социальный сектор

Социальное управлениериском: новая концептуальнаябаза для социальной защитыи дальнейших действий

Документ Всемирного банкаИнформационный центр в России

№ 0006

Сборник материалов по вопросам социального

обеспечения

Социальное управление риском: новая концептуальная база для социальной защиты и дальнейших действий

Роберт Хольцман Стеен Йоргенсен

Февраль 2000 г.

Отдел Социального Обеспечения Населения

Отдел Человеческого Развития

Всемирный банк

Сборник материалов по вопросам социального обеспечения населения не являются официальными публикациями Всемирного банка. Они представляют первичные и недоработанные результаты анализов, которые служат для стимулирования дискуссий и комментариев; в цитации и использовании данной работы необходимо взять в учет, что информация в данной работе относится вопросам, изложенным в ней. Заключения, интерпретации, и заключения, изложенные в данной работе принадлежат исключительно авторам, и не должны относится в какой-либо форме ко Всемирному банку, его присоединенным организациям или членам Совета Исполнительных Директоров или странам, которых они представляют.

Бесплатную копию данной работы можно получить в Консультационной службе по вопросам социальной защиты, по адресу: World Bank, 1818 H Street, NW, Washington, DC 20433, USA. Тел.: (202) 458-5267, факс: (202) 614-0471, адрес электронной почты: socialprotection@worldbank.org., или на веб-сайте по адресу: http://www.worldbank.org.org/sp.

21314

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

1

Социальное управление риском: новая концептуальная база для социальной защиты и дальнейших действий

Роберт Хольцман*

Стеен Йоргенсен****

Февраль 2000 г. Дискуссионный доклад по социальной защите №0006

Выдержка

В данной работе предлагается новое определение и концептуальная база для социальной защиты, в основе которых лежит понятие социального управления риском. Данная концепция переносит традиционные области социальной защиты (меры на рынке труда, системы социального страхования и социального обеспечения) в систему, где предусмотрены три подхода к работе с риском (предупреждение рискового события, смягчение его воздействия и преодоление последствий), три уровня формализации управления риском (неформальный, основанный на рыночных механизмах, государственный), а также множество «действующих лиц» (отдельные граждане, домохозяйства, общины/сообщества, НПО, органы государственной власти разного уровня, а также международные организации) в условиях асимметричной информации и различных типов риска. Такой расширенный взгляд на социальную защиту подчёркивает двойственную роль инструментов управления риском: с одной стороны, они защищают базовый уровень благосостояния, а с другой - стимулируют более рискованное поведение. Основное внимание уделяется категориям с низким уровнем дохода, так как они наиболее уязвимы к риску и обычно не располагают надлежащими инструментами для управления им; это не позволяет указанным категориям участвовать в более рискованных, но и дающих более высокую отдачу предприятиях, и, благодаря этому, постепенно выходить из хронической бедности. * Директор, направление социальной защиты, Ассоциация человеческого развития, Всемирный банк Тел. (1-202) 473-0004, e-mail Rholzmann@worldbank.org ** Руководитель сектора, направление социальной защиты, Ассоциация человеческого развития, Всемирный банк, тел. (1-202) 473-4062, e-mail Sjorgensen@worldbank.org

2

I. Введение и обзор1 Революционная идея, которая проводит границу между прошлым и современностью, заключается в возможности управления риском, в понимании того, что будущее – нечто большее, чем каприз богов, и что люди не находятся во власти природы. Питер Л.Бернштейн (1996 г.): Против богов – Удивительная история риска. Социальная защита (СЗ), которая в общем определяется как меры, предпринимаемые обществом для обеспечения защищенности некоторого уровня дохода граждан, снова привлекает к себе внимание во многих странах. Недавние события в Восточной Азии показали, что высокие темпы экономического роста в течение многих десятилетий способны существенно сократить бедность. Вместе с тем, последний финансовый кризис также продемонстрировал, что в отсутствие необходимых мер по защите дохода и программ социального обеспечения люди становятся чрезвычайно уязвимыми при значительном падении ВВП, сокращении размеров заработной платы и (или) росте безработицы. Вследствие этого страны «большой семёрки» обратились во Всемирный банк с просьбой разработать «социальные принципы» и «передовую практику социальной политики», которыми могли бы руководствоваться формирующие политику структуры в работе, направленной на совершенствование минимальных социальных условий для граждан; сюда относится обеспечение СЗ в обычных условиях и в периоды кризисов и потрясений (World Bank, 1999a and b). В странах ОЭСР и государствах, имеющих сходные экономические показатели, где программы СЗ, такие, как активные меры содействия занятости, социальное страхование и социальная помощь реально существуют, возникает озабоченность в связи с высоким и нередко растущим уровнем государственных расходов, особенно с учётом старения населения и ужесточения международной конкуренции. В отличие от этого, в развивающихся странах государства располагают небольшими ресурсами, и не могут направить значительных средств на поддержание дохода населения, несмотря на высокий уровень бедности и низкое благосостояние участников как формального, так и неформального рынков труда. Это противоречие между потребностью в поддержании дохода и явным отсутствием средств, необходимых для решения соответствующей проблемы, служит плохим утешением для более чем 1 млрд. человек в мире, которые живут на сумму менее 1 доллара США в день, для тех, кто потерял работу в результате структурных реформ или процесса глобализации, а также для растущего числа нуждающихся стариков. Возникшая напряжённость может частично объясняться традиционным подходом к СЗ,

1 Данная работа представляет собой полностью переработанный вариант доклада Holzmann and Jorgensen, подготовленного в 1999 г.). В ней отражены многие замечания, предложения и конструктивная критика, полученные в ходе выступлений на конференциях, консультаций с внутренними и внешними партнёрами при подготовке Доклада о стратегии в секторе социальной защиты, а также в ходе обсуждений с многочисленными коллегами и друзьями, как во Всемирном банке, так и за его пределами. Особую благодарность за поддержку при исследовании социального управления риском хотелось бы высказать Ашрафу Гани, Маргарет Грош, Майклу Липтону, Полу Зигелю, Майклу Уолтону и Таре Вишванат. Вместе с тем, возможные ошибки – на совести авторов.

3

который главным образом предполагал меры со стороны государства, предпринимаемые в ответ на возникшие проблемы (в частности, вмешательства на рынке труда, социальное страхование и системы социального обеспечения). Во-первых, в традиционном определении слишком большое внимание уделяется роли государственного сектора. Во-вторых, обычно, говоря о СЗ, подчёркивают чистые затраты и издержки, при этом не учитывая потенциальные положительные эффекты для экономического развития. В-третьих, деление мер СЗ на секторные программы затрудняет выявление присущих им общих характеристик. В-четвертых, что наиболее важно, традиционный подход не позволяет выработать стратегию для действенного сокращения бедности, нередко ограничиваясь лишь общими заклинаниям и не забывать о тех бедных, которые не могут участвовать в процессе роста, предполагающем интенсивное использование труда. Недостатки традиционного подхода стали особенно очевидны, когда сектор СЗ Всемирного банка приступил к разработке Доклада о стратегии в секторе, где отражались прошлые успехи (и неудачи), и, что важно, намечались стратегические направления для будущего кредитования и работы, не связанной с предоставлением займов2. Кроме того, серьезные отрицательные последствия глобального финансового кризиса выявили важность наличия хороших формальных систем СЗ: во многих странах такие системы отсутствовали по причине нежелания вводить программы по образу тех, что используются в ОЭСР, и применялась традиция опоры на помощь семьи. Наконец, программы СЗ, созданные по традиционной схеме, в развивающихся странах имели лишь скромные успехи в деле борьбы с бедностью. По этим и ряду других причин в данной работе исследуется новое определение и концептуальная база, обозначенные как «социальное управление риском», которые должны позволить разрабатывать более эффективные программы СЗ в качестве одного из компонентов пересмотренной стратегии сокращения бедности. Предлагаемое определение рассматривает «СЗ как ряд государственных мер, направленных на то, чтобы (i) помочь гражданам, домохозяйствам и сообществам лучше управлять риском, и (ii) оказать поддержку критически бедным». В рамках этого определения и соответствующей базы для социального управления риском:

• СЗ представлена как система социального обеспечения и вместе с тем – как «трамплин» для бедных. Система социального обеспечения должна охватывать всех, однако, должны также быть и программы, предоставляющие бедным возможность «вырваться» из бедности или по крайней мере возобновить приносящую доход работу.

• СЗ рассматривается не как затраты, а как один из видов инвестиций в формирование человеческого капитала. Ключевым элементом данной

2 В настоящее время работа над Докладом о стратегии в секторе социальной защиты (ДСССЗ) находится в стадии завершения, и он должен быть представлен на Совете исполнительных директоров Всемирного банка в первой половине 2000 г. В Докладе приведены достижения в секторе СЗ и содержатся стратегические направления будущей деятельности в этой области. СЗ – один из самых новых, но наиболее динамичных секторов Всемирного банка; напр., размеры кредитования в этой области с 1992 года выросли в шесть раз, достигнув в 1999 ф.г. 3 млрд. долл. США.

4

концепции является содействие бедным в получении доступа к базовым социальным услугам, избежании социального отторжения и сопротивлении использованию стратегий преодоления последствий, которые могут привести к необратимым отрицательным результатам в периоды негативных потрясений.

• Внимание уделяется в меньшей степени симптомам, но в большей –причинам бедности: бедным предоставляется возможность предпринимать более рискованные действия, обеспечивающие более высокую отдачу; кроме того, стараются избегать неэффективных и несправедливых неформальных механизмов разделения риска.

• Учитывается реальное положение дел. Менее четверти населения планеты, численность которого составляет 6 млрд. человек, имеют доступ к формальным программам СЗ, и менее 5 процентов могут использовать собственные активы для успешного управления риском. В то же время, большинство стран–клиентов Всемирного банка не располагают бюджетными средствами для того, чтобы устранить «разрыв бедности» путём предоставления централизованной государственной финансовой помощи.

Главная идея СУР (Социального Управления Риском) заключается в том, что все граждане и домохозяйства уязвимы перед многочисленными рисками, имеющими различные источники, - естественные (напр., землетрясения, наводнения и болезни) или антропогенные (напр., безработица, ухудшение состояния окружающей среды, война). Эти шоки воздействуют на граждан, сообщества и регионы в основном непредсказуемым образом, либо их невозможно предупредить, и потому они являются причинами бедности и усугубляют её. Бедность связана с уязвимостью, так как бедные обычно более других подвержены риску и в то же время имеют ограниченный доступ к подходящим инструментам управления риском. Поэтому предоставление и отбор соответствующих инструментов СУР становится важной мерой снижения уязвимости и средством выхода из бедности. Для этого необходимо сбалансировать различные механизмы СУР (неформальные, рыночные, государственные) и стратегии СУР (предупреждение, смягчение воздействия риска, преодоление последствий), а также использовать инструменты СУР с учетом соответствия спроса и предложения. Признание важности управления риском для бедных слоев населения - наряду с необходимостью наделения их соответствующими полномочиями и «голосом» и созданием для них необходимых возможностей - также является основной посылкой Отчёта о мировом развитии 2000/01 гг., который посвящён сокращению бедности и в настоящее время находится на стадии подготовки (World Bank 2000). Применение схемы управления риском выходит далеко за рамки социальной защиты, поскольку многие действия государства, такие, как разумная макроэкономическая политика, хорошее управление и обеспечение доступа к базовым услугам образования и здравоохранения, способствуют снижению или смягчению риска, и, соответственно, уязвимости. Такое толкование расширяет традиционное определение социальной защиты, поскольку оно предполагает использование не только государственных инструментов смягчения риска и привлекает внимание к неформальным и рыночным механизмам, а также к их действенности и влиянию на развитие и экономический рост.

5

Основное внимание в данном докладе уделено обоснованию, основным идеям и открытым вопросам касательно новой структуры с тем, чтобы стимулировать дальнейшее её обсуждение. В Разделе II представлена общая информация и причины, побудившие к разработке новой концептуальной базы, в основе которой лежат потребности, проблемы и возможности управления риском. В Разделе III показаны принципиальные положения концептуальной базы, в том числе – три этапа работы с риском, три уровня формальности в управлении риском, источники риска, а также многочисленные «действующие лица». В Разделе IV приведено значение этой базы и нерешённые вопросы, в том числе – границы и области пересечения различных подходов к управлению риском, социальная защита, предоставляемая не только государством, а также новые руководящие принципы. Раздел V содержит заключение с анализом перспектив сектора. II. Общая информация: предназначение, проблемы и возможности Работа с риском3, и с риском изменения уровня дохода в частности, - не новая задача для человечества. Однако возникают новые проблемы, вызванные, например, глобализацией, которые требуют активного управления риском, что позволило бы воспользоваться возможностями для экономического развития и сокращения бедности. В данном разделе представлена общая информация и обоснование новой концептуальной базы и показаны её желательные характеристики. 1. Управление риском: старые и новые вопросы Стихийные бедствия (напр., землетрясения и извержения вулканов), неблагоприятные климатические явления (напр., наводнения и засухи) или состояние здоровья (напр., индивидуальные или эпидемические заболевания, нетрудоспособность, старость и смерть) всегда были предметом особого внимания как для отдельных лиц, так и для общества в целом. Риски, связанные с ними, требовали индивидуальной стратегии защиты (напр., диверсификация выращиваемых культур и формирование запасов), а также (что, возможно, ещё важнее) создания неформальных механизмов совместного участия в риске, основанных на обмене, в рамках расширенных семей, взаимного дарения, эгалитарных племенных систем, издольщины с землевладельцем, и т.п. Немалая часть населения в развивающихся странах в случае рисков до сих пор полагается в значительной степени или исключительно на эти неформальные варианты. Индустриализация и урбанизация привели к двум важным изменениям: распаду традиционных и неформальных механизмов разделения риска и появлению новых рисков, прежде всего – производственного травматизма и безработицы. Следствием этого стал «социальный вопрос», который занимал умы правительств и общества в 3 Понятие риска обычно связывают с неопределённостью или непредсказуемыми явлениями, результатом которых становится снижение уровня благосостояния. Для удобства мы будем использовать термин «риск» в самом широком его понимании, включив в него как предсказуемые, так и непредсказуемые элементы. Для лиц, не располагающих инструментами управления риском, предсказуемые события (напр., сезонная засуха) также приведут к потере дохода, тем самым создавая риски для благосостояния. Более точное понятие, такое как «нежелательные колебания», (Sinha and Lipton 1999) представляется нам несколько громоздким.

6

новых индустриальных государствах во второй половине XIХ в., и который привел к созданию программ «социального страхования» в отношении социальных рисков (см. Hesse, 1997). Начав с обязательного страхования на случай производственных травм, а также медицинского и пенсионного страхования в нескольких развитых странах в конце XIХ в., общество пришло к тому, что спустя около 100 лет в большинстве развитых стран существуют государственные меры, призванные решать проблему «социальных рисков» (таких, как производственная травма, болезнь, инвалидность, смерть и безработица) для большей части населения. Эволюция современной структуры государства на Севере и появление новых государств на освободившемся от колониального прошлого Юге спровоцировали возникновение новых источников риска, связанных с экономической политикой и процессом развития. Среди этих рисков – инфляция и девальвация, вызванные экономической политикой, изменения относительных цен, обусловленные технологией или торговой конъюнктурой, неисполнение обязательств по социальным программам и изменения в налогообложении. Все они существенно сказываются на благосостоянии граждан, домохозяйств и сообществ. Кроме того, сам по себе процесс развития, который может предполагать переселение граждан и ухудшение состояния окружающей среды, может усугубить и усугубляет риски, о чём свидетельствует рост числа стихийных бедствий и более серьёзные последствия для населения, которое нередко бедно (IFRC&RCS, 1999). Недавние тенденции в развитии торговли, технологии и политических систем заложили огромный потенциал для повышения благосостояния во всём мире. Благодаря глобализации торговли товарами, услугами и факторами производства мировое сообщество теперь может пользоваться выгодой от глобальных конкурентных преимуществ. Технология ускоряет темпы инноваций и потенциально способна устранить основные препятствия для развития в интересах многих людей. Политические системы приобретают всё большую открытость, позволяя улучшить государственное управление благодаря подотчетности власть имущих более широким слоям населения. Сочетание этих тенденций формирует уникальную возможность добиться беспрецедентных результатов в социальном и экономическом развитии, сокращении бедности и экономическом росте. Вместе с тем, есть и обратная сторона медали; те же процессы, что позволяют повысить благосостояние, приводят к тому, что результаты становятся менее стабильными для общества в целом, и в ещё большей степени – для конкретных групп населения. Глобальный финансовый кризис 1998 г. продемонстрировал это в мировом масштабе. Нет уверенности в том, что выгоды будут разделены многими гражданами, домохозяйствами, этническими группами, сообществами и странами. Расширение торговли или совершенствование технологии способны дать всем более значительные возможности, однако, они могут и усугубить различия между имущими и неимущими, - всё зависит от социального контекста и стратегии. Вариативность дохода, обусловленная глобализацией, наряду с маргинализацией и социальным исключением [лишением доступа к основным правам и активам, которые предоставляет общество] способна повысить уязвимость основных групп населения. Иначе говоря, риски так же велики, как и потенциальная отдача. Ситуация ещё более осложняется следующим

7

фактором: тенденция к глобализации и более высокая подвижность факторов производства ослабляет способность государства получать доходы и осуществлять независимую экономическую политику, и, соответственно, иметь национальную политику помощи бедным тогда, когда это наиболее необходимо. 2. Почему эффективное социальное управление риском представляется важным? Наличие и использование соответствующих инструментов социального управления риском (СУР) в интересах действенной и эффективной работы с риском, проявляющимся в различных формах4, представляется важным, так как эти инструменты (i) увеличивают индивидуальное и общественное благосостояние в статической ситуации, (ii) способствуют экономическому развитию и росту в динамической ситуации, и (iii) служат важными компонентами эффективного и устойчивого сокращения бедности. Все эти три измерения взаимосвязаны, однако, каждое из них будет кратко рассмотрено в отдельности. (i) Аспекты повышения благосостояния в статической ситуации Удачное СУР обеспечивает три основных результата по увеличению благосостояния даже в статической обстановке: снижение уязвимости, более эффективное сглаживание потребления и более высокую степень справедливости5. Снижение уязвимости. Уязвимость можно определить как вероятность ущерба от непредвиденных событий или как подверженность экзогенным шокам; это понятие расширяет традиционное представление о бедности (Lipton and Ravallion, 1995). Вероятность ущерба от шока зависит от (i) сопротивляемости индивида такому шоку (чем выше сопротивляемость, т.е. способность преодолеть шок, тем ниже уязвимость) и от (ii) серьёзности воздействия (чем серьёзнее воздействие, если риски невозможно снизить, тем выше уязвимость). Подверженность шоку зависит от способности избегать его, - ещё один аспект управления риском. В частности, малоимущие и бедные особенно уязвимы, так как они, как правило, в большей степени испытывают воздействие шоков и имеют меньше инструментов для управления риском; даже

4 Структура СУР имеет дело с риском в общем понимании, однако, лучше всего его можно представить в форме риска для дохода, включающего в себя рыночный доход, вменённый доход, натуральный доход и т.д. Широкое определение дохода также охватывает вопросы социальных услуг, которые невозможно приобрести на рынке. Поэтому СУР не ограничивается денежным аспектом дохода/потребления индивидов или домохозяйств, но лишь подчёркивает эквивалент с точки зрения дохода в целях анализа. Понятие «социальный» относится к форме управления риском, которое в основном использует межличностные обмены, а не к форме риска. Таким образом, мы рассматриваем социальное управление рисками, а не управление социальными рисками. 5 Термин «справедливость» трактуется по-разному. В самым явном виде под ним подразумевают равенство результатов (таких, как доход, потребление или богатство) и наличие ощущения справедливости. Тем не менее, в оценке справедливости присутствуют разнообразные переменные, и отсутствие адекватных функций для оценки всех переменных означает, что их невозможно агрегировать в единый скалярный показатель. Поэтому Сен в течение определённого времени заявлял, что следует рассматривать справедливость в виде «проверочного списка» и использовать результаты для «выявления явной несправедливости» (см. Sen 1998). Мы трактуем данный термин в понимании, более приближённом к традиционному представлению о «справедливости».

8

незначительное снижение благосостояния может быть катастрофическим. Повышение способности бедных и небедных к управлению риском снижает их уязвимость и повышает их благосостояние, и потому должно способствовать сокращению временной бедности и обеспечивать возможность выхода из хронической бедности (Morduch, 1994). Более эффективное сглаживание потребления. Экономические соображения и эмпирический опыт говорят о том, что экономические субъекты предпочитают сглаженное потребление, распределяя потребление ожидаемого дохода на длительный период, возможно – на всю жизнь (Alderman and Paxson, 1992; Besley, 1995; Deaton, 1997; Gerowitz, 1998). Поскольку реализация дохода в основном имеет стохастическую природу, а в периоды отрицательных шоков доход может быть очень низким и даже отрицательным, или потому, что будущие события относительно определённы (напр., сезонная засуха), но инструменты, необходимые для сохранения дохода и перевода его в будущее, отсутствуют, доступ к инструментам управления риском, таким, как возможности сбережения или расходования средств, становится чрезвычайно важным для формирования сглаженного профиля потребления, увеличивающего благосостояние. Более высокая степень справедливости – ещё один результат удачного СУР. Здесь особенно важными представляются два аспекта: (i) Если общество заинтересовано в более равном распределении благосостояния среди индивидов, то более эффективное управление риском способно улучшить распределение благосостояния и благополучия в обществе без фактического перераспределения дохода среди граждан. Согласно вероятному сценарию, в рамках которого слои населения с менее высоким доходом в большей степени ограничены в возможностях выравнивать потребление, более эффективное управление риском ослабляет это ограничение и, тем самым, помогает повысить благосостояние именно малоимущих групп, что приводит к более равному распределению индивидуального благосостояния (Holzmann, 1990). (ii) Справедливость традиционно рассматривают с двух противоположных точек зрения: равенство возможностей и равенство результата. Понятие равенства возможностей очень привлекательно в том случае, если различия в распределении дохода обусловлены только разницей в усилиях индивидов; оно, однако, теряет убедительность, если принимать во внимание основные шоки, угрожающие выживанию индивидов. Чаша весов склоняется в пользу «корректировок итогов», т.е. перераспределения в пользу «проигравших». Понятие равенства результата весьма привлекательно с моральной точки зрения, но если учесть изменения в индивидуальном поведении, его использование становится проблематичным. В итоге повышение справедливости балансирует между минимальной концепцией предоставления равных возможностей и максимальной концепцией, когда делаются попытки достичь равенства результатов. Тем не менее, аргументы в пользу перераспределения становятся тем более вескими, чем в большей степени получение индивидуального дохода обусловлено внешними факторами, напр., отрицательными шоками.

9

(ii) Динамичное экономическое развитие и аспекты роста Отсутствие подходящих инструментов СУР отрицательно сказывается на экономическом развитии и росте и может закрепить и даже углубить бедность, о чём свидетельствуют три приведённых ниже примера. Наличие полного «арсенала» инструментов СУР должно привести к обратному. Сглаживание дохода и потребления. Сглаживание благосостояния домохозяйств может принимать две формы: (i) домохозяйства могут сглаживать доход (что нередко достигается консервативным выбором производства и занятости и диверсификацией экономической деятельности) или (ii) домохозяйства могут сглаживать потребление, осуществляя заимствования или накапливая сбережения, наращивая и истощая активы, корректируя предложение труда (включая труд своих детей), а также используя формальные и неформальные механизмы совместного несения риска (Morduch, 1995). Отсутствие эффективных рыночных или государственных инструментов сглаживания потребления нередко приводит к использованию дорогостоящих неформальных механизмов преодоления последствий отрицательных шоков, напр., детей забирают из школы, сокращают питательную ценность продуктов, распродают производственные активы или не уделяют достаточного внимания формированию человеческого капитала. Лица, живущие в нищете, настолько близки к «черте выживания», что крайне неохотно идут на риск, и их поведение и результаты деятельности могут иметь нелинейную природу (Ravallion, 1997). Из-за того, что домохозяйства сознают отсутствие инструментов сглаживания потребления, и вследствие их нежелания идти на риск, они будут участвовать в предприятиях с низким риском и низкой отдачей. Согласно оценкам, проведённым в отношении сельскохозяйственного сектора Индии, сглаживание дохода может снизить прибыль сельских товаропроизводителей на 35 процентов для нижнего квартиля по доходу (Binswanger and Rosenzweig, 1993). Действенность и стоимость неформальных положений. Неформальные инструменты совместного несения риска нередко сопряжены с высокими транзакционными издержками и скрытой стоимостью упущенной альтернативы. Эти инструменты фактически представляют собой вариант взаимного страхования, который поддерживает нуждающихся, работает по принципу сбалансированной взаимности, и не является страховым механизмом в традиционном понимании6. Эти механизмы неформальны, так как в традиционных аграрных обществах не существует юридических средств обеспечить обязательность договорённостей о взаимопомощи или принудительное их исполнение, и это имеет следующие важные последствия:

6 «Сбалансированная взаимность» означает, что при дарении любого «подарка» даритель имеет все основания ожидать, что когда-нибудь потом, в неизвестный пока момент, его «отдарят». В этом смысле неформальные страховые системы можно уподобить выдаче займа, погашение которого условно и зависит от состояния заёмщика (см., напр., Plateau 1996, Ligon et al. 1997). Данные в пользу последнего наблюдения представлены Udry (1990; 1994) для Нигерии. В среднем «исправный» заёмщик погашает на 20,4% больше, чем занимал, в то время как «неудачник» погашает на 0,6% меньше суммы займа. Кроме того, погашение зависит от успеха работы кредитора. Успешный кредитор получает в среднем на 5% меньше предоставленной им суммы, а кредитор, положение которого неблагоприятно, - на 11,8% больше, чем ссудил.

10

• крайне бедные обычно исключены из этих механизмов, так как они не в состоянии сделать ответное дарение тем, кто помог им;

• в случае масштабных или ковариативных шоков эти механизмы становятся недейственными или неэффективными;

• в целях соблюдения обязательств оказывается мощное общественное давление, а это нередко сопряжено с сохранением таких социальных структур, которые сдерживают экономический рост (Plateau, 1999), а также

• используется «технология обязательств», которая нередко носит церемониальный характер, а также обмен дорогостоящими подарками, которые могут составлять существенную долю дохода (Walker and Ryan, 1990).

Стоимость государственных механизмов. Применение государственных инструментов управления риском (таких, как распределительные пенсионные системы, страхование на случай безработицы или системы социальной помощи) может существенно повысить благосостояние индивидов и способствовать более интенсивному развитию стран. Вместе с тем, неудовлетворительно разработанные и (или) внедрённые системы, проблемы в сфере государственного управления или чрезмерная щедрость и те последствия, которые она несёт для бюджета, способны привести к существенным издержкам с точки зрения благосостояния как для индивидов, так и для общества в целом. В качестве примеров можно привести то, как работает рынок труда в странах ОЭСР (OECD, 1994 и 1999), влияние чрезмерно щедрой пенсионной системы на государственные финансы и макроэкономическую стабильность в Бразилии, а также потенциальные последствия высоких социальных расходов для конкурентоспособности и экономического роста при сохранении значительных «очагов» бедности. Эти примеры показывают, что развитым странам также требуется пересмотреть имеющиеся в их распоряжении инструменты СУР в интересах всего населения, и особенно – бедных. (iii) Аспекты сокращения бедности Наверное, к настоящему моменту уже стало ясно, почему СУР имеет особое значение для сокращения бедности; здесь можно выделить три основных аспекта: оно способствует сокращению временной бедности, предотвращает более серьезное «сползание» в бедность, служит путём выхода из бедности. Большинство панельных данных (в т.ч. представленных в Таблице 2.1) говорят о том, что от одной пятой до половины лиц, находившихся на момент обследования ниже черты бедности, как правило, бедными не являются, но перешли в разряд «малопотребляющих» вследствие определенных событий жизненного цикла (напр., создание семьи) или – что чаще – вследствие утраты дохода (напр., безработица или болезнь), наличия особых потребностей (напр., лечения) и отсутствия трансфертов дохода с течением времени (Sinha and Lipton, 1999). Наличие соответствующих инструментов СУР может существенным образом сократить масштабы временной бедности: при этом сократится доля лиц, уровень дохода которых в течение жизни превышает черту бедности, но уровень потребления становится низким в конкретный момент времени.

11

Таблица 2.1 Перемещение населения относительно черты бедности для некоторых стран

Процент домохозяйств, которые: Бедны всегда Бедны иногда Никогда не бедны Китай Кот д’Ивуар Эфиопия Пакистан Россия Южная Африка Вьетнам Зимбабве

1985-1990 1987-1988 1994-1997 1986-1991 1992-1993 1993-1998 1992/93-97/98 1992/93-1995/96

6,2 25,0 24,8 3,0 12,6 22,7 28,7 10,6

47,8 22,0 30,1 55,3 30,2 31,5 32,1 59,6

46,0 53,0 45,1 41,7 57,2 45,8 39,2 29,8

Источник: Baulch and Hoddinott, 1999 and Vietnam Draft Poverty Report, 1999. Бедные обычно являются наиболее уязвимыми группами общества, так как они нередко больше других подвержены всему диапазону рисков, и в то же время имеют наименьший доступ к соответствующим инструментам управления рисками. Сократить риски посредством их предупреждения, как правило, невозможно, так как это не по силам отдельному человеку, домохозяйству, а иногда – и сообществу. Личные и неформальные инструменты управления риском действенны только в условиях менее крупных и распространяющихся на конкретное домохозяйство рисков; если сообщество подвергается воздействию значительных отрицательных шоков, такие механизмы не срабатывают. При этом в распоряжении бедных остаются лишь механизмы преодоления последствий, такие, как прекращение получения образования детьми, срочная распродажа имущества по бросовым ценам, сокращение потребления продуктов питания, - всё это ставит под угрозу их будущую способность к заработку, провоцирует ещё более глубокую бедность, и, возможно, нищету. Из-за угрозы нищеты и гибели бедные крайне неохотно идут на риск и потому редко участвуют в более рискованных, но и потенциально более выгодных предприятиях. В итоге бедные не только не способны воспользоваться теми возможностями, которые открывает мир эпохи глобализации, но и оказываются в ещё большей степени подверженными более серьёзным рискам, связанным с этим процессом. В отсутствие возможности идти на риск и заниматься более выгодным производством, бедность для них и их детей может оказаться долгосрочной. Повышение способности бедных управлять риском становится важной задачей в интересах не только борьбы с временной бедностью, но и достижения долговечного сокращения бедности (см. World Bank, 2000). III. Важнейшие компоненты новой концептуальной базы 1. Определение и основные понятия Новое широкое определение СЗ построено на понятии социального управления риском:

СЗ предполагает меры со стороны государства с целью (i) оказания помощи индивидам, домохозяйствам и сообществам в более эффективном управлении риском

и (ii) предоставления поддержки критически бедным.

12

Данное определение объединяет традиционные инструменты СЗ, включая действия на рынке труда, программы социального страхования и социального обеспечения в рамках одной темы. Оно выходит за рамки предоставления государством инструментов управления риском и охватывает действия государства, направленные на совершенствование рыночных и нерыночных (неформальных) инструментов такого рода. Понятие СУР шире, чем новое определение СЗ, и включает в себя стратегии управления риском (УР), такие как осуществление сельскохозяйственных проектов, снижающих последствия засухи, и проведение экономической политики, смягчающей макроэкономические шоки. С другой стороны, определение СЗ шире СУР и включает меры, призванные поддержать критически бедных7. Основными элементами модели социального управления риском являются:

• Стратегии управления риском (снижение вероятности возникновения рискового события, смягчение воздействия риска, преодоление последствий);

• Положения управления риском по степени их формальности (неформальные, рыночные и государственные, или обязательные); а также

• «Действующие лица» в процессе управления риском (от индивидов, домохозяйств, сообществ, НПО, рыночных институтов, правительства до международных организаций и мирового сообщества в целом).

Эти элементы существуют на фоне (i) разных уровней асимметричной информации и (ii) различных форм риска. В следующих подразделах будут последовательно рассмотрены все указанные элементы; вначале речь пойдет о проблеме асимметричной информации и различных формах риска, так как оба этих аспекта чрезвычайно важны для других элементов модели. 2. Важность (а)симметричной информации для управления риском Асимметричная информация, присутствующая у рыночных партнёров, индивидов, групп и государства, имеет важное значение для формы и действенности инструментов по управлению риском, а также для способности государства обеспечить более справедливый результат с точки зрения дохода и распределения активов. В условиях, когда все экономические субъекты располагают симметричной информацией, а рынки полны, источники и характеристики рисков не имеют значения для управления риском: первым и единственным инструментом работы с любым видом риска являются контракты с полным страхованием/условные договоры (Врезка 1). Но, если отойти от этого теоретически важного, но нереалистичного эталона, процесс управления риском осложняется. Когда индивиды, домохозяйства или сообщества владеют частной информацией, оказывается, что некоторые рынки для риска создать 7 Под «критически бедными» понимают бедных, которые были бы неспособны обеспечивать собственное существование даже при наличии возможности трудоустройства.

13

невозможно, они не справляются со своими функциями или действуют неэффективно. Страхование становится единственным, и зачастую – не оптимальным способом работы с риском, а для многих видов рисков отсутствует и страхование. В качестве замены дорогостоящей проверки со стороны государства используют кредитные соглашения и трудовые договоры. Вместо рыночных инструментов выступают неформальные механизмы совместного несения риска; это особенно характерно для ранних стадий экономического развития, поскольку финансовые системы чрезвычайно уязвимы при использовании информации частного характера. В принципе, государству принадлежит важная роль по формированию, регулированию и надзору за работой рынков риска, а также по предоставлению инструментов для работы с риском там, где рынок окажется несостоятельным. Но проблема асимметричной информации распространяется также и на отношения между гражданами и государством, что приводит к случаям несостоятельности государства и возникновению политического риска. В итоге на деле существуют разнообразные инструменты управления риском (УР), которые предоставляются самыми различными «действующими лицами», каждое из которых имеет собственные преимущества, меняющиеся со временем и неодинаковые в разных странах. Врезка 1. Значение (а)симметричной информации для управления риском В идеальном мире (по Эрроу-Дебро), где присутствует симметричная информация и полные рынки, и допускается, что все, кто принимает решения в экономике, могут определить, согласовать и, в конечном итоге, проверить положение мира, в котором они знают предпочтения и убеждения друг друга, в отношении всех рисков можно найти рыночные решения, а государство вмешивается из соображений распределения и его действия не привносят искажений: • Поскольку каждый риск полностью известен, можно установить актуально справедливую

цену, а дееспособные индивиды могут полностью застраховать (и застрахуют) себя. Страхование (условные требования, возникновение которых зависит от возможных событий) в такой ситуации – единственный и оптимальный инструмент для работы со всеми рисками (включая риск стихийных бедствий).

• Все недееспособные индивиды будут полагаться на государственные или частные трансферты (предоставляемые по альтруистичным или иным соображениям).

• Более равное распределение доходов или активов может быть достигнуто посредством введения аккордных налогов и трансфертов не вносящих искажений, однако, для этого требуется перераспределение дохода или богатства между индивидами.

• В таких условиях, где любой эффективный по Парето результат можно описать как равновесие совершенно конкурентных рынков, эффективность и справедливость можно отделить друг от друга.

Представленный выше мир – важный, но лишь теоретический, гипотетически возможный сценарий, в то время как наличие асимметричной информации в реальном мире приводит, помимо прочего, к следующему: • Проблеме «морального риска», отрицательному отбору и недостаточным правам

собственности, что становится причиной неудовлетворительного функционирования или краха рынков риска (и требует вмешательства государства в области предоставления услуг и регулирования);

14

• Транзакционным издержкам и формированию определенных институтов, таких, как долговые и трудовые соглашения, для того, чтобы избежать дорогостоящей государственной проверки или появления неформальных механизмов совместного несения риска;

• Появлению внутренне обусловленного риска, который подконтролен экономическим субъектам или подвержен их влиянию;

• Возникновению ситуаций, в которых контракты полного страхования/условные договоры более не являются оптимальным и даже субоптимальным инструментом управления риском;

• Важности источников и форм риска с точки зрения создания и отбора наиболее приемлемых инструментов управления риском;

• Взаимосвязи между соображениями эффективности и перераспределения: вмешательство государства с целью повышения эффективности в настоящее время дает эффект распределения; перераспределительные действия влияют на эффективность; в результате более равное распределение благосостояния может быть достигнуто без перераспределения дохода между индивидами;

• Неравному распределению асимметричной информации, при котором имеется множество «действующих лиц», обладающих разными преимуществами в управлении риском и, вследствие этого, приобретению информацией статуса товара и инструмента власти; а также

• Наличию случаев несостоятельности рынка и государства в предоставлении инструментов управления риском, что приводит к появлению определенных рыночных и политических рисков, которые необходимо учитывать при разработке программ.

Источники: Авторы и Stiglitz (1975 and 1988), Eichenberger and Harper (1997), Kambur and Lustig (1999). 3. Формы и измерение риска и их значение для управления риском Как было указано выше, в мире асимметричной информации источники риска и его характеристики влияют на выбор инструментов управления риском; кроме этого, измерение риска не ограничивается только вариативностью/средним квадратичным отклонением. Способность индивидов, домохозяйств или сообществ работать с риском и применять соответствующие инструменты управления им зависит от характеристик риска: его источника, корреляции, частотности и интенсивности. Источники риска могут носить естественный характер (напр., наводнения) или быть связанными с деятельностью человека (напр., инфляция, вызванная экономической политикой); риски могут быть некоррелированными (идиосинкразическими) или коррелированными между индивидами (ковариативными), по времени (повторяющимися) или с другими рисками (объединенными). Они могут иметь низкую частотность, но оказывать серьезное воздействие на благосостояние (катастрофичные), либо высокую частотность с незначительными последствиями для благосостояния (не катастрофичные). Во Врезке 2 представлены основные источники риска и степень ковариативности, которая может колебаться от чисто идиосинкразических (микро) до регионально ковариативных (мезо) и ковариативных в масштабе страны (макро) событий. Напр., неформальные или рыночные инструменты УР нередко позволяют справляться с идиосинкразическими

15

рисками, однако, они неэффективны в условиях макро-рисков, обладающих высокой ковариативностью. Врезка 2: Основные источники риска

Микро Мезо Макро__________ (Идиосинкразический) (Ковариативный)

Источник: адаптировано из Holzmann and Jorgensen, 1999, Sinha and Lipton, 1999, WDR/Kanbur, 2000.

Риск и его измерение традиционно были связаны с вариативностью дохода или потребления; обычно измерение было основано на вариации или среднеквадратическом отклонении. Тем не менее, если требуется измерить влияние риска на благосостояние (в частности, бедных), то такой подход во многих случаях окажется непригодным. Можно вывести три показателя риска из трёх широких классов тех целей, которые домохозяйства преследуют при управлении рисками; для этих показателей существуют разные требования к информации и они имеют разное значение для стратегии

Природа

Жизненный цикл

Осадки Сели Извержения вулканов

Землетрясения Наводнения Засуха Ураганы

Здоровье Болезнь Травма Инвалидность

Эпидемия

Рождение Старость Смерть

Общество Преступность Насилие в семье

Терроризм Банды

Гражданский конфликт Война Напряжённость в обществе

Экономика Сокращение производства Кризис платёжного баланса, финансовые или валютные кризисы Резкое изменение условий торговли, обусловленное торговлей или технологией

Переселение Безработица

Неурожай

Крах бизнеса

Политика Дискриминация по этническому признаку

Бунты Политический дефолт по социальным программам Государственный переворот

Окружающая среда

Загрязнение Уничтожение лесов Ядерная катастрофа

16

социального управления риском и управления риском силами домохозяйств (Врезка 3). Поскольку для крайне бедных индивидов актуальным показателем риска будет максимально возможная потеря благосостояния, наиболее пригодными инструментами УР станут те, что способны минимизировать эту потерю (напр., предоставление базовых услуг здравоохранения или продовольственная помощь в чрезвычайных ситуациях). Для индивидов, находящихся у черты бедности, соответствующим показателем риска является минимизация вероятности сокращения потребления ниже определённого уровня; в этом случае надлежащими инструментами УР станут те, что обеспечивают сглаживание потребления за счёт накопления сбережений/расходования средств. Поскольку для групп с более высоким доходом важным показателем риска является среднеквадратическое отклонение дохода, наиболее подходящим инструментом УР скорее всего будет диверсификация портфеля и страхование. Врезка 3: Цели управления риском и измерение риска Цель УР I: Минимизировать размеры возможных потерь благосостояния. Такая цель особенно актуальна для крайне бедных и уязвимых групп, так как для них максимальная потеря может означать нищету или гибель. Правилом решения является «принцип минимума-максимума», т.е. избежание действий, приводящих к максимально возможным потерям благосостояния. Для такого решения не требуется информация о вероятности, - лишь о совокупности функций потерь, а измеренный риск представляет собой количественный показатель - потери.

[min max (потери)]: количество Цель УР II: Минимизация вероятности падения потребления ниже определённого порогового уровня. Такая цель актуальна для лиц, находящихся вблизи черты бедности. Правило решения – «безопасность превыше всего», т.е. избежание действий, которые могут привести к падению уровня потребления ниже определённого порога. Для принятие решения требуется информация об ожидаемом доходе от альтернативных видов деятельности и пороговом значении потребления; измеренный риск представляет собой вероятность.

[min Pr{ct ≤ cmin}]: вероятность Цель УР III: Максимизация ожидаемой отдачи при определённом уровне её вариативности. Эта цель актуальна для лиц с более высоким уровнем дохода, для которых риск его снижения не связан с бедностью и нищетой. Правило решения – максимизировать функцию ожидаемой полезности, ограниченную уровнями вариативности дохода, обусловленной предпринимаемыми действиями. Для принятия решения необходима информация о предпочтениях в отношении риска, ожидаемой отдаче от портфеля активов и распределении отдачи от различных видов активов. В особом случае функции полезности V(μ,σ), которая зависит лишь от первых двух моментов распределения вероятности в зависимости от структуры активов, функцию цели можно легко записать, и среднеквадратическое отклонение σ становится удобным показателем риска .

[max V(μ,σ)]: среднеквадратическое отклонение (σ) Источники: авторы, на основании Siegel and Alwang, 1999.

17

4. Основные категории стратегий управления риском и степень формальности Следствием асимметричности информации в реальном мире, а также важности формы риска для подбора инструментов УР является существование различных стратегий работы с риском и степеней формальности, которыми можно успешно воспользоваться. Предлагаемая ниже схема «три на три» в настоящее время уже расширена для применения в регионах (для Африки, см. World Bank, 1999c), а также для использования в аналитических целях (Siegel and Alwang, 1999). (i) Стратегии управления риском делятся на три широкие категории: a. Стратегии предупреждения: цель – снижение вероятности риска ухудшения

ситуации. Они используются до возникновения риска. Снижение вероятности неблагоприятного риска повышает ожидаемый доход населения и снижает его вариативность (оба эффекта приводят к повышению благосостояния). Стратегии, призванные предупредить случаи риска для дохода, или сократить их число, весьма многочисленны, и их перечень выходит за рамки традиционной СЗ. К ним относятся меры в области разумного макроэкономического управления, общественного здравоохранения, защиты окружающей среды, образования и обучения. Меры СЗ предупредительного характера обычно предполагают действия, направленные на снижение риска на рынке труда, в частности – риска безработицы и недостаточной занятости или низкой заработной платы из-за отсутствия необходимых навыков или неудовлетворительно действующих рынков труда. Они охватывают трудовые стандарты и (неудовлетворительное) функционирование рынка труда, вызванное несоответствием навыков имеющемуся спросу, плохим регулированием рынка или иными искажениями.

b. Стратегии смягчения воздействия риска: цель – снизить потенциальные

последствия будущего риска ухудшения ситуации. Как и стратегии предупреждения, стратегии смягчения воздействия риска используются до наступления риска. В то время, как стратегии предупреждения снижают вероятность наступления риска, стратегии смягчения снижают потенциальные последствия, возможные при его наступлении. Смягчение воздействия риска может принимать разные формы:

• Диверсификация портфеля снижает вариативность дохода благодаря использованию разнообразных активов, отдача от которых не обладает совершенной корреляцией. Для этого необходимо приобретение и управление различными активами (напр., физическим, финансовым, человеческим и социальным видами капитала в их различных выражениях). В частности, если индивиды могут совершать инвестиции только в человеческий капитал, они в состоянии обеспечить диверсификацию между различными видами деятельности, но, скорее всего, в ущерб отдаче. Если женщины не могут владеть землёй или наследовать её и при этом не имеют доступа к надёжным финансовым инструментам, они могут приобретать изделия из золота и драгоценных камней. Поскольку такие активы обычно обеспечивают низкую отдачу и недостаточно эффективно защищают от риска, в интересах управления

18

риском чрезвычайно важно (особенно для бедных) иметь доступ к широкому набору активов.

• Неформальные и формальные страховые механизмы характеризуются участием

в риске (т.е. объединением риска) нескольких индивидов, риски каждого из которых не (значительно) коррелируют. В то время как формальное страхование имеет преимущество в виде значительного пула участников (благодаря чему риски становятся менее коррелированными), плюс неформального страхования заключается в менее высокой степени асимметрии информации. Характеристики формального или рыночного страхового механизма (уплата привязанного к риску страхового взноса обеспечивает получение выплат при наступлении определённого случая) ясны. Неформальные страховые механизмы описать сложнее, так как они имеют различные, иногда завуалированные формы, так как один и тот же «институт» (напр., семья или сообщество) выполняет как страховые, так и нестраховые функции.

• На финансовых рынках всё чаще используют хеджирование (напр., в отношении

форвардных валютных контрактов); этот инструмент основан на обмене риском или выплате определённой цены за риск тому, кто соглашается нести этот риск. Тем не менее, данный механизм не срабатывает применительно к заработку и при формальном предоставлении, - влияние асимметричной информации слишком сильно. Вместе с тем, в неформальных/личных схемах присутствуют его элементы. Например, различные семейные схемы (брак) и некоторые трудовые договоры ближе к хеджированию, чем к страхованию.

c. Стратегии преодоления последствий: цель – сократить масштабы

последствий наступления риска. Основные формы этого подхода включают в себя: индивидуальное расходование накоплений/заимствование, миграцию, продажу труда (включая труд детей), сокращение потребления продуктов питания, или использование государственных или частных трансфертов. Государству при этом принадлежит важная роль; например, оно помогает людям в ситуации, когда отдельные домохозяйства не накопили достаточно средств, чтобы справиться с повторными или катастрофичными рисками. Люди могут оставаться бедными на протяжении всей своей жизни, вовсе не имея возможности аккумулировать активы, и малейшая потеря дохода превращает их в нищих и способна привести к необратимым изменениям.

(ii) Инструменты/схемы, используемые в рамках каждой из указанных трёх стратегий управления риском различаются по степени формальности. Предлагается следующее деление: а. Неформальные схемы (напр., брак, взаимная поддержка в сообществе и

сбережения в виде реальных активов, таких, как скот, недвижимость и золото). В отсутствие рыночных институтов и услуг, предлагаемых государством, реакция индивидуальных домохозяйств заключается в самозащите посредством неформальных/личных схем (Alderman and Paxon, 1994; Besley, 1995; Ellis, 1998).

19

Они позволяют избежать большинство проблем, связанных с информацией и координацией, которые приводят к несостоятельности рынка, однако, их действенность может быть ограничена, а стоимость в виде прямых затрат и упущенных альтернатив – слишком высока (Coate and Ravallion, 1993; Morduch, 1999a). В качестве примеров можно привести приобретение и продажу реальных активов, неформальные заимствования и кредитование, диверсификацию производимых культур и севооборота, использование более надёжных производственных технологий (напр., выращивание менее рискованных культур), а также хранение товаров для их будущего потребления.

b. Рыночные схемы (напр., финансовые активы – наличные деньги, средства на

банковских счетах, облигации и акции – и страховые контракты). Предложение денег в условиях низких темпов инфляции, финансовые активы, доходность которых положительна и определяется рыночной конъюнктурой, а также актуарно справедливые страховые контракты существенно повышают возможности домохозяйств (в том числе и бедных) по управлению риском. Впрочем, для того, чтобы они работали, необходимы эффективные институты финансового рынка (в том числе – центральный банк, банковская система, фондовые рынки и страховые компании); между тем, опыт показывает, что для их развития требуется время и необходимо преодолевать немало препятствий. Кроме того, с тем, чтобы применение этих инструментов повышало благосостояние, нужно, чтобы сами индивиды обладали определёнными финансовыми знаниями. Поскольку становление эффективных институтов финансового рынка – длительная задача, и даже успешные банки не желают ссужать деньги в отсутствие обеспечения, в процессе развития важная роль принадлежит различным формам надёжных институтов микрокредитования.

c. Схемы, предоставляемые государством или вводимые им в обязательном

порядке (напр., социальное страхование, трансферты и общественные работы). В случаях, когда неформальные или рыночные схемы отсутствуют, не справляются или работают неэффективно, государство может предоставлять или вводить в обязательном порядке программы (социального) страхования (напр., на случай безработицы, старости, травмы на производстве, инвалидности, потери кормильца и болезни). Благодаря обязательному участию в рисковом пуле удаётся обойти проблему отрицательного отбора и положительно воздействовать на благосостояние. Поскольку такие программы обычно распространяются на тех, кто занят официально, охват ими в развивающихся странах, как правило, невысок. С другой стороны, государство располагает разнообразными инструментами для устранения последствий для потребления в результате потери дохода после шока; оно может использовать социальную помощь (напр., пособия на основании оценки нуждаемости в денежной и натуральной форме), дотирование базовых товаров и услуг, а также программы общественных работ. Оно также может предоставить всему населению или какой-либо определенной группе (напр., престарелым) пособия в определённом размере. Выбор будет зависеть от соображений перераспределения, имеющихся бюджетных ресурсов, административных возможностей и природы риска.

20

(iii) Примеры социального управления риском, сгруппированные по типу стратегии и степени формальности, представлены в Таблице 3.1. Таблица 3.1: Стратегии и схемы социального управления риском – Примеры

Стратегии/ схемы

Неформальные Рыночные Государственные

Сокращение риска • Менее рискованное

производство • Миграция • Должное питание и

вскармливание • Осуществление

гигиенических мероприятий и других мер профилактики заболеваний

• Обучение в процессе работы

• Знакомство с финансовым рынком

• Требования к работникам со стороны компании и рынка

• Удачная макроэкономическая политика

• Обучение до начала работы

• Меры в отношении рынка труда

• Требования к работникам

• Меры по сокращению детского труда

• Меры в отношении инвалидов

• Профилактика СПИД и других заболеваний

Смягчение воздействия риска Портфель • Несколько мест работы

• Инвестиции в людские, физические и реальные активы

• Инвестиции в социальный капитал (традиции, взаимное дарение)

• Вложения в разные финансовые активы

• Микрофинансирование

• Пенсионные системы • Передача активов • Защита прав

собственности (особенно для женщин)

• Помощь в доступе малоимущих групп к финансовым рынкам

Страхование • Брак/семья • Схемы сообщества • Совместное проживание • Трудовые

договоренности

• Пенсионные аннуитеты

• Страхование на случай утраты трудоспособности, несчастного случая и пр. (напр., страхование урожая)

• Обязательное/ предоставляемое страхование на случай безработицы, старости, нетрудоспособности, потери кормильца, болезни, и т.д.

Хеджирование • Расширенные семьи • Трудовые договоры

Преодоление последствий риска • Распродажа реальных

активов • Заимствование у

соседей • Трансферты внутри

сообщества/ благотворительность • Использование детского

труда • Расходование

человеческого капитала • Сезонная/временная

миграция

• Продажа финансовых активов

• Заимствования у банков

• Помощь в случае стихийных бедствий

• Трансферты/ социальная помощь • Субсидии • Общественные работы

Источник: авторы по материалам Holzmann and Jorgensen (1999).

21

5. Основные «действующие лица» и их роли в СУР Поскольку вопрос социального управления риском возникает в связи с частной (асимметричной) информацией, роль «действующих лиц»/институтов следует рассматривать с точки зрения их способности оптимально работать в сложившейся ситуации. Так как последствиями асимметрии информации является несовершенство рыночных институтов («несостоятельность рынка») и недоброжелательное поведение государства («несостоятельность политики»), относительные роли следует оценивать в перспективе. Учитывая, что индивиды/домохозяйства обладают практически всей частной информацией, значительная часть управления риском может осуществляться на уровне домохозяйства. Смягчение воздействия риска (благодаря приобретению различных активов и заключению страховых контрактов) и преодоление последствий (посредством расходования сбережений либо заимствований) оптимизирует график потребления для значительного числа рисков. Чем лучше рыночные инструменты, тем более существенное УР можно осуществлять на этом уровне (Hoogeveen, 2000). Соответственно, отсутствие подходящих рыночных инструментов приводит к усилению неформальных схем УР на уровне домохозяйства, что зачастую менее действенно и неэффективно в динамических условиях, а также может привести к нежелательным социальным последствиям (напр., использование детского труда). Следующими за домохозяйствами «запасами» частной информацией обладают сообщества. Поэтому в отсутствие необходимых рыночных институтов сообщества в развивающихся странах выработали различные неформальные механизмы совместного участия в риске. Эти механизмы обеспечивают разнообразные инструменты смягчения воздействия риска и преодоления его последствий, предоставляют защиту и услуги, которые не могут дать рыночные инструменты, а также являются частью «социального капитала». В качестве примера можно привести схемы «сусу» в Западной Африке, варианты взаимной поддержки, подкреплённые празднествами и ритуалами в странах Южной Азии, а также «похоронные сообщества» в странах региона Анд. Несмотря на то, что они выполняют функцию совместного участия в риске, некоторые из этих инструментов могут быть нежелательны с точки зрения общества, поскольку они сохраняют иждивенческие структуры или мешают экономическому развитию (Platteau, 1999). Неправительственные организации не обязательно располагают столь же значительным объемом частной информации, что и тесно сплочённые сообщества, однако, их местный и неформальный характер позволяем им отслеживать индивидуальное поведение лучше, чем формальным рыночным институтам. Это объясняет, почему во многих развивающихся странах существуют и имеют большое значение схемы сбережений и микрокредитования, поддерживаемые НПО. Рыночные институты, такие как банки и страховые компании, вынуждены использовать публичную информацию, и потому сталкиваются с проблемами морального риска и отрицательного отбора. С другой стороны, при эффективном регулировании и надзоре концепция «ценности для акционеров» заставляет их

22

действовать прозрачно и высокоэффективно, предоставляя всем жителям страны разнообразные инструменты управления риском. Рыночные структуры, действующие в условиях конкуренции, также способны эффективно предоставлять услуги, финансируемые государством (напр., поиск вариантов трудоустройства, выплаты в рамках социальной помощи, и т.п.). Главная задача в процессе преодоления последствий риска с учётом новой проблемы (отношения «заказчик-исполнитель») – подготовить контракты таким образом, чтобы максимальным образом обойти проблему частной информации. Многие важные функции в области социального управления риском принадлежат государству. Важнейшие из них таковы: (i) осуществление стратегических действий по предупреждению риска, (ii) содействие формированию рыночных финансовых учреждений, обеспечивая им благоприятные юридические условия, осуществляя их регулирование и надзор, а также упрощая передачу информации, (iii) предоставление инструментов управления риском в случаях несостоятельности частного сектора (напр., страхование на случай безработицы) или отсутствия у индивидов информации, необходимой для самостоятельного обеспечения («близорукое» поведение), (iv) предоставление систем социального обеспечения при преодолении последствий риска, а также (v) перераспределение дохода в том случае, если результаты работы рынка представляются неприемлемыми с точки зрения благосостояния общества. Международные организации, такие, как МВФ, Всемирный банк, МОТ и структуры ООН, двусторонние донорские организации и мировое сообщество в целом являются важными участниками процесса социального управления риском, хотя их роль зачастую воспринимается неоднозначно (см. Deacon et al., 1997). Бреттон-Вудские организации важны в предоставлении средств на структурную перестройку и осуществление неотложных мер во время экономических и финансовых кризисов; структуры ООН и двусторонние донорские организации занимаются оказанием помощи после стихийных бедствий. Однако, помимо такого рода поддержки при устранении последствий неблагоприятных рисков международные организации и многие международные НПО также предлагают меры по сокращению риска (напр., в области окружающей среды и условий труда) и смягчению его воздействия (напр., совершенствование работы финансовых рынков). Все эти «действующие лица» не только предлагают варианты управления риском, но и сами могут служить источниками серьёзных рисков. Такие риски могут возникать в связи с программами развития, которые повышают риски для определённых категорий населения, из-за того воздействия, которое натуральная помощь оказывает на положение отечественных производителей, или потому, что некоторые поставщики услуг находятся в монопольном положении и извлекают ренту, тем самым повышая риск. Эти факторы требуют, чтобы СУР рассматривалось в политическом контексте; нужно проанализировать, в каких условиях «действующие лица» в большей или меньшей степени могут провоцировать риск или обеспечивать удачные инструменты по управлению им. Ответ на данные вопросы в огромной степени зависит от отношений власти, а также от того, насколько асимметрична информация.

23

IV. Главные аспекты новой концептуальной базы и связанные с ней вопросы Модель СУР имеет существенное значение для самых различных областей, от выработки концепции СЗ до составления и реализации программ. В этом разделе мы рассматриваем три области: расширение границ СЗ, предоставление СЗ не только государством, а также новые принципы, которыми руководствуются в СЗ. 1. Расширение границ СЗ Первый аспект связан с пересечением СУР и традиционного подхода к СЗ; в нём можно выделить три элемента: • Многие области предупреждения и смягчения воздействия риска (напр.,

экономическая политика и другие действия государства) способствуют снижению уязвимости и вариативности дохода, и тем самым способствуют достижению целей СЗ, однако, они находятся за пределами СЗ. Как должным образом разграничить эти действия и какова роль СЗ?

• Перераспределение дохода государством вовсе не ограничивается трансфертами критически бедным. Где эта деятельность граничит с СЗ?

• Расширенный вариант СЗ предполагает решение проблем отторжения и подчёркивает необходимость подходов, обеспечивающих вовлечение всех слоёв общества. Относятся ли они к СУР? На рисунке 1 представлены три направления политики, области их пересечения и вероятные границы между ними.

Рисунок 1: Пересечение и границы СУР (SRM), СЗ (SP)

и перераспределения (Redistribution)

На рисунке 1 темный сегмент, относящийся к СЗ, соответствует вопросам, выходящим за рамки перераспределения и СУР (напр., социальное исключение); серая область показывает пересечение с перераспределением (напр., пособия для критически бедных) вне СУР, незаштрихованный сегмент – СЗ как часть СУР (см. выше). Светло-серая область показывает вопросы, связанные с перераспределением дохода, являющиеся частью СУР, но не входящие в сферу СЗ (напр., инвестиции в инфраструктуру с целью предупредить или смягчить риск). Незаштрихованная область, относящаяся к перераспределению, показывает действия государства, направленные на достижение более равного распределения дохода, не входящие в соображения СЗ (напр.,

24

прогрессивное налогообложение). Наконец, незаштрихованный сегмент, относящийся к области СУР, показывает управление риском, не связанное с СЗ (см. ниже). (i) Управление риском вне системы СЗ и роль СЗ Существует немало направлений государственной политики, которые влияют на уязвимость и вариативность дохода, но явно находятся за пределами СЗ (напр., меры по достижению макроэкономической стабильности, предупреждение стихийных бедствий, инвестиции в инфраструктуру – дороги, системы водоснабжения). С учётом целей СУР, можно говорить об информационной и аналитической роли СЗ, - оценке того, как эти меры/подходы скажутся на сокращении риска и смягчении его воздействия, а также на предупреждении использования действий, направленных на преодоление последствий рискового события. Важна работа с общественностью и повышение информированности относительно значимости подходов, призванных сформировать менее рискованные условия для домохозяйств и сообществ. До сих пор учёные и политики в развивающихся странах в недостаточной степени сознают, что надёжная макроэкономическая политика, эффективные финансовые рынки, соблюдение прав собственности, уважение базовых прав работников и стратегии, способствующие росту, - основные и важные ингредиенты работы с риском и повышения благосостояния8. При наличии таких подходов домохозяйства лучше защищены от риска, и потому менее уязвимы, а значит смогут в основном обеспечить сглаживание своего потребления с помощью неформальных и рыночных инструментов. Именно поэтому требуются меры по формированию в развивающихся странах и среди доноров более глубокого понимания этого аспекта. СЗ может принадлежать конкретная роль в информировании других секторов о необходимости превентивных действий, а также о том, что такие действия будут рентабельными с точки зрения их приведённой стоимости. В качестве недавних примеров можно привести воздействие «Эль Нино», а также последствия этого катастрофического шока для благосостояния населения всего мира. Меры, принимаемые государством «постфактум» для устранения отрицательных последствий для дохода, могут оказаться более дорогостоящими с точки зрения приведённой стоимости, чем меры превентивного характера, напр., инвестиции в общественную инфраструктуру (Vos and de Labadista, 1998). Понятие СУР может быть удачным инструментом для проведения анализа при оценке многих стратегий или проектов (напр., строительства дорог или оросительных систем) применительно к одному из аспектов сокращения бедности, а именно возможности управления риском. Строительство дороги между изолированной деревней и городом, где расположен рынок, снижает уязвимость сообщества, так как способствует более

8 В последнее время МОТ, международные профсоюзные организации (такие, как МКСП) и международные НПО стали лучше понимать, что макроэкономическая стабильность положительно сказывается на благосостоянии (и стали чаще говорить об этом), а также расширили своё взаимодействие с Бреттон-Вудскими организациями в этой области.

25

широкому применению торговли в целях совместного участия в риске (Collier and Gunning, 1999). Аналогичным образом оросительные проекты являются основным инструментом для снижения риска в сельском хозяйстве, когда характер осадков непредсказуем9. (ii) Перераспределение дохода в рамках СЗ и за её пределами Перераспределение дохода составляет важный компонент СУР и СЗ, однако, по сравнению с традиционным подходом к СЗ или концепцией «государства благосостояния» (см. Barr, 1998) оно не является главной или единственной целью. Для некоторых учёных и политиков перераспределение дохода действительно является основной задачей СЗ наряду с коррекцией исходного и определяемого рынком распределения дохода в сторону более эгалитарного и корректируемого государством распределения дохода. В рамках СУР перераспределение дохода рассматривается как цель достижения равенства, связанная с отрицательными шоками, и является важным результатом успешных программ СЗ на разных уровнях:

• Поддержка критически бедных – основная цель СЗ. Поскольку для финансирования необходимых трансфертов в денежном или натуральном выражении требуется взимать налоги с работников или неработающих состоятельных граждан, это приводит к перераспределению дохода, однако не в качестве основной цели.

• Ещё одну возможность осуществить перераспределение даёт цель СЗ, связанная с повышением справедливости. По меньшей мере, она проявляется на уровне равенства возможностей, по максимуму – корректирует итоги, полученные после отрицательных шоков.

• Повышение возможностей по управлению риском оказывает существенное перераспределяющее воздействие на индивидуальное благосостояние, но не требует непосредственного перераспределения дохода между индивидами для достижения более равного распределения благосостояния.

• Вместе с тем, многие действия государства, которые призваны обеспечить перераспределение и осуществляются с помощью механизма налогов и трансфертов, имеющего целью перераспределение дохода, или посредством государственного предоставления услуг, как правило, не входят в СУР и СЗ.

(iii) Социальная защита и обеспечение широкого социального охвата В последние годы в рассмотрение социальной политики и в исследования бедности и поддержания дохода введено понятие «социального исключения/обеспечения широкого социального охвата». Сторонники борьбы с социальным исключением считают, что современная социальная защита не должна ограничиваться традиционными формами помощи, но должна охватывать аспекты социальной сплочённости и сходные проблемы. По их мнению, следует разработать подходы, обеспечивающие максимально широкий социальный охват (см. Badelt, 1999b). 9 В прошлом эти инвестиции главным образом оценивались исходя из расчётной ставки отдачи. В дальнейшем может быть добавлена ещё одна оценка: то, как инвестиции влияют на уязвимость. Для этого требуются новые данные и методики анализа.

26

Обеспечение широкого социального охвата также присутствует в качестве важной цели в своде задач и в деятельности Всемирного банка10. В связи с этим возникает вопрос: является ли обеспечение широкого социального охвата составной частью социальной защиты? Поскольку в понятии «социального исключения» сочетаются высокая интуитивная привлекательность и нечёткость определения, и потому «подходить к нему следует осторожно» (Gore, 1995; стр.2), найти ответ на данный вопрос может быть непросто. Врезка 5 представляет пять основных типов социального исключения (см. также Silver, 1995). По нашему мнению, обеспечение широкого социального охвата является частью социальной защиты, и вопрос заключается лишь в том, в какой степени? Ответ на него имеет не аналитическую, а скорее политическую природу (дело в выборе). Врезка 5: Типы социального исключения В зависимости от общего уровня развития общества, наиболее актуальными представляются следующие разновидности: • Исключение из использования товаров и услуг (это обычно означает отсутствие доступа к

определённым товарным рынкам, на которых предоставляются потребительские товары, типичные для данного общества, но также может означать и отсутствие основополагающего права на существование);

• Исключение из рынка труда, которое имеет материальные и нематериальные аспекты; • Отсутствие доступа к земле, - отдельный аспект социального исключения в развивающихся

странах; • Отсутствие доступа к защищённости, к которой относится защищённость материального

положения и физическая безопасность; • Исключение из системы прав человека, которые могут означать реальный доступ к

юридической системе, а также политические (участие в реализации государственной власти, свобода объединений, свобода от дискриминации) и социальные права.

Источник: Вadelt, 1999a С одной стороны, обеспечение широкого социального охвата, социальная сплочённость, солидарность и стабильность – желаемые итоги СУР, которое само по себе просто направлено на аспект риска (в любом широком его толковании), связанный с доходом. Все указанные выше цели политики можно обозначить как положительные внешние эффекты, вызванные удачно продуманным и осуществлённым СУР. Например, хорошо разработанные системы поддержки дохода для безработных не только обеспечивают рост индивидуального благосостояния путём снижения уязвимости и улучшения сглаживания потребления, но и помогают достичь качественных результатов, таких, как социальная стабильность. Поддержка дохода престарелых не только даёт им больше возможностей потребления, но и позволяет им 10 «Нашей целью должно стать сокращение разрыва между странами и в самих странах, чтобы всё больше и больше людей стали участниками основного экономического процесса, чтобы был обеспечен справедливый доступ к плодам развития, независимо от гражданства, расы или пола. Это – задача обеспечения максимального социального охвата – основная задача нашего времени в области развития». Джеймс Д. Вулфенсон, выступление на Ежегодном совещании Всемирного банка в Гонконге, Китай, в сентябре 1997 г.

27

более полно участвовать в жизни общества (включая культурные мероприятия и путешествия). Меры по оказанию социальной помощи и доступ к базовым услугам здравоохранения и образования для бедных групп населения предоставляют детям и их родителям больше шансов интегрироваться в общество. С другой стороны, меры социальной защиты выходят далеко за пределы чисто финансовых и связанных с доходом соображений и включают более целостную, активную стратегию, призванную повлиять на социальную структуру экономики. Данный подход предполагает инвестиции в социально-культурную инфраструктуру посредством поддержки неформальных схем и совершенствования механизмов некоммерческого сектора. Он вполне может включить в себя укрепление в социальной политике «подхода социальных прав». Наконец, он может предусматривать более широкое осмысление инструментов и институтов, которые следует применять в рамках социальной защиты, в том числе – концепции «социального капитала». 2. СЗ вне государственного сектора Важной чертой данной модели является то, что социальная защита нередко или в основном предоставляется вне государственного сектора, посредством неформальных и частных механизмов, и вовлекает массу «действующих лиц», - от индивидов, сообществ и НПО до правительств и международных организаций. В связи с этим возникают три вопроса: в какой степени действия государства могут содействовать управлению риском в других секторах? Каковы последствия поддержки или ограничения применения концепции СУР в других секторах с точки зрения развития? И, учитывая, что все «действующие лица» работают в собственных интересах и в условиях асимметричной информации, каковы последствия с точки зрения структуры программ и устойчивости? (i) Действия государства и СУР в неправительственном секторе Основным институтом для управления идиосинкразическими рисками была и, видимо, останется семья. Поскольку степень асимметрии информации низка, взаимодействие осуществляется повседневно, а обязательства легко проверить (и, пожалуй, обеспечить их принудительное соблюдение), основная часть управления риском происходит на этом уровне. Хотя распад института расширенной семьи в некоторых странах требует введения альтернативных мер (напр., государственные или частные пенсии), даже нуклеарная или неполная семья, характерная для современных развитых стран, использует многие приёмы управления риском. Но власть внутри семьи распределена неравно; действенность и эффективность СУР могут не обладать нейтральностью по отношению к полу, и юридическое или неформальное положение женщин и детей не всегда обеспечивает их защищенность. В связи с этим возникает вопрос: возможно ли для государства положительным образом влиять на неформальное СУР посредством нормативных, денежных и неденежных стимулов, предоставления информации, и т.п.? Несмотря на присутствие отдельных свидетельств того, что определённые действия имеют эффект, общая информация по этому вопросу недостаточна.

28

Сходная неопределённость присутствует и в отношении сообществ и НПО. Обе структуры являются важными действующими лицами в предоставлении инструментов управления риском, и многие из них возникли без участия государства. Неформальные механизмы совместного участия в риске на уровне сообщества – результат постоянных связей и механизма обязательств, создаваемого в течение времени. Можно ли стимулировать или подкреплять такую работу действиями государства, и каким образом это делать? Или проще влиять на создание и функционирование НПО с целью обеспечения инструментами СУР? Кроме того, как добиться устойчивости такой работы? В отношении рассмотренных выше областей неформального СУР мы располагаем большей информацией о том, что делает государство для вытеснения желательных мер по управлению риском, некоторой информацией о действиях, которые государство может предпринять для вытеснения нежелательных механизмов преодоления последствий рискового события (таких, как использование детского труда), и крайне мало знаем о том, что способно сделать государство для стимулирования желательных мер по управлению риском. В отличие от неформальных схем, возможности государства в разработке и воздействии на рыночные инструменты управления риском понимаются лучше. Растет осознание роли государства в надёжном регулировании и надзоре за деятельностью институтов финансового рынка, чему – и в этом есть определенная ирония - способствовали недавние мировые финансовые кризисы. Однако, наиболее уязвимым и маргинализированным группам формальные структуры практически не помогают. В этой связи значительные надежды возлагались на развитие институтов мелкого кредита, но, по мнению ряда авторов, ожидания существенно превосходят полученные к настоящему времени результаты (Morduch, 1999b). Схожесть между развитыми и развивающимися странами заключается в том, что и те, и другие нуждаются в «финансовой грамотности», т.е. им нужно понимать роль и функционирование финансовых учреждений и инструментов, предоставляемых ими. (ii) СУР и экономическое развитие СУР не нейтрально по отношению к экономическому развитию (Ahmad, Dreze, and Sen, 1991): оно может способствовать развитию, поощряя более рискованные действия, выбор более производительных технологий и характер решения гендерных вопросов, но также способно мешать ему, устраняя риск и привнося стимулы, меняющие поведение индивидов. Поэтому поддержка инструментов управления риском со стороны государства – важный инструмент экономического развития, и в связи с этим может возникнуть необходимость выбора между эффективностью в краткосрочной перспективе и долгосрочной динамической эффективностью. Как отмечалось в Разделе 2 (ii), существует немало аргументов в пользу точки зрения, согласно которой отсутствие достаточных инструментов управления риском мешает принятию эффективных решений и экономическому росту. Скорее всего, это будет проявляться в неготовности идти на риск, неэффективных неформальных схемах совместного несения риска, а также в неоптимальном выборе производственной

29

технологии бедными и теми, кто близок к бедности; всё это обусловливает низкие темпы роста и закрепляет бедность. В свою очередь, соответствующие инструменты управления риском, предоставляемые рынком или государством, в сравнении с самострахованием позволяют людям идти на более высокий риск. Готовность рисковать продуктивна, и риск можно рассматривать в качестве фактора производства, обладающего тем же статусом, что и более известные факторы, такие, как капитал и труд (Sinn, 1998, цитируя Pigou 1992). Кроме того, отсутствие приемлемых инструментов для управления рисками делает страны более уязвимыми перед внешними шоками, способными нарушить их график экономического роста. Недавние эмпирические данные говорят о том, что возможным объяснением прекращения экономического роста, наступившего с середины 1970-х годов в столь большом числе стран, служат латентные социальные конфликты и слабость институтов, призванных управлять социальным конфликтом (в том числе – недостаточно развитые системы социального обеспечения) (Rodrik, 1999). С другой стороны, предоставление инструмента УР тоже может изменить индивидуальное поведение таким образом, что это отрицательно скажется на экономическом развитии. Государственное страхование на случай риска для дохода может улучшить итоговый результат при наличии разнообразных рисков, но вместе с тем может и привести к ослаблению индивидуальных усилий (напр., поиска работы) либо обусловить чрезмерно или недостаточно рискованное поведение. Ситуация может усугубляться сохранением перераспределения дохода, которое нередко является компонентом государственных систем социального обеспечения; имеются эмпирические данные из стран ОЭСР о том, что усиление социального страхования в отношении риска в государстве благосостояния приводит к ослаблению предпринимательства (Ilmakunnas et al., 1999). Кроме того, вмешательства, отвечающие концепции «государства благосостояния», могут приводить к парадоксу перераспределения, когда большее перераспределение приводит к более неравному распределению дохода до и (или) после уплаты налогов (Sinn, 1995 and 1998). Всё это требует тщательного анализа и эмпирической оценки инструментов управления риском, которые предоставляются и контролируются государством. При рассмотрении неформальных инструментов СУР в менее развитых странах также можно обнаружить выбор между результативностью распределения (в краткосрочной перспективе) и динамической эффективностью (в долгосрочной перспективе). Разнообразные неформальные схемы могут быть действенными в смягчении риска для охваченной ими группы, но они могут дорого обходиться с точки зрения текущего и будущего дохода, особенно для бедных. С другой стороны, многие предоставляемые государством альтернативы представляются дорогостоящими в краткосрочной перспективе, так как для них требуются дополнительные бюджетные ресурсы, но немало таких вариантов могут обеспечить долгосрочный прирост эффективности (например, в случае отказа от репрессивных неформальных институциональных структур и малопроизводительных технологий). Поэтому возможна необходимость выбора между долгосрочными экономическими выгодами и ослаблением межвременного бюджетного ограничения государства с одной стороны и, с другой стороны, - стоимостью новой схемы УР в краткосрочной перспективе, когда потребность в соответствующих расходах может возникнуть в условиях краткосрочных

30

бюджетных ограничений, причём эта проблема, вероятно, будет стоять наиболее остро в странах с низким налоговым потенциалом. (iii) Вопросы политической устойчивости Дискуссии относительно программ СЗ (или о «государстве благосостояния» вообще) давно рассматриваются с точки зрения простого выбора между равенством и эффективностью после того, как определена социальная функция благосостояния по отношению к индивидуальному доходу. Тем не менее, опыт действий государства и попытки проведения реформ показывают, что оптимальное техническое решение не обязательно обладает политической устойчивостью11. В результате изначальный оптимальный механизм теряет свои черты или приобретает прямо противоположные, а проводить изменения, направленные на достижение политически устойчивого субоптимального решения, оказывается с политической точки зрения сложным, а то и невозможным. В связи с этим при создании и пересмотре системы следует учитывать соображения политической экономии. Теперь приходится искать компромисс уже между тремя аспектами: равенством, эффективностью и политической устойчивостью. Снижение качества разработки систем и реализации государственных программ СЗ вызвано изменениями в коалициях избирателей, а также личными интересами политиков и чиновников. Один из вариантов сохранения изначальной структуры заключается в создании надлежащего самореализуемого механизма, повышении прозрачности и ужесточении подотчётности. В качестве относительно успешных примеров самореализуемых механизмов можно привести долгосрочные бюджетные прогнозы в рамках системы пенсионного обеспечения США, выведение приведённой стоимости в Новой Зеландии и периодические оценки всех существующих программ и предлагаемых изменений, которые проводятся во всех многих развитых странах. Несмотря на то, что недавние изменения дают основания для оптимизма, в странах-клиентах Банка предстоит сделать ещё очень многое. Когда политическая устойчивость становится одним из критериев разработки программы, сопротивляемость политическому риску превращается в важный элемент выбора программы. Предполагаемый компромисс между равенством, эффективностью и устойчивостью означает, что может быть отобрано явно субоптимальное решение с точки зрения эффективности или равенства, если оно лучше противостоит политическому риску. Среди примеров – системы индивидуальных накопительных счетов, призванные устранять последствия риска для дохода, вызванного потерей работы или болезнью, в сравнении с распределительными государственными схемами. Реформирование государственных программ управления риском, таких, как системы пенсионного обеспечения, пособий по безработице или временной нетрудоспособности, оказывается очень сложной задачей с политической точки зрения. Самыми распространёнными препятствиями являются частные интересы, накопленные права или низкое доверие к предлагаемым альтернативным вариантам. Хотя

11 Например, резервные средства в распределительных пенсионных системах развивающихся стран обычно истощаются за счёт увеличения размеров выплат или вследствие прямых хищений. Эти средства должны были позволить иметь менее высокую равновесную ставку отчислений.

31

сопротивление реформам характерно не только для программ СЗ, здесь эта проблема особенно актуальна и непроста. В связи с этим, для введения новых и более эффективных инструментов СУР требуется иметь хорошее понимание политической экономии реформы. 4. Новые принципы, которыми руководствуются в СЗ Для того, чтобы концептуальная база была применима на практике, необходимо, чтобы она могла быть использована при выработке стратегических рекомендаций. В данном разделе рассматриваются некоторые руководящие принципы, заложенные в основе СУР, проверенные опытом программ СЗ. (i) Целостный подход Сложность базы СУР требует целостного подхода к вопросам, мнениям и действующим лицам: а. На уровне вопросов и вариантов СУР требует отхода от жёсткого деления

традиционных программ на отдельные блоки (напр., государственные пенсии, меры по обеспечению трудоустройства и системы социального обеспечения) и перехода к учёту взаимосвязи между неформальными и рыночными схемами, а также (частичной) взаимозаменяемости и взаимодополняемости основных подходов;

б. На уровне действующих лиц требуется более тесное взаимодействие между главными заинтересованными сторонами (людьми), руководящими структурами и институтами, желающими оказать помощь;

в. На уровне информации новый подход требует нового (или по крайней мере иного) набора данных для установления ориентиров и проведения оценки, а также более совершенных аналитических методик. Данные для измерения и оценки действенности различных инструментов СУР пока отсутствуют, и для того, чтобы они появились в будущем, потребуется согласованная работа многих стран, международных организаций и других национальных и региональных структур.

(ii) Баланс подходов, предусматривающих преодоление последствий риска, смягчение его воздействия и сокращение вероятности наступления рискового события На первый взгляд, оптимальный вариант социального управления риском должен обеспечить, чтобы риск (ухудшения ситуации) не произошёл вообще. Следующим по важности представляется смягчение воздействия риска, так как неблагоприятные последствия риска можно снизить заблаговременно. Преодоление последствий риска – последний вариант, когда все прочие оказались неэффективными. Однако учитывая, что каждый из этих подходов имеет свою прямую и альтернативную стоимость, использование сокращения или смягчения воздействия риска в качестве основных инструментов может быть неэффективным или неприемлемым. Опыт стран, где действовали системы централизованного планирования, показал, что попытка заранее устранить все риски посредством тщательного составления планов, нормативного ценообразования и передачи государству права собственности на средства

32

производства сопряжена с серьёзными издержками в виде менее высоких темпов экономического развития. Вместе с тем, сегодня слишком часто вмешательство государства (особенно применительно к положению бедных) нацелено на преодоление последствий риска. Для повышения эффективности следует уделять больше внимания смягчению воздействия и сокращению риска. Перспективными областями, где имеется определённый опыт и накоплены некоторые приёмы, являются: совершенствование рынков труда, повышение квалификации работников, проекты с широким участием сообществ, доступ к надёжным финансовым активам, а также адекватная система пособий по безработице. (iii) Использование сравнительных преимуществ «действующих лиц» В социальное управление риском вовлечено множество действующих лиц – от отдельных граждан, домохозяйств, сообществ и НПО до структур на различных уровнях государственной власти, двусторонних и международных донорских и прочих организаций и мирового сообщества в целом. Для них характерны разные степени асимметрии информации и они обладают различными инструментами для решения соответствующей проблемы. Все они имеют разные преимущества, но ни одно из них не в состоянии обеспечить совершенные инструменты для управления риском. Сравнительные преимущества меняются со временем по мере того, как повышается эффективность информации и развиваются рынки. Таким образом, ни одна отдельно взятая схема или «действующее лицо» не должны играть доминирующей роли; социальное управление риском необходимо строить с учётом сравнительных преимуществ каждого из них, так чтобы заложенная в систему гибкость позволяла ей развиваться. В частности, новая роль государства и международных организаций в области социального управления риском могла бы выглядеть так: а. Расширение их непосредственного участия в сокращении риска, в частности – в

сфере предупреждения стихийных бедствий, формировании человеческого капитала, и в том числе – в борьбе против использования детского труда, в содействии раннему развитию детей и развитию молодёжи, и т.д.

б. Сокращение их непосредственного участия в смягчении воздействия риска наряду с повышением их роли как регулирующей и контролирующей структуры в отношении инструментов, предоставляемых частным сектором (напр., медицинское страхование, пенсии, и т.п.);

в. В области преодоления последствий риска – главное внимание уделять работе с инвалидами, особо уязвимыми группами, а также в кризисных ситуациях.

(iv) Соотнесение действий и рисков Существуют определённые типы рисков, для работы с которыми индивиды, домохозяйства или сообщества не располагают необходимыми инструментами; среди таких рисков – стихийные бедствия, эпидемии и финансовые кризисы. Эти риски требуют вмешательства государства и поддержки со стороны международных учреждений и мирового сообщества. Управление рисками менее катастрофичного характера может осуществляться неформальными и рыночными инструментами, но во многих случаях требует вмешательства государства в форме регулирования, обеспечения обязательности или предоставления. Вместе с тем, действенность и

33

динамическая эффективность мер требует, чтобы они чётко соответствовали конкретному типу риска и условиям его проявления. Например, страхование на случай безработицы не всегда будет оптимальным инструментом СЗ при наличии разных рисков потери работы (идиосинкразических, цикличных, структурных, связанных с кризисом, и т.п.) и их условий (небольшой или значительный неформальный сектор). Опыт нелёгкого перехода от плановой экономики к рынку в 1990-х годах и недавний финансовый кризис в Восточной Азии подчеркивают необходимость специально разработанных решений, в которых был бы отражён мировой опыт. V. Выводы Предлагаемая новая концептуальная база СУР привлекательна с научной точки зрения и может результативно применяться для пересмотра программ СЗ, а также для их разработки и реализации. Истинная ценность любой новой концепции – в её способности помочь лучше разобраться в реальности и отразить её, а также предложить и реализовать более эффективные подходы. Окончательного решения по данной концептуальной базе пока не принято, однако есть основания для оптимизма. Пока реакция политиков и разработчиков была весьма благоприятной, Министрам финансов данная концепция позволяет придать СЗ определённую роль, указывает на необходимость инструментов, которая гораздо шире простого требования дополнительных финансовых средств, а также «говорит» с ними понятным им языком. Разработчикам политики концепция предлагает комплексный подход и обосновывает многие меры, переводя их в категорию механизмов управления риском (в том числе – использование структур малого кредита, целевое кредитование бедных, женщин или жителей отдалённых областей, применение социальных инвестиционных фондов, для которых характерны активные действия (напр., получение дохода), меры по смягчению воздействия риска (напр., водоснабжение) и преодолению последствий рискового события (напр., общественные работы). Новая концептуальная база уже применяется для анализа деятельности социальных инвестиционных фондов (Jorgensen and van Domelen, 2000), оценки проблем и возможностей при обеспечении защищённости в старости в Восточной Азии (Holzmann et al., 2000), а также для подготовки докладов о стратегии работы в секторе в регионах, обладающих разнообразными экономическими и социальными характеристиками (работа находится на стадии завершения). Концептуальная база расширена, так чтобы охватывать, в частности, риски, присущие сельским районам в странах Африки, расположенных к югу от Сахары (Siegel and Alwang, 1999), и работать с различными странами (Bendokat and Tovo, 1999). Ещё один способ её применения, который разрабатывается в настоящее время, связан с системами пособий для безработных. Во всех случаях получены ободряющие результаты. Разумеется, концептуальная база служит также дополнительной поддержкой для пенсионной реформы, предусматривающей введение многоуровневой системы, которую предлагает Всемирный банк (Holzmann, 2000). Говоря о дальнейшем развитии концептуальной базы и проведении исследований, следует отметить, что предстоит значительная работа; необходимо лучше понять целый

34

ряд тем: то, каким образом действия государства могли и должны были бы содействовать неформальным схемам управления риском; теоретические и эмпирические подходы к достижению равновесия между предупреждением риска, смягчением его воздействия и преодолением его последствий; роль социального капитала в СУР и действия государства, стимулирующие её; условия, в которых различные действующие лица лучше всего способны управлять риском, или, напротив, выступать в качестве источника риска; а также многие другие.

35

Библиография Ahmad, E., Dreze. J. and Sen , A.K. (1991): Social Security in Developing Countries, Oxford (Oxford University Press).

Alderman, H. and Paxson, Ch. (1992): Do the poor insure. A synthesis of the literature on risk and consumption in developing countries, Policy Research Working Papers – Agricultural Policies, WPS 1008, The World Bank, October.

Badelt, Ch. (1999a): The Role of NPOs in Policies to Combat Social Exclusion, Social Protection Discussion Paper No. 9912, The World Bank (Washington, D.C.).

Badelt, Ch. (1999b): Social Risk Management and Social Inclusion, World Bank, September (mimeo)

Barr, N. (1998): The Economics of the Welfare State, 3rd edition, Oxford (Oxford University Press).

Bendokat, R. and Tovo, M. (1999): A Social Protection Strategy for Togo, Social Protection Discussion Paper No. 9920, The World Bank (Washington, D.C.).

Bernstein, P. L. (1996): Against the Gods – The remarkable story of risk, New York et al. (John While & Sons).

Besley, T. (1995): Savings, credit, and insurance, in: J. Behrman and T.N. Srinivasan (eds.): Handbook of Development Economics, Vol. III., Amsterdam (North Holland) 2123-2207.

Binswanger, H, and Rosenzweig, M. (1993): Wealth, weather risk and the composition and profitability of agricultural investments, Economic Journal 103, 56-78.

Coate, St. and Ravaillon, M. (1993): Reciprocity without commitment. Characterization and performance of informal arrangements, Journal of Development Economics 40, 1-24.

Collier, P. and Gunning, J.W. (1999): Why has Africa grown slowly, Journal of Political Perspectives 13, No. 3, 3-22.

Deacon, B., Hulse, M. and Stubbs, P. (1997): Global Social Policy – International Organizations and the Future of Welfare, London et al. (Sage Publications).

Deaton, A. (1997): The Analysis of Household Surveys: A Microeconomic Approach to Development Policy, Baltimore (Johns Hopkins University Press).

Eichberger, J. and Harper, I. (1997): Financial Economics, New York et al. (Oxford University Press).

Ellis, F. (1998): Household strategies and rural livelihood diversification, Journal of Development Studies 35 (1), 1-38.

Gerowitz, M. (1988): Saving and development, in: H. Chenery and T.N. Srinivasan. The Handbook of Development Economics, Vol. I, Amsterdam (North Holland), 382-424.

Gore, Ch. (1995): Introduction: Markets, citizenship and social exclusion, in: Rodgers, G., Gore, Ch. And Figueiredo, J.B. (eds.), Social Exclusion: Rhetoric, Reality, Responses, Geneva (IILS), 1-42.

Hesse, P-J. (1997): Autour de l’histoire de la notion de risk, in: Van Langendonck, J. (ed.): The New Social Risik/Les Niveaux Risques Sociaux, EISS Yearbook 1996, The Hage et al. (Kluwer Law), 5-52.

Holzmann, R. (1990): The welfare effects of public expenditure programs reconsidered, IMF Staff Papers 37, 338-359.

Holzmann, R. (2000): The World Bank approach to pension reform, International Social Security Review 53, 1, 11-34.

36

Holzmann, R. and Jorgensen, S. (1999), Social Protection as Social Risk Management: Conceptual Underpinnings for the Social Protection Sector Strategy Paper, Social Protection Discussion Paper No. 9904, The World Bank (Washington, D.C.).

Holzmann, R., Mac Arthur, I. And Sin, Y. (2000): Pension Systems in East Asia and the Pacific: Challenges and Opportunities, forthcoming as Social Protection Discussion Paper, The World Bank (Washington, D.C.).

Hoogeveen, H. (2000): Risk and insurance by the poor in developing countries, paper presented at the “Microfinance for Disaster Risk Colloquium”, sponsored by UNDP and the Disaster Management Facility, World Bank. Washington, D.C., February 2.

International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (1999): World Disasters Report, Geneva (IFRC&RCS).

Ilmakunnas, P., Kanniainen, V. and Lmma, U. (1999): Entrepreneurship, Economic Risk, and Risk-Insurance in the Welfare State, Helsinki School of Economics (mimeo).

Jorgensen, S. and van Domelen, J. (2000): Helping the poor manage risk better: The role of social funds, in: N. Lustig (ed.): Shielding the Poor – Social Protection in the Developing World, Brookings, (forthcoming)

Kanbur, R. (1998). World Development Report 2000: Poverty and Development: An Overview of the Work Program, The World Bank, May, (mimeo).

Kanbur, R. and Lustig, N. (1999): Why is Inequality Back on the Agenda?, World Bank (mimeo).

Ligon, E., Thomas, J.P., and Worrall, T. (1997): Informal insurance arrangements in village economies, University of California, Berkeley (mimeo).

Lipton, M. and M. Ravallion. (1995): Poverty and Policy, in: J. Behrman and T.N. Srinivasan (eds.): The Handbook of Development Economics, Vol. III,. Amsterdam (North Holland), 2551-2657.

Morduch, J. (1994): Poverty and vulnerability, American Economic Review and Papers and proceedings 84, No.2, 221-225.

Morduch, J. (1995): Income and consumption smoothing, Journal of Economic Perspectives 9, No. 3, 103-114.

Morduch, J. (1999a): Between the State and the Market: Can informal insurance patch the safety net?, The World Bank Research Observer 14, No. 2, 187-207.

Murdoch, J. (1999b): The microfinance promise, Journal of Economic Literature (forthcoming).

OECD (1994): OECD Job Study, Paris (OECD).

OECD (1999): Assessing Performance and Policy – Implementing the OECD Jobs Strategy, Paris (OECD).

Pigou, A.C. (1932): The Economics of Welfare, London (Macmillan).

Platteau, J.-P. (1996): Mutual insurance as an elusive concept in traditional rural societies, Journal of Development Studies 23(4), 461-490.

Platteau, J.-P. (1999): Traditional sharing norms as an obstacle to economic growth in tribal society, in: Platteau, J.P. (ed.): Institutions, Social Norms, and Economic Development, Chapter 5, Chur (Harwood Academic Publisher), in print.

Ravallion, M. (1997): Famine and economics, Journal of Economic Literature 35(3), 1205-1242.

37

Rodrik, D. (1999): Where did all the growth go? External shocks, social conflict, and growth collapses, Journal of Economic Growth 4, December, 385-412.

Sen, A. (1998): Economic policy and equity: An overview, in: Tanzi, V., Chu, K. and Gupta, S. (eds.): Economic Policy and Equity, Washington, D.C. (International Monetary Fund).

Sinha, S., and Lipton, M., (1999): Undesirable Fluctuations, Risk and Poverty: A Review, Draft, World Bank (mimeo), October.

Siegel, P. and Alwang J. (1999): An Asset-based Approach to Social Risk Management – A Conceptual Framework, Social Protection Discussion Paper No. 9926, The World Bank (Washington, D.C.).

Silver, H. (1995): Reconceptualizing social disadvantage: Three paradigms of social exclusion, in: Rodgers, G., Gore, Ch., Figueiredo, J.B. (eds.): Social Exclusion, Reality, Responses, Geneva (IILS), 57 - 80

Sinn, H.-W. (1995): A theory of the welfare state, Scandinavian Journal of Economics 97, 495-526.

Sinn, H.-W. (1998): Social insurance, incentives and risk-taking, in: Sørensen, P.B. (ed.): Public Finance in a Changing World, London (Macmillan), 73-100.

Stiglitz, J.E. (1975): Information in economic analysis, in: M. Parkin, and A.R. Nobay, (eds.): Current Economic Problems, Cambridge (Cambridge University Press).

Stiglitz, J.E. (1988): Economic organization, information and development, in: Chenerey, H. and Srinivasan, T.N. (eds.): Handbook of Development Economics, Vol. I, Amsterdam et al. (North Holland), 94-160.

Udry, C. (1990): Credit markets in northern Nigeria: Credit as insurance in a rural economy, The World Bank Economic Review 4, 251-269.

Udry, C. (1994): Risk and insurance in a rural credit market: An empirical investigation in northern Nigeria, Review of Economic Studies 63, 495-526.

Vos, R. and de Labastida, E. (1998): Economic and social effects of “el niño” in Ecuador, 1997-98, First Workshop of the LACEA/IDB/World Bank Inequality and Poverty Network, Buenos Aires, October 22-24, 1998.

Walker, T. and Ryan, J. (1990): Village and Household Economies in India’s Semi-Arid Tropics, Baltimore (John Hopkins University Press).

Wolfensohn, J.D. (1997), “The Challenge of Inclusion,” Annual Meetings Address, Hong Kong SAR, China, September 23.

World Bank (1994): Zambia Poverty Assessment, Human Resource Division, Southern Africa Department, Africa Regional Office.

World Bank (1999a): A Note on Principles and Good Practices in Social Policy, Washington, D.C. (mimeo), April.

World Bank (1999b): Managing the Social Dimension of Crisis – Good Practices of Social Policy, Washington, D.C. (mimeo), September.

World Bank (1999c): Dynamic Risk Management and the Poor – Developing a Social Protection Strategy for Africa, (mimeo), November.

World Bank (2000): World Bank Report 2000/01 – Attacking Poverty (under preparations. Draft: ww.worldbank.org/poverty/wdrpoverty)