Глава 2 / § 2 / I

54

Необходимо, однако, заметить, что вывод о том, что бюджет-ные правоотношения не могут находиться в состоянии спора, не-посредственно связан с вопросом об исполнении государством взя-той на себя обязанности по созданию режима беспрепятственного осуществления закрепленных в Конституции РФ прав человека и гражданина. Таким образом, мы сталкиваемся с необходимостью разрешения возникающей вследствие неперечисления публичным субъектом получателю бюджетных средств коллизии публичных и частных интересов. Изучение указанного вопроса как вопроса обес-печения субъективных публичных прав граждан является предме-том нашего рассмотрения в главе 3 данной работы.

§ 2. К вопросу о существовании споров по поводу выделения публичным субъектом бюджетных субсидий автономным учреждениям

IОказание населению публичных услуг является одним из основных направлений деятельности социального государства, каким в силу ст. 7 Конституции является Российская Федерация. От того, как пос-троена система оказания таких услуг, во многом зависит мера обес-печенности, в первую очередь социально-экономических и куль-турных конституционных прав граждан, и посредством этого само восприятие населением государственной политики, что в условиях действия в Российской Федерации демократического политическо-го режима представляется немаловажным.

Логично предположить, что развитие и совершенствование та-кой системы, с одной стороны, не может происходить без повыше-ния качества оказываемых публичных услуг, а с другой стороны, связано с обеспечением максимально эффективного использова-ния учреждениями бюджетных средств, с тем чтобы повышение качества оказания таких услуг достигалось посредством улучшения работы учреждений, а не только за счет увеличения бюджетных ассигнований на эти цели. Соблюдение принципа эффективности расходования бюджетных средств при оказании публичных услуг,

Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности

55

заключающегося в необходимости достижения наилучшего резуль-тата с использованием определенного для этого объема бюджетных средств (ст.  34 Бюджетного кодекса РФ), таким образом, является необходимым условием любого реформирования системы оказания публичных услуг.

Очевидно, что повышение качества оказываемых учреждения-ми публичных услуг не может быть достигнуто без заинтересован-ности в этом самих учреждений. Несмотря на то, что средства, с по-мощью которых обеспечивается такая заинтересованность, могут быть различными, использование ни одного из них не приведет к желаемому результату, если при этом не будет обеспечиваться само-стоятельность учреждения (пусть даже и ограниченная) в исполь-зовании средств. Самостоятельность в использовании средств, в свою очередь, предполагает относительную свободу учреждения в определении направлений расходования средств и в установлении их объемов. Предоставление учреждениям такой самостоятельнос-ти предполагает, соответственно, и повышение их ответственности, что само по себе может служить средством, обеспечивающим заин-тересованность самих учреждений в результатах их работы.

II Приведенные политико-экономические соображения могут оказы-вать существенное влияние на правовое регулирование системы оказания публичных услуг, примером чему служит реформа госу-дарственных (муниципальных) учреждений, осуществляемая в Рос-сийской Федерации в последние пять лет.

Первым этапом этой реформы явилось создание новой органи-зационно-правовой формы юридических лиц – автономных учреж-дений.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»81 автономным учреждением признается некоммер-ческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для вы-

81 Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // Российская газета. 08.11.2006. № 250.

Глава 2 / § 2 / II

56

полнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмот-ренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Следовательно, основным предназначением автономных учреж-дений является оказание населению публичных услуг. При этом ав-тономное учреждение наделено правом самостоятельного распоря-жения получаемых им доходов (п. 8 ст. 2 указанного Федерального закона). Однако данная самостоятельность имеет своим следствием введение правила о том, что собственник имущества автономного учреждения (далее – публичный субъект) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 указанного Федерального закона). Представляется, что в закреплении указан-ных правил прослеживается намерение законодателя создать усло-вия для поддержания заинтересованности учреждений в результате их работы и тем самым повысить эффективность расходования бюд-жетных средств.

Предоставление автономным учреждениям права оказывать публичные услуги не означает передачу государством названной публичной функции в «частные руки», поскольку данные учрежде-ния являются разновидностью государственных (муниципальных) учреждений. Соответственно, государство, наделив автономные уч-реждения известной самостоятельностью, обязано контролировать деятельность автономных учреждений, для того чтобы автономные учреждения, имеющие право оказывать публичные услуги за плату (п.  6 ст.  4 названного Федерального закона), этим правом не зло-употребляли и в установленном объеме публичные услуги оказыва-лись населению бесплатно.

В указанных целях публичный субъект формирует государст-венное (муниципальное) задание (п. 2 ст. 4 названного Федераль-ного закона, ст.  69.2 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ государственное (муниципальное) за-дание – это документ, устанавливающий требования к составу, ка-честву и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг. Иными словами, государ-ственное (муниципальное) задание фиксирует тот минимум пуб-

Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности

57

личных услуг, который автономное учреждение обязано бесплатно оказывать населению.

В соответствии с п.  4 ст.  4 Федерального закона «Об автоном-ных учреждениях», п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляет-ся публичным субъектом только в пределах государственного (му-ниципального) задания посредством выделения субсидий. В связи с этим возникает вопрос о том, почему нельзя было использовать систему сметного финансирования и для автономных учреждений, почему для финансового обеспечения деятельности автономного учреждения используются субсидии? Дело в том, что использование системы сметного финансирования по существу лишает учрежде-ние самостоятельности в использовании выделенных бюджетных средств, что негативно сказывается на заинтересованности уч-реждения в результатах своей деятельности. Между тем необходи-мость создания условий для повышения такой заинтересованности является целью проводимой реформы, в связи с чем продолжение использования системы сметного финансирования деятельности автономных учреждений делало бы реформу бессмысленной. Кро-ме того, немаловажным является и то обстоятельство, что предо-ставление автономному учреждению права самостоятельного рас-поряжения получаемыми им доходами, учитывая, что такие дохо-ды могут направляться только на достижение целей, ради которых создано само это учреждение (п.  8 ст.  2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»), даст возможность автономному уч-реждению посредством эффективного использования имеющихся у него средств более качественно и экономно оказывать населению публичные услуги, что, в свою очередь, позволит публичному субъ-екту сократить свои расходы по обеспечению деятельности государ-ственных (муниципальных) учреждений.

Указанные обстоятельства послужили причиной того, что с 1  января 2011 г. система финансового обеспечения деятельности государственных (муниципальных) учреждений посредством пре-доставления субсидий на выполнение государственного (муници-пального) задания распространяет свое действие не только на ав-тономные, но и на бюджетные учреждения. Федеральным законом от 08.05.2010 №  83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные зако-нодательные акты Российской Федерации в связи с совершенство-

Глава 2 / § 2 / II

58

ванием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»82 меняется архитектура системы государственных (муниципальных) учреждений: с одной стороны, правовой режим бюджетных учреждений фактически становится идентичным пра-вовому режиму автономных учреждений83, а с другой стороны, со-здается новый тип учреждений  – казенные учреждения, правовой режим которого, однако, является идентичным правовому режиму сегодняшних бюджетных учреждений84.

Таким образом, с 1 января 2011 г. (п. 1 ст. 33 Федерального за-кона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) будут функционировать две системы финансирования деятельности государственных (муниципальных учреждений): α) система сметного финансирования деятельности казенных учреждений; β) система финансового обеспечения дея-тельности автономных и бюджетных учреждений посредством пре-доставления субсидий на выполнение государственного (муници-пального) задания.

Поскольку с 1 января 2011 г. системы финансирования деятель-ности автономных и бюджетных учреждений будут идентичными,

82 Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)» // Россий-ская газета. 12.05.2010. № 100.

83 Так, цели деятельности и функции автономных и бюджетных учреждений идентич-ны (п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 5 ст. 6 Фе-дерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); как для автономных, так и для бюд-жетных учреждений формируются государственные (муниципальные) задания, порядок исполнения которых является единым (п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 5 ст. 6, п. 11 ст. 13, ст. 23 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); финансовое обеспечение выполнения государствен-ного (муниципального) задания как автономным, так и бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидии (п. 1 ст. 79.1 Бюджетного кодекса РФ, п. 5 ст. 6, п. 14 ст. 13 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); как автономным, так и бюджетным учреждениям предоставлено право самостоятельно распоряжаться доходами, полученными в результате их деятельности (п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ); собственник имущества учреждения не несет от-ветственности по обязательствам как автономного, так и бюджетного учреждения (п. 2 ст. 120 Гражданского кодекса РФ, п. 3 ст. 5 Федерального закона от 8.05.2010 № 83-ФЗ); право распоряжения имуществом принадлежит как автономным, так и бюджетным учреждениям с одинаковыми ограничениями (п. 5 ст. 5 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ) и пр.

84 Для того чтобы убедиться в справедливости этого вывода, достаточно всего лишь сравнить положения ст. 161 Бюджетного кодекса РФ в действующей редакции и п. 21 ст. 13 Федерального закона от 8.05.2010 № 83-ФЗ.

Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности

59

правовой режим данных учреждений практически (за исключени-ем некоторых несущественных моментов для рассмотрения выне-сенного в заголовок настоящего параграфа вопроса) с указанной даты будет тождественным, постольку далее все сказанное нами в отношении автономных учреждений mutatis mutandis справедливо с 1 января 2011 г. и для бюджетных учреждений.

III Обратимся теперь к интересующему нас в рамках настоящего ис-следования вопросу о том, могут ли существовать правовые споры между автономным учреждением и публичным субъектом по пово-ду выделения бюджетных субсидий?

Для ответа на этот вопрос необходимо подробнее ознакомиться с порядком выделения такого рода субсидий.

Как ранее уже говорилось, субсидии автономным учреждени-ям предоставляются публичным субъектом в качестве финансового обеспечения выполнения автономным учреждением государствен-ного (муниципального) задания (п. 2, 4 ст. 4 Федерального закона «Об автономных учреждениях», п. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с п. 1 Положения о формировании задания учре-дителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания85 государственное задание является обязательным для федерального автономного уч-реждения86. Учредителем федерального автономного учреждения в

85 Положение о формировании задания учредителя в отношении автономного уч-реждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собст-венности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания, утв. поста-новлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 «Об условиях и порядке фор-мирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, создан-ного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания» // СЗ РФ. 24.03.2008. № 12. Ст. 1142.

86 Норма об обязательности государственного задания для автономного учрежде-ния с 1 января 2011 г. подкрепляется прямым закреплением в законодательстве нормы о том, что автономное учреждение не вправе отказаться от выполнения государственного (муниципального) задания (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ). Данное правило с 1 января 2011 г. справедливо и для бюд-жетных учреждений (п. 5 ст. 6 названного Федерального закона).

Глава 2 / § 2 / III

60

соответствии с п.  2 Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредите-ля федерального автономного учреждения87 является федеральный орган исполнительной власти, указанный в решении о создании фе-дерального автономного учреждения и в уставе федерального авто-номного учреждения.

Само государственное задание формируется учредителем авто-номного учреждения в одностороннем порядке (п. 2, 4, пп. «в», «г» п. 5 Положения о формировании задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находя-щегося в федеральной собственности, и порядке финансового обес-печения выполнения задания). Учредителю предоставлено право изменять государственное задание (п.  6 указанного Положения). Участие автономного учреждения в указанном процессе может со-стоять лишь в направлении предложений, касающихся потребности в соответствующих услугах, оцениваемых на основании прогнози-руемой динамики количества потребителей услуг, уровня удовлет-воренности существующим объемом и качеством услуг и возмож-ностей федерального автономного учреждения по оказанию услуг. Между тем названные предложения для учредителя не являются обязательными к учету, так как правом принимать государственное задание наделен исключительно учредитель указанного учрежде-ния (п. 2 указанного Положения).

Таким образом, воля автономного учреждения при формирова-нии государственного задания не имеет для учредителя самостоя-тельного значения. Механизмов влияния на процесс формирования учредителем государственного задания у автономного учреждения нет. Наоборот, процесс формирования государственного задания во многом представляет собой предопределение воли автономного уч-реждения.

В соответствии с п. 10 данного Положения предоставление фе-деральному автономному учреждению субсидий на исполнение го-сударственного задания осуществляется на основании соглашения

87 Положение об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения, утв. постановлением Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 // СЗ РФ. 05.10.2007. № 42. Ст. 5056.

Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности

61

между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий. При этом периодич-ность перечисления субсидий в течение финансового года и раз-меры субсидий определяются указанным соглашением. Приказом Министерства экономического развития РФ утверждена типовая форма такого соглашения88.

Важно отметить, что указанное соглашение таковым в собствен-ном смысле слова не является.

Во-первых, данное соглашение является приложением к госу-дарственному заданию (п.  10 анализируемого Положения). По-скольку, как было выше показано, отказаться от исполнения госу-дарственного задания автономному учреждению нельзя, постольку автономное учреждение не вправе отказаться и от подписания та-кого соглашения. Иными словами, заключение названного согла-шения как для учредителя (в случае утверждения им государствен-ного задания), так и для автономного учреждения является обяза-тельным.

Во-вторых, вариативность (по сравнению с типовой формой соглашения) условий такого соглашения практически равна нулю, поскольку конкретное соглашение отличается от типового только содержанием двух условий, касающихся размера субсидии и сроков ее предоставления. Однако эти два условия не являются предметом согласования воль участников такого соглашения, так как размер субсидии практически предопределен государственным заданием, приложением к которому является заключаемое соглашение, по-скольку определяется на основании методически разработанных нормативов, а условие о сроке предоставления субсидии вообще не может обсуждаться учреждением, поскольку установление конкрет-ных сроков для предоставления субсидии не может устанавливаться без учета особенностей порядка и конкретных параметров исполне-ния бюджета.

88 Приказ Министерства экономического развития РФ от 03.12.2008 № 423 «Об ут-верждении типовой формы соглашения между учредителем и федеральным авто-номным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на возме-щение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам» // Бюллетень нормативных актов федеральных орга-нов исполнительной власти. 23.02.2009. № 8.

Глава 2 / § 2 / IV

62

И, наконец, в-третьих, учредитель вправе уточнять и дополнять уже заключенное соглашение в одностороннем порядке (п. 10 ука-занного Положения).

Легко видеть, что основанием для предоставления автономному учреждению субсидии служит правовое явление, которое по своей природе не является соглашением (договором), которому, как пра-вило, свойственно свободное согласование волеизъявлений его уча-стников, а представляет собой административный ненормативный правовой акт, так как рассматриваемое соглашение практически ничем, кроме названия, от такого акта не отличается. Конечно, та-кого рода соглашение можно назвать и административным догово-ром, однако изменение названия правового явления не меняет его правовой природы.

IV Суммируя сказанное, необходимо сделать вывод о том, что отно-шения между публичным субъектом и автономными учреждениям по поводу выделения бюджетных субсидий являются бюджетно-правовыми. В рамках этих правоотношений принятие решения о формировании автономным учреждениям государственного (му-ниципального) задания, а также определение объема субсидии и порядка их предоставления фактически всецело принадлежит учре-дителю указанных учреждений, при этом автономные учреждения никак не могут повлиять на процесс принятия этих решений.

Однако сказанное не означает, что в правоотношении, возни-кающем при заключении соглашения о предоставлении субсидии автономному учреждению, воля указанного учреждения не имеет никакого значения. Учредитель, заключив соглашение о предостав-лении автономному учреждению субсидии, тем самым сам принял на себя обязанность перед автономным учреждением перечис-лить ему субсидию в размере и сроки, указанные в соглашении89.

89 Рассмотренная выше типовая форма соглашения между учредителем и феде-ральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субси-дии на возмещение нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам прямо предусматривает такого рода обязанность (см. п. 2.1 типовой формы соглашения).

Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности

63

Автономное учреждение в названном правоотношении имеет пра-во требовать от учредителя исполнить указанную обязанность, по-скольку, во-первых, учредитель принял на себя данную обязанность именно перед этим конкретным учреждением, а, во-вторых, без-действие учредителя, выражающееся в непредоставлении субсидии или, что в данном случае то же самое, в неисполнении админист-ративного ненормативного правового акта, влечет нарушение прав автономного учреждения.

О нарушении каких прав автономного учреждения здесь может идти речь? Прежде всего, нельзя забывать, что автономное учреж-дение не вправе отказаться от исполнения государственного зада-ния в том числе и в том случае, когда оно не получает субсидии на его выполнение. Соответственно, автономное учреждение в услови-ях отсутствия субсидиарной ответственности учредителя по обяза-тельствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях») на выполнение государственного задания должно будет направить доходы, право распоряжения ко-торыми принадлежит исключительно автономному учреждению в силу п.  8 ст.  2 названного Федерального закона. Учредитель авто-номного учреждения посредством формирования и доведения госу-дарственного задания без перечисления автономному учреждению субсидии на выполнение указанных функций фактически принуж-дает автономное учреждение оказывать бесплатно публичные ус-луги населению. Однако тем самым учредитель по существу рас-поряжается доходами автономного учреждения, полученными от осуществления автономным учреждением деятельности и исполь-зования закрепленного за автономным учреждением имущества. Между тем п. 9 ст. 2 указанного Федерального закона прямо запре-щает подобные действия.

Следовательно, непредоставление учредителем субсидии авто-номному учреждению на выполнение государственного задания влечет нарушение права автономного учреждения на доходы, полу-ченные от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имуще-ства (п. 8 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»)90.

90 В целях защиты указанного права автономного учреждения с 1 января 2011 г. вводится специальная норма, устанавливающая, что уменьшение объема субси-

Глава 2 / § 2 / IV

64

Названное бездействие учредителя нарушает такое право автоном-ного учреждения, с предоставлением которого, как нами ранее го-ворилось, связывается относительная самостоятельность автоном-ного учреждения, являющаяся важнейшим условием для поддержа-ния заинтересованности автономных учреждений в результате их работы. Поэтому в случае непредоставления учредителем субсидии автономному учреждению интерес автономного учреждения, со-стоящий в самостоятельном использовании доходов, полученных от осуществления автономным учреждением его деятельности, нахо-дится в противоречии с интересом учредителя и требует правовой защиты.

Итак, в рассматриваемом публичном правоотношении воля ав-тономного учреждения, выступающего в данном правоотношении в роли подчиненного субъекта, ограничивает волю учредителя, выступающего в данном правоотношении в роли доминирующего субъекта, в определении срока предоставления субсидии и ее объ-ема. Соответственно, в случае непредоставления учредителем суб-сидии автономному учреждению имеет место противостояние воль субъектов данного правоотношения, вызванного, как мы показали ранее, столкновением самостоятельных интересов указанных лиц, что, в свою очередь, означает существование спора о праве.

Исходя из публично-правового характера правоотношения, воз-никающего в связи с предоставлением учредителем субсидии авто-номному учреждению на выполнение государственного (муници-пального) задания, необходимо сделать вывод о том, что способом защиты прав автономного учреждения в случае непредоставления ему учредителем названной субсидии является обжалование неза-конного бездействия учредителя, выразившееся в неисполнении лежащей на учредителе обязанности по предоставлению средств на выполнение государственного (муниципального) задания.

Следовательно, средством защиты нарушенного права автоном-ного учреждения является заявление. Условиями удовлетворения

дии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) зада-ния, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствую-щем изменении государственного (муниципального) задания (пп. «б» п. 3 ст. 23 Федерального закона 08.05.2010 № 83-ФЗ). Данное правило с 1 января 2011 г. справедливо и для бюджетных учреждений (п. 5 ст. 6 названного Федерального закона).

Бюджетные правоотношения и предмет судебной деятельности

65

арбитражным судом заявленного учреждением требования, исходя из вышеизложенного и на основании ч. 2 ст. 201 Арбитражного про-цессуального кодекса РФ, являются: а) формирование и доведение учредителем до автономного учреждения государственного (муни-ципального) задания; б) заключение между указанными субъекта-ми соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания; в) непе-речисление учредителем субсидии автономному учреждению на от-меченные цели либо перечисление в неполном объеме.

§ 3. К вопросу о существовании споров по поводу выделения публичным субъектом бюджетных субсидий юридическим лицам (за исключением бюджетных учреждений) и физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг

I Государственное регулирование экономики осуществляется в самых разнообразных формах и самыми разнообразными способами. К числу последних может быть отнесено выделение субсидий юриди-ческим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, а также некоммер-ческим организациям, не являющимся бюджетными или автоном-ными учреждениями91. Если в первом случае государство, учитывая высокую общественную значимость отдельных производимых то-варов, работ, услуг, признает необходимость поддержки определен-

91 В целях настоящей работы нами будут рассмотрены лишь случаи предоставления субсидий указанным субъектам только из федерального бюджета. Говоря же о субсидиях, мы в настоящем параграфе подразумеваем только субсидии, выде-ляемые государством субъектам права, указанным в ст. 78, п. 2 ст. 78.1 Бюджет-ного кодекса РФ. При этом за рамками настоящей работы нами оставлены случаи предоставления субсидий государственным корпорациям в силу специфического статуса этого субъекта права.