全面深化改革的行动纲领

——党的十八届三中全会精神解读

江宁区委党校　徐先友

主要授课内容

一、党的十八届三中全会的时代背景二、党的十八届三中全会《决定》的主要内容三、关于以改革领先促进江宁发展率先的思考

　　中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，于 2013 年 11 月 9日至 12日在北京举行。全会由中央政治局主持。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告，审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。习近平就《决定（讨论稿）》向全会作了说明。

一、十八届三中全会的时代背景

　　从党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策以来，已经 35个年头了。中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌能发生如此深刻的变化，我国能在国际社会赢得举足轻重的地位，靠的就是坚持不懈推进改革开放。

　　当前，国内外环境都在发生极为广泛而深刻的变化，我国发展面临一系列突出矛盾和挑战，前进道路上还有不少困难和问题。比如：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会矛盾明显增多，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等关系群众切身利益的问题较多，部分群众生活困难，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻，等等。解决这些问题，关键在于深化改革。

当前改革的特点：　　胶着期：各种力量固化，改革推进艰难，出现停滞态势。　　分裂期：区别于 35 年前，认识难以统一，难以形成共识。　　异化期：从正和博弈到零和博弈再到负和博弈。　　改革需要更大的政治勇气、决心与智慧。

时间 决定、方案

十一届三中全会 把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放

十二届三中全会 《中共中央关于经济体制改革的决定》《中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议关于召开党的全国代表会议的决定》

十三届三中全会 《关于价格、工资改革的初步方案》《中共中央关于加强和改进企业思想政治工作的通知》

十四届三中全会 《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》

十五届三中全会 《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》

十六届三中全会 《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》

十七届三中全会 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》

历次三中全会的主要内容

十八届三中全会新的改革路线

从“量的改变”到“质的改变”从“摸石头过河”到“顶层设计”从“生存倒逼”到“社会倒逼”从“政府强干预”到“市场决定性”从“管理”到“治理”从“放权让利”到“公平正义”

　　十八届三中全会基于当前改革形势，提出全面深化改革的总体战略思路，形成中国未来改革发展的总依据，成为中国经济、社会与政治全面发展的新里程碑。　　（一）战略起点：改革处于攻坚期深水区　　（二）战略目标：扫除科学发展的体制性障碍　　　　　（三）战略价值：以促进社会公平正义，增进人民福祉为出发点与落脚点　　（四）战略方法：统筹谋划，协同推进　　　　（五）战略布局：“ 5+1+1”布局　　（六）战略重点：经济体制改革　　　　　（七）战略方向：社会主义市场经济改革方向　　　　　（八）战略保障：道路保障与思想保障　　　　　（九）战略主体：党和人民群众

《决定》是全面深化改革的行动纲领

　　全文 21000 多字，三大板块， 16 个部分（除引言和结束语）， 60 个基本点

第一板块：一、全面深化改革的重大意义和指导思想　　　　　二、坚持和完善基本经济制度 三、加快完善现代市场体系 四、加快转变政府职能　　　　　五、深化财税体制改革　　 六、健全城乡发展一体化体制机制　　　　　七、构建开放型经济新体制第二板块：八、加强社会主义民主政治制度建设　　　　　九、推进法治中国建设　　　　　十、强化权力运行制约和监督体系　　　　　十一、推进文化体制机制创新　　　　　十二、推进社会事业改革创新　　　　　十三、创新社会治理体制　　　　　十四、加快生态文明制度建设　　　　　十五、深化国防和军队改革第三板块：十六、加强和改善党对全面深化改革的领导

二、《决定》的主要内容

（一）全面深化改革的目标

　　总目标：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　二者是一体两面的关系。改革的本质是社会主义制度的自我完善和发展，国家治理体系与治理能力现代化的本质是制度现代化。

国家治理体系现代化

　　现代国家的特征：社会主体多元，利益分化，思想开放，社会活跃。　　核心内涵：党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，包括强化执政党领导地位，进一步建设人民民主和以法治为基础建立规范的国家治理体系等目标，其中依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。　　主要特征：治理主体的多元化与平等性、治理方式的法治化、治理思维的柔性化、治理过程的互动协商性。　　第一、是改变国家、社会、公民关系的一场深刻思想革命：对立对抗、矛盾冲突→合作共赢、协同共治。　　第二、是处理政府、市场、社会金三角关系的功能定位：大政府、弱市场、小社会→小政府、强市场、大社会。　　第三、是改革、发展、稳定关系上的结构性改变。

国家治理能力现代化

第一，各个治理主体到位不越位，有为不乱为，市场主体竞争有序，调控主体主动有度，社会主体积极有位，个人主体创业有利，形成让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发和让一切创造社会财富的源泉充分涌流的局面。

第二，提高国家治理能力要求在政府内部科学设置机构和有效配置职权，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。

　　治理能力现代化的七个方面：制度化（弹性）、沟通协调的能力　　驾驭国内外复杂局面的能力、自我变革的能力、政府有效政治动员的能力财政支持的能力、确保国家安全的能力。

（二）全面深化改革的任务

总任务：　　到 2020 年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

关键领域与关键环节：　　一是处理好政府与市场的关系（改变二者间畸形关系）；　　二是规范权力运行方式（调整政府行为模式）；　　三是夯实市场发挥决定性作用的基础（产权明晰化）；

着眼点：　　一是解放思想解放生产力解放社会活力；　　二是以促进社会公平正义、增加人民福祉为出发点、落脚点。

（三）全面深化改革的重大部署

　　经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

职责（义务）：政府该做什么？不该做什么？权限（权力）：政府能做什么？不能做什么？

分工：“市场解决效率问题，政府解决公平问题”　　　“市场负责私人产品，政府负责公共产品”

1 、经济建设方面

完善产权保护制度

积极发展混合所有制经济

推动国有企业完善现代企业制度

支持非公有制经济健康发展

坚持和完善基本经济制度

（ 1）坚持和完善基本经济制度

　　公有制与非公有制经济地位 :“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”　　产权 :公有制经济财产权神圣不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。　　公有制经济实现形式：混合所有制（国有资本、集体资本、非公有资本交叉融合）。　　国企功能定位：公共性（提高国有资本收益上缴公共财政比例，二○二○年提到百分之三十，更多用于保障和改善民生；国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献；根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化）。　　改变国进民退状况，加大国企改革，支持非公经济发展。

加快完善现代市场体系

建立公平开放透明的市场规则

完善主要由市场决定价格的机制

建立城乡统一的建设用地市场

完善金融市场体系

深化科技体制改革

（ 2）加快完善现代市场体系

围绕市场规则　　建立统一的市场准入制度：“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”（非禁即入）　　推进工商注册制度便利化：“由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。”（宽进 + 严管）　　建立城乡统一的建设用地市场：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”

围绕定价机制　　推进资源和生产要素价格改革：“推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。”（市场定价）　　限定政府定价范围：“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。”　　农产品价格形成机制 ：“完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。”（缩小剪刀差）

转变政府职能

健全宏观调控体系

全面正确履行政府职能

优化政府组织结构

（ 3）加快转变政府职能

政府职能的明确界定：法治政府、服务型政府

　　“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持 续 发 展 ，促进 共同富裕，弥补市 场失灵。”　　“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、社会管理、市场监管、环境保护等职责。”　　“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。” 　　“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别。”　　“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的倾向”“减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。”

完善税收制度

建立事权和支出责任相适应的制度

改进预算管理制度

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。

（ 4）深化财税体制改革

关于税收

　　完善税收制度。深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。　　建立事权和支出责任相适应的制度（地方政府以后不应进入一般性竞争领域的投资并逐步从竞争性投资领域退出）

　　城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

（ 5）健全城乡发展一体化体制机制

说明：　　第一、并非土地产权制度的改革；　　第二、是农村土地流转制度的变化；　　第三、仅限农民身份，其目的是增加农民的财产性收入；　　第四、小产权房非合法化。

加快户籍制度改革　　“全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”

赋予农民更多财产权利　　“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

　　适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。

（ 6）构建开放型经济新体制

2、政治建设方面　　发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。

推动人民代表大会制度与时俱进

推进协商民主广泛多层制度化发展

发展基层民主

（ 1）加强社会主义民主政治制度建设

协商民主

　　“推进协商民主广泛多层制度化发展。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”

　　民主的三种形式：竞争式（选举式）、谈判式、协商式

　　协商式民主在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识。其核心要素是协商与共识。协商民主的实质，就是要实现和推进公民有序的政治参与。

维护宪法法律权威

深化行政执法体制改革

确保依法独立行使审判权检察权

健全司法权力运行机制

完善人权司法保障制度

（ 2 ）推进法治中国建设

普遍建立法律顾问制度。 确保依法独立公正行使审判权检察权：改革司法管理体

制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。

改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。

废止劳动教养制度。

形成科学有效的权力制约和协调机制

加强反腐败体制机制创新和制度保障

健全改进作风常态化制度

（ 3 ）强化权力运行制约和监督体系

3、文化建设方面

　　建设社会主义文化强国，增强国家文化软实力，必须坚持社会主义先进文化前进方向，坚持中国特色社会主义文化发展道路，培育和践行社会主义核心价值观，巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。

完善文化管理体制

建立健全现代文化市场体系

构建现代公共文化服务体系

提高文化开放水平

推进文化体制机制创新

4、社会建设方面

　　实现发展成果更多更公平惠及全体人民，必须加快社会事业改革，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，努力为社会提供多样化服务，更好满足人民需求。

深化教育领域综合改革

健全促进就业创业体制机制

形成合理有序的收入分配格局

建立更加公平可持续的社会保障机制

深化医药卫生体制改革

（ 1）推进社会事业改革创新

教育　　“统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗，不设重点学校重点班，破解择校难题，标本兼治减轻学生课业负担。”　　“逐步推行普通高校基于统一高考和高中学业水平考试成绩的综合评价多元录取机制。探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考。” 建立更加公平可持续的社会保障制度　　“研究制定渐进式延迟退休年龄政策。” 计划生育政策　　“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展。”医疗　　“取消以药补医”、“健全全民医保体系”、“加快健全重特大疾病医疗保险和救助制度”、“允许医生多点执业”。

改进社会治理方式

激发社会组织活力

创新有效预防和化解社会矛盾体制

健全公共安全体系

（ 2 ）创新社会治理体制

“ 设立国家安全委员会” 新一届中央领导集体关于国家安全战略的思路逐步显现，有利于完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。 标志着中国正从大国走向强国，同时，这也是实现两个一百年目标及“中国梦”大战略的基础。

成立国家安全委员会是国际通行的做法。世界各大国如美国、俄罗斯、日本等均有这一国家机构。而中国作为世界第二大经济体和第一大美元储备国，在如此开放的大背景下，必然可能存在各种国家安全问题。比如领土安全、粮食安全、能源安全，以及网络、健康安全等问题。国际之间越开放，中国面临的安全风险也就越强。日前，党中央提出国内、国际两个大局，如何确保国家安全也就显得尤为重要。

成立国家安全委员会也是适应中国大国地位的有效举措。我们与美国已经建立起大国关系，从国家领导人级别已经开始进行切磋与合作。此前，美方通常会有安全委员会的顾问参加，而中方相对应的通常只有国务委员等，现在中国成立国家安全委员会，从大国外交的角度，中美更加对等。

国家安全委员会

5、生态文明方面

　　建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度

划定生态保护红线

实行资源有偿使用制度和生态补偿制度

改革生态环境保护管理体制

加快生态文明制度建设

6、国防和军队　　紧紧围绕建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队这一党在新形势下的强军目标，着力解决制约国防和军队建设发展的突出矛盾和问题，创新发展军事理论，加强军事战略指导，完善新时期军事战略方针，构建中国特色现代军事力量体系。

7、加强和改善党对全面深化改革的领导

中央成立全面深化改革领导小组

加强全面深化改革的组 织 保证和人才支撑

将改革与坚持党的群 众 路 线结合起来