софинансирования социальных

расходов

Фонд компенсаций

Фонд муниципального

развитияИные фонды


Группировка регионов по степени дотационности

до 20%

от 20 % до 60 %

от 60% до 100 %

Доля финансовой помощи в доходах


Направления развития межбюджетных отношений до 2013 г.

Установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях

Создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом

Корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам гос.власти

Совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами гос.власти и местного самоуправления

Развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований


Факторы повышения эффективности управления региональными финансами

Межведомственное взаимодействие

Взаимодействие исполнительных и

представительных региональных органов

государственной власти

Согласованность в действиях региональных и

муниципальных органов власти

Взаимодействие с бизнесом и общественностью


Условия успеха преобразований в управлении региональными финансами

Мероприятия должны быть реалистично

исполнимы

Модернизация должна быть

структурирована по этапам

Необходимо определение ключевых

индикаторов проводимых преобразований

Управление модернизацией должно быть

организовано на принципах проектного

управления

Необходима политическая поддержка


Ограничения при реализации мероприятий по модернизации региональных финансов

Сложность управления реализацией мероприятий

Организационная инерция отраслевых и

функциональных подразделений регионального

правительства (администрации) при их реализации

Сложность определения конечных измеряемых

результатов в отраслях

Ориентация на процессы управления, а не только на

показатели результативности

Информационная изолированность субъектов

Федерации и муниципальных образований


Вызовы 2009 года

Глобальный финансовый и экономический кризис

Новые политические реалии в мире и в России

Существенные государственные обязательства в условиях дефицита федерального бюджета

Новый этап регионального развития


Планы Правительства РФ на посткризисную бюджетную реформу

Межбюджетные отношения

2001--…

СБОР 2004--…

Реструктуриза-ция бюджетной

сети 2006-…

Администраторы бюджетных средств

Публичные образования

Ведомства Поставщики бюджетных услуг

Полномочия Законы о разграничении

Планирование результатов и расширение

бюджетных прав

Разделение госучреждений

на 2 типа

Ресурсы

Налоги, нормативы отчислений, трансферты

Многолетний бюджет, долгосрочные

контракты

Нормативно-подушевое (смета и

субсидия) Стимулы

Экономический рост,

Политическая оценка

Конкуренция программ

«Деньги за потребителем»

Дисциплина Внешнее управление Внешний и внутренний контроль

Стандарты услуг, контракты

Программа повышения эффективности бюджетных расходов на 2010-2012 гг.


Программа повышения эффективности расходов 2010-2012 гг.

1. Развитие системы межбюджетных отношений ликвидация оставшихся необеспеченных мандатов федеральный и региональные ФОМСы расширение полномочий в сфере социальной защиты

населения (пособия по нуждаемости) передача части ВУЗов и техникумов «налоговая автономия» квази-нормативы стабилизация методики выравнивания сокращение числа субвенций консолидация субсидий восстановление ФРРМФ (конкурсная поддержка

программ повышения эффективности расходов)


Программа повышения эффективности расходов 2010-2012 гг. (продолжение)

2. Внедрение БОР увязка стратегического и бюджетного планирования формирование нормативно-методической базы для

долгосрочных и ведомственных целевых программ изменение формата бюджета, внедрение в практику

государственных заданий и нормативов государственных (муниципальных) услуг

законодательное регулирование государственного (муниципального) финансового контроля

3. Реструктуризация бюджетной сети приватизация ведомственно-отраслевая консолидация преобразование бюджетных учреждений в автономные «новые» бюджетные и казенные учреждения


Автономная некоммерческая организация

«Институт реформирования общественных финансов»

КЛИМАНОВ

Владимир Викторович

Тел. (495) 691-67-89E-mail: [email protected]

www.irof.ru

Documents

Климанов Владимир Викторович Институт реформирования общественных финансов