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地方治理與公務人力運用地方治理與公務人力運用的策略性思維的策略性思維

呂育誠 博士呂育誠 博士台北大學公共行政暨政策學系教授台北大學公共行政暨政策學系教授

yclue@mail.ntpu.edu.twyclue@mail.ntpu.edu.tw

行政效能專題講座

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分享重點分享重點

•現象解讀現象解讀•問題焦點問題焦點•理念調整理念調整•變革途徑變革途徑

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現象解讀：現象解讀：

廿一世紀對政府體系的要求：廿一世紀對政府體系的要求：

•對外開放對外開放•對內課責與控制對內課責與控制

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我國地方政府組織與個人的問題我國地方政府組織與個人的問題

雖然大家都知道可能有問題，雖然大家都知道可能有問題，但是但是 ------•到底有沒有問題？到底有沒有問題？•問題多嚴重？問題多嚴重？

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地方行政機關組織準則地方行政機關組織準則 (96.12.06)(96.12.06)

第　六　條 地方行政機關及其內部單位應第　六　條 地方行政機關及其內部單位應依依職能類同、業務均衡、權責分明、管理職能類同、業務均衡、權責分明、管理經濟、整體配合及規模適中經濟、整體配合及規模適中之原則設立或之原則設立或調整；其業務性質相同或相近者，應劃由調整；其業務性質相同或相近者，應劃由同一機關或單位掌理。同一機關或單位掌理。

第　七　條 地方行政機關之設立，具有下第　七　條 地方行政機關之設立，具有下列各款情形之一者，列各款情形之一者，不得為之不得為之：：

•一、業務與現有機關職掌重疊者。一、業務與現有機關職掌重疊者。•二、業務可由現有機關調整辦理者。二、業務可由現有機關調整辦理者。•三、業務性質由民間辦理較為適宜者。三、業務性質由民間辦理較為適宜者。

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第　八　條 地方行政機關具有下列各款情第　八　條 地方行政機關具有下列各款情形之一者，應予形之一者，應予調整或裁撤調整或裁撤：：

•一、階段性任務已完成或政策已改變者。一、階段性任務已完成或政策已改變者。•二、業務或功能明顯萎縮或重疊者。二、業務或功能明顯萎縮或重疊者。•三、管轄區域調整或裁併者。三、管轄區域調整或裁併者。•四、職掌以委託或委任方式辦理較符經濟四、職掌以委託或委任方式辦理較符經濟

效益者。效益者。•五、經專案評估績效不佳應予裁併者。五、經專案評估績效不佳應予裁併者。•六、業務調整或移撥至其他機關或單位者。六、業務調整或移撥至其他機關或單位者。

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第二十七條 地方行政機關應第二十七條 地方行政機關應定期辦理組織定期辦理組織及員額評鑑及員額評鑑，作為機關組織之，作為機關組織之設立、調整設立、調整或裁撤及員額調整或裁撤及員額調整之依據。之依據。

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•有這麼嚴重嗎？有這麼嚴重嗎？

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所以，今日地方公務人力運用的問所以，今日地方公務人力運用的問題：題：環境層次：環境層次：•全球化浪潮全球化浪潮•民間挑戰民間挑戰•技術更新技術更新•觀念改變觀念改變簡言之：地方政府雖然是處理公共事務的重簡言之：地方政府雖然是處理公共事務的重

要力量，但卻不是唯一的力量！要力量，但卻不是唯一的力量！

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(( 續續 ))

組織層次：組織層次：•財政困窘財政困窘•體制變革體制變革•功能重構功能重構•單位與員額調整壓力單位與員額調整壓力地方政府要同時處理來自中央一致性的壓力，地方政府要同時處理來自中央一致性的壓力，

並同時符合地方差異性的需求。並同時符合地方差異性的需求。

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(( 續續 ))

人員層次人員層次•人事費偏高人事費偏高 ------ 排擠效應排擠效應•非正式人員比例高非正式人員比例高 ------ 管理複雜度管理複雜度•中老年人員比例高中老年人員比例高 ------ 經費經費 ,, 活力與傳承活力與傳承地方公務人力是否能配合今日環境快速變化地方公務人力是否能配合今日環境快速變化

的需求？的需求？

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地方治理意涵地方治理意涵

第一，地方政府所處的問題系絡第一，地方政府所處的問題系絡 亦即從原來以整個政府體系為推論單位，轉換為亦即從原來以整個政府體系為推論單位，轉換為

以地方政府為推論單位；相對，觀照問題範圍也以地方政府為推論單位；相對，觀照問題範圍也連帶轉換為地方政府所處的地方環境連帶轉換為地方政府所處的地方環境

第二，聚焦於地方問題或地方公共服務第二，聚焦於地方問題或地方公共服務 地方治理更重視地方政府及各方參與者能共同解地方治理更重視地方政府及各方參與者能共同解決地方公共問題，或是提供具體公共服務決地方公共問題，或是提供具體公共服務

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地方治理對地方政府的影響地方治理對地方政府的影響

第一，｢垂直重構｣第一，｢垂直重構｣• (vertical restructuring) (vertical restructuring) 第二，｢水平重構｣第二，｢水平重構｣• (horizontal restructuring)(horizontal restructuring)

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地方治理對地方政府功能的詮釋地方治理對地方政府功能的詮釋

•從「以政府為本位的治理」從「以政府為本位的治理」 (governance by g(governance by government)overnment) ，過渡到「，過渡到「基於夥伴關係的治基於夥伴關係的治理理」」 (governance by partnership)(governance by partnership) ，最後實，最後實現「現「基於體制的治理基於體制的治理」」 (governance by regi(governance by regime)me)。。

• 地方政府在自我肯定的基礎上，地方政府在自我肯定的基礎上，納入地方上不納入地方上不同機關、組織，甚至個人的參與，並形成一持同機關、組織，甚至個人的參與，並形成一持續穩定的「協力」續穩定的「協力」 (collaboration)(collaboration) 關係關係，如此，如此地方政府將以此「體制」為依據，充份運用多地方政府將以此「體制」為依據，充份運用多元影響力來促進地方整體成長，從而發揮「綜元影響力來促進地方整體成長，從而發揮「綜效」效」 (synergy)(synergy)

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關於「人」的管理關於「人」的管理

•人力管理人力管理 (manpower management, 19(manpower management, 1960’s)60’s)

•人事管理人事管理 (personal management, 1970(personal management, 1970’s)’s)

•人力資源管理人力資源管理 (HRM, 1990’s)(HRM, 1990’s)•人力資本管理人力資本管理 (human capital, 1990’s)(human capital, 1990’s)

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治理觀點下公務人力體系意涵的轉變治理觀點下公務人力體系意涵的轉變 傳統公務人力體系 21世紀公務人力體系

理論上採行單一體系；實務上則是不同體系交錯組合

接納多元體系；基於策略觀點進行體系發展，同時界定出整體核心價值

基於功績原則強調保障人員；重視公平與一致性

功績的內涵轉變為鼓勵更佳績效，並接受人員能力上的個別差異

強調過程與法規 強調績效與結果

基於技術與專家原則來辦理任用與晉陞

基於職位需求辦理任用、晉陞等人事業務

將人員視為是組織運作的成本 將人員視為是組織資產與投資

視工作為終生的承諾 兼顧內外在共享的核心價值

保障人員法定任期 任期兼顧工作績效與人員需求

基於個人行動進行績效評估 績效評估基於個人貢獻與達成組織目標程度

上級與部屬間表現在衝突的目標、對立關係以及個案的爭端與仲裁之上

上級與部屬關係基於組織成功所需達成的目標、人員滿足，以及上下級共同參與工作設計之中

由中央部門主導各機關間的人事行政功能

中央部門基於輔助地位，使各機關中之管理具備應有能力來發揮人事行政功能

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重點在觀念的變革！重點在觀念的變革！

•就宏觀層面而言，城市治理固然需要政府就宏觀層面而言，城市治理固然需要政府採行新的變革策略，但實際上此作為背後採行新的變革策略，但實際上此作為背後所蘊含的問題關鍵，並非在於策略與技術所蘊含的問題關鍵，並非在於策略與技術層次而已，而更層次而已，而更涉及整個地方政府運作傳涉及整個地方政府運作傳統、定位、信念等價值觀的變動統、定位、信念等價值觀的變動

•在微觀層面上，指的是個人欲處理治理觀在微觀層面上，指的是個人欲處理治理觀點或問題時，需要點或問題時，需要先行調整原有的思維模先行調整原有的思維模式或信念。式或信念。

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變革途徑變革途徑 (( 一一 )---)--- 組織整體組織整體

地方政府角色地方政府角色•地方公共議題的促進者地方公共議題的促進者•地方公共責任承擔者地方公共責任承擔者•地方資產的信託者地方資產的信託者•地方民眾的信賴與依靠地方民眾的信賴與依靠

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變革途徑變革途徑 (( 二二 )----)---- 組織功能組織功能

地方政府功能地方政府功能•有錢好辦事有錢好辦事 ,,沒錢辦好事沒錢辦好事•多不一定就好多不一定就好 ,,自然就是美自然就是美•全球標準全球標準 ,, 在地觀點在地觀點•創新服務創新服務 ,, 創新需求創新需求

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變革途徑變革途徑 (( 三三 )----)---- 人力運用人力運用

開發公務人力資本的價值與潛能開發公務人力資本的價值與潛能•公務人員是資本公務人員是資本•資本應加以投資資本應加以投資•投資目的是為了增值投資目的是為了增值•增值以後可以獲得利潤增值以後可以獲得利潤•利潤共享利潤共享 ,, 利潤互惠利潤互惠 ,---,--- 創造更多投資誘創造更多投資誘因因

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週而復始週而復始 ,, 永續經營永續經營 ,, 最後成最後成為地方治理網絡為地方治理網絡•機關對外：機關對外：除了要考量人員的數量與條件除了要考量人員的數量與條件

外，也要時整合在地特性、環境需求，乃外，也要時整合在地特性、環境需求，乃至於政府未來整體發展等多元因素。至於政府未來整體發展等多元因素。

•機關對內：機關對內：在新舊交替過程中，應設計適在新舊交替過程中，應設計適當接班計畫以避免產生當接班計畫以避免產生「劣幣驅逐良幣」「劣幣驅逐良幣」的反淘汰問題的反淘汰問題，並使機關，並使機關在變革過程中，在變革過程中，維持正常運作維持正常運作。。

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結論：結論：

地方治理與地方公務人力管理結合的意義地方治理與地方公務人力管理結合的意義，，在於：在於：

•擺脫擺脫「公僕」「公僕」或或「官僚」「官僚」的包袱的包袱•進而進而營造全新形象的營造全新形象的•「「專業經理人專業經理人」」

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一、兼顧創新與調適能力一、兼顧創新與調適能力

((一一 )) 創新是一種觀念上的轉變創新是一種觀念上的轉變 ((二二 )) 創新是對等定需求或問題的回應創新是對等定需求或問題的回應 ((三三 )) 創新是不斷提升與進步創新是不斷提升與進步 ((四四 )) 創新是一套完整的心智建構創新是一套完整的心智建構 (min(mind- set)d- set)

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二、強調專業素養與表現二、強調專業素養與表現

((一一 ))解決問題解決問題 ((二二 )) 協調連繫協調連繫 ((三三 ))對外溝通對外溝通 ((四四 )) 創造績效創造績效

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歷年高考三級與普考錄取人員年齡歷年高考三級與普考錄取人員年齡

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27.5

28

28.5

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29.5

91年 92年 93年 94年 95年 96年 97年

普考

高考三級

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•品 牌 形 象品 牌 形 象•行 銷 推 廣行 銷 推 廣•創 造 價 值創 造 價 值•樂 在 工 作樂 在 工 作