国际反腐败运动的发展特点及对中国反腐败运动的建议

The Development of International Anti-Corruption Movement and

Recommendations to Chinese Anti-Corruption Campaign

透明国际亚太部东亚区高级主任 廖燃透明国际亚太部东亚区高级主任 廖燃2013年 7 月 9 日

目录

第一部分：国际反腐败运动经历的三波发展历程 Part I, Three Waves of International Anti-Corruption Movement

第二部分：国际打击腐败法律框架的发展和变化趋势 Part II: Development of International Anti-Corruption Regime

第三部分：对中国进一步推进反腐败运动的建议PART III: Recommendations to the Chinese Anti-Corruption Campaign

第一部分：国际反腐败运动经历的三波发展历程Part I, Three Waves of International Anti-Corruption Movement

反腐败运动经历的三次浪潮 Three Waves of International Anti-Corruption Movement

– 学者对国际反腐败运动“浪潮”的论述 A number of authors have referred to “waves” of anti-corruption work/activism

反腐败运动浪潮 : 由各种各样的反腐败机构和个人推动的一套显而易见的、独立的、有系统的反腐败实践，旨在制约腐败和减少腐败的发生；之所以成为“浪潮”是这些新的做法蔚为风潮，广为响应，然后又为新的政策所排斥和取代called waves because practices encouraged by few policy entrepreneurs, gain popular acceptance then rejected by mainstream as new policy entrepreneur appears

– 三波反腐败运动的特点 第一波：自上而下，第二波：反腐败工作市场化。

第三波：制度化，自下而上；各国反贪机构和法律执行机构跨国界合作 ，公民广泛参与

“regime” fails to capture fad-like nature of AC industry’s evolution

This presentation talks about the emerging “third wave”

国际反腐败运动第一波 (1997-2001) 的特点Example of First-Wave Activities

第七届北京国际反贪大会为标志 / 世界银行报告第一次出现“反腐败”提法

– 政治家引领 Politicians and talking heads

– 群众性热潮 Mass hysteria (1000s at IACCs)

– 传播反腐败知识

• 世界银行“知识中心” WB “knowledge centre”

• 经济发展合作组织编纂的《反腐败参考书目》 OECD AC bibliography

• 透明国际“电子资讯中心” TI Coris

• 经合组织为前苏联东欧国家建立的反腐败网络 OECD Anti-Corruption Network for Transition Economies

国际反腐败运动第二波 (2002-08) 的特点Adaptation to Market Forces: Projectisation of Awareness Raising

国际机构和双边机构开始跟私营合同商合作Intl and bilateral engage private contractors

– USAID worst offender

– EU dabbles when Politician's Logic required

对日益复杂的腐败现象提供诊断，开发治理工具“ diagnostics” of increasing complexity

但是，第二波反腐败运动没有产生实质性效果 No impact on corruption

– 许多反腐败报告都没有公开发表 many not even released publicly

– 没有影响政策 effect on policy

– 为媒体、研究所引用和报道 citations by press or researchers

– 只是对资助者和使用者产生政治利益Political gains for funders and users

Still same old study + advisor model of fighting corruption

国际反腐败运动第三波 (2010-) 的特点

反腐败运动迅猛发展 / 知识爆炸 / 自下而上2003 ，全球反腐败行业的产品和服务大约为一亿美元，到 2009 年，突破 50 亿美元（采购 / 工资）； 2003 年只有 9 个作者以英文发表反腐败文章，到 2009 年增加到 70 个；

“ 第三波”的特点是，从以前的由大型咨询公司提供反腐败咨询为主转向反贪机构和法律执行机构联合调查起诉、公民社会广泛参与的模式；

第二部分：国际打击腐败法律框架的发展和变化趋势

Part II: Development of International Anti-Corruption Regime

全球化和腐败的关系

跨国经济体作为全球化最有力地推动者， 占据着全球跨国直接投资的 90% ， 全球技术交易总量的 80% ， 全球贸易总量的 65% 和全球高新技术的 95% 以上， 世界银行 2001 年对全球 3601 家外贸公司的调查，有

40% 的公司分别在 69 个国家通过回路进行商业活动，贿赂金额占全球交易额的 10-20%

从 1994-2001 年，全球有 400 多家跨国公司对 100 多个国家进行了贿赂，争取价值 200 多亿美元的合同

私营领域腐败造成巨大影响Examples of the cost of corruption to businesses

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Businesses must implement effective anti-corruption programmes to reduce financial, legal and reputational risks.

*

* Reporting on anti-corruption programmes –‚PROMOTING REVENUE TRANSPARENCY 2011 REPORT ON OIL AND GAS COMPANIES’

11 Adopted from ‚Transparency International – Global Corruption Report, 2009‘

种类 :主要表现Main manifestations:

社会大环境中的腐败Corruption in society

Undue InfluenceRegulators

公司活动领域Spheres of corporate activity:

市场环境中的腐败Corruption in the market

environment

CollusionCompetitors

供应链上的腐败Corruption in the supply

chain

Bribery ExtortionSuppliers,

customers, distributors

商业领域内的腐败Corruption within the

business

Fraud Extortion Conflicts of Interest Insider TradingManagement,

employees, owners

Lau

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公司领域的腐败远远不止贿赂官员那么简单……Corruption in the private sector is more than bribing public officials

推行打击腐败规章制度，管理腐败风险Managing risks by implementing anti-corruption programmes

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法律和各种规章制度的制裁 : Businesses (and their representatives) must adhere to laws & regulations in order to avoid the risks of fines, civil damages, loss of license to operate, and imprisonment.

经济上的巨大损失 : Businesses face pressure from their stakeholders (e.g. customers, investors, export credit agencies) to adopt, implement and monitor good practice anti-corruption standards to avoid the risks of losing business, encountering operational constraints and falling share prices.

信誉蒙受巨大损失 : Business compete in globalized markets not only with their goods and services, but also with their reputation; corrupt practices increase the risk of negative publicity and damage to reputation (e.g. through media coverage, civil society campaigns, social networking).

联合国反腐败公约经合组织反对在国际商业交易中贿赂外国公职人员公约OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions

其他地区性公约：美洲国家反腐败公约；非洲联盟反腐败公约其他政府性倡议 Other governmental initiatives

全球契约 Global Compact

其他全球性经商规范 Global business codes

行业规范 Sectoral Codes

专业规范 Professional codes

援助机构的行为要求 Donor actions

全球性打击腐败的法律和行业规范全球性打击腐败的法律和行业规范Global legal framework and codes on anti-Global legal framework and codes on anti-corruptioncorruption

CONVENTIONS

第一个国际性反腐败合作的框架， 155 个国家批准 First framework for international anti-corruption cooperation now ratified by 155 countries

提出要同时打击公共领域和私营领域的腐败；提出一系列广泛议题，如贿赂、非法钱权交易、洗钱和提出新的会计标准等等。 The UN Convention addresses corruption in both public and private sectors on a wide array of topics including bribery, illicit trading, money laundering, and accounting standards.

《联合国反腐败公约 》 UN CONVENTION AGAINST CORRUPTION

G20 中的 17个国家和被国际货币基金组织列为 54 个海外避税天堂的 20 个国家已经批准 countries and 20 of the 54 jurisdictions classified by IMF as offshore havens have ratified UNCAC

《联合国反腐败公约》 UN CONVENTION AGAINST

CORRUPTION

《联合国反腐败公约》从实体法和程序法两方面对防止和惩治腐败作出了规定；列出了 8 种予以打击的腐败行为 :贿赂本国公职人员（第 15条）贿赂外国公职人员或者国际公共组织官员（第 16条）公职人员贪污、挪用或者以其他类似方式侵犯财产（第 17条）影响力交易（第 18条）滥用职权（第 19条）资产非法增加（第 20条）私营部门之间的贿赂（第 21条）妨害司法（第 25条） （第 52条）

《公约》规定的犯罪主体与中国《刑法》规定的区别 The gap between UNCAC Requirement and Chinese Penal Code

《公约》规定 中国《刑法》规定太宽泛、模糊 本国公职人员（《公约》第 2 条第 1款） 无论是经任命还是经选举而在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，无论长期或者临时，计酬或者不计酬，也无论该人员资历如何；履行公共职能。包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何其他人员 外国公职人员（《公约》第 2 条第 1款）：无论是经任命还是经选举而担任立法、行政、行政管理或者司法职务的任何人员，以及为外国包括为公共机构或者公营企业履行公共职能或者提供公共服务的任何人员（外国包括从中央到地方） 国际公共组织官员（《公约》第 2 条第 3 款）：国际公务员或者经此种组织受权代表该组织行事的任何人员

79 年《刑法》第 83条：“一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员”

83 年 3 月全国人大《关于严惩严重破坏经济犯罪的决定》：国家工作人员包括在国家各级权力机关、各级行政机关、军队、国营企业、国家事业机构中工作的人员，以及其他依法从事公务的人员。

97 年《刑法》第 93条对“国家工作人员”的规定作了两款规定：第一款：“国家机关中从事公务的人员”；第二款：国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论处。

《刑法》第九章”渎职罪”：国家机关工作人员指：国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关以及国家军队系统中的工作人员。

99 年修正，增加“国有公司、企业的工作人员”

贿赂本国公职人员（第 15 条）UNCAC Article 15

《公约》第 16条第 1款：”各缔约国均应当采取必要的立法和其他措施，将下述故意实施的行为规定为犯罪：直接或间接向外国公职人员或者国际公共组织官员许诺给与、提议给与、或者实际给与该公职人员本人或者其他人员或是提不正当好处，以使该公职人员或者该官员在执行公务时作为或者不作为，以便获得或保留与进行国际商务有关的商业或者其他不正当好处

影响力交易罪（《公约》第 18 条） UNCAC Article 18

直接或间接向公职人员或者其他任何人员许诺给与、提议给与或者实际给与任何不正当好处，以使其滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，为该行为的提议人或者其他任何人从缔约国的行政部门或者公共机关获得不正当好处的行为；或者，

公职人员或者其他任何人员为其本人或者他人直接或间接索取或者收受任何不正当好处，以作为该公职人员滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，从缔约国的行政部门或者公共机关获得不正当好处的行为。

中国《刑法》关于贿赂定罪的漏洞The gap between UNCAC Requirement and Chinese Penal Code: Bribery

《公约》规定的贿赂是不正当好处，且没有数额大小限制

中国《刑法》受贿罪中的贿赂是财物，且有大小的限制（公司企业人员受贿罪入罪标准为受贿 5000 元，行贿罪是个人行贿 1 万元，单位行贿 20万元（ 2001 ）

公职人员在执行公务时的作为或者不作为是贿赂罪的前提条件之一

中国《刑法》行贿罪无此要求

行贿人只要向公职人员许诺给与、提议给与或者实际给与任何不正当好处局构成犯罪

中国《刑法》行贿罪要求实际给与；利用亲友关系为请托人办事收受财物不以受贿论处（ 1989 年最高法、最高检解释）

任何不正当好处 请托人交付的数额较小的财物以及财物以外的财产性利益或者非财产性利益的行为及不正当好处，中国《刑法》均不认为是犯罪贿赂的范围不限于金钱、财物及物品以外

的可以直接用货币计算的财产性利益，凡是能满足受贿人各种生活需要和精神欲望的一切财产性和非财产性利益，均成为贿赂的范围

私营部门之间的贿赂（《公约》第 21 条） UNCAC Article 21

《公约》要求各缔约国采取必要的立法和其他措施，将经济、金融或者商业活动过程中下列故意实施的行为定为犯罪：

直接或间接向以任何身份领导私营部门实体或者未改实体工作的任何人员许诺给与、提议给与或者实际给与本人或者其他人不正当好处，以使其违背职责作为或者不作为；

以任何身份领导私营部门实体或者为该实体工作的任何人员为其本人或者其他人直接或间接索取或者收受任何不正当好处，以作为其违背职责作为或者不作为的条件；

贿赂犯罪的主体为本国公职人员、外国公职人员、国际公共组织官员、一切私营部门内的任何工作人员四类

《联合国反腐败公约》确立的六大机制The six mechanisms of UNCAC

预防和打击腐败犯罪并加强国际合作的预防机制、刑事定罪及执法机制、国际司法合作与执法合作机制、资产返回与追回机制、技术援助与信息交流机制、履约监督机制

《联合国反腐败公约》要求建立的预防腐败措施The prevention measures of UNCAC

制定、执行和坚持有效的预防性反腐败政策和实践 各缔约国定期评估有关法律文件和行政措施是否能有效预防和打击腐败 应当确立专门的、具有必要独立性和人力物力资源保障的预防腐败机构 加强对公务员和非选举产生的公职人员的管理 制定体现廉正、诚实和问责的公职人员的行为守则 规范公共采购和公共财政管理 提高公共行政的透明度 加强审判、检察机关人员的廉正建设并发挥他们在预防腐败方面的重要

作用，确保其独立性和人力财力物力保证 加强对私营部门尤其是其商业活动的监管， 推动公民社会参与反腐败 加强对金融监管、防止洗钱

《联合国反腐败公约》提出的综合预防战略

政府引导和公民社会广泛参与相结合 坚持对人（腐败犯罪的高危人群）、行为（腐

败犯罪的高危空间）、事项（腐败犯罪的高危因素）的全面控制

坚持由严密的立法、高效的司法、专业的防范形成的监督、预警、预测、预防、控制、惩治的一体化

坚持立法、行政、司法等多部门、多层次、多领域、多学科的综合治理

《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》 OECD ANTI-BRIBERY CONVENTION

所有 34 个经合组织成员国，加上阿根廷、巴西、保加利亚和南非都签署了这个公约，它们占全球出口的 2/3。公约要求签约国采纳和执行公约标准，改革国内立法 OECD member nations, plus Argentina, Brazil, Bulgaria, and South Africa, are signatories to this Convention, representing two thirds of world exports which requires the adoption and enforcement of national anti-corruption laws that meet pre-established criteria.

中国根据公约精神修改了刑法， 2011年 5月生效 China banned foreign bribery in May 2011

美国在 2010 年据此向违法公司开出了 18 亿美元的罚款 Leading enforcer US handed out US$ 1.8 billion of fines to companies under foreign bribery rules in 2010

刑事化：刑事化： 提供或提议给与好处和利益 Offering or giving of any advantage

直接的行贿或通过中介 Directly or through intermediaries 向外国公职人员行贿 To a foreign public official

为了在国际商业交易活动中获取商业或其他不当利益 In order to obtain or retain business or other improper advantage in the conduct of international business

但公约不包括但公约不包括 Does not includeDoes not include“好处费”‘ Small’ facilitation payments

向外国政党的支付 Payments to foreign political parties

《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》OECD Convention

制裁 Sanctions – 有效 effective, 比例 proportionate , 威慑dissuasive 管辖范围 Jurisdiction – 超越传统的国界 extra-territorial where possible

公司须承担刑事责任 Corporate criminal responsibility

执行 Enforcement – 不受“国家利益”约束 not influenced by national interest

洗钱 Money Laundering - bribery to be predicate offence 会计和审计标准 Accounting and auditing standards – 禁止“账外账” no ‘off the records’ books

司法互助和遣返 Mutual Legal Assistance and Extradition

评估和跟进 Monitoring and Follow-up

《经济发展合作组织反对在海外行贿公务员公约》OECD Convention

CONVENTIONS 各种国际机构拟订的标准和要求 MULTILATERAL AGENCIES

• 世界银行Since 2007, Governance and Anticorruption Strategy applies throughout organisation, Integrity Unit carries out investigations

• 联合国《全球契约》第十项原则 UN Global Compact 10th Principle

"Businesses should work against corruption in all its forms, including extortion and bribery"World’s largest corporate governance initiative - 8000 participants including 6000 companies

• 经济发展合作组织 (OECD)complements Anti-Bribery Convention with guidelines and standards for public officials, export agencies, multinational businesses operating in difficult environments and tax havens

• G20 Group of 20 leading economies (G20)

Anti-Corruption Working Group oversees implementation of anti-corruption action plan agreed in November 2010

• 联合国打击有组织犯罪和毒品办公室 UNODC Runs the review process for UN Convention against Corruption

美洲国家反腐败公约 Americas Anti-Corruption Convention

非洲联盟反腐败公约 African Union Anti-Corruption Convention

欧洲理事会反腐败刑事公约和民事公约 Council of Europe Conventions and GRECO monitoring programme

亚太地区反腐败行动计划 Asia Pacific draft Action Plan

其他地区性公约和多边协定其他地区性公约和多边协定Other regional conventions and Other regional conventions and multilateral agreementsmultilateral agreements

行业规范行业规范 Sectoral CodesSectoral Codes

沃尔夫斯伯格全球私营银行反洗钱指引 Wolfsberg Global Anti-Money-Laundering Guidelines For Private Banking

矿业开采行业自愿反腐败规范 Voluntary Anti-Bribery Code for the Mining Sector

专业规范专业规范 Professional CodesProfessional Codes

国际咨询工程师联合会专业规范 FIDIC code (consulting engineers)

国际律师协会专业规范 IBA code (lawyers) 国际会计师联合会专业规范 IFAC code (accountants)国际水利工程师协会专业规范

各种行业规范和专业规范各种行业规范和专业规范VariousVarious Sectoral and professional Codes of Conducts

国际商会规则 International Chamber of Commerce (ICC) Rules

打击勒索和贿赂规范 Code of Conduct to Combat Extortion and Bribery 1996

太平洋盆地经济理事会宪章 Pacific Basin Economic Council (PBEC) Charter

透明国际 /社会问责国际拒绝商业贿赂守则Draft TI/SAI Business Principles for Countering Bribery

MNC 公司守则 MNC Corporate Codes

全球商业规范全球商业规范 Global Business CodesGlobal Business Codes

美、英等国家的特殊的法律要求（ 1 ）Individual Country Legislations: US

• 美国《禁止海外腐败行为法令》 U.S. Foreign Corrupt Practices Act (FCPA)

• 法律效力跨越境外 extra-territorial application

• 积极执行 aggressive enforcement

该法禁止美国公司或个人向非美国官员（包括政府机关工作人员）行贿以获取不当商业利益 FCPA prohibits United States companies and individuals from bribing non-U.S. officials (including employees of government instrumentalities) to obtain or retain business or gain an improper business

advantage.

该法拟定严格的会计账册和财会纪录及内部控制要求 FCPA imposes affirmative books and records and internal controls requirements on entities that qualify as issuers under U.S. securities laws and on individuals who act on their behalf.

该法不适用于私营领域的贿赂，但是美国执法机关经常援用联邦法律来惩治这种行为，如《美国旅行法案》，以及其他美国各州用于禁止私营领域贿赂的法律 While the anti-bribery provisions of the FCPA do not apply to private-sector bribery, U.S. enforcers often can use other U.S. federal laws to punish conduct, such as the U.S. Travel Act. Additionally, the laws of many U.S. states prohibit private sector bribery.

美、英等国家的特殊的法律要求（ 2 ） Individual Country Legislations: UK

《英国反贿赂法令》及其他相关法令 U.K. Bribery Act & Other Key Laws

该法令取代以前所有相关禁止贿赂的法令，从以下几个方面极大地扩展了这些法律的适用范围 The Act replaces all previous law on bribery in the U.K. It widens the law in several ways:

• 扩充了贿赂的定义 It extends the definition of bribery;

• 扩大了管辖范围，包括英国以外的地域； It extends the territorial reach to include offences arising outside the U.K.;

• 增加了五项新的犯罪罪名： The Act creates four new offences. This includes:• 提供、允诺或实际给与贿赂 Offering, promising or giving a bribe;• 要求、同意接收或接受贿赂 Requesting, agreeing to receive or accepting a bribe• 特别是针对公司行政首长或高级经理人员的 a new offence based on vicarious liability for

directors/senior managers; • 公司没能预防贿赂发生的公司犯罪 The corporate offence of failing to prevent a bribe being

paid; • 贿赂外国公职人员（该罪跟上述第一项重叠，但取决于该项支付是否构成贿赂） Bribing a foreign public official (which overlaps significantly with the offence of offering, promising or giving a bribe, but with a different test for whether a payment amounts to a bribe).

• 提高了惩罚的力度：贿赂一经定罪可判监禁 10 年，且罚款没有上限 The Act also increases the punishment for convictions for a bribery offence by increasing the maximum imprisonment sentence to 10 years and allowing for unlimited fines.

第三部分：对中国进一步推进反腐败运动的建议PART III: Recommendations to the Chinese Anti-Corruption Campaign

1. 修改现行刑法，使之符合《联合国反腐败公约》要求 ; Amend the current penal code and bring it in alignment with UNCAC　

2. 改革现行中央与地方分税制度，消除“土地财政”诱因 ; Reform the current tax

revenue system and mitigate the risk of “Selling Land For Income”

3. 制定《领导干部财产公开法》，辅之以《信息公开法》、《公民不动产统一登记制度》和《社会信用代码制度》； Asset Declaration, Access to Information

第三部分：中国推进反腐败运动的建议PART III: Anti-Corruption Strategy & Recommendations

（一）中国应该修改现行《刑法》针对贿赂的过于宽松要求，降低犯罪门槛，堵塞漏洞，以符合《联合国反腐败公约》要求；

中国应该考虑增加以下腐败犯罪条款： 影响力交易罪（《联合国反腐败公约》第18条） 滥用职权罪（《联合国反腐败公约》第19条） 资产非法增加罪（《联合国反腐败公约》第20条） 私营部门之间的贿赂罪（《联合国反腐败公约》第21条）

第三部分：中国推进反腐败运动的建议PART III: Anti-Corruption Strategy & Recommendations

（二）积极修订中央和地方的分税制，解决中央与地方的财政矛盾，消除“土地财政”的诱因，从根本上治理和打击房地产领域和金融领域的腐败

（三）尽快制定调节领导干部财产申报管理的法律，辅之以“公民不动产统一登记制度”、“统一社会信用代码制度”和“资产非法增加罪”，有效预防、打击官员利用手中权力谋取私利的行为。